6 Om beskatning av kapitalinntekter i en liten, åpen økonomi

6.1 Innledning

Dette kapitlet drøfter noen sentrale problemstillinger knyttet til utforming av kapitalinntektsbeskatningen i en liten, åpen økonomi 1 . Formålet med kapitlet er først og fremst å peke på ulike problemstillinger knyttet til beskatning – og spesielt kapitalinntektsbeskatning – i åpne økonomier med utgangspunkt i økonomisk teori. Denne generelle problematiseringen innebærer imidlertid ikke at gruppen mener at alle hensyn som her nevnes nødvendigvis bør få betydning for hvordan beskatningen bør utformes i en åpen økonomi. Drøftingen leder imidlertid opp til at gruppen peker på det den anser som de mest sentrale svakhetene ved det eksisterende skattesystem, og hvilke kriterier som er lagt til grunn for gruppens anbefalinger. I kapittel 5 om drøftingen av næringsklynger er det gjort rede for nyere teori om lokalisering og økonomisk geografi, og de implikasjoner dette kan ha for økonomisk politikk. Spesielt drøftes koordineringssvikt og eksterne virkninger, som aktualiserer spørsmålet om en markedskorrigerende næringsbeskatning. Som påpekt i kapittel 5, er det sterke grunner for å fastholde en i hovedsak næringsnøytral beskatning. Klyngeperspektivet gjør det imidlertid viktig å ha et skattesystem som ikke vrir insentivene i favør av investeringer i utlandet. Gruppen kommer nærmere tilbake til dette i avsnitt 6.8.2.

Kapitlet innledes med en oversikt over de tre hovedårsakene til at myndighetene i det hele tatt krever inn skatt, med en kort drøfting av hver av de tre hovedoppgavene til beskatningen. I avsnitt 6.3 drøftes deretter noen sentrale begreper og prinsipper fra økonomisk teori for utforming av et effektivt skattesystem, der hovedvekten er lagt på utformingen av skattesystemet i en lukket økonomi. Det drøftes så hvilke modifikasjoner som må gjøres i en åpen økonomi, bl.a. fordi mobilitet over landegrensene gjør at skattegrunnlagene kan bli mer følsomme overfor skatteendringer. I en lukket økonomi er det likegyldig fra et effektivitetsmessig synspunkt om skatt på kapitalinntekter legges på husholdningenes sparing eller på realinvesteringene. Dette er ikke lenger tilfelle i en åpen økonomi der sparing og investeringer er uavhengige størrelser.

I avsnitt 6.4 drøftes de to sentrale hovedprinsippene for inntektsbeskatning i en åpen økonomi, og hvilke implikasjoner disse kan ha for hva som må regnes som en nøytral kapitalinntektsbeskatning fra hhv. et globalt og et nasjonalt perspektiv. Dette følges så opp i avsnitt 6.5 med en mer grundig drøfting av problemstillinger knyttet til beskatning av investeringsavkastning. I avsnitt 6.6 fokuserer en nærmere på utformingen av selskapsbeskatningen i en åpen økonomi. Deriblant pekes det på mulige problemer knyttet til å ha kildebeskatning av kapital i en økonomi med høy grad av kapitalmobilitet. Avsnittet inneholder også en kort oversikt over mulige håndhevelsesproblemer. I avsnitt 6.7 gis det så en kort drøfting av valget mellom inntektsbeskatning og forbruksbeskatning i en åpen økonomi.

Avslutningsvis gis det i avsnitt 6.8 en oppsummering som inneholder gruppens vurderinger av hva som er de viktigste svakhetene ved dagens skattesystem gitt at Norge er en åpen økonomi. I tillegg presenteres hvilke kriterier som ligger til grunn for de justeringer av skattesystemet som gruppen i kapittel 7 anbefaler at det må arbeides videre med.

6.2 Om beskatningens oppgaver

Skatter og avgifter er lovpålagte overføringer av midler fra privat til offentlig sektor. Grovt sett kan beskatning av privat sektor sies å ha tre hovedoppgaver:

1. Beskatning har en fiskal funksjon, ved at den skal finansiere offentlig konsum, investeringer og overføringer.

2. Beskatning kan ha en inntektsomfordelende funksjon, ved at den bidrar til å utjevne forskjeller i inntekt og velferd mellom personer.

3. Beskatning kan ha en markedskorrigerende funksjon, ved at visse skatter og avgifter i visse tilfelle kan bidra til at ressursbruken i samfunnet blir mer effektiv gjennom å korrigere for ulike former for markedssvikt.

Både skattenivået og utformingen av skattesystemet vil avhenge av hvordan de ulike hovedoppgavene vektlegges. I Norge utgjør samlede skatter og avgifter et betydelig beløp. I Revidert nasjonalbudsjett for 1996 er det eksempelvis oppgitt at påløpte brutto skatter og avgifter utgjorde drøye 390 mrd. kroner i 1995, eller om lag 42 pst. av Norges bruttonasjonalprodukt. Om lag 60 pst. av skatte- og avgiftsinntektene tilbakeføres imidlertid til privat sektor i form av trygde- og pensjonsutbetalinger samt ulike former for subsidier og næringsstøtte. Personer betaler mesteparten av skatten enten direkte gjennom beskatning av inntekt og formue eller indirekte gjennom skatt på forbruk av varer og tjenester. Bedrifter betaler også skatt på overskudd og på bruk av innsatsfaktorer (bl.a. arbeidsgiveravgift, investeringsavgift og avgifter på bruk av elektrisk kraft, oljeprodukter mv.), men dette utgjør en relativt liten andel av de samlede skatteinntektene. Selv når en inkluderer petroleumsutvinning og kraftvirksomhet, som betaler relativt mye i skatt sammenlignet med andre næringer som følge av at grunnrenten i disse to næringene beskattes særskilt, utgjør selskapsbeskatningen kun 10-15 pst. av de samlede skatteinntektene. Det er dessuten personer som bærer den endelige skattebyrden også av den ordinære bedriftsbeskatningen, enten representert ved eierne i form av lavere utbytte/gevinst, kjøperne av bedriftens produkter i form av høyere priser og/eller arbeiderne i form av lavere lønn.

Når de samlede brutto skatteinntektene utgjør en såvidt stor andel av BNP, indikerer dette at beskatningens primære funksjon i Norge er å finansiere offentlig ressursbruk mer generelt. Samtidig benyttes en vesentlig andel av midlene til å finansiere overføringer tilbake til privat sektor. En rekke av overføringsordningene er blant annet begrunnet med fordelingspolitiske hensyn. Dels gjelder dette ulike former for sosiale forsikringsordninger som sikrer alle en viss inntekt selv om de er arbeidsledige, uføre eller syke, og dels ved at det er ulike former for trygde- og stønadsordninger for barnefamilier, aleneforsørgere mv.

Den inntektsomfordelende funksjonen av beskatning mer generelt ivaretas dermed dels ved selve bruken av skatteinntektene i form av ulike overføringsordninger. I tillegg kan beskatningen i seg selv ha en direkte inntektsutjevnende funksjon, ved at det i skattesystemet tas hensyn til skattyternes skatteevne 2 . Dette er i praksis hovedsaklig gjort gjennom progressiv inntektsbeskatning, dels ved at det er bunnfradrag som sikrer at gjennomsnittsskatten er lavere for lav enn for høy inntekt, og dels ved at toppskatten innebærer en høyere marginalskatt for inntekter utover et visst nivå 3 . Annen beskatning kan også ha en omfordelende virkning, ved at skatter og avgifter påvirker priser og lønninger direkte. En særavgift på en vare vil eksempelvis redusere den realdisponible inntekten til personer som kjøper mye av denne varen relativt til personer som forbruker lite av den skattlagte varen.

Den tredje hovedoppgaven til beskatningen er knyttet til at den kan bidra til å gjøre ressursbruken mer effektiv i markeder med markedssvikt. Markedssvikt innebærer at markedsprisene på varer og faktorer ikke fullt ut gjenspeiler den samfunnsmessige verdien av vedkommende vare eller faktor. Dersom det eksempelvis oppstår miljøskadelige utslipp i forbindelse med produksjon av en vare, vil i utgangspunktet forurensningskostnadene ikke være reflektert i den prisen som kjøperen må betale. I så fall gjenspeiler ikke markedsprisen de fulle kostnadene knyttet til produksjon av denne varen. I slike tilfeller vil ikke lenger en uregulert markedstilpasning basert på privatøkonomisk lønnsomhet av seg selv føre til at ressursene blir brukt på en måte som gir størst mulig samfunnsøkonomisk verdiskapning. Det å f.eks. legge en avgift på forurensing, vil imidlertid føre til at det settes en pris på det å forurense. En slik markedskorrigerende avgift (eventuelt et subsidium) vil – hvis den er korrekt utformet – bidra til at det igjen blir samsvar mellom markedspriser og samfunnsøkonomisk nytte (betalingsvillighet) og mellom private kostnader og samfunnsmessige alternativkostnader. I dette tilfellet bidrar beskatningen til en mer effektiv ressursbruk i samfunnet. I kapittel 5 diskuteres et annet eksempel på markedssvikt, nærmere bestemt knyttet til at et uregulert marked ikke nødvendigvis bidrar til løsninger som sikrer fremveksten av robuste næringsklynger i et land.

