8 Innhentet betenkning, datert 26. november 1996, fra Advokatfirmaet Hauge & Co ved advokat Tallag Andersen om privatskolelovens § 27.

8.1 Innledning

Etter avtale har jeg gjennomgått § 27 i lov 14. juni 1985. Nr. 73 om tilskot til private grunnskular og private skular som gjev vidaregåande opplæring, og jeg vil i det følgende redegjøre for rekkevidden og den nærmere forståelse av bestemmelsen.

Jeg har lagt vekt på å utforme fremstillingen slik at den skal kunne gi utvalget et grunnlag for sitt arbeid med mulig forslag til lovendring. For enkelte spørs­mål har jeg derfor nøyd meg med å reise problemstillinger uten å gi sikker konklusjon.

Jeg har videre oppfattet mitt mandat dithen at jeg også skal berøre hvilke praktiske muligheter som finnes for å påse at driftstilskudd anvendes etter forutsetningene.

8.2 Bestemmelsens ordlyd og forhistorie

1. 2.1

   Bestemmelsen har følgende ordlyd:

   « Elevane og dei offentlege tilskota, skulepengar.

   Alle offentlege driftstilskot skal koma elevane til gode.

   Skular som tek imot offentlege tilskot som fullt ut dekkjer driftsutgiftene, kan ikkje krevja inn skulepengar.

   Skular som tek imot offentlege tilskot som ikkje dekkjer alle driftsutgifter, kan krevja inn skulepengar. Styret fastset storleiken på skulepengane. Skulepengane må ikkje setjast høgare enn det som trengst for saman med statstilskotet å dekkje driftsutgifter som svarar til utgiftsnivået ved tilsvarande offentleg skule som det er naturleg å samanlikne med. Dersom styret fastset høgare skulepengar, trengst godkjenning av departementet.»

2. 2.2

   Bestemmelsen er en videreføring av § 2 nr. 5 i lov 6. mars 1970. Nr. 4 om tilskudd til private skoler, og som hadde følgende ordlyd:

   «Alle offentlige driftstilskudd skal komme elevene til gode. Skoler som mottar offentlige tilskudd til full dekning av alle driftsutgifter, kan ikke kreve inn skolepenger. Skoler som ikke mottar full dekning, kan kreve inn skolepenger. For de videregående skoler skal skolepengenes størrelse godkjennes av departementet; for grunnskolen av skoledirektøren.»

3. 2.3

   I Ot.prp. nr. 58 (1983-84) som ligger til grunn for gjeldende lov, foreslo departementet § 27 utformet slik:

   « Elevene og de offentlige tilskudd, skolepenger

   Alle offentlige driftstilskudd skal komme elevene til gode. Skoler som mottar offentlige tilskudd til full dekning av alle driftsutgifter, kan ikke kreve inn skolepenger.

   Skoler som ikke mottar full dekning, kan kreve inn skolepenger. Styret bestemmer skolepengenes størrelse som for de videregående skoler må godkjennes av departementet og for grunnskolen av skoledirektøren. Godkjenning trengs likevel ikke dersom de fastsatte skolepenger ikke overstiger skolens egendekning i forhold til vedkommende tilskuddsregel.»

   Kirke- og undervisningskomiteen sluttet seg i Innst. O. nr. 53 (1984-85) og i Innst. O. nr. 89 (1984-85) til departementets forslag om godkjenningsordning for skolepenger m.v. Komiteen fore­slo imidlertid uten nærmere begrunnelse endring i departementets forslag til utforming av tredje ledd og fremmet forslag om slik utforming av bestemmelsen på nynorsk:

   « Elevane og dei offentlege tilskota, skulepengar

   Alle offentlege driftstilskot skal koma elevane til gode. Skular som tek imot offentlege tilskot som fullt ut dekkjer driftsutgiftene, kan ikkje krevja inn skulepengar.

   Skular som ikkje tek imot tilskot som dekkjer alle driftsutgifter, kan krevja inn skulepengar. Styret avgjer storleiken på skulepengane. For dei vidaregåande skulane må storleiken på skulepengane godkjennast av departementet, og for grunnskular av skuledirektøren. Godkjenning trengst likevel ikkje dersom dei fastsette skulepengane ikkje er høgare enn skilnaden mellom 100 pst. dekning av driftsutgiftene og den summen statstilskotet utgjer ut frå ein fastsett prosentsats.»

   Dette forslaget ble enstemmig vedtatt uten debatt.

4. 2.4

   For ordens skyld nevnes at bestemmelsen første gang ble endret ved lov 20. desember 1991. Nr. 87 i forbindelse med nedlegging av skoledirektørkontorene, og skuledirektøren, i tredje ledd, 3. punktum ble endret til statens utdanningskontor.

5. 2.5

   Ved lov 18 . desember 1992. Nr. 141 ble bestemmelsen endret på ny. Til grunn for lovendringen ligger Ot.prp. nr. 89 (1991-92).

   Lovendringsforslaget hadde sammenheng bl.a. med konkrete saker ved enkelte private videregående skoler og departementets myndighet til å fastsette en prinsipiell øvre grense for skolepenger og behov for å klarlegge at skolepengene og statstilskuddet ikke må settes høyere enn det som er nødvendig for en inntektsdekning som svarer til utgiftsnivået ved tilsvarende offentlige skoler (s. l).

