7 Gruppens vurderinger og konklusjoner

Gruppen har drøftet ulike aspekter som kan påvirke et lands konkurranseevne. Med konkurranseevne har gruppen lagt til grunn landets evne til å sikre høyest mulig avlønning av innsatsfaktorene i samfunnet, gitt at man samtidig skal ha full sysselsetting og balanse i utenriksøkonomien. I tråd med mandatet for gruppen, har en gitt en relativt omfattende drøfting av hvilke prinsipper som bør ligge til grunn for skattesystemet. Det er særlig fokusert på beskatningen av realkapital, gitt den tiltakende internasjonaliseringen av vare- og tjenestemarkedene og markedene for innsatsfaktorer. Gruppen vil understreke at dette ikke må tolkes som at utformingen av skattesystemet er den eneste, eller den viktigste, faktoren som påvirker et lands konkurranseevne. Kvalifisering av arbeidskraften gjennom utdanningssystemet og økonomiens evne til å utvikle og ta i bruk ny teknologi og nye produksjonsmetoder er forhold som trolig har større eller like stor betydning som skattesystemet for avlønningen av innsatsfaktorene i økonomien. Konkurranseevnen for et land vil dermed bli bestemt i et komplisert samspill mellom økonomiske og ikke-økonomiske faktorer, der svært mange forhold i samfunnet har betydning.

Utenlandske studier illustrerer bredden i de forholdene som kan være relevante i analyser av konkurranseevnen. F.eks. kom den svenske Ekonomikommissionen under ledelse av professor Assar Lindbeck i sin rapport fra 1993 med til sammen 113 tilrådinger med sikte på å styrke virkemåten for svensk økonomi. Tilrådingene omfattet ulike sider av den økonomiske politikken, men også områder som utdanning, teknologi og organisasjonslivet, og spente fra generelle tilrådinger om den økonomiske politikken til en anbefaling om at massemedienes selvstendighet burde styrkes gjennom bedre journalistutdanning.

Gruppen har, med den korte tid som har stått til rådighet, bare hatt mulighet for å gå nærmere inn på et fåtall av slike faktorer. Det er likevel forsøkt å gi en forholdsvis bred oversikt over virkningene de ulike sider ved internasjonaliseringsprosessen må antas å ha for verdiskapningen.

7.1 Generelt om utformingen av økonomisk politikk og innretningen av offentlig sektor

Det økte omfanget på offentlig sektor i Norge og andre industriland innebærer at offentlig sektor har fått større betydning for landenes konkurranseevne. Dette gjelder både hvor effektivt ressursene utnyttes i offentlig sektor, insentivvirkningene av skatte- og overføringssystemet mv., og ikke minst myndighetenes evne og vilje til å sikre velfungerende markeder slik at ressursene i privat sektor utnyttes best mulig. Dette tilsier en aktiv konkurransepolitikk, åpenhet i handelen med omverdenen og en restriktiv holdning til bruk av næringsstøtte.

Den sterke vektleggingen av markedsbaserte løsninger og generelle virkemidler har sammenheng med markedsmekanismens effektivitetsegenskaper. Selv om de strenge forutsetningene som leder frem til markedsmekanismens optimalitetsegenskaper sjelden vil være fullt oppfylt, indikerer så vel teori som empiri at en markedsstyrt økonomi har vesentlige fordeler fremfor en økonomi med utstrakt bruk av administrative inngrep og direkte reguleringer. Som en hovedregel bør markedsmekanismen styre såvel produksjon som konsum. Dersom en ut fra effektivitetshensyn skal gripe inn i markedsløsningen, er det to krav som bør være oppfylt. Det første er at det må være en påviselig markedssvikt. Det andre er at det må sannsynliggjøres at offentlige inngrep fører til en løsning som er bedre enn å leve med den markedssvikten en har. Myndighetene vil på den annen side ut fra fordelingsmessige hensyn ofte ha et ønske om å påvirke den inntektsfordeling som følger av markedsløsningen. Inntektsfordeling er et politisk spørsmål som faller utenfor gruppens mandat. Den ønskede fordeling bør imidlertid søkes oppnådd med så lite effektivitetstap som mulig. I så måte vil f.eks. ikke støtte til bestemte næringer være et treffsikkert og effektivt virkemiddel for å påvirke inntektsfordelingen. Heller ikke vil det være hensiktsmessig å forsøke å tilgodese bestemte grupper eller sektorer gjennom det generelle skattesystemet.

