2 Skattereformer i andre land

2.1 Om grunnlaget for skattereformene på 1980- og 1990-tallet

De fleste OECD-landene og en del land utenfor OECD-området har gjennomført større eller mindre skattereformer i løpet av de siste 10-15 årene. Det har vært mange fellestrekk mellom disse reformene, og prinsippene fra den amerikanske skattereformen av 1986 fremheves ofte som en viktig inspirasjonskilde. En kombinasjon av lavere skattesatser og bredere skattebaser har vært det bærende prinsippet i de fleste av disse skattereformene, der et viktig formål har vært å skape større grad av horisontal likebehandling både i person- og bedriftsbeskatningen 1 . Samtidig har det vært en målsetting å få etablert enklere og mer oversiktlige skattesystemer.

I personbeskatningen har de høyeste marginalskattesatsene blitt kraftig redusert i de fleste OECD-land, samtidig som en har redusert antall progresjonstrinn. Dette er gjennomgående blitt finansiert gjennom en omfattende reduksjon i fradragsmulighetene, samtidig som det er innført skatteplikt på frynsegoder, kapitalgevinster, sosiale overføringer mv. En viktig årsak til omleggingen var at en mente at de til dels svært høye marginalskattesatsene på lønns- og kapitalinntekter reduserte insentivene til å arbeide og til å spare i betydelig grad, og at dette skapte store effektivitetstap. Samtidig ble det hevdet at skattesystemet i realiteten ikke bidro til særlig reell omfordeling av inntekt selv med de høye formelle marginalskattesatsene, ettersom det først og fremst var høyinntektsgrupper som kunne utnytte de omfattende fradrags­ordningene.

Også i bedrifts- og kapitalbeskatningen er det lagt vekt på å redusere skattesatsene sammen med en sanering av investeringskreditter og ulike fradragsordninger. Formålet har vært å innføre større grad av skattemessig likebehandling (nøytralitet) mellom investeringer i ulike aktiva, mellom ulike finansieringsformer og mellom ulike eierformer. Det er bl.a. grundig dokumentert for flere land at investeringer med samme avkastning etter skatt hadde (og til dels fortsatt har) svært forskjellig avkastning før skatt, jf. bl.a. Jorgenson og Landau (1993). Det er avkastning etter skatt som viser hvor lønnsom en investering er for investorene, mens det er avkastning før skatt som viser den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av denne investeringen. Dersom skattesystemet ikke er nøytralt, kan det føre til at det av skattemessige årsaker foretas samfunnsøkonomisk ulønnsomme investeringer, eller at samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer ikke blir foretatt.

Det ble også lagt vekt på å samordne bedrifts- og kapitalbeskatningen i større grad for å unngå dobbeltbeskatning av kapitalavkastning. Kapitalavkastning beskattes først i bedriften gjennom overskuddsbeskatningen, og vil følgelig bli beskattet to ganger dersom utbytte i tillegg blir inntektsbeskattet fullt ut på eiernes hender.

I de fleste av landene var det et mål å gjøre skattesystemene enklere og mer oversiktlige for skatteytere og skatteadministratorer. Det ble videre lagt vekt på at en slik forenkling kunne være et bidrag til å redusere omfanget av skatteplanlegging og skatteunndragelse.

Flere land kombinerte en reform av inntekts- og bedriftsbeskatningen med en reform av forbruksbeskatningen. Sverige økte eksempelvis omfanget av forbruksbeskatning relativt til inntektsbeskatning ved å utvide grunnlaget for merverdiavgiften og å øke avgiftssatsene for de fleste varer og tjenester. New Zealand gjorde noe tilsvarende, ved at de innførte en merverdiavgift på 10 pst. for å finansiere omfattende reduksjoner i inntektsskatten. En rekke andre land har økt bruken av forbruksbeskatning for å finansiere offentlig sektor. Også i Norge ble merverdiavgiftssatsen økt, først fra 20 pst. til 22 pst. i 1993 og fra 22 pst. til 23 pst. i 1994, blant annet for å finansiere en reduksjon i arbeidsgiveravgiften.