   Departementet fremmet forslag om at tredje ledd skulle lyde slik:

   «Elevane og dei offentlege tilskota, skulepengar

   Skular som tek imot offentlege tilskot som ikkje dekkjer alle driftsutgifter, kan krevja inn skulepengar. Styret fastset storleiken på skulepengane, som treng godkjenning av departementet for grunnskular såvel som for skular som gjev vidaregåande opplæring. Skulepengane må ikkje setjast høgare enn det som trengst for saman med statstilskotet å dekkje driftsutgifter som svarar til utgiftsnivået ved tilsvarande offentleg skule som det er naturleg å samanlikne med.»

   Kirke- og undervisningskomiteen endret forslaget, jfr. Innst. O. nr. 2 (1992-93). I tredje ledd 2. punktum ble det foreslått å stryke passusen om at styrets fastsettelse av skolepengene skulle godkjennes. Dessuten foreslo komiteen tilføyd i nytt 4. punktum bestemmelse om at fastsettelse av høy­ere skolepenger enn det som følger av 3. punktum, må godkjennes av departementet. Forslaget ble vedtatt. Det vises til lovteksten referert ovenfor under pkt. 2.l.

6. 2.6

   § 27 må etter min oppfatning anses som en viktig bestemmelse. For det første er bestemmelsen ment som en begrensning på anvendelsen av offentlige tilskudd, nemlig den selvsagte at midlene skal anvendes overensstemmende med forutsetningene for tildelingen. Dernest har bestemmelsen til formål bl.a. å sette skolepengene så lavt at flest mulig skal ha anledning til å benytte seg av privatskoletilbudet.

   På bakgrunn av disse viktige formål er det noe påfallende at det i forarbeidene er sagt svært lite om hvordan bestemmelsen skal forstås. Som det fremgår av nedenstående, er det etter min oppfatning grunnlag for en rekke spørsmål i tilknytning til bestemmelsen, særlig når det gjelder det førstnevnte formål, og det er etter min oppfatning behov for opprydning og avklaring.

   Den omstendighet at forarbeidene gir få holdepunkter for forståelsen, innebærer for øvrig at tolkningen av bestemmelsen på flere punkter er usikker. Jeg bemerker i denne sammenheng at det heller ikke foreligger andre rettskildefaktorer av nevneverdig betydning som grunnlag for tolkningen.

7. 2.7

   Jeg nevner for ordens skyld at opplæringsutvalget i sin innstilling ( NOU 1995:18) har foreslått bestemmelsen videreført i utkast til lov om grunnskole og videregående opplæring (opplæringsloven). Forslaget lyder slik:

   « § 13-4 Beregning av tilskudd og egenandeler

   Tilskuddsgrunnlaget skal omfatte tilsvarende driftsutgifter pr. elev i offentlige skoler, med unntak av utgifter til skolebygg og elevenes eget ordinære skolemateriell. Departementet gir nærmere forskrifter.

   Tilskuddet skal være 85% av tilskuddsgrunnlaget. Skoler for funksjonshemmede får dekket alle utgifter som går inn under tilskuddsgrunnlaget.

   Arbeidsgiverandelen av pensjonsinnskudd for undervisningspersonale i grunnskolen blir betalt av departementet. For videregående skoler blir arbeidsgiverandelen betalt på samme måte som for personale i den offentlige videregående skolen.

   Skolene kan gis tilskudd til dekning av andre utgifter. Elevenes egenandel kan ikke settes høyere enn det som er nødvendig for sammen med offentlig tilskudd å dekke utgifter som svarer til utgifts­nivået ved tilsvarende offentlige skoler.

   Alle offentlige tilskudd og egenandeler fra elevene skal komme elevene til gode.»

   Om forslaget uttaler utvalget (s. 271):

   «Utvalgets flertall foreslår også å videreføre dagens lovbestemmelse om at statstilskuddet skal komme elevene til gode. Dette bør etter flertallets oppfatning også omfatte egenandelene. Det understrekes imidlertid at også bruk av egenandeler til annet enn de utgifter statstilskuddet skal dekke, vil kunne anses for å komme elevene til gode, f.eks. utgifter til skolebygg.

   Endelig foreslår utvalgets flertall at dagens regler om begrenset rett til å kreve egenandel videreføres i loven. Disse reglene bidrar til å gjøre adgangen til å gå i privatskole mindre avhengig av familiens økonomi.»

8.3 § 27 første ledd

1. 3.1

   Bestemmelsen gjelder etter sin ordlyd alle offentlege driftstilskudd. Dette omfatter såvel statlige driftstilskudd som kommunale og fylkeskommunale.

   Det er etter min oppfatning naturlig å oppfatte bestemmelsen dithen at den bare regulerer tilskudd som er gitt i medhold av § 26 og i medhold av lov 13. juni 1969. Nr. 24 om grunnskolen (som det er henvist til i § 26).

   Det kan reises spørsmål om bestemmelsen også kommer til anvendelse dersom f.eks. en kommune i et tilfelle skulle ønske å gi en skole drifts­tilskudd uavhengig av gjeldende lovregler. Spørsmålet har kanskje ikke særlig praktisk betydning, bl.a. fordi driftstilskudd normalt under enhver omstendighet vil komme elevene til gode. Skulle spørsmålet settes på spissen, antar jeg imidlertid at bestemmelsen neppe kan oppfattes som forbud mot å gi driftstilskudd til anvendelse ut over rammen av § 27 første ledd.

2. 3.2

   På den annen side gjelder bestemmelsene etter sin ordlyd bare driftstilskot og dermed ikke f.eks. investeringstilskudd.

   Det må være grunn til å reise spørsmål om dette er overensstemmende med intensjonene bak bestemmelsen, og om det på dette punkt er grunnlag for en utvidende fortolkning.

