7 Utfordringer for fremtidens lotteriforvaltning

7.1 Innledning

I dette kapittel skal det fokuseres på de utfordringer fremtidens lotteriforvaltning står overfor. For oversiktens skyld er kapitlet delt inn i en generell og en spesiell del. Den generelle del tar for seg problemstillinger og løsningsmodeller som er felles for alle former for lotteri, mens man i den spesielle del foretar en oppsplitting og knytter nærmere kommentarer til den enkelte lotteriforms særegenheter.

7.2 Generelle synspunkter

7.2.1 Behovet for styring

I St. meld. nr. 2 (1990-91) side 179 uttaler regjeringen Gro Harlem Brundtland:

«De politiske myndigheters oppgaver er blant annet å

• fastlegge de politiske målsettingene for pengespill og lotterier

• fastlegge rammebetingelsene for statlige spill og private lotterier i samsvar med målsettingene

• vurdere om rammevilkårene har en åpenbar konkurransevridende effekt mellom de ulike spill og lotterier.

• avgjøre spørsmål om opprettelse av nye statlige spill og vurdere endringer i rammebetingelser med eksterne konsekvenser.»

Lotteriloven regulerer de private lotterier som kan avholdes i Norge og som alle skal ha til formål å gi inntekter til humanitære eller samfunnsnyttige formål. Mange av lotteriene inneholder elementer av underholdning og dekker sosiale behov. Dette har en lang tradisjon både i Norge og andre land. Det skal være plass i markedet til både private lotterier og statlige kontrollerte pengespill. De frivillige organisasjoner utfører en betydelig innsats i samfunnet og skal kunne ha lotteriene som en viktig finansieringskilde for dette arbeidet.

Justiskomiteen har bemerket dette omkring forholdet i Ot.prp. nr. 9 (1994-95):

«Komiteen ønsker å tone ned departementets oppfatning om at inntekter fra lotterier ikke må være hovedinntektskilden for finansiering av organisasjonenes virksomhet. Mange organisasjoner har allerede i dag lotteriinntekter som en vesentlig del av sine totale inntekter.»

Kontroll- og konstitusjonskomiteen har også vist til denne kommentaren fra Justiskomiteen i Innst. S. nr. 296 (1995-96) i forbindelse med gjennomgang av Justisdepartementets forskrift om mekanisk eller elektronisk innretning som mot innskudd gir rett til spill uten mulighet for gevinst (underholdningsautomater).

Det har vært en rivende utvikling i nye spillevarianter og spilleinnretninger basert på et ønske om å nå nye publikumsgrupper i et marked med stadig økende tilbud. Dette krever offentlig styring, både for å hindre en utvikling i retning av for sterkt gamblingpregede spill, men også av hensyn til konkurransen mellom de forskjellige lotteriverdige formål. Et sentralt trekk i utviklingen etter 1988 har vært en betydelig økning i det totale spillemarked og et økt antall aktører. Dette har medført en skjerpet konkurranse mellom de ulike aktører, uten at det så langt har vært mulig å se at hverken de private organisasjoner eller de statlige spill har blitt skadelidende i form av lavere inntekter. Det har imidlertid vært sterkt økende utgifter knyttet til lotteriavviklingen, noe som i en del tilfeller har ført til at organisasjonene har blitt sittende igjen med en alt for liten andel av omsetningen.

Det er viktig at det utarbeides et regelverk som medfører god offentlig styring, men hvor det også tas rimelig hensyn til markedstilpasning, fleksibilitet og teknologisk utvikling.

Et visst spekter av lotteriformer skal sikre at såvel landsdekkende som lokale foreninger gis mulighet til inntekter gjennom private lotterier. Samtidig må det gjennom lovgivningen gis mulighet for å fastsette rammebetingelser, og eventuelt å nedlegge forbud mot lotteriformer og spilleinnretninger av en art som gjør det vanskelig å gjennomføre kontroll med spillet og spilleinntektene. Det må også tilligge det offentlig å ta stilling til hvor det skal spilles.

Kontrollordninger skal også ivareta publikums tillit til lotteriene. Det er viktig at lotteriet og trekningen gjennomføres på en måte som sikrer vinnerne de gevinster som de er forespeilet. Det er videre viktig at det formål som publikum har fått stilt i utsikt vil få overskuddet, faktisk tilføres et overskudd. Det må da være kontrollordninger som sikrer at lotteriets nettoinntekt kommer lotteriformålet til gode.

Politisk innflytelse på lotterimarkedet forutsetter kunnskap. Et viktig element i den politiske styring vil være å ta stilling til hvorledes markedet best skal fordeles. For å kunne styre utviklingen i ønsket retning, er samfunnet avhengig av en best mulig oversikt over alle aspekter ved lotterimarkedet. Eksempelvis må man ha oversikt over lotteriverdige organisasjoner, deres engasjementer og markedsandeler i de ulike delene av lotterimarkedet, for å kunne ha en begrunnet oppfatning om vedkommende organisasjons fremtidige markedsandel.

Arbeidsgruppen ser imidlertid ikke bort fra at det kan være aktuelt å unnta små, lokale organisasjoner som driver sin lotterivirksomhet innen et begrenset geografisk område for en registreringsplikt.

Informasjon må innhentes i de enkelte politidistrikter. Før den kan nyttiggjøres må den registreres og bearbeides sentralt. Uten overordnet koordinering vil den innhentede informasjon ha liten verdi som politisk styringsverktøy. Informasjonen må derfor samles i ett sentralt register som de politiske myndighetene har tilgang til. Et slikt verktøy finnes ikke i dag og det er lite realistisk at slike opplysninger skal samles inn og bearbeides av departementene. Det er nødvendig med et nytt organ utenfor departementene.

