9 Økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag

9.1 Økonomiske og administrative konsekvenser for arbeidsgiver

Lovforslaget innebærer en presisering og videreutvikling av arbeidsgiveransvaret i konsern- og gruppeforhold, ved overdragelse av virksomhet og ved tap av oppdrag eller konsesjon.

Utvalgets forslag til lovendringer vil kunne gi motstridende effekter for arbeidsgivere. 1 På den ene siden kostnadsvirkninger ved at utgiftene øker fordi det blir økt administrasjon i tilknytting til ansettelser og oppsigelser og ved at det på kort sikt vil bli noe merarbeid i tilknytting til koordinering av ansvaret for helse-, miljø- og sikkerhetsspørsmål. På den andre siden kan krav om å se konsernet/gruppen av selskaper som helhet på området som dekkes av arbeidsmiljøloven gi incentiver til å utvikle mer helhetlige og langsiktige personalstrategier. Med konsernet/gruppen som arbeidsgiver vil arbeidstakerne kunne bli mer stabile og ha større incentiver og vilje til intern omstilling, noe som kan øke foretakenes omstillingsevne. I tillegg vil en kunne få en positiv virkning for konsernene ved at rammebetingelsene blir mer oversiktlige. De økonomiske og administrative konsekvenser for det enkelte konsern/gruppen av selskaper av lovforslaget vil trolig være avhengig av enkelte forhold. Blant annet av om det allerede er sentral styring av for eksempel personalfunksjoner og helse, miljø- og sikkerhetsspørsmål, eller om dette er desentralisert til det enkelte datterselskap.

Lovreguleringen utvalget foreslår stiller krav til tilpasningsstrategier for arbeidsgiver, som vil kunne gi noe økning i kostnadene ved ansettelser og oppsigelser, men vil også kunne redusere kostnadene gjennom økt omstillingsevne og klarere rammebetingelser. Hvordan den totale virkningen på kort og lang sikt vil være av denne reguleringen er imidlertid vanskelig å fastslå.

En empirisk kartlegging av konsekvenser for ulike typer konsern/grupper av selskaper og deres strategier for å tilpasse seg denne lovendringen, er den eneste måten en kan få mer kunnskap om hvilke konkrete konsekvenser lovreguleringen vil få. En studie av konserner eller gruppers tilpasninger før lovforslaget eventuelt er gjennomført, vil det imidlertid være knyttet en del usikkerhet til. 2

9.1.1 Stillingsvern regulering

De foreslåtte endringene i arbeidsmiljøloven med konsernet/gruppen som arbeidsgiver vil for så vidt gi en bedring av stillingsvernet for den enkelte som er ansatt i foretak knyttet til konsern (grupper av selskaper) – men lovforslaget innebærer ikke noen skjerpelse av (de materielle) oppsigelsesgrunnene. Endringene vil føre til at konsernet/gruppen i nedbemanningssituasjoner må utvikle oversikt over ledige stillinger og udekket arbeidskraftsbehov i de ulike deler av konsernet/gruppen. Videre må arbeidsgiver etablere ordninger for å tilby oppsagte arbeidstakere passende jobb i foretak tilknyttet konsernet, dersom det blir slike ledige.

Allerede i dag er det konsern/grupper som vurderer konsernet/gruppen under ett når det gjelder de forhold som dekkes av arbeidsmiljøloven. Noen sikre opplysninger om omfanget av dette har imidlertid ikke utvalget. 3 Lovendringene kan derfor ventes å medføre enkelte økonomiske og administrative konsekvenser for en del konsern. Sammenlignet med dagens system vil dette for arbeidsgivere med sammensatte foretaks- eller samarbeidsstrukturer føre til en del merarbeid før det treffer beslutningen om rekruttering og oppsigelse. Dette kan så øke kostnadene i tilknytting til ansettelser og oppsigelser – de såkalte tilpasningskostnadene.