   Jeg viser for det første til at det i overskriften til bestemmelsen er brukt uttrykket dei offentlege tilskota, og at det altså der ikke er noen tilsvarende begrensning i rekkevidden som etter første ledd.

   Det er i denne sammenheng av interesse å se på forarbeidene til bestemmelsens opprinnelse (lov 6. mars 1970. Nr. 4 om tilskudd til private skoler § 2 nr. 5). Det vises til pkt. 2.2 ovenfor. I Ot.prp. nr. 61 (1968-69) hvor departementet fremmet forslag overensstemmende med den vedtatte lovteksten, sier departementet (s. 14) følgende:

   «Departementet bygger her på vilkår fremlagt i St.prp. nr. 106 for 1967-68 og på de synspunkter som kom fram under Stortingets behandling av proposisjonen (jfr. Innst. S. nr. 120 for 1968-69 s. 221-223).»

   I begge dokumenter var det imidlertid foreslått slik ordlyd:

   «All offentlig støtte skal komme elevene til gode.»

   Det fremgår ikke av Ot.prp. nr. 61 (1968-69) hvorfor departementets forslag til utforming var annerledes enn de forslag som lå bak, og som departementet henviste til.

   Hvor sterkt behov det eventuelt er for å fortolke bestemmelsen utvidende på dette punkt til også å omfatte andre tilskudd, vil bl.a. avhenge av hva man legger i kravet om at tilskuddene skal komme elevene til gode. Om dette vises til pkt. 3.7 nedenfor.

   Selv om reelle hensyn skulle tale for slik utvidende fortolkning, ville det være klart i strid med lovens ordlyd og etter min oppfatning ikke holdbart.

   Jeg antar at det er behov for en avklaring av dette spørsmål. Jeg viser i denne sammenheng til opplæringsutvalgets forslag om at alle offentlige tilskudd og dessuten egenandeler fra elevene skal komme elevene til gode (jfr. pkt. 2.7 ovenfor).

3. 3.3

   I tillegg til den begrensning som ligger i at offentlige driftstilskudd skal komme elevene til gode (se pkt. 3.7 nedenfor), følger det kanskje en viktigere skranke for anvendelsen av begrepet driftstilskot, jfr. § 26 som benytter betegnelsen driftsutgifter.

   Jeg anser det for min del nokså klart at det rettslige utgangspunktet og den store hovedregel må være at tilskudd til driftsutgifter ikke rettmessig kan anvendes til andre formål enn til driften, og at det ville være i strid med forutsetningene å anvende midlene f.eks. til investeringer. Jeg anser det unødvendig å begrunne dette nærmere, og jeg vil i det følgende konsentrere meg om hvilke andre mulige begrensninger som måtte ligge i begrepene driftstilskudd og driftsutgifter.

   Driftsutgifter er definert i § 30:

   «Med uttrykket driftsutgifter som gjev rett til tilskot (jf. § 26) meiner ein det same som for dei offentlege skulane, slik dette til kvar tid er fastsett av Stortinget.

   For tilskot til andre utgifter enn dei driftsutgiftene som gjev rett til tilskot, fastset departementet nærare vilkår.»

   I Ot.prp. nr. 61 (1968-69) er det sagt følgende om bakgrunnen for tilsvarende definisjon i 1970-loven som i gjeldende lov § 30 (s. 16):

   «Av lovtekniske grunner presiseres i loven at de betegnelser som blir brukt om skolenes forskjellige arter av utgifter – tilskuddsberettigede driftsutgifter, andre driftsutgifter, investeringsutgifter – omfatter de samme utgiftsposter som Stortinget har godkjent under disse betegnelser i forbindelse med tilskuddsordningen for offentlige skoler ...»

   Det følger av dette at det var intensjonen at noen driftsutgifter skulle være tilskuddsberettiget og andre ikke. Det spørsmål som dermed oppstår, er om det strengt tatt er rettslig adgang til å anvende driftstilskudd til å dekke andre utgifter enn de tilskuddsberettigede. Jeg anser det vanskelig å gi noe sikkert svar på spørsmålet. På bakgrunn av den utvikling som har funnet sted vedrørende den viktigste ikke tilskuddsberettigede utgift (husleie), er spørsmålet kanskje imidlertid ikke lenger av særlig praktisk betydning.

   Når det gjelder husleie, har dette vært et omstridt politisk spørsmål, og det har vært til dels betydelig usikkerhet rundt spørsmålet. Jeg anser det unødvendig å gå nærmere inn på forhistorien, men anser det tilstrekkelig å vise til den avklaring som fremgår av Ot.prp. nr. 89 (1991-92) hvor det er opplyst følgende s. 2:

   «Som det vart gjeve uttrykk for i interpellasjonsordskiftet 4. februar 1992, har departementet lagt til grunn at driftsutgifter, i tillegg til utgiftskategoriaene som femnast av omgrepet tilskotsgrunnlag, m.a. også inkluderar husleigekostnader. »

   Slik tilskuddsreglene er utformet i § 26 (nr. 3, 4, 6, 7 og 8), er det grunn til å reise spørsmål om dette strengt tatt er helt i overensstemmelse med loven. Det mest konsekvente, slik § 26 er utformet, hadde ihvertfall vært å legge husleie inn i tilskuddsgrunnlaget istedenfor å operere med et tillegg slik departementet har gjort. Om husleie hadde vært tatt inn i tilskuddsgrunnlaget, ville dette imidlertid ha fått betydelige økonomiske konsekvenser i form av økte driftstilskudd (dersom tilskuddsgrunnlag for øvrig og/eller tilskuddsprosent ikke reduseres).