Arbeidsgruppen mener at de oppgaver som bør ligge på departementsnivå, er lov- og forskriftsarbeid samt stillingstagen til større prinsipielle saker. Ettersom ansvaret for de private lotterier og de statlig kontrollerte spill tilligger forskjellige departementer, forutsetter en god overordnet politisk styring at departementene på sine fagområder utarbeider gode regelverk og samordner sin virksomhet så godt som mulig.

7.2.2 Fordeling av inntektene fra spill og lotterier

Konkurransen i markedet for spill og lotterier har blitt markert skarpere de senere år, selv om omsetningen har økt. Den skjerpede konkurransen skyldes blant annet at det nå opptrer flere aktører innenfor hver enkelt spilleform enn tidligere. I tillegg konkurrerer de private lotterier og de statlig kontrollerte spill om markedsandeler. Overordnede målsettinger om hvorledes man ønsker utviklingen på spillemarkedet, må naturlig nok få sin avklaring gjennom politiske beslutninger.

Det er tidligere redegjort for betydningen av tilgjengelig informasjon som politisk styringsverktøy. Informasjon er videre en nødvendig forutsetning for å etablere prosedyrer for en rettferdig fordeling av markedet.

Utfordringen for lotteriforvaltningen vil være å lage et enkelt og brukervennlig system som muliggjør nyttiggjøring av innhentet informasjon. Systemet må utvikles slik at det kan koordinere og bearbeide mottatt informasjon, og levere brukerne et produkt som legger premissene for fordelingen av markedet.

Fordelingen av markedet reiser to prinsipielle spørsmål. For det første må man ta stilling til hvilke organisasjoner som skal gis adgang til markedet, dernest må man vurdere omfanget av virksomheten. I henhold til dagens regelverk er det kun lotteriverdige organisasjoner som får lotteritillatelse. Med lotteriverdige organisasjoner menes organisasjoner som driver humanitært eller samfunnsnyttig arbeid. Adgangen til markedet vil således avhenge av begrepsdefinisjoner, mens omfanget av virksomheten må vurderes i forhold til den enkelte organisasjons størrelse, samt hvilke formål og grupper som blir tilgodesett ved organisasjonens arbeid. Arbeidsgruppen mener også det må være grunnlag for å se nærmere på hvilke organisasjoner som bør komme inn under begrepet «humanitært eller samfunnsnyttig». Med veksten i spillene og lotteriene, har det dukket opp nisjeorganisasjoner som arbeidsgruppen ser liten grunn til at bør kunne hente sine inntekter fra slike midler.

7.2.3 Regnskapskontroll

En tendens ved utviklingen de senere år er at nettoandelen av inntektene av lotterier er synkende. I tillegg til dette har det skjedd en utvikling i retning av økt bruk av kostbare spilleinnretninger og krav til profesjonell håndtering av lotteriene. Større andeler av lotterienes totale omsetning blir «spist opp» av kapitalkostnader og driftskostnader, herunder godtgjørelse til de private entreprenører som står for anskaffelse og drift av spilleinnretninger. Dette stiller nye krav til regnskapskontroll, og det ligger en utfordring i å skjerpe kravene til nettoutbytte overfor den enkelte lotteriarrangør.

I dagens ordning er det det enkelte politidistrikt som er lokal lotterimyndighet. Dagens kontroll med lotterier må karakteriseres som relativt summarisk, og består i hovedsak av forhåndskontroll når tillatelsen gis og regnskapskontroll etter at lotteriet er avsluttet.

Det kreves kapasitet og kompetanse for å avdekke regnskapsmessige uregelmessigheter. Dersom man ikke har intern tilgang på regnskapskyndig personell, er man avhengig av ekstern bistand hvis man seriøst skal gå inn og vurdere regnskap. Det er mange små politidistrikter i landet, og de færreste har egen etterforskningsavdeling med økonomiavsnitt. En forsvarlig gjennomgang av bingoregnskapene forutsetter følgelig ekstern bistand. Denne bistand er ikke gratis, og det vil være opp til politidistriktets ledelse å vurdere denne utgift opp mot andre budsjettposter. Det er grunn til å frykte at lotteriforvaltningen blir salderingspost i denne debatten.

En hovedutfordring for fremtidens lotteriforvaltning vil derfor være å etablere en profesjonell regnskapskontroll i kombinasjon med krav til revisjon. I den forbindelse bør man vurdere å knytte kravene til regnskapsføring av lotterier opp mot regnskapslovens bestemmelser. Det bør også innføres revisjonsplikt. Innskjerping av regnskapskravene vil være et skritt i riktig retning for å etablere en regnskapskontroll som tilfredsstiller de eksisterende behov.

Det ligger videre en utfordring i å tilpasse lotterilovens kontroll- og forvaltningssystem til nye spilleteknikker ved bruk av elektroniske innretninger og rulettlignende spill.

Arbeidsgruppen mener det kan ligge stordriftsfordeler i å samordne kontrollen av både private lotterier og statlig kontrollerte spill.

7.2.4 Om betydningen av en bevisst gebyrpolitikk

Arbeidsgruppen er kjent med at Justisdepartementet i sitt arbeid med ny lotteriforskrift arbeider med det siktemål at overskuddet til den lotteriverdige organisasjon skal sikres, uansett hvordan lotteriet går. Det innebærer i praksis at departementet benytter hjemlen i lotterilovens § 13 til å fastsette vilkår som gjør at entreprenørene må bære ansvaret dersom et lotteri ikke gir inntekter i samsvar med forventningene.

