5 Næringsklynger

Det meste av økonomisk virksomhet foregår i geografiske klynger – i byer og tettsteder, og i geografisk avgrensede næringsmiljøer. På næringsnivå er de sterke industrielle konsentrasjonene man fikk i midt-England etter den industrielle revolusjon og i Ruhr-området mot slutten av forrige århundre gode eksempler. Konsentrasjonen av amerikansk bilindustri i Detroit, opphopningen av finansinstitusjoner i London og klyngen av databedrifter i Silicon Valley er andre. I norsk sammenheng er det nærliggende å peke på møbelindustrien på Sunnmøre.

En spesiell illustrasjon av økonomiske klynger er samlingen av industriell virksomhet og velstand i klart avgrensede områder av verden – Vest-Europa, Nord-Amerika og Japan. Når landene rundt Nordsjøen alene står for rundt 20 pst. av all verdiskapning i verden, og når OECD-landene, med bare 20 pst. av verdens befolkning, står for 2/3 av all produksjon, er det åpenbart at vi globalt står overfor markert opphopning av virksomhet i begrensede områder.

Eksistensen av økonomiske klyngedannelser reiser to grunnleggende spørsmål. Det ene er hvorfor vi får opphopning istedenfor geografisk jevn fordeling. Det andre er hvorfor klyngene ligger der de ligger. I forlengelsen av disse to kommer en rekke tilleggsspørsmål knyttet til implikasjonene av geografisk opphopning: Hvilken betydning har klyngedannelser for inntektsnivå, sysselsetting o.l.? Hvordan påvirkes klynger av økonomisk politikk? Hvilken betydning har internasjonalisering og økonomisk integrasjon for omfang og lokalisering av klynger? Hvordan bør makro-, nærings- og skattepolitikk utformes i en økonomi med opphopningsmekanismer?

Tradisjonelt har slike spørsmål vært viet liten interesse i økonomisk teori og økonomisk-politikk debatt. Klyngefenomenet har interessert regionaløkonomer og økonomiske geografer, og har i den sammenheng vært sentralt i diskusjon av regionalpolitiske spørsmål (kfr. f.eks. debatten i Norge i 1950- og 60-årene om vekstsentra i distriktene), men det har av de fleste vært ansett som nokså uinteressant i forbindelse med spørsmål som har å gjøre med nærings-, handels- eller makroøkonomisk politikk.

Når spørsmål knyttet til klyngedannelser i dag anses sentrale også i forhold til økonomisk politikk på nasjonalt og internasjonalt nivå, har det sammenheng med tre forhold. Det ene er at mange, bl.a. med utgangspunkt i de såkalte Porter-analysene som har vært gjennomført i ulike land (se f.eks. Reve, Lensberg og Grønnhaug (1992)), hevder at industrielle klyngedannelser er en forutsetning for nasjonal konkurranseevne, og at et sentralt element i et lands økonomiske politikk derfor bør være å legge forholdene til rette for lønnsomme, nasjonale næringsklynger. Det andre er at det råder stor usikkerhet om de økonomisk-geografiske konsekvensene av internasjonal økonomisk integrasjon, og mange er bekymret for at resultatet kan bli avindustrialisering av geografisk perifere regioner og land. Det tredje er at det generelt i økonomisk tenkning er blitt større oppmerksomhet om konsekvenser av stordriftsfordeler, ufullkommen konkurranse og såkalte eksterne virkninger (virkninger som den enkelte aktør ikke tar hensyn til i sine kalkyler). Blant de mulige konsekvensene er nettopp fordeler ved økonomisk opphopning. En annen mulig konsekvens er selvforsterkende økonomisk vekst, kjent fra såkalt ny vekstteori.

5.1 Innfallsvinkler og teori

Interessen for spørsmålet har ført til utvikling av teori som, ihvertfall et stykke på vei, kan gi svar på spørsmålene om årsaker til, og økonomisk-politiske implikasjoner av, klyngedannelser. Spesielt to teoriretninger er direkte knyttet til industrielle klynger, nemlig Michael Porters teori om lands konkurransefortrinn (Porter (1990)) og den nyere retning innen teori om internasjonal handel som tar opp samspillet mellom internasjonal handel, bedrifters lokaliseringsvalg og geografisk økonomisk opphopning. Det er særlig Paul Krugmans navn som er knyttet til denne teoriretningen, men også andre økonomer har etter hvert levert viktige bidrag (se f.eks. Krugman (1991a og b), Krugman og Venables (1995 a og b) Venables (1996)).

5.1.1 Porters teori

Porters egentlige arbeidsfelt har vært foretaksstrategi, og hans arbeid med konkurransedyktighet på makronivå springer direkte ut av den omfattende innsikt han har i forhold som påvirker enkeltbedrifters suksess. Det innebærer at hans tankeskjema har en langt sterkere og mer omfattende forankring i empiriske enkelt­observasjoner enn det som er vanlig i økonomisk teori. Det innebærer samtidig at tankeskjemaet ikke er noe forsøk på å bygge en enhetlig, logisk konsistent modell av den type som er vanlig i økonomisk teori. Endelig innebærer det at man i Porters teori finner elementer som ikke er konsistente med det vi vet om økonomiske mekanismer på makronivå. Alt dette gjør at det lett oppstår misforståelser i diskusjoner av hva Porters teori sier, hva man kan trekke ut av empiriske undersøkelser basert på metodikken hans, og hvilke økonomisk-politiske konklusjoner man kan trekke av teorien.

Utgangspunktet for Porters teori er enkelt og ukontroversielt og kan oppsummeres i de fire hovedforholdene som utgjør Porters diamant, nemlig etterspørselsforhold, konkurranseforhold, innsatsfaktorforhold og forholdet til relaterte næringer. Det er innholdet i disse fire, som i seg selv kan være påvirket av kultur, myndigheter, opinion og tilfeldigheter, som avgjør hvor godt en bedrift eller bransje – eller for den slags skyld et land – vil gjøre det.

Porters teori knytter seg til hva slags innhold disse forholdene må ha for at resultatet skal bli best mulig. Den kan oppsummeres i stikkordene samspill og utfordringer. Det er verdifullt med virksomhet der en rekke bedrifter gjensidig påvirker hverandre – altså med virksomhetsklynger. Det er imidlertid like viktig at bedriftene stilles overfor utfordringer som oppmuntrer til innovasjon og effektivitet. Det betyr at det er verdifullt med krevende kunder, med konkurranse i alle de markedene som omgir virksomheten (produktmarkeder, innsatsfaktormarkeder, og markeder for vareinnsats), og med forhold på innsatsfaktorsiden som gjør at virksomheten ikke bare tar form av enkelt høstningsbruk.

