8 Rapporteringsordninger og kontroll

8.1 Innledning

Utvalget er i mandatets punkt 4 bedt om «å fremme forslag til rapporteringsordninger mellom skolene og departementet/Statens utdanningskontorer som gir innsyn i:

• at det utbetales tilskudd til skolen på grunnlag av korrekte elevtall

• at tilskuddene og elevpengene benyttes i overensstemmelse med lovens bestemmelser, og de kriterier utvalget mener bør legges til grunn for forståelsen av disse bestemmelser.

Utvalget bes vurdere om gjeldende reaksjonsformer på brudd på disse krav er tilstrekkelige til å sikre en god forvaltning av tilskuddsordningen, og eventuelt foreslå nye hjemler for å sikre dette.»

Utvalget har forstått det oppdrag som er gitt i mandatets punkt 4, som en toleddet oppgave. Først skal utvalget fremme forslag til rapporteringsordninger. Dernest skal det se på om dagens reaksjonsformer for brudd på lovens økonomibestemmelser er tilstrekkelige. Rapporteringsordningene er viktige i departementets tilsyn og kontroll og berører de to strekpunktene i mandatet, sitert ovenfor: at tilskuddene utbetales korrekt og at midlene brukes riktig.

I foredraget til Regjeringens resolusjon av 19. april 1996 er oppdraget begrunnet og utdypet på denne måten:

«Det nye økonomireglementet for staten, fastsatt ved kgl. res. av 26. januar 1996, gjør det nødvendig å utarbeide hensiktsmessige oppfølgingskriterier for resultatvurdering av statlige tilskudd, jf. § 3 i økonomireglementet. Til gjennomføring av departementets kontrollansvar, jf. § 20 i økonomireglementet, må det herunder utformes rapporteringsrutiner som sikrer at det utbetales statstilskudd på et korrekt grunnlag. Som ledd i dette arbeidet må det legges opp til regnskapsføring m.v. som sikrer departementet tilstrekkelig innsyn i aktuelle forhold som er nødvendig for å påse at tilskuddsbevilgningen er nyttet i samsvar med de retningslinjer som ligger til grunn for tilskuddet.»

Etter at utvalget var oppnevnt, og det hadde fått sitt mandat, fastsatte Kirke-, utdannings- og forsk­ningsdepartementet 21. juni 1996 en forskrift om budsjett, regnskap, kontroll og revisjon for private skoler, jf. pkt. 8.2.3 nedenfor. I denne forskriften er en rekke av de forhold utvalget ble bedt om å vurdere, regulert. Der utvalget nedenfor ikke spesielt tar stilling til bestemmelser i forskriften, har det ikke hatt noe å bemerke og har lagt til grunn at bestemmelsene føres videre eventuelt med mindre tilføyelser og endringer som utvalget foreslår.

8.2 Hjemmelsgrunnlaget

8.2.1 Økonomireglement og bevilgningsreglement

Som nevnt ovenfor pålegger det nye økonomireglementet, jf. § 3, departementene utvidede plikter i forhold til tidligere når det gjelder å formulere målsetting i tilknytning til bevilgningsforslag, til å påse at det blir utarbeidet oppfølgingskriterier som svarer til Stortingets intensjon med bevilgningen til til­skudds­ordningen, og å innhente rapport om resultatene i henhold til de kriterier som måtte bli fastsatt. Videre må tildelingsinstansen foreta oppfølging og kontroll, tilpasset den enkelte tilskuddsordning, jf. bevilgningsreglementets § 17. Det er departementene som i sine budsjettforslag til Stortinget må formulere målsettinger, det vil si klargjøre hva man vil oppnå med en tilskuddsordning, og å utarbeide oppfølgingskriterier og kontrollmetoder. Utvalget kan ikke se at det er bedt om å fremme forslag til oppfølgingskriterier i økonomireglementets forstand. Stortingets bevilgningsreglement gir i § 17 hjemmel for at det kan foretas kontroll med midler gitt som tilskudd fra staten:

«Når det av statsmidler ytes tilskott eller bidrag til offentlig eller privat virksomhet som ellers ikke er undergitt departementets kontroll, skal det, hvis ikke annet bestemmes, overfor mottakeren tas forbehold om adgang for den forvaltningsgren som yter bidrag eller tilskott, og for Riksrevisjonen, til å iverksette kontroll med at midlene nyttes etter forutsetningen.»