Justisdepartementet har fremholdt at behovet for å fastsette vilkår er et resultat av den praksis som har vært ført tidligere, hvor entreprenørene har gjort inngrep i overskuddet ved å krev full inndekning av driftsutgiftene, uansett hvor høye de har vært i forhold til forventet eller faktisk omsetning. Departementet har kommet til at det også innen denne bransjen må være slik at næringsdrivende selv må bære risikoen for virksomheten. Behovet for å opptre enda strengere enn i andre sammenhenger er imidlertid en direkte følge av at man utad bruker det gode formål som salgsfremmende tiltak. Departementet har da betraktet det som urimelig og uhederlig overfor publikum, dersom hele eller deler av overskuddet går med til å dekke den næringsdrivendes underskudd.

Regjeringen har lagt til grunn at det vil være behov for noe forskjellige regler om gevinstandel i de forskjellige spill og lotterier. I de største statlige spillene vil det være tilfredsstillende å opprettholde 50 % gevinstandel og dette betraktes da også som den normale gevinstandel som bør gjelde for de fleste spill og lotterier. For totalisatorspillene er det imidlertid behov for noe mer varierte og høyere gevinstandeler, slik det allerede er. Det er det også for utbetalingsautomatene, hvor det i dag er vanlig med gevinstandeler mellom 78 % og 82 %. Kravene til utbytte til de lotteriverdige organiasjoner og maksimale driftsutgifter må da fastsettes på grunnlag av bruttoomsetning minus gevinster.

Kravene til maksimale driftsutgifter vil måtte bli like strenge som nevnt ovenfor, og vil være avgjørende for om en lotteri- eller spilleform bør få tillatelse overhodet. I noen tilfeller har Justisdepartementet allerede fastsatt som vilkår at minst 35 % av omsetningen må tilfalle den lotteriverdige organisasjon, mens driftsutgiftene ikke må overstige 15 % av omsetningen.

Justisdepartementet har sett for seg at gebyrene ikke skal betales av den andelen som går til det gode formål eller til gevinster. Gebyret må derimot inngå i de ordinære driftsutgifter for de ulike typer lotterier og spill, og vil dermed være ytterligere et tiltak for å presse frem rasjonell drift i dette markedet.

7.2.5 Lotteriforvaltningens faglige integritet

Et overordnet mål for fremtidens lotteriforvaltning vil være å kvalitetssikre saksbehandlingen i alle ledd. Ettersom juridisk ekspertise alene ikke vil være tilstrekkelig for å møte fremtidens utfordringer, må lotteriforvaltningen tilknyttes ressurspersoner med teknisk/økonomisk ekspertise. Kompetanseoppbygging står sentralt når det er tale om å skape troverdighet for beslutninger.

Effektivitetshensynet vil primært bli ivaretatt ved en bedre utnyttelse av allerede eksisterende ressurser. Det er også viktig at man ser mulighetene i forenklinger og samarbeid.

Etterlevelse av forvaltningsloven og de prinsipper som ligger til grunn for den, gir den beste rettssikkerhetsgaranti for brukerne av lotteriforvaltningens tjenester.

7.3 De forskjellige lotteriformer - utfordringer

I det følgende skal det redegjøres for de utfordringer man står overfor ved de enkelte lotteriformer.

7.3.1 Tradisjonelle ettertrukne lotterier

Uansett hvilken trekningsform som benyttes, er det behov for å kvalitetssikre trekningssystemet. Dagens trekningssystemer er mangelfulle. Det er store verdier involvert i dagens lotterier, og det er svært viktig at trekningssystemene utad fremstår som troverdige. Etter utvalgets mening vil evaluering og utvikling/videreutvikling av trekningssystemer være naturlige arbeidsoppgaver for fremtidens lotteriforvaltning.

7.3.2 Forhåndstrukne lotterier

Det er hensiktsmessig å ha en institusjon som kan foreta sikkerhetskontroll og godkjenning av alle typer loddsedler, herunder godkjenne produksjonslokaler og tilvirkningsprosessen. Man vil på den måten muliggjøre overordnet kvalitetskontroll med de loddsedler som til enhver tid er på markedet, og man vil ha mulighet til å redusere antallet produkter som ikke holder mål. Forbedring og videreutvikling av sikkerhetsrutiner vil også være prioriterte arbeidsoppgaver i fremtiden. Det vil også være praktisk for aktørene i markedet at all kompetanse og avgjørelsesmyndighet er samlet på ett sted.

Lotteri ved bruk av elektroniske lotteriterminaler er et relativt nytt konsept. Prinsippet er at fysiske skrapelodd erstattes med salg via loddterminaler som er linket til en sentralenhet via telenettet. Kvalitetssikring av alle ledd i den datatekniske prosess må være et overordnet mål. Ettersom produktet ikke har vært så lenge på markedet, er det imidlertid for tidlig å ha sikre oppfatninger med hensyn til hvilke konkret utfordringer man står overfor på dette området. Generelt kan det imidlertid sies at forbedring og videreutvikling av sikkerhetsrutiner vil være av vesentlig betydning, slik at terminalene sikres mot manipulering.

7.3.3 Lykkespill

Definisjonen av lykkespill fremgår av punkt 3.4.3.

7.3.3.1 Gevinstautomater

I løpet av de senere år har utviklingen på spilleautomatsektoren foregått i et stort tempo. Det lanseres stadig nye automater på markedet. Spilleautomater synes å ha blitt en del av det genererelle underholdningstilbud.