   På bakgrunn av den avklaring som har funnet sted hva angår husleie, antar jeg at det må kunne legges til grunn at det ikke foreligger andre praktiske begrensninger i bruk av driftstilskudd enn at det må dreie seg om driftsutgifter i motsetning til f.eks. investeringer, og at bruken må komme elevene til gode. Om den sistnevnte begrensningen vises til pkt. 3.7 nedenfor.

   Departementet har 21. juni 1996 fastsatt forskrift om budsjett, rekneskap, kontroll og revisjon av private skular som får statstilskot etter privatskulelova. Etter § 5, jfr. § 3, skal kontoplan og regnskap bygge på Norsk Standard 4102, og det er som vedlegg til forskriften utarbeidet utfyllende, veiledende spesifikasjon til kontoplan. Det er hverken i forskriften eller i spesifikasjonen grunnlag for spesielle begrensninger i anvendelsen av driftstilskudd, og det er heller ikke krav om at det skal fremgå hvordan driftstilskudd er anvendt.

   Jeg nevner også at departementet tidligere opererte med spesifikasjon for anvendelse av drifts­tilskudd, jfr. f.eks. rundskriv F-111/88, mens man senere har gått over til å nøye seg med å angi samlet tilskuddsbeløp pr. elev, jfr. rundskriv F-107/89, og uten noen spesifikasjon for anvendelsen.

4. 3.4

   Det kan reises spørsmål om adgangen til å anvende driftstilskudd til husleie er begrenset til de tilfeller hvor det foreligger et reelt leieforhold og betales reell husleie, eller om det også kan belastes for husleie i de tilfeller skolen drives i egne lokaler.

   I Ot.prp. nr. 89 (1991-92) er det fremhevet at skolene ikke skal kunne bygge opp egenkapital med bistand av det offentlige. Dersom det foretas slik belastning av husleie, og denne settes tilstrekkelig høyt, vil det etter omstendighetene kunne medføre oppbygging av skolens/eierens egenkapital. Det kan på denne bakgrunn reises spørsmål om det er grunnlag for å avskjære slik husleiebelastning.

   Jeg antar imidlertid at det ikke foreligger holdbart grunnlag for en slik begrensning. Hvis det først aksepteres at driftstilskudd anvendes også til husleie, kan det ikke være holdbart å avskjære de som driver i egne lokaler tilsvarende dekning. Et annet standpunkt ville innebære krav om at de skoler som driver i egne lokaler, skulle subsidiere skoledriften med gratis lokaler og dermed med tap for eieren, noe som ville ha medført åpenbart urimelige og uholdbare konsekvenser. Det kan heller ikke ha vært departementets mening å operere med en slik begrensning, idet det fremgår av den veiledende spesifikasjon til kontoplan, utarbeidet i tilknytning til forskriften av 2l. juni 1996, om budsjett m.v. at det er åpnet for også avskrivninger og nedskrivning av skolebygninger og dessuten for finanskostnader vedrørende skolebygninger. Dette må anses som kostnader på lik linje med husleiebelastning som nevnt, og det må dermed kunne konkluderes med at også slik belastning av driftstilskudd er i overensstemmelse med gjeldende rett.

   Det må imidlertid være en selvsagt forutsetning at det opereres med realistiske tall, og at det ikke foretas belastning ut over det en forsvarlig vurdering av normal markedsvurdering tilsier. Markedsvurdering av husleie for skolelokaler vil imidlertid kunne være vanskelig, idet det normalt ikke vil foreligge tilstrekkelig sammenligningsgrunnlag. I mangel av annet grunnlag for vurdering av markedsverdi antar jeg at det må være forsvarlig å basere leien på en normalforrentning av teknisk verdi, eventuelt omsetningsverdi.

5. 3.5

   Det kan videre reises spørsmål om det er adgang til å overføre del av driftstilskudd som måtte være ubenyttet til egenkapital, eller om dette faller utenfor begrepet driftsutgifter og forutsetningen for tildelingen.

   For en fornuftig drift og forsvarlig økonomi­styring vil det normalt være behov for å legge opp egenkapital for å møte både forventede svingninger og fremtidige ekstraordinære utgifter, herunder også driftsutgifter. Med henblikk på et mer langsiktig perspektiv enn det enkelte år må det antas at det vil legge unødige bånd på skolene om det ikke skulle være adgang til å benytte driftstilskudd også til slike formål.

   Problemstillingen er først og fremst aktuell for de skoler som mottar driftstilskudd som dekker alle driftsutgifter. I disse tilfellene oppstår et særlig problem i den utstrekning det ved årets utgang er et overskudd av driftstilskudd som skolen av en eller annen grunn ikke har brukt opp i løpet av året, og spørsmålet er om skolen har adgang til å la det aktuelle beløp inngå i neste år. Selv om det kanskje strengt tatt ville være rettslig adgang til å kreve slike overskudd tilbakeført, ville det etter min oppfatning være for rigorøst og lite fleksibelt, og det ville for øvrig innebære invitasjon til tvangsmessig og lite hensiktsmessig bruk av midler.