7.2 Internasjonalisering og mobilitet

Vi er inne i en periode hvor ulike markeder i økende grad internasjonaliseres, noe som har medført økt mobilitet av så vel kapital som varer og tjenester, og i noen grad også personer. Dereguleringer av valuta- og finansmarkedene, utviklingen av informasjonsteknologi og nye finansielle instrumenter har de siste 10 – 20 årene muliggjort økt kapitalmobilitet og stadig tettere integrasjon av de internasjonale kapitalmarkedene. Internasjonale handelsavtaler og arbeidet for å redusere tekniske handelshindre – i første rekke innen EØS-området – har tilsvarende bidratt til økt mobilitet innen vare- og tjenestemarkedene. Det er ingenting som tyder på at tendensen til økende internasjonalisering ikke vil fortsette i overskuelig fremtid.

Til tross for dette vil nok hovedtyngden av de økonomiske transaksjoner også i fremtiden foregå innenfor landegrensene. Som diskutert i kapittel 3 og 4, har den økende internasjonaliseringen gått hånd i hånd med at mer og mer av arbeidskraften er sysselsatt i sektorer som bare i begrenset grad møter konkurranse fra utlandet. Dette betyr ikke at internasjonaliseringen ikke kan få store konsekvenser, men at virkningene i første hånd kan være begrenset til enkelte deler av økonomien. Til gjengjeld kan utslagene der være dramatiske og konsekvensene for nasjonens samlede økonomi kan bli store.

Gruppen vurderer mobiliteten for kortsiktige risikofrie finansielle plasseringer til å være særlig høy, noe som er en viktig forklaring på at en observerer en betydelig samvariasjon i renteutviklingen i ulike land. Også mobiliteten for langsiktige finansielle plasseringer vurderes som høy og økende. Dette impliserer en utvikling i retning av en global utjevning av avkastningen på sparing.

Mobiliteten av realkapital vil på kort sikt normalt være betydelig mindre enn for finanskapital. På lengre sikt blir imidlertid realkapitalens mobilitet mindre viktig, siden realkapital er finanskapital helt frem til den fysiske gjennomføringen av investeringsprosjektet. Selv næringer med helt immobil realkapital vil derfor kunne oppnå en flytting av kapitalen mellom land over tid, ved å la være å erstatte den realkapitalen som slites ut, og i stedet foreta nyinvesteringer på nytt sted.

Et markert trekk ved internasjonaliseringen av kapitalmarkedet er kraftig vekst i utenlandske direkteinvesteringer verden over. Dette illustrerer også en økende tendens til eierskap på tvers av landegrensene. Også norske utgående investeringer har de siste årene vokst raskt. Veksten i utenlandske direkteinvesteringer i Norge har imidlertid vært lavere enn norske utgående investeringer, og også lavere enn på verdensbasis.

Det er betydelig symmetri i den geografiske fordelingen av henholdsvis norske utenlandsinvesteringer og opphavsland for utenlandske investeringer i Norge. En slik symmetri finner en derimot ikke for de næringsmessige sammensetningene. Mens 85 til 90 pst. av de utenlandske investeringene i Norge er konsentrert til petroleumssektoren og servicenæringer, er nærmere 60 pst. av de norske investeringene i utlandet knyttet til industrivirksomhet.

Det foreligger imidlertid bare i begrenset grad data over hva norskeide utenlandske konsernenheter faktisk produserer, omfang av virksomhetene og hvordan virksomhetene knytter an til konsernenheter i Norge. Mer regelmessige undersøkelser og vurderinger av den internasjonale virksomheten til norske foretak er derfor ønskelig.

Den internasjonale mobiliteten i arbeidsmarkedet vurderes generelt som lav. Enkelte forhold – som EØS-avtalen, utvekslingsprogrammer for studenter, mer effektiv og rimeligere transport og eventuell sterkere geografisk spesialisering av næringsvirksomhet - kan likevel medføre at den internasjonale mobiliteten i arbeidsmarkedet kan komme til å øke noe i årene fremover.