Bak utformingen av spilleautomatenes design ligger betydelig innsikt i psykologi og menneskelig adferd. Spilleautomatene skal oppmuntre til spill, og derfor stimuleres publikums spillelyst blant annet ved innbydende design og et bredt spekter av lyd- og lyseffekter som akkompagnerer spillet. I et stadig strammere marked forsøker produsentene å overgå hverandre i effektmakeri, og man opplever at stadig mer «innbydende» automater lanseres på markedet.

Arbeidsgruppen ser klare faresignaler ved den utvikling som har vært ved satsingsbeløp. Tidligere kunne man bare legge på en krone ad gangen. Omløpshastigheten var dermed relativt beskjeden. Dagens spilleautomater er langt mer aggressive i det de muliggjør innkast av sedler med valør opp til kr. 500,- . Spilleautomatene er konstruert slik at når man først har satset, så må man spille for hele beløpet før eventuell gevinst blir utbetalt. Spilleren har ingen angrefrist og automatene har heller ingen vekslingsfunksjon. Bortsett fra at muligheten for å la seg friste til å spille for mer enn man har råd til å tape er stor, skapes det også en falsk følelse av at man ikke taper penger når man spiller. Alt foregår på skjermen og man vil etterhvert bli så oppslukt av spillet at man «glemmer» det opprinnelige satsingsbeløp.

Et annet spørsmål er de såkalte bonusspill som ligger i maskinen. Dette er endel av forhåndsreklamen og er med på å friste publikum til spill. Bonusspill muliggjør gevinster langt høyere enn det som tidligere var utgangspunktet. Det har således vært en gradvis omgåelse av reglene. Etter arbeidsgruppens mening er det grunn til å stille spørsmål ved om dette er en ønskelig utvikling.

Hensikten med spilleautomater er naturligvis at publikum skal spille på dem. Grunnen til at samfunnet har akseptert denne type spill, er at overskuddet går til samfunnsnyttige og humanitære formål. Arbeidsgruppen er likevel av den oppfatning at det bør være en målsetting å fjerne de mest «aggressive» automatene fra markedet. Selv om det er viktig å skaffe midler til de veldedige formål, bør hovedmålet med gevinstautomater være underholdning, ikke gambling.

Arbeidsgruppen innser at innføring av begrensninger i satsingsbeløp vil avstedkomme reaksjoner fra bransjehold, men står fast ved at reduksjon av omløpshastigheten er et godt virkemiddel for å eliminere gamblingelementet ved spilleautomatene. Dette betyr da regelfesting og oppfølging overfor produsentleddet.

Man ser nå konturene av en ny utvikling, i det entreprenører og lokalutleier inngår såkalte «flåteavtaler». Et eksempel på dette er store varemagasiner som tilbyr oppstilling av automater på hele forretningsområdet til en fast pris. Dette kan føre til at enkeltorganisasjoner får en faktisk monopolstilling. Arbeidsgruppen anser denne utvikling som betenkelig. Det er de samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner som får tillatelsen til å oppstille spilleautomater, og man har et overordnet ansvar for å ivareta denne gruppens interesser.

Den prosentvise fordeling av overskuddet mellom entreprenør, lokalutleier og den lotteriverdige organisasjon er nærmere regulert i rundskriv. Det er imidlertid på det rene at det i stor utstrekning inngås ulovlige tilleggsavtaler som forrykker dette forhold. I det alt vesentlige er det den lotteriverdige organisasjon som blir økonomisk skadelidende. Det er vanskelig å angi noe eksakt om avtalenes omfang, ettersom de svært sjelden kommer til myndighetenes kunnskap. Dette har sammenheng med at den lotteriverdige organisasjon anser at det er bedre å få noe enn ingenting. De har således ingen interesse i å melde fra. Problemet er at det ikke er noen mangel på organisasjoner som ønsker å oppstille spilleautomater, mens det er et mer begrenset antall innbringende oppstillingssteder. Entreprenør og lokalutleier har således en faktisk maktposisjon og vil langt på vei kunne styre sin egen fortjeneste. Etter arbeidsgruppens oppfatning vil man kunne demme opp for denne utvikling ved å innføre obligatorisk regnskapsplikt for samtlige involverte aktører.

Kontrollen med spilleinntekter er viktig av flere årsaker. For det første vil det medføre en korrekt inntektsbeskatning av entreprenører og lokalinnehavere. Dernest vil kontroll være en forutsetning for korrekt fordeling av spilleinntektene mellom de lotteriverdige formål, entreprenører og lokalinnehavere. Endelig vil det danne basis for riktige statistikker over markedsandeler, publikums spillebehov, endringer i omsetning o.s.v.

Det finnes knapt et supermarked, kjøpesenter, bensinstasjon, kiosk, pub eller tilsvarende i Norge som ikke har en eller flere automater av enten utbetalings- eller underholdningstypen. Dette er unikt i europeisk sammenheng, der automater stort sett er lokalisert på begrensede områder, såkalte spillehaller. I Norge er det istedet mange automater fordelt på tilsvarende mange utplasseringssteder.

