5 Konsekvenser av økt kapitalmobilitet for den nasjonale beskatningen

Guttorm Schjelderup, Norges Handelshøyskole

5.1 Innledning

Den stadig tettere økonomiske integrasjonen mellom de vestlige land samt liberaliseringen av valutalovgivningen i de fleste land, har ført til at kapital er blitt internasjonalt mobil. I dag kan både privatpersoner og bedrifter uten vesentlige hindre plassere kapital i utlandet, enten ved å foreta porteføljeinvesteringer (plassere finanskapital) eller ved å opprette bedrifter (flytte realkapital gjennom direkteinvesteringer). Økt kapitalmobilitet reiser derfor spørsmålet om nasjoner kan føre en skattepolitikk som i særlig grad avviker fra andre lands skattepolitikk. Dette spørsmålet er viktig fordi frie kapitalbevegelser mellom land kan lede til skattekonkurranse og dermed en uthuling av finansieringsgrunnlaget til velferdsstaten.

Formålet med denne artikkelen er å peke på hvilke problemer internasjonal kapitalmobilitet skaper for nasjonal selvråderett i skattepolitikken for et lite land. I en åpen økonomi med kapitalmobilitet må myndighetene ta hensyn til at forskjeller i nasjonale skattesystemer kan lede til skattemotiverte flyttinger av kapital. Kapitalmobilitet påvirker dermed betingelsene for skattepolitikken og finansieringsgrunnlaget til velferdsstaten.

Hvilke muligheter et lite land har til å utforme sin egen skattepolitikk vil avhenge av hvordan utlandet reagerer på finanspolitiske tiltak i hjemlandet. F.eks. kan det tenkes at et lite land ønsker å avskaffe all skatt på kapital for ved det å tiltrekke seg kapital fra andre land. En slik politikk kan tenkes å medføre reaksjoner fra utlandet. Slike reaksjoner er vanskelige å forutse, men kan anta karakter av tilsvarende lettelser i beskatningen i utlandet. Det er imidlertid mye som taler for å overse responser fra utlandet når hjemlandet er lite. Dette fordi skatte- og avgiftspolitikken ikke får nevneverdige realøkonomiske konsekvenser for andre land. Dermed faller grunnlaget for strategiske motsvar bort.

Det neste avsnittet ser på hvilke muligheter et lite land har til å skattlegge internasjonal mobil kapital utfra gjeldende skatteregler. Avsnitt tre og fire tar opp problemstillinger knyttet til skattlegging av finans- og realkapital, mens avsnitt fem drøfter problemet med internprising. Sjette avsnitt diskuterer skattekonkurranse, mens syvende og siste avsnitt diskuterer mulige implikasjoner kapitalmobilitet kan ha for kapitalbeskatningen.

5.2 Prinsipper for beskatning av inntekt

Myndighetenes mulighet for å skattlegge inntekt opptjent i utlandet er sentral i diskusjonen om konsekvensene av kapitalmobilitet. De fleste land, inkludert Norge, benytter bostedsprinsippet i inntektsbeskatningen. Under bostedsprinsippet er skatteyter skattepliktig til bostedslandet for all inntekt uansett hvor den er opptjent. Dersom en person regnes for bosatt i Norge, men oppebærer 40% av sin inntekt i f.eks. England, så er utenlandsinntekten i henhold til bostedsprinsippet fullt ut skattepliktig i Norge. I de fleste land avgjøres bosted av hvor lenge skatteyter har oppholdt seg i løpet av skatteåret i vedkommende land. For Norges vedkommende regnes man som bosatt – og dermed skattepliktig – hvis man oppholder seg mer enn 183 dager av skatteåret i Norge. Bostedsprinsippet i rendyrket form innebærer at kun personer som er bosatt i f.eks. Norge, skal skattlegges i Norge. Utlendingers spareavkastning i Norge skal i henhold til dette ikke skattlegges så lenge de ikke ansees for bosatt.

I henhold til internasjonale avtaler skattlegges bedrifter som er selvstendige juridiske enheter, i det land hvor selskapet oppebærer sin inntekt. For norske aksjonærer betyr det at overskuddet fra et utenlandsk selskap først blir beskattet etter norske regler og satser når det overføres til norske aksjonærer

Kravet til bosted er ikke harmonisert internasjonalt og i tillegg skattlegger de fleste land utlendingers spareavkastning. I slike tilfeller oppstår det et problem ved at internasjonal inntekt dobbeltbeskattes. 1 Vi kan f.eks. tenke oss at England skattlegger inntekten til en norsk skatteyter. Hvis man fra norsk side ønsker å unngå dobbeltbeskatning, må skatteyter gis tillatelse til å trekke fra utenlandsk skatt mot den norske skatten som faller på utenlandsinntekten (såkalt kreditering). En rendyrking av bostedsprinsippet medfører at skatteyter fullt ut kan trekke fra den utenlandske skatt mot hjemlandets. Dersom utlandets skattesats er høyere enn hjemlandets, skal altså skatteyter få refundert den overskytende del. Bostedsprinsippet i sin rendyrkede form (full kreditering) medfører således at investor står ovenfor den samme effektive skattesats på innenlandske og utenlandske investeringer.