6.3 Skatt og effektiv ressursbruk

I dette hovedavsnittet gis en kort oversikt over noen sentrale begreper og prinsipper i økonomisk teori knyttet til hvordan en i prinsippet bør utforme et skattesystem, dersom målsettingen er å sikre at ressursbruken i samfunnet skal være så effektiv som mulig samtidig som myndighetene skal kreve inn et gitt skatteproveny. I neste underavsnitt gis en kort presisering av hva som menes med effektiv ressursbruk innenfor rammen av økonomisk velferdsteori, og av hvordan en markedsøkonomi under fullkommen konkurranse under visse forutsetninger vil sikre at ressursene utnyttes på en effektiv måte. Dernest gis det en forklaring av begrepet skattekile, og av hvordan vridende beskatning kan innebære at ressursbruken blir mindre effektiv i samfunnsøkonomisk forstand enn den ellers ville blitt. Avsnitt 6.3.3 går raskt igjennom noen hovedprinsipper knyttet til utforming av en nøytral beskatning av overskudd i bedrifter. I avsnitt 6.3.4 presenteres noen sentrale prinsipielle resultater knyttet til hvordan et optimalt skattesystem bør utformes. En sentral konklusjon om utformingen av beskatning av produksjon drøftes avslutningsvis i avsnitt 6.3.5.

6.3.1 Effektiv ressursbruk

Drøftingen i dette kapitlet dreier seg i stor grad om hvordan en bør utforme skattesystemet slik at ressursbruken i samfunnet blir så effektiv som mulig. I dette avsnittet er det følgelig gitt en kort definisjon av hva som ligger i dette begrepet fra et samfunnsøkonomisk perspektiv.

Effektiv ressursbruk i samfunnsøkonomisk forstand er definert slik at det ikke ved ressursmessige omdisponeringer skal være mulig at noen får økt velferd uten at det går utover andre. For at ressursbruken skal være effektiv i en slik forstand, må følgende tre krav være oppfylt:

1. Effektivitet på produksjonssiden. Det betyr at faktorbruken er slik at faktorenes grenseproduktivitet (dvs. hvor mye en marginal økning i faktorbruken kaster av seg i form av økt godetilgang) blir lik i alle anvendelser. I motsatt fall er det mulig å øke tilgangen på noen goder uten å redusere tilgangen på andre goder gjennom en ren omfordeling av faktorene mellom ulike produsenter.

2. Effektivitet på konsumsiden. Det betyr at konsumentenes forbruk av private konsumgoder innrettes slik at alle konsumenter har samme marginale betalingsvilje (dvs. hvor mye en er villig til å betale for å få økt tilgang av èn enhet av et gode) for hvert gode. I motsatt fall er det mulig å øke velferden til noen konsumenter uten at velferden til andre konsumenter reduseres gjennom en ren omfordeling av konsumgoder mellom ulike konsumenter.

3. Effektiv innretning av produksjonen. Det er oppfylt dersom produksjon og konsum avstemmes slik at konsumentenes marginale betalingsvilje for konsumgoder er lik alternativkostnadene i produksjonen for alle goder. Det innebærer at på marginen skal verdien for produsentene av å øke produksjonen av et gode med én enhet være lik det konsumentene er villige til å betale for å få økt tilgang på dette godet, og det skal gjelde for alle goder. Det sikrer at det ikke produseres for mye av noen goder og for lite av andre goder sett fra samfunnets synspunkt.

Når visse gunstige forutsetninger (ingen eksterne virkninger, ingen fellesgoder, symmetrisk informasjon) er oppfylt, vil det i en økonomi der alle konsumvarer og produksjonsfaktorer kan handles i markeder med fullkommen konkurranse bli

• handel i konsumgoder inntil alle konsumenter har samme marginale betalingsvilje for ethvert gode

• handel i produksjonsfaktorer inntil en faktors grenseproduktivitet er den samme i anvendelser

Det innebærer at den markedsbestemte allokeringen av konsumgoder og produksjonsfaktorer, hvis disse forutsetningene er oppfylt, innretter seg slik at en får likhet mellom marginal betalingsvilje i konsumet og marginale alternativkostnader i produksjonen. Det følger at dersom det finnes markeder for alle goder og det er fullkommen konkurranse i alle markeder, vil en uregulert markedsøkonomi føre til en effektiv fordeling av ressursene i tråd med definisjonen ovenfor. Fordelingsmessige hensyn er imidlertid holdt utenfor i denne analysen. Mange økonomer har pekt på at en fordeling av ressursene kan være effektiv iht. definisjonen ovenfor, samtidig som den er grovt urettferdig i den forstand at inntektsfordelingen kan bli svært skjev. I praksis kan det være vanskelig å få til en ønskelig omfordeling av ressursene på en måte som ikke kommer i konflikt med kravene for en effektiv ressursallokering. I så tilfelle vil offentlige myndigheter måtte avveie hensynet til en effektiv ressursbruk mot hensynet til en rettferdig fordeling av ressursene.

6.3.2 Skatter og skattekiler

En sentral forutsetning for at en uregulert markedsøkonomi skal bidra til at ressursbruken blir effektiv, er at markedsprisene reflekterer den samfunnsøkonomiske nytten og kostnadene knyttet til konsum og produksjon av alle goder. Et viktig spørsmål blir da hvordan skatt påvirker markedsprisenes funksjon som signaler på hva som er effektiv ressursbruk. I de fleste tilfeller vil skatt på forbruk og inntekt føre til at tilpasningen både på produksjons- og konsumsiden vris i forhold til hva som ville gitt den mest effektive utnyttelsen av ressursene fra et samfunnsøkonomisk perspektiv. Det fører til at de fleste former for beskatning – som i utgangspunktet kun er en overføring av kjøpekraft fra privat til offentlig sektor – også kan ha realøkonomiske kostnader (effektivitetskostnader) som følge av de vridningseffekter de medfører for tilpasningen i privat sektor.

På konsumsiden oppstår denne vridningseffekten ved at varebeskatning vil kunne vri forholdet mellom konsumprisene både mellom ulike varer og ulike konsumenter. På produksjonssiden vil faktorbeskatningen kunne vri forholdet mellom produsentprisene for produksjonsfaktorer både mellom faktorer og mellom bedrifter. Vridningene på konsumentsiden fører til at en i en frikonkurranselikevekt ikke får en effektiv fordeling av konsumvarer mellom konsumenter, mens vridningene på produsentsiden fører til at en ikke lenger får en effektiv fordeling av produksjonsfaktorer mellom bedrifter. Dette fører også til at en ikke får en effektiv innretning av produksjonen ettersom en heller ikke vil ha likhet mellom marginal betalingsvilje og marginale alternativkostnader i produksjonen i markedslikevekt.

Differansen mellom marginal betalingsvilje i konsumet og marginale kostnader i produksjon kalles skattekilen. Skattekilen uttrykker dermed velferdsgevinsten ved å øke produksjonen av en vare med en enhet. Alternativt kan en si at skattekilen uttrykker det marginale velferdstapet ved en marginal reduksjon av konsumert kvantum.

Anta at en økning av skatten på en vare fører til at konsumet av denne varen reduseres med et visst kvantum. Som en enkel tommelfingerregel kan en få et (tilnærmet) anslag for effektivitetstapet ved denne skatteøkningen ved å multiplisere den gjennomsnittlige skattekilen i dette intervallet med kvantumsutslaget. For å finne den samlede effektivitetsvirkningen av en skatteendring må en i tillegg inkludere effektivitetsvirkningene i alle andre markeder der skatteendringen påvirker tilpasningen. Det følger av dette at en skatt bare vil ha effektivitetsvirkninger dersom den fører til endringer i realiserte kvanta. Spesielt vil beskatning av faktortilbud være en effektivitetsnøytral skatt dersom faktortilbudet ikke påvirkes av prisendringer, mens beskatning av bedriftenes faktorbruk vil være nøytral dersom faktoretterspørselen er upåvirket av den faktorprisen bedriften står overfor etter faktorskatt. Dersom eksempelvis tilbudet av arbeidskraft er helt upåvirket av at disponibel lønn reduseres som følge av økt skatt på lønnsinntekter, er det heller ikke noe effektivitetstap forbundet med å øke lønnsskatten 4 .

6.3.3 Skatt på overskudd og renprofitt

Gruppen har fått i mandat å drøfte aspekter knyttet til norsk næringslivs konkurranseevne og herunder betydningen av skattepolitikken. I dette avsnittet gis det derfor en kort prinsipiell gjennomgang av noen former for beskatning av selskapsoverskudd, og i hvilke tilfeller dette vil virke som en nøytral skatt i samfunnsøkonomisk forstand.

I et frikonkurransemarked vil produksjonsfaktorene bli avlønnet etter verdien på faktorenes grenseprodukt. Faktorlønnen vil på sin side være en økonomisk kompensasjon for at faktortilbyderen (eksempelvis en person) skal være villig til å stille produksjonsfaktorer (eksempelvis arbeidsinnsats eller kapital) til rådighet for bedriftene. I velfungerende markeder vil dette reflektere den avlønning (eksempelvis lønnsinntekt eller utbytte/aksjegevinst) faktorene kunne fått i beste alternative anvendelse. Et overskudd i en frikonkurransebedrift uttrykker da den merverdi som faktorene (arbeid, kapital mv.) gir i produksjonen utover hvilken avlønning de kunne fått i sin beste alternative anvendelse. Dette kalles for renprofitt. Det følger da uten videre at beskatning av slik renprofitt er effektivitetsnøytral.

Renprofitten i en frikonkurransebedrift oppstår ved at grensekostnadene i produksjonen er stigende, slik at tilpasningsbetingelsen pris lik grensekostnad vil gi et overskudd utover normalavkastning for faktorene. Stigende grensekostnader skyldes normalt at det finnes knappe innsatsfaktorer som ikke kan varieres med produksjonen. Etter hvert som produksjonen øker, vil dermed disse faktorenes relative knapphetsverdi bli større. Renprofitt kan dermed anses som en avlønning til slike faste faktorer.