   Når det ellers gjelder spørsmålet om overføring av driftstilskudd til egenkapital, er det etter min oppfatning grunn til å være mer restriktiv, idet slik anvendelse nokså klart ikke kan karakteriseres som driftsutgift. Det vises også til at tilskuddene utmåles på grunnlag av elevtallet det enkelte år (jfr. forskriften av 21. juni 1996 om budsjett m.v. kap. 3), og det kan dermed anføres at det ville være i strid med forutsetningene å avsette noe av driftstilskuddet til bruk senere år med andre elever og kanskje andre elevtall.

   Selv om gode grunner nok kan tale for å gi adgang til å anvende driftstilskudd også til å legge opp egenkapital, anser jeg det for min del noe vanskelig å akseptere dette innenfor gjeldende rammer. Jeg bemerker for ordens skyld at det i den veiledende kontoplan utarbeidet i tilknytning til forskriften av 2l. juni 1996 ikke er medtatt post for slike overføringer.

6. 3.6

   Et særskilt spørsmål som har vært oppe, er om skolene har adgang til å gi undervisningspersonalet høyere lønn enn det ville ha fått i tilsvarende offentlig skole. (At personalet har krav på samme lønns- og arbeidsvilkår som ved tilsvarende offentlige skoler, følger av § 16.)

   I interpellasjonssvar i Stortinget 4.2.92 uttalte daværende kirke-, undervisnings- og forskningsminister Gudmund Hernes følgende (referert i Ot.prp. nr. 89 (1991-92):

   «Dette (dvs. ulikhet som følge av høye skolepenger; undertegnedes anmerkning) ville ytterligere skjerpes om man tillot de såkalte privatskoler å gi høyere lønn enn i den offentlige skolen. For da ville staten gi dem subsidier til å kjøpe ut personalet fra den offentlige skolen. Det ville raskt føre til et klassedelt skolesamfunn, og staten ville de facto fungere som en klassestat: en stat som bistår de bemidlete og støtter de sterke. Slik skal vår stat ikke fungere: Offentlig støtte ment for alle, skal ikke gå som tilskudd til skoler som bare gir tilbud for de få.»

   Det refererte er sagt i tilknytning til fastsetting av skolepenger, og det er på denne bakgrunn mulig at statsråden ikke har ment å uttale seg så generelt kategorisk som det siterte fremstår som. Det må imidlertid under enhver omstendighet være på det rene at det ikke er rettslig holdbart grunnlag for noe slikt forbud.

7. 3.7

   Det neste spørsmål er hva som ligger i kravet om at driftstilskudd skal koma elevane til gode.

   Det fremgår av ovenstående at driftstilskudd skal anvendes til skolens driftsutgifter i det aktuelle år, og det kan på denne bakgrunn reises spørs­mål om kravet om at driftstilskudd skal komme elevene til gode har selvstendig innhold og betydning, eller om vi her står overfor en markeringsbestemmelse uten bestemt rettslig innhold.

   Det er hverken i loven eller i forarbeidene gitt noen anvisning på hva som eventuelt ligger i kravet. Heller ikke har opplæringsutvalget forsøkt å trekke opp noen retningslinjer, men det har nøyd seg med å foreslå bestemmelsen videreført (jfr. pkt. 2.7 ovenfor).

   Jeg kan for min del vanskelig se grunnlag for å tillegge kravet nevneverdig selvstendig betydning, men jeg anser den mer som en politisk motivert faneparagraf (som forsåvidt kan være formålstjenlig nok).

   Skulle spørsmålet settes på spissen, antar jeg imidlertid at det ved fortolkningen må tas utgangspunkt i at kravet er svært skjønnspreget, og at det etter omstendighetene vil kunne være høyst forskjellige meninger i forskjellige miljøer hva som er å komme elevene til gode. Det vil derfor neppe under noen omstendighet være grunnlag for å oppstille en objektiv norm, men svaret vil kunne variere etter f.eks. det grunnlag som den enkelte skole er tuftet på . Videre antar jeg at det må være nokså vide rammer for den enkelte skoles vurdering.

8. 3.8

   Et noe påfallende trekk ved bestemmelsen er etter min oppfatning at den ikke setter noen skranke for anvendelse av elevenes skolepenger. Av pkt. 2.7 ovenfor fremgår at opplæringsutvalget har foreslått endring også på dette punkt, og jeg ser ikke grunn til å gå nærmere inn på dette forhold.

8.4 § 27 annet ledd

Etter denne bestemmelsen kan skoler som mottar offentlige tilskudd som fullt ut dekker driftsutgiftene, ikke også kreve skolepenger.

Driftsutgiftene må her forstås på samme måte som redegjort for ovenfor ( pkt. 3.3 flg.). Det er bare skoler som faller inn under tilskuddsregel nr. 1 og 2 i § 26 som mottar driftstilskudd som dekker alle utgifter som kommer inn under tilskuddsgrunnlaget, dvs. grunnskoler og videregående skoler for funksjonshemmede, og bestemmelsen i annet ledd har således bare relevans for disse.

Etter tilskuddsregel nr. 5 får skoler knyttet til bedrifter tilskudd på grunnlag av en normalsats pr. klasse fastsatt av Stortinget. I den utstrekning denne satsen måtte bli fastsatt så høyt at den dekker driftsutgiftene, ville annet ledd innebære forbud mot også å ta skolepenger. Jeg antar imidlertid at denne problemstillingen ikke er særlig aktuell/praktisk.

Om bakgrunnen for bestemmelsen vises til fremstillingen nedenfor i tilknytning til tredje ledd, 3. punktum (pkt. 7).

