8 Arbeidsgruppens forslag

8.1 Innledning

Arbeidsgruppen vil i dette kapitlet redegjøre for sine forslag vedrørende en ny organisering av lotteriforvaltningen i Norge. Arbeidsgruppen vil fremheve betydningen av å etablere en langt mer moderne, fleksibel og offensiv organisering i offentlig sektor på et næringsområde som har utviklet seg til å bli svært viktig og som fortsatt viser tegn til å skulle bli større. Lotteriområdet kan i løpet av de nærmeste år utvikle seg til et av de største næringsområdene i Norge målt i omsetning.

Lotteriområdet har utviklet seg sterkere og raskere enn forventet. Ny teknologi er en vesentlig årsak til utviklingen.

Arbeidsgruppen ser et klart behov for en langt sterkere regulering og en bedre forvaltning og kontroll av lotteriområdet for å sikre inntektene for de frivillige organisasjonene.

Organiseringen av lotteriforvaltningen i Norge er beskrevet i kap. 3. Der fremkommer det at Kongen i statsråd er øverste forvaltningsinstans for den private sektor i lotteriområdet. Justisdepartementet gir med hjemmel i lov av 24. februar 1995 nr. 11 om lotterier m.v. forskrifter, utsteder rundskriv, virker som godkjenningsinstans og er klageorgan.

I en mer moderne organisering av lotteriforvaltningen i Norge, mener arbeidsgruppen at det er nødvendig å sørge for at Justisdepartementet kun utøver rollen som en overordnet instans med ansvar for å fremme lovforslag og utstede overordnede forskrifter, eventuelt også rundskriv.

Også i markedsføringsloven av 16. juni 1972 nr. 47 er det i § 5 gitt en bestemmelse om lotteri i tilknytning til salgsfremmende tiltak. Bestemmelsen omfatter både lotterier regulert av lotteriloven og de såkalte gratis-lotteriene. Praksis viser at det er hovedsakelig ved gratis-lotteriene bestemmelsen blir anvendt. Ansvaret for markedsføringsloven tilligger Barne- og familiedepartementet. Dette departementet betraktes likevel ikke som en sentral aktør på lotteriområdet. Arbeidsgruppen nøyer seg med å konstatere at det trolig ville vært ryddigere om også denne bestemmelsen hadde funnet sin plass i lotteriloven.

Ved de statlig kontrollerte spill, er dagens forvaltnings- og kontrollmyndighet delt mellom tre departementer og med Norsk Tipping AS (operatør), stiftelsen Norsk Rikstoto (operatør) og Statskontrollen (kontrollorgan) som ytterligere aktører. Landbruksdepartementet utfører sitt arbeid med hjemmel i lov av 1. juli 1927 nr. 3 om veddemål ved totalisator, Finans- og tolldepartementet sitt arbeid med hjemmel i lov av 4. juni 1976 nr. 39 om pengelotteri og Kulturdepartementet sitt arbeid med hjemmel i lov av 28. august 1992 nr. 103 om pengespill m.v.

Større og prinsipielle spørsmål vedrørende de private lotterier eller de statlig kontrollerte spill, legges frem for drøfting i koordineringsgruppen for spill og lotterier, hvor alle de tre departementer er representert sammen med Justisdepartementet.

Arbeidsgruppen viser til NOU 1992:32 om bedre struktur i lovverket. Lovstrukturutvalget gikk blant annet gjennom lotterilovgivningen. Det ble vist til at det er et relativt omfattende lovverk om lotteri- og tippeordninger. Lovstrukturutvalget mente det burde være mulig å komme frem til en samlet lotterilov som systematisk bygger på oppbyggingen av nåværende lotterilov og hvor de enkelte lotterier og andre pengespill var unntak fra lovens hovedregel. I tillegg til de lover som er nevnt ovenfor, mente lovstrukturutvalget at også lov av 13. juni 1924 nr. 4 om adgang for staten til å utferdige premieobligasjonslån bør integreres i en felles lotterilov.

Arbeidsgruppen nøyer seg med å peke på at alle bestemmelser om private lotterier og statlig kontrollerte spill kan vurderes samlet i en lov. Arbeidsgruppen mener dette kan gjennomføres uten at man legger ansvaret for forvaltningen av alle spillene til ett departement.

Praktisk sett vil koordineringsgruppen for spill og lotterier få en enda viktigere rolle. Der vil alle vesentlige spørsmål av betydning for spill og lotterier måtte behandles, dette gjelder også rammevilkårene for de ulike lotterier og spill slik at de ulike formål kan opprettholde et rimelig inntektsnivå.

Ved en opprettelse av et lotteritilsyn vil det være tale om en reell myndighetsdelegering til et forvaltningsorgan. Det nye lotteritilsynet vil utøve myndighet på lotteriområdet som i dag tilligger Justisdepartementet og politiet, og kontroll- og tilsynsmyndighet som i dag tilligger Justisdepartementet, politiet, Kulturdepartementet, Finansdepartementet og Landbruksdepartementet.

Arbeidsgruppen viser til at det under punkt 8.2 foreslås opprettet et lotteritilsyn.

8.2 Opprettelse av et lotteritilsyn

8.2.1 Justiskomiteens merknader

Når spørsmålet om en ny sentral lotterimyndighet utenfor Justisdepartementet skal drøftes, må det tas utgangspunkt i Justiskomiteens innstilling til ny lotterilov, jf. pkt. 5.3 i Innst. O. nr. 9 - (1994-95) s. 13. Her heter det:

«Komiteen har merket seg at departementet forutsetter at lotterimyndighetene skal kunne dekke sine utgifter til søknads- og kontrollbehandling gjennom gebyrer. Komiteen forutsetter på sin side at disse gebyrene holdes på et rimelig nivå.

Komiteen har ikke tungtveiende argumenter mot at den sentrale lotteriforvaltningen legges til et organ utenfor departementet, forutsatt at dette ikke blir for kostnadskrevende. Komiteen har merket seg at dette spørsmålet og spørsmålet om en egen klagenemnd utenfor departementet vil bli utredet nærmere under arbeidet med forskrifter til loven. Komiteen forutsetter at departementet vil fremme disse spørsmålene for Stortinget. Komiteen ser ut fra dette ikke behov for at det gis en særskilt lovhjemmel for opprettelse av de nevnte organer nå, og foreslår derfor å ta ut pkt. a og b i lovforslaget § 3 tredje ledd.

Komiteen er enig i at politiet fortsatt skal være lotterimyndighet lokalt.

Hva angår kommunenes rolle, viser komiteen til merknad under pkt. 5.2 ovenfor.

Komiteen deler departementets oppfatning om at myndighet til å gi forskrifter fortsatt bør ligge i departementet. Videre er komiteen enig at det i forskriftene også kan settes økonomiske rammebetingelser.»