Som nevnt har svært mange land gjennomført skattereformer der hovedfokus har vært det samme som i den amerikanske skattereformen av 1986. Et naturlig spørsmål er i hvilken grad det er en form for internasjonal skattekonkurranse som fører til at såvidt mange land endrer sine skattesystemer i tråd med det som ble gjort i USA, eller om det er andre forhold som kan forklare denne utviklingen.

Whalley (1990) gir en kort sammenligning av skattereformen i USA med tilsvarende reformer i Japan, Canada, Storbritannia, Sverige, New Zealand, Australia og Mexico. Han peker på at selv om det er visse fellestrekk i endringene i skattesystemene, er det likefullt betydelige forskjeller både i skattenivå og i utformingen av skattesystemene i disse landene både før og etter reformene. Whalley peker også på at noen av landene hadde begynt å endre deler av skattesystemet i en slik retning før den amerikanske skattereformen. I Storbritannia ble eksempelvis overskuddsskatten for bedrifter senket samtidig som en rekke fradragsordninger ble sanert allerede i 1984 2 , men der de først i 1988 gikk videre i retning av å integrere bedrifts- og kapitalbeskatningen samt å endre personbeskatningen. Whalley viser videre til at argumentasjonen fra myndighetenes side for å endre skattesystemene i ulike land i liten grad har vært begrunnet med internasjonal skattekonkurranse som følge av at USA endret sitt skattesystem, men i hovedsak med hensynet til effektiv ressursbruk innenlands. Dette gjelder også for reformene i nabolandene Mexico og Canada. I Mexico var en annen viktig begrunnelse for lavere satser og bredere skattebaser sammen med et enklere skattesystem at dette ville redusere problemene med skatteunndragelse.

Eksemplene ovenfor tyder på at internasjonal skattekonkurranse ikke har vært den viktigste faktoren til å forklare at mange land gjennomførte tilsvarende skattereformer som i USA. Whalley påpeker imidlertid at bildet ikke er så entydig. Myndighetene i Canada varslet en reduksjon skattesatser og fradragsordninger i bedriftsbeskatningen i 1985, altså før den amerikanske skattereformen i 1986. Den amerikanske reformen innebar imidlertid større reduksjoner i skattesatsene enn det som var foreslått i Canada, og myndighetene foreslo derfor ytterligere reduksjoner slik at skattesatsene kom ned på samme nivå som i USA. Begrunnelsen var at i motsatt fall ville de store integrerte amerikanske selskapene gjeldsfinansiere sin virksomhet i Canada fremfor i USA, og på den måten ville skattegrunnlaget bli redusert. I Japan argumenterte myndighetene for å senke skatten i tråd med reduksjonen i USA for å unngå reduserte investeringer i Japan. En sentral begrunnelse for at Finland innførte en flat skatt på 25 pst. på kapitalinntekter og overskudd i bedrifter i 1993, var tilsvarende begrunnet med at Sverige hadde innført en flat skatt på all kapitalinntekt på 30 pst. i 1991, mens den ble satt til 28 pst. i Norge i 1992, jf. Tikka (1993). Finland hadde riktignok i 1989/90 gjort endringer i retning av lavere skattesatser og bredere skattebaser innen bedriftsbeskatningen. De relativt store endringene i 1993 var imidlertid ikke en del av en større skattereform basert på en helhetsvurdering av bedrifts- og personbeskatningen i sammenheng, men en isolert respons på endringene i bedrifts- og kapitalinntektsbeskatningen i nabolandene.

Whalley konkluderer med at en ikke kan slå fast at internasjonal skattekonkurranse har vært uten betydning for at de fleste reformene har gått i samme retning som den amerikanske, men bemerker likefullt at

«The common elements suggest similar intellectual influences on tax policy as much as incentive-driven interdependence among country tax structure.»

Samtidig peker han på at

«Changes in the large country will more likely directly trigger changes in smaller countries where trade and/or investment flows are large and the taxes at stake are marginal instruments that directly affect these flows. Conversely, changes in tax policy in smaller countries will be conditioned by the tax structure of the large country.»