5.1.2 Krugmans teori

Den andre nyere teoriretningen som kan belyse klyngefenomenet er, på en helt annen måte enn Porter-teorien, forankret i generell økonomisk teori og metodikk. Retningen, som ble initiert av Paul Krugman på slutten av 1980-tallet, henter problemstillinger og drivkrefter fra feltet økonomisk geografi, men analyserer disse ved hjelp av mikroøkonomisk teori og etablert teori om internasjonal handel. Resultatet er en teoriretning som er smalere enn Porter-retningen, i den forstand at formaliserte modellanalyser krever sterkt stiliserte forutsetninger og et lite antall mekanismer. Resultatene blir imidlertid lettere å tolke, man kan være sikrere på at teorien er konsistent med mer generell økonomisk innsikt, og det blir klarere hvilke implikasjoner teorien har for utforming av økonomisk politikk.

Formålene med teoriutviklingen har hittil først og fremst vært å bidra til bedre forståelse av mekanismene bak økonomiske klynger og å studere hvilken sammenheng det er mellom handelshindre og graden av økonomisk-geografisk konsentrasjon.

5.1.3 Forholdet mellom Porter og Krugman

Det er altså store metodiske forskjeller mellom Porter- og Krugman-tilnærmingene. Det er tilsvarende store forskjeller i synet på klyngedannelser. I Porters verden er klynger verdifulle fordi de bidrar til eksport og innovasjon. I Krugmans verden er det irrelevant om klynger er eksport- og innovasjonsrettede; det viktige er at de gjør at samlet verdiskapning blir større enn den ellers ville ha vært. Fordi Porter vektlegger innovasjon høyt, er krevende kunder og høy konkurranse verdifullt for å utfordre bedriftene. Hos Krugman er det også verdifullt med konkurranse, men da fordi sterk innenlandsk konkurranse senker produksjonskostnadene for klyngebedrifter, og dermed gjør det lettere for et land å trekke til seg eller videreutvikle klynger.

Når det metodiske utgangspunkt er så forskjellig, er det ikke overraskende at man kommer til ulike konklusjoner. Da er det faktisk langt mer overraskende at konklusjonene når det kommer til stykket egentlig ikke er særlig forskjellige. Spesielt er det påtagelig at begge tilnærmingene både fremhever verdien av klynger og betoner hvor viktig det er med størst mulig konkurranse. Begrunnelsene er forskjellige, men konklusjonene er de samme.

I det følgende vil drøftingen basere seg på teori i Krugman-tradisjonen. Grunnen til det er først og fremst at denne har så klar forankring i generell økonomisk teori at det er lettere å se hva de økonomisk-politiske implikasjonene er. Samtidig er teorien presist formulert, slik at mekanismer og implikasjoner blir klare. I valget av Krugman-tilnærmingen ligger imidlertid ikke noen oppfatning av at den er riktigere eller mer relevant enn Porter-tilnærmingen. Metodisk har begge sine styrker og svakheter, og når det gjelder konklusjoner, synes likhetene så store at det neppe spiller noen rolle hvilken tilnærming man velger. De konklusjoner man kan trekke anses derfor som like relevante i Porter-sammenheng som i den sammenheng de drøftes i det følgende.

5.2 Klyngeskapende mekanismer

Bedrifters valg av lokalisering vil normalt avspeile kostnader og markedstilgang. Ved lik markedstilgang vil man foretrekke lokalisering der produksjonskostnadene blir lavest mulig; ved like kostnader vil man foretrekke lokalisering så nær kundene som mulig. Kostnadsforhold tilsier lokalisering nær råvarekilder eller i områder der infrastrukturen er godt utbygd eller tilgangen på viktige innsatsfaktorer eller innsatsvarer er god. Markedstilgang tilsier lokalisering nær kundene; i praksis nær større befolkningskonsentrasjoner.

Mange næringsklynger lar seg umiddelbart forklare ved slike forhold. Opphopningen av kraftkrevende industri langs Vestlandsfjordene er et opplagt eksempel, på samme måte som Ruhr ble et sentrum for tungindustri på grunn av kulleiene i området. Konsentrasjon av varehandel i byer er et like opplagt eksempel.

5.2.1 Markedskoblinger og positive eksterne virkninger

Hvis økonomiske klynger bare var en refleksjon av naturgitt tilgang på ressurser eller en gitt fordeling av befolkning på byer og tettsteder, ville klyngefenomenet være empirisk interessant, men ikke kreve spesiell økonomisk-teoretisk oppmerksomhet.

Det som gjør fenomenet økonomisk-teoretisk interessant, er at de forholdene som påvirker den enkelte bedrifts lokalisering, i seg selv kan bli påvirket av bedriftenes lokalisering. Varehandelsbedrifter vil velge å lokalisere seg der det bor mange folk. Folk vil samtidig ønske å bo der tjenestetilbudet, herunder utvalget av butikker, er godt. Kommer det flere butikker i et område, vil det derfor føre til at flere personer velger å bosette seg i området - og det vil i sin tur gjøre det mer attraktivt å etablere butikker der. Tilsvarende mekanismer gjør seg gjeldende når det gjelder innsatsvarer og enkelte innsatsfaktorer: Bedrifter får lavere kostnader ved å lokalisere seg i et område der tilgangen på innsatsvarer er god. Samtidig blir produksjon av innsatsvarer mer lønnsomt jo flere kjøpere det finnes i nærheten; så antall innsatsvareprodusenter blir større jo flere bedrifter som bruker innsatsvarene det er i området. På den måten vil etablering av bedrifter føre til at kostnadene for nye bedrifter blir lavere.

Slike koblinger mellom markedsstørrelse og kostnader gir opphav til såkalte pekuniære eksternaliteter: Lønnsomheten for den enkelte bedrift avhenger (via markedene for innsatsvarer eller sluttprodukter) positivt av hvor mange andre bedrifter som er lokalisert samme sted; og med det vil nyetablering ha positiv effekt på lønnsomheten for eksisterende bedrifter.

Det er viktig å presisere at selv om opphopning kan skje fordi bedrifter trekker på samme marked for vareinnsats eller sluttprodukter, betyr ikke det at eksistensen av varekryssløp i seg selv er en klyngeskapende mekanisme. Det er ikke uvanlig at enkeltbransjer bruker indirekte virkninger på sysselsetting og produksjon som næringspolitisk argument – bransje x skaper, via sine varekjøp, tusenvis av arbeidsplasser i andre bransjer og bør derfor støttes. I klyngesammenheng er en slik kobling bare relevant dersom omfanget av bransjens kjøp av vareinnsats virker positivt tilbake på lønnsomheten i bransjen selv. Det sentrale er altså ikke om en bransje skaper et marked for vareinnsats, men om størrelsen på det markedet i seg selv er viktig for bransjens lønnsomhet.