Spilleautomatenes store geografiske spredning skaper praktiske problemer med hensyn til kontroll med inntekter og eventuelle utbetalinger. Selv om alle automater stort sett er utstyrt med mekaniske telleverk, er disse ikke til hinder for at det kan manipuleres med regnskap for både utbetalinger og inntekter. Noen maskiner er også utstyrt med kontrollenheter som går direkte på maskinens elektroniske hovedkort, men disse kan også manipuleres ved å «kortslutte» hovedkortet, og således slette minnet. Når etterhvert alle gevinstautomater skal spille inn en gitt prosentsats til et veldedig formål, er det av avgjørende betydning at det ikke kan manipuleres med maskinens mekaniske eller elektroniske telleverk, ellers undergraves hele formålet med lotteriloven.

Arbeidsgruppen ser behovet for å innføre et sikkerhetssystem som ivaretar myndighetenes behov for kontroll. Det er allerede utviklet systemer som benyttes i andre land. Systemet består i all enkelthet av en plombert, ikke-manipulerbar boks som monteres i automaten. Boksen kan best sammenlignes med en ferdskriver, idet den fortløpende innhenter og lagrer elektronisk informasjon fra automaten. Dagens teknologi medfører at det er få begrensninger på hva slags informasjon som kan innhentes. Det er således det aktuelle kontrollbehov som setter grensene. Alle spilleautomatene kan i prinsippet knyttes sammen i nett, og all innhentet informasjon kan overføres elektronisk til kontrollorganet, enten on-line eller per diskett.

Som nevnt er det på kontrollsiden at den største utfordringen ligger. Landet er delt inn i 54 politidistrikter. Det er på det rene at det foregår svært liten koordinering distriktene imellom med hensyn til utplassering av gevinstautomater. En totaloversikt er viktig av flere grunner. Legger man til grunn at det primære formål med utplassering av automater er å skaffe midler til veldedige formål, bør man foreta en begrensning av det totale antall utplasserte automater. Automater som ikke gir overskudd vil i realiteten innebære at kun kommersielle interesser blir ivaretatt. Dette anser arbeidsgruppen som en uheldig utvikling.

Et annet moment som tilsier overordnet kontroll er at de spillende organisasjoner/foreninger vanligvis benytter seg av entreprenør. Entreprenøren står for den praktiske gjennomføringen av spillet, skaffer automater, søker om oppstillingstillatelse, inngår kontrakt med lokalutleier o.s.v. Dette er en hensiktsmessig ordning for foreningen, som da slipper å ta seg av alle praktiske gjøremål. På den annen side har foreningen få påvirkningsmuligheter overfor entreprenøren. Dette medfører at entreprenørenes interesser ofte vil slå igjennom overfor små organisasjoner, noe arbeidsgruppen anser er lite ønskelig.

Det er ikke uvanlig at det forekommer såkalte «tomme» oppstillingstillatelser. Dette er oppstillingstillatelser som av forskjellige årsaker ikke benyttes. Manglende oversikt over gitte tillatelser vanskeliggjør kontrollen med spilleautomatmarkedet. Arbeidsgruppen ønsker derfor å innføre en sentralisert registreringsordning hvor alle relevante opplysninger om alle landets spilleautomater blir registrert. Poenget er å individualisere hver enkelt automat, slik at man ved å slå opp i registeret raskt og enkelt kan finne ut om maskinen er typegodkjent og om gyldig oppstillingstillatelse foreligger.

Arbeidsgruppen vil også uttrykke bekymring over det store antallet entreprenører i markedet fordi dette kan gi høyere driftsutgifter enn ønskelig. Noen av de større organisasjonene har opprettet egne driftsselskaper for å sikre seg større kontroll og innflytelse, både på driften og pengestrømmen. Røde Kors Automatene AS med ca. 10 000 automater er den klart største. Det finnes imidlertid flere og også eksempler på at flere organisasjoner samarbeider. Støttespill AS er eiet av Redd Barna og Landsforeningen for hjerte- og lungesyke.

Det er arbeidsgruppens oppfatning at forholdene bør tilrettelegges slik at flere organisasjoner må samarbeide, slik at driftsutgiftene reduseres og overskuddet økes.

Arbeidsgruppen legger til grunn at man også i fremtiden vil ha behov for fysisk kontroll av spilleautomatene, selv om man innfører et system med elektronisk overvåking som skissert ovenfor. De kontrolloppgaver som skal utføres må imidlertid være så enkle at de ikke forutsetter spesiell ekspertise. Oppgavene bør begrenses til eksempelvis å kontrollere at hver automat er påført en gitt tillatelse, samt å sjekke at plomber og forseglinger ikke er brutt. Den som kontrollerer vil da enkelt kunne fastslå om automaten er forskriftsmessig. Effektive sanksjonsmuligheter er dog en forutsetning for effektiv håndhevelse.

7.3.3.2 Bingo

Selv om det finnes detaljerte forskrifter om bingo, er arbeidsgruppen av den oppfatning at det er behov for økt kontroll med gjennomføringen av bingoarrangementer. Det er behov for kontroll både av den faktiske gjennomføringen av spillet, samt etterfølgende kontroll i form av gjennomgang av de innsendte regnskaper.

