7 En vurdering av§ 27, første ledd: «Alle offentlege driftstilskot skal koma elevane til gode.»

7.1 Innledning

Utvalget er bedt om å drøfte privatskolelovens § 27, første ledd. I mandatets punkt 3 heter det:

«Utvalget bes vurdere privatskolelovens § 27 om at alle offentlige driftstilskudd skal komme elevene til gode, herunder hvilke føringer bestemmelsene gir på bruken av tilskuddet og hvordan det kan etterprøves at skolene overholder disse.»

I foredraget til Regjeringens resolusjon av 19. april 1996 der utvalget ble oppnevnt og mandatet gitt, heter det:

«Av § 27 i privatskoleloven framgår det at alle offentlige driftstilskudd skal komme elevene til gode. Det er ikke fastsatt nærmere regler om hvordan private skoler kan nytte mottatt statstilskudd. Departementet legger til grunn at skolene skal kunne dokumentere hvordan tilskuddet er anvendt uavhengig av om det er snakk om drifts- eller finanskostnader. De nærmere vilkår for bruken av tilskuddet bør framgå av godkjenningsbrev og tildelingsbrev til de private skolene. Det er behov for å finne fram til nærmere kriterier for å kunne etterprøve om midlene er kommet eleven til gode.»

For å ha et best mulig grunnlag for en drøfting av spørsmålet fant utvalget det formålstjenlig å få utarbeidet en juridisk betenkning om § 27. Advokatfirmet Hauge & Co ved advokat Tallag Andersen påtok seg oppdraget. Advokat Andersens betenkning er tatt inn som vedlegg 8 til denne utredningen.

I betenkningen drøftes alle tre ledd i § 27 inngående. I dette kapitlet i utvalgets utredning vil vi i samsvar med mandatets pkt. 3 hovedsakelig konsentrere oss om å drøfte paragrafens første ledd. Noen av betenkningens vurderinger av andre og tredje ledd vil bli trukket inn i kapittel 8 nedenfor.

Når det gjelder omtale og vurdering av forarbeider m.v. til § 27, viser utvalget til advokat Andersens fremstilling, betenkningens pkt. 2.1-2.5.

7.2 Utvalgets vurdering av § 27, første ledd

Paragrafen har til overskrift: § 27 Elevane og dei offentlege tilskota, skulepengar. Som sitert ovenfor lyder § 27, første ledd i sin helhet: Alle offentlege driftstilskot skal koma elevane til gode. Dette er en viktig bestemmelse. Den angir en begrensning i anvendelsen av offentlige tilskudd, og sier det som kan oppfattes som selvsagt: at skolene skal anvende mottatte midler i samsvar med forutsetningene for tildelingene.

7.2.1 Offentlege driftstilskot

Bestemmelsen gjelder etter sin ordlyd alle offentlige driftstilskudd. Det vil si driftstilskudd fra stat, fylkes­kommuner og kommuner. Utvalget legger til grunn at bestemmelsen bare regulerer tilskudd som er gitt i medhold av privatskolelovens § 26, og eventuelt av bestemmelser i andre lovverk som det vises til i § 26.

Det bør påpekes at etter sin ordlyd dekker bestemmelsen bare driftstilskot, og dermed for eksempel ikke investeringstilskudd. Det kan være grunn til å stille spørsmål om en slik forståelse er i samsvar med intensjonen bak bestemmelsen, og om det på dette punkt er behov for en utvidende fortolkning. I paragrafoverskriften er uttrykket dei offentlege tilskota nyttet. Det er med andre ord ikke noen tilsvarende begrensning i rekkevidden som den vi finner i første ledd. Tidligere lovgivning og forarbeidene til någjeldende lov gir ikke svar på hvorfor det er denne forskjellen i overskrift og første ledd. Selv om reelle hensyn skulle tale for en utvidende tolkning av be­stemmelsen, gis det i den juridiske betenkningen uttrykk for at det ville være klart i strid med lovens ordlyd og følgelig ikke holdbart.