Nå behøver ikke klyngeskapende mekanismer være knyttet til markeder. Det samme kan skje om man har direkte koblinger mellom bedriftene – altså rene eksternaliteter. Det klassiske eksemplet er birøkt og fruktdyrking, som har åpenbare fordeler av samlokalisering. Tilsvarende samlokaliseringsfordeler oppstår om f.eks. kunnskaper opparbeidet i én bedrift direkte kommer nærliggende foretak til gode.

Konsekvensen av de positive eksternalitetene – direkte eller pekuniære – er altså at lønnsomheten i den enkelte bedrift, alt annet like, vil være en stigende funksjon av antall bedrifter. Det gir opphav til geografisk opphopning.

5.2.2 Kildene til markedssvikt

Det er viktig å ha klart for seg at de eksterne virkningene, uavhengig av om de er pekuniære eller direkte, er uttrykk for en markedssvikt. I tilfellet med direkte eksterne virkninger er markedssvikten åpenbar: Den enkelte bedrift har ingen grunn til i sine kalkyler å ta hensyn til de positive virkningene dens virksomhet har for andre bedrifter. Følgelig undervurderer bedriften verdien av sin virksomhet. I tilfellet med pekuniære (markedsmessige) eksternaliteter er markedssvikten knyttet til skalafordeler eller ufullkommen konkurranse: Utnyttelsen av skalafordeler, utvalget av produkter og graden av konkurranse begrenses alle av størrelsen på markedet. Om det kommer inn flere kjøpere, blir begrensningen mindre, og med det oppstår en samfunnsøkonomisk gevinst som følge av lavere enhetskostnader, større produktutvalg eller økt konkurranse. Her er det altså ikke den pekuniære eksterne virkningen i seg selv som representerer markedssvikten – den er bare et symptom på en svikt som har sitt opphav i produksjonsteknologien (stordriftsfordelene) og markedsformen (ufullkommen konkurranse).

Som i andre tilfeller med eksterne virkninger kunne markedssvikten unngås om virkningene ble internalisert, f.eks. ved at de berørte bedriftene samordnet sine beslutninger. Skal økonomiske klynger ha implikasjoner for økonomisk politikk, må det derfor i tillegg være en påviselig koordineringssvikt.

5.3 Lokalisering av bransjeklynger

Klyngedannelser kan være av ulike slag. I vår sammenheng er det særlig interessant å se på bransjemessige klynger (eller klynger som omfatter flere, men ikke alle, bransjer) som står overfor internasjonal konkurranse, og som derfor ikke nødvendigvis finnes i alle land.

På områder med internasjonal handel vil antall levedyktige bransjeklynger normalt avspeile forholdet mellom de kostnadsmessige fordelene ved geografisk konsentrasjon og kostnadene ved internasjonal transport og distribusjon av produktene som fremstilles i bransjen. Dersom handelskostnadene (summen av transport, formelle handelshindre, distribusjon og andre transaksjonskostnader) er tilstrekkelig høye, vil det være lønnsomt å legge produksjonen nær markedene. Da vil det dannes mange, små klynger. Om man nå tenker seg at handelskostnadene synker, vil fordelene ved geografisk konsentrasjon bli viktigere, antall klynger vil synke, og hver klynge vil bli større. Generelt betyr det at man må regne med at det, ihvertfall i en verden med forholdsvis fri internasjonal handel, vil være færre klynger enn land. Spørsmålet blir da i hvilke land levedyktige klynger innen en bestemt bransje vil finnes. Svaret er at det dels vil avspeile komparative fortrinn, og dels bero på historiske tilfeldigheter, selvoppfyllende forventninger eller aktive, næringspolitiske tiltak.

5.3.1 Flertydighet og betydningen av tilfeldigheter

Ta det siste først. For å illustrere mekanismene i en så enkel analyseramme som mulig, anta at bransjen som analyseres er stor nok til å kunne påvirke avkastningen på kapital i samfunnet, men at den (f.eks. fordi den ikke er særlig arbeidsintensiv) ikke påvirker lønnsnivået eller prisene på andre innsatsfaktorer. Anta videre at den samlede mengde kapital tilgjengelig for investeringer i landet er gitt, og at kapitalen enten kan investeres i klyngebransjen eller i annen virksomhet der det ikke er klyngeskapende mekanismer. I annen virksomhet vil avkastningen på investeringer normalt synke med mengden kapital investert. I klyngebransjen derimot stiger avkastningen med størrelsen på bransjen, på grunn av fordelene ved samlokalisering. Man må imidlertid regne med at den marginale fordel ved opphopning avtar med størrelsen på klyngen (og blir den stor nok, kan det godt være slik at ytterligere vekst er en ulempe, altså at avkastningen etter et punkt avtar med størrelsen på investeringene).

Det oppstår da en situasjon som illustrert i figur 5.1. Lengden på det horisontale linjestykket angir den samlede mengde kapital tilgjengelig for investeringer. Fra venstre mot høyre måles investeringene i klyngebransjen; fra høyre mot venstre det som blir investert i annen virksomhet. To løsninger er mulige. Den ene er at tilgjengelig kapital blir fordelt mellom bransjene på en slik måte at marginalavkastningen blir den samme i begge. I figuren er det tilfellet to steder – i punktene A og B. Den andre muligheten er at all kapitalen blir samlet i den ene bransjen, fordi avkastningen på den siste kronen investert der er høyere enn avkastningen på den første kronen investert i den andre. I figuren er det tilfellet i punktet C. Om all kapital blir investert i ikke-klyngeskapende virksomhet, gir det høyere marginalavkastning der enn avkastningen på den første kronen i klyngebransjen.

I eksemplet er det altså tre likevektsløsninger. Av de tre er imidlertid én – løsning B – ustabil, i den forstand at hvis det blir investert litt mer i klyngebransjen enn det som svarer til punktet B, vil klyngeavkastningen være høyere enn avkastningen i annen virksomhet; og med det vil det være lønnsomt å investere enda mer der. Omvendt, om det blir investert litt mindre enn B-nivået i klyngebransjen, vil avkastningen der være lavere enn i annen virksomhet; og med det vil det være lønnsomt å investere enda mindre der.

Begge de to andre løsningene er derimot stabile likevektsløsninger. Hvilken av de to som faktisk vil bli realisert, vil avhenge av forhold utenfor modellen. Én mulig forklaring kan være at det beror på historiske tilfeldigheter. En annen forklaring kan være at løsningen avhenger av hva aktørene tror vil bli løsningen: Om investorer tror at man vil få en stor klynge et sted, vil de også tro at avkastningen i klyngesektoren blir høy, og da vil det bli investert mye i sektoren. Har de derimot ikke tro på noen stor klynge, vil de tro at avkastningen blir lav, og dermed blir det ikke investert noe. Man kan altså få selvoppfyllende forventninger.