Dersom bostedsprinsippet i rendyrket form benyttes, fører fri flyt av kapital alltid til en økning av nasjonal velferd. Dette resultatet er det samme som innen teorien for internasjonal handel: Land vil alltid tjene på handel fordi konsummulighetene utvides. Analogien til kapitalbevegelser er at fri flyt av kapital gir tilgang til investeringsmuligheter i utlandet som gir høyere avkastning enten til eierne av realkapital eller til sparerne. Denne gevinsten er alltid stor nok til å kompensere de grupper som taper på fri flyt av kapital. Når nasjonalinntekten øker vil skattebasen også øke, fordi myndighetene kan skattlegge inntekt opptjent i utlandet. Dermed gir kapitalmobilitet rom for en ekspansjon av velferdsstaten. Man kan altså konkludere med at dersom bostedsprinsippet fullt ut kan håndheves, burde man ikke være bekymret for konsekvensene av økt kapitalmobilitet.

Det er bred enighet blant økonomer om at bostedsprinsippet ikke fungerer i praksis. En årsak er at de fleste land (deriblant Norge) begrenser bruken av krediteringsregelen slik at det ikke gis kreditt dersom den utenlandske skatten overstiger hjemlandets. Begrensningen i fradragsretten skyldes at dersom full fradragsrett var mulig, ville det enkelte land gis incitamenter til å skattlegge utlendingers inntekt uendelig høyt. En høy skatt på utenlandsinntekt vil ikke forstyrre investeringsetterspørselen fordi skattebelastningen i utlandet fullt ut blir refundert i hjemlandet. Utlandet kan dermed kostnadsfritt overvelte skattebyrde på hjemlandet. For å unngå dette har de fleste land begrenset adgangen til kreditering.

Når et land gir en begrenset fradragsrett i skatt, betaler skatteyter bostedslandets eller kildelandets skattesats, avhengig av hvilken som er høyest. Skatteyter står da overfor forskjellig effektiv skattesats på inntekt opptjent i hjemlandet og utlandet. Problemet knyttet til dobbeltbeskatning og en begrenset kreditering, gjør at bostedsprinsippet i realiteten fungerer som en variant av kildeprinsippet. Når kildeprinsippet benyttes, skattlegges skatteyter kun i det land hvor inntekten er opptjent. Bruker vi eksemplet ovenfor, skattlegges investor kun i England for inntekt opptjent i England, resten skattlegges i Norge. Kildeprinsippet unngår dermed problemer med dobbeltbeskatning. En konsekvens av å benytte kildeprinsippet er imidlertid at det – lik bostedsprinsippet med begrenset kreditering av betalt utenlandsk skatt – gjør at den effektive skattesats normalt sett er forskjellig på investering hjemme og ute. Dermed påvirkes investors investeringsbeslutning av forskjeller i nasjonale skattesystemer.

Et annet problem knyttet til bruken av bostedsprinsippet er at selskaper kan utsette å ta hjem overskudd opptjent ute. Slik utsettelse gir bedriftene en skattekreditt som selskaper lokalisert i Norge ikke har. Overskuddet kan f.eks. plasseres i finansaktiva i lavskatteland. Siden slike finansinstitusjoner ikke har rapporteringsplikt til norske skattemyndigheter, kan selskapets overskudd på denne måten føres hjem uten å måtte betale norsk skatt. Det skyldes at norske skattemyndigheter ikke har kontroll med kapital som føres inn i landet. I dette tilfellet er det tilstrekkelig at kun ett land ikke rapporterer utlendingers inntektsforhold til skattemyndighetene i deres hjemland for at bosteds­prinsippet svikter.

I tillegg kan et flernasjonalt selskap flytte overskudd i norske bedrifter til utlandet ved å sette en høy pris på transaksjoner mellom den norske og den utenlandske bedriften. Dette kalles internprising. Dersom norske selskaper er eid av utlendinger, betyr det at skattbart overskudd kan unndra seg norsk beskatning. Er det flernasjonale selskapet delvis eid av nordmenn, oppnår aksjonærene en skattekreditt lik den skissert ovenfor. Det følger da at man på samme måte som skissert ovenfor kan unngå norsk skattlegging.

Et tredje forhold som gjør at bostedsprinsippet svikter, er at det forutsetter ærlige skattyterne som rapporterer inntekt opptjent i utlandet. Siden det ikke eksisterer en koordinert utveksling av informasjon mellom land, er risikoen for å bli tatt for skatteunndragelse svært liten. På grunn av skatteunndragelses- og skatteomgåelsesproblemer er et derfor vanskelig å få til lik skattlegging av inntekt opptjent hjemme og ute.

Svakhetene knyttet til bostedsprinsippet gjør at i realiteten skattlegges investeringer hjemme og ute forskjellig. Dermed blir skattebasen mer skatteelastisk, og de samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskatningen øker. Dessuten vil ulike skattefundamenter ha ulik mobilitet. Konsekvensen av dette er at kostnadene ved ulike former for beskatning forrykkes innbyrdes, noe som legger føringer på omfanget av beskatningen samt selve skattestrukturen. En annen måte å forstå kostnadene knyttet til skatteunndragelse og skatteomgåelse på, er ved et skalaargument: Når deler av skattebasen kan unndra seg nasjonal beskatning, må myndighetene ilegge høyere skatt på de immobile deler av skattebasen dersom omfanget av de offentlige tjenester skal opprettholdes. Økt skattebyrde gir et velferdstap for samfunnet fordi det vrir tilpasningen til aktørene i økonomien på en ugunstig måte.

Det skulle nå være relativt klart at problemet knyttet til fri flyt av kapital er at myndighetene ikke kan skattlegge inntekt opptjent i utlandet fullt ut. Økt kapitalmobilitet legger dermed føringer på skattepolitikken. I en situasjon hvor deler av skattebasen er mobil, vil totaleffekten av kapitalmobilitet bli å veie opp kostnaden ved at deler av skattebasen blir mer skatteelastisk, mot gevinstene ved kapitalmobilitet.