Etter arbeidsgruppens oppfatning er det behov for å innskjerpe kontrollrutinene når det gjelder gjennomføringen av bingoarrangementene. Etter dagens regelverk forutsettes det at representanter fra den lotteriverdige organisasjon er til stede under gjennomføringen av spillet. De som møter på vegne av den lotteriverdige organisasjon har i mange tilfelle ikke forutsetninger for å utføre en tilfredsstillende kontroll. Som regel er disse personer frivillige, eksempelvis mødre og fedre av barn i den lokale idrettsforening, uten noen erfaring i hvorledes spillet og driften foregår. Det er videre uvanlig at lokalutleier er til stede. Realiteten er da at entreprenøren får eneansvaret for gjennomføringen av spillet. Dette innebærer blant annet at det ikke er noen kontroll med de bingobonger (spillkuponger) som omsettes. Det vil da være fristende for entreprenøren å selge bonger utenom regnskapet. Dersom representanter for den lotteriverdige organisasjon kun er til stede under deler av arrangementet, vil ulovlige bonger kunne omsettes før disse møter opp om morgenen, og etter at de har forlatt spillelokalet. En etterfølgende gjennomgang av bingoregnskapene vil vanskelig kunne avsløre den ulovlige omsetning. Forebyggende kontrolltiltak vil derfor være et viktig incitament for å få bukt med ulovlig omsetning.

Arbeidsgruppen ser for seg alternative problemløsninger. Enten kan man oppnevne statlige kontrollører som får ansvaret for å være til stede ved arrangementene, eller så kan man sørge for at den lotteriverdige organisasjon involveres på en annen måte, eksempelvis ved å gi dem ansvar for opplæring slik at de kan ivareta kontrollfunksjonen. En mulig løsning er å overlate ansvaret for salget av bonger til den lotteriverdige organisasjon. Dette ville kunne gi en dobbelt effekt. For det første vil risikoen for misbruk reduseres, dernest ville det være naturlig å redusere godtgjørelsen til entreprenøren, i det denne ville bli avlastet for en ikke uvesentlig arbeidsoppgave.

Man kan også tenke seg en kvalitetskontroll i form av utsiling eller verifisering av de bonger som benyttes. Det kunne være tale om bonger som var påført slike kjennetegn eller annen identifikasjon som gjorde at det var åpenlyst for alle parter at det bare er denne ene type bonger som tillates solgt til det bestemte spill.

På denne måten ville man eliminere muligheten av at det også ble solgt bonger hvis inntekter ikke ville bli regnskapsført. De bonger som benyttes til bingo kjøpes gjennom private firmaer. Bongene kjøpes i store opplag, noe som vanskeliggjør kontroll. Arbeidsgruppen vil ikke utelukke muligheten av å inngå et samarbeid med produsentleddet for å oppnå den ønskede kontroll.

Endelig ser arbeidsgruppen behov for å sikre at gevinster utbetales til de rette vinnere. Man kjenner til eksempler der man har påstått å ha vunnet uten at dette medførte riktighet. Ved å «spille på lag» med den som skal kontrollere bongen, har vedkommende fått utbetalt gevinsten. Det er viktig at det utarbeides rutiner for hvorledes man skal forhindre at slikt skjer. Eksempelvis kan man oppstille krav om at flere personer må sjekke vinnerbongen, og at det foretas påtegninger e.l.

Politiets etterfølgende kontroll av bingoregnskapene er hjemlet i forskrift om bingo av 24. oktober 1990 § 28, og har blant annet til hensikt å kontrollere at driften gir tilfredsstillende nettoutbytte. Regnskap skal sendes inn seks uker etter spillets avslutning. Svært ofte opereres det med budsjett-tall istedet for regnskapstall, til tross for at det er regnsskapstall som skal sendes inn. Det er imidlertid en svakhet ved gjeldende forskrifter at det ikke foreligger noen plikt til å sende inn årsregnskap. Man kan si at selskapsdelen «lever sitt eget liv» ved at de administrative utgifter på denne måte skjules i regnskapet. For å avspeile de økonomiske realitetene vil det være hensiktsmessig med en helhetlig gjennomgang av regnskapene. Arbeidsgruppen er derfor av den oppfatning at regnskapsreglene bør endres, slik at man får årsregnskapene inn til kontroll.

Manglende overskudd vil være et argument for politiet til å trekke tillatelsen tilbake, og la andre aktører få innpass i markedet. Det er likeledes viktig å ha kontroll med antallet aktører i markedet, hensett til at det er lettere å nekte tillatelse enn å trekke en gitt tillatelse tilbake.

Det bør foretas en helhetlig gjennomgang av regelverket. For å oppfylle intensjonene om bingodrift som overskuddsforetagende, vil man i fremtiden spesielt måtte fokusere både på utvikling av bedre regnskapssystemer, samt stille krav om bedre regnskapskontroll. Det må foretas en reell kontroll av inntekts- og utgiftssiden. Dagens kontrollordninger er ikke gode nok, og det må gis klare rammebetingelser.

Det bør være en selvfølge at regnskapene gir et korrekt uttrykk for virksomheten. Omsetningstallene vil blant annet danne grunnlag for vurderingen av om markedet absorberer spillet. Det fremgår av forskrift om bingo av 24. oktober 1990 § 6, femte ledd, at med mindre helt spesielle forhold gjør seg gjeldende, må ikke overskuddet ligge under 101 % av innspilt beløp (bruttoomsetning). Politiet er tillagt kompetanse til å avgjøre, blant annet under hensyntagen til lokale forhold, hva som er å betrakte som akseptabelt overskudd. Det finnes flere eksempler på at bingoarrangementer kun gir noen få prosent til den lotteriverdige organisasjon. Svake overskuddstall er hyppigst forekommende i de tilfelle hvor driften av spillet er overlatt entreprenør. Selv når man tar hensyn til at man ved bingo opererer med et prosentvis overskudd av bruttoomsetning, altså før utgiftene til arrangementet trekkes fra, er det på det rene at andre lotteriformer oppstiller strengere krav til overskudd til den lotteriverdige organisasjon.