Det følger av dette at overskuddsbeskatning av renprofitt kan sees på som beskatning av avlønning til faste faktorer i produksjonen, og i avsnitt 6.3.2 ble det påpekt at det ikke er effektivitetstap i tilfeller der skatten ikke endrer kvantumstilpasningen. Beskatning av avkastningen til faste faktorer vil følgelig ikke ha effektivitetsvirkninger i den utstrekning faktorene virkelig er faste i forhold til produksjonen. Slik beskatning forutsetter at bedriftsbeskatningen for øvrig innrettes slik at den ikke bidrar til å vri de relative prisforhold som bedriften står overfor for variable innsatsfaktorer. Det betinger bl.a. at de skattemessige avskrivningene utformes slik at de ikke vrir brukerpriser for forskjellige typer kapital. Ved vanlig overskuddsbeskatning krever dette at avskrivningene svarer til det faktiske økonomiske kapitalslitet, og at alternativavkastningen på den kapital som bindes i denne virksomheten er fradragsberettiget (dvs. at det er kun renprofitten som beskattes, og at normalavkastningen av kapitalen er unntatt). En overskuddsbeskatning som utelukkende skattlegger renprofitt, kalles en nøytral overskuddsbeskatning.

En alternativ måte å skattlegge slik renprofitt på er gjennom en skatt på bedriftens kontantstrøm (dvs. løpende inntekter fratrukket løpende kostnader). Den viktigste forskjellen mellom en kontantstrømsskatt og en overskuddsskatt er at ved kontantstrømsbeskatning får bedriften trekke fra investeringene i skattegrunnlaget (engangsavskrivninger). I et flerperiodisk perspektiv er kontantstrømsskatt ekvivalent med skatt på bedriftens nåverdi. En proporsjonal kontantstrømsskatt er nøytral i den forstand at så lenge den er under 100 pst., vil ikke investeringsprosjekter som er lønnsomme før skatt bli ulønnsomme etter skatt. Den vil heller ikke påvirke faktortilpasningen eller lønnsomhetsrangeringen av investeringsprosjekter nåverdi benyttes som rangeringskriterium.

6.3.4 Prinsipper for optimal beskatning

I avsnitt 6.3.2 ble det påvist at de fleste former for skatter og avgifter fører til at ressursbruken blir mindre effektiv enn den ellers ville vært. Det er mao. realøkonomiske kostnader forbundet med å finansiere offentlig ressursbruk og å drive fordelingspolitikk ved hjelp av skatt på inntekt og forbruk. Hvor omfattende disse effektivitetskostnadene av beskatning er, vil avhenge av hvordan skattesystemet utformes. Det sier seg nærmest selv at en i så tilfelle først bør utnytte markedskorrigerende og nøytrale beskatningsmuligheter fullt ut før en tyr til vridende beskatning.

Skissemessig kan en si at prinsippene for et optimalt skattesystem kan oppsummeres som:

1. Benytt først markedskorrigerende (effektivitetsfremmende) skatter, så som skatt på forurensning mv.

2. Benytt deretter nøytrale skatter så langt det er praktisk mulig.

3. Benytt til sist forvridende beskatning i den grad det er provenymessig eller fordelingspolitisk nødvendig. Utform de vridende skattene slik at skattesystemet gir et lavest mulig samlet effektivitetstap og har en ønsket fordelingsprofil.

Bruk av markedskorrigerende skatter innebærer bl.a. at en bør skattlegge miljøødeleggende aktiviteter og andre negative eksterne virkninger, jf. avsnitt 6.2. Bruk av nøytrale skatter betyr bl.a. beskatning av renprofitt i produksjonen, jf. avsnitt 6.3.3. Eventuell grunnrente som følge av gitt tilgang på naturressurser (f.eks. olje og vannkraft) vil være et velegnet skatteobjekt, da en korrekt utformet grunnrenteskatt vil virke nøytralt. I tillegg bør en beskatte konsumgoder og faktorer hvis etterspørsel eller tilbud er upåvirket av at det innføres en skatt, jf. avsnitt 6.3.2. Et eksempel på konsumgoder med fullstendig prisufølsomt tilbud kan være naturherligheter og severdigheter som er eksogent gitte fra naturens hånd. Dersom arbeidstilbudet (etterspørselen etter fritid) var fullstendig upåvirket av endringer i lønnsinntekt etter skatt, ville likeledes en lønnsskatt på arbeiderens hånd være en nøytral skatt.

Når de markedskorrigerende og de nøytrale beskatningsmuligheter er uttømt, må beskatningen for øvrig utformes slik at den gjør minst mulig skade. Litt omtrentlig kan en si at det betyr å ha de høyeste skattesatsene (skattekilene) i de markedene der tilbud og etterspørsel er minst følsomt overfor endringer i skattesatsene. Om vi ser bort fra kryssprisvirkninger mellom markeder, kan det vises at optimale vareskattesatser i konsumet vil være proporsjonale med den inverse av etterspørselens priselastisitet (den inverse elastisitetsregelen). Det innebærer at fra et effektivitetsmessig perspektiv bør de høyeste skattene legges på varer og tjenester der etterspørselen i liten grad påvirkes av prisendringer. Både enkelte nødvendighetsgoder (eksempelvis barnefamiliers kjøp av bleier) og enkelte luksusgoder (eksempelvis kjøp av luksusbiler mv.) kan være eksempler på slike varer.

Siden effektivitetstapet under normale forutsetninger om etterspørsel og tilbud stiger overproporsjonalt med skattesatsens størrelse, vil det isolert sett være mer effektivt å skattlegge i flere markeder med moderate satser enn i få markeder med høye satser. Ettersom målsettingen er å minimere det samlede effektivitetstapet av beskatning, er det derfor ikke noe mål i seg selv å redusere antallet skattekiler i økonomien av effektivitetsmessige hensyn. Et skattesystem som innebærer færre skattekiler vil av samme grunn ikke uten videre være et bedre skattesystem enn ett med flere.

Et aktuelt eksempel her er avveiningen mellom personlig inntektsskatt og forbruksskatt. En personlig inntektsskatt fører til vridninger både i arbeidsmarkedet og i kapitalmarkedet. En personlig forbruksskatt som holder sparingen utenom skattegrunnlaget, vil ikke medføre vridninger i kapitalmarkedet dersom skattesatsene er konstante over tid. En kan imidlertid ikke ut fra dette slutte at slik forbruksbeskatning er et mindre vridende skattesystem enn inntektsbeskatning. Det vil avhenge av hvor følsom sparingen er overfor endringer i beskatningen av kapitalinntekter sammenlignet med hvor følsomt arbeidstilbudet er overfor endringer i beskatningen av arbeidsinntekter.

6.3.5 Optimal beskatning og effektivitet i produksjonen

Drøftingen i avsnitt 6.3.4 kan indikere at det vil være optimalt å både ha vridende varebeskatning på konsumsiden og vridende faktorbeskatning i produksjonen 5 . Årsaken er at ettersom det normalt er mer effektivt å ha flere små skattekiler enn noen få store, burde det intuitivt sett også være ønskelig å fordele effektivitetstapet både på konsumentene og produsentene. Det er imidlertid en sentral innsikt fra optimal beskatningsteori at det under nærmere bestemte forutsetninger er optimalt å innrette beskatningen slik at en får effektivitet i samlet faktorbruk, jf. Diamond og Mirrlees (1971). Det betyr at produksjonsfaktorenes grenseproduktivitet må være den samme i alle bedrifter og i alle anvendelser. Det innebærer at det ikke kan være optimalt med forvridende faktorbeskatning i produksjonssektoren, og heller ikke med skatt på kryssleveranser mellom bedrifter. All forvridende varebeskatning bør derfor iht. dette resultatet legges på konsumentsektoren.

Dette resultatet innebærer noe forenklet at skatten ikke bør vri produksjonsbeslutningene, fordi dette vil føre til at det samlede produksjonsresultatet til fordeling blant konsumentene blir mindre enn det ellers ville blitt. Produksjonen bør derfor rettes inn mot å gjøre den samlede verdiskapningen ( samfunnskaken) størst mulig. Deretter bør myndighetene benytte skatte- og overføringspolitikken til å fordele gevinsten blant konsumentene på en slik måte at ingen taper på at produksjonssektoren produserer mer effektivt. All vridende beskatning for å finansiere offentlig sektor må legges på konsumentsektoren iht. dette resultatet. Markedskorrigerende beskatning (f.eks. miljøavgifter) bør derimot legges nærmest mulig kilden til markedsimperfeksjonen, uavhengig av om dette er i produksjons- eller konsumentsektoren.

Resultatet bygger på at myndighetene kan separere produsent- og konsumenttilpasningen fullstendig gjennom skatte- og overføringssystemet. Ettersom det er konsumenter som eier bedriftene, vil overskudd utover normalavkastning til innsatsfaktorene (renprofitt) tilfalle eierne av bedriftene og dermed påvirke tilpasningen i konsumentsektoren. Beskatning av en slik renprofitt i produksjonssektoren er dessuten som nevnt ovenfor en effektivitetsmessig nøytral skatt. En viktig forutsetning for resultatet om at produsentene ikke bør ilegges forvridende beskatning er derfor at myndighetene kan inndra all renprofitt fra produsentene (dvs. i prinsippet en skatt på 100 pst. på all grunnrente og annen renprofitt i bedriftene). I tillegg forutsetter resultatet at alle varer kan skattelegges og at myndighetene har et tilstrekkelig finmasket overføringssystem til at de kan sikre seg at dette ikke fører til at noen kommer dårligere ut (dvs. at de i praksis må være villige til å benytte rund-sum overføringer).