5.3 Skattlegging av finanskapital

Det mest mobile skattegrunnlaget er uten tvil den finansielle sparingen, som med minimale transaksjonskostnader kan plasseres som finanskapital i lavskatteland. Dersom vedkommende land ikke har rapporteringsplikt til norske skattemyndigheter, blir avkastningen i praksis skattefri. I en åpen økonomi med frie kapitalbevegelser er det mye som tyder på at det er vanskelig å opprettholde den nasjonale skattleggingen av sparekapital.

Et eksempel som illustrerer vanskene knyttet til en skattlegging av finanskapital, er de erfaringene Tyskland opplevde på slutten av 80 tallet. I 1989 innførte tyske skattemyndigheter en kildeskatt på 10 pst. på inntekter fra finanskapital. Innføringen av skatten medførte umiddelbart kapitalutstrømming fra Tyskland (hovedsakelig til Luxembourg), og tvang tyske myndigheter til å oppheve skatten. I 1993 innførte tyskerne nye regler med en skatt på avkastningen fra finanskapital på 30 prosent. For å dempe incitamentene til kapitaleksport, ga man samtidig skattefritak for renteinntekter på opptil 6000 DM pr person i hvert hushold. De nye reglene innebar at nesten 85 prosent av alle tyske hushold ikke ble berørt av kildeskatten. I følge Bundesbank ble skatteinntektene fra kildeskatten bare 11 mill. DM første år, på tross av at en hadde beregnet det dobbelte i proveny. Årsaken til det lave provenyet skyldtes i hovedsak at tyske investorer endret sin atferd for å unngå kildeskatten. En av det mest brukte strategiene i så måte var å sende penger til Luxembourg for deretter å reinvestere dem i Tyskland skattefritt. 2

De tyske erfaringene viser at det i en situasjon uten kontroll med valuta og kapitalbevegelser, er vanskelig å skattlegge avkastning på finanssparing vesentlig forskjellig fra andre land. Om skattleggingen i Norge er hardere enn i andre land, må en forvente at deler av bedriftenes og husholdningenes sparing kommer til å skje utenlands.

Siden transaksjonskostnadene ved flytting av sparekapital er små, er det rimelig å anta at forskjeller i nasjonale skattesatser får betydning for spareatferden. I den forbindelse representerer formuesskatten i Norge et særlig problem, dels fordi Norge er et av de få land som fortsatt har formuesskatt, og dels fordi denne skatten er svært høy. I tillegg skaper verdsettelsesreglene i skatteloven vridninger som gjør det lønnsomt å foreta finansplasseringer gjennom ikke-børsnoterte aksjeselskaper. Aksjeselskaper betaler ikke formuesskatt, men formuesbeskatningen skjer i sin helhet på aksjonærenes hender. Aksjer i aksjeselskap som ikke er børsnotert, verdsettes normalt til 30 pst. av aksjenes skattemessige formuesverdi pr. 1.1. året forut for ligningsåret. Konsekvensen av denne regelen er at formuesskattegrunnlaget til et bankinnskudd på kr. 10 mill. som plasseres i et ikke-børsnotert aksjeselskap er lik 3 mill. kroner (10 mill. x 0,3). Dette i motsetning til et bankinnskudd foretatt av et eneeierforetak eller en privatperson, hvor beregningsgrunnlaget for formuesskatten er selve beløpet, altså kr 10 mill. Dersom skatteyter betaler full formuesskatt (1,5%), er formuesskattebelastning henholdsvis 45 000 kroner for aksjeselskapet og 150 000 kroner for eneierforetaket/husholdet. Det norske skattesystemet favoriserer dermed sparing gjennom ikke-børsnoterte aksjeselskap. Et enkelt eksempel illusterer skattebelastningen ved formuesskatten når den kommer i tillegg til inntektsskatten. For enkelhets skyld antas det at inflasjonen er null og at nominell rente er 5 pst.

EKSEMPEL

Sparing gjennom ikke børsnotert a/s eller eneeierforetak

Eksemplet viser at skattebelastningen på finanskapital er særlig stor når investeringen foretas av private hushold eller av personlig næringsdrivende. Hadde eksemplet tatt med inflasjon, ville den effektive skattesats blitt betydelig høyere.

Gitt de påpekte svakheter ved skattesystemet, vil norske skattytere ønske både å unngå den ekstra skattebelastning formuesskatten medfører samt ønske å utnytte aksjeselskapsformen som sparegrunnlag. Dette kan gjøres ved plasseringer i såkalte paraplyfond eller Sicav-fond i Luxembourg. Disse fondene er allerede representert i det norske finansmarkedet, og erfaringer fra andre land tyder på at de kommer til å få økende betydning som sparealternativ både for bedrifter og husholdninger. 3 Årsaken er bl.a. at Sicav-fondene i Luxembourg (aksjeselskap med varierende kapital) har skattefordeler som fond og banksparing i Norge ikke kan konkurrere med. For det første er et Sicav-fond organisert som et ikke børsnotert aksjeselskap, slik at det oppnår 70 pst. rabatt på formuesskatten i Norge. Dernest betaler ikke innskyter skatt av gevinst/avkastning underveis, noe som gir en skattekreditt for skattyter. 4 I tillegg er de Luxembourg-baserte fondene fritatt for inntekts- og formuesskatt i Luxembourg. Skal inntekt og formue komme til beskatning i Norge, må norske investorer selv gi relevante opplysninger til norske skattemyndigheter. Luxembourgs banksekretesse er blant de strengeste i verden. Norske skattemyndigheter har derfor i praksis begrensede muligheter til å få informasjon direkte fra en bank i Luxembourg.

