2 Sammendrag

Utvalget, oppnevnt ved Regjeringens resolusjon av 19. april 1996, fikk i mandat å vurdere gjeldende tilskudds­ordning etter privatskoleloven ut fra en del gitte forutsetninger. Utvalget ble videre bedt om å vurdere privatskolelovens § 27, og om å fremme forslag til rapporteringsordninger mellom skolene og departementet/statens utdanningskontorer. Foredraget i resolusjonen og mandatet er gjengitt i kapittel 1. I kapittel 1 er det også redegjort for utvalgets arbeid, og utvalget har der presentert en del overordnede hensyn som er lagt til grunn ved drøftingen av tilskuddsordningen for private skoler. Statskonsult la i februar 1996 fram en rapport, Evaluering av tilskuddsordningen for private grunn- og videregående skoler (Statskonsults rapport 1996: 8). I samsvar med foredraget i resolusjonen har utvalget i noen utstrekning nyttet faktadelen i rapporten i sitt arbeid.

Kapittel 3 inneholder opplysninger om gjeldende tilskuddsordning for private skoler. Det er redegjort for lovgrunnlaget, for private skoler i det norske skolebildet, utviklingen fra gjeldende lov ble vedtatt i 1985 til 1995 når det gjelder antall skoler, elever og driftsstøtte fra staten til skolene. Blant annet er det redegjort for den enkelte tilskuddsregel i § 26 i privatskoleloven. I perioden 1986-95 er tallet på private skoler som mottar støtte etter privatskoleloven, økt med 39 fra 156 til 195, det vil si med 25 pst., mens antall elever er økt med ca 4 500 elever fra 12 600 til 17 100, det vil si med 36 pst. Utvalget har også omtalt korreksjonsordningen i inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner og har tatt til etterretning at denne ordningen etter Stortingets drøfting av St.prp. nr. 55 for 1995-96 Om kommuneøkonomien 1997 m.v., fortsatt skal stå ved lag.

I St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 1 for 1995-96 ble det slått fast at det synes å være et relativt godt samsvar mellom det samlede tilskuddsnivå for private grunnskoler (tilskuddsregel 7) og kostnadene i offentlig grunnskole, men at dagens ordning med et terskelsystem for tilskudd ikke fordeler tilskuddene de private skolene imellom på en rettferdig måte. Utvalget slutter seg til disse betraktningene og foreslår i kapittel 4 en omfattende teknisk omlegging av støtten til private grunnskoler. Utvalget mener av flere grunner at tilskudd til private grunnskoler fortsatt bør knyttes til kostnadsnivået i offentlige skoler, og at utgiftsnivået på landsbasis i offentlig skole skal være utgangspunktet. Det er redegjort for beregningsmetoden for å komme fram til kostnadsnivået og kostnader pr. elevplass i offentlig grunnskole, og for prinsipper for å finne fram til et korrekt tilskuddsgrunnlag når man korrigerer for utgifter til spesialundervisning, til norskundervisning og morsmålsundervisning for språklige minoriteter og til skyss.

For å finne fram til et mest mulig rettferdig og oversiktlig tilskuddssystem har utvalget inngående vurdert to modeller for beregning av satser for tilskudd til private grunnskoler. Disse modellene er omtalt som teknisk modell og statistisk modell. Med en teknisk modell forstår utvalget en modell der tilskuddsgrunnlaget regnes ut separat med en klassedel og en elevdel. Som grunnlag benyttes de gjennomsnittlige kostnader i offentlig skole som naturlig kan knyttes til klassen, og de kostnader som øker proporsjonalt med antall elever. Med statistisk modell forstår utvalget at tilskuddsgrunnlaget fastsettes som en sats pr. elev ut fra skolestørrelse, tilsvarende kostnadene pr. elevplass i sammenfallende skolestørrelse i offentlige grunnskoler. Kostnader i offentlig skole beregnes for ethvert antall elever pr. skole ved hjelp av statistiske metoder. Det er stilt de samme formelle minimumskrav til begge modeller. Det er foretatt et grundig analysearbeid i forhold til begge modeller. På grunnlag av analysene er så fordelene og ulempene ved modellene vurdert, og utvalget har sett på hvilke positive og negative insentiver de har.