8.2.2 Privatskoleloven

I tillegg til de generelle regler om kontroll og rapportering gitt av Stortinget (Bevilgningsreglementet) og av Kongen (Økonomireglementet) gis det også i privatskoleloven ulike bestemmelser for hva som skal kontrolleres, og hvordan kontroll kan skje. I lovens kapittel 6 Godkjenning og tilskot, er det i § 26 gitt detaljerte regler for hva slags opplæring det kan gis tilskudd til, og hvordan tilskuddene skal beregnes. Hjemmel for å kunne kontrollere bruken av disse tilskuddsmidlene, og hva som skal kontrolleres, vil man kunne finne holdepunkter for i lovens kapittel 7 Ymse, i § 27, jf. kapittel 7 ovenfor, § 28 om budsjett og regnskap, § 29 om tilsyn, § 30 om definisjoner m.m. og i § 31 om forskrifter.

8.2.3 Forskrift om budsjett og regnskap, jf. privatskolelovens § 28

Den viktigste hjemmelen for kontroll og rapportering m.v. om tilskudd til private skoler er gitt i privatskolelovens § 28, der det heter: Skulane må leggja fram budsjett og rekneskap etter reglar fastsette av departementet. I medhold av § 31 Føresegner, er reglene om budsjett og regnskap gitt i forskrifts form. Forskrift om budsjett, rekneskap, kontroll og revisjon for private skular som får tilskott etter privatskulelova, ble som nevnt ovenfor fastsatt av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet 21. juni 1996. Den er tatt inn som vedlegg 4 til denne utredningen. Før forskriften ble fastsatt, var regler om kontroll og rapportering tatt inn i ulike rundskriv og direktiver til privatskolene.

I forskriftens § 1 slås følgende fast: Forskrifta skal vere med og sikre at grunnlaget for tilskotet til den einskilde skulen er korrekt, og at private skular bruker statstilskotet i samsvar med føresetnadene. Forskriften er bygget opp slik:

• Kapittel 1. Verkeområde og formål (§ 1)

• Kapittel 2. Budsjett og rekneskap (§§ 2-5)

• Kapittel 3. Utrekningsgrunnlag for tilskot (§§ 6-8)

• Kapittel 4. Revisjon og instruks for revisor (§§ 9-11)

• Kapittel 5. Kontroll frå departementet og Riksrevi­sjonen (§§ 12-13)

• Kapittel 6. Delegering (§ 14)

• Kapittel 7. Ikraftsetjing (§ 15).

I ulike bestemmelser i forskriften er det gitt klare anvisninger for hvordan skolene skal rapportere korrekte elevtall til departementet/statens utdanningskontor som grunnlag for utbetaling av statstilskudd. Forskriftene gir også direktiver for hvordan rapporteringsordningene skal være for å vise at tilskudd m.v. er brukt i samsvar med lovens bestemmelser og med forutsetninger gitt i godkjennelsesbrev og de årlige tilsagnsbrev.

8.3 Rapporteringsordninger

Etter mandatet skal utvalget fremme forslag til rapporteringsordninger mellom skolene og departementet/statens utdanningskontorer som for det første gir innsyn i at de tilskudd som utbetales til skolene, er basert på korrekte elevtall, og dernest at tilskuddene og elevpengene benyttes i overensstemmelse med lovens bestemmelser og de kriterier som utvalget mener bør legges til grunn for forståelsen av disse bestemmelser.

8.3.1 Tilskudd utbetales på grunnlag av korrekte elevtall

I Forskrift om budsjett, rekneskap m.v. er det i § 6 fastsatt detaljerte regler for hvordan korrekt elevtall for private skoler skal beregnes. Statstilskuddet gis på grunnlag av antall helårselever. Begrepet helårselev er definert. Videre opplyser paragrafen om hvordan elever som følger heldagskurs for en kortere periode, og elever som følger andre deltidskurs, skal telles og beregnes i forhold til helårselever.