En særlig høy nasjonal beskatning av finanskapital vil øke fristelsen til å plassere finanskapital i skatteparadiser. På sikt kan man dermed få samme type problem som i Tyskland, hvor både husholdninger og bedrifter over tid var blitt familiære med de luxembourgske investeringsmulighetene. En særlig høy skatt på finanskapital i Norge vil imidlertid ikke påvirke realinvesteringene i Norge dersom rentenivå og andre rammevilkår er upåvirket. Likevel vil utflytting av finanskapital få betydning for eierskapet av norske bedrifter som i større grad må finansieres og eies av utlendinger. Skattlegging av finanskapital vil derfor ha betydning for eierstrukturen i norsk næringsliv.

OECD har regnet ut den effektive skattesats for ulike typer av finansinvesteringer i ulike land forutsatt samme inflasjonsforventning i alle landene. Formuesskatten er ikke tatt med i denne utregningen. Tabell 3.1 gjengir noen av disse resultatene, og viser at Norge har et relativt høyt skattetrykk på finanskapital. Hvis man tok med formuesskatten i disse beregningene, ville den effektive skattesats på finansinvesteringer (gitt forutsetningene som er benyttet i tabellen) bli særlig høy i Norge.

Tabell 3.1 viser at skattesystemene i Europa er svært ulike samt at de diskrimenerer mellom ulike sparealternativer. Dersom man skal legge vekt på de tyske erfaringene, vil eksistensen av skatteparadiser, ikke bare i Europa men også i andre deler av verden, gjøre det vanskelig å opprettholde en særlig høy skatt på finanssparing i andre land. Det er også andre grunner enn skatteparadiser for at minimumsløsninger kan bli retningsgivende for skattleggingen av finanskapital.

En måte å omgå nasjonal beskatning på er ved å opprette internasjonale konduiteselskaper. Slike selskaper er rene stråselskaper som har til formål å utnytte skatteavtaler for på den måten å eliminere den totale skattebelastning. Konduiteselskaper er lett å opprette, slik at transaksjonskostnadene for skatteyter er små. 5 Fra en skattemessig synsvinkel er det en rekke forhold som avgjør om det er lønnsomt å danne slike selskaper. For eksempel er det ofte slik at inntekt utbetalt fra datterselsskap til morselskap er ilagt en kildeskatt. Gjennom skatteavtaler kan ofte disse kildeskattene elimineres. For å illustrere hvordan dette gjøres, kan man tenke seg at en fransk bedrift ønsker å opprette et datterselskap i Italia. Der finnes en skatteavtale mellom Frankrike og Italia som regulerer skattleggingen av inntekt mellom de to landene. I henhold til denne avtalen er det slik at dividendeutbetalinger fra det italienske datterselskapet til det franske selskapet skattlegges i Italia med 15 pst. De franske eierne synes denne skattebelastningen er for stor. For å redusere skattebelastningen kan de nå opprette et selskap i Nederland som fungerer som stråselskap mellom det franske morselskapet og det italienske datterselskapet. I henhold til skatteavtalen mellom Nederland og Italia kan utbytte overføres skattefritt til selskapet i Nederland. Skatteavtalen mellom Nederland og Frankrike er slik at skatten på dividende som sendes fra det nederlandske selskapet til Frankrike, kun er på 5 pst. Ved en slik konstruksjon har det franske selskapet redusert sin skattebelastningen med 67 pst. I tillegg kan det vises at det finnes ytterligere metoder for å redusere dividendeskatten ved å utsette tilbakeføringen av dividende til morselskapet. Ved å utsette utbetalingen kan skattebelastningen bli svært nær null. 6

Når det gjelder hvilke land som er attraktive som etableringsland for konduiteselskaper, vil dette avhenge av faktorer så som lave kapital- og dividendeskatter såvel som fravær av kapitalgevinstbeskatning. Noen land har i tillegg spesialisert seg på å konstruere konduiteselskaper beregnet på småsparere. Slike konstellasjoner gjør det vanskelig selv å skattlegge investorer som i utgangspunktet ikke er spesielt godt informert om internasjonale forhold.

Et tredje problem som oppstår dersom et land har en særlig høy skattlegging av finanskapital, er at høyskatteland vil tiltrekke seg investorer som benytter slike land som base for å oppta lån. Hvis disse investorene har formue og virksomhet i Norge, kan låneopptakene gi reduksjon i formuen mens rentene kan utgiftsføres mot inntekt. En høy skatt på kapital vil på den måten føre til at bedrifter i høyskatteland i stor grad finansieres med gjeld. Dernest innbyr høye skatter til at investorer opptar lån i høyskatteland for deretter å skjule formue i utlandet. En slik atferd gjør at man får full uttelling for utgiftene i høyskattelandet mens man unngår formuesbeskatningen og inntektsbeskatningen i høyskattelandet.

5.4 Skattlegging av realkapital

I henhold til internasjonale skatteregler er hver bedrift å betrakte som skatteobjekt der hvor bedriften er lokalisert. Bedriftsbeskatningen baseres dermed på kildeprinsippet. 7 Dette gjelder ikke dividende som tilbakeføres til morselskapet. Tilbakeført dividende skattlegges i hjemlandet når det tilbakeføres.