Også Owens (1990) peker på at fellestrekkene i reformene av skattesystemene like gjerne kan skyldes felles innfallsvinkel som internasjonal skattekonkurranse

«If one takes a longer term view of taxation issues, it quickly becomes apparant that taxation is subject to «fashions». This is not unexpected since taxation is one of the most political of the instruments available to governments.»

Det er enkelt å identifisere den faglige kilden for en anbefaling om at en bør ha lave skattesatser og brede skattebaser, og at en bør ha en næringsnøytral bedriftsbeskatning. Innenfor rammen av nyklassisk økonomisk teori er det påvist at effektivitetskostnadene av beskatning isolert sett er lavere i et system med lave skattesatser og brede skattebaser enn med høye skattesatser på smale skattebaser. Økonomisk teori gir altså en solid begrunnelse for et slikt forslag. I tillegg er det innenfor denne teorirammen mulig å vise at det er ønskelig med en nøytral beskatning av produksjonssektoren, og at det derfor, ihvertfall i en lukket økonomi, kan argumenteres for at det er ønskelig med en skattemessig likebehandling av ulike former for investeringer, finansieringsformer og eierformer. Som drøftet i kapittel 6 i denne utredningen, er det imidlertid ikke helt entydig hvordan en skal utforme en næringsnøytral beskatning i en åpen økonomi med potensiell internasjonal skattekonkurranse. Det er heller ikke åpenbart om anbefalingene om hvordan en bør utforme et skatte- og avgiftssystem som følger fra nyklassisk økonomisk teori også er robuste innenfor rammen av ny (endogen) vekstteori og teorien om lokalisering og økonomisk geografi.

Det som synes å være relativt klart, er at skattereformene som har vært gjennomført i løpet av 1980- og 1990-årene først og fremst fokuserte på nøytralitet i beskatningen i en lukket økonomi, og at det i mindre grad ble fokusert på nye problemstillinger som kan oppstå som følge av den økende internasjonaliseringen (og spesielt økt kapitalmobilitet). I den grad dette aspektet har vært drøftet, har det vært knyttet til nivået på skattesatsene, snarere enn på innretningen av skattesystemene som sådan. Problemstillinger knyttet til lokalisering og økonomisk geografi ble heller ikke berørt i særlig grad. Owens (1990) predikerer at de viktigste endringene i skattesystemene innen OECD-området i årene fremover vil være fokusert på følgende områder

• «First governments are going to come under pressure to reintroduce some of the special incentives that were eliminated by tax reform. Pressure groups will lobby for their particular sector or activity; causes will be pleaded and, in some cases, new tax incentives will be conceded. Such special pleading will be easier to resist where earlier reforms have provided a level playing field for most taxpayers;

• Greater emphasis will be placed on international tax arrangements. To date, most reforms have focused on domestic taxation and although tax competition has influenced the rate of tax, the structural features of the systems have been decided largely on domestic grounds. The whole issues of tax competition versus tax coordination will need to be reviewed and not just in the 12 EC States;

• A new emphasis will be placed on improving the efficiency of the tax administration and improving voluntary tax compliance. Most tax systems are extremely complex. This is in part due to the need to introduce legislation which blocks loopholes. Yet the more detailed the legislation the greater the potential to exploit it.»

Det er derfor mange forhold som tyder på at en kan forvente et økt fokus på betydningen av internasjonalisering, og trolig også lokalisering og økonomisk geografi, for utformingen av skatte- og avgiftssystemet i flere land i årene fremover. Det synes også klart at det blir en viktig faktor å vurdere hvordan en kan unngå at skattesystemet derigjennom igjen blir en arena for pressgrupper og skatteplanleggere.

2.2 Om virkningene av skattereformene

Selv om mange land har gjennomført til dels betydelige omlegginger av skattesystemene, er det såvidt gruppen har kunnet bringe på det rene, i løpet av den relativt korte tiden gruppen har hatt til rådighet, kun gjort et fåtall systematiske evalueringer av hvordan disse skattereformene har virket.