Etter en samlet vurdering konkluderer utvalget med at den statistiske modellen best ivaretar de overordnede målsettinger om etterprøvbarhet, rettferdighet, forutsigbarhet og enkelhet og anbefaler at den legges til grunn for beregning av tilskudd til private grunnskoler i framtiden, også fordi denne modellen best ansporer til kostnadseffektivitet og god ressursutnyttelse. Utvalget anbefaler at det ut fra til­skudds­modellens innretning fastsettes maksimalsatser slik at ingen barnetrinn får høyere tilskudd pr. elev enn det en skole med 20 elever vil ha, og ingen ungdomstrinn får høyere tilskudd pr. elev enn en skole med 50 elever.

I kapittel 5 drøftes tilskuddsregel 4 om tilskudd til videregående skoler med paralleller i det offentlige skoleverk. I St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 1 for 1995-96 er tilskudd til denne typen av private videregående skoler vurdert inngående. På grunnlag av en kostnadsundersøkelse i 1995 ble det slått fast at kostnadene pr. elev i offentlig videregående skole var høyere enn tilskuddssatsene til private videregående skoler. I tilleggsproposisjonen ble det foreslått å justere tilskuddssatsene, og Stortinget bevilget nødvendige beløp slik at kostnadene pr. elev i offentlig skole og tilskuddsgrunnlaget pr. elev i private videregående skoler nå er på samme nivå.

Utvalget slår fast at tilskuddssystemet for private videregående skoler ikke har hatt de samme mangler som tilskuddssystemet for private grunnskoler, og at det derfor ikke er behov for omlegginger slik det var for tilskuddsordningen for grunnskoler. Det bør fort­satt være en kobling mellom kostnader i offentlig videregående skole og tilskuddsgrunnlaget for de private skolene. Utvalget mener at forutsetningene som ligger til grunn for Reform94, bør legges til grunn når man skal finne fram til kostnadene pr. elevplass i offentlig videregående skole som grunnlag for tilskudd. Det er de samme utgiftsarter som inngår i tilskuddsgrunnlaget både for grunnskoler og videregående skoler. Det er foretatt grundige vurderinger av kostnadene i samtlige studieretninger, tre allmennfaglige og ti yrkesfaglige, i offentlig skole. Tilskuddsgrunnlaget fastsettes på grunnlag av kostnadsundersøkelsene, justert for utgifter til spesialundervisning, oppfølgingstjeneste, skyssutgifter m.m. som skal dekkes på annen måte enn gjennom driftstilskuddet.

Som et hovedprinsipp foreslår et samlet utvalg at private videregående skoler skal få tilskudd etter fastsatt sats som svarer til utgiftene i parallell studieretning i offentlig skole i henhold til den godkjenning skolen har. Dette innebærer for eksempel at en skole som gir undervisning i allmennfag, vil motta støtte etter allmennfagsatsen. Et mindretall, Elisabeth Norr, ønsker en noe større differensiering av satser.

Utvalget går inn for at det etableres følgende tre satser for studiekompetansegivende studieretninger: allmenne/økonomiske og administrative fag, musikk/dans/drama og idrettsfag. For yrkesfagene fastsettes det en felles sats for alle yrkesfagene unntatt naturbruk som det fastsettes egen sats for. Det fastsettes egen sats for Steinerskolene.

I kapittel 6 er de øvrige tilskuddsreglene gjennomgått, det vil si regel 1, 2, 3, 5, 6, 8, 9, 10 og 11, men ikke så inngående som tilskuddsregel 7 i kapittel 4 og tilskuddsregel 4 i kapittel 5. Utvalget foreslår at alle tilskuddsregler beholdes med unntak av tilskuddsregel 5 (støtte til private bedriftsskoler).

Tilskuddsregel 1 og 2 legger føringer for tilskudd til henholdsvis private grunnskoler for funksjonshemmede og videregående skoler for funksjonshemmede. Staten dekker alle utgifter som kommer inn under tilskuddsgrunnlaget. For grunnskoler forutsetter loven at andre driftsutgifter, herunder husleieutgifter, blir dekket ved tilskudd fra kommunen eventuelt fylkeskommunen, mens alle driftsutgifter dekkes for de videregående skolene. Utvalget foreslår at det heretter også skal gis husleietilskudd til de private grunnskolene som får støtte etter tilskuddsregel 1, mot at den merutgift som staten da får, motregnes i overføringene til kommunene.