Et krav om å se hele konsernet/gruppen under ett i forhold til arbeidsmiljøloven, kan også gi incentiver til at foretakene i større grad vil utvikle enhetlige og langsiktige personalpolitiske strategier. 4 Dette vil på noe lengre sikt kunne gi fordeler ved økt satsing på kompetanseutvikling og intern opplæring, og økt bruk av alternative karrieremuligheter innen foretaket. (Bakgrunnen for en slik betraktning er at ansettelse av arbeidstakere vurderes som en investering og at det for konsernet/gruppen er en fordel med en stabil arbeidsstyrke og at det gir konsernet/gruppen større incentiver til å investere mer i deres opplæring.) Dersom medarbeidere med de rette kvalifikasjonene blir i konsernet/gruppen gir det mindre kostnader knyttet til nyansettelser og opplæring. Reguleringer kan dermed bidra til å fremme en mer langsiktig fleksibilitet i foretaket og til utvikling av mer innovative organisasjonsmodeller.

Med konsernet/gruppen som arbeidsgiver vil den enkelte arbeidstaker kunne få økte incentiver til å medvirket til større interne omstillinger i foretaket – dette vil kunne bidra til å øke foretakets omstillingsevne. Dette kan også ha positive effekter på produktiviteten. Forskningsresultatene her er imidlertid tvetydige. På den ene siden kan det tenkes at muligheten for å bli sagt opp kan virke disiplinerende på arbeidstakerne. På den annen side kan oppsigelser skape uro i bedriften, som vil redusere arbeidstakernes produktivitet. 5

De økonomiske og administrative konsekvensene av lovreguleringen, vil trolig variere mellom ulike konsern/grupper av selskaper. Dette vil blant annet være avhengig av hvordan konsernet/gruppen av selskaper har organisert sin virksomhet, i hvilken grad konsernet/gruppen har en sentralisert eller desentralisert beslutningsstruktur og om det finnes personalfunksjoner på sentralt nivå. Det er stor variasjon mellom ulike konsern/grupper av selskaper på dette feltet. Konsekvensene vil også i stor grad være avhengig av hvilke strategier konsernene velger ved bemanningsendringer og i hvor stor grad de utvikler mer helhetlige og langsiktige personalpolitiske strategier.

9.1.2 Helse, miljø- og sikkerhetsspørsmål

Etter utvalgets forslag skal det enkelte foretak i konsernet/gruppen gjøre status og planer på helse,- miljø og sikkerhetsområdet kjent for morselskapet (det be­stemmende selskapet). Morselskapet vil på sin side måtte forholde seg til datterselskapene – andre foretak det har bestemmende innflytelse over – også med hensyn til arbeidsmiljølovens helse, miljø- og sikkerhetsbestemmelser og arbeidsmiljøet generelt, herunder påse at internkontrollsystemet er tilfredsstillende. I dette ligger det òg at det kan bli konsernet/gruppen som i siste instans får ansvar for et dårlig arbeidsmiljø, dersom det ikke har vært avsatt nok midler til arbeidsmiljøinvesteringer.

Lovforslaget vil gi en omorganisering av oppfølging av ansvaret for helse, miljø- og sikkerhetsspørsmål. På kort sikt vil dette kunne gi noen administrative og kostnadsmessige konsekvenser, men det er uklart om en utvidelse av ansvaret til også å gjelde konsernet/gruppen, vil ha noen kostnadsmessige konsekvenser på sikt.

9.1.3 Virksomhetsoverdragelse

Forslag til ny § 73 F i arbeidsmiljøloven klargjør i hvilke situasjoner arbeidstakerne kan motsette seg at arbeidskontrakten går over til ny arbeidsgiver ved en overføring av virksomhet. Denne lovreguleringen gir videre regler for hvordan arbeidsgiver og arbeidstaker skal forholde seg ved en virksomhetsoverdragelse. En slik presisering vil gi mer forutsigbare rammer for arbeidsgiverne når det gjelder arbeidstakernes rettigheter ved virksomhetsoverdragelse. Dette vil redusere arbeidsgivernes usikkerhet i forbindelse med overføring av virksomhet og vil dermed kunne redusere merarbeid og kostnader i denne sammenheng.