I forskriftens § 7 pålegges skoler som mottar tilskudd, å rapportere elevtall til departementet på to telletidspunkt, 1. oktober og 1. april i hvert skoleår, ut fra kriteriene i § 6. Det er et vilkår for å motta statstilskudd at elevene følger undervisningen på telletidspunktet. Skolene har selv ansvar for at de har tilfredsstillende registreringssystemer, at registreringen er à jour og at dokumentasjonen er tilgjengelig for revisor og departementet. Omregningen av deltids­kurs til fulltidselever skal være dokumentert av den enkelte skole. Dokumentasjonen skal vise omregningen for hver enkelt elev. Det er stilt krav til oppbevaring av dokumentasjon.

Forskriften krever at revisjon skal foretas av statsautorisert eller registrert revisor (§ 9). I § 10 presiseres detaljert revisors plikter når det gjelder å få fram korrekt dokumentasjon av elevtall og elevers tilstedeværelse ved skolen. Likeledes forlanges det særattestasjon fra revisor der det fremgår hvilke revisjonshandlinger som er gjennomført for å få fram et korrekt elevtall.

I § 12 er det tatt med bestemmelse om at departementet og Riksrevisjonen kan iverksette kontroll for å finne ut om skolene har oppgitt korrekt grunnlag for beregning av tilskudd. I § 14 er departementet gitt en delegasjonsfullmakt når det gjelder kontroll slik at statens utdanningskontorer i fylkene kan utføre kontrolloppgaven. I rundskriv F-88/96 av 11. september 1996 har departementet delegert de økonomiske tilsynsoppgavene til utdanningskontorene i samsvar med forskriftens § 14.

På nyåret i 1996 ble det avdekket at en privat videregående skole som mottok støtte, hadde innrapportert et betydelig høyere antall elever enn det var grunnlag for, slik at det over en femårsperiode var utbetalt mer enn 9 mill. kroner for mye i statstilskudd. Forholdet ble politianmeldt. Skolens styrende organer begjærte skolen konkurs våren 1996.

Blant annet på bakgrunn av denne hendelsen påla departementet våren 1996 statens utdanningskontorer å kontrollere om det revisorattesterte elevtallet skolene hadde rapportert til departementet som grunnlag for utbetaling av statstilskudd for skoleåret 1995-96, var korrekt. Kontrollen omfattet samtlige private skoler i Norge. Gjennomgangen viste at de aller fleste skolene hadde sendt inn korrekte elevtallsoppgaver. Kontrollgjennomgangen gav i et meget lite antall tilfeller grunnlag for mindre korreksjoner. Dette indikerer at privatskolene i meget høy grad etterlever regel­verket om rapportering og kontroll av elevtall. Det bør bemerkes at kontrollen av elevtallene ved alle privatskolene i Norge som mottok statstilskudd i skoleåret 1995-96, ble foretatt før forskriften trådte i kraft.

Utvalget har vurdert de reglene som er gitt i forskriftene om rapporteringsordninger m.v. for elevtall som grunnlag for tilskuddsutbetaling. Reglene har klare krav til tellemåte og beregningsmåte av hvilke elevtall som skal oppgis, hvordan timetall for deltidselever o.l. skal omregnes til fulltidselever, pr. hvilke datoer elevtall skal rapporteres, dokumentasjonskrav og revisors plikter. Så langt utvalget kan vurdere be­stemmelsene i forskriften, synes de å ivareta de nødvendige hensyn for å sikre at tilskuddsmidlene er beregnet korrekt. Utvalget vil derfor ikke fremme forslag om andre rapporteringsordninger enn de som gjelder i dag, og som ble tatt i bruk fra skoleårets begynnelse 1996-97.

8.3.2 Tilskudd og elevpenger skal benyttes i overensstemmelse med lovens bestemmelser

I tillegg til å se på rapporteringsordninger som gir innsyn i at det utbetales tilskudd til skolene på grunnlag av korrekte elevtall, er utvalget også bedt om å se på rapporteringsordninger som gir innsyn i at midlene som skolene får som tilskudd og mottar som elevbetaling, benyttes i samsvar med lovens bestemmelser. Det heter i pkt. 4 i mandatet:

«Utvalget skal fremme forslag til rapporteringsordninger mellom skolene og departementet/Statens utdanningskontorer som gir innsyn i at tilskuddene og elevpengene benyttes i overensstemmelse med lovens bestemmelser og (med) de kriterier utvalget mener bør legges til grunn for forståelsen av disse bestemmelser.»