Disse forutsetningene kan synes å være ganske strenge. I praksis er det eksempelvis neppe politisk, og kanskje heller ikke praktisk, mulig å skattlegge alle varer og å innføre en 100 pst. skatt på all renprofitt og grunnrente. Det kan også være svakheter ved overføringssystemet som gjør at det i praksis kan være vanskelig å fordele produksjonsgevinster slik at ingen taper. På den annen side er det vanskelig å finne prinsipielle argumenter for hvorfor en skal ha en forvridende beskatning av produksjonssektoren, da dette vil føre til at den samlede verdiskapningen til fordeling blir mindre enn den ellers ville blitt. Heller enn å innføre vridninger i produksjonssektoren ut fra en formodning om at forutsetningene for dette effektivitetsresultatet ikke er oppfylt, synes det snarere å være et argument for å endre skattesystemet slik at en får tilstrekkelig hard beskatning av grunnrente og renprofitt, og at en eventuelt også foretar nødvendige endringer i overføringssystemet.

6.4 Kapitalbeskatning og effektivitet i en åpen økonomi

I avsnitt 6.3.5 ble det poengtert at det under visse forutsetninger ikke er effektivt med beskatning av produksjonssektoren i en lukket økonomi. Dersom import og eksport defineres som egne økonomiske aktiviteter, kan dette resultatet under visse forutsetninger også generaliseres til en åpen økonomi. De viktigste forutsetningene for dette er at nasjonale skattytere blir skattlagt for sin globale inntekt etter hjemlandets satser og regler (residensprinsippet i inntektsbeskatningen), og at varebeskatningen skjer etter de satser som gjelder i forbrukslandet (destinasjonsprinsippet). Det vil da fortsatt være slik at om alle varer er skattbare og all nasjonal renprofitt og grunnrente kan skattlegges 100 pst. gjennom profittbeskatningen, vil det være optimalt å ha all forvridende beskatning i personsektoren. Produksjonssektoren bør innrettes slik at en får effektivitet i samlet varetilgang når innenlands produksjon, import og eksport sees i sammenheng. Dette forutsetter at beskatningen ikke forstyrrer tilpasningen på produksjonssiden.

Premissene for dette effektivitetsresultatet er strenge og kan neppe ventes å være perfekt oppfylt i praksis i noe skattesystem. Det interessante skattemessige spørsmålet er imidlertid om myndighetenes handlingsrom i skattepolitikken er tilstrekkelig stort til at effektivitet i produksjonen er et godt siktepunkt for bedriftsbeskatningen, og hvordan dette eventuelt påvirkes av globaliseringen av den økonomiske aktiviteten. I det følgende vil dette bli drøftet i forhold til inntektsbeskatningen.

6.4.1 Kapitalinntektsbeskatningens to vridningseffekter

Kapitalbeskatning har to sentrale vridningseffekter for kapitalallokeringen i samfunnet; for sparingen gjennom beskatning av avkastning på sparing og for kapitaldannelsen gjennom beskatning av avkastning på realinvesteringer.

Gjennom kapitalmarkedet tilpasser et nyttemaksimerende individ sitt konsum over tid slik at avkastningen på sparing etter skatt blir lik individets avkastningskrav for å avstå fra konsum til fordel for sparing. Beskatning av avkastning på sparing vrir derfor individets valg mellom konsum og sparing i favør av konsum, og fører på denne måten til en skattekile i spare- og lånemarkedet.

På investeringssiden tilpasser en profittmaksimerende investor sin portefølje slik at kapitalens marginalavkastning etter skatt blir den samme i alle anvendelser. Dersom den faktiske marginalbeskatning av investeringsavkastning varierer mellom ulike typer investeringer, betyr det at for en portefølje som maksimerer investors samlede etterskattsavkastning, vil en ikke ha lik marginalavkastning før skatt i alle kapitalanvendelser. Ettersom det er avkastning før skatt som er et mål på samfunnets samlede avkastning av en investering, fører en ujevn (ikke-nøytral) beskatning av investeringsavkastning til at investeringsporteføljer som er optimale fra investors synspunkt, ikke maksimerer den samfunnsøkonomiske avkastningen. Forskjeller mellom marginalavkastning før skatt mellom ulike investeringer representerer skattekiler i investeringsmarkedet, og viser det samfunnsøkonomiske tapet på marginen ved en vridende beskatning av realinvesteringer.

6.4.2 Kapitalbeskatning og global effektivitet: Residens- vs. kildeprinsippet

Fra et globalt perspektiv forutsetter effektivitet i den globale sparingen at sparing og konsum blir fordelt slik mellom land at avkastningskravet for å spare blir det samme i alle land. Dersom den globale sparingen blir kanalisert gjennom et internasjonalt kapitalmarked, forutsetter dette at realrenten etter skatt er den samme i alle land. På produksjonssiden er derimot kravet for en effektiv fordeling av investeringer mellom land at realkapitalen er allokert slik at den marginale avkastning på realinvesteringer før skatt er den samme mellom land. Generelt er det to internasjonale prinsipper for beskatning av global kapitalinntekt; residensprinsippet (globalinntektsprinsippet) og kildeprinsippet (territorialprinsippet). Skatteprinsippenes betydning for effektiviteten i den globale kapitalforvaltningen må vurderes opp mot de to sentrale kildene til ineffektivitet som en har i kapitalbeskatningen.

Residensprinsippet betyr at kapitalinntekt skattlegges etter de regler og satser som gjelder i kapitaleierens hjemland uansett hvor den er opptjent. Investor vil tilpasse sin globale portefølje slik at den marginale kapitalavkastning etter skatt blir den samme for alle kapitalplasseringer. Dersom den nasjonale beskatning av investeringsavkastning er nøytral i den forstand at den faktiske beskatning av avkastning er lik for alle plasseringer, vil dette følgelig også føre til at marginal avkastning før skatt blir lik mellom ulike typer investeringer både hjemme og ute 6 . Kapitalbeskatningen vil da bare påvirkes av den faktiske avkastning og ikke av hvilket land det investeres i, slik at vi vil få en effektiv fordeling av realinvesteringer mellom land dersom alle land beskatter globalinntekt etter residensprinsippet. Dette kalles gjerne kapitaleksportnøytralitet. Men dersom de faktiske skattesatsene er forskjellige i ulike land, vil renten etter skatt variere slik at vi vil få en ineffektiv fordeling av den globale sparingen.

Kildeprinsippet innebærer at kapitalavkastning opptjent ute beskattes etter skattereglene i det land der inntekten er opptjent og ikke i skattyters hjemland. Når alle sparerne står overfor de samme kildeskattene, må en internasjonal kapitalmarkedslikevekt innebære lik marginalavkastning etter kildeskatt på sparing i alle land. Kildebeskatningsprinsippet leder derfor til en globalt effektiv fordeling av sparingen 7 . Siden sparernes avkastningskrav da blir det samme uansett hvilket land kapitalen kommer fra, kalles dette for kapitalimportnøytralitet. På den annen side vil dette gi en ineffektiv fordeling av investeringer mellom land dersom kildeskatten varierer, da det ikke vil være optimalt for en investor å tilpasse seg slik at den marginale avkastningen før skatt mellom ulike investeringer hjemme og ute er den samme.

Optimalt beskatningsprinsipp for globalinntekt avhenger av om en legger størst vekt på å oppnå effektivitet på investeringssiden (kapitaleksportnøytralitet) eller på sparesiden (kapitalimportnøytralitet) i verdensøkonomien; med en vridende kapitalbeskatning kan en ikke innfri begge nøytralitetskravene samtidig. Ut fra hensynet til effektivitet i den globale kapitalforvaltningen vil valget mellom disse to nøytralitetsprinsippene avhenge av om det er den globale sparing eller investeringsetterspørsel som er mest følsom for endringer i beskatningen. Dersom sparingen er mindre følsom overfor skatteendringer enn investeringene, trekker det i retning av kapitaleksportnøytralitet og residensprinsippet, og omvendt. De fleste land har i praksis en blanding av residens- og kildebeskatning av kapitalinntekter, noe som gjør at faktiske skattesystemer innebærer at det er ineffektivitet både i den globale allokeringen av sparing og av investeringer.

6.4.3 Kapitalbeskatning og nasjonal effektivitet

I avsnitt 6.4.2 drøftes implikasjonene av de to hovedprinsippene for inntektsbeskatning i en åpen økonomi ut fra hensynet til å få en effektiv fordeling av investeringer og sparing mellom land. Fra et rent nasjonalt perspektiv blir imidlertid problemstillingen minst mulig tap i nasjonal velferd ved inndriving av et gitt skatteproveny. I denne sammenheng kan det for en liten, åpen økonomi være naturlig å ta beskatningen i andre land som eksogent gitt 8 .

Fra det enkelte lands perspektiv vil en samfunnsøkonomisk optimal investeringsportefølje være gitt ved likhet mellom marginal avkastning før skatt hjemme og marginal avkastning etter kildeskatt ute. For et lite land kan dette kan bare realiseres ved nasjonal residensbeskatning av globalinntekt (samlet inntekt minus utenlands kildeskatt). Kildebeskatning er derfor inkonsistent med en nøytral nasjonal beskatning av globalinntekt når nøytralitet defineres i forhold til den nasjonale kapitalallokering en ville ha hatt uten nasjonal kapitalbeskatning.

