1 Innledning

1.1 Oppnevning av utvalget. Mandat

Ved Regjeringens resolusjon av 19. april 1996 ble det oppnevnt et utvalg for å utrede nye regler om tilskudd til private skoler.

Utvalget fikk denne sammensetningen:

• Trygdedirektør, tidligere rådmann Dagfinn Høybråten, Nesodden, leder

• Avdelingsdirektør Anders Buttedahl, Lier

• Generalsekretær Torgeir Flateby, Askim

• Kommunaldirektør Liv Fredriksen, Stavanger

• Avdelingsdirektør Eivind Heder, Sørum

• Kommunaldirektør Nils Holm, Asker

• Fylkesutdanningsdirektør Berit Nafstad Lyftingsmo, Ullensaker

• Lærer Arne Nicolaisen, Os

• Rektor Elisabeth Norr, Sandefjord

• Utdanningsdirektør Karen Junker Ohldieck, Grimstad

Rådgiver Sverre Ringard, Kirke-, utdannings- og forsk­ningsdepartementet har vært utvalgets sekretær.

Utvalget fikk følgende mandat:

1. 1.

   Utvalget skal foreta en gjennomgang av gjeldende tilskuddsordning for private skoler og i denne forbindelse beskrive utviklingen siden nåværende lov ble vedtatt i 1985 når det bl.a. gjelder antall og sammensetning av de tilskuddsberettigede skoler, samt økonomisk omfang.

2. Utvalget skal vurdere gjeldende tilskuddsordning og måten den praktiseres på ut fra følgende hensyn:

   • om kriteriene for beregning av tilskudd på en god nok måte reflekterer de underliggende kostnadsforholdene ved driften av skolene. Innen videregående opplæring legges den inndelingen i studieretninger som gjelder i Reform 94 til grunn, bortsett fra når det gjelder private skoler uten paralleller i offentlig skole,

   • om tilskuddene tildeles på en måte som sikrer likebehandling mellom samme type skoler,

   • om tilskuddsordningen er tilstrekkelig oversiktlig, enkel i bruk og lett å etterprøve for både tilskuddsmottager og staten.

   På grunnlag av dette fremmes forslag til endringer i gjeldende tilskuddsordning, som i nødvendig utstrekning også omfatter tilskuddsreglene slik de i dag er formulert i privatskolelovens § 26. Utvalget bes spesielt vurdere bruken av klassesats som alternativ til eller supplement til normalsats pr. elev. Utvalget bes videre vurdere om den kobling loven i dag har mellom kostnadene i offentlige skoler og tilskuddssatser for enkelte grupper av private skoler skal opprettholdes, og hvilke prosedyrer som eventuelt bør benyttes for å praktisere et slikt prinsipp.

3. Utvalget bes vurdere privatskolelovens § 27 om at alle offentlige driftstilskudd skal komme elevene til gode, herunder hvilke føringer bestemmelsene gir på bruken av tilskuddet og hvordan det kan etterprøves at skolene overholder disse.

4. Utvalget skal fremme forslag til rapporteringsordninger mellom skolene og departementet/statens utdanningskontorer som gir innsyn i:

   • at det utbetales tilskudd til skolen på grunnlag av korrekte elevtall,

   • at tilskuddene og elevpengene benyttes i overensstemmelse med lovens bestemmelser og de kriterier utvalget mener bør legges til grunn for forståelsen av disse bestemmelser.

   Utvalget bes vurdere om gjeldende reaksjonsformer på brudd på disse krav er tilstrekkelige til å sikre en god forvaltning av tilskuddsordningen, og eventuelt foreslå nye hjemler for å sikre dette.

5. Det forutsettes at utvalgets forslag samlet sett ikke medfører utgifter for staten utover det som følger av gjeldende regelverk. Økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene, herunder virkninger for den enkelte skole, skal beregnes.

6. Utvalget bes om å avgi sin utredning innen 15. januar 1997.

7. Utvalget kan ta opp spørsmål om tolkning av mandatet med Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, som kan presisere og utdype mandatet. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet vil også ha anledning til å foreta presisering eller utvidelse av mandatet på eget initiativ.»