7.3 Virkninger av internasjonaliseringen for norsk verdiskapning

Internasjonaliseringen har viktige implikasjoner for velferdsnivået i Norge. Økt konkurransegrad i norske markeder, som presser vareprisene ned, betyr at kjøpekraften av norske faktorinntekter øker. Videre vil internasjonaliseringen påvirke produksjonssammensetningen i retning av at Norge i større grad produserer varer hvor vi har komparative fortrinn. Dette øker betalingsevnen for produksjonsfaktorene, og bidrar derfor til å øke faktorinntektene.

Internasjonalisering har også konsekvenser for den mer langsiktige produktivitetsutviklingen. Det er rimelig å regne med at internasjonaliseringen gir høyere produktivitetsvekst enn det en ellers ville fått. Empirien tyder på at friere internasjonal handel gir økt økonomisk vekst, og at jo åpnere økonomiene er, jo mer positive ringvirkninger får en fra FoU i andre land. Det er særlig grunn til å tro at store deler av virksomheten som leverer varer og tjenester til hjemmemarkedet får en bedre produktivitetsutvikling ved økt internasjonalisering. Spesielt gjelder dette, som argumentert for i kapittel 4, skjermet sektor. Samtidig er det produktivitetsutviklingen i sektorer som leverer varer og tjenester til hjemmemarkedet som er viktigst for verdiskapningen i Norge.

Dersom internasjonaliseringen også fører til en generell bedring av produktiviteten i utlandet, er dette en fordel for Norge. Grunnen er at jo sterkere produktivitetsutviklingen i utlandet er, jo lavere blir normalt prisen på våre importvarer i forhold til våre eksportvarer. Vi får med andre ord mer igjen i form av utenlandske varer for de varer vi eksporterer. Velferdseffekten av dette er sterkere jo mer handel vi i utgangspunktet har med utlandet, og kan derfor ventes å få økt betydning i en mer internasjonalisert verden.

Internasjonaliseringen vil i følge dette resonnementet ha en rimelig entydig positiv effekt på norsk verdiskapning. Internasjonaliseringen fører, gjennom økt konkurranse og økte muligheter til å utnytte komparative fortrinn til at vi bedrer vår egen produktivitet. Det er videre grunn til å tro at generell produktivitetsvekst ute vil smitte over på vår egen produktivitet gjennom bytteforholdsutvikling og bedret kunnskapskapital.

7.4 Næringsklynger

Internasjonalisering kan lede til sterkere geografisk konsentrasjon av økonomisk virksomhet, ihvertfall på bransjenivå, og kanskje også for økonomien som helhet. Det synes rimelig å regne med at det i Europa kan bli en utvikling i retning av større, men færre økonomiske klynger etter hvert som landene blir tettere integrert. For Norge kan en slik utvikling representere både store utfordringer og muligheter. Faren ved å være et lite land som geografisk ligger i ytterkanten av de sentrale industriområder, er at landet kan gå glipp av næringsklynger det kunne fått, og miste næringsklynger det har. Mulighetene ligger i at omlokalisering av næringsmiljøer gjør at også Norge kan trekke til seg klynger med en fornuftig utforming av den økonomiske politikken. Gruppen har i kapittel 5 diskutert politikkimplikasjoner av klyngedannelse.

Dersom myndighetene hadde full informasjon om alle aspekter ved næringsklynger, ville den optimale politikk være å rette tiltak direkte mot kildene til slike klynger, dvs. eksterne virkninger og koordineringssvikt. Problemet med dette er for det første at myndighetene ikke har slik informasjon, og for det andre at private aktører har insentiver til å manipulere informasjonen myndighetene får. På denne måten kan nær sagt alle som ønsker spesielle tiltak for en bedrift eller næring finne en eller annen begrunnelse i teorien om økonomiske klynger. Spørsmålet er derfor hvordan den økonomiske politikken skal utformes for å være klyngevennlig gitt manglende informasjon og mulighet for manipulering fra private aktører. Dette tilsier virkemidler som er informasjonsrobuste, i den forstand at de er korrekte under et vidt sett av forutsetninger om hva kildene til klyngeeffekter er, hvor sterke effektene er og hvilke bransjer som omfattes.

Næringsnøytral politikk er et viktig element i en slik informasjonsrobust politikk. Andre viktige elementer som er diskutert i kapittel 5 er en aktiv konkurransepolitikk, sterk vekt på effektivitet i offentlige sektor, en godt utbygd infrastruktur og satsing på forskning og høyere utdanning.