Når det gjelder spørsmålet om kommunenes rolle, skriver komiteen om dette i samme innstilling, jf. pkt. 5.2 i Innst. O. nr. 9 - (1994-95) s. 7:

«Hva angår spørsmålet om hvem som skal være tillatelsesmyndighet for gevinstautomater, så har komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Fremskrittspartiet, registrert stor skepsis hos mange av høringsinstansene. Flertallet vil for sin del uttrykke forståelse for den skepsisen som kommer til uttrykk. Det er imidlertid etter flertallets mening viktig at det tas hensyn til bl.a. ungdomsmiljøet når tillatelse vurderes. Flertallet mener at tillatelse til oppstilling av spilleautomater fortsatt skal gis av politiet, men forutsetter at de forhold kommunene naturlig ville ha vurdert ved søknadsbehandling, også vektlegges av politiet. Flertallet vil finne det naturlig at kommunestyret eller et kommunalt organ med delegert myndighet vil kunne være høringsorgan for politiet før søknad om oppstilling avgjøres. Flertallet vil imidlertid ikke lovfeste dette. Flertallet har etter dette foreslått en endring i lovutkastet § 3 annet ledd slik at det fremgår at det er politiet som gir tillatelse til oppstilling av spilleautomater.»

Det er på grunnlag av Justiskomiteens merknader at Justisdepartementet nedsatte denne arbeidsgruppen med det mandat som fremgår av pkt. 2.2.

8.2.2 Om behovet for et lotteritilsyn

I et ekspanderende marked med store økonomiske interesser involvert, vil samfunnet ha behov for å kunne gå inn og kontrollere og regulere utviklingen. Uheldige samfunnsmessige konsekvenser vil dermed kunne avbøtes.

Arbeidsgruppen er kjent med at det er flere uheldige forhold på lotteri- og spillemarkedet i dag. Det gir grunn til å anta at det finnes en svart økonomi på området som det er ønskelig å fjerne i størst mulig utstrekning. Det er videre grunn til å anta at de lotteriverdige formål får en for liten andel av inntektene. Særlig innenfor bingovirksomheten er det overfor arbeidsgruppen fremholdt tildels svært uheldige tilstander.

Arbeidsgruppen vil utdype sin argumentasjon på området ved å vise til at det kan antas at:

• det innenfor automatbransjen finnes uregistrerte automater hvor inntektene kommer andre enn lotteriverdige organisasjoner til gode

• det innenfor automatbransjen i noen utstrekning finner sted uregelmessigheter i forhold til oppgjøret av gevinsten og fordelingen mellom aktørene

• det innefor bingovirksomheten finnes entreprenører som opererer med for høye driftsutgifter og således gir de lotteriverdige formål for liten andel av overskuddet

• det ved enkelte spille- eller lotteriformer finner sted hvitvasking av penger ervervet gjennom kriminell virksomhet. Det er særlig kommet påstander om hvitvasking ved totalisatorspill

• det finnes ulovlige spillesteder (kasinoer) uten noen form for kontroll eller tilsyn og med klar tilknytning til kriminelle miljøer

Foruten slike rent kriminelle forhold, er arbeidsgruppen bekymret over manglende kapasitet i kontrollmyndigheten og da særlig i forhold til om:

• regnskapene til lotteriene undergis en tilfredsstillende gjennomgang

• de lotteriverdige virksomheter får en tilstrekkelig andel av overskuddet

• utplasseringen av automater har fått gå for langt i forhold til hensynet til de unges oppvekstmiljø

• automatene utstyres med spilleprogrammer som gir ulovlig høye gevinster

• trekningene av de tradisjonelle lotterier foregår under betryggende forhold

Arbeidsgruppen vil også vise til at dagens organisering av lotteriforvaltningen gir liten mulighet for et helhetlig innsyn i lotteriområdet. Det er Justisdepartementet og 54 politidistrikter som behandler sakene ved å godkjenne lotteriverdige organisasjoner, ved å gi oppstillingstillatelse for automater og ved å gi tillatelse til avholdelse av tradisjonelle lotterier og bingo. Det finnes ingen samlet oversikt som viser hvilke tillatelser som er gitt og det finnes ingen samlet oversikt som viser hvilke omsetningsrammer det enkelte lotteri har fått, eller for den saks skyld tilfredsstillende opplysninger om hvilken faktisk omsetning vedkommende lotteri fikk. Arbeidsgruppen viser til det ovenstående, hvor det er uttrykt bekymring for hva kontrollmyndigheten i politiet har ressurser til å føre kontroll med.

Lotteriloven fastsetter i § 6 siste ledd at det ved avgjørelse av om tillatelse skal gis, kan tas hensyn til en samfunnsmessig forsvarlig fordeling av inntektene fra lotterivirksomhet. Arbeidsgruppen legger til grunn at man ved vurderingen etter § 6 siste ledd kan ta hensyn til organisasjonenes samlede spill- og lotterivirksomhet. Dette er problematisk i dag fordi det kun ved de statlig kontrollerte spill og totalisatorspillene finnes tilfredsstillende oversikter om hvordan overskuddet fordeles. Arbeidsgruppen mener at tilsvarende oversikt må utarbeides for de private lotterier.

Det sentrale lotteritilsynet er tenkt opprettet som et instrument til å møte alle disse utfordringene på en hensiktsmessig måte.

Dagens lotteriforvaltning har utelukkende kunnet tilby juridisk ekspertise. På bakgrunn av lotterivirksomhetens kraftige utvikling de siste årene, må man erkjenne at juridisk ekspertise i fremtiden ikke alene vil være tilstrekkelig for å kunne avgjøre en rekke av de sakene som blir forelagt departementet. Erfaringsmessig har Justisdepartementet i stadig større utstrekning vært nødt til å innhente uttalelser fra andre instanser for å ha tilstrekkelig materiale til å treffe en avgjørelse. Det er lite realistisk å tro at man innenfor et departement kan bygge opp den nødvendige kompetanse av slikt omfang som er påkrevet. Opprettelse av en forvaltning utenfor departementet synes derfor å være det mest hensiktsmessige alternativ.

Som ovenfor nevnt skal regnskapsmessig ekspertise tilknyttes lotteritilsynet. Dette vil innebære at lotterimyndighetene på en helt annen måte enn dagens lotteriforvaltning vil kunne føre kontroll med hvordan inntektene fra lotterier fordeles, og på den måte bidra til å sikre at lotteriverdige organisasjoner mottar den forutsatte del av overskuddet. Dagens lokale lotteriforvaltning, landets 54 politidistrikter, foretar en relativt summarisk regnskapskontroll. Dette skyldes flere forhold. For det første er det snakk om manglende personellressursser. Dernest får de tjenestemenn som har ansvaret for lotteriområdet i det enkelte politidistrikt, i liten grad tilfredsstillende opplæring/oppdatering på dette fagområde. Ettersom det er lite sannsynlig at politiet i de kommende år vil bli tilført ressursser som muliggjør den nødvendige faglige opprustning, er arbeidsgruppen ikke i tvil om at opprettelse av lotteritilsynet vil være nødvendig for å få etablert en tilfredsstillende regnskapskontroll.