Tilskuddsregel 3 foreslås beholdt, men utvalget peker på at det ikke lenger finnes statlige videregående skoler, og at det derfor må foretas en språklig justering av lovteksten for å bringe den i overensstemmelse med dagens forhold.

Tilskuddsregel 4, se kapittel 5.

Tilskuddsregel 5, tilskudd til skoler knyttet til private bedrifter, foreslår utvalget opphevet, og begrunner forslaget med at denne skoletypen ikke har særlig aktualitet etter Reform94.

I kapittel 6 er tilskuddsregel 6, videregående skoler som ikke har paralleller i det offentlige skoleverket, gitt bred omtale. Nest etter grunnskoler i Norge og vanlige videregående skoler i Norge er tilskuddsregel 6-skolene den største gruppen private skoler. Det er svært ulike skoler som får støtte etter denne regelen, og det er fastsatt satser etter den undervisning skolene gir og ut fra elevtall. Utvalget peker på at både skolene selv og departementet i lys av utviklingen innenfor høgre utdanning og etter Reform94 bør drøfte situasjonen for regel 6-skolene. En del skoler får i dag et minimumstilskudd som om de hadde 35 elever. Utvalget mener at dette minimumstallet er for høyt, og at ordningen kan ha uheldige insentiver. Små skoler vil likevel ha behov for en viss økonomisk sikkerhet for å kunne drive, og utvalget vil foreslå at minimumstilskuddet settes som om skolene hadde 20 elever. I tillegg foreslår utvalget at skoler som i tre påfølgende år i gjennomsnitt har ti elever eller mindre, skal miste statstilskuddet. Utvalget foreslår også å knytte tilskuddssatsene som skal nyttes til regel 6-skolene, til satser under tilskuddsregel 4 for på den måten å sikre at satsene reguleres jevnlig.

Tilskuddsregel 7, se kapittel 4.

Tilskuddsregel 8, tilskudd til norske grunnskoler i utlandet, foreslås omlagt slik at det ikke lenger tas utgangspunkt i et rammetimetall, men at skolene mottar støtte ut fra en fastsatt prosentandel av tilskuddet som gis til private grunnskoler i Norge. Dette innebærer en forenkling i forhold til dagens regel, og sikrer at tilskuddet reguleres samtidig med regulering av tilskuddet til private skoler i Norge. Omleggingen forutsetter lovendring.

Tilskuddsregel 9, videregående skoler i utlandet, er knyttet til tilskuddsregel 4, og det foreslås ikke særlige endringer i denne regelen.

Tilskuddsregel 10 gjelder tilskudd til kompletterende undervisning til elever ved utenlandske grunnskoler i Norge og til elever ved utenlandske grunnskoler, og skolepengetilskudd til norske elever ved utenlandske videregående skoler og internasjonale skoler i Norge. Utvalget foreslår ikke endringer i denne regelen.

Tilskuddsregel 11 som gjelder betaling av arbeidsgiverandelen til Statens pensjons­kasse for undervisningspersonalet ved private grunnskoler, foreslår utvalget ingen endringer av.

Kapittel 7 har en vurdering av privatskolens § 27, første ledd der det heter at Alle offentlege driftstilskot skal koma elevande til gode. Utvalget innhentet en juridisk betenkning fra advokat Tallag Andersen i Advokatfirmaet Hauge & Co om § 27. På grunnlag av vurderingene i betenkningen har utvalget drøftet hvilke begrensninger lovens § 27, og da spesielt første ledd, setter for anvendelsen av det statlige driftstilskuddet, men også for bruk av de skolepenger/egen­andeler elevene betaler. Utvalget konkluderer med at skolene med hjemmel i denne paragrafen har en del begrensninger i hva de kan bruke driftstilskuddet og egenbetalingen til.