Slemrod (1990) er en samling artikler som evaluerer virkningen av den amerikanske skattereformen av 1986 på bl.a. investeringer, sparing, bedriftenes finansieringsbeslutninger og direkteinvesteringer til og fra utlandet. Den amerikanske reformen innebar bl.a. at marginalskatten på personinntekter ble senket fra 50 pst. til 28 pst., mens overskuddsskatten for bedrifter ble senket fra 46 pst. til 34 pst. Samtidig ble investeringskreditter og fradragsordninger fjernet, og det ble innført skatt på kapitalgevinster. Et fellestrekk ved artiklene i Slemrod (1990) er at de finner at effekten av skattereformen er mye mindre enn forventet. Auerbach og Hasset (1990) finner eksempelvis ingen vesentlig effekt av skattereformen på nivået og sammensetningen av investeringer i maskiner og utstyr, noe som får dem til å bemerke

Our results suggest that tax policy may have been given too much prominence (relative to those other factors we consider here, such as interest rates and profitability, and those we dont, such as technological innovation) in past discussions of investment behaviour.

I en oppsummerende kommentar til de ulike studiene av skattereformens virkninger, bemerker videre Aaron (1990) at

Most of the papers presented at this conference reinforce casual observation that the Tax Reform Act of 1986 has had little effect on the broad measures of real economic activity in which most economists are interested. ..... makes one wonder what all the fuss concerning gains and losses of economic efficiency was about.

Samtidig blir det av flere av forfatterne kommentert at en må tolke resultatene fra disse studiene med en viss varsomhet. Det skyldes ikke minst at analysene er basert på observasjoner for et fåtall år, og at de følgelig ikke fanger opp eventuelle langsiktige virkninger på allokeringen av ressurser på noen fullgod måte.

Resultatene av evalueringene av den svenske skattereformen er oppsummert i SOU (1995: 104) og i Agell o.a. (1995). Den svenske reformen var på mange måter mer omfattende enn den amerikanske (og også den norske). Det ble innført en flat skatt på alle former for kapitalinntekter og overskudd på 30 pst., samtidig som en rekke fradragsordninger ble fjernet. Sammen med innføring av en eiendomsskatt på boliger, førte dette videre til en betydelig skjerping av den reelle beskatningen av boligkapital. Den høyeste marginalskatten på lønnsinntekter ble i tillegg senket fra 73 pst. til 51 pst. Grunnlaget for merverdiavgiften ble utvidet, og det ble innført differensierte avgiftssatser, men slik at satsene på de fleste varer og tjenester økte. Også de svenske evalueringsstudiene er basert på observasjoner for et relativt lite antall år og i tillegg gikk Sverige gjennom en økonomisk krise i samme periode. Det gjør det vanskelig å trekke entydige konklusjoner om virkningene av skattereformen.

Også den svenske evalueringen tyder imidlertid på at virkningene på samlet sparing, konsum, investering og arbeidstilbud av å endre skattesystemet kan være relativt små, ihvertfall på kort sikt. Eksempelvis er det gjort en studie som viser at kun 20 pst. av svenske bedrifter utnyttet fradragsmulighetene fullt ut i skattesystemet slik det var før reformen, noe som tyder på at investeringsbeslutningene i praksis ikke ble påvirket så mye av skattemessige hensyn som det har vært vanlig å anta. Følgelig er det heller ikke å vente at det å fjerne slike ordninger vil ha en betydelig innvirkning på investeringsbeslutningene. Samtidig peker evalueringen imidlertid på at skattereformen har påvirket sammensetningen av blant annet husholdningenes sparing, ved at den finansielle sparingen har økt og sparing i eget hjem er redusert (riktignok bl.a. som følge av at skattereformen bidro til et prisfall på boliger på anslagsvis 15 pst.). Det påpekes videre at det først er på litt lenger sikt at en kan vente å realisere gevinstene av en mer effektiv ressursbruk som følge av omleggingene. Reduksjonen i marginalskatten på arbeidsinnsats er bl.a. anslått å kunne gi en økning i arbeidstilbudet på 1-2 pst.