Fra foredraget i Regjeringens resolusjon siteres:

«I St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 1 for 1995-96 varslet regjeringen at den tar sikte på å oppnevne et utvalg til å vurdere tilskuddsordningen for private skoler. I budsjettproposisjonen framgår det videre at «det er behov for å foreta en nærmere utredning særlig av tilskuddssystemet til de private grunnskolene før det eventuelt vil være aktuelt å foreslå endringer i forhold til dagens system. Regjeringen tar sikte på å vurdere tilskudds­systemet for alle kategorier private skoler. Statskonsult er i ferd med å foreta en evaluering av tilskuddssystemet for private skoler. Utvalget bør kunne dra veksler på dette arbeidet.»

Statskonsults rapport foreligger nå og faktadelen av rapporten vil være relevant for utvalgets arbeid.

Det nye økonomireglementet for staten, fastsatt ved kgl. res. av 26. januar 1996, gjør det nødvendig å utarbeide hensiktsmessige oppfølgingskriterier for resultatvurdering av statlige tilskudd, jf. § 3 i økonomireglementet. Til gjennomføring av departementets kontrollansvar, jf. § 20 i økonomireglementet, må det herunder utformes rapporteringsrutiner som sikrer at det utbetales statstilskudd på et korrekt grunnlag. Som ledd i dette arbeidet må det legges opp til regnskapsføring m.v. som sikrer departementet tilstrekkelig innsyn i alle aktuelle forhold som er nødvendig for å påse at tilskuddsbevilgningen er nyttet i samsvar med de retningslinjer som ligger til grunn for tilskuddet.

Arbeidet i utvalget vil ha som siktemål å foreta en totalvurdering av alle sider som knytter seg til beregning og oppfølging av statstilskuddet etter at det fore­ligger vedtak om godkjenning av en privat skole som tilskuddsberettiget. Hovedpunktene i arbeidet vil bli å finne fram til et system som på en god måte reflekterer de underliggende kostnadsforhold i driften av skolene, og sikrer likebehandling av sammenlignbare tilbud. Tilskuddssystemet må dessuten være oversiktlig, enkelt å bruke, lett å etterprøve og gi grunnlag for en oppfølging i samsvar med de forutsetninger som ligger i det nye økonomireglementet for staten.

Det forutsettes at tilskuddsordningen fortsatt er basert på et regelstyrt system.

Det er ikke aktuelt å vurdere spørsmål som knytter seg til kriterier for godkjenning av en privat skole som tilskuddsberettiget, jf. § 3 i privatskoleloven.

Mandatet for utvalgets arbeid bør derfor begrenses til å ta utgangspunkt i selve tilskuddsbestemmelsene, §§ 26, 27 og 30 i privatskoleloven.

Som det går fram av St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 1 for 1995-96 tar enkelte av dagens tilskuddsregler (4 og 7) utgangspunkt i en sats avhengig av skolestørrelse særskilt for barnetrinn og ungdomstrinn. En direkte sammenligning med gjennomsnittlige kostnader pr. elev i offentlige skoler innenfor tilsvarende skolestørrelse, gir en indikasjon på kostnadsnivå. Det kan imidlertid ikke sammenlignes direkte mellom dagens satser og kostnader i offentlig skoler, fordi dagens satser er bygget på et trinnvist system og ikke beregnet ut fra gjennomsnittlige kostnader.

Dersom en fortsatt skal ha en kobling til utgiftsnivået i offenlig skole som basis for tildeling av statstilskudd til visse grupper private skoler, må en søke å finne fram til metoder som gjør det enkelt å praktisere et slikt prinsipp og øve innsyn med måten prinsippet praktiseres på.

Innenfor videregående opplæring kan det være avveiningsspørsmål som reises ved plassering av studietilbud ved en privat skole i riktig kategori som grunnlag for beregning av statstilskudd. Dagens tilskuddsregler opererer med ulike satser som har til hensikt å reflektere tilskuddsgrunnlaget for de ulike studieretningene innenfor videregående opplæring. Det er behov for å vurdere om dagens tilskuddsordning sikrer likebehandling.

Av § 27 i privatskoleloven fremgår det at alle offentlige driftstilskudd skal komme elevene til gode. Det er ikke fastsatt nærmere regler om hvordan private skoler kan nytte mottatt statstilskudd. Departementet legger til grunn at skolene skal kunne dokumentere hvordan tilskuddet er anvendt uavhengig av om det er snakk om drifts- eller finanskostnader. De nærmere vilkår for bruken av tilskuddet bør framgå av godkjenningsbrev og tildelingsbrev til de private skolene. Det er behov for å finne fram til nærmere kriterier for å kunne etterprøve om midlene er kommet elevene til gode.»