Etter tredje ledd, 4. punktum kan departementet godkjenne høyere skolepenger enn det som følger av tredje ledd, 3. punktum. Etter sin ordlyd gir imidlertid tredje ledd 4. punktum ikke adgang til å godkjenne skolepenger i de tilfellene som reguleres av annet ledd. Jeg antar at gode grunner taler for å ta bestemmelsen på ordet her, idet forutsetningen for tildeling av driftstilskudd som dekker alle driftsutgiftene for de aktuelle skoler (grunnskolen og videregående skoler for funksjonshemmede), nettopp må være at det offentlige for denne gruppen skal dekke alle reelle utgifter.

8.5 Tredje ledd, 1. punktum

Etter denne bestemmelsen kan skoler som mottar offentlige tilskudd som ikke dekker alle driftsutgifter, kreve inn skolepenger.

Som for annet ledd antas at med offentlege tilskot er ment driftstilskudd, og at det med driftsutgifter er ment driftsutgifter som redegjort for ovenfor ( pkt. 3.3 flg.).

8.6 Tredje ledd, 2. punktum

Av bestemmelsen fremgår at det er styret for skolen som fastsetter skolepengene.

Det som antas å være hovedpoenget med bestemmelsen, er at det er skolen selv om skal fastsette skolepengene, og at styret for skolen ikke skal kunne overlate dette f.eks. til eierorganisasjon, overordnet sammenslutning e.l.

Det kan etter min mening reises spørsmål om bestemmelsen gir tvingende anvisning på at det nødvendigvis er styret for skolen som skal ha vedtaks­myndighet. Dersom en skole skulle ønske å organisere seg slik at slike avgjørelser skal tas av annet organ, f.eks. et overordnet (rådsorgan e.l.), kan det vanskelig ses å være en privatskolelovgiveroppgave å avskjære det.

8.7 Tredje ledd, 3. punktum

I denne bestemmelsen er det inntatt forbud mot å sette skolepengene høyere enn det som trengst for saman med statstilskotet å dekkje driftsutgifter som svarar til utgiftsnivået ved tilsvarande offentleg skule som det er naturleg å samanlikne med.

Med statstilskot antas ment driftstilskudd, og med det skisserte sammenligningsgrunnlaget antas ment tilskuddsgrunnlaget etter § 26.

Den lovgivningspolitiske begrunnelsen bak be­stemmelsen og forbudet i annet ledd (jfr. pkt. 4 ovenfor) er at høye skolepenger ikke skal virke ekskluderende for muligheten til å benytte seg av privatskoletilbudet, men at flest mulig skal ha reell mulighet, og at privatskole med høye skolepenger ville fremdrive og forsterke sosiale forskjeller mellom inntektsgrupper. Det er også vist til at en annen løsning ville kunne medføre at staten gjennom sine tilskudd ville kunne subsidiere utkjøp av personalet fra det offentlige skolevesen gjennom høyere avlønning samt subsidiering av eiernes oppbygging av egen kapital.

Når det gjelder de førstnevnte hensyn vedrørende mulighetene til å benytte seg av privatskoletilbudet/de sosiale hensyn, er det all grunn til å anta at bestemmelsen vil kunne ha den ønskede effekt. Hva de sistnevnte hensyn angår, kan det ihvertfall i prinsippet ikke ses bort fra at det innenfor gjeldende lov vil kunne forekomme subsidiering som nevnt. At det ikke er noe forbud mot bedre lønns- og arbeidsvilkår i private skoler, fremgår ovenfor under pkt. 3.6. I den utstrekning en skole makter å drive særlig rasjonelt og/eller skaffer seg ekstrainntekter gjennom gaver, innsamlinger m.v., vil dette kunne sette dem i stand til å gi sine lærere bedre lønns- og arbeidsvilkår enn de ville ha fått i den offentlige skole. For øvrig vil det i prinsippet kunne ses som en form for kapitaloppbygging at skoler i egeneide lokaler kan beregne husleie m.v. (jfr. ovenfor under pkt. 3.4). Så lenge man holder seg innenfor de rammer som der er angitt, er dette imidlertid neppe noen innvending av nevneverdig vekt. Skulle man fullt ut hindret offentlig subsidiering som nevnt, måtte det ved begrensningen av skolepengene også vært tatt hensyn til andre inntekter enn driftstilskudd. Dette gir imidlertid loven ikke grunnlag for.

Jeg ser ikke tilstrekkelig grunn til å vurdere om en endring på dette punkt ville være hensiktsmessig/praktikabel.

8.8 Tredje ledd, 4. punktum

Denne bestemmelsen fastsetter at dersom styret fastsetter høyere skolepenger (enn det som følger av 3. punktum), trengs godkjenning av departementet.

Det er opplyst at slik godkjenning aldri har vært gitt, og det er også opplyst at departementet har lite praksis i tilknytning til bestemmelsen. (Det må i denne sammenheng antas at kirke- og undervisningskomiteens endringsforslag i Innst.O. nr. 2 (1992-93) slik det er redegjort for under pkt. 2.5 ovenfor, har medført betydelig arbeidsbesparelse, men desto mindre kontrollmulighet.)

Bestemmelsen gir ikke anvisning på hvilke hensyn som skal tillegges vekt ved vurderingen. Jeg antar at departementet må stå nokså fritt, herunder til en restriktiv vurdering.

Jeg bemerker at bestemmelsens plassering/utforming virker noe kunstig. Slik bestemmelsen ellers er utformet, hadde det etter min mening vært mer naturlig å innta reservasjon om departementets samtykke i 3. punktum.

Jeg viser for øvrig til det jeg har anført ovenfor (pkt. 4) om bestemmelsens rekkevidde.