Den svenske evalueringen kommer også kort inn på betydningen av de økte mulighetene til internasjonal skatteplanlegging og skatteunndragelse som følge av dereguleringen av valutamarkedene:

Skattereformen med dess lägre skattesatser på kapital och företag får i detta perspektiv sägas å ha genomförts vid rätt tidspunkt. Skattereformen har dämpat effekterna av de ökade möjligheter till internationell skatteplanering och skattefusk som uppkom i samband med valutaavregleringen. Bilden skulle annars ha varit mörkare. Det nya skattesystemet lindrar problemen. Men problemen finns ändå kvar och kommer sannolikt att få ökad uppmärksamhet framöver. Frågan om att värna de svenska skattebaserna kommer att vara av stor vikt. Vissa regler i skattelagstiftningen är enkla att kringgå för de skattskyldiga och fusket är svårt att upptäcka för skattemyndigheterna.

Det finnes også en rekke analyser av skattesystemets innvirkning på brukerprisen på kapital. Slike studier viser hva den effektive marginalskatten er på ulike investeringer, avhengig av finansierings- og eierform. Fra et samfunnsøkonomisk synspunkt er det som nevnt maksimering av avkastningen før skatt som er det interessante. I den grad den effektive marginalskatten varierer mellom ulike investeringer, er dette en indikasjon på at skattesystemet kan bidra til å vri investeringsinsentivene på en måte som gjør at ressursene ikke benyttes på en effektiv måte. Som påpekt ovenfor, kan det imidlertid være andre faktorer enn skatt som har størst betydning for investeringsbeslutningene, og i så tilfelle er det ikke opplagt at investeringene i særlig grad vil påvirkes av at beskatningen er ikke-nøytral. Analysene av brukerprisen på kapital viser dermed ikke hvordan endringene i skattesystemene faktisk har påvirket investeringene, men de indikerer i hvilken grad reformene har bidratt til å gjøre skattesystemene mer nøytrale.

I artikkelsamlingen redigert av Jorgenson og Landau (1993) sammenlignes brukerprisen på kapital i Australia, Canada, Frankrike, Tyskland, Italia, Japan, Sverige, Storbritannia og USA ved skattesystemene i hhv. 1980, 1985 og 1990 (1991 for Sverige). Analysene indikerer at det i alle disse landene, med unntak for Italia, har vært en reduksjon i forskjellen i effektive marginalskattesatser mellom investeringer i ulike aktiva (maskiner, bygninger, lager) og i ulike næringer (fabrikkproduksjon, annen industri og tjenester). Ingen av landene har imidlertid oppnådd full nøytralitet. Manglende inflasjonsjustering av beskatningen er en viktig årsak til det. I de fleste landene er det dessuten oppnådd større grad av likebehandling av investeringer i selskaps- og ikke-selskapssektoren, mens det kun er i Sverige at det er noenlunde likebehandling mellom boliginvesteringer og andre realinvesteringer. I de fleste landene er det fortsatt en skattemessig favorisering av gjeldsfinansiering fremfor finansiering vha. tilbakeholdt overskudd eller nyemisjoner av aksjer, og av forsikringsselskaper og stiftelser fremfor andre selskapsformer. Det konkluderes med at selv om skattesystemene gjennom ulike reformer er blitt mer nøytrale, er det fortsatt et stykke til de effektive marginale skattesatsene på alle former for kapitalinntekt er like i hvert av landene.

Tabellene 2.1 og 2.2, som er hentet fra Jorgenson og Landau, illustrerer et annet interessant poeng. Dersom en ser på bedrifts- og personbeskatningen av kapitalinntekter under ett, er det til dels store forskjeller mellom land i den effektive marginale beskatningen av kapitalinntekter. Forskjellen er imidlertid betydelig redusert sammenlignet med 1980. Det kan tolkes som en indikasjon på at det er et press for å få utjevnet beskatningen av kapitalinntekter mellom land som følge av frie kapitalbevegelser over landegrensene.