Tvetydigheten innebærer samtidig at myndighetene kan ha muligheter for å påvirke hvilken løsning man får, ved aktiv favorisering av klyngebransjen på en eller annen måte, jf. drøftingen nedenfor.

5.3.2 Betydningen av komparative fortrinn

At tilfeldigheter, forventninger og politikk kan påvirke hvor klynger blir lokalisert, betyr imidlertid ikke at mer tradisjonelle forklaringsfaktorer er uten betydning. Lønnsomheten ved en bestemt lokalisering avhenger ikke bare av hvor mange andre som velger samme lokalisering. Den avhenger også av lønnsnivå, arbeidskraftens kvalifikasjoner, tilgang og pris på naturressurser, osv. – altså av det relative kostnadsmessige utgangspunkt på stedet. En klynge lokalisert der man har komparativt fortrinn i produksjonen av vedkommende vare, vil derfor være mer lønnsom enn en tilsvarende klynge lokalisert et annet sted.

Problemstillingen er illustrert i figur 5.2. Anta at det er kun to land, kall dem hjemland (h) og utland (u), og videre at det er en bransje som på grunn av klyngefordeler bare vil bli lokalisert til ett av dem. Avkastningskurven for klyngebransjen er stigende og den samme i begge land, mens avkastningen i annen virksomhet er lavere i utlandet enn i hjemlandet. Det gir utlandet et komparativt fortrinn i klyngebransjen: Om den blir lokalisert der, blir avkastningen (i punktet A’) høyere enn om den blir lokalisert i hjemlandet (A).

Det er imidlertid ikke sikkert at bransjen havner i utlandet selv om utlandet i dette tilfellet har et komparativt fortrinn. Både løsningen med hjemlandet i A og utlandet i C’ og løsningen med hjemlandet i C og utlandet i A’ er stabile likevektsløsninger. Allikevel er det mer trolig, om dette er en bransje under etablering, at den blir lokalisert der den har komparativt fortrinn, rett og slett fordi investorer og bedrifter vil vite at det er lønnsomhetsfordeler ved samlokalisering i utlandet. Sannsynligheten er da større for at man vil forvente seg til lokalisering i utlandet enn i hjemlandet.

Figuren illustrerer imidlertid også at når en klyngebransje først er lokalisert et sted, skal det mer til enn et tap av komparativt fortrinn å få den til å flytte. Om bransjen er i hjemlandet, hjelper det lite at utlandet har et komparativt fortrinn på området. En likevekt i (A,C’) kan bestå lenge etter at man hjemme har mistet sitt komparative fortrinn.

5.3.3 Internasjonalisering

Derimot kan internasjonalisering, i betydningen lavere handelshindre mellom land, ha stor betydning også for etablerte klynger. 1

Problemstillingen kan best introduseres ved hjelp av et eksempel der det i første omgang sees bort fra klyngeskapende mekanismer. Anta at verden består av to identiske land, og betrakt en bransje med to identiske bedrifter, én i hvert av landene. I utgangspunktet er det høye handelshindre mellom landene, slik at hver av bedriftene bare selger i sitt hjemmemarked. Så bygges handelshindrene gradvis ned. Før eller senere vil det da bli lønnsomt for hver bedrift å eksportere til nabolandet i tillegg til å selge hjemme. Fordi dette isolert sett blir lønnsomt for begge, vil imidlertid resultatet bli økt konkurranse i begge markeder, og med det faktisk lavere lønnsomhet for begge bedrifter. Nedgangen i lønnsomhet vil fortsette i takt med nedbyggingen av handelshindrene; jo lavere handelshindrene blir, desto mer vil hver bedrift eksportere, desto sterkere blir konkurransen, og desto lavere blir bedriftenes lønnsomhet. Etter en stund vil imidlertid en annen mekanisme virke i motsatt retning. Handelshindrene påfører bedriftene kostnader, og disse kostnadene er større jo større eksporten er. Etter hvert som handelshindrene bygges ned, og eksporten stiger, vil bedriftene derfor få en stadig større kostnadsreduksjon ved ytterligere nedbygging av hindrene. Samtidig blir konkurranseeffekten av ytterligere liberalisering mindre, fordi konkurransen i utgangspunktet allerede er sterk. Etter et punkt vil derfor ytterligere liberalisering gi bedriftene større gevinst i form av reduserte handelskostnader enn det tapet de påføres av økt konkurranse. Fra det punktet vil nedbygging av handelshindre gi bedriftene økt lønnsomhet. Alt i alt vil derfor hver bedrifts lønnsomhet være en u-formet funksjon av størrelsen på handelshindrene, som illustrert i figur 5.3.

Man kan da, som vist i figuren, lett tenke oss et utfall der hver bedrift har positiv lønnsomhet ved høye og lave handelshindre, men negativ lønnsomhet (lavere lønnsomhet enn alternativavkastningen på investeringer) ved midlere nivåer på hindrene. I så fall vil bare én av bedriftene kunne overleve i det midlere intervall. Da blir resultatet altså produksjon bare i ett av landene ved midlere handelshindre; men produksjon begge steder ved høye og lave hindre.

Eksemplet er spesielt, men budskapet er generelt. I de tidlige faser av internasjonalisering av produktmarkeder vil hovedvirkningen være økt konkurranse, som generelt vil svekke bedriftenes lønnsomhet (noe som selvfølgelig motsvares av gevinster for forbrukerne). I de senere faser vil prosessen kunne gi økt lønnsomhet, fordi den dominerende effekten er at det blir billigere for bedriftene å selge i utenlandske markeder. Dette innebærer at det blir rom for færre bedrifter i de tidlige fasene, og for flere i de senere. Det i seg selv kan føre til økt geografisk spesialisering i de tidlige fasene.

Om asymmetrier mellom landene introduseres, er det også mulig å si noe om spesialiseringsmønstret. Land med høye kostnader eller små innenlandske markeder vil være mer utsatt for å miste bedrifter i de tidlige fasene av økonomisk integrasjon; samtidig vil de ha mest å tjene i de senere fasene.

Så langt har historien ingenting med klynger å gjøre. Utslagene kan derimot bli mer dramatiske dersom man legger til forhold som skaper gevinster ved klynger av bedrifter Klyngeskapende mekanismer gir to nye trekk til beskrivelsen. Det ene er at konsekvensene av endringer i handelshindre blir forsterket. Den positive eller negative virkning friere handel vil ha på en bransje, blir sterkere som følge av klyngemekanismene. Det andre, og viktigere trekket, er at det lett kan oppstå flere likevekter, fordi bransjens eksistens vil være betinget av at den har en minste kritisk masse. Om bransjen vil overleve ved et bestemt nivå på handelshindre, vil ofte avhenge av om man kommer til det nivået fra et utgangspunkt der bransjen hadde kritisk masse eller ikke.