Fraværet av teknologisk ekspertise og IT-kompetanse er kanskje det mest fremtredende trekk ved dagens lotteriforvaltning. Til illustrasjon kan nevnes et område som typegodkjenning av automater. Det kreves teknisk innsikt for å kunne avvise automater som ikke oppfyller de krav som regelverket fastsetter. Dagens realitet er at det i Justisdepartementet sitter juridisk fagkyndige og vurderer til tider kompliserte tekniske spesifikasjoner. Dette er en lite ønskelig situasjon. Dersom typegodkjenningen skal fremstå som reell og god, må den forestås av personer som innehar den nødvendige faglige kompetanse. Under henvisning til hva som tradisjonelt har vært ansett som en naturlig og hensiktsmessig fordeling av arbeidsoppgaver mellom departementene og de sentraladministrative organene, jf. St.melding nr. 35 (1991-92), er arbeidsgruppen ikke i tvil om at oppgaver som ovenfor nevnt bør høre inn under et lotteritilsyn.

Det bredt sammensatte fagmiljøet borger videre for at lotteritilsynet vil være en pådriver i utviklingsarbeidet på de forskjellige områder innen lotterifeltet. Utfordringene er mange og spenner fra utarbeidelse av hensiktsmessige regelverk til forbedring av eksisterende kontroll- og sikkerhetsrutiner/systemer. Lotteritilsynets faglige kompetanse muliggjør for eksempel en bedret kontroll med de trekningssystemene som i dag benyttes.

Arbeidsgruppen ser det slik at det er tale om et behov for å bygge opp en sentral kompetanse innenfor offentlig sektor i forhold til spill og lotterier. Det finnes i dag ikke tilstrekkelig kompetanse på området og dette stiller det offentlige i en uheldig posisjon i forhold til organisasjoner med mangeårig bransjeerfaring.

Arbeidsgruppen har i sin vurdering av behovet for et lotteritilsyn, lagt vesentlig vekt på at lotterimarkedet ekspanderer sterkt i takt med velstandsutviklingen i samfunnet. Velstandsutviklingen har vært åpenbar for de største gruppene i befolkningen og lotteriområdet er i ferd med å vokse seg til en posisjon blant de aller viktigste næringsområdene i landet, når det tas utgangspunkt i omsetning.

Arbeidsgruppen fremholder betydningen av å flytte enkeltsaksbehandlingen ut av departementene, slik at ressurser frigjøres til behandlingen av mer overordnede prinsippsaker innen spill og lotteri.

Arbeidsgruppen har i mindre grad lagt vekt på at det knyttes stadig flere arbeidsplasser til næringen. Arbeidsgruppen har derimot lagt vekt på at store deler av det frivillige arbeidet i dette landet finansieres gjennom lotterivirksomhet. Selv om mange organisasjoner får betydelig støtte av det offentlige, er inntekter fra spill- og lotterivirksomhet av stor betydning for driften av veldedige eller samfunnsnyttige organisasjoner.

Ulik praksis mellom de statlig kontrollerte spill og de private lotterier, har de siste årene ført til kritikk fra privat sektor i lotteriområdet. Det har vært vist til forskjellsbehandling både m.h.t. til premiemuligheter og kontroll. Dette har tidligere vært gjenstand for behandling i utvalgssammenheng, jf. NOU 1990:4 Utviklingen på lotterimarkedet 1984-88. Spørsmålet er også behandlet av regjeringen Gro Harlem Brundtland i revidert nasjonalbudsjett for 1991, jf. St. meld. nr. 2 (1990-91). På side 180 i meldingen legger Regjeringen frem sine generelle målsettinger for spill- og lotterisektoren. Regjeringen uttaler her blant annet:

«

• Hovedfundamentet i den statlige spille- og lotteripolitikken skal fortsatt være de offentlig kontrollerte pengespill. Regjeringen vil ikke åpne for en liberalisering av spill med penger som medfører en generell alminneliggjøring av alle typer pengespill.»

«

• Lotterimarkedet skal gi plass til både private lotterier og de offentlige pengespill. De frivillige organisasjonene utfører en betydelig innsats i samfunnet og lotterinntektene er en viktig finansieringskilde. Regjeringen vil legge vekt på at rammebetingelsene tilrettelegges slik at organisasjonene kan skaffe seg egne inntekter.»

«

• Lotteriutvalgets innstilling viser behovet for samordning og regulering av lotterimarkedet.»

Videre uttaler regjeringen samme sted:

«Kanalisering av spillelyst gjennom offentlig selskap er blitt ansett som den mest tjenelige organiseringen av pengespill, fordi det skjer i betryggende former under full offentlig kontroll og innsyn innenfor et fastsatt lovverk.»

«Ut fra de gjeldende moralske/politiske prinsipper som er nedfelt i lovgivningen har imidlertid en slik «positiv diskriminering» av statlige pengespill vært tilsiktet, nettopp for å hindre en generell alminneliggjøring av spill med penger. ..... Det er således ikke tale om å anvende «ulik moral».»

En viktig årsak til statens engasjement på spillesektoren er at dette gir staten inntekter til en rekke offentlige formål, deriblant idrett, forskning og kultur.

Arbeidsgruppen peker på at det er uklart hvor sterk konkurransen egentlig er mellom statlige spill og private lotterier, fordi motivene for å kjøpe lodd i private lotterier først og fremst er å støtte formålet, og ikke basert på forventninger om å tjene raske penger.

Arbeidsgruppen vil for sin del vise til at det har funnet sted en viss tilpasning av betingelsene for private lotterier ved at det er gitt adgang til pengepremier.

Når det gjelder trekninger, foretar Statskontrollen i all hovedsak denne for de statlig kontrollerte spill, mens det lokale politi foretar trekningen ved private lotterier. Arbeidsgruppen er av den oppfatning at det ikke bør være noe skille mellom de krav og den kontroll som føres overfor de ulike typer lotterier. Det bør være felles regler som sikrer likebehandling. Særlig for de private lotterier vil dette medføre at kontrollen blir bedre og gjennomføringen av trekningen sikrere. For de statlig kontrollerte spill mener arbeidsgruppen at trekningen og kontrollen fortsatt bør gjennomføres slik den gjøres i dag.

For alle typer lotterier og spill ser arbeidsgruppen et klart behov for at det lotteriverdige formålets andel av omsetningen må sikres. Det bør være grunnlag for å lov- eller forskriftsregulere at den virksomhet lotteriet gir seg ut for å være til inntekt for, skal sikres sin andel, subsidiært at alle parter bærer sin forholdsmessige del av tapet. Det vil innebære at entreprenørene ikke skal ha noen rett til å få dekket sine kostnader helt eller delvis før det avklares om det blir et overskudd til formålet. Arbeidsgruppen mener det allerede er godt nok hjemmelsgrunnlag i lotteriloven til å forskriftsregulere dette.

Forutsetningsvis skal lotterivirksomhet være lønnsomt. Det har derfor vært en tiltagende tendens til at private interesser søker å trenge inn på dette markedet med ulike typer spill og konkurranser som gir en tildels formidabel avkastning. Interesser i andre land har også lenge representert en trussel mot det norske lotterimarkedet. Denne trusselen er ikke blitt mindre etterhvert som kommunikasjonsmulighetene er blitt stadig bedre. For øyeblikket er Internett et uregulert medium som kan perforere lotterimarkedet, med mindre landene seg imellom finner frem til reguleringsmekanismer.