Flytting av realkapital gjennom direkteinvesteringer i utlandet er trolig i mindre grad enn finanskapital følsom for nasjonale forskjeller i skattesystemer. Det skyldes dels at slike investeringer har preg av langsiktighet, og dels at transaksjonskostnadene knyttet til flytting av realkapital er større enn for finanskapital. Både teori og empiri synes slå fast at en hovedårsak bak direkteinvesteringer i utlandet er at bedrifter ønsker en strømlinjeforming av sin industrielle organisasjon. 8 Forhold som infrastruktur, markedsnærhet og tilgang på kvalifisert arbeidskaft synes å bety mer for investeringsbeslutninger enn forskjeller i nasjonale skattesystemer. Det betyr imidlertid ikke at nasjonale skatter ikke påvirker investeringsbeslutninger.

En instruktiv måte å forstå mobiliteten til realkapital på er ved et enkelt eksempel. Anta at en norsk bedrift overveier å bygge en ny fabrikk fordi den gamle er nedslitt. Beslutningen består i å finne ut hvorvidt man fortsatt skal være i Norge eller investere i utlandet. Ex ante, altså før investeringen er foretatt, vil bedriften vurdere ulike investeringsland. Dersom mange land kan tilby omtrent de samme rammevilkår som Norge, vil ulikheter i nasjonale skattesystemer få større betydning. Det er f.eks. rimelig å anta at land som Sverige og Danmark er tilstrekkelig lik Norge slik at ulik nasjonal skattlegging vil kunne påvirke investeringsbeslutningen. Ex ante er altså beslutninger om direkteinvesteringer relativt lettpåvirkelige av rammevilkår og skattesystem. Slik sett kan en god infrastruktur og en velutdannet arbeidsstokk kunne veie opp for et høyt skattetrykk og vice versa.

Ex post, dvs. når bedriften har investert i Norge, vil kapitalen være stedbunden. Det vil da være relativt kostbart å flytte på seg fordi endringer i skattesystemet vil bli kapitalisert i aktiva. Hvor mobil kapital er ex post, er vanskelig å avgjøre fordi det er rimelig å anta at bedrifter har privat informasjon både om flyttekostnader og alternativkastningen ved å investere i utlandet. Myndighetene står da overfor en situasjon hvor en ikke vet om bedriftene virkelig vil flytte dersom en ikke gir skattelette. Trusler fra næringer kan altså være tomme fordi bedriftene utgir seg for å være mer mobile enn det de egentlig er. Som nevnt ovenfor, vil flyttebeslutninger avhenge av andre ting enn bare skattenivå. Forhold som infrastruktur, politisk stabilitet, tilgang på kvalifisert arbeidskraft, ønske om bosted osv. har også betydning. Fra forskning på dette feltet synes et generelt resultat å være at når det er usikkerhet om mobiliteten til et skatteobjekt, kan det være optimal politikk for myndighetene å la de mest mobile flytte fra landet (dvs. ikke gi dem den skatteletten de ber om). Dette fordi det reduserer gevinsten de mindre mobile oppnår ved å framstille seg som mere mobile enn de egentlig er, samt at det reduserer lønnsomheten av å investere i mobilitet. 9

Forskjellen på mobilitet ex ante og ex post, gjør at myndighetene i et land må avveie hvor høyt skattetrykk de kan legge på kapital utfra betraktninger knyttet til omfanget av nyinvesteringer kontra hvor stor del av kapitalen som allerede er bundet opp innenlands. På lang sikt vil det imidlertid være kostbart å ha en skattestruktur som ikke er internasjonalt konkurransedyktig. I denne sammenheng finnes der en rekke empiriske studier som viser at på lang sikt vil skattesystemet påvirke bedrifters valg av investeringsland. Undersøkelser gjort av Hartmann (1984), Boskin og Gale (1987) og Slemrod (1990) viser alle at en skjerpelse i bedriftsbeskatningen fører til en nedgang i direkteinvesteringer ved at direkteinvesteringer som andel av BNP synker 10 .

5.5 Internprisingsproblemet

Et økende problem i åpne økonomier med fri flyt av kapital er skattleggingen av flernasjonale selskaper. Bedrifter som har virksomhet i flere land, kan, gjennom prisene på interne leveranser, sørge for at det samlede overskudd avleirer seg i det land som har lavest skatt. Flytting av overskudd gjennom slike internpriser er vanskelig å oppdage.

Internprisingsproblematikken kan illustreres med et eksempel. Anta at en finsk bedrift produserer piggfrie vinterdekk (med en unik gummiblanding som gir meget godt veigrep) for eksport til Norge. Den norske datterbedriften har spesiell kompetanse på markedsføring, og slaget av dekk i Norge gir det norske datterselskapet en pen fortjeneste. Internprisingsproblemet består i å finne ut hvorledes profitten fra salget av dekkene skal fordeles mellom den finske bedriften og den norske bedriften. Hvis den finske bedriftsskattesatsen er lavere enn den norske, vil konsernet ønske å ta en høy pris for dekkene slik at mest mulig av overskuddet i Norge avleires i Finland. For de norske skattemyndighetene er oppgaven å hindre at prisene på slike interne transaksjoner mellom bedrifter i samme konsern settes utfra skattemessige hensyn. Ideelt sett burde eksportprisen være lik den pris to uavhengige bedrifter ville blitt enige om, altså markedsprisen (normprisen). Det er svært vanskelig å fastsette markedspriser på bedriftsinterne transaksjoner, dels fordi varen som selges kan være unik (en revolusjonerende gummiblanding i dekkene) og dermed ikke har en sammenlignbar markedspris, og dels fordi det ofte er kunnskap som selges. Det ligger i sakens natur at et skattesystem som skal bekjempe internprising er dyrt å administrere.