Kildebeskatning av investeringer vil bety at beskatningen av avkastningen vil være gitt ved beskatningen i det enkelte land. Bedriftene vil også under et slikt beskatningssystem tilpasse sine investeringsporteføljer slik at marginalavkastning etter kildeskatter blir lik i alle kapitalanvendelser både hjemme og ute. Men med forskjellige effektive marginalskattesatser i hjemlandet og ulike kildeland vil ikke dette gi lik marginalavkastning før skatt på investeringer hjemme og ute. Det vil heller ikke medføre at marginal avkastning før skatt på nasjonale investeringer blir lik marginal avkastning ute etter utenlandsk kildeskatt, noe som er nødvendig for effektivitet i samlet kapitalbruk i en liten åpen økonomi sett fra et nasjonalt synspunkt. Ettersom nasjonal selskapsbeskatning reelt sett innebærer kildebeskatning av avkastning på investeringer innen selskapssektoren, følger det at en separat selskapsskatt i en liten åpen økonomi med kapitalmobilitet kan føre til en ineffektiv fordeling av investeringer mellom hjemlandet og utlandet.

6.5 Beskatning av kapitalavkastning i en åpen økonomi

Effektivitet i samlet varetilgang indikerer som nevnt at det ikke er ønskelig med kildebeskatning av normalavkastningen av realinvesteringer. Ettersom selskapsbeskatningen er en slik kildeskatt, kan det derfor argumenteres for at en slik skatt er ineffektiv i en liten åpen økonomi med kapitalmobilitet. På den annen side kan det være andre argumenter for en nasjonal kildeskatt på realinvesteringer. I dette avsnittet drøftes noen problemstillinger knyttet til en nasjonal kildeskatt på realinvesteringer, med spesiell vekt på utformingen av selskapsbeskatningen.

6.5.1 Noen argumenter for nasjonal kildebeskatning av investeringsavkastning

Overskuddsbeskatningen kan ha en dobbeltfunksjon i en åpen økonomi. Dersom den er korrekt utformet, vil den kunne være en skatt på renprofitt og på denne måten en nøytral skatt. I en åpen økonomi må dette riktignok begrenses til skatt på landspesifikk renprofitt, dvs. den merprofitt som bedriften oppnår ved å være i landet i forhold til å flytte ut til beste alternative lokaliseringsalternativ. Ved utenlandsk eierskap til nasjonale bedrifter vil overskuddsskatten også være en skatt på utlendingers andel av overskudd i innenlandske selskaper og på denne måten gi en inntektsoverføring fra utlandet til Norge. Det siste poenget innebærer at en nasjonal overskuddsskatt kan være en samfunnsøkonomisk hensiktsmessig skatt selv om den fører til forvridninger for ressursbruken innenlands. På den annen side kan utenlandske eiere av norsk virksomhet med dagens regler på legalt vis overføre normalavkastning til beskatning innen eget skatteregime ved å yte lån til det norsk-etablerte selskapet (såkalt tynn kapitalisering).

Dersom det er begrensninger på mulighetene for å beskatte renprofitten direkte, kan en kildeskatt på bedriftenes kapitalbruk i en åpen økonomi være en indirekte (om enn imperfekt) beskatning av renprofitt på samme måten som i en lukket økonomi. I tillegg kan som nevnt argumentet for en faktorskatt på kapitalbruk i bedriften være sterkere i en åpen økonomi ettersom den også representerer en indirekte beskatning av utlendingers overskuddsandel i norske selskaper. Hvor god tilnærming faktorbeskatningen av kapital er til en beskatning av renprofitt, avhenger av hvor følsom bedriftenes kapitalbruk er overfor skatteendringer. I en lukket økonomi vil det avhenge av hvor lett det er å erstatte kapital med andre innsatsfaktorer. I en åpen økonomi vil i tillegg kapitalmobiliteten være av betydning. Det følger av dette at investeringene er mer følsomme for skatteendringer i en åpen økonomi enn i en lukket. Dette fører isolert sett til at effektivitetstapet ved beskatning av avkastning på investeringer er større jo mer mobil kapitalen er, siden den nasjonale beskatningen påvirker lokaliseringen av investeringene. Beskatning av bruk av faste faktorer i produksjonen som ville være en nøytral skatt i en lukket økonomi, kan dermed være vridende i en åpen økonomi dersom utnyttelsen av de faste faktorene kan flyttes ut av landet (dette kan f.eks. gjelde utnyttelsen av patenter og teknologisk know how).

6.5.2 Residensbeskatning av sparing vs. kildebeskatning av investeringsavkastning

Det er to sentrale avveininger som melder seg gitt at en skal ha nasjonal beskatning av kapitalinntekter. Det er for det første avveiningen mellom kildebeskatning av avkastning på realkapital mot residensbeskatning av avkastning på personlig sparing. Når det gjelder kildebeskatningen av avkastning på investeringer, er det et ytterligere spørsmål om den bør differensieres etter forskjell med hensyn hvor følsomme skattegrunnlagene er for skatteendringer, og derfor også implisitt etter mobilitet.

Dersom premissene for produksjonsmessig effektivitet i beskatningen ikke er oppfylt, eksempelvis fordi det ikke er mulig å gjennomføre en treffsikker og hard beskatning av all grunnrente og renprofitt, vil spørsmålet om avveining mellom kildebeskatning av investeringer og residensbeskatning av sparing avhenge av skattegrunnlagenes følsomhet overfor endringer i skatten. Dersom residensbeskatning av sparing lar seg håndheve fullt ut, vil ikke den nasjonale beskatningen av sparingen være avhengig av i hvilke land sparemidlene er plassert. Gitt dette, taler mobiliteten isolert sett for å flytte beskatningen fra investeringssiden til sparesiden. Om residensbeskatning derimot ikke lar seg håndheve på en effektiv måte, vil sparingen i varierende grad kunne unndra seg nasjonal beskatning ved plasseringer i utlandet. Mobilitetens betydning for valg mellom kilde- og residensbeskatning av kapitalinntekt vil da i dette tilfellet avhenge av hva som er mest mobilt av realkapital og sparing.

Flere forhold peker i retning av at sparing er mer mobil over landegrensene enn realkapital, ikke minst som følge av at investeringsavkastning kan være avhengig av regionale og nasjonale forhold i tillegg til skatten, mens avkastningen på finansiell sparing i stor grad vil være bestemt av avkastningsforhold i det internasjonale kapitalmarkedet. Gitt mangelfull residensbeskatning trekker dette i retning av at kildebeskatning av investeringsavkastning likevel kan være mer hensiktsmessig enn personlig kapitalinntektsbeskatning. Det forhold at kildebeskatning av realkapital også er en indirekte overskuddsbeskatning og dermed også en beskatning av utlendingers inntekt opptjent i Norge, forsterker argumentet i favør av en kildebeskatning av realkapital.

Dersom den personlige finanssparingen var perfekt mobil, og skattyternes utenlandske finansplasseringer og -inntekter ikke var observerbare for nasjonale skattemyndigheter, ville det neppe være mulig å inndrive skatt på avkastning av personlig finanssparing. I så tilfelle vil den opprettholdbare kapitalskatten være skatt på nasjonal renprofitt og kildeskatter på nasjonale investeringer. I praksis betyr det at kapitalinntekter bare kan beskattes gjennom overskuddsbeskatning og skatt på bedrifters kapitalbruk. En nasjonal skatt på besittelse av fast og ikke flyttbar eiendom ville likevel være en personlig kapitalskatt på et ikke-mobilt skattegrunnlag og følgelig være vanskelig å omgå også i en åpen økonomi.

Dersom residensbeskatning kan håndheves fullt ut, kan den bare unngås ved å flytte ut av landet. Ut fra mobiliteten i skattegrunnlagene vil da valget mellom kildeskatt på investeringer og personbeskatning av kapitalinntekt avhenge av hva som er internasjonalt mest mobilt av realinvesteringer og personlige skattytere. Det er grunn til å anta at realinvesteringer er mest mobile, slik at lokaliseringen av realkapital vil være mest skattefølsom. I den grad utflytting av realkapital innebærer et tap for landet, taler dette for å utforme kapitalbeskatningen som en residensbeskatning på personsiden. Det som driver utflytting av realinvesteringer er likevel at den nasjonale kildeskatten er høyere hjemme enn i andre aktuelle lokaliseringsland. En konsekvent residensbeskatning av investeringsavkastning vil således være lokaliseringsmessig nøytral for investeringer av norske eiere.

6.5.3 Differensiering av faktorskatter etter forskjeller i skattefølsomhet og faktor-mobilitet

Beskatning av bedrifters faktorbruk fører til ineffektiv produksjon både ved at det vrir relative faktorpriser og dermed også faktorforhold i produksjonen, og ved at ikke-nøytral faktorbeskatning mellom bedrifter og næringer fører til at verdien av faktorenes grenseproduktivitet kan bli ulik i forskjellige anvendelser.

En vridende faktorbeskatning kan like fullt være hensiktsmessig dersom det reduserer ikke beskattet renprofitt i bedriftene, og i særlig grad gjelder dette dersom innenlandske bedrifter har utenlandske eiere (en forutsetning for dette er selvsagt at utlendingers velferd ikke teller med i den nasjonale velferden). En slik indirekte profittbeskatning blir mer effektiv jo mindre den vrir bedriftenes faktorbruk. På denne måten peker de faktorene der bruken er minst følsom for skatteendringer seg ut som de beste skatteobjektene. Men i en åpen økonomi kommer den tilleggskomplikasjon at skatt på bruken av mobile faktorer kan føre til at bedriften finner det lønnsomt å anvende faktorene i virksomhet utenfor landets grenser der de ikke blir gjenstand for den samme faktorbeskatning. I den grad nasjonal faktorbeskatning driver faktorbruken ut av landet, vil det representere et effektivitetstap dersom faktorenes produktivitet før faktorskatt er høyere hjemme enn ute.