9.1.4 Anbud og konsesjoner

Lovendringen vil føre til at det selskap som vinner en anbudskonkurranse må – dersom det skal oppbemanne – forholde seg til arbeidstakere som er sagt opp i det selskapet som har tapt anbudet. Dette vil gi enkelte føringer på hvem arbeidsgiver kan ansette ved oppbemanning, men vil i liten grad gi administrative konsekvenser, fordi fortrinnsretten gjelder kun etter skriftlig melding fra arbeidstakeren.

9.2 Samfunnsøkonomiske konsekvenser

Utvalget er bedt om å utrede eventuelle samfunnsøkonomiske konsekvenser av lovforslaget. Etter det utvalget kjenner til finnes det ingen nasjonale eller internasjonale studier av mulige konsekvenser av at arbeidsgiveransvaret primært er på foretaksnivå og sekundært på morselskapsnivå, og som dermed har direkte relevans for det lovforslaget som utvalget kommer med. Utvalget vil kort referere endel faktorer som er viktige for internasjonale selskapers investerings- og lokaliseringsbeslutninger og deretter presentere studier av konsekvenser for arbeidsmarkedet av kostnader knyttet til ansettelser og oppsigelser (tilpasningskostnader) generelt. Dette er en gjennomgang av eksisterende litteratur og ikke en vurdering av konsekvensene av det lovforslaget utvalget kommer med.

Gjennomgangen av litteraturen som behandler konsekvenser av tilpasningskostnader viser at det ikke er noen entydige svar på hvordan lovgivningen for å styrke arbeidstakernes stilling slår ut i arbeidsmarkedet. Stillingsvernreguleringer er ikke trukket eksplisitt inn i teorier og analyser av lokaliseringsbeslutninger, men inngår i arbeidsmarkedsfaktorer, som er en av flere typer faktorer som påvirker lokaliseringsbeslutningene. Med bakgrunn i den forskningen som fore­ligger er det ikke klart hvilke konsekvenser denne lovreguleringen eventuelt vil ha for investerings- og lokaliseringsbeslutninger eller for arbeidsmarkedet.

9.2.1 Konsekvenser for investering- og lokaliseringsbeslutninger

Internasjonal forskning legger gjennomgående stor vekt på de multinasjonale selskapenes omgivelser for å forklare investerings- og lokaliseringsbeslutninger. De vanligste faktorene det skilles mellom er markeds­muligheter, konkurransesituasjon og nasjonale rammevilkår. Med markedsmuligheter siktes det i første rekke til markedets størrelse og vekst. Med konkurransesituasjonen henspeiles det på omfanget av etablerte konkurrenter, deres konkurranseevne, eierstruktur og kundenettverk. Nasjonale rammevilkår omfatter i denne sammenheng sosioøkonomiske forhold som infrastruktur, utdanningsnivå og lønnskostnader, såvel som politisk stabilitet og livskvalitet. 6

I studier av investerings- og lokaliseringsfaktorer er ikke stillingsvernreguleringer trukket eksplisitt inn. De inngår som en del av de nasjonale rammebetingelsene knyttet til arbeidsmarkedet, ved at de blant annet vil kunne påvirke arbeidskraftkostnadene og produktiviteten. Arbeidsmarkedsfaktorer er igjen en av flere typer faktorer som vil påvirke beslutningene. Hvilke faktorer som er de viktigste for investerings- og lokaliseringsbeslutninger vil variere mellom ulike sektorer – mellom kapitalintensiv, arbeidsintensiv og kunnskapsintensiv produksjon. Med bakgrunn i tilgjengelig litteratur er det ikke mulig å si noe om den lovendringen utvalget foreslår er av en slik karakter at den vil ha betydning for selskapers vurdering av Norge som investerings- eller lokaliseringsområde.