Anta at den aktuelle bransjen, ligger i et land med høye kostnader og små markeder. Ved høye handelskostnader lever bedriftene i bransjen en fredelig, beskyttet tilværelse. Etter hvert som handelen blir friere synker lønnsomheten, bransjen blir mindre, og det forsterkes av klyngemekanismene – underleverandører forsvinner, nøkkelpersoner blir borte og markedet blir mindre, osv. På et eller annet punkt blir hele bransjen for liten til å overleve, og bedriftene forsvinner. Ytterligere reduksjoner i handelskostnadene – selv til null – kan nå vise seg ikke å snu prosessen, fordi manglende koordinering forhindrer reetablering av bransjen i tilstrekkelig skala til å oppnå kritisk masse. Selv om bransjen ville ha blomstret ved svært lave handelshindre om den hadde eksistert, kan man altså oppleve at den ikke vil finnes i det hele tatt, fordi den forsvant på veien.

5.4 Klynger og nasjonalinntekt

Det har klart positiv verdi for et område eller land at bransjer med klyngeskapende mekanismer blir lokalisert der. Grunnen er enkel: Virksomhet som ikke behøver å ligge i klynger (altså virksomhet med konstant eller avtagende skalautbytte, eller virksomhet der skalafordeler bare finnes på bedriftsnivå) vil være tilgjengelig for et område uansett – å få slik virksomhet er bare et spørsmål om prisnivået på innsatsfaktorer. Om en klynge er lokalisert et sted, kommer den derfor som et tillegg til annen virksomhet. Er det ledige ressurser, vil den derfor gi økt sysselsetting. Er det knapphet på ressurser, vil den presse opp lønninger og andre faktorpriser; altså føre til høyere realavlønning av innsatsfaktorene. I begge tilfeller vil realinntekten i landet bli høyere.

Det er viktig å være klar over at den merinntekten en klynge gir opphav til, ikke nødvendigvis avleires som renprofitt i de berørte bedriftene. Normalt vil den tvert imot ta form av høyere generell avlønning av innsatsfaktorer i landet. I eksemplet i figur 5.1 fører klyngen til at avkastningen på investeringer i begge sektorer blir høyere enn den ellers ville ha vært. I andre sammenhenger kan klyngegevinsten bli avleiret i generelt høyere reallønninger. Skal man lete etter gevinsten, har det derfor liten hensikt å sammenligne lønnsomhet eller lønninger i klyngebransjer med tilsvarende tall i andre bransjer. Det relevante må eventuelt være å sammenligne faktoravlønningen i land som har klynger med avlønningen i land som ikke har det.

At et land har noe å tjene på at klyngebransjer lokaliseres der, betyr ikke at det er uten betydning hvilke bransjer det er tale om. Jo flere klynger som er lokalisert et sted, desto høyere vil prisene på innsatsfaktorer bli – og desto mindre sannsynlig er det at også andre klynger vil havne nettopp der. Det innebærer at det er en mulighet for at eksisterende klynger kan forhindre etablering av mer attraktive bransjer. Ideelt sett vil man ønske å ha klynger som både bindes sammen av sterke eksternaliteter og som utnytter landets komparative fortrinn. Det er dessverre ikke sikkert at det alltid blir utfallet.

Et spesielt problem i tilknytning til dette er at etablerte klynger kan være et hinder for omstilling – til ny teknologi eller til nye, mer lønnsomme klynger. Nettopp fordi en klynge kan bestå et sted lenge etter at de kostnadsmessige forutsetningene er blitt borte, er det en latent fare for at klynger forhindrer innfasing av nye produksjonsmetoder og etablering av nye bransjer.

Man skal imidlertid ikke overdrive dette problemet. Normalt er det ikke slik at nye, lønnsomme klynger står i kø for å etablere seg et sted. I forholdet mellom eksisterende og nye klynger er det snarere slik at man har valget mellom med sikkerhet å beholde det man har og en lav sannsynlighet for å få tak i noe nytt.

5.5 Klynger og økonomisk politikk

At klynger bidrar positivt til et lands realinntekt, og dermed er ønskelige å ha, kan ha viktige implikasjoner for utformingen av økonomisk politikk. Det er imidlertid ikke opplagt hva implikasjonene er. Hva slags politikk det vil være riktig å føre, avhenger av hva slags klyngedannelser det er snakk om, hvor stort innslag man har av næringsklynger i utgangspunktet, og hvilken informasjon myndighetene har.

Ideelt sett bør økonomisk politikk rettes direkte mot kilden til det problemet man forsøker å gjøre noe med. I tilfellet med næringsklynger er det som tidligere nevnt tale om to typer av kilder. Den ene er kilden til de eksterne virkningene, som altså kan være alt fra direkte kunnskapslekkasjer mellom bedrifter til skala­fordeler og ufullkommen konkurranse i markedene for innsatsvarer. Den andre er koordineringssvikt, som forhindrer at en potensielt lønnsom klynge blir etablert. Ideelt skulle man gjennom økonomisk politikk gjøre noe med begge disse settene av problemer.

Problemet med en slik tilnærming er at myndighetene mangler nødvendig informasjon, både om hva de eksakte kildene til klyngegevinster er, hvilke bransjer som har særlig sterke klyngefordeler, og hva koordineringsproblemet konkret består i. Spørsmålet er hvordan man bør utforme økonomisk politikk gitt slik mangel på kunnskap. Det kan være nyttig å tenke gjennom en del spesialtilfeller:

• Etablerte, brede industrielle miljøer

  Ett tilfelle er der hvor man har grunn til å tro at klyngedannelsen omfatter hele det industrielle miljø; altså der hvor det er klare eksempler på teknologioverføringer mellom bransjer, hvor arbeidskraft i én bransje får industriell erfaring som er nyttig også om den går over til andre bransjer, hvor det er omfattende kryssløpskoblinger mellom bransjene, og hvor størrelsen på samlet produksjon er viktig for konkurransegraden i innsats­varemarkedene generelt.

  Har man et slikt industrielt miljø (som selvfølgelig ikke behøver å være begrenset til industri i snever forstand), vil det naturlige næringspolitiske mål være å bidra til å bevare og styrke det. Siden kildene til klyngegevinster i dette tilfellet dels er graden av konkurranse i innsatsvaremarkeder og dels er teknologispredning og mobilitet mellom bransjer, vil riktig politikk være (a) å fremme konkurranse og mobilitet, (b) å gi støtte til forskning og utvikling, og (c) å utforme utdannelsessystemet slik at man får en arbeidsstyrke med bredt anvendelige kvalifikasjoner.