8.3.2.1 Lovens bestemmelser

Privatskolelovens formålsparagraf (§ 1) slår fast at loven skal medvirke til å sikre at det kan etableres og drives private skoler. I § 25.1 sies det at private skoler kan gis offentlig godkjenning med rett til tilskudd. Det betyr at skoler kan få offentlige tilskudd til å realisere lovens formål.

Hvordan mottatte statlige tilskudd til driften kan anvendes, er omtalt under pkt. 7.2.2 overfor.

Når det gjelder bruken av innkrevde skolepenger, har loven ingen klare bestemmelser, men i § 27, tredje ledd er det fastsatt at skolene (med unntak av dem som får dekket alle driftsutgifter) kan kreve inn skolepenger. Bestemmelsen lyder slik: Skulepengane må ikkje setjast høgare enn det som trengst for saman med statstilskottet å dekkje driftsutgifter som svarar til utgiftsnivået ved tilsvarande offentleg skule som det er naturleg å samanlikne med. Ut fra lovteksten vil man kunne slutte at skolepengene kan brukes til annet enn driftsutgifter. Etter utvalgets forslag i pkt. 7.2.1, jf. Smith-utvalgets innstilling, skal midlene fra egen­andelen komme elevene til gode.

I Forskrift om budsjett, rekneskap, kontroll og revisjon for private skular som får tilskot etter privatskulelova av 21. juni 1996, gis det ikke nærmere regler for hvordan driftstilskuddsmidler og egenbetaling skal nyttes.

8.3.2.2 Kriterier

Med kriterier forstås til vanlig holdepunkter eller avgjørende kjennetegn. I vår sammenheng skulle det bety: Hva kjennetegner de utgiftene som driftstilskuddsmidlene og skolepengene kan nyttes til å dekke?

I St.prp. nr. 104 for 1978-79 ble det med utgangspunkt i en forskrift for fastsettelse av utgiftsgrunnlaget for offentlige videregående skoler, fremmet forslag om hvilke kostnadselementer som skulle inngå i grunnlaget for tilskudd til private grunnskoler. Stortinget fattet på grunnlag av proposisjonen et formelt vedtak om kostnadselementene i tilskuddsgrunnlaget. Helt fram til 1988 gav departementet i årlige rundskriv en spesifikasjon for hvordan driftstilskuddet skulle anvendes. Fra 1989 gikk man over til bare å meddele tilskuddsbeløp pr. elev og uten spesifikasjon for anvendelsen. Kriteriene for anvendelsen av driftstilskudd og egenbetaling vil med utgangspunkt i § 27, første ledd om at alle offentlige driftstilskudd skal komme elevene til gode, og ved å knytte anvendelse til tilskuddsgrunnlaget langt på vei være gitt. I kapittel 4 og 5 forutsetter utvalget at en rekke utgiftsarter og inntektsarter fra ulike kapitler i kommunenes og fylkeskommunenes regnskaper legges til grunn for beregning av utgiftene til drift av kommunale og fylkes­kommunale skoler. Netto utgifter fra de aktuelle kapitlene kommer således til å danne utgangpunkt for fastsettelse av tilskuddsgrunnlaget for private skoler etter tilskuddsregel 4 og tilskuddsregel 7.

Noen kriterier har imidlertid ført til diskusjon om hva driftstilskudd og elevbetaling kan nyttes til. For enkelte av disse utgiftstypene ligger det ikke midler i tilskuddsgrunnlaget, og dermed heller ikke i driftstilskuddet. Det vil for eksempel gjelde husleiebetaling, formuesoppbygging, uttak av midler til eier og uttak av midler i form av gaver til annet formål. Et annet område er der det ligger midler i tilskuddsgrunnlaget, men der enkelte skoler har ønsket å foreta høyere utbetalinger. Dette gjelder spesielt betaling av lærerlønninger ut over nivået i offentlig skole og honorarutbetalinger. Slike spørsmål er drøftet i pkt. 7.2.2. Der har også utvalget foreslått løsninger. I tillegg vises det til pkt. 7.2.4 der utvalget foreslår at det åpnes adgang til å overføre driftstilskuddsmidler fra et regnskapsår til neste.