Håndhevelsesproblemene og spesielt de store administrative kostnadene knyttet til det å fastsette normpriser, har ført til at man i USA delvis har innførte et nytt skattesystem – det såkalte overskudds sammenlignings-systemet ( comparable profits method). Under dette systemet kan amerikanske skattemyndigheter, under visse vilkår, skattlegge utenlandske selskaper som har lavt overskudd ut fra et normert overskudd. Utenlandske selskaper som har et overskudd under 75% av gjennomsnittlig overskudd hos amerikanske bedrifter innen samme næring, tilordnes dette overskuddet som skattemessig overskudd. Myndighetene trenger dermed ikke bry seg om hva internprisene er, men nøye seg med å fastslå at overskuddet er for lavt i relasjon til det andre bedrifter som ikke er flernasjonale har. Dette forenkler og reduserer de administrative prosedyrene.

Det er gjort svært lite forskning på hvorledes overskuddssammenligningsmetoden påvirker flernasjonale selskapers internprisingsstrategi. Den eneste normative og deskriptive studien er gjort av Schjelderup og Weichenrieder (1996). De finner at systemet gir redusert handel mellom bedriftene, men en økning i internprisen. Et norminntektssystem kan dermed forsterke problemet med flytting av overskudd til lavskatteland. Slik sett er det grunn til å se med bekymring på internprisingsproblemet fordi en ikke har praktisk gjennomførbare metoder som kan løse dette.

Internprising er noe man stort sett forbinder med handel mellom bedrifter lokalisert i ulike land. Hvis et land oppretter ulike skatteregimer ved f.eks. en lemping i skattleggingen av mobile bedrifter, vil det åpne for muligheten til å flytte overskudd mellom virksomheter gjennom internprising. Dette er attraktivt fordi deler av næringslivet har lavere skatt. Internprising vil skje ved at bedrifter lokalisert i lavskattesoner selger varer og tjenester over markedspris til datterbedrifter i høyskattesoner. Man oppnår dermed å redusere skattbart overskudd der hvor skattebelastningen er høy, og øke overskuddet der hvor skatten er lav. En slik strategi vil gi konsernet en skattekreditt. Dess­uten kan overskuddet plasseres i finansaktiva i land med lav eller ingen kapitalbeskatning. Som nevnt tidligere, er det ingen rapporteringsplikt mellom land slik at finansinntekt i praksis kan tas hjem skattefritt dersom skatteyter er uærlig. Dette er et alvorlig problem av flere grunner. For det første er internprisingsproblemet i Norge i dag avgrenset til handel mellom bedrifter i Norge og utlandet samt i oljesektoren. Ulike skatteregimer innenlands vil åpne opp for internprising mellom selskaper i hele Norge. Ikke bare kan det legge føringer på hvor mye skatteinntekt man kan inndrive fra næringslivet, men det gjøre det attraktivt å etablere selskaper i næringer med lav skatt utfra skattemessige avveininger. I tillegg kommer det at norske ligningskontorer neppe har den erfaring eller kunnskap som skal til for å kontrollere eller oppdage internprising, og at håndhevelse er kostbart. Internprisingsproblemet er vanskelige å løse i seg selv (jf ovenfor), og både de norske erfaringene fra Nordsjøen samt de amerikanske erfaringene er lite oppmuntrende. 11

5.6 Skattekonkurranse

En rekke økonomer har hevdet at skattekonkurranse mellom land kan bedre effektiviteten i offentlig sektor. 12 Resonnementet er at fri flyt av kapital fører til at kapital vil flytte fra land med høye skatter og/eller en lite effektiv offentlig sektor. Konsekvensen av slik utflytting er at den politiske ledelse i landet vil bli holdt ansvarlig for dette ved at sannsynligheten for å bli gjenvalgt ved neste valg reduseres. Muligheten for å miste politisk makt vil disiplinere den politiske ledelse til enten å sette ned skattene, og/eller å øke kvaliteten og omfanget av de kommunale tjenestene.

En generell lærdom fra litteraturen om skattekonkurranse er at slik konkurranse vil føre til en reduksjon i nasjonal velferd. Skattekonkurranse kan riktignok redusere ineffektiviteten i offentlig sektor, men påfører et land en negativ fiskal eksternalitet ved at tilbudet av og kvaliteten på offentlige tjenester blir dårligere enn det ellers ville vært. Dette skyldes at enkelt land vil være redd for å sette opp skattene fordi det kan føre til utstrømming av kapital. Velferdstapet knyttet til redusert offentlig tjenestetilbud dominerer de gevinster samfunnet har ved at offentlig sektors effektivitet forbedres og leder totalt sett til et velferdstap. 13

Det er to gjennomgående svakheter ved de studier som påpeker at land vil tape på skattekonkurranse. For det første tar de ikke eksplisitt hensyn til at offentlig konsum kan benyttes til å tiltrekke seg kapital gjennom f.eks. en bedring av offentlig infrastruktur. Dernest modellerer man ikke hva som driver offentlig sløsing. Kun et arbeide av Rauscher (1996) tar hensyn til disse forholdene. Rauscher konkluderer med at skattekonkurranse faktisk kan føre til at offentlig sektor blir mindre effektiv. Det skyldes at gevinsten et land kan oppnå ved å åpne for frie kapitalbevegelser kan gi rom for offentlig sløsing. Studien til Rauscher er et enkeltstående resultat som forsterker de tidligere resultatene fra denne litteraturen. Dog kan det tenkes at andre typer modeller hvor en også inkluder både handel og frie kapitalbevegelser gir andre resultater, men slike studier finnes foreløpig ikke.