I tillegg til disse generelle politikkimplikasjonene har teorien om klyngedannelse viktige særnorske implikasjoner. Disse implikasjonene knytter seg til det betydelige innslaget av petroleumsinntekter i norsk økonomi. Nettoinntektene fra petroleumssektoren vil være særlig høye de nærmeste par tiårene. Om disse inntektene brukes i takt med inntjeningen, betyr det at en vil få et høyere særnorsk kostnadsnivå i de første 10-20 år fremover enn tilfellet vil være på lengre sikt. Dette er spesielt uheldig dersom klyngemekanismer er viktige, ettersom et midlertidig særnorsk høyt kostnadsnivå da kan føre til et permanent tap av næringsmiljøer, og gjøre det vanskeligere enn ellers å trekke til seg nye miljøer. Dette er spesielt problematisk fordi perioden hvor Norge har høye petroleumsinntekter samsvarer med perioden hvor en kan forvente sterkere innslag av klyngedannelser i Europa som følge av stadig tettere økonomisk integrasjon. Norge kan altså risikere ikke bare å bruke opp en stor del av petroleumsformuen, men også å rive bort grunnlaget for de næringer som skulle sikre norsk velstand etter oljealderen. På denne måten er teorien om økonomisk klyngedannelse et selvstendig argument som tilsier stor varsomhet i bruk av petroleumsinntektene.

7.5 Skatt og mobilitet

I kapittel 6 redegjør gruppen for prinsipper for optimal beskatning med særlig vekt på å vurdere konsekvensene av økt mobilitet av produksjonsfaktorer og økte muligheter for flytting av skattegrunnlaget. Gruppens konklusjoner vedrørende beskatning av realkapital, som anses å være spesielt viktig i en internasjonaliseringssammenheng, er gjengitt nedenfor.

Gruppen er av den oppfatning at beskatningen av realinvesteringer i en åpen økonomi må ivareta to sentrale hensyn. Det er for det første å sikre en treffsikker beskatning av grunnrenten knyttet til nasjonale naturressurser, siden grunnrenten representerer det største nøytrale beskatningspotensialet i økonomien. Dernest gjelder det å utforme en beskatning av normalavkastning på realkapital som er nøytral både med hensyn til investeringer i ulike innenlandske sektorer, og som ikke virker diskriminerende mot realinvesteringer i Norge.

En viktig målsetting for reformen av bedrifts- og kapitalinntektsbeskatningen av 1992 var at den skulle gi insentiver til en mer effektiv ressursbruk i næringslivet generelt, og legge grunnlaget for en mer effektiv allokering av investeringer mellom ulike typer virksomhet og innenlandske sektorer spesielt. Som en videreføring av dette prinsippet for kapitalbeskatningen i en åpen økonomi med mobile investeringer, foreslår gruppen at det arbeides videre med sikte på:

1. Å utforme en mer effektiv og målrettet kildebeskatning av grunnrente knyttet til norske naturressurser enn det som gjelder i dag. Det gjelder i særlig grad olje og gass, vannkraft, fiskeressurser, jord, skog og fast eiendom.

2. Å innføre en konsekvent residensbeskatning av norsk kapitalavkastning i utlandet og i Norge, noe som bl.a. innebærer at avkastningen på norske investeringer i utlandet skal beskattes på samme måte som avkastningen på norske investeringer i Norge. I tillegg foreslår gruppen å oppheve kildebeskatningen av normalavkastningen på utenlandske investeringer i Norge.

   Innføring av en konsekvent residensbeskatning innebærer at dagens regler for deltakerligning av overskudd i norskkontrollerte selskaper i lavskatteland (NOKUS-reglene) bør gjøres gjeldende for all avkastning opptjent i utlandet, uavhengig av i hvilket land investeringen er foretatt og uavhengig av hvor stor den norske eierandelen er. En slik utvidelse bør imidlertid samtidig følges av en justering i reglene slik at norske skattytere kan velge mellom en løpende beskatning av selskapsoverskudd ved utenlandsinvesteringer eller en uttaksmodell der skattekreditten rentebelastes slik at innlåsningseffekten elimineres. Det bør dessuten vurderes å gi full rett til konsolidering av kapitalinntekter (både positive og negative) fra ulike kilder på eiers hånd innenfor ett og samme skatteår. Det følger av dette at dagens system for kreditering av utenlandsk betalt kildeskatt bør erstattes med et system der det gis fradrag for utenlandsk betalt kildeskatt i det konsoliderte regnskapet, dvs. at utenlandsk betalt kildeskatt behandles som en kostnad for selskapet.