I tillegg til de spørsmål som er nevnt ovenfor, har utvalget også sett på uttak av gaver fra driftstilskudd og egenbetaling til formål som ikke er del av skolens ordinære drift. Utvalget slår fast at det neppe kan være akseptabelt.

Et spørsmål som fra tid til annen dukker opp, gjelder uttak av midler i form av utbytte til eiere, for eksempel i de tilfeller der en skole er organisert som et aksjeselskap. Ut fra dagens lovgivning synes det helt klart for utvalget at driftstilskuddsmidler og egen­betaling ikke kan nyttes til å betale utbytte e.l. Her vil § 27 gi helt klare føringer. Dersom skolen/selskapet har andre inntekter enn fra skolevirksomheten, for eksempel avkastning på innskutt aksjekapital eller ikke øremerkede gaver, vil utvalget anta at dagens lovgivning neppe kan hindre utbytteutbetaling fra slike inntekter.

8.3.2.3 Rapporteringsmetoder

Utvalget vil peke på at rapportering innebærer mer enn innsendelse av rapporter om økonomiske forhold. En helhetlig rapportering vil også bety en avmelding om resultater ut fra resultatforventninger gitt for ek­sempel i forskriften om eksamen og vurdering eller for skoler godkjent etter privatskolelovens § 3b, jf. § 4b, gitt i skolenes egne læreplaner m.v. Utvalgets mandat er begrenset til å se på økonomiske forhold. Vi vil likevel gjøre oppmerksom på at kun en mer differensiert rapportering enn bare om økonomiske forhold, vil gi et totalbilde av virksomheten ved en skole.

I økonomisk sammenheng vil innsendelsen av det årlige regnskapet være den viktigste rapporten fra privatskolene. Forskriften av 21. juni 1996 gir skolene et spesifisert regelverk som de må forholde seg til, både når det gjelder budsjett og regnskap, utregningsgrunnlag for tilskudd og revisjon og instruks for revisor. Utvalget er av den oppfatning at ikke bare skolene, men også kontrollorganene nå har fått et nødvendig arbeidsredskap, og vil spesielt fremheve den rolle som skolenes revisorer er tiltenkt etter forskriften.

Utgangspunktet for kontroll av privatskolenes bruk av statstilskudd bør være et fullstendig regnskap for den enkelte skole der inntekter og kostnader og tilhørende balanse presenteres. Det vil gi departementet et totalt bilde av skolens økonomiske status og være enkelt for revisor å bekrefte. Mulighet for manipulering med regnskapet ved for eksempel ikke å ta med inntekter som gaver, tilskudd fra private m.v., men likevel ta med alle utgifter, vil være til stede dersom regnskapet ikke er fullstendig. Et fullstendig regnskap skal inneholde alle transaksjoner og skal presenteres i overensstemmelse med regnskapslovens krav, jf. forskrift av 21. juni 1996 om budsjett og regnskap m.v. for private skoler. Departementet vil med henvisning til regnskapsloven og forskrift ikke behøve å utarbeide særskilte regler for hva som er akseptable regler for regnskapsføring. Det regnskapet som den enkelte skole utarbeider, bør være klart definert ved at det stilles krav til hvilke aktiviteter det skal omfatte. Kun den type transaksjoner som er relatert til å drive skole, skal forekomme i regnskapet. Ved skoler som er egne juridiske enheter, må dette fremgå av vedtekter, interne retningslinjer m.m. For skoler som er del av en mer omfattende virksomhet, må det være systemer og rutiner som sikrer at bare de transaksjonene som vedrører skoledriften, kommer fram i skolens regnskap. Hvordan gaver, tilskudd og liknende inntekter skal regnskapsføres og presenteres, reguleres av regnskapsloven og retningslinjer om god regnskapsskikk. Inntekter som private gaver og tilskudd bør derfor presenteres, slik at det ikke finnes rom for tildekking av driftskostnader. Eksempelvis vil det kunne være slik at en gave gitt med klausul om spesifikk bruk til en spesiell driftskostnad, tas med som driftskostnad i regnskapet uten at tilsvarende inntekt vises. Effekten vil da være at kostnaden dekkes inn av statstilskuddet i tillegg til at den er betalt av giver. Pengene fra giver/statstilskuddet vil senere reelt kunne benyttes til formål som ikke kommer skolens elever til gode.