1.2 Bakgrunn for utvalgets arbeid

Lov om tilskot til private grunnskular og private skular som gjev vidaregåande opplæring (privatskulelova) 14. juni nr. 73 1985 trådte i kraft 1. august 1985. Lovens kapittel 6 (§§ 25-27) inneholder regler om godkjenning av skoler og om hvordan tilskudd utmåles og tildeles. Lovens § 28 har bestemmelse om budsjett og regnskap. Ifølge lovens § 26 gis det tilskudd etter 11 tilskuddsregler. For tre av regelene (nr. 4, 7 og 9) stiller loven krav om at de gjennomsnittlige utgiftene i offentlig skole skal legges til grunn ved utregning av de satsene som brukes ved fastsettelse av statstilskuddet. Det innebærer at utgiftene i de offentlige skolene må være klarlagt før det kan fastsettes korrekte tilskuddssatser.

I forbindelse med budsjettbehandlingen for 1993 bad kirke-, utdannings- og forskningskomiteen om at det ble utarbeidet en oppdatert undersøkelse av kostnadene i offentlig skole slik at man kunne få korrekte opplysninger for fastsettelse av et tilskuddsgrunnlag for private skoler. Da komiteen drøftet statsbudsjettet for 1995, minnet den om saken. I et tillegg til St.prp. nr. 1 for 1995-96 (Tillegg nr. 1) Statsbudsjettet for 1996 la departementet fram resultatene av kostnadsundersøkelsen som ble gjennomført i 1995, og som i prinsippet omfattet alle offentlige grunnskoler og videregående skoler i landet. Når det gjaldt tilskudds­nivået samlet i forhold til kostnaden i den offentlige skolen, viste undersøkelsen for grunnskolene at det var et relativt godt samsvar mellom kostnadene i offentlige grunnskoler og det samlede tilskuddsnivået til private grunnskoler. For de videregående skolene derimot viste undersøkelsen at kostnads­nivået i offentlig skole var høyere enn tilskuddsnivået for de private skolene. I Tillegg nr. 1 ble det foreslått å øke tilskuddssatsene til private videregående skoler med utgangspunkt i de tall kostnadsundersøkelsen hadde dokumentert. Stortinget sluttet seg til forslaget.

I tilleggsproposisjonen kom det til uttrykk at det trinnvise satssystemet for private grunnskoler har en del utilsiktede omfordelingsvirkninger. Dette har ført til at skoler av ulike størrelser trolig har fått ulike arbeidsbetingelser. I Tillegg nr. 1 heter det på side 6:

«(...) det er behov for å foreta en nærmere utredning særlig av tilskuddssystemet til de private grunnskolene før det eventuelt vil være aktuelt å foreslå endringer i forhold til dagens system. Regjeringen tar sikte på å oppnevne et utvalg til å vurdere tilskuddssystemet for alle kategorier private skoler.»

1.3 Utvalgets arbeid

Utvalget har hatt i alt ni møter, hvorav et todagersmøte, i tidsrommet april 1996–mars 1997. Til å forberede enkelte spørsmål som utvalget skulle drøfte, har det vært etablert arbeidsgrupper som har bestått av noen av utvalgets medlemmer.

Konsulent Jens-Ragnar Aalerud, Probat Consult A/S, har bistått utvalget i dets arbeid. Aalerud har spesielt hatt ansvar for ulike typer beregningsarbeid og økonomiske analyser som har vært utført. Advokat Tallag Andersen, Advokatfirmaet Hauge & Co, utarbeidet en juridisk betenkning for utvalget om privatskolelovens § 27. Advokat Andersen var til stede i det utvalgsmøtet der betenkningen ble drøftet. Underdirektør Geir Helgeland, Kirke-, utdannings- og forsk­ningsdepartementet, var til stede i et møte der juridiske forskjeller mellom offentlige og private skoler var temaet.

I tillegg til advokat Andersens betenkning har det vært innhentet en del annet skriftlig materiale. Utvalget har også mottatt skriftlige orienteringer fra privatskoler og andre.

I sitt arbeid har utvalget særlig konsentrert seg om mandatets punkt 2, jf. kapitlene 4, 5 og 6. For å ha et best mulig materiale for drøfting av tilskuddsordningen for private grunnskoler, se kapittel 4, har det vært gjort et omfattende beregnings- og analysearbeid.