   En endring i tråd med gruppens forslag er for eksempel å beskatte norske eieres kapitalinntekter i norske selskaper på eierens hånd i stedet for, som i dag, på selskapets hånd. Alternativt kan en beskatte norske eieres andel av selskapsinntekten på selskapets hånd som i dag, men samtidig innføre skattefritak for utenlandske investorers andel av selskapsinntekten.

Ettersom selskapsskatten i dag også fungerer som en viss beskatning av utlendingers andel av norsk grunnrente, anser gruppen det som nødvendig å ha en treffsikker grunnrentebeskatning på plass før (eller senest samtidig med at) en eventuelt går til det skritt å oppheve kildebeskatningen av kapitalinntekter. Å ensidig oppheve kildebeskatningen uten samtidig å innføre en effektiv grunnrentebeskatning innebærer at utlendinger skattefritt kan føre norsk grunnrente ut av landet.

Gruppen ser som nevnt sitt forslag om residensbeskatning av avkastning på realkapital, kombinert med en opphevelse av kildeskatten for utenlandske investorer, som en videreføring av prinsippene fra skattereformen, men der fokuset er rettet mot utforming av en nøytral kapitalbeskatning i en åpen økonomi med mobile investeringer. Gruppen vil i det følgende vurdere noen sentrale virkninger av å oppheve den nasjonale kildeskatten på kapital og samtidig gjennomføre en konsekvent residensbeskatning av all kapital-avkastning.

De største endringene som følge av dette forslaget vil være i forhold til beskatningen av norskeid virksomhet i utlandet og til utenlandske eiere av virksomhet i Norge. En konsekvent residensbeskatning av norske eiere innebærer at norsk beskatning skal gjøres gjeldende for norske skattyteres kapitalinntekt, uansett om den er opptjent i Norge eller gjennom investeringer i utlandet, slik at det blir en skattemessig likebehandling av norske investeringer i Norge og i utlandet. Det innebærer at gruppen anbefaler at reglene for beskatning av norskkontrollerte selskaper i lavskatteland (NOKUS-reglene) gjøres gjeldende generelt. Etter en slik løsning vil norske eiere bli løpende skattlagt for sin andel av overskuddet også fra alle utenlandsinvesteringer, uavhengig av om selskapet er etablert i et lavskatteland eller ikke, og uavhengig av hvor stor den norske skattyterens eierandel er. I tilfeller der norske skattytere har små eierandeler kan det imidlertid være uhensiktsmessig å innføre en løpende beskatning av de norske eiernes andel av overskuddet. Gruppen antar derfor at skattyterne alternativt skal kunne velge å bli skattlagt etter hvert som overskudd tas ut av selskapet, men at den latente skatten i så fall blir løpende rentebelastet. Uten en slik renteberegning vil en uttaksmodell av denne typen innebære en skattemessig fordel sammenlignet med avkastning som blir løpende skattlagt. Gruppen vil påpeke at dersom skattyter har valgt en uttaksmodell, kan det oppstå problemer med unndragning av norsk beskatning dersom skattyter har opparbeidet skattekreditt, og så flytter fra landet. En mulig løsning på dette problemet er at den norske skattekreditten forfaller til betaling ved utflytting.

Gruppen antar at skattepliktig overskudd til fordeling fra et norskeid selskap på norske eiere bør være det konsoliderte resultatet med fradrag for alle kildeskatter selskapet har betalt i utlandet, og der over- og underskudd fra datterselskaper i inn- og utland blir overført og konsolidert på det norske morselskapets hånd. Det innebærer at utenlandsk betalt skatt behandles som en kostnad for selskapet i det konsoliderte regnskapet, og at det ikke som i dag gis fradrag krone for krone mot betalt skatt i Norge. I tillegg antar gruppen at det også må gis anledning til konsolidering av kapitalinntekter på eiers hånd innenfor ett og samme skatteår. Slik konsolidering innebærer at norske eiere unngår norsk dobbeltbeskatning for selskapsoverskudd uansett hvor i verden det er opptjent, noe som sikrer at den norske beskatningen av selskapsoverskuddet blir uavhengig av virksomhetens internasjonale lokalisering.