8.9

Når det gjelder spørsmålet om hvilke praktiske muligheter som finnes for å påse at driftstilskudd anvendes etter forutsetningene, forutsetter et tilnærmet utfyllende svar inngående kjennskap både til hvordan regelverket virker i praksis og til regnskapsregler og revisjon. Jeg har derfor ikke grunnlag for å gå i dybden på dette punkt, og jeg vil begrense meg til å peke på noen problemstillinger.

Innledningsvis viser jeg til at det i forskriften av 2l. juni 1996 om budsjett, regnskap, kontroll og revisjon for private skoler som får statstilskudd etter privatskoleloven er fastsatt relativt detaljerte regler som antas å innebære rimelig mulighet for kontroll.

I de tilfeller det kun drives tilskuddsberettiget skole, og denne mottar driftstilskudd som fullt ut dekker driftsutgiftene og heller ikke har andre inntekter, antar jeg at det ikke oppstår særskilte problemer ut over de man generelt har i forbindelse med kontroll med bruk av offentlige tilskudd.

I de tilfeller skolen ikke mottar driftstilskudd som gir full dekning av driftsutgiftene og derfor innkrever skolepenger, kan det i tvilstilfeller oppstå spørsmål om hvilke midler som er anvendt til hvilke formål. Som det fremgår av pkt. 3.8 ovenfor, er det ingen lovbestemte skranker for anvendelse av elevenes skolepenger. Disse må således kunne anvendes til andre formål enn til dekning av driftsutgiftene, og de kan i prinsippet anvendes til andre formål enn til elevenes beste. Det samme gjelder for andre inntekter skolen måtte ha. Det antas i slike tilfeller imidlertid ikke å by på spesielle problemer å kontrollere at beløp tilsvarende det som er gitt som driftstilskudd, også er anvendt til driften overensstemmende med forutsetningene.

De største kontrollproblemene antas å oppstå i de tilfeller skoleieren også driver annen virksomhet enn tilskuddsberettiget (godkjent) skole. Det som i slike tilfeller må være det sentrale, er å påse at driftstilskudd til skolen ikke anvendes til å subsidiere andre formål enn skolen.

For slike tilfeller fastsetter forskriften av 21. juni 1996 om budsjett m.v. § 3 tredje ledd følgende:

«Dersom skuleverksemda inngår som ein del av ei større verksemd, skal rekneskapen førast med eigen kostnadsstad for skuledelen som er gitt tilskot. Ein rekneskap som blir ført med bruk av fleire dimensjonar, skal vise alle interne transaksjonar.»

Jeg reiser spørsmål om det gir tilstrekkelig kontrollgrunnlag at det føres eigen kostnadsstad for skoledelen som er gitt tilskudd, eller om det burde oppstilles krav om fullstendig regnskapsseparasjon.

I § 5 første ledd i forskriften er det bestemt at kontoplan for private skoler skal bygge på Norsk Standard 4102. Etter annet ledd er det innenfor rammen av NS 4102 laget veiledende tilleggsspesifikasjoner som er rettleiande og bør brukes så langt dei høver. Det fremgår ikke av departementets merknader hvorfor tilleggsspesifikasjonene ikke er bindende, men det er fra departementets side gitt uttrykk for at det blir føresett at skulane freistar å tilpasse seg oppstillinga. Jeg reiser spørsmål om det ikke ville lette kontrollmulighet­ene om det ble fastsatt bindende detaljerte spesifikasjonskrav.

8.10 Konsekvenser av brudd på § 27

Dersom offentlig driftstilskudd blir anvendt i strid med forutsetningene, f.eks. til et annet formål enn til driften, vil det etter omstendighetene kunne oppstå krav om tilbakebetaling, erstatning og i de mest graverende tilfeller også straffeansvar for de(n) ansvarlige. Det samme gjelder dersom det er gitt tilskudd på grunnlag av gale opplysninger fra skolen, f.eks. om antall elever. Det kan også oppstå krav om tilbakebetaling av tilskudd dersom en skole i strid med § 27 tredje ledd, 3. punktum har innkrevd for høye skolepenger. Privatskoleloven regulerer ikke slike konsekvenser. Jeg ser ikke grunn til å utdype disse, men jeg antar at det kan være grunn til å vurdere om det er behov for å innføre slike regler.

Den bestemmelsen som privatskoleloven har om brudd på forutsetninger m.v., er § 25 nr. 4 som lyder slik:

«Departementet skal dra godkjenninga attende dersom vilkår i denne lova ikkje vert fylte innan den frist som departementet set.»

De ovenfor nevnte brudd, bortsett fra for høye skolepenger, innebærer ikke direkte brudd på vilkår i denne lova, men de beste grunner taler etter min oppfatning for at bestemmelsen må få anvendelse også i slike tilfeller.

Bestemmelsen innebærer etter sin ordlyd at de­partementet har plikt til å trekke godkjenningen tilbake i de omtalte tilfellene. Videre setter bestemmelsen etter sin ordlyd som vilkår for tilbaketrekning at de­partementet på forhånd har fastsatt frist for retting, og at denne fristen ikke overholdes. Jeg antar at gode grunner taler for en viss fleksibilitet ved tolkningen og anvendelsen av bestemmelsen. For det første kan det neppe foreligge en ubetinget plikt for departementet til å trekke tilbake godkjenningen som reaksjon på mer bagatellmessige forhold, selv om de ikke rettes opp innen fastsatt frist. Dernest antar jeg at departementet ved grove brudd må kunne trekke godkjenning tilbake med øyeblikkelig virkning og uten forutgående fastsetting av frist for å rette forholdet. Jeg reiser spørsmål om bestemmelsen under enhver omstendighet bør endres til en kan-regel, og til at departementet normalt bør gi en frist for retting før godkjenning trekkes tilbake.