Arbeidsgruppen mener at et lotteritilsyn er et nødvendig virkemiddel, ikke bare av hensyn til å forsvare inntektene for de deler av samfunnet som i dag helt eller delvis er avhengig av lotterioverskudd. I tillegg ser arbeidsgruppen at det er behov for at noen fra det offentliges side på heltid beskjeftiger seg med å påse at spill og lotterier ikke får en for fremtredende posisjon i samfunnet. Endelig bør tilsynet sørge for å følge opp skadevirkningene av spill og lotterier. Her viser arbeidsgruppen til at dette kanskje best kan sammenlignes med skadevirkningene fra alkohol. Arbeidsgruppen er kjent med at det ved Renåvangen behandlingsinstitusjon for rusmisbrukere allerede er etablert et behandlingstilbud for «spillegale».

Arbeidsgruppen vil allikevel peke på at også de lotteriverdige organisasjoner må ta et ansvar i forhold til dette. De lotteriverdige organisasjoner må få et nærereforhold til den virksomheten de henter inntekter fra, slik at de gjennom organisering av virksomheten selv kan utgjøre et tilbud i førstelinjen. Arbeidsgruppen er i tvil om mange av entreprenørene som i dag opererer på markedet faktisk er villig til å ta et slikt ansvar og ser derfor et sterkt behov for å ansvarliggjøre de aktørene som møter det spillende publikum. Entreprenører som representerer organisasjonene, slike som Røde Kors Automatene, AS Støttespill m.fl. vil da trolig ha større interesse av å engasjere seg i dette arbeidet enn entreprenører som ikke selv er involvert i humanitært eller samfunnsnyttig arbeid.

Arbeidsgruppen ser ellers at Norsk Tipping AS og Stiftelsen Norsk Rikstoto har et særlig ansvar på dette området. I tillegg til «spillegalskap», vil disse organisasjonene ha et ansvar også for å følge opp de spillere som vinner de største pengepremiene og således stilles overfor helt andre og nye utfordringer. Norsk Tipping AS har i dag gode rutiner for å følge opp de spillere som vinner de største pengepremiene

8.2.3 Et sentralt lotteritilsyn

Arbeidsgruppen vil innledningsvis vise til St.meld. nr. 31 (1975 - 76) som omhandler administrativt utviklingsarbeid i statsforvaltningen. Et av hovedmålene for administrative reformer og effektiviseringstiltak i staten er å gjøre departementene til mer effektive sekretariater for regjeringen, blant annet ved at oppgaver i større utstrekning blir tillagt organer utenfor departementsorganisasjonen.

I St.meld. nr. 35 (1991-92) Om statens forvaltnings- og personalpolitikk s. 33 er det om oppbyggingen av den sentrale forvaltningens organisasjon uttalt følgende:

«Statens organisasjons- og styringsformer må legge til rette for politisk styring, rasjonell oppgaveløsning og en fast forankring i rettsstatsprinsippet. Organisasjons- og styringsformene må passe for de mange forskjellige oppgavene som staten skal utføre i samfunnet. De må være fleksible og kunne tilpasses samfunnsendringer og stå imot press utenfra.

Staten bør i hovedsak organisere virksomheten som statlig forvaltningsorgan.»

Videre uttales det på side 34:

« Forvaltningsorganformen, som innebærer at vedkommende institusjon er direkte underlagt statsrådens konstitusjonelle ansvar, bør brukes ved de tradisjonelle statsoppgavene, der staten både har det økonomiske ansvaret og ansvaret for at oppgavene løses i samsvar med politiske mål og prioriteringer.

Forvaltningsorgane (f.eks. direktorater) blir derfor etter de retningslinjene som trekkes opp, fortsatt den klart dominerende formen for organisering av statlig virksomhet. Det er allerede vedtatt en rekke generelle endringer i forvaltningsorganmodellen for å oppnå bedre politisk styring og mer effektiv drift.»

Arbeidsgruppen vil anbefale at det opprettes et sentralt lotteritilsyn, Statens lotteritilsyn (SLOTT), som utøver sin myndighet på grunnlag av nærere angitte fullmakter i medhold av de gjeldende lover, forskrifter og regelverk på lotteri- og spilleområdet. Arbeidsgruppen finner det naturlig å foreslå at tilsynet skal høre administrativt inn under Justisdepartementet, fordi arbeidsoppgavene rettet inn mot privat sektor i lotteriområdet åpenbart er mest omfattende. Arbeidsgruppen er imidlertid opptatt av at tilsynet må sikres en selvstendig stilling i sin myndighetsutøvelse.

Arbeidsgruppens forslag om å opprette et lotteritilsyn er således i samsvar med de rådende prinsipper i forvaltningspolitikken i staten, slik som det fremgår av ovennevnte stortingsmelding.

Arbeidsgruppen antar at det nye forvaltningsorganet formelt sett blir et direktorat. Lotteritilsynet bør lokaliseres fysisk adskilt fra departementene.

Arbeidsgruppens flertall ser ingen begrensninger i at det innføres et felles lotteritilsyn for private lotterier og statlige spill m.v., selv om den overordnede myndighet for de ulike lotterier fortsatt forblir i fire forskjellige departementer. Flertallet legger til grunn at Statskontrollen integreres i en ny felles lotterimyndighet og at tilsynet med totalisatorspillene også overføres til det nye tilsynet. Flertallet legger til grunn at tilsynet med spillene til Norsk Tipping AS på Hamar opprettholdes der, evt. som en egen avdeling av lotteritilsynet.

Et mindretall i arbeidsgruppen, medlemmet Arnt Hermansen, er enig i at det opprettes et statlig lotteritilsyn, men finner det uheldig at Statskontrollen skal integreres i det nye lotteritilsynet. Dette medlem legger til grunn at Statskontrollen bør opprettholdes som eget kontrollorgan under Kulturdepartementet, og som skal kontrollere de statlige pengespillene slik forutsetningen er i lov om pengespill m.v. Dagens organisering har på en utmerket måte ivaretatt kontrollen med de statlige spillene. Det er ingen grunn til å endre på denne modellen.

Etter dette medlemmets syn bør det i stedet opprettes et eget kontrollorgan for de private lotteriene. Det må utredes nærmere hvordan kontrollfunksjonene skal ivaretas.

8.2.4 Lotteritilsynets arbeidsområde

Arbeidsgruppen finner det helt sentralt at lotteritilsynet får definert et arbeidsområde som gjør at det offentlige får kontroll i et marked som allerede i flere år har vist en voldsom vekst og som i løpet av få år kan vise seg å bli en av de viktigste næringsområdene i landet målt i omsetning. I Europa fremstår lotteriområdet som helt sentralt og blant de aller viktigste næringsområdene.

Arbeidsgruppen ser for seg at lotteritilsynet må ha klart definerte hovedoppgaver:

• myndighetsoppgaver og forvaltning

• tilsyn og kontroll

• regelverksutforming/forskriftskompetanse

• registrering, avgiftsoppkreving og regnskapskontroll

• oppfølging av skadevirkninger

• utviklingsoppgaver/kompetansesenter for departementene

Under disse hovedoppgavene, kan det foretas en nærmere spesifisering av tilsynets oppgaver:

8.2.4.1 Myndighetsoppgaver og forvaltning:

• generelle juridiske spørsmål

• førsteinstansvedtak

• rådgivende organ for departementene i forhold til nye spille- eller lotterikonsepter, ny lovgivning, nye forskrifter m.v.