9.2.2 Sysselsettingskonsekvenser

De økonomiske teoriene og empiriske studiene av konsekvenser for arbeidsmarkedet av stillingsvern ­generelt tar utgangspunkt i at tiltakene for å bedre stillingsvernet øker kostnadene ved ansettelse og oppsigelse av arbeidstakere (tilpasningskostnadene). Størrelsen på tilpasningskostnadene antas å ha betydning for bedriftenes ansettelses- og oppsigelsespraksis og derfor ha konsekvenser for arbeidsmarkedet/sysselsettingen. Mulige inntektsvirkninger av stillingsvernbestemmelsene er i liten grad tatt med i analysene. Sentrale spørsmål er hvordan denne type kostnader virker inn på svingninger i sysselsettingen, sysselsettingsnivået og sysselsettingsstrukturen. Konsekvenser av reguleringer har i liten grad vært forsket på i Norge og de studiene som presenteres er internasjonale sammenlignende studier mellom ulike land. 7

En sentral hypotese i teorien om tilpasningskostnadene er at sysselsettingen vil holde seg mer konstant ved etterspørselsendringer, enn den ville ha gjort dersom det ikke var kostnader knyttet til oppsigelser og ansettelser. I oppgangstider vil foretakene vente med nyansettelser og for eksempel benytte overtid for å tilpasse seg økning i etterspørselen. I nedgangstider vil færre arbeidstakere sies opp og foretakene i større grad vil benytte redusert arbeidstid, for å tilpasse seg fall i etterspørselen. 8 De fleste empiriske studiene som er gjort bekrefter at sysselsettingen i land med sterkt stillingsvern (for eksempel Italia) i mindre grad enn i land med svakt stillingsvern (for eksempel USA) svinger i takt med konjunkturene. 9 Videre er det uklart om tilpasningskostnader vil få betydning for sysselssettingsnivået og nivået på arbeidsledigheten på sikt. Dersom bedret stillingsvern fører til at det generelle kostnadsnivået for arbeidskraft øker, kan dette gi negative konsekvenser for sysselsettingsnivået. Undersøkelser viser at tilpasningskostnader ikke har noen systematisk effekt på nivået på arbeidsledigheten på sikt. Tilpasningskostnadene kan ikke forklare forskjeller i arbeidsledighetsnivået mellom ulike land. 10

Enkelte teorier fokuserer på muligheten for sterkere oppdeling av arbeidsmarkedet som følge av et sterkt stillingsvern. Reguleringene for å styrke stillingen til de som har arbeid kan bidra til at nykommere på arbeidsmarkedet kan få større vansker med å komme inn på arbeidsmarkedet. Bakgrunnen for dette er at foretakene i perioder med høy etterspørsel vil møte det økte arbeidskraftsbehovet ved at de som allerede er ansatt arbeider overtid, istedenfor at andre arbeidstakere kan få arbeidserfaring. 11 Dette kan spesielt ramme marginale grupper i arbeidsmarkedet, for eksempel ungdommer som har lite arbeidserfaring. Fordi stillingsvernet påvirker foretakenes sysselsettingspraksis i opp- og nedgangstider, kan konjunktursituasjonen på det tidspunktet et ungdomskull går fra skole til arbeid bli mer avgjørende for kullets sysselsettingsmuligheter. 12 Når det gjelder empiriske studier av virkninger på ungdommers sysselsetting er resultatene ikke entydige. Skedinger (1995) finner i en sammenligning av seks europeiske land at sterke stillingsvernregler kan påvirke sysselsettingen blant ten-åringer, men at funnene ikke er entydige når det gjelder ungdommer mellom 20-24 år. Analyser referert i Rasmussen (1993) finner imidlertid at ungdommer må få større del av belastningen med reduksjoner i bemanningen i land med sterke stillingsvern.