• Etablerte bransjeklynger

  Problemstillingen er mer komplisert når man har bransjemessig avgrensede klynger. Hadde man full informasjon om hvilke klynger det var og hva som var kildene til klyngeeffekter, hadde saken vært enkel. Da burde man ha gjennomført bransjespesifikke tiltak rettet inn mot kilden til eksterne virkninger – f.eks. etableringsstøtte til underleverandører i bransjen eller bransjespesifikk støtte til forskning og utvikling. Det ville ha som konsekvens at klyngen ble enda større, noe som også ville være samfunnsøkonomisk ønskelig.

  Hvis man mangler full informasjon om de eksterne virkningene, men vet i hvilke bransjer det er klyngeeffekter, kan det være aktuelt med mer grovkalibret bransjestøtte, f.eks. i form av produksjonsstøtte eller generell etableringsstøtte. Det er imidlertid viktig å være klar over at det i beste fall er nest-best tiltak, og at det som sådan kan ha uheldige sidevirkninger.

  Den siste, og kanskje mest realistiske, muligheten er at man vet (eller tror) at det i økonomien finnes klyngebransjer, men at man ikke vet nøyaktig i hvilke enkeltbransjer klyngeeffektene er viktige. Da er det ikke ønskelig å føre en politikk som diskriminerer mellom bransjer. I stedet er det to typer bransjenøytrale tiltak som peker seg ut. Det ene er generell politikk som påvirker den typen variable som typisk er klyngeskapende. Det kan være almen konkurransepolitikk, særlig rettet inn mot innsatsvareprodusenter. Det kan også være generell støtte til infrastruktur, forskning og utvikling. Begge deler har den fordel at det kan være ønskelig også om det viser seg at klyngemekanismene er svake, eller at de ikke er knyttet til bestemte sektorer. Det andre som kan være aktuelt, er tiltak som støtter opp under de båndene som knytter bedriftene og innsatsfaktorene i en klynge sammen – f.eks. generell støtte til opplæring i bedriftene, eller utforming av utdannelsessystemet slik at det får et sterkere innslag av bransjespesifikk yrkesopplæring.

• Ikke-etablerte bransjeklynger

  Det siste spesialtilfellet det er verd å tenke gjennom, er tilfellet der man mangler industrielle klynger, men vet at de finnes i andre land. Det kan tilsi to typer politikk.

  Den ene muligheten er gjennom generell økonomisk politikk å gjøre etablering i eget land så attraktivt som mulig. Ved hjelp av inntektspolitikk og generell makroøkonomisk politikk kan man forsøke å senke kostnadsnivået; gjennom utformingen av skattesystemet kan man gjøre det attraktivt for utenlandske bedrifter å foreta direkte investeringer hos seg; ved investeringer i samferdsel og andre kommunikasjoner kan man senke transportkostnadene internt og eksternt; osv. Hvis man ved hjelp av slike tiltak får lokket noen bedrifter til seg, vil det i neste omgang (via klyngeeffektene) kunne utløse flere etableringer. På den måten kan man håpe at en eller flere næringsklynger blir omlokalisert til ens eget land.

  Den andre muligheten er å rette inn spesifikke tiltak mot en bestemt næringsklynge, for å få etablert kritisk masse og dermed få en nasjonal klynge som kan utkonkurrere en av de utenlandske klyngene. Har man f.eks. en oppfatning om at Norge burde kunne få en konkurransedyktig klynge innen informasjonsteknologi (IT), kunne man aktivt kanalisere norske forskningsmidler til dette området, gi utdanning av IT-eksperter særlig prioritet innen utdannelsessystemet, og gi norske IT-produsenter særbehandling ved offentlige innkjøp. (Om slike tiltak vil være vellykkede, er en annen sak. Erfaringene med norsk IT-satsing er ikke spesielt overbevisende.)

Eksemplene viser at man ikke kan anvise en politikk som er korrekt i alle situasjoner. De viser også at nær sagt alle typer næringspolitiske tiltak kan finne en begrunnelse i teorien om økonomiske klynger. I det ligger en alvorlig fare for at myndighetene legger seg åpne for manipulasjon, dersom de forsøker å føre en aktivt, positiv politikk overfor næringsklynger, men mangler informasjon om bransjeforhold og klyngemekanismer. De som har den relevante informasjonen, vil normalt være de samme som påvirkes av politikken. De kan da ved selektiv bruk av sin informasjon styre politikken i en retning som er i deres interesse.

Faren for manipulasjon er et argument for varsomhet i utformingen av økonomisk politikk i en økonomi med klynger, men det er ikke et holdbart argument mot enhver klyngefremmende politikk. Det samfunns­økonomiske tapet ved å miste et industrielt miljø eller gå glipp av en lønnsom næringsklynge kan være stort. I så fall vil kostnadene ved å avstå fra en klyngefremmende politikk nokså sikkert kunne overstige gevinsten ved å unngå økonomisk-politisk manipulasjon.

Varsomhetshensynet bør imidlertid tillegges stor vekt ved valg av virkemidler. Det tilsier virkemidler som er informasjonsrobuste, i den forstand at de bør være korrekte under et vidt sett av forutsetninger om hva kildene til klyngeeffekter er og hvilke bransjer som omfattes. Det tilsier også valg av virkemidler som er velegnede både overfor eksisterende klynger og i den internasjonale konkurransen om nye klynger.

Basert på slike vurderinger kan implikasjonene av næringsklynger for en del sentrale politikkområder oppsummeres som følger:

5.5.1 Makroøkonomisk politikk

Uansett produksjonsforhold er det ønskelig med en makroøkonomisk politikk som gir stabil kostnads- og etterspørselsutvikling. Eksistensen av næringsklynger forsterker verdien av stabilitet, fordi svingninger i kostnads- og etterspørselsforhold kan føre til en ikke-reversibel utvikling. Etablerte næringsklynger kan forsvinne i perioder med høyt innenlandsk kostnadsnivå eller lav innenlandsk etterspørsel, og det er ingen mekanismer som sikrer at de blir reetablert når kostnadsnivået synker eller etterspørselen stiger igjen. Samtidig skaper ustabilitet en usikkerhet om rammevilkårene som i seg selv kan virke avskrekkende på bedrifter som vurderer å etablere seg i et bestemt land. Det er derfor sterke grunner til at myndighetene, dersom de er opptatt av å skape gode vilkår for næringsklynger, bør føre en aktiv, makroøkonomisk stabiliseringspolitikk.

Irreversibilitetshensynet tilsier også større tilbakeholdenhet i finans- og inntektspolitikken enn man ellers ville ha valgt, fordi de samfunnsøkonomiske kostnadene ved for ekspansiv politikk nå også omfatter faren for varig tap av næringsgrener og verdifulle arbeidsplasser. Målet for finans- og inntektspolitikken i en økonomi med klynger bør derfor være noe strammere finanspolitikk, og noe lavere lønnsnivå, enn det som anses forenlig med langsiktig balanse i økonomien.