1.4 Overordnede hensyn ved drøfting av tilskudds­ord­ninger for private skoler

I Regjeringens resolusjon av 19. april 1996 er en del grunnforutsetninger for de forslag utvalget eventuelt legger fram, klart indikert. Utvalget har funnet det hensiktsmessig å summere opp disse forutsetningene og utdype dem noe. I tillegg har utvalget funnet det hensiktsmessig å trekke fram en del andre nøkkelbegreper: rettferdighet, legitimitet, stabilitet, forutsigbarhet og kostnadseffektiv drift, som ikke er direkte nevnt i resolusjonen.

Enkelhet og oversiktlighet. Tilskuddsreglene skal være enkle å forstå og enkle å praktisere. De skal være enkle å vedlikeholde. Helt konkret vil det bety at hvis utvalget skulle komme til at det skal være kobling til utgiftsnivået i offentlig skole som basis for tildeling av tilskudd til visse grupper privatskoler, må en søke å finne fram til metoder som gjør det enkelt å praktisere et slikt prinsipp. Det vil si at det må være gode ajourførings- og oppdateringssystemer. Det bør være mulig for dem som skal forvalte og følge opp regel­verkene for tilskudd til private skoler, å skaffe seg oversikt over dem, øve innsyn i hvordan de praktiseres og forstå rekkevidden av dem.

Etterprøvbarhet betyr at det bør være så stor åpenhet omkring beregninger m.v. av tilskudd at tilskudds­mottaker skal ha mulighet for selv å kunne beregne sitt tilskudd.

Rettferdighet og likebehandling kan først og fremst oppfattes dithen at privatskolene som tilskudds­mottakere blir behandlet på en måte som er i samsvar med lov og regelverk. Dette vil blant annet gjelde de bestemmelsene i tilskuddsreglene der man forutsetter at de gjennomsnittlige utgiftene i den offentlige skolen legges til grunn for utregning av tilskudd. Men rettferdighet kan også føre til at de enkelte tilskuddsreglene blir så detaljerte og omstendelige at det kan gå ut over enkelhet og oversiktlighet. Rettferdighet bør også innebære en rimelig fordeling av ressursene mellom elever i privat skole og elever i offentlig skole slik at skolene ikke blir forfordelt i forhold til hverandre. Likebehandling betyr for eksempel at skoler (jf. tilskuddsregel 4) får tilskudd etter satsene for den studieretning (de studieretninger) skolen har og i samsvar med den læreplan skolen er godkjent etter, og ikke etter andre læreplaner.

Legitimitet. Det er viktig at det skapes regler som blir respektert, og som har legitimitet i alle miljøer. Systemet som tilskuddsordningen for privatskolene bygger på, bør ha tilslutning fra alle parter som kommer i kontakt med det. Det gjelder skolene selv, regjering og departement som foreslår bevilgninger, og som har ansvar for forvaltning av bevilgning og det praktiske arbeid med regelverk, og Stortinget som bevilgende og lovgivende organ. Det er også viktig at tilskuddsordningen har legitimitet og aksept i den alminnelige opinion, og at den kan stå for en allmenn demokratisk kritikk.

Stabilitet og forutsigbarhet går først og fremst på de rammebetingelser skolene gis. Skolene må gjennom regelverket få muligheter til å fremstå som stabile og trygge institusjoner som gir elevene et godt læremiljø. Men stabilitet har også med de regelverk som utarbeides og fastsettes å gjøre. Skolene må få mulighet til å planlegge undervisning og annen virksomhet på en god måte. Regelverkene må være robuste slik at det ikke blir behov for å endre dem for ofte. Når de skal forandres, må omleggingene varsles i så god tid at skolene kan ha muligheter for å gjennomføre endringene uten at elever og ansatte blir skadelidende.

Regelstyrt. Tilskuddsreglene til privatskoleloven er basert på et regelstyrt system, og ikke på et budsjettstyrt system. Det vil si at tilskudd beregnes ut fra de regler Stortinget har fastsatt, eventuelt med departementets tilleggsbestemmelser.

Kostnadseffektiv drift. Regelverket må utformes slik at det oppmuntrer til kostnadseffektiv drift, blant annet ved oppfylling av klasser.