En viktig forutsetning er at alle driftskostnader som tas med i regnskapet, skal være kostnader som har sammenheng med elevene og deres skolegang. Under driftskostnadene vil det kunne komme interne transaksjoner som for eksempel husleie belastet av en nærstående organisasjon, se nedenfor. Alle slike interne transaksjoner skal tas med, men for de interne transaksjonene må det stilles strenge krav til dokumentasjon, og de bør presenteres tydelig. Det henvises til Foreløpig Norsk Regnskapsstandard. Opplysning om nærstående parter, og revisor må pålegges spesielt å kontrollere slike transaksjoner.

Dersom de totale inntekter og kostnader for driften av skolen tas med i regnskapet, vil det være naturlig å se nærmere på sluttresultatet for skoledriften. Det bør være et krav at resultatet ikke skal gi underskudd som ikke kan dekkes av tidligere overførte midler, se pkt. 7.2.4 eller egenkapital. Dersom et slikt underskudd likevel oppstår, må det dekkes opp av eierne ved direkte tilskudd eller innbetaling av egenkapital. Det er neppe i samsvar med privatskolelovens § 27, første ledd at påfølgende års elever skal belastes tap som skyldes dårlig drift.

I noen tilfeller vil det kunne oppstå interne transaksjoner der for eksempel skolen og resten av den organisasjon den er knyttet til eller eierorganisasjonen, deler på en ressurs, og der skolen belastes for sin andel av kostnaden. Et eksempel på dette kan være en administrativ stilling som ivaretar oppgaver for flere interesser, og skolen vil bli belastet den andel av utgiften som angår skoledriften. Et annet eksempel er leie og renter. Det er viktig at interne transaksjoner prises til reelle kostnader. Dersom det foretas interne låneopptak, og det betales renter, må det påses at den rentesats som nyttes, ikke er urimelig.

Når det gjelder avskrivninger av bygninger og driftsmidler, vises til pkt. 7.2.3. For skoler som eier lokalene selv, vil avskrivningene representere deler av husleiekostnaden. Dersom avskrivningene tar utgangspunkt i større deler av bygningsmassen enn den delen som benyttes til skoledrift, vil det være rimelig at tilhørende leieinntekter fra andre formål tas med under driftsinntektene slik at belastningen i regnskapet representerer driften av selve skolen. Dersom skolelokalene leies av nærstående selskaper, vil det ikke være rimelig å ta med større del av bygningsmassen enn den delen som brukes til skolen. Dermed må kostnaden fordeles ved bruk av interne belastninger i forhold til skolens bruk av lokaler.

Utvalget foreslår at regnskaps- og budsjettforskriften for privatskoler med merknader revideres i samsvar med det som er omtalt ovenfor i dette punktet.

Utvalget vil trekke fram det rapporteringssystemet som nå er utarbeidet for å fastsette utregningsgrunnlaget for tilskudd til skolene. De sentrale opplysningene som innhentes, går på elevtall. Utvalget vil tro at rapporteringssystemet som er laget, gir skolene klare føringer. Spesielt viktig er igjen å understreke revisors plikter i rapporteringsprosessen for å sikre at opplysninger som gis, er korrekte og tilfredsstillende.

I tillegg til innsendelse av årsregnskap med forklaringer og kommentarer ser utvalget at det kan være behov for å få inn en del opplysninger som belyser tallene. Det bør understrekes at man bør begrense innsendelsen av opplysninger, og konsentrere seg om få, men sentrale forhold som

• elevtall

• klassetall

• timetall ved skolen

• lærere – antall og deres kompetanse

• størrelsen på elevbetalingen

For slike opplysninger bør det kunne kreves særattestasjon fra revisor.