Ut fra hensynet om minst mulig samlet effektivitetstap for gitt skatteinntekt, vil derfor mindre mobile faktorer tåle en nasjonal faktorbeskatning bedre enn mer mobile faktorer. Dette taler isolert sett for å differensiere faktorbeskatningen etter faktorenes mobilitetsgrad, eller mer generelt etter hvor følsom faktorbruken er overfor skatteendringer – der mobilitetsgraden må antas å ha stor betydning.

Det kan neppe være tvil om at realkapital, ihvertfall på lang sikt og for noen former for realkapital også på kort eller mellomlang sikt, er den av produksjonsfaktorene som har størst mobilitet med hensyn til bruken. Dersom en skulle ønske å ha en nasjonal kildeskatt på realkapital blir derfor spørsmålet om kildebeskatningen av nasjonale investeringer og kapitalbruk bør differensieres etter forskjeller i mobilitet. Dersom investeringenes mobilitet (og mer generelt følsomhet overfor skatteendringer) var perfekt observerbar, følger det fra foranstående resonnementer at i den grad en ønsker kildebeskatning av innenlandske investeringer, bør det skje ved en kildeskatt på den minst mobile realkapitalen.

Problemet med å gjennomføre en slik politikk er imidlertid at verken realkapitalens følsomhet overfor skatteendringer eller mobilitetsgrad er perfekt observerbare for skattemyndighetene. Dersom den faktiske differensieringen må knyttes til forhold som kan påvirkes av bedriftenes egen tilpasning, kan det lønne seg for bedriftene å bruke ressurser på tilpasning motivert ut fra at virksomheten skal fremstå som mer mobil enn hva den i virkeligheten er. Dette kan likevel være lønnsomt for den enkelte bedrift, dersom skattebesparelsen kompenserer for tilpasningskostnadene. For samfunnet har slik skattemessig tilpasning realøkonomiske kostnader av flere grunner. For det første blir ressurser brukt utelukkende med det formål å redusere skatt. For det andre vil en større del av skattebyrden bli veltet over på virksomhet som fremstår som mindre mobil og øke skattekostnadene der. I tillegg kan det oppstå betydelige administrative kostnader knyttet til å utforme og å håndheve de nødvendige avgrensningene som en må gjøre mellom mobil og mindre mobil virksomhet.

Dette er en problemstilling som er nokså typisk i tilfeller der myndighetene har mindre informasjon om beskatningskriteriet enn skattyteren. En vanlig løsning på problemet at det kan være lønnsomt for skattyteren å fremstå som et mindre attraktivt skatteobjekt enn det han egentlig er, er å gjøre slik imiterende atferd mindre lønnsom. I denne sammenhengen kan det gjøres ved å gjøre det mindre lønnsomt å være mobil. Dette resonnementet indikerer at mobil virksomhet bør få en noe høyere kapitalbeskatning enn det som følger av en isolert betraktning av skattekiler (differansen mellom samfunnsøkonomisk avkastning hjemme og ute) og investeringenes følsomhet overfor skatteendringer. Ved å påføre mobil virksomhet en slik ekstrakostnad øker beskatningspotensialet i den immobile sektor, ved at det blir mindre lønnsomt av skattemessige årsaker å investere i aktiviteter utelukkende med det formål å fremstå som mer mobil.

Kildebeskatning av kapital skjer i hovedsak gjennom selskapsbeskatningen. Gradering av kildebeskatning av avkastning på investeringer skjer gjennom fastleggelse av skattegrunnlaget i selskapsbeskatningen. Dersom en skulle ønske å innføre en slik gradering av kapitalbeskatningen, synes det mest hensiktsmessig å gjøre dette ved å endre de tillatte avskrivninger for faktisk kapitalslit, da de skattemessige avskrivningssatsene er en viktig faktor for å bestemme bedriftens leiepris for kapital etter skatt. Gruppen vil likevel vise til konklusjonskapitlet, der en peker på at det er mange og sterke argumenter mot å fravike fra prinsippet om næringsnøytralitet i beskatningen.

6.6 Nærmere om selskapsbeskatning og kapitalmobilitet

6.6.1 Selskapsbeskatning og nøytralitet – noen aspekter

Overskuddsbeskatningen representerer beskatning av den avkastningen på realinvesteringene i bedriftene som tilflyter eierne. Ettersom det er en skatt på inntektsopptjeningen, er det en form for kildebeskatning på egenkapitalavkastning opptjent i selskapet. Siden beskatningsenheten i selskapsbeskatningen er en juridisk person, kan den ikke ha noen fordelingspolitisk funksjon. Dersom selskapsskatten kunne organiseres som en skatt på renprofitt, kan den forsvares som en nøytral skatt. Dette ville være mulig ved en beskatning av selskapets kontantoverskudd, jf. avsnitt 6.3.3. På den annen side kunne renprofitten beskattes på eiernes hender i stedet for i selskapet. Ved full korrigering for dobbeltbeskatning mellom eier og selskap kan selskapsskatten sees på som forskuddsbetalt personskatt på investeringsavkastning opptjent gjennom selskapet. Dersom personskattesatsen og selskapsskattesatsen er sammenfallende, som i det norske systemet i dag, er da selskapsskatten i realiteten flyttet over på eiernes hender. Dette gjelder likevel ikke for utenlandske eiere, der norsk selskapsskatt uansett er å anse som kildebeskatning av avkastning opptjent i norske selskaper.

Selskapsskatten vil virke nøytralt for investeringsinsentiver i selskapssektoren dersom den effektive beskatningen av kapitalavkastning var den samme for alle typer investeringer og i alle næringer. Et selskap som maksimerer profitt, eller nåverdi, vil da tilpasse investeringsporteføljen slik at marginalavkastningen før skatt blir den samme for alle investeringer. En slik nøytral beskatning er nødvendig for effektiv kapitalbruk i økonomien. Den effektive beskatningen av avkastningen på investeringer vil da være gitt ved differansen mellom kapitalavkastning før skatt i selskapet og den avkastningen som eieren sitter igjen med etter personskatt på personlig kapitalinntekt.

I en åpen økonomi kan innenlandske investeringer dels finansieres gjennom kapitalimport, mens innenlandsk sparing kan finansiere investeringer ute. Det er derfor ingen en-til-en sammenheng mellom innenlandsk investering og sparing, slik at skattlegging av investeringer må sees uavhengig av skattlegging av innenlandsk sparing. Den personlige kapitalinntektsbeskatningen vil ha betydning for den personlige sparingen, mens selskapsbeskatningen vil ha virkninger for selskapenes investeringsinsentiver. Dersom beskatning av spareavkastningen skjer etter et uavkortet residensprinsipp, vil skattleggingen være uavhengig av hvor sparekapitalen er plassert. Skattyteren kan bare unngå nasjonal beskatning av avkastningen på sin sparing ved å ta utflytting til utlandet (normalt vil det bety minst 183 dager av skatteåret).

Når det gjelder selskaper, kan de utsette norsk selskapsbeskatning ved å flytte helt eller delvis til utlandet. Den faktiske beskatning av investeringsavkastning inntjent gjennom selskaper i utlandet, vil være bestemt av selskapsbeskatningen ute og de regler som gjelder for korrigering av dobbeltbeskatning når inntekten tas hjem. Dersom en forutsetter at dobbeltbeskatning mellom selskap og eiere korrigeres på samme måte for innenlandske og utenlandske selskaper som er eiet av norske eiere, vil investeringer ute favoriseres i forhold til investeringer hjemme i den grad selskapsskatten ute er lavere, siden differansen mellom selskapsskatt hjemme og ute forfaller til betaling først når inntekten tas hjem. Om vi for eksemplets skyld tenker oss at utenlandske selskaper er skattefrie, vil inntekter opptjent gjennom utenlandske selskaper først komme til beskatning når de overføres til hjemlandet. Dette vil gjøre det mer lønnsomt å investere ute enn hjemme og følgelig vri investeringene i utlandets favør. Dette skaper en skattekile mellom investeringer hjemme og ute ved at det vil kunne være lønnsomt å investere ute selv om førskattsavkastningen hjemme er høyere enn avkastningen ute. Differansen utgjøres av den økonomiske fordel ved den skattekreditt som oppnås i forhold til nasjonal beskatning ved investeringer ute.

6.6.2 Manglende nøytralitet mellom investeringer hjemme og ute – et eksempel

Selv om den nasjonale selskapsbeskatningen er nøytral ved at kapitalavkastning i alle innenlandske anvendelser beskattes likt, vil det likevel være en vridning i forhold til investeringer i utlandet dersom selskapsinntekt ute skattlegges forskjellig fra hjemme. Denne skattefordelen vil være gitt ved skattekreditten som følge av at den nasjonale beskatningen utsettes til inntekten tas hjem.

Vi kan vise vridningen i investeringsinsentivene hjemme og ute med et enkelt eksempel. Vi antar at det investeres 1 krone i et innenlandsk selskap og at overskuddet etter selskapsskatt reinvesteres i 9 år. Det investerte beløp og avkastningen etter skatt tas ut av selskapet ved utgangen av det tiende året. Med en årlig førskattsavkastning på 20 pst. og en selskapsskatt på 28 pst., sitter investor da igjen med 3,839 kroner etter selskapsskatt. Vi tenker oss så at det investeres 1 krone i et utenlandsk datterselskap og for eksemplets skyld kan vi tenke oss at det utenlandske datterselskapet ikke er gjenstand for selskapsbeskatning i vertslandet. Overskuddet reinvesteres i datterselskapet i 9 år, og det investerte beløp pluss samlet avkastning tas hjem etter utgangen av det tiende året da det skattlegges etter hjemlandets selskapsskattesats på 28 pst.