Utvalget som i 1995 la fram innstilling om ny felles lovgivning for opplæring (Smith-utvalget), fore­slo å videreføre bestemmelsen i § 27, første ledd og gav den følgende utforming: Alle offentlige tilskudd og egenandeler fra elevene skal komme elevene til gode. Forslaget er begrunnet på denne måten: Utvalgets flertall foreslår også å videreføre dagens lovbestemmelse om at statstilskuddet skal komme elevene til gode. Dette bør etter flertallets oppfatning også omfatte egenandelene. Det understrekes imidlertid at også bruk av egenandeler til annet enn de utgifter statstilskuddet skal dekke, vil kunne anses for å komme elevene til gode, f.eks. utgifter til skolebygg.

Utvalget finner at dagens bestemmelse Alle offentlege driftstilskot skal koma elevane til gode langt på vei er tilfredsstillende. Vi ser det som rimelig at det i loven også tas med en bestemmelse om at egen­andelene skal komme elevene til gode. Det bør ligge den forståelsen til grunn når det gjelder egenandelene slik Smith-utvalget gir uttrykk for: ... bruk av egenandeler til annet enn de utgifter som statstilskuddet skal dekke, vil kunne anses for å komme elevene til gode, f.eks. utgifter til skolebygg. På denne bakgrunn vil utvalget anbefale at § 27, første ledd får følgende ordlyd: Alle offentlege driftstilskot og skulepengane skal koma elevane til gode. Denne endringen er en forutsetning for flertallets forslag under pkt. 7.2.3 om investeringsfond.

7.2.2 Driftstilskot – driftsutgifter

I den juridiske betenkningen foretas det en inngående drøfting av anvendelsen av begrepet driftstilskot sett i forhold til et sentralt begrep i § 26, driftsutgifter med hensyn til hva et driftstilskudd kan brukes til. Advokat Andersen slår fast følgende i betenkningens pkt 3.3.:

«Jeg anser det for min del nokså klart at det rettslige utgangspunktet og den store hovedregel må være at tilskudd til driftsutgifter ikke rettmessig kan anvendes til andre formål enn til driften, og at det ville være i strid med forutsetningene å anvende midlene f.eks. til investeringer. Jeg anser det unødvendig å begrunne dette nærmere.»

Med henvisning til lovens § 30 der det heter driftsutgifter som gjev rett til tilskot, kan man slutte at noen utgifter skal være tilskuddsberettigede og andre ikke. Det spørsmål som da oppstår, er om det er rettslig adgang til å anvende driftstilskudd til å dekke andre utgifter enn de tilskuddsberettigede. Betenkningen trekker den konklusjon at dette spørsmålet ikke har noen praktisk betydning lenger fordi departementet nå har akseptert at tilskuddsmidler kan anvendes til dekning av husleieutgifter som er den viktigste ikke tilskuddsberettigede driftsutgiftsposten. At driftstilskudd kan nyttes slik, er det gjort rede for i Ot.prp. nr. 89 for 1991-92. Begrensningen som imidlertid fortsatt ligger i bruken av driftstilskuddet, er at det skal dekke driftsutgifter i motsetning til for eksempel investeringsutgifter, og at midlene må brukes på en slik måte at de kan sies å komme elevene til gode.

Utvalget er enig i de vurderingene som her er gjort når det gjelder bruken av driftstilskuddet til dekning av driftsutgifter.

Et spørsmål som har vært drøftet flere ganger siden loven ble vedtatt i 1985, er om det er anledning til å gi lærere i private skoler lønn ut over det nivå som lærere i den offentlige skolen har. Advokat Andersen peker i sin betenkning på at det i forhold til lovens bestemmelser neppe ligger noe forbud mot å betale lærere i private skoler høyere lønn enn det lærere i offentlig skole mottar. Han sier blant annet: Det må imidlertid under enhver omstendighet være på det rene at det ikke er rettslig holdbart grunnlag for noe slikt forbud.

Utvalget tar advokat Andersens vurdering til etterretning og konstaterer at loven ikke har uttrykkelige bestemmelser som forbyr å betale høyere lønn i private skoler enn den lønn som betales i offentlige skoler. Utvalget finner likevel grunn til å understreke at formålet med privatskoleloven er å medvirke til å sikre at det kan etableres og drives private skoler. Tilsvarende skal § 16 sikre undervisningspersonalet og skolelederne en rett til lønns- og arbeidsvilkår som tilsvarer de betingelser som personalet ved offentlige skoler har. Utvalget mener at det vil være uheldig om denne sikringsbestemmelsen snus på hodet slik at de private skolene får anledning til å gi sine ansatte bedre vilkår enn det som gjelder for offentlig ansatte. Utvalget mener derfor at det bør vurderes å innføre bestemmelser i lovverket som begrenser private skolers mulighet til å betale høyere lønn eller eventuelt å gi bedre arbeidsbetingelser for øvrig enn det ansatte i offentlig skole har. I offentlig skole reguleres lønns- og arbeidsvilkårene av tariffavtaler mellom staten og arbeidstakerorganisasjonene. Disse tariffavtalene er ufravikelige i henhold til tjenestetvistlovens § 13.