• klagesaker

• utvikling av IT-verktøy for kontroll, regnskapsoppfølging, trekning m.v.

Under «Myndighetsoppgaver og forvaltning» er det stort sett Justisdepartementet som i dag utøver ansvaret, bortsett fra når det gjelder førsteinstansvedtak som stort sett fattes av politiet. Oppgavene utføres tilfredsstillende, men med langt mindre helhetssyn enn ønskelig, fordi nødvendige verktøy, statistikk m.v. ikke finnes. I Justisdepartementet er alle de nevnte oppgaver prioritert og ivaretas. Med utvidet kompetanse vil kvaliteten på arbeidet kunne forbedres. IT-utvikling er nevnt som siste punkt. Dette arbeidet ivaretas ikke i dag.

8.2.4.2 Tilsyn og kontroll:

• typegodkjenning av alle typer spille- og underholdningsautomater

• typegodkjenning av alle typer loddsedler, herunder produksjonslokaler og tilvirkningsprosess

• kontrollinstans for all lotteri- og spillevirksomhet

• godkjenningsinstans for lotteriverdige organisasjoner, herunder bingo og automater

• trekningsinstans for alle typer spill og lotterier

• godkjenningsinstans for lotterientreprenører, herunder bingo og automater

• påse en rettferdig fordeling av markedet

Under «Tilsyn og kontroll» er i hovedsak nevnt oppgaver som i dag utføres av Justisdepartementet. Bare regnskapskontrollen ligger til politiet. Alle oppgavene er imidlertid av ressurshensyn sterkt nedprioritert eller forenklet.

Et effektivt tilsyn kan ikke iverksettes uten at entreprenørene pålegges installasjon av overvåkingsutstyr i hver enkelt automat. Dette utstyret må stå i forbindelse med lotteritilsynets datasentral av hensyn til den regulære overvåking av at driften skjer i ordnede former, og det må også tilknyttes SI til bruk for avgiftsinnkreving, BR av hensyn til registeropplysninger og de lokale politidistrikter av hensyn til den praktiske kontroll på stedet. Arbeidssgruppen ser for seg at det utvikles et eget dataovervåkingsnett for lotteriområdet.

8.2.4.3 Regelverksutforming og forskriftskompetanse:

• utarbeidelse av forskrifter på detaljområder

• utarbeidelse av regelverk for saksbehandling, typegodkjenning m.v.

8.2.4.4 Registrering, gebyroppkreving og regnskapskontroll:

• registermyndighet for all virksomhet innen lotteri-, bingo- og automatvirksomhet

• gebyrbelegging av alle typer automater

• eventuell gebyrbelegging av enkelte typer tjenester i forbindelse med registrering, kontroll eller trekning

• regnskapskontroll

Under «Registrering, gebyroppkreving og regnskapskontroll» er det i dag bare gebyroppkreving og regnskapskontroll som utføres av politiet. På grunn av manglende ressurser, er kontrollen ikke tilfredsstillende og det er behov for en vesentlig forbedring, noe som formentlig bare kan skje ved hjelp av utstrakt bruk av IT-teknologi, foruten at det innføres langt strengere regler om plikt til revisjon ved hjelp av ordinære revisorer. Regnskaps- og revisjonsplikten må pålegges både de lotteriverdige organisasjonene og selve lotterivirksomheten. Arbeidsgruppen finner det imidlertid rimelig å legge til grunn at lotteritilsynet eller den det bemyndiger kan dispensere fra kravene, dersom spesielle omstendigheter tilsier dette. Organisasjoner med svært begrenset lotterivirksomhet kan gis slik dispensasjon. Alle de øvrige nevnte oppgaver blir i dag i praksis ikke utført, med unntak av at det innkreves noen gebyrer for oppstilling av automater og avholdelse av lotterier. Dette utføres av politiet. Arbeidsgruppens forslag til gebyrinnkreving er imidlertid av et vesentlig større omfang, uten at det av den grunn er tale om mer enn en brøkdel av den omsetning som finnes innenfor lotteri og spill.

8.2.4.5 Oppfølging av skadevirkninger:

• informasjonsvirksomhet om skadevirkninger med opplysninger om hjelpeinstanser

• støtte til forskning på skadevirkninger

Under «Oppfølging av skadevirkninger» er det nevnt bare nye oppgaver. Arbeidsgruppen legger vesentlig vekt på at dette området nå må gis prioritet, fordi det er allment kjent fra undersøkelser og forskning i andre land at spill og lotterier fører til skadevirkninger for noen. Skadevirkningene er imidlertid verken av en slik art eller omfang at det er ønskelig å forby virksomheten, begrense den eller regulere den enda sterkere enn i dag.

Arbeidsgruppen har merket seg at det svenske lotteritilsynet har startet med informasjonsvirksomhet gjennom dagsaviser o.a. for å gjøre publikum kjent med at det finnes hjelpetiltak til de som rammes av «spillegalskap» og som derved kan bli til skade for både seg selv og andre. En slik informasjonsvirksomhet vil det være naturlig å gi lotteritilsynet ansvar for i samarbeid med de lotteriverdige organisasjoner.

På forskningsområdet er det i Norge utført lite forskning om «spillegalskap». Her vil det måtte tilligge lotteritilsynet å bygge opp forskningsinteresse sammen med en eller flere av landets forskningsinstitusjoner.

8.2.4.6 Utviklingsoppgaver/kompetansesenter for departementene

• følge utviklingen vedrørende nye spillekonsepter

• følge utviklingen vedrørende ny teknologi

Under «Utviklingsoppgaver/kompetansesenter for departementene» omfattes arbeid som i dag utføres av de enkelte departementene og politiet. Det er ingen formalisert samordning mellom departementene. Det er heller ikke opprettet organer/fora som har til hensikt å formidle slik kunnskap mellom departementene og mellom Justisdepartementet og politidistriktene.

8.2.5 Lotteritilsynets organisering

Arbeidsgruppen mener at lotteritilsynet må være en fleksibel organisasjon som raskt kan tilpasse seg endringene i lotteri- og spillemarkedet. Det må være en organisasjon som ikke bare fører et nøye tilsyn med alt som foregår på området, men som også behandler sakene raskt og rasjonelt og med høy kvalitet på avgjørelsene.

Arbeidsgruppen vil ikke legge for sterke føringer på hvordan organisasjonen skal bygges opp, men legger til grunn at Justiskomiteen for sin del ser for seg en relativt liten organisasjon. Arbeidsgruppen ser begrepet liten organisasjon opp mot et marked med en antatt omsetning i 1996 på 17 milliarder kroner og hvor det trolig finnes flere tusen ansatte alt i alt. Det kan opplyses at Norsk Automatbransjeforening (NOAF) hadde 79 medlemsbedrifter i 1995. Videre at bare ved Norsk Tipping AS er det ansatt ca. 200 personer. I tillegg til dette har Norsk Tipping AS ca. 3 500 kommisjonærer og Stiftelsen Norsk Rikstoto ca. 1 000 kommisjonærer som får store inntekter fra disse spillene. En organisasjon med en sentral forvaltning på ca. 25 personer blir da liten.