Å flytte beskatningen fra selskapet til eierne fører til at skattefrie institusjonelle investorer får full skattefrihet for egenkapitalavkastning i norske selskaper. Det gir slike investorer en fordel sammenlignet med skattepliktige investorer. Dette er imidlertid en konsekvens av at myndighetene har gjort noen investorer skattefrie. Dersom dette nå anses som et problem, er det snarere et argument for å oppheve skattefriheten for slike investorer enn en svakhet knyttet til gruppens forslag. Gruppens forslag innebærer imidlertid at noe tilsvarende vil gjelde for pensjonskasser, livselskaper mv. Pensjonskassene er f.eks. skattepliktige, men de har generøse muligheter til å foreta skattefrie avsetninger. De er riktignok også underlagt et egenkapitalkrav, og har en viss adgang til å overføre beskattet overskudd til egenkapital. For pensjonssparing i form av aksjer i norskeide selskaper innebærer slike skattemessige gunstige ordninger at en betydelig del av avkastningen ikke kommer til beskatning før den tas ut i form av pensjoner. Det gir en skattekreditt for latent skatt på selskapsoverskudd som isolert sett vil favorisere aksjesparing i form av pensjonssparing. Noe tilsvarende gjelder også for livselskapene. Gruppens vurdering er at dette medfører en uheldig vridning av sammensetningen av den innenlandske sparingen, og anbefaler at det innføres samme beskatningsprinsipp for pensjonssparing mv. som i dag gjøres gjeldende for eksempelvis kapitalforsikring.

Forslaget innebærer at utenlandske eieres andel av selskapsoverskudd i norske selskaper ikke blir skattlagt i Norge. Virkningen av dette vil i utgangspunktet være et umiddelbart skattetap, siden bare den delen av selskapsoverskuddet som kan tilskrives norske eiere, blir skattlagt i Norge. På den annen side blir det mer attraktivt for utlendinger å eie virksomhet i Norge. I selskaper med utenlandske eiere, vil dette øke etterspørselen og drive opp aksjekursen. På kort sikt vil dermed denne skattefordelen bli kapitalisert i aksjekursen og på denne måten også komme eksisterende norske eiere til gode. Noe av skattetapet blir dermed kompensert gjennom økt skatt fra gevinster av eksisterende selskapers aksjer på norske hender. Dessuten kan utenlandske eiere allerede i dag helt eller delvis slippe unna kildebeskatningen i Norge ved å gjeldsfinansiere investeringene i Norge, som følge av fradragsretten for gjeldsrenter. Dersom utenlandske eiere f.eks. finansierer sine investeringer i norsketablerte selskaper gjennom lån, vil normalavkastningen som sådan allerede under nåværende skatteregler kunne føres ut av norsk skattejurisdiksjon. Det er dermed ikke opplagt at det å oppheve kildeskatten i seg selv vil føre til et betydelig skattetap, spesielt ikke når dette kombineres med å innføre en mer treffsikker grunnrentebeskatning. Det fører imidlertid uansett til at det ikke lenger er lønnsomt for utenlandske eiere å gjeldsfinansiere sine investeringer i norsketablerte selskaper ut fra skattemessige motiver.

Det er imidlertid trolig at en opphevelse av kildeskatten på normalavkastning totalt sett vil redusere skatten på utenlandske investeringer i Norge utenom de grunnrentebaserte sektorene. Det vil isolert sett gjøre det mer attraktivt for utlendinger å drive økonomisk virksomhet i Norge. En mulig virkning vil derfor være at utlendinger øker sine investeringer i Norge. Den andel av overskuddet i slik virksomhet som tilfaller utlendinger, vil riktignok ikke bli skattlagt i Norge. På den annen side vil økt utenlandsk aktivitet i Norge føre til økt sysselsetting og beskjeftigelse av andre innenlandske faktorer. En del av avkastningen vil derfor manifestere seg som økt faktoravlønning innenlands. Økt aktivitet i Norge vil dermed føre til økt konkurranse om innenlandske faktorer som er lite mobile, og dermed til høyere avlønning av slike. En del av det økonomiske resultatet fra økt utenlandseid virksomhet i Norge vil derfor likevel kunne bli gjenstand for beskatning gjennom skattleggingen av avkastningen til slike faste faktorer. Det kan f.eks. gjelde arbeidskraft, i den utstrekning økt utenlandsk virksomhet i Norge fører til høyere lønnsnivå og økte skattbare inntekter innenlands.