Anta først at den årlige avkastningen før skatt i datterselskapet ute er den samme som hjemme. Etter innenlandsk selskapsskatt ville denne investeringen ved utgangen av det tiende året ha gitt 4,738 kroner som svarer til en årlig etterskattsavkastning på 16,8 pst. i motsetning til 14,4 pst. på investeringen i det innenlandske selskapet. Vi lar x være den årlige utenlandsavkastning som gjør disse to alternativene ekvivalente etter at hjemlandets selskapsskatt er betalt. Avkastningskravet på investeringen ute er da gitt ved (1+x)10 – [(1+x)10 – 1]0,28 = 3,839 kroner, som gir et avkastningskrav på x = 16,4 pst.

Det at selskapsoverskudd skattlegges løpende hjemme, mens overskudd opptjent i selskaper ute bare skattlegges hjemme ved uttak, skaper en skattekile mellom avkastningskrav hjemme og ute. Dette gir insentiver til overinvesteringer ute i forhold til det som ville gi maksimal avkastning på investeringsporteføljen før innenlandsk selskapsskatt.

Så lenge det er full samordning av utenlandsk og innenlandsk selskapsskatt for selskaps-investeringer ute, er det kun skattekreditten ved investeringer finansiert ved tilbakeholdte overskudd ute, som skaper skattekilen. Med en innenlandsk selskapsskatt på 28 pst. blir likevel denne skattekilen i de fleste tilfelle moderat. Om derimot avkastning på selskaps-investeringer ute unngår norsk selskapsskatt helt gjennom ulike arbitrasjemekanismer, blir avkastningskravet ute etter utenlandsk selskapsskatt i eksemplet ovenfor redusert til 14,4 pst., som ville være break even avkastning ute i forhold til 20 pst. hjemme.

6.6.3 Nærmere om nasjonal selskapsbeskatning og utenlandsinvesteringer

Dersom et selskap uten kostnad kunne flytte ut til land med minimal selskapsbeskatning og norske skattemyndigheter har vanskelig for å skattlegge selskapsinntekter opptjent ute, vil i så fall den norske selskapsskatten være en særskatt på selskapets lokalisering i Norge. Ettersom mobile bedrifter kan unngå denne særskatten ved å ta utflytting til skatteparadiser, vil den nasjonale selskapsskatten bli en særskatt på lite mobile nasjonale selskaper.

En opphevelse av den nasjonale selskapsskatten ville ha eliminert vridningen som skyldes skattekreditten som følge av at overskudd i utenlandske datterselskaper kun utbyttebeskattes i den innenlandske selskapsskatten. Dette ville ha ført til at norske selskaper etablert ute ville ha blitt gjenstand for utenlandsk kildeskatt for sin investeringsavkastning, slik at en optimal porteføljetilpasning ville vært gitt ved at marginalavkastningen etter kildeskatt ute var lik marginalavkastningen før skatt hjemme. Sett fra hjemlandets synspunkt ville dette vært konsistent med en effektiv investeringslokalisering, ettersom det er avkastning ute etter utenlandsk kildeskatt som uttrykker den samfunnsøkonomiske avkastningen fra et enkelt lands synspunkt.

På samme måte som utenlandsk kildebeskatning av norske investeringer ute er en beskatning av norske kapitaleiere, er den innenlandske selskapsskatten en skatt på overskudd til utenlandske eiere. Selv om selskapsskatten i seg selv er vridende, kan dette likevel være lønnsomt for landet siden innenlandske skattytere bærer bare en del av skattekostnadene, mens skatteinntekten tilflyter landet fullt ut.

Ulike faktorer og forskjellige typer investeringer kan ha ulik mobilitet i den forstand at faktoravkastningen i varierende grad kan være avhengig av regionale forhold. Dersom selskapsskatten innebærer nasjonal særbeskatning av avkastning på kapital som lett kan flytte ut av landet og som har like gode avkastningsmuligheter ute som hjemme, vil en økt skatt på slik kapital føre til kapitalflukt og lite skatteproveny. En selskapsbeskatning som tar sikte på å beskatte all kapital likt ( level the playing field-prinsippet), vil da i virkeligheten bli båret av den mindre mobile delen av kapitalen, eller av andre lite mobile faktorer. Dersom investeringer utenfor landet bare er gjenstand for utenlandsk kildebeskatning, vil mobil kapital flytte ut dersom avkastningen etter selskapsskatt hjemme er lavere enn avkastning etter kildeskatt ute.

Vi kan eksemplifisere dette ved å ta utgangspunkt i en tenkt bedrift. Bedriften har to produksjonsfaktorer, realkapital og arbeidskraft. Kapitalen er mobil, mens arbeidskraften er fullstendig immobil. Bedriften står overfor gitte priser i sitt ferdigvaremarked. Vi tenker oss at bedriften i utgangspunktet er break even i den forstand at den gir en kapitalavkastning etter selskapsskatt hjemme som er lik det en ville ha fått etter kildeskatt ved å investere kapitalen ute. Anta så at selskapsskatten skjerpes f.eks. ved dårligere avskrivningsmuligheter for kapitalutstyret. Det vil virke som en faktorskatt på bedriftens investeringer. Når realkapitalen er fullt mobil, vil faktoravlønningen av arbeidskraften måtte reduseres tilstrekkelig til at den opprinnelige kapitalavkastningen etter skatt blir gjenopprettet. Den skjerpede selskapsskatten har i dette tilfellet slått ut i redusert avlønning av den immobile arbeidskraften, mens kapitalavkastningen etter skatt for eierne er den samme som før innstramningen av avskrivningsmulighetene. Følgelig blir skatteskjerpelsen i sin helhet båret av den immobile faktor. Fra et effektivitetsmessig synspunkt ville det da være bedre å øke beskatningen av den immobile faktoren direkte, f.eks. gjennom økt beskatning av lønnsinntekt, enn å skattlegge arbeidskraften indirekte gjennom beskatningen av mobil kapital. Rent fordelingsmessig vil disse to alternativene være ekvivalente, men en økning i den direkte lønnsbeskatningen ville ikke vri insentivene mellom investeringer hjemme og ute.

Det må likevel pekes på noen sentrale forutsetninger for ovenstående resonnement. For det første forutsettes det at selskapsinntekt opptjent ute, ikke blir gjenstand for innenlands selskapsbeskatning. Dersom selskapsinntekt ute kommer til beskatning hjemme ved tilbakeføring, vil fordelen ved å flytte virksomheten til et skatteparadis utelukkende være skattekredittfordelen i forhold til norsk selskapsskatt. For det andre har vi antatt at kapitalen er perfekt mobil, dvs. at når lønnsomhetsforholdene mellom investeringer hjemme og ute forrykkes i utlandets favør, så går all mobil kapital ut av landet. Det vil normalt ikke være tilfelle i praksis. Ved avtakende grenseproduktivitet av investeringer hjemme, vil noe kapital kunne gå ut av landet før likheten mellom de marginale lønnsomhetsforholdene hjemme og ute blir gjenopprettet. På denne måten vil mobil kapital unndra seg noe av skatteøkningen, men ikke hele økningen. Dette vil avhenge av skatteelastisiteten til den mobile kapitalen, som vil avhenge av avkastningsmulighetene etter skatt ute, flyttekostnader og av hvordan kapitalens grenseproduktivitet hjemme påvirkes ved utflytting.

En nøytral beskatning av investeringsavkastning forutsetter en form for beskatning av kontantoverskudd (nåverdibeskatning) eller en overskuddsbeskatning av et overskuddsbegrep som svarer til en annualisering av nåverdien. Det viktigste problemet med å komme frem til et korrekt årsoverskudd (Haig-Simon inntekt), er å finne et korrekt uttrykk for verdiforringelsen av selskapets realkapital. I en åpen økonomi vil likevel ikke en beskatning av selskapets renprofitt være nøytral dersom de faste faktorene som skaper grunnlaget for renprofitten kan flyttes til land med lempeligere skatteregimer. Dersom dette skulle tas hensyn til i utformingen av overskuddsbeskatningen, taler dette for å gi mer mobil virksomhet mer liberale avskrivningsmuligheter, men med de reservasjoner som er drøftet foran når det gjelder differensiering av skatt etter mobilitetsgrad.

6.6.4 Mulige håndhevelsesproblemer knyttet til kapitalbeskatning i en åpen økonomi

Beskatningen av personinntekter i Norge er basert på residensprinsippet, dvs. at norske skattytere i prinsippet må betale skatt iht. norske skatteregler for alle inntekter uansett hvor i verden de er opptjent. Det innebærer eksempelvis at alle som er regnet som bosatt i Norge, normalt vil det si personer som bor i Norge i minst 183 dager i året, må betale norsk skatt for kapitalinntekter uansett om disse er opptjent i Norge eller i et lavskatteland. Dersom residensprinsippet kan håndheves fullt ut, vil en nøytral nasjonal beskatning av investeringsavkastning føre til at norske investorer vil tilpasse seg slik at marginalavkastningen før skatt er lik for investeringer i Norge og i utlandet (såkalt kapitaleksportnøytralitet). Den nasjonale kapitalbeskatningen vil derfor ikke påvirkes av i hvilke land norske skattytere har investert. Dersom eierne uansett skatter til Norge for all kapitalinntekt uavhengig av hvor i verden den er opptjent, spiller det i så fall liten rolle for beskatningsmulighetene hvorvidt noen former for kapital er mer mobile over landegrensene enn andre – ihvertfall så lenge eierne ikke flytter ut av landet.

Problemene knyttet til mulighetene til å skattlegge kapitalinntekter i en åpen økonomi er derfor først og fremst knyttet til at residensprinsippet i praksis ikke håndheves fullt ut. Årsakene til den manglende håndhevelsen av residensprinsippet er todelt. En årsak er knyttet til at regelverket inneholder enkelte unntak fra residensprinsippet. En annen viktig årsak er at det er vanskelig å håndheve residensprinsippet i praksis, da det forutsetter at skattyterne er ærlige i den forstand at de faktisk oppgir all inntekt opptjent i utlandet til norske skattemyndigheter.