Lotteritilsynet må ha stor mulighet til å utvikle og beholde en meget høy kompetanse på dette spesielle området.

I utgangspunktet anslås det at tilsynsarbeidet kan utføres av personell med kompetanse innen jus, data, elektronikk og økonomi/revisjon. I tillegg vil det kunne være behov for kontrollpersonale med arbeidssted utenfor den sentrale organisasjon. Herunder vil bl.a. måtte inngå det personale som skal føre kontroll med virksomheten til Norsk Tipping AS på Hamar, altså videreføringen av Statskontrollen som i dag er lokalisert der. Arbeidsgruppen vil presisere at den sentrale organisasjon består av inntil 25 stillinger, mens det til utførelse av kontrollarbeidet vil kunne være behov for å engasjere flere personer i deltidsstillinger.

Arbeidsgruppen oppfatter Statskontrollen som et effektivt kontrollapparat for all den virksomhet som foregår i regi av Norsk Tipping AS. Statskontrollen har bygget opp en verdifull kompetanse over et bredt spekter som er av største betydning å ta med inn i en mer omfattende kontroll av lotteriområdet som sådan. Arbeidsgruppen legger derfor til grunn at Statskontrollen integreres i det lotteritilsyn som foreslås opprettet.

Arbeidsgruppen presiserer at det må utvises en stor grad av fleksibilitet i forhold til hvilke oppgaver lotteritilsynet selv bør utøve kontra hva som bør kjøpes inn av tjenester fra andre. Her må det være hensiktsmessigheten som er det avgjørende i forhold til hvert enkelt saksområde.

Arbeidsgruppen finner det rimelig om tilsynet utvikler et samarbeid på de aktuelle områder med miljøer som besitter spisskompetanse eller som gjennom tilføring av oppdrag vil kunne utvikle en slik spisskompetanse. Denne kompetansen kan forefinnes innenfor landets grenser, men det vil i praksis ikke være noe i veien for at også et norsk lotteritilsyn kjøper tjenester i utlandet, i likhet med hva andre lands lotterimyndigheter gjør.

Arbeidsgruppen er kjent med at det på nordisk hold er interesse for å videreutvikle samarbeidet på lotteriområdet og at spisskompetanse kan kjøpes på vegne av flere land, istedet for at hvert land kjøper omtrent tilsvarende tjenester. Arbeidsgruppen vil her kunne vise til at forskjellene i kravene til f.eks. utbetalingsautomater er bagatellmessige, slik at det anses ubetenkelig å ha felles standard for godkjennelse av automater og deres programvare. Tilsvarende gjelder trolig i forhold til skrapelodd, trekningsrutiner for lodd m.v.

Arbeidsgruppen vil imidlertid presisere at lotteritilsynet rimeligvis må inneha den nødvendige kompetanse til å skille kritisk mellom ulike aktører og spisskompetansemiljøer. I et marked med betydelige økonomiske interesser for produsenter og entreprenører, vil det kunne finnes organisasjoner som opptrer uetisk for pengers skyld. Det er dessuten et begrenset antall spisskompetansemiljøer, slik at man lett kommer i den situasjon at en virksomhet påtar seg oppdrag både fra den ene og den andre side i markedet. Arbeidsgruppen mener det må sondres strengt på dette området og klargjøres hvorvidt en virksomhet kan ta oppdrag fra andre enn kontrollmyndighetene, uten at den samtidig mister noe av sin troverdighet.

På bakgrunn av dette vil det være av betydning at lotteritilsynet knytter til seg medarbeidere og samarbeidspartnere med utdanning innen data, elektronikk og økonomi/regnskap/revisjon.

Arbeidsgruppen er kjent med at det allerede finnes mange ulike tilsyn i norsk forvaltning og legger stor vekt på at det ikke foreslås opprettet et nytt organ, dersom et eksisterende tilsyn kan gis utvidet mandat. Etter en gjennomgang av andre tilsyns arbeidsområder, konkluderer arbeidsgruppen med at det ikke synes riktig å legge denne tilsynsoppgaven til et allerede eksisterende tilsyn.

Det legges da stor vekt på at lotteriområdet krever en helt spesiell kompetanse og rimeligvis en særskilt årvåkenhet og oppmerksomhet. Arbeidsgruppen er opptatt av at lotteritilsynet ivaretas på en tilstrekkelig synlig måte, både i forhold til det norske markedet, men også i forhold til det internasjonale samarbeidet. Dette samarbeidet må forsterkes og Norge bør ha sitt å bidra med i en slik sammenheng, ettersom spilleinteressen i Norge er blant de aller høyeste i Europa.

Arbeidsgruppen legger imidlertid til grunn at det finnes myndighetsorganer som i dag utfører et meget godt arbeid på det private lotteriområdet eller som har en særskilt ekspertise på enkelte områder og som derfor bør trekkes med som sentrale aktører av lotteritilsynet.

8.2.6 Samarbeidsorganisasjoner for lotteritilsynet

Kriminalpolitisentralen (KRIPOS) er gitt en særskilt myndighet i forskrift om lotterier med skrapelodd av 22. juni 1989. KRIPOS skal typegodkjenne produksjonslokaler og tilvirkningsprosessen for alle typer skrapelodd, bortsett fra som tidligere nevnt for Flax. Dette er et arbeid som skjer i en av spesialenhetene i KRIPOS, hvor det er bygget opp en bred kompetanse i forhold til såvel skriftgranskning som analyse av ulike farger og materiale som benyttes i trykkerivirksomhet.

Det er teoretisk sett mulig å bygge opp en slik enhet også i lotteritilsynet, men arbeidsgruppen vil peke på at et lite land som Norge i langt mindre grad enn større land vil kunne ha råd til å holde seg med denne type spisskompetanse i flere miljøer. Det er svært viktig i forhold til kriminalitetsbekjempelse å holde dette fagmiljøet på et høyt nivå til enhver tid. Med en ny kontrollmyndighet som kunde, vil KRIPOS få enda bedre mulighet til å holde denne spesialenheten vedlike. Arbeidsgruppen legger til grunn at kontrollmyndigheten skal betale for de tjenester den får fra KRIPOS.

Arbeidsgruppen viser videre til at skrapelodd er et relativt nytt fenomen som det er svært vanskelig å si om vil overleve som loddseddel i markedet. Med den rivende utvikling som i dag skjer innenfor informasjonsteknologien og personlige kort (bankkort, kundekort m.v.), vil skrapeloddene kunne få en kort levetid på lotteriområdet.

Politiet bør etter arbeidsgruppens syn ha en sentral rolle som godkjenningsinstans for lokale lotteriverdige organisasjoner og lokale bingoarrangementer. Videre bør det være politiets oppgave å utstede oppstillingstillatelse for automater, og virke som kontrollinstans for lotterivirksomhet i sin alminnelighet i politidistriktet.

Politiet er førsteinstans for de fleste forvaltningsvedtak. Videre er myndighet til å gjennomføre kontroll med virksomheten etter loven gitt til politiet. Arbeidsgruppen mener politiet fortsatt bør spille en vesentlig rolle i utøvelsen av lotterimyndigheten i Norge, både fordi politiet er en organisasjon med spredning over hele landet og fordi politiet har den nødvendige myndighet til å igangsette tvangstiltak, der hvor virksomheten drives i strid med gjeldende lov og forskrifter.