Ved residensbeskatning av avkastning på norskeid realkapital, vil den faktiske beskatningen avhenge av i hvilken grad residensprinsippet lar seg håndheve. Det avhenger av i hvilken grad kapitaleierne kan skjule avkastning på realkapital i utlandet. Dette er imidlertid et omgåelsesproblem som i hovedsak vil være det samme ved det nåværende skattesystemet – forutsatt at grunnrente og annen eventuell renprofitt kildebeskattes på en effektiv og treffsikker måte. Den vesentligste forskjellen sammenlignet med dagens system, er at norske skattytere kan få økte muligheter til å få ut normalavkastningen på sine investeringer i norske selskaper skattefritt. Det kan de gjøre ved å kanalisere investeringene sine gjennom et utenlandsk etablert selskap, som etter gruppens forslag skal slippe norsk kildeskatt, og så la være å oppgi avkastningen til norske skattemyndigheter. Ettersom utenlandske selskaper som nevnt ovenfor allerede i dag delvis kan unndra seg norsk kildeskatt ved å gjeldsfinansiere sine investeringer i Norge, har imidlertid uhederlige norske skattytere i prinsippet en kanal til å få ut avkastningen på sine investeringer i Norge tilnærmet skattefritt også etter dagens regler. I tillegg kan de unndra seg norsk beskatning ved å investere direkte i utlandet. Det er derfor ikke opplagt at omgåelsesproblemene er vesentlig større ved gruppens forslag enn ved dagens system. Slike omgåelsesproblemer bør etter gruppens vurdering om nødvendig løses ved økt satsing på håndheving gjennom kontroll og sanksjoner, og ikke gjennom systemendringer motivert ut fra at noen skattytere er uhederlige.

Gruppen er klar over at norsk beskatning av norskeid virksomhet i utlandet i dag er regulert gjennom skatteavtaler med mange andre land. Gruppen er også klar over at disse avtalene i stor grad er basert på OECDs anbefalinger om utforming av skatteavtaler, der det bl.a. legges vekt på å unngå dobbeltbeskatning ved å la skatt betalt i utlandet krediteres direkte mot skatt betalt i hjemlandet. Gruppens forslag innebærer en ensidig opphevelse av kildebeskatningen av utenlandske investeringer i Norge, noe som neppe vil være i strid med inngåtte skatteavtaler. Gruppen er klar over at forslaget om å behandle skatt betalt i utlandet som en kostnad istedenfor å innvilge direkte kreditering mot skatt bryter med OECDs anbefalinger om dobbeltbeskatning. En iverksettelse av gruppens forslag krever derfor en reforhandling av skatteavtalene, noe som det kan være vanskelig å få gjennomslag for. Alternativt kan gruppens forslag iverksettes gjennom en ensidig oppsigelse av skatteavtalene, noe som forsåvidt ikke trenger å være noe stort problem da det å innføre en konsekvent residensbeskatning reduserer viktigheten av å ha slike skatteavtaler i det hele tatt. Gruppen vil peke på at et viktig formål med forslaget er å gjøre det mer attraktivt å foreta realinvesteringer i Norge, og at en derfor anbefaler at det arbeides videre med sikte på å innføre en slik konsekvent residensbeskatning. I den grad dette vil føre til at andre land svarer med også å innføre en konsekvent residensbeskatning, er det i tråd med prinsippene for en effektiv fordeling av investeringer mellom land (kapitaleksportnøytralitet), og bør neppe anses som noe stort problem.

Gruppen vil avslutningsvis peke på at argumentet for å oppheve kildebeskatningen av normalavkastning av kapitalen forsterkes når en også inkluderer klyngeperspektivet. Gruppen peker på at myndighetene bør føre en generell politikk som er klyngevennlig, og i den forbindelse vil gruppen peke på at det er viktig å ikke føre en politikk som virker diskriminerende mot realinvesteringer i Norge. Gruppens forslag gjør at norske investeringer i Norge skattemessig likebehandles med norske investeringer i utlandet. I tillegg innebærer forslaget opphevelse av kildebeskatningen av utenlandske investeringer i Norge. Begge deler gjør det isolert sett mer lønnsomt å foreta realinvesteringer i Norge.