Reglene om begrenset kreditering av kildeskatt betalt i utlandet mot norsk skatt innebærer at investorene ikke vil stå overfor samme effektive skattesats ved investeringer i utlandet og hjemlandet. Begrenset kreditering gjør at norske skattytere ikke får fradrag for skatt betalt i utlandet som overstiger skatt betalt til Norge. I tillegg må selskapet etter gjeldende rett kontrollere minst 25 pst. av kapitalen for å kunne få fradrag i det hele tatt. Dersom begrensningen er bindende, vil investoren få en ekstra skattebelastning sammenlignet med om vedkommende hadde foretatt en tilsvarende investering i Norge eller i et annet land med lavere skatt enn i Norge. Dermed vil noen investorer effektivt være i et system med kildebeskatning av kapitalinntekter, slik at kravene for kapitaleksportnøytralitet brytes.

Årsaken til at en likevel har innført en regel om begrenset kreditering er åpenbar. Det enkelte land ville i motsatt fall ha sterke motiver til å skattlegge utlendingers inntekt svært høyt, dersom de vet at vedkommende selskap likevel får tilbakebetalt denne skatten av myndighetene i hjemlandet. En høy skatt på investeringer foretatt av utlendinger ville dermed ikke påvirke lokaliseringsbeslutningene, siden de utenlandske investorene får refundert skatten fullt ut hjemme. Ved å sette kildeskatten på utenlandske investeringer høyt, kan dermed noen land kostnadsfritt sikre seg en overføring fra investorens hjemland.

Overskudd i norskkontrollerte selskaper (dvs. eier mer enn 50 pst.) i lavskatteland beskattes løpende iht. NOKUS-reglene. Overskudd fra utenlandske datterselskaper for øvrig beskattes imidlertid ikke før det tas hjem. Dermed er det en skattekreditt forbundet med det å investere i land med lavere selskapsskatt, noe som isolert sett gjør det mer lønnsomt å investere ute enn hjemme.

Tilsvarende er det mulig å utnytte at et land kan ha ulike skatteavtaler med ulike land gjennom å opprette såkalte konduiteselskaper (stråselskaper). I vedlegg 3 til denne utredningen refereres det til et eksempel der en fransk bedrift med et datterselskap i Italia kan slippe å betale en kildeskatt på dividendeutbetalinger til Italia på 15 pst. i tråd med skatteavtalen mellom Frankrike og Italia. Iht. skatteavtalen mellom Nederland og Italia er det nemlig ingen slik kildebeskatning av dividende, mens det er en kildeskatt på 5 pst. for dividendeutbetalinger i skatteavtalen mellom Nederland og Frankrike. Det franske selskapet kan dermed få redusert skattebelastningen ved å kanalisere dividenden gjennom et stråselskap etablert i Nederland.

Ovenfor er det nevnt noen momenter knyttet til utformingen av regelverket som åpner for helt legale tilpasningsmuligheter, og som innebærer at residensprinsippet ikke vil gjelde fullt ut. I tillegg kan det være vanskelig å håndheve residensprinsippet som følge av at noen skattytere ikke oppgir sin reelle, globale inntekt til beskatning i Norge.

Residensprinsippet forutsetter som nevnt at skattyterne er ærlige, da det kan være svært vanskelig for norske skattemyndigheter å avsløre om noen skattytere ikke oppgir all inntekt til beskatning. Flere land, bl.a. Luxembourg og Sveits, har eksempelvis en streng banksekretesselovgivning som innebærer at de ikke gir informasjon om bankkonti opprettet av norske skattytere til norske skattemyndigheter. I tillegg kan det være lav eller ingen kildebeskatning av kapitalinntekter i vedkommende land. Det er heller ikke enkelt for norske skattemyndigheter å finne ut når en norsk skattyter tar kapitalavkastningen tilbake til Norge med mindre skattyteren selv oppgir dette til skattemyndighetene. På denne måten kan en uærlig skattyter unndra seg kapitalinntektsbeskatning uten at sjansen for å bli avslørt er særlig høy. Det kan være grunn til å tro at årsaken til at bl.a. mange tyskere har plassert penger i ulike fond i Luxembourg har vært å unndra seg tysk beskatning av kapitalinntekter. Flere norske banker tilbyr nå plasseringer i slike såkalte Sicav-fond i Luxembourg til sine kunder.

Flernasjonale selskaper kan også unndra seg beskatning i et land gjennom ulike former for internprising. Dette kan gjøres ved å sette interne transaksjonspriser som fører til at skattbart overskudd flyttes fra høyskatteland til lavskatteland. Det kan gjøres ved at det settes en høy pris på interne leveranser eller lån til bedrifter som er etablert i høyskatteland, mens det settes en lav pris på interne leveranser fra disse bedriftene. Skattemyndighetene kan i prinsippet ofte overprøve slike internpriser (såkalt gjennomskjæring), men det er trolig administrativt vanskelig og kostbart å få dette til. Tilsvarende problemer som dette kan forsåvidt også oppstå internt i Norge, som følge av at marginalskatten av petroleumsvirksomheten på sokkelen er på 78 pst. mot 28 pst. for landbasert virksomhet. Flere av sokkelselskapene har også virksomhet som faller innenfor det landbaserte skatteregime, noe som skaper betydelige avgrensningsproblemer for oljeskattemyndighetene.

Forholdene som er omtalt i dette avsnittet indikerer at det kan være vanskelig å håndheve residensprinsippet for beskatning perfekt. Dersom skattyterne er villige til å utnytte alle unndragelsesmulighetene, kan det derfor være vanskelig å opprettholde en høy beskatning av kapitalinntekter, særlig fra finanskapital, i en økonomi med høy grad av internasjonal kapitalmobilitet.

6.7 Beskatning av inntekt versus beskatning av forbruk

Drøftingen ovenfor har utelukkende vært innrettet mot å drøfte inntektsbeskatning, og spesielt kapitalinntektsbeskatning, i en åpen økonomi. Skattepolitisk vil en i en åpen økonomi imidlertid også stå overfor andre vanskelige avveiningsforhold. En viktig avveining er valget mellom beskatning av inntekt versus beskatning av forbruk. Forbruksbeskatning med konstante skattesatser over tid vil virke nøytralt i forhold til sparing og investering og på denne måten rent effektivitetsmessig ha de samme virkninger som en ren lønnsskatt. En personlig inntektsskatt vil derimot virke vridende på tilpasningen både for personlig sparing og arbeidstilbud, ved at en slik skatt fører til en skattekile mellom tilbuds- og etterspørselssiden både i kapital- og i arbeidsmarkedet.

Minimering av samlet effektivitetstap tilsier at valget mellom disse skatteformene bør avhenge av hvor følsom hhv. sparingen og arbeidstilbudet er overfor skatteendringer. I den grad økonomiens åpenhet har betydning for dette spørsmålet, må det avhenge av hva som er mest mobilt over landegrensene av sparingen og arbeidstilbudet. Flere forhold trekker i retning av at sparingen er mer mobil enn arbeidstilbudet. En person kan flytte sparekapital til utlandet uten at vedkommende selv trenger å flytte med. Mobilitet i arbeidstilbudet over landegrensene krever imidlertid i større grad at arbeidstilbyderen selv faktisk også flytter. Nasjonale bostedspreferanser trekker i retning av at det effektivitetsmessige argumentet for en forbruksskatt vil være sterkere i en åpen enn i en lukket økonomi, siden mobiliteten har større betydning for hvor følsom sparingen er for skatteendringer enn tilfellet er for tilbudet av arbeidskraft.

Resonnementet forutsetter likevel at landet ikke er i stand til å håndheve en konsekvent residensbeskatning av sine skattytere verken av arbeids- eller kapitalinntekt. Skattegrunnlagenes følsomhet for endringer i skattesatsene blir påvirket av at skattyter i noen grad kan omgå nasjonal beskatning ved å flytte inntektsopptjeningen til utlandet. Transaksjonskostnadene ved dette er utvilsomt minst når det gjelder sparingen, samtidig som utenlandske kapitalinntekter trolig vil være vanskeligere å observere for nasjonale skattemyndigheter enn arbeidsinntekter.

Skattyter kan også omgå nasjonal konsumbeskatning ved å flytte forbruket til utlandet. Normalt vil arbeid i utlandet også innebære utenlandsk konsum og en vil da måtte betale utenlandsk skatt på konsumet. Dersom konsumet er mindre mobilt enn inntekts-opptjeningen, vil mangelfull residensbeskatning av utenlandsinntekt forsterke effektivitetsargumentet for konsumbeskatning, og omvendt.

Gruppen har imidlertid ikke sett det som sitt mandat å komme med en konkret drøfting av om problemene med å håndheve en nasjonal beskatning av kapitalinntekter i en åpen økonomi tilsier noen radikal omlegging av forholdet mellom inntektsbeskatningen og forbruksbeskatningen.

6.8 Oppsummerende vurderinger knyttet til kapitalbeskatning i en liten, åpen økonomi

Dette avsnittet inneholder noen oppsummerende vurderinger basert på drøftingen i avsnittene ovenfor. Disse vurderingene danner bakgrunnen for gruppens anbefalinger til justeringer av skattesystemet som er drøftet nærmere i kapittel 7.

6.8.1 Noen viktige svakheter ved dagens skattesystem

6.8.2 Kriterier for en hensiktsmessig beskatning av realkapital i en åpen økonomi