Et annet problem knyttet til internasjonal skattekonkurranse er påpekt av den tyske økonomen Hans Werner Sinn. Hvis et land har et velferdstilbud som er mer omfattende eller bedre enn det i andre land, vil dette landet tiltrekke seg innflyttere som har mye å tjene på at velferdsstaten er stor. Slike innflyttere er ofte netto stønadsmottakere, dvs. de mottar mer i form av overføringer enn de bidrar med til fellesskapet. Et eksempel på slik innflytting er fattige pensjonister som flytter fra f.eks. Sør-Italia til Sverige for å dra nytte av gunstigere pensjons- og helseordninger i Sverige. På sikt vil slik innflytting uthule velferdstilbudet i høyskatteland og gi en utjevning mellom land slik at omfanget av den offentlige sektor blir det samme. Et slikt resonnement forutsetter at det ikke er store flyttekostnader mellom land. Empiriske undersøkelser tyder imidlertid ikke på at vi i stor grad observerer store flyttestrømmer knyttet til at land har ulik størrelse på offentlig sektor.

Et forhold som svekker konklusjonene til Sinn, er at land kan reagere strategisk på innflytting. Den amerikanske økonomen David Wildasin har påpekt at nasjonale forskjeller i velferdsordninger gir velferdslandene incitamenter til å begrense innflytting. 14 Dette kan gjøres ved kvoter på innvandring, eller ved at land med gunstige velferdsordninger ilegger indirekte skatter på private og offentlige tjenester knyttet til flytting. 15 Slike skatter vil da fungere som migrasjonsbarrierer.

Et annet poeng knyttet til skattekonkurranse er at kostnadene ved beskatning øker fordi skattefundamentene blir mere skatteelastiske. Dessuten vil ulike skattefundamenter ha ulik mobilitet. Konsekvensen av dette er at kostnadene ved ulike former for beskatning forrykkes innbyrdes, noe som vil få konsekvenser for omfanget av beskatningen samt selve skattestrukturen. Dette betyr at skal veferdsstatens størrelse opprettholdes, må skattleggingen vris mot mer immobile skattefundamenter som lønnstakere og fast eiendom.

Skattekonkurranse vil også øke kostnadene ved beskatning som følge av strategisk atferd. Disse kostnadene er knyttet til det såkalte tidsinkonsistensproblemet. Hvis et land ønsker å tiltrekke seg nyetableringer, kan den gjøre det med lave skatter. Når landet har lyktes med å tiltrekke seg tilstrekkelig med realkapital, kan den uten stor risiko heve skattene i etterkant fordi investeringer i relkapital blir stedbunden. En slik skatteskjerpelse vil redusere verdien av anleggene til bedriftene og følgelig øke flyttekostnaden. Land oppnår dermed en slags innlåsningseffekt. Bedrifter som tenker strategisk, vil gjennomskue fristelsen til kursendring i skattepolitikken og forhandle seg fram til langsiktige kontrakter som sikrer lavt skattetrykk. 16 Land som bryter skatteløfter, påfører seg selv en kostnad knyttet til sitt omdømme som troverdig partner i lokaliseringsspørsmål. Det betyr at kompensasjonen investorer må ha for å flytte til landet blir større enn den ellers ville vært.

5.7 Nærmere om kapitalbeskatning i en liten åpen økonomi

En sentral innsikt fra litteraturen om optimal kapitalbeskatning i en liten åpen økonomi er at det ikke er optimalt med verken selskapsbeskatning eller skatt på avkastningen av finansinntekt. 17 Dette resultatet forutsetter bl.a. at renprofitt kan inndras, og at avkastningen på finanskapital i utlandet kan unndra seg nasjonal skattlegging. Siden all kapital antas være perfekt mobil og ikke kan skattlegges, vil en kildeskatt på kapital føre til en utstrømming av kapital tilsvarende skattekilen. Skatten vil dermed i sin helhet bli båret av immobile faktorer. Siden det alltid er optimalt å legge en skatt direkte på det fundament en ønsker å skattlegge, er det bedre å skattlegge de faste faktorer direkte framfor indirekte via kapitalskatten. Resultatet er basert på en rekke sterke forutsetninger hvor antakelsen om konfiskatorisk profittskatt (100 pst.) synes spesielt urealistisk. Dernest er det slik at det kan være samfunnsøkonomisk hensiktsmessig med en positiv kapitalskatt dersom utlendinger eier deler av den innenlandske kapitalen. Dette fordi selskapskatten blir en særskatt på utenlandsk eierskap som gjør at ulempene ved en slik skatt oppveies av fordelene ved å skattlegge utlendingene. Svakheten ved dette resultatet er at det forutsetter et visst omfang på utlendingers eierandeler i næringslivet.

Et annet hovedresultat fra optimal beskatningsteori er at dersom man av ulike årsaker må innføre faktorbeskatning, skal de faktorer som er minst skatte­elastisk skattes høyest. Ved en slik utforming av skattesystemet unngår man at bedriftenes tilpasning påvirkes særlig. Det følger av dette resultatet at dersom myndighetene kan observere investeringers mobilitet og skatteelastisitet, bør selskapsbeskatningen differensieres mht. realkapitalens mobilitet. Forutsetningene bak dette resultatet er svært sterke. Ikke bare skal myndighetene perfekt og kostnadsfritt kunne observere skatteelastisiteten og mobiliteten til ulike investeringer, man ser også bort fra samfunnsmessige kostnader knyttet til at ressurser blir benyttet utelukkende for det formål å redusere skattebelastningen. En følge av dette er at man også neglisjerer de fordelingspolitiske kostnadene ved at skattebyrde overveltes på skatteobjekter som framstår som mindre mobile. Resultatet bygger også på en implisitt forutsetning om eksogen mobilitet hos skattefundamentene. Skattemessig særbehandling av enkelte investeringer gjør det lønnsomt å investere i mobilitet og vil føre til at kostnadene ved beskatningen øker fordi skattefundamentene blir mer skatteelastiske. Slik atferd representerer derfor en kostnad for samfunnet og vil på lang sikt gi føringer på hvor stor skatteinntekt som kan hentes inn fra næringslivet.