Arbeidsgruppen er av den oppfatning at hjemmelsgrunnlaget for tvangstiltak er tilfredsstillende ivaretatt i dagens lovgivning, og ser derfor ingen grunn til å foreslå andre endringer enn det som fremgår av lotterilovens § 12.

Arbeidsgruppen finner det hensiktsmessig at politiet fortsatt er lotterimyndighet lokalt på de områder hvor kjennskap til nærmiljøet er av betydning. Politiets lokalkunnskap er f.eks. en viktig forutsetning for å kunne utøve et forsvarlig skjønn ved vurderingen av hvorvidt oppstillingstillatelse for utbetalings- og underholdningsautomater bør gis, herunder antallet automater. Det er forskjellige hensyn som skal ivaretas, eksempelvis hensynet til at det ikke utvikler seg uheldige barne- og ungdomsmiljøer. Her er det også ønskelig at kommunene i sterkere grad kommer inn i bildet som høringsinstans, slik at praksis kan tillempes de lokale kommunale myndigheters syn.

I tillegg har politiet kompetanse til å godkjenne organisasjoner for oppstilling av utbetalingsautomater når organisasjonen bare søker om oppstillingstillatelse i vedkommende politidistrikt, samt kompetanse til å gi lotteritillatelse hvis loddsalget ikke skal skje i flere enn tre politidistrikter.

Arbeidsgruppen finner det naturlig at dette arbeidet også i fortsettelsen ligger til det lokale politi, men finner det helt nødvendig at dette på en helt annen måte enn i dag skjer ved vurdering av tilstanden i landet som helhet. Dette innebærer at det er nødvendig å opprette et sentralt register som gjøres tilgjengelig for alle lokale politidistrikt, hvor det fremkommer hvilke organisasjoner som er kjent lotteriverdige og hvor det også fremgår hvordan ulike grupperinger er gitt tillatelser til avholdelse av lotterier. Det må tas utgangspunkt i at loven åpner mulighet for en rettferdig fordeling av markedet, jf. lotteriloven § 6:

«...Ved avgjørelse om tillatelse skal gis, kan det tas hensyn til en samfunnsmessig forsvarlig fordeling av inntektsmulighetene fra lotterivirksomhet.»

Arbeidsgruppen er av den oppfatning at det bør tas hensyn til den totale fordeling av midler fra lotterivirksomheten, slik at størrelse og økonomisk styrke ikke skal gi bestemte grupperinger eller organisasjoner for stor andel av lotteriinntektene.

Endel av de kontrolloppgaver politiet i dag har ansvar for å utføre krever kompetanse som det ikke er naturlig at det lokale politi innehar. Eksempler på slik kontroll er gjennomgang av regnskap og teknisk kontroll med automater. Det kan også stilles spørsmål om det er naturlig at det lokale politi skal foreta trekning av de store landsdekkende tradisjonelle lotteriene. Arbeidsgruppen er derfor av den oppfatning at de kontrolloppgaver som krever særskilt kompetanse, bør overføres til lotteritilsynet.

Brønnøysundregistrene (BR) er Justisdepartementets sentrale registerenhet og fremstår som en helt naturlig samarbeidspartner når det gjelder å registrere alle aktører i lotteriområdet. I dag må det kunne legges til grunn at alle ordinære aksjeselskaper allerede er registrert i Enhetsregisteret og i Foretaksregisteret, men det vil her være nødvendig å opprette et lotteriregister, hvor alle organisasjoner som godkjennes som lotteriverdige er oppført. Videre må det opprettes et register for alle automater som er godkjent oppstilt med angivelse av hvor de står. Alle organisasjoner som berøres av den nye registreringsplikten, må også pålegges plikt til å føre og avgi regnskaper til Regnskapsregisteret. Plikt til å avlevere regnskap for hvert enkelt lotteri inngår i dette, dog slik at regnskapene må kunne avleveres til lotteritilsynet som så sørger for videreføring til Brønnøysundregistrene. Tilsvarende ordning er allerede iverksatt for Enhetsregisteret.

Statens Innkrevingssentral (SI) i Mo i Rana er Justisdepartementets sentrale innkrever av avgifter og gebyr. Det virker helt naturlig at SI gis i oppgave å kreve inn gebyrene for automatdrift og alle andre gebyrer som vedtas i forlengelsen av opprettelsen av lotteritilsynet. Det er allerede i dag etablert et samarbeid mellom BR og SI på innkrevingssiden (forsinkelsesgebyr for regnskap) og det virker naturlig at tilsvarende skjer på dette området.

8.2.7 Styre for lotteritilsynet

Arbeidsgruppen har drøftet behovet for et styre eller et råd for lotteritilsynet. Det er et faktum at lotteriområdet innbefatter svært mange ulike interesser og ikke minst en betydelig økonomi. Lotteritilsynet skal føre tilsyn med at fordelingen av det private lotterimarkedet skjer i henhold til lovgivningen. Lotteritilsynet kan ta hensyn til organisasjonenes inntekt fra de statlig kontrollerte spill ved fordelingen av det private lotterimarkedet. Det er således fullt mulig å forestille seg at såvel statlige interesser som de berørte fagdepartementer, organisasjonene innen kulturlivet, idretten, hestesporten, de private humanitære eller samfunnsnyttige organisasjoner, lotterientreprenørene, produsentene innen lotterimarkedet, lokale og regionale myndigheter og politiet, kunne tenke seg et ord med i laget i denne organisasjonen.

Arbeidsgruppen har sett hen til utviklingen de siste år, hvor det er en tiltakende tendens til at direktoratene ikke gis styrer eller rådgivende organ. Det er tale om både hensynet til å kunne drive en rasjonell virksomhet uten for mange bindinger og behovet for å sikre at organisasjonen oppfattes som en nøytral aktør i forhold til de ulike interesser den er satt til å ivareta. Dessuten er det en fordel at det skapes ryddige styringsforhold mellom departement og direktorat.

Etter arbeidsgruppens mening vil det være mulig å høre de berørte interessers syn på andre måter enn gjennom et formelt styrings- eller rådgivningsorgan. Med den dominerende plass spillevirksomheten etter hvert har inntatt i samfunnet, bør den sentrale lotteriforvaltningen kunne gis ansvaret for å avholde regelmessige konferanser hvor aktuelle temaer innen spilleområdet drøftes. I praksis kan dette gjerne benevnes som et «Forum for lotteri- og spillespørsmål», i utlandet benevnt som «Gaming board», hvor både de berørte departementer og lotteritilsynet innhenter impulser og synspunkter på aktuelle spørsmål i tiden. Dette kan skje på en fullt ut tilfredsstillende måte, uten at «Forum for lotteri- og spillespørsmål» gis noen formell status.

På internasjonalt plan har det etterhvert oppstått svært mange slike fora som drøfter alle typer problemstillinger innen området, alt fra behovet for kontroll til skadevirkninger, skattlegginsprinsipper m.v.