Et samlet utvalg slår fast at driftstilskuddet kun kan nyttes til dekning av driftsutgifter, og at det ikke kan brukes til kapitaloppbygging. Det er også enighet om at blant de driftsutgiftene som kan dekkes av driftstilkuddet, er husleieutgifter selv om husleieutgifter ikke inngår i tilskuddsgrunnlaget for privatskolene. Alle medlemmene er enige om at ved reelle leieforhold, det vil si leieforhold mellom to atskilte juridiske enheter som ikke er nærstående parter, skal leiekostnader kunne anses som ordinære driftsutgifter. Dette vil være tilfellet dersom en skole leier lokaler i et åpent leiemarked. Utvalget står også samlet om at dekning av kostnader til lokaler som eies av skolen selv eller én eller flere nærstående parter, må aksepteres etter nærmere regler. Alle medlemmene slutter seg til at en i slike tilfeller kan dekke ordinære driftsutgifter knyttet til lokalene, renter på fremmedkapital og vedlikehold for å opprettholde markedsverdien av lokalene. Et flertall på sju medlemmer, lederen, Flateby, Heder, Nafstad Lyftingsmo, Nicolaisen, Norr og Ohldieck, mener dessuten at avskrivninger bør kunne tas med. Dette flertallet foreslår at de private skolene kan avsette i et investeringsfond for skolen et beløp som tilsvarer skolepengene, men ikke mer enn 15 pst. av skolens tilskuddsgrunnlag. Bestemmelsen i § 27, tredje ledd setter grense for størrelsen på skolepengene. Et mindretall på tre, Buttedahl, Fredriksen og Holm, kan ikke slutte seg til at driftstilskuddsmidler og egenandel kan nyttes til avskrivning, og heller ikke til at det kan avsettes penger i et investeringsfond.

Utvalget trekker i kapittel 7 videre den konklusjon at et beløp på inntil 10 pst. av driftstilskuddet kan føres over fra et driftsår til det neste til dekning av driftsutgifter. Dette vil sikre skolen en viss økonomisk handlefrihet. Til sammenligning kan nevnes at statlige virksomheter har anledning til å overføre inntil fem pst. av driftsmidler fra ett år til det neste.

I kapittel 8 drøftes rapporteringsordninger mellom skolene og departementet/statens utdanningskontorer for å sikre at tilskudd beregnes riktig og utbetales på et korrekt grunnlag, og at tildelte midler brukes etter forutsetningene. Reaksjonsbestemmelser i tilfelle brudd på regler og forutsetninger drøftes også. Utvalget slår fast at budsjett- og regnskapsforskrift for private skoler, fastsatt 21. juni 1996, langt på vei ivaretar de hensyn utvalget ble bedt om å se på. Utvalget forslår med henvisning til kapittel 7 i utredningen en del regler for anvendelse av tilskudd og egenandeler, og påpeker at i samsvar med flertallets syn i kapittel 7 må det i budsjett- og regnskapsforskriften foretas presiseringer når det gjelder regnskapsføring som har med interne transaksjoner mellom nærstående parter å gjøre. Det foreslås også reaksjonsbestemmelser ved feil anvendelse av tilskudd og egenandeler og ved feil innrapportering av elevtall m.v.

I kapittel 9 summerer utvalget opp de økonomiske, administrative og juridiske konsekvensene av sine forslag. Når det gjelder økonomiske forhold, innebærer utvalgets forslag ingen forandring i det faktum at tilskuddsgrunnlaget for private grunnskoler og private videregående skoler knyttes til kostnadene i offentlige, parallelle skoler. Utvalget mener at tilskuddsgrunnlaget skal justeres årlig, og at dette skal gjøres i forbindelse med forslaget til statsbudsjett. Dette er etter utvalgets mening en lite kostnadskrevende oppgave. Når det gjelder kostnadene ved de forslag som legges fram, vil de ligge innenfor samme utgiftsramme som følger av dagens regelverk. Utvalget foreslår overgangsordninger i de tilfeller omleggingen vil være av noe omfang.

Utvalget kan ikke se at det vil være nevneverdige administrative konsekvenser ved forslagene.

Som en konsekvens av en del av forslagene vil det være nødvendig å foreta endringer i §§ 25, 26 og 27 i privatskoleloven.