Dersom en bedring av stillingsvernet totalt sett gir økte tilpasningskostnader vil det isolert sett kunne bidra til at foretakene vil bli mindre villige til å ansette nye personer og at de vil prøve å møte etterspørselsendringer på andre måter enn ved nyansettelser. For å motvirke økte kostnader ved ansettelser og øke fleksibiliteten i foretaket, kan ulike strategier tenkes anvendt, for eksempel arbeidstids fleksibilitet, bruk av underleverandører og rotasjon (intern mobilitet). En konsekvens av å sette ut arbeidoppgaver er at en kan få en segmentering av arbeidsmarkedet; i et velregulert arbeidsmarked innenfor de store konsernene og et noe mer uregulert og ustabilt arbeidsmarked i små og enkeltperson foretak, som er underleverandører til de store konsernene. Studier referet i NOU 1992: 26 (s. 204) synes å bekrefte at denne type lovgivning kan bidra til en segmentering av arbeidsmarkedet ved at store foretak benytter mindre underleverandører og at variasjoner i etterspørselen slår ut i sysselsettingen i slike mindre bedrifter. Prinsipielt kan en imidlertid si at dersom stillingsvernet blir strengere og muligheten for å bruke midlertidige stillinger er betydelig redusert, vil presset på bruk av eksternalisering og alternative arbeidstidsordninger kunne øke.

Gjennomgangen av litteraturen som behandler konsekvenser av stillingvernsreguleringer generelt viser at det ikke er noen entydige svar på hvordan lovgivningen for å styrke arbeidstakernes stilling vil slå ut i arbeidsmarkedet. Problemstillingen er vanskelig å belyse. 13 Konsekvensene for arbeidsmarkedet av en utvidelse av arbeidsgiveransvaret til også å omfatte konsernnivå vil imidlertid være avhengig av hvilke strategiske valg konsernene/gruppene vil gjøre som følge av lovreguleringen og i hvilken grad konsernene/gruppene av selskaper utvikler langsiktige, helhetlige personalstrategier. Foretakenes/konsernenes strategier ved bemanningsendringer vil i tillegg økonomiske hensyn og kompetansebehov, være påvirket av helheten i reguleringene. I tillegg til arbeidsmiljølovens bestemmelser og avtalefestede stillingsvernregler, vil for eksempel bestemmelsene i sysselsettingsloven (regulering og praktisering av inn- og utleie), lov om lønnsplikt (kostnadene knyttet til permitteringer) få betydning for foretakenes/konsernenes strategier. Videre vil foretakenes strategier også påvirkes av samspillet mellom en rekke politikktiltak som for eksempel arbeidsmarkedspolitikk, bruk av praksisplasser, lærlinger, vilkårene for uføretrygding og ulike offentlige finansierte omskolerings- og attføringstiltak.

9.3 Oppsummering

Utvalgets arbeid har sin bakgrunn i utviklingstendenser i næringslivet som blant annet innebærer at foretak stadig oftere inngår i et konsern eller andre former for foretaksgrupperinger hvor viktige avgjørelser av betydning for arbeidstakerne og deres arbeidsforhold blir truffet andre steder enn i det foretaket som er de ansattes arbeidsgiver etter arbeidsavtalen. Utvalgets lovforslag innebærer en presisering og tildels videreutvikling av arbeidsmiljøloven for å tilpasse loven til utviklingen i de bakenforliggende forhold.

Utvalgets forslag stiller nye krav til tilpasningsstrategier for arbeidsgiver og gir incentiver til utvikling av mer langsiktige og helhetlige personal og opplæringstrategier i konsernet/gruppen. Forslaget vil kunne øke de kostandene konsernene/gruppene har i tilknytting til ansettelser og oppsigelser, men vil også kunne redusere kostnadene gjennom økt produktivitet, omstillingsevne og klarere rammebetingelser. Virkningene for det enkelte konsern av en slik lovendring vil trolig være avhengig av en rekke interne faktorer, knyttet til konsernets struktur og organisering. Hvordan den totale virkningen av denne reguleringen vil være for konsern/grupper på kort og lang sikt er imidlertid vanskelig å fastslå.

Det finnes ingen nasjonal eller internasjonal forskning som tar opp konsekvenser av at arbeidsgiveransvaret ligger på konsernnivå verken for konsernenes strategiske valg, for eksempel når det gjelder investerings- eller lokaliseringsbeslutninger, eller for deres ansettelses- og oppsigelsespraksis.