Arbeidsgruppen finner derfor ikke å ville tilrå at det opprettes styre for lotteritilsynet. Det bør ledes av en direktør som er gitt de nødvendige fullmakter gjennom en instruks f.eks. fastsatt i kgl. res. Lotteritilsynet og myndighetene forøvrig pålegges å holde regelmessige konferanser for og med bransjen for å få frem synspunkter på aktuelle lotteri- og spillespørsmål.

8.3 Klagenemnd

Justiskomiteen har i sin omtale av et lotteritilsyn også omtalt forslaget i Ot. prp. nr. 58 (1993-94) om opprettelse av en klagenemnd. Komiteen gjorde endringer i lovforslaget på dette punkt og forutsatte nærmere utredning av spørsmålet før det eventuelt ble aktuelt med lovfesting.

I Arbeidsgruppens mandat, pkt. 3 er det fastsatt at det skal foretas vurderinger i forhold til et klageorgan. I mandatet beskrives dette slik at det lett kan oppfattes som en slags særdomstol på dette området. Tilsvarende klageorgan har vært aktuelle på flere områder de siste årene og noen av disse er realisert. Det gjelder bl.a. Fylkesnemndene for sosiale saker.

Arbeidsgruppen er i utgangspunktet skeptisk til denne formen for domstollignende nemnder som behandler klager på siden av det ordinære forvaltningsapparatet og som representerer et ekstra ledd før eventuell vanlig domstolbehandling.

Innenfor lotteriområdet behandler Justisdepartementet på årsbasis i overkant av 500 enkeltsaker, hvorav et betydelig antall klagesaker. Mange av klagesakene er en følge av mangelfullt forskriftsverk og tildels ulik saksbehandlingspraksis ved de 54 politidistriktene. Manglende samordning gjør at praksis har utviklet seg i ulike retninger, noe som adstedkommer reaksjoner fra landsomfattende organisasjoner.

Arbeidsgruppen er kjent med at Justisdepartementet arbeider med utvikling av et nytt forskriftsverk på lotteriområdet. Dersom det i tillegg opprettes et lotteritilsyn, som i langt større grad enn hva som har vært tilfelle hittil vil føre tilsyn med området, legger arbeidsgruppen til grunn at klageomfanget bør kunne reduseres vesentlig.

Arbeidsgruppen mener at de sakene som lotteritilsynet skal behandle verken faglig eller politisk er så spesielle eller kontroversielle at det er behov for å avvike de ordinære prinsippene for klagebehandling i staten. Arbeidsgruppen mener derfor at det ikke er behov for en klagenemnd. Klagene bør kunne undergis vanlig forvaltningsmessig behandling i de ulike lotterimyndighetene. Klager på vedtak fattet av politiet kan påklages til lotteritilsynet og vedtak fattet av lotteritilsynet kan påklages til vedkommende departementet. I tillegg vil det være adgang til domstolsprøving i samme utstrekning som for andre forvaltningsvedtak.

8.4 Andre spørsmål

8.4.1 Kasinovirksomhet i Norge

Kasinovirksomhet er i dag tillatt i de fleste land i Europa. Virksomheten har vokst meget sterkt og det finnes i dag flere hundretalls kasinoer i Europa. Situasjonen er følgelig helt endret i løpet av de siste fem årene.

I Danmark har det siden 1990 vært tillatt med kasinodrift under streng statlig kontroll. Politiet i Danmark har hatt erfaring med at den ulovlige spillevirksomheten har avtatt siden drift av kasino ble tillatt. Det er ikke vist til negative følger av virksomheten.

Finland har hatt et kasino i Helsinki siden 1991. Virksomheten drives av RAY og er følgelig under streng statlig kontroll, jf. tidligere omtale. I tillegg finnes det begrenset kasinovirksomhet på 250 forskjellige steder. Før opprettelsen av lovlig kasinovirksomhet, avslørte politiet i Finland gjennomsnittlig 5-10 ulovlige kasinoer i året. Etter at kasino ble lovlig i regi av RAY, er det ikke avslørt noen ulovlig kasinovirksomhet andre steder.

I Norge har det vært uaktuelt å tillate kasinoer. Arbeidsgruppen er kjent med at det til enhver tid drives organisert ulovlig spillevirksomhet i Oslo.

I Norge har vi imidlertid tillatt spillehaller for bingo og automater. I forhold til automater er det i hovedsak underholdningsautomater som har vært samlet i spillehaller. Ingenting av dette er allikevel sammenlignbart med det som kalles kasino i andre land. Kasino i ordinær forstand består av spillebord hvor det spilles rulett, black-jack, poker og terningspill, foruten at man har utbetalingsautomater. Kasinovirksomhet er spillevirksomhet samlet og begrenset i et egnet lokale, hvor det kan føres strengt tilsyn med det publikum som spiller og spillevirksomheten som sådann. Så langt arbeidsgruppen er kjent med blir de fleste kasinoer drevet av staten eller under strengt statlig tilsyn.

I kasinoer må publikum legitimere seg før de slipper inn. Det foretas en registrering av hvilke personer som spiller til enhver tid. Kasino i Finland krever at alle som skal inn fotograferes og registreres med navn, adresse, statsborgerskap m.v. og at det føres nøye tilsyn med hvilke midler den enkelte spiller bringer inn i de ulike spilleformene. Det er normalt å avvise personer som er for unge, som er beruset, som er svartelistet pga tidligere oppførsel eller kriminell registrering m.v.

Arbeidsgruppen finner ut fra sitt mandat ikke å ta stilling til eventuell opprettelse av kasinoer i Norge.

8.4.2 Registrering av alle spillere

I Norge er det etterhvert blitt slik at nesten alle som spiller på Norsk Tipping AS ulike spill er registrert med fullt navn og adresse. Dette har ikke møtt motstand blant det spillende publikum. Faktisk er det slik at mer enn 95 % av alle spillere hos Norsk Tipping har valgt å registrere seg. For spillet Extra er det besluttet at spillerne må være registrert for å kunne delta.

Spillevirksomhet har til alle tider vært en kjent metode for å hvitvaske «svarte» penger. Etterhvert som registreringen av spillerne er kommet lenger, er dette fenomenet henvist til stadig færre områder av spillemarkedet. Arbeidsgruppen antar problemet er størst ved totalisatorspillene. Arbeidsgruppen er kjent med at Landbruksdepartementet har anmodet Stiftelsen Norsk Rikstoto om å utrede muligheten for registrering ved totalisatorspill.

Arbeidsgruppen finner det rimelig om det i forbindelse med opprettelse av et lotteritilsyn, også innføres ordninger der spillere og deltagere i lotterier registreres. Basert på erfaringene fra Norsk Tipping AS, er det ingen grunn til å anta at slik registrering vil avstedkomme særlig reaksjon fra det spillende publikum. For Norsk Tipping AS og Rikstoto vil det være relativt uproblematisk å innføre en slik registreringsplikt. For private lotterier forøvrig, vil det måtte påregnes en viss overgangsperiode inntil det utvikles systemer som kan ivareta denne registreringsplikten på en tilfredsstillende måte. Det må videre vurderes om enkelte lotteriformer, slik som mindre tradisjonelle lotterier, bør unntas fra registreringsplikten.

Arbeidsgruppen mener dette vil være av vesentlig betydning for skattemyndighetene og et effektivt virkemiddel mot kriminelle miljøer.