Etter arbeidsgruppens oppfatning bør man stille strengere krav til overskudd ved bingodrift. Reglene må harmoniseres med de regler som gjelder for andre lotteriformer. Dersom den lotteriverdige organisasjon ikke oppnår det pålagte overskudd, bør driften innstilles. Ingen har noen beskyttet rett til bingodrift, og mangel på tilfredsstillende overskudd bør være en god grunn for å la andre aktører få mulighet til å prøve seg i markedet.

En grundig regnskapskontroll vil klargjøre om entreprenørens påståtte utgifter er reelle. Det er ikke uvanlig at regnskapene manipuleres, slik at påstått dekning av utgifter i realiteten er ren fortjeneste til entreprenøren/lokalutleier. Et annet eksempel er at det føres opp urimelig høye leieutgifter for diverse møbler og utstyr i lokalet. Dette er et problemområde som fortjener oppmerksomhet, fordi det har direkte sammenheng med det overskudd som den lotteriverdige organisasjon kan ta ut. Etter arbeidsgruppens oppfatning vil det av hensyn til forutberegnelighet være mest hensiktsmessig å operere med et standardkrav til pakkeløsninger. Man «kjøper» et konsept til avtalt pris, og det vil da være klart for alle parter hvilke regnskapsmessige utgifter som skal gå til fradrag før fordeling av overskudd.

Arbeidsgruppen finner å ville presisere at problemene med manglende overskudd fra bingodrift i første rekke er knyttet til arrangementer hvor det benyttes entreprenører. Bingo som arrangeres i regi av lokale foreninger og hvor medlemmene selv står for arrangementet, har ikke opplevet en tilsvarende reduksjon av inntektene. Det kan i seg selv bety at entreprenørene i større grad bør ut av denne formen for lotterivirksomhet.

7.3.3.3 Lykkehjul/rulett

Som nevnt under punkt 3.4.3.3. representerer lotteri ved bruk av lykkehjul små verdier i dag, i det det hovedsaklig er ved tivoli og lokale smålotterier at denne formen benyttes.

Det er ingen grunn til å tro at utviklingen vil snu. Man forventer således ingen forvaltningsmessig merbelastning ved denne type lotterier.

Rulett som spill etter internasjonale regler er som nevnt ikke tillatt i Norge.

7.3.4 Basarer og smålotterier

Man trenger ikke tillatelse til å avholde basar. Dette har sammenheng med at kontrollhensynet anses tilstrekkelig ivaretatt ved måten lotteriet gjennomføres på.

Utfordringen når det gjelder lokale smålotterier, vil i hovedsak være å utarbeide forenklede regler for gjennomføringen av lotteriet.

7.3.5 Lykkekjeder o.l.

Ettersom lotteriloven § 16 forbyr opprettelse og deltagelse i lykkekjeder o.l. jf. punkt 3.4.7., vil lotteriforvaltningen ikke ha forvaltningsmessig oppgaver på dette område. Fremtidens utfordring vil således være de påtalemessige vurderinger og problemstillinger knyttet til håndhevelsen av forbudet.

7.3.6 Underholdningsautomater

Selv om underholdningsautomater i utgangspunktet adskiller seg vesentlig fra utbetalingsautomatene, kan det også for denne type automater anføres sterke behov for å få markedet under samfunnsmessig kontroll.

I forarbeidene til lotteriloven av 1995 er det gitt føringer på hvilke hensyn man ønsker ivaretatt. Dels ble det fokusert på behovet for en viss regulering av oppstillingstillatelsen for å unngå at det utvikles uheldige barne-og ungdomsmiljøer. Det ble videre lagt vekt på behovet for godkjenning og kontroll av mange automattyper som lett kan manipuleres og brukes til ulovlige spill. Oppstilling av underholdningsautomater kan drives som næringsvirksomhet. Manglende eller mangelfull oversikt over antall automater i drift muliggjør således omgåelse av skatte- og avgiftslovgivningen. At lovlige spilleprogrammer benyttes til ulovlig spill er også et problem. Til illustrasjon kan nevnes de såkalte «pokerautomatene». Systemet var slik at man opparbeidet seg en viss poengsum som ga grunnlag for gevinst. Utbetaling ble ikke foretatt av maskinen, men ble utkvittert hos lokalinnehaveren. Denne formen for spill muliggjør utbetaling av store gevinstbeløp.

I løpet av de senere år har utviklingen på spilleautomatsektoren foregått i et stort tempo. Det kommer stadig flere og nye automater på markedet. Spilleautomater, som tildels nyter stor popularitet, især blant ungdom, synes å ha blitt en del av det generelle underholdningstilbud. I forarbeidene ble det vurdert et generelt forbud mot underholdningsautomater. Departementet konkluderte imidlertid med at dette ikke var nødvendig, idet man anså at problemer ved at det oppstår uheldige ungdomsmiljøer rundt visse spillesteder burde kunne løses ved en restriktiv bevillingspolitikk og ved at ungdommen motiveres for alternative fritidsbeskjeftigelser.

Skal ovennevnte hensyn ivaretas, må kontrollmyndigheten ha oppdaterte oversikter over hvilke/hva slags automater som er oppstilt, samt oversikt over hvor automatene er lokalisert.

Hensynene bak en regulering av automatmarkedet vil kunne bli ivaretatt ved å opprette et sentralt automatregister. Et ikke uvanlig problem de siste år har vært at det har forekommet en rekke «tomme» tillatelser, det vil si at det er gitt oppstillingstillatelse uten at det faktisk er oppstilt automater. Noen mulighet til å kontrollere det totale antall utplasserte automater har man således ikke hatt. I et sentralisert register vil hver automat være individualisert, og man vil vite hvor den befinner seg til enhver tid.