Det er imidlertid viktig å presisere at dette ikke betyr lavere offentlige utgifter, høyere skatter, eller lavere lønninger enn det man ville ha hatt dersom man ikke hadde klyngedannelser. Klyngene bidrar til større samlet verdiskapning, og gir med det rom både for høyere offentlige utgifter og større private, disponible inntekter. Det som ligger i en forsiktig finans- og inntektspolitikk, er bare at ikke hele klyngegevinsten bør tas ut i form av offentlig og privat konsum.

5.5.2 Bruk av oljeinntekter

Et spesielt viktig spørsmål i tilknytning til norsk makroøkonomisk politikk er hvilken vekt ikke-oljerelaterte næringsmiljøer bør tillegges ved disponering av inntektene fra petroleumssektoren. Igjen er svaret at klyngehensyn tilsier større varsomhet enn det man ellers ville ha valgt.

Man må regne med at nettoinntektene fra petroleumssektoren, og spesielt den del av inntektene som utgjøres av grunnrente, vil være særlig høye i de nærmeste par tiårene. Om inntektene brukes i takt med inntjeningen, betyr det at det vil være et høyere særnorsk kostnadsnivå i de første 10-20 år fremover enn tilfellet vil være på lengre sikt. Det kan føre til at næringsmiljøer forsvinner for godt, og til at det i perioden blir vanskeligere enn ellers å trekke nye miljøer til Norge.

Problemstillingen kan bli forsterket av den økonomiske integrasjonen i Europa. Mange mener at Europa i de kommende par tiårene vil få en ny økonomisk geografi, med dannelse av større næringsklynger på tvers av tradisjonelle grenser. Hvis Norge fremstår som et høykostnadsland nettopp i den perioden, blir risikoen for å miste etablerte miljøer desto sterkere, samtidig som mulighetene til i neste omgang å bygge opp nye næringsklynger blir tilsvarende mindre.

Det er derfor sterke grunner til en svært forsiktig linje når det gjelder bruk av petroleumsinntekter innenlands i årene fremover.

Selv om man utsetter bruken av inntektene, er det imidlertid fare for at petroleumsinntektene de nærmeste tiårene kan ha varige, negative virkninger for norske næringsklynger. Grunnen er at inntektene i seg selv, og den sterke utenriksøkonomien som vil følge av forsiktig inntektsdisponering, kan gi et latent appresieringspress på norske kroner. En høy kronekurs vil ha de samme negative, næringsmessige virkninger som et høyt innenlandsk kostnadsnivå. Det er derfor viktig at man gjennom den økonomiske politikken, og spesielt penge- og valutapolitikken, forhindrer appresiering.

5.5.3 Offentlig infrastruktur

Jo mer velfungerende innenlandsøkonomien er, desto mer attraktivt er det for bedrifter å lokalisere virksomhet til Norge, og desto større er sannsynligheten for fremvekst av næringsklynger. Det betyr at lønnsomheten av investeringer i infrastruktur er høyere i en økonomi med klyngemekanismer enn i en økonomi uten. I nytte-kostnadskalkyler av offentlige investeringer tas det ikke hensyn til dette momentet. Det kan derfor være riktig å investere mer i infrastruktur enn det tradisjonelle nytte-kostnadsanalyser tilsier.

Alle typer infrastruktur kan være viktige i denne sammenheng, men i norsk sammenheng er det kanskje spesielt viktig å fremheve betydningen av transport og andre kommunikasjoner. Det skyldes dels avstandene og de spesielle topografiske forhold innenlands. Det skyldes imidlertid også at transportkostnader blir viktigere etter hvert som andre kostnader knyttet til internasjonal handel blir lavere. Med det blir Norges handikap i forhold til land som ligger mer sentralt i Europa større.

Sammensetningen av investeringer i infrastruktur er imidlertid vel så viktig som det samlede omfang. Hvis næringsklynger er viktige, bør investeringene i sterkere grad enn ellers konsentreres om områder som vil ha stor effekt på næringslivets transportkostnader (innenlands og utenlands) eller som bidrar til å styrke innenlandske bedriftsnettverk. Det betyr f.eks. prioritering av gode transportkorridorer til utlandet (sentralhavner, flyplasser, veiforbindelsene til Europa via Sverige og Jylland) og opprioritering av riksveiinvesteringer i og mellom næringssterke områder (Oslo­fjordområdet, nord-sør forbindelsen på Vestlandet, forbindelsen Vestfold-Grenland-Sørlandet).

5.5.4 Effektivitet i offentlig sektor

Et godt utbygd offentlig tjenestetilbud kan være et viktig lokaliseringsfortrinn. Omfanget og utformingen av offentlige tjenester har derfor næringsmessige konsekvenser som må tillegges stor vekt i en verden der lokalisering av næringsklynger betyr mye for nasjonal verdiskapning. Det sentrale er forsåvidt ikke om offentlig sektor er stor eller liten (og med det om skattenivået er høyt eller lavt), men om det er samsvar mellom skattenivået og omfanget og kvaliteten på tjenestetilbudet. Det er et spørsmål om effektivitet. En ineffektiv offentlig sektor vil representere en kostnads­messig belastning som kan true eksisterende næringsklynger og gjøre det vanskelig å trekke til seg nye. En effektiv offentlig sektor kan, selv om den måtte være stor, ha motsatt virkning.

5.5.5 Konkurransepolitikk

Både Porters teori og teori i Krugman-tradisjonen betoner betydningen av innenlandsk konkurranse for lønnsomme klynger. I Porters tankeverden er krevende kunder og konkurranse og nøkkelressurser viktige for å anspore bedrifter til økt innovasjon. I Krugman-tradisjonen er konkurranse mellom bedrifter og bransjer som er underleverandører til konkurranseutsatt virksomhet, en av de mekanismene som gir opphav til lønnsomme klynger. En aktiv konkurransepolitikk er derfor enda viktigere i en økonomi med klynger enn den ellers ville ha vært.

Det er spesielt viktig med en høyest mulig grad av konkurranse i sektorer som er viktige for konkurranseutsatte næringsklynger. Igjen er det naturlig å fremheve transport og andre kommunikasjoner.

5.5.6 Forskning og utdannelse

I diskusjonen om Porter-analysen av norsk næringsliv har betydningen av forskning og utdannelse vært fremhevet. En grunn til det er at mange setter likhetstegn mellom lønnsomme næringsklynger og kunnskapsintensive bedrifter. Det kan være en viss sammenheng mellom de to. Allikevel må det advares mot å betrakte de to som synonymer.

I Porter-tradisjonen er det, som nevnt tidligere, en tendens til å sette likhetstegn mellom suksess og innovasjonstakt. Hvis man med suksess mener evne til høy avlønning av innsatsfaktorer, er et slikt likhetstegn for enkelt. Det er fullt mulig for en bedrift eller bransje å ha høy lønnsomhet og lønnsevne selv om den fremstiller standard varer med veletablert teknologi i et modent marked. Bilindustrien og teko-industrien i Østen er eksempler på det. Det er også fullt mulig å ha sterke, klyngeskapende mekanismer som ikke har noe å gjøre med kunnskaper eller teknologi. Koblinger via produkt- og innsatsvaremarkeder er eksempler på det.