8.11 Oppsummering

Med bakgrunn i ovenstående vil jeg avslutningsvis oppsummere de punkter som etter min oppfatning bør vurderes særskilt. Jeg forutsetter at hovedinnholdet i § 27 ønskes beholdt.

1. 11.1

   For det første antar jeg at det bør vurderes å presisere bedre i lovteksten hvilke tilskudd bestemmelsen er ment å omfatte, jfr. pkt. 3.1 og 3.2 ovenfor.

   Det bør i denne sammenheng vurderes om bestemmelsen skal omfatte alle offentlige tilskudd eller bare offentlige driftstilskudd, og det bør kanskje også vurderes om det er aktuelt å la bestemmelsen regulere eventuelle andre tilskudd enn de som gis i medhold av privatskoleloven § 26 og i medhold av grunnskoleloven.

   Endelig antar jeg at det er grunn til å vurdere om bestemmelsen bare skal omfatte driftstilskudd eller også andre tilskudd.

2. 11.2

   Videre bør det etter min oppfatning vurderes om det er grunn til å fastsette nærmere bestemmelser om anvendelsen av de tilskudd bestemmelsen skal omfatte enn det som fremgår av gjeldende bestemmelse, jfr. pkt. 3.3 og 3.5 ovenfor.

   Det antas i denne forbindelse aktuelt å vurdere om skolene skal stå fritt i å anvende drifts­tilskudd til f.eks. også investeringer.

   Hva driftsutgifter angår, antar jeg at det bør vurderes klargjøring av spørsmålene i tilknytning til husleie; både reell husleiebetaling og belastning av husleie for skoler som driver i egne lokaler. I denne forbindelse antar jeg at det bør overveies en klargjøring også av forholdene vedrørende avskrivning/nedskrivning og finanskostnader.

   Også spørsmålet om adgang til å overføre driftstilskudd til egenkapital bør avklares, herunder spørsmålet om overføring av ubenyttede midler fra et år til et annet.

   Jeg viser for ordens skyld også til det jeg har anført vedrørende avlønning m.v. i pkt. 3.6 ovenfor.

3. 11.3

   Jeg antar at det videre bør vurderes om det er tilstrekkelige grunner til å opprettholde som et uttrykkelig krav i loven at tilskudd skal komme elevene til gode, jfr. pkt. 3.7 ovenfor.

   Svaret på spørsmålet antas i en viss utstrekning å kunne avhenge av om eventuell annen regelfesting av anvendelsen anses tilstrekkelig for formålet. Dersom bestemmelsen for øvrig utformes med sikte på at midlene skal anvendes slik at de skal komme elevene til gode, vil det kunne være mindre behov for en selvstendig bestemmelse om dette. Jeg ser imidlertid at det under enhver omstendighet kan anses ønskelig å markere dette mål uttrykkelig i loven.

4. 11.4

   Jeg viser videre til det jeg har anført under pkt. 3.8 om at § 27 ikke regulerer anvendelse av elevenes skolepenger.

5. 11.5

   Det bør etter min oppfatning også skje en avklaring av om det skal være adgang for departementet til å godkjenne skolepenger i de tilfeller offentlige tilskudd dekker driftsutgiftene fullt ut, jfr. pkt. 4 ovenfor.

6. 11.6

   Det er mulig at det er grunn til å klargjøre om det nødvendigvis er skolens styre som er eneste mulige vedtaksmyndighet for skolepenger, jfr. pkt. 6 ovenfor.

7. 11.7

   I tilknytning til pkt. 7 ovenfor henledes oppmerksomheten på det som fremgår vedrørende den lovgivningspolitiske begrunnelse og om det er aktuelt å trekke inn også andre inntekter for å hindre medvirkning til offentlig subsidiering m.v.

8. 11.8

   Videre bør plasseringen og utformingen av gjeldende tredje ledd 4. punktum vurderes, jfr. pkt. 8 ovenfor.

   Det bør i denne forbindelse kanskje også vurderes om det er grunnlag for å angi hvilke hensyn som bør/kan tillegges vekt ved søknad om høyere skolepenger enn det som følger av 3. punktum.

9. 11.9

   Når det gjelder kontrollmuligheter m.v., vises til pkt. 9 ovenfor og særlig det som er påpekt om kontrollproblemer i de tilfeller skoleeieren også driver annen virksomhet.

   Det bør i denne forbindelse etter min mening vurderes å skjerpe kravene til regnskapsseparasjon. For øvrig antar jeg at det bør overveies å innføre bindende regler om regnskapsspesifikasjoner m.v.

10. 11.10

    Endelig viser jeg til det jeg har gitt uttrykk for under pkt. 10 om å innføre regler om tilbakebetaling av tilskudd ved brudd på forutsetningene, og om det er behov for oppmykning av bestemmelsen i § 25 nr. 4 om konsekvensene av brudd på vilkårene etter loven.

8.12

Jeg håper at ovenstående gir et tilfredsstillende grunnlag for det videre arbeid med de problemstillinger jeg er bedt om å utrede. Dersom det er spørsmål/ønske om utdypning, ber jeg om beskjed.

Med hilsen

Advokatfirmaet Hauge & Co

Tallag Andersen (s)