8.3.2.4 Kontroll

Etter Stortingets bevilgningsreglement § 17 har de­partementet og Riksrevisjonen anledning til å foreta kontroll hos tilskuddsmottaker med at midlene som er mottatt, brukes etter forutsetningen. I det nye økonomireglementet er et departement som forvalter en tilskuddsordning, pålagt å føre kontroll med at midlene anvendes i samsvar med forutsetningene for ordningen.

I forskriften av 21. juni 1996 er det i kapittel 5 gitt regler for departementets og Riksrevisjonens kontroll. Etter § 12 kan det iverksettes kontroll med at skolene har oppgitt korrrekt grunnlag for utregning av tilskuddet, men også at skolene bruker tilskuddet etter forutsetningene. I § 13 er det gitt regler for innsendelse av årsoppgjør og for at det kan kreves lagt fram ulike typer dokumentasjon for å underbygge årsoppgjør og grunnlaget for tildeling av tilskudd. I kapittel 6 i forskriften er departementet gitt en delegeringsfullmakt slik at statens utdanningskontor i fylkene kan foreta nødvendig økonomisk kontroll i tillegg til det faglige tilsynet kontoret har hatt siden det ble opprettet.

Utvalget anser de bestemmelser som i dag foreligger om økonomisk kontroll, som tilstrekkelige. For å sikre at tilsyn og kontroll med skolene blir foretatt på en mest mulig sammenlignbar måte fra fylke til fylke, bør departementet utarbeide en rettledning for kontorene og eventuelt et rapportskjema for innsending av opplysninger m.v. fra utdanningskontor til departement.

8.4 Reaksjonsformer på brudd på krav om rapportering av elevtall og på krav om bruk av midler

I mandatet blir utvalget bedt om å vurdere om gjeldende reaksjonsformer på brudd på disse krav (om det utbetales tilskudd til skolene på grunnlag av korrekte elevtall og om tilskudd og elevpenger benyttes i overensstemmelse med lovens bestemmelser m.v.) er tilstrekkelige til å sikre en god forvaltning av tilskudds­ordningen, og eventuelt foreslå nye hjemler for å sikre dette.

Dersom offentlige driftstilskudd blir anvendt i strid med forutsetningene, for eksempel til annet formål enn til driften, vil tilskuddsyter kunne kreve tilbakebetaling, erstatning og i graverende tilfeller også straffansvar for den eller de ansvarlige. Det samme vil måtte gjelde dersom det er gitt tilskudd på grunnlag av feil opplysninger fra skolen, for eksempel om elevtall. Det kan også oppstå krav om tilbakebetaling av tilskudd dersom en skole i strid med privatskolelovens § 27, tredje ledd, 3. punktum har krevd inn for høye skolepenger.

Privatskoleloven har en bestemmelse om brudd på forutsetninger m.v., jf. § 25 nr. 4 som lyder slik: Departementet skal dra godkjenninga attende dersom vilkår i denne lova ikkje vert fylte innan den frist som departementet set. De ulike typene av brudd som er nevnt ovenfor, innebærer ikke direkte brudd på vilkår i denne lova, men advokat Andersen peker i sin betenkning på at gode grunner taler for at bestemmelsen bør kunne anvendes i tilfeller som de nevnte. Det eneste av bruddene som direkte vil rammes av loven, er om en skole tar for høye skolepenger, jf § 27, tredje ledd, 3. punktum.