7.6 Skatt og usikkerhet

Det er viktig både for privatpersoner og foretak at skattesystemet er forutsigbart og forståelig. Usikkerhet og hyppige uforutsette endringer i systemet gjør det vanskeligere å planlegge økonomiske disposisjoner over tid, og kan medføre betydelige økonomiske feildisponeringer og feilinvesteringer. Politikkusikkerhet kan på denne måten føre til en dårligere ressursallokering.

En mulighet for å redusere slik politikkusikkerhet er å basere skattesystemet på overordnede generelle prinsipper. Dette kan sikre at systemet er mer forutsigbart og ligger noenlunde fast over tid. Ved å basere skattesystemet på overordnede prinsipper øker også myndighetenes troverdighet i skattepolitikken. Private aktører vil vite at de økonomiske disposisjoner de foretar i dag, ikke vil influere skattereglene i morgen. Dersom myndighetene har manglende troverdighet i skattepolitikken, kan dette føre til at prosjekter som er samfunnsøkonomisk lønnsomme ikke blir gjennomført. Dette gjelder særlig for investeringer i realkapital. Når investeringen er foretatt blir skatteobjektet lite mobilt. Det kan da være fristende for myndighetene å øke skatten. Dersom private aktører forventer at dette kan skje, kan det medføre at investeringen ikke blir gjennomført. Ved å basere skattesystemet på overordnede prinsipper reduseres risikoen for slik opportunistisk skattepolitikk. Samtidig vil en troverdig binding til overordnede prinsipper redusere insitamentet for interessegrupper til å bruke egne og andres ressurser i et forsøk på å oppnå endringer i systemet som særlig ville begunstige dem selv.

Det norske skattesystemet må i stor grad kunne sies å være basert på slike overordnede prinsipper, hvor stikkord som næringsnøytralitet og symmetri i beskatningen står sentralt. Gruppen ser sitt forslag som en videreføring av slike prinsipper. Om en mener slike prinsipper er fornuftige, må et moment ved endringer av skattesystemet være om endringen er i samsvar med de overordnede prinsippene. Selv i tilfeller der det er bred politisk enighet om å begunstige et bestemt formål, vil sjelden endringer i skattesystemet være det mest målrettede, selv om den manglende transparens i bruk av skattesystemendringer for slike formål nok til tider kan fortone seg attraktivt.

7.7 Behov for videre utredninger

Grunnet gruppens korte tidsfrist er det en rekke områder det ikke har latt seg gjøre å behandle i detalj i rapporten. Gruppen har også vært begrenset av mangel på data og empiriske undersøkelser. Gruppen vil derfor anbefale at det vurderes igangsatt nærmere utredninger på en del områder. Det anses som særlig prioritert å få mer kunnskap om internasjonalisering i sin alminnelighet og hva dette innebærer for Norge. Videre anses det som viktig å få mer kunnskap om kildene til næringsklynger, hvilken betydning de har og hvilke konsekvenser dette har for utformingen av den økonomiske politikken. Hvordan næringslivet tilpasser sine investeringer i inn- og utland er også et område som bør bli gjenstand for mer utredning. Siden en av gruppens anbefalinger er økt satsing på forskning og utvikling, bør avkastningen av forskningsmidler vurderes nærmere. En bør særlig se på fordelingen av forskningsmidler mellom bedrifter/næringer og mer fristilte forskningsenheter.

Gruppen konstaterer at det synes å være svært liten empirisk kunnskap om skattesystemets faktiske virkninger. Selv om det er mange studier som påviser forskjeller i effektive skattesatser på kapital mv. internt i land og mellom land, er det få studier om empiriske konsekvenser av dette, f.eks. for investeringsatferden. Tatt i betraktning den vesentlige omleggingen skattepolitikken har gjennomgått på 1990-tallet, anser gruppen det som viktig at det oppmuntres til empirisk forskning på dette området. Det er av særlig interesse å få belyst hvordan skattlegging virker ved stadig større mobilitet av faktorer og varer over landegrensene og i forhold til klyngeskapende mekanismer. Studier av skattesystemet og dets konsekvenser for økonomisk atferd bør så langt som mulig også søke å legge vekt på systemets langsiktige virkninger.