Selv om det derfor ikke er noen nødvendig én-til-én sammenheng mellom kunnskapsintensitet og lønnsomme klynger, er det allikevel grunn til å tro at man hyppigere vil finne klynger på kunnskapsintensive områder enn på andre områder, og at det for Norges del er mer sannsynlig at vi vil kunne få kunnskapsintensive klynger enn andre, nye næringsklynger. Det siste har sammenheng med at Norge etter hvert nok har komparative fortrinn på kunnskapsintensive områder. Det første skyldes at kunnskapsintensiv virksomhet ofte er knyttet til mindre bedrifter, snarere enn til bransjer der interne stordriftsfordeler gir opphav til store foretak.

Det er derfor trolig noe i et argument om at næringsklynger tilsier økt offentlig satsing på forskning og høyere utdannelse. Igjen er imidlertid utformingen av politikken vel så viktig som omfanget av offentlig satsing. I den grad næringsklynger er kunnskapsintensive, blir det viktigere å tillegge næringshensyn vekt ved prioriteringer. Det blir imidlertid også viktigere enn ellers, spesielt i et lite land, å sørge for at forskning og utdannelse tjener som en rask og effektiv formidlingskanal for ny kunnskap generert i utlandet.

5.5.7 Næringsspesifikk politikk

Det vanskeligste spørsmålet når det gjelder de økonomisk-politiske implikasjonene av næringsklynger er om de tilsier aktive tiltak rettet inn mot spesielle bransjer eller grupper av bransjer. Har myndighetene full informasjon om forholdene i alle etablerte og mulige nye klynger, er svaret ja. Spørsmålet er altså hva som er riktig når man ikke har slik informasjon.

Det er to tungtveiende argumenter mot næringsdiskriminerende politikk. Det ene er faren for manipulasjon. I forlengelsen av det bør også nevnes de insitamenter en slik politikk gir bedrifter og bransjer til å gjennomføre tiltak som gjør at de fremstår mer som en klynge enn tilfellet faktisk er. Slike tiltak kan omfatte alt fra analyser som dokumenterer kryssløps­koblinger til bevisst kjøp av innsatsvarer lokalt selv om man kunne ha kjøpt dem billigere fra andre leverandører. Siden alle slike tiltak medfører reelle merkostnader, kan den samfunnsøkonomiske kostnaden lett bli høy.

Det andre argumentet er at det i alle fall er en informasjonsmessig asymmetri mellom eksisterende og potensielt nye næringsklynger. Selv om man ikke har full informasjon, vil myndighetene tross alt vite noe om forholdene i eksisterende bransjer. Man vet, nesten pr. definisjon, mindre om virksomheter som ikke finnes i landet. Der hvor klyngemekanismene i eksisterende næringer er tydelige, kan det lett føre til at en næringsdiskriminerende politikk blir enda mer strukturbevarende enn ønskelig. I andre tilfeller kan en naiv tro på at gresset er grønnere på den andre siden av gjerdet føre til en næringspolitikk preget av febrile forsøk på å plukke vinnere. Begge deler er like uheldig.

5.5.8 Lokal næringspolitikk

Mye av næringspolitikken i Norge gjennomføres på lokalt nivå. Kommuner, fylkeskommuner og regionale samarbeidsfora er aktive aktører i konkurranse om bedrifter og næringsmiljøer. Et vidt spektrum av virkemidler blir brukt, og det medgår betydelige ressurser.

Grovt sagt faller lokale, næringspolitiske tiltak i to kategorier. Det ene er utbygging av infrastruktur og lokale tjenestetilbud med sikte på å gjøre kommuner og regioner til mer attraktive steder for næringsvirksomhet. Det andre er direkte, bedrifts- eller næringsrettede tiltak i form av økonomisk støtte, veiledning, tilrettelegging av arealer, osv. I denne kategorien kan man også regne lobbyvirksomhet overfor offentlige myndigheter (herunder SND) for å oppnå fordeler for lokale bedrifter eller bransjer.

Den første kategorien tiltak er samfunnsøkonomisk uproblematisk så lenge investeringer i infrastruktur og utbygging av tjenestetilbud skjer ut fra forsvarlige nytte-kostnadsvurderinger. Det er en fordel, også i næringsmessig sammenheng, at vi har et godt lokalt tjenestetilbud over hele landet.

Derimot er den samfunnsøkonomiske verdi av aktiv, lokal næringspolitikk tvilsom. I beste fall er lokal konkurranse om bedrifter og bransjer et nasjonalt nullsumspill som ikke fører til at vi får flere bedrifter eller arbeidsplasser totalt sett, men bare krever ressurser. I verste fall kan det forhindre utvikling av konsentrerte næringsklynger, og med det innebære betydelige, samfunnsøkonomiske kostnader.

For utviklingen av verdifulle næringsklynger er det derfor viktig at næringspolitikk gjøres til et sentralt anliggende, og at det lokale forvaltningsnivå konsentrerer seg om løsning av basisoppgaver knyttet til infrastruktur og offentlig tjenesteytelse.

5.5.9 Skattepolitikk

Ut fra det som er sagt ovenfor om næringsspesifikk politikk, er det sterke argumenter mot en skattemessig særbehandling av spesielle næringer eller grupper av næringer. Om man kan finne andre virkemidler som har tilsvarende positiv effekt overfor eksisterende og nye næringsklynger, vil de være å foretrekke.

Når det gjelder skattepolitikk, må det viktigste være å utforme skattesystemet slik at det generelt oppmuntrer til lokalisering av næringsvirksomhet innenlands. Et minstekrav i så henseende er at skattesystemet ikke aktivt oppmuntrer norske og utenlandske investorer til å foreta realinvesteringer utenlands. Hvis klynger er viktige, bør vi derfor avstå fra kildebeskatning av utenlandske direkteinvesteringer i Norge, og vi bør tilstrebe lik beskatning av norskeid virksomhet i Norge og utlandet.

I denne forbindelse er det viktig å huske at verdien av næringsklynger normalt ikke avleirer seg i spesielt høy avkastning hos bedriftseierne. Den gir seg utslag i høyere avlønning av innsatsfaktorer som er lite mobile internasjonalt; altså først og fremst i lønninger og priser på naturressurser. At man ikke beskatter utenlandske investeringer i Norge, betyr derfor ikke at man går glipp av skatteinntekter fra den merinntekt investeringene fører til. Mye av denne merinntekten vil inngå i skattegrunnlaget i form av høyere inntekter hos norske lønnstakere.