En tredje gren av litteraturen diskuterer hvorledes skattepolitikken skal utformes dersom myndighetene ikke vet hvor mobile skattefundamentene er. 18 Bedriftene har dermed privat informasjon om flyttekostnader og alternativavkastning i utlandet. Et hovedresultat er da at det fra samfunnets synspunkt er effektivt med mindre differensiering av skattesatsene enn en isolert betraktning rundt mobilitet skulle tilsi (jf. ovenfor). Spesielt er det slik at når det er usikkerhet om mobiliteten til et skatteobjekt, kan det være optimal politikk for myndighetene å la de mest mobile flytte fra landet. Myndighetene bør altså ikke begi seg inn på en politikk hvor de mest mobile gis skattelettelser. En slik politikk er optimal fra samfunnets synspunkt fordi den reduserer gevinsten de mindre mobile oppnår ved å framstille seg som mere mobile enn de egentlig er, samt at den reduserer lønnsomheten av å investere i mobilitet.

Som en oppsummering kan en si at optimal beskatningslitteraturen gir minst tre ulike typer anbefalinger: (I) ingen kapitalbeskatning i en liten åpen økonomi, (II) differensiert selskapsbeskatning etter skatteelastisitet, og tilslutt (III) skattlegging i det tilfelle der myndighetene har mindre informasjon om beskatningskriteriet enn skattyteren (asymmetrisk informasjon og kapitalbeskatning). I det siste tilfellet utformes skattepolitikken slik at mobil virksomhet får en noe høyere kapitalbeskatning enn det som følger av en isolert betraktning av skattekiler (differansen mellom samfunnsøkonomisk avkastning hjemme og ute) og investeringens skatteelastisitet.

En svakhet med litteraturen om skattlegging av internasjonalt mobile investeringer, er at anbefalingene i liten grad tar inn over seg håndhevelsesproblemer. Håndhevelsesproblemene er spesielt knyttet til et skattesystem hvor selskapsbeskatningen differensieres mht. realkapitalens mobilitet. Problemene kan oppsummeres slik:

1. Internprisingsproblemet: Konsern kan overføre konsernoverskudd til bedrifter i lavskattesoner. Internprising er ulovlig, men vanskelig å oppdage, svært kostbart å håndheve, og vil uthule et skattesystem basert på differensierte skattesatser.

2. Skattemotiverte investeringer: Næringslivet vil ønske å investere der hvor den skattemessige belastningen er minst. Dette vrir bedrifters tilpasning og er ikke optimal bruk av samfunnets ressurser. Det skyldes at ressurser blir benyttet til å unngå å betale skatt, og representerer derfor en kostnad for samfunnet. Slik atferd overvelter dess­uten skattebyrde på virksomheter som framstår som mindre mobile

3. Avgrensningsproblemer: Myndighetene må ha informasjon til å kunne fastslå hvilke bedrifter eller næringer som er internasjonalt mobile. Problemet er at verken skatteelastisiteter eller mobilitet er direkte observerbare. Hvis myndighetene spesifiserer kravene til hvilke virksomheter som skal falle under kategorien mobile, vil en gi andre bedrifter incitamenter til å fremstille seg som mobile selv om de i realiteten ikke er det. I tillegg må en vurdere de ekstra kostnader av administrativ karakter som oppstår ved å avsløre slike konstellasjoner.

4. De fordelingspolitiske implikasjonene: Hvis noen næringer gis skattelette, vil det bli lønnsomt for andre grupper å investere i mobilitet. Økt mobilitet fører til at kostnadene ved beskatningen øker fordi skattefundamentene blir mer skatteelastiske, og vil på lang sikt gi føringer på hvor stor skatteinntekt som kan hentes inn fra næringslivet.

5. De administrative kostnadene: Et skattesystem basert på differensiert skattlegging etter mobilitet er dyrt å administrere. Store bedrifter vil ofte drive både immobil og mobil virksomhet. Ved skattedifferensiering må den mobile delen skilles ut regnskapsmessig. I tillegg må myndighetene bruke ressurser på å overvåke og håndheve internprising.

6. Politiske kostnader. Skattemessig særbehandling av visse typer investeringer gir et politisk signal til næringer som ikke er mobile om at prinsippet om skattemessig likebehandling kan fravikes. Dette kan oppmuntre til lobbyvirksomhet fra andre næringer. Slik lobbyvirksomhet er kostbar for samfunnet fordi de ressurser som går med i et slikt spill har alternativ produktiv anvendelse.

Som en oppsummering kan en si at kapitalbeskatningen i en åpen økonomi bør baseres på hva en mener er en realistisk beskrivelse av virkeligheten. Hvis utgangspunktet er at skattefundamentene er perfekt mobile og myndighetene har perfekt informasjon om mobiliteten til skattyterne, bør skattepolitikken utformes på grunnlag av (I) eller (II). I dette tilfellet bør en i tillegg drøfte hvor mye vekt en skal legge på håndhevelsesproblemene. Hvis man derimot mener det er flyttekostnader forbundet med å skifte investeringsland og disse kostnadene er privat informasjon, bør utformingen av skattepolitikken følge anbefalingene i (III). Skattepolitikken gir i dette tilfellet et større slingringsmonn til å fastsette skattesatser enn det isolerte betraktninger over mobilitet tilsier.