Utvalget har drøftet spørsmålet om sanksjonsmåter og reaksjonsbestemmelser. Utvalget er enig om at det er behov for bestemmelser som klart uttrykker at det vil kunne få konsekvenser om det blir rapportert feil elevtall, og om skolene bruker midlene i strid med forutsetningene. Med den tolkning som advokat Andersen legger til grunn, om at bestemmelsen i § 25 nr. 4 kan gjelde forhold som ikke er eksplisitte brudd på loven, men som bryter med dens forutsetninger, vil utvalget foreslå at bestemmelsen beholdes, men i noe endret form. Slik den står i loven i dag, har departementet etter ordlyden plikt på seg til å trekke godkjenningen tilbake dersom en skole ikke oppfyller departementets betingelser innen fastsatt frist. Videre setter bestemmelsen som vilkår for tilbaketrekking av godkjenning at departementet har fastsatt frist for retting av forhold, og at denne fristen ikke er blitt overholdt. Etter utvalgets oppfatning bør det være en viss fleksibilitet ved tolkning og anvendelse av bestemmelsen. For det første kan det neppe foreligge en ubetinget plikt for departementet til å trekke tilbake godkjenningen som reaksjon på bagatellmessige forhold, selv om de ikke rettes opp innen fastsatt tid. Dernest må departementet ved grove brudd kunne trekke godkjenning tilbake med øyeblikkelig virkning og uten forutgående fastsetting av frist for å få rettet på forholdet. For å få til ønsket smidighet bør regelen endres fra en skal-regel til en kan-regel. Utvalget vil på denne bakgrunn foreslå at at § 25 nr. 4 får følgende ordlyd: Departementet kan dra godkjenninga attende dersom vilkår i denne lova ikkje vert fylte.

Ut over bestemmelsen i loven ser utvalget også behov for reaksjonsbestemmelser som går mer direkte på økonomiske forhold. Slike bestemmelser bør innarbeides i budsjett- og regnskapsforskriften. For graverende tilfeller av regelbrudd vil straffeloven og al­minnelige erstatningsregler komme til anvendelse. Det er etter utvalgets mening overflødig å henvise til slike regler i forskriften. Utvalget har drøftet hvor omfattende reaksjonsbestemmelsene bør være, og hvilken form de bør ha. Utvalget ser det ikke som hensiktsmessig at det tas inn straffebestemmelser i forskriften, og kan heller ikke se grunn til at det tas inn regler om erstatningsmessige forhold. Forskriften bør ha regler om tilbakebetalingskrav mot skolene når de har mottatt tilskudd de ikke hadde krav på å få, for eksempel etter å ha oppgitt feil elevtall eller når det har forekommet grove tilfeller av feilaktig bruk av driftstilskuddet eller av skolepengene. Det bør finnes en hjemmel for at utbetaling kan stanses inntil feil eller mangel er rettet opp, og det bør være regler om tilbakebetaling i de tilfeller en skole har mottatt tilskudd i strid med forskriftens regler for beregning av driftstilskudd. Når det gjelder stans i utbetaling av tilskudd inntil feil eller mangel er rettet opp, mener utvalget at tilskuddet i grove tilfeller bør falle bort for tidsrommet fra mangel oppdages/påpekes til den er rettet opp.Videre bør det være en regel om hvilket prinsipp for renteberegning som skal følges i de tilfeller det er utbetalt for stort driftstilskudd på grunnlag av feil opplysninger. Ved feilaktig bruk av driftstilskudd og skolepengene fra elevene vil utvalget tro at reaksjonsmåtene langt på vei kan bli de samme: holde tilbake midler ved å stanse utbetalinger og kreve tilbakebetaling eventuelt med renter. Men i slike tilfeller må også andre vurderinger komme inn som motregning e.l. Det bør i forskriften videre tas med reaksjonsformer mot revisor i tilfelle vedkommende ikke skjøtter sine oppgaver i henhold til forskriftene.

Utvalget vil tilrå at det tas inn bestemmelser i Forskrift om budsjett, rekneskap m.v. med reaksjonsformer. Bestemmelsene kan gis denne utforming:

8.5 Oppsummering og forslag

• Utvalget ser det slik at gjeldende forskrift av 21. juni 1996 langt på vei stiller nødvendige krav til rapporteringsordninger og kontrollrutiner.

• Ut fra utvalgsflertallets konklusjon om husleiebetaling i egeneide bygg, må det i regnskapsforskriften for privatskolene tas med regler om fullstendige regnskap med opplysninger om interne transaksjoner mellom nærstående parter.

• Utvalget foreslår reaksjonsbestemmelser for de tilfeller der tilskudd tildeles på grunnlag av mangelfulle eller feilaktige opplysninger fra skolene.

• Utvalget foreslår også reaksjonsbestemmelser når en skole nytter mottatt driftstilskudd og egenbetalingen fra elevene i strid med forutsetningene for tilskudd.

• Det må foretas justeringer i budsjett- og regnskapsforskriften for privatskoler i samsvar med utvalgets forslag.