Med utgangspunkt i teori og empiriske studier har vi kort sett på hvilke faktorer som er viktige for internasjonale selskapers investerings- og lokaliseringsbeslutninger. Stillingsvernregulering blir ikke behandlet eksplisitt i disse teoriene. Disse inngår imidlertid i nasjonale rammevilkår knyttet til arbeidsmarkedet, som er en av mange faktorer som er viktige for internasjonale selskapers lokalisering av virksomhet. Med bakgrunn i tilgjengelig litteratur er det ikke mulig å si noe om den foreslåtte lovendringen er av en slik karakter at den vil ha noen betydning for selskapers vurdering av Norge som investerings- eller lokaliseringsområde.

Vi har også presentert økonomiske teorier/studier av konsekvenser for sysselsetingen av tilpasningskostnader generelt. Økonomisk teori tar utgangspunkt i at lovgivningen for å styrke arbeidstakernes stilling øker kostnadene ved ansettelse og oppsigelse av arbeidstakere. Mulige inntektsvirkninger av stillingsvernbestemmelsene er i liten grad tatt med i analysene. I denne litteraturen studeres også konsekvenser for svingninger i sysselsettingen.

Gjennomgangen av litteraturen som behandler konsekvenser av stillingvernsreguleringer generelt viser at det ikke er noen entydige svar på hvordan lovgivningen for å styrke arbeidstakernes stilling slår ut i arbeidsmarkedet. De sentrale resultatene er at et sterkt stillingsvern reduserer svingningene i sysselsettingen. Dette innebærer at foretak venter med å si opp ansatte i nedgangstider og venter med å ansette nye i oppgangstider. Videre viser studiene at de aller yngste arbeidstakerne kan ha vansker med å komme inn på arbeidsmarkedet dersom det er et sterkt stillingsvern. En empirisk studie viser at et sterkt stillingsvern vil kunne føre til at foretak vil føre en mer helhetlig personalpolitikk og i større grad investere i utdanning og opplæring hos sine ansatte. Mens studie viser at store foretak har en tendens til å sette ut arbeidsoppgaver dersom tilpasningskostnadene er høye, noe som vil kunne bidra til en segmentering av arbeidsmarkedet.

Gjennomgangen av konsekvenser for arbeidsmarkedet baserer seg ikke på en vurdering av konsekvensene av det lovforslaget som utvalget kommer med, men på internasjonal forskning av stillingsvernreguleringer generelt. Denne forskningen viser hvordan disse reguleringene kan gi ulike virkninger i arbeidsmarkedet.

Konsekvensene for arbeidsmarkedet av lovforslagene,vil i stor grad være avhengig de strategiske tilpasningene konsernene/gruppene gjør.

9.4 Særmerknad

Utvalgets mindretall -representanten Ødegård- har følgende særmerknad til de økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag.

Utvalgets vurdering av de økonomiske og administrative virkninger av forslagene er at tilgjengelige forskningsmessige data og foreliggende litteratur gir få muligheter for sikre og presise konklusjoner. Man har derfor nøyd seg med å angi et knippe med muligheter for utviklingstrekk. Videre er pekt på at også andre faktorer kan ha stor betydning, slik at det er vanskelig å måle effekten av en endring isolert. Mindretallet kan forsåvidt i hovedsak gi sin tilslutning til at noe annet neppe er mulig utfra det materiale som idag er tilgjengelig. Dette er imidlertid på langt nær tilfredsstillende. Både omkostningssiden for næringslivet og effekter av tilpasninger burde vært forsøkt angitt klarere, om ikke annet i form av tendenser og hovedlinjer, og eventuelt med grove tall. Særlig alvorlig er denne mangel med hensyn til effektene forslagene vil ha på sysselsettingen, og spesielt for marginalgrupper som for eksempel ungdom og personer med liten eller ingen arbeidserfaring/fagutdanning. Det er et problem at arbeidsledigheten i Norge har sunket langsommere enn konjunkturene burde tilsi. Det ville være et paradoks hvis økt stillingsvern skulle bidra til å forsterke dette problem, både på kort og lang sikt.