Det er i dag politiets oppgave å kontrollere at programvaren i underholdningsautomatene er i samsvar med gjeldende lovgivning. Hvis innholdet er pornografisk eller voldelig vil det stride mot straffeloven. Som ovenfor nevnt er det videre viktig at programvaren ikke kan manipuleres. Dette er det svært vanskelig for politiet å etterprøve fordi det ofte er tale om kompliserte dataprogrammer. Politiet besitter i dag ikke tilstrekkelig ekspertise på dette felt, og man har heller ikke kapasitet til å følge opp dette arbeidet.

7.3.7 Internett

Internett består teknisk av et stort antall lokale datanett og datasystemer. Nettet koples sammen med faste datakommunikasjonsforbindelser. Datanettene er sammenkoplet i nasjonale nettverk. Disse er igjen sammenkoplet i kontinentale nettverk, som til slutt er sammenføyet til et globalt datanett.

Det finnes ingen enkeltstående autoritet for hvorledes standarder skal utvikles og hvordan Internett skal kontrolleres. Hver del av Internett har sin egen oppfatning av hvorledes det skal fungere. Ingen samler inn avgifter fra de ulike nettdelene, hver og en betaler for sin egen del. De respektive operatører tar betalt for sine tjenester for tilknytning til og anvendelse av de nasjonale nettene.

Tidligere var det i stor grad enighet blant Internetts brukere om ikke å anvende Internett til kommersielle tjenester. Nå pågår på mange hold et intensivt utviklingsarbeid for å muliggjøre kommersielle tjenester via Internett. En storindustri holder også på å bygges opp rundt spill og lotterier. Mengden av de spill som tilbys er omfattende. Som eksempel kan nevnes lotto, bingo, rulett, ulike kortspill, deltagelse i lotterier, o.s.v.

Innsatsen trekkes fra konto eller spesielt opprettede spillekontoer, og gevinstene settes inn på samme konto. Flere kontokortsselskaper har innledet samarbeid med mulitinasjonale dataselskaper om anvendelsen av elektroniske penger (e-cash). Spilletransaksjonene går via spesielle banker som har ansvaret for håndteringen av transaksjonene mellom på den ene siden spilleren og banken, og på den andre siden banken og spillearrangøren.

Det norske spillemarkedet er avhengig av en fungerende grensebeskyttelse for å kunne bevare og utvikle det nasjonale spille-og lotterimarkedet. Det vises her til drøftelsen av forholdet til EU og EØS under punkt 5.6, særlig om betydningen av Schindler-dommen.

Betydningen av det EF-domstolen i ovennevnte dom uttalte om opprettholdelse av monopol på de nasjonale spillemarkedene, kan få mindre betydning på lengre sikt. Dette har sammenheng med at arrangører av spill og lotterier ikke kommer til å være henvist til en fast lokalisering i de stater de vil bedrive sin virksomhet. Den tekniske utviklingen mot mer omfattende utnyttelse av tele-og datakommunikasjon innebærer at risikoen, eller muligheten, for et internasjonalt fjernspill øker. Da dessuten moderne overføringsteknikk, som for eksempel satelitter, anvendes i større utstrekning, blir mulighetene for å hindre grenseoverskridene spill i praksis svært vanskelig. Dette gjelder naturligvis også forutsetningene for kontroll og tilsyn.

Utviklingen aktualiserer behovet for overordnede strategier. Man må ta hensyn til at kompleksiteten i spillet øker, at spilleformene blir stadig mer integrerte og at ulike teknikker i større utstrekning anvendes parallelt. Spørsmål om etikk, herunder hensiktsmessigheten av visse spilleformer, må settes på dagsordenen. For kontrollarbeidet behøves langsiktige mål, en økt dialog og et nærmere samarbeid med spillearrangørene, fremfor alt i tekniske spørsmål. Overvåking av internasjonale spill over grensene må vies spesiell oppmerksomhet.

For å unngå at lover og regelverk blir gjenstand for et stadig tilbakevendende krav på revidering, må de utformes på en slik måte at de blir uavhengig av teknikkens utvikling.

7.3.8 TV lotterier

Arbeidsgruppen har merket seg at Justisdepartementet fremholder at TV-lotteriene gir et godt utgangspunkt for en ryddig kontroll med den totale pengestrøm. Der er det allerede stilt bestemte krav til fordeling av omsetning som sikrer det lotteriverdige formål en tilfredsstillende andel av omsetningen.

Arbeidsgruppen vil likevel fremholde at det innenfor dette markedssegmentet raskt kan bli for mange aktører. Kostnadsmessig vil det være hensiktsmessig om flere organisasjoner går sammen om større lotteriarrangementer. Her kan det vises til at en del organisasjoner har gått sammen om TV-spillet Extra på NRK1 og engasjert Norsk Tipping AS til å forestå driften. Dette er svært viktig for spill hvor produksjonskostnadene er høye, fordi omsetningen da må relativt høyt opp for at overskuddskravene kan innfris. Mens Extra etter få spilleomganger stanget i omsetningstaket på 10 millioner kroner per uke, omsetter Røde Kors-lotteriet for kun noe i overkant av 1 million kroner per uke (kilde: VG 16.11.96).

Arbeidsgruppen mener det er begrenset hvor mange spill og lotterier som kan fange publikums oppmerksomhet på TV, og legger derfor stor vekt på at de lotteriverdige organisasjonene samarbeider dersom det skal lanseres nye lotterier på TV.