På den annen side er det svært store forskjeller mellom land knyttet til bedriftsbeskatningen og personbeskatningen av kapitalinntekter isolert sett. I hvilken grad beskatningen av kapitalinntekter skjer gjennom bedrifts- eller personbeskatningen er mao. forskjellig i ulike land. I Frankrike og Italia var eksempelvis den effektive marginalskatten på bedriftens hånd negativ i 1990, mens den er svært høy i personbeskatningen. I Canada, USA og Storbritannia er derimot den effektive marginalskatten høyere i bedrifts- enn i personbeskatningen. Tabellene indikerer også at den effektive marginalskatten på kapitalinntekter på bedriftens hånd gjennomgående er høyere i 1990 enn i 1980. I en åpen økonomi er det i teorien ingen klar sammenheng mellom sparing og investering innenlands på kort sikt. Det er også slik at bedriftsbeskatningen i praksis i hovedsak er basert på kildeprinsippet, dvs. at skatten betales til det landet bedriften er lokalisert, mens personbeskatningen i hovedsak er basert på residensprinsippet, dvs. at skatten betales til hjemlandet uansett hvor i verden inntekten er opptjent. Følgelig kan det argumenteres for at en eventuell internasjonal skattekonkurranse først og fremst burde trekke i retning av at beskatningen av investeringer (dvs. beskatningen på bedriftens hånd) ble redusert over tid, og at denne isolert sett ble utjevnet mellom land. Det er mindre grunn til å tro at personbeskatningen skulle være utsatt for samme press.

Dersom det stemmer at bedriftene stod overfor høyere effektive marginale skattesatser i 1990 enn i 1980 og at det heller ikke har vært noen særlig utjevning mellom land, er det en indikasjon på at internasjonal kapitalmobilitet ikke har påvirket utformingen av skattesystemene i disse landene i særlig grad.

Södersten (1995) sammenligner brukerprisen på kapital i Danmark, Finland, Norge og Sverige i hhv. 1988 og 1995. Han tar utgangspunkt i at i en åpen økonomi er ikke beskatning av bedriftene og beskatning av eierne nødvendigvis to sider av samme sak, slik som i en lukket økonomi.

Tabell 2.3 indikerer at skattereformene i Norge og Sverige førte til at den effektive marginale skattesatsen på kapitalinntekter ble redusert fra 1988 til 1995, mens den var om lag uendret i Danmark og den økte i Finland. Det som imidlertid er entydig i alle fire landene er at den effektive marginalskatten for bedriftene økte. I Norge økte den eksempelvis fra 3,8 pst. til 10,1 pst. Södersten argumenterer for at i små, åpne økonomier som de nordiske, er det bedriftsbeskatningen og ikke personbeskatningen som er avgjørende for skattesystemets innvirkning på investeringsinsentivene. Ihvertfall gjelder dette store selskaper, der aksjene handles internasjonalt og der avkastningskravet i større eller mindre grad bestemmes fra verdensmarkedet. Det kan også være grunn til å tro at det internasjonale avkastningskravet vil påvirke avkastningskravet for aksjer som ikke handles internasjonalt. I så tilfelle har skattereformene ført til økte kapitalkostnader, slik at investeringsinsentivene er blitt dårligere. Dette er forsåvidt i tråd med utviklingen i andre land, jf. tabell 2.2 ovenfor.

Studier av brukerprisen på kapital tyder på at skattesystemene i flere land har blitt mer nøytrale, ihvertfall når en ser på hvert land isolert sett. Samtidig indikerer studiene at den effektive beskatningen av bedriftene har økt, noe som isolert sett trekker i retning av reduserte investeringsinsentiver i en åpen økonomi. På den annen siden kan de mer helhetlige evalueringene av skattereformene i USA og Sverige tyde på at skattens innvirkning på beslutningene til bedrifter og husholdninger ikke synes å være så sterk. I en stadig mer internasjonalisert verdensøkonomi kan imidlertid dette endre seg.