7.2.3 Kapitalutgifter og husleie m.v.

Under pkt. 7.2.2 er det redegjort for at driftstilskuddet bare kan nyttes til driftsutgifter og ikke til kapitalutgifter. Sammen med bestemmelsen om at driftstilskuddet skal komme elevene til gode, sikrer dette at driftstilskuddet benyttes til drift av skolevirksomheten, og at disse tilskuddsmidlene ikke kan brukes til kapitaloppbygging som kan trekkes ut av skoledriften for å nyttes til andre formål. Utvalget mener at man ut fra privatskolelovens § 1 og § 27 kan trekke den entydige konklusjon at det ikke har vært lovgivers hensikt at driftstilskuddsmidler skal kunne trekkes ut av skoledriften for å benyttes til andre formål. Denne forståelsen har betydning for vurderingen av hvilke husleiekostnader som faller inn under begrepet driftsutgifter. For reelle leieforhold, det vil si leieforhold mellom to atskilte juridiske enheter som ikke er nærstående parter, anses leiekostnadene for lokaler til bruk for den private skolen som ordinære driftsutgifter. Begrepet nærstående parter er presisert i kap. 8, pkt. 8.3.2.3. Husleiekostnaden vil kunne dekkes av det driftstilskuddet en skole får og vil neppe være problematisk i forhold til § 27, første ledd om at driftstilskuddene skal komme elevene til gode.

Utvalgets flertall, lederen og medlemmene Flateby, Heder, Nafstad Lyftingsmo, Nicolaisen, Norr og Ohldieck vil peke på at det har vært stilt spørsmål ved om det kan belastes husleie i de tilfeller at skolen selv eller én eller flere nærstående parter eier lokalene. Husleie vil i disse tilfeller fremkomme ved postene avskrivninger, vedlikehold og renter av fremmedkapitalen som er bundet i bygg. Dette flertallet er klar over at også kalkulatoriske kostnader som kalkulatorisk avkastning av egenkapitalen kan trekkes inn i vurderingen av de totale driftskostnader. Utvalgsflertallet finner imdlertid dette lite hensiktsmessig og begrunner det i hovedsak med hensynet til kontroll og tilsyn fordi en slik ordning kan føre til at midler føres ut av skoledriften for å nyttes til andre formål.

Utvalgets flertall trekker den konklusjon at drifts­tilskuddet vil kunne nyttes til å dekke avskrivninger på bygg etter de regler som gjelder for finansregnskapet, renter på fremmedkapitalen og vedlikeholdsutgifter. Forutsetningen er her at regnskapet for skoledriften klart skilles fra eventuell annen drift.

De private skolene har behov for ordninger som gjør at de kan planlegge og innrette seg økonomisk rasjonelt på en slik måte at de kan skaffe seg selveide lokaler. Dagens regelverk ivaretar ikke dette hensynet på en tilfredsstillende måte. Dersom skolene ved ulike tiltak klarer å redusere sine driftsutgifter, bør det være anledning til å avsette ubrukte midler til senere investeringer. Utvalgets flertall foreslår derfor at de private skolene årlig kan avsette i et investeringsfond for skolen et beløp som tilsvarer skolepengene, begrenset oppad til 15 pst. av skolens tilskuddsgrunnlag.

Investeringsfondet kan nyttes til investeringer i skolens lokaler, til mer omfattende vedlikehold av lokalene og til eventuelle investeringer i forbindelse med skoledriften. Det er uansett en forutsetning at investeringene kommer elevene til gode, jf. forslaget i punkt 7.2.1 om utvidelse av bestemmelsen i § 27, første ledd.

Hensikten med utvalgsflertallets forslag om investeringsfond er først og fremst å legge bedre til rette for at de private skolene skal kunne foreta bedrifts­økonomisk lønnsomme investeringer i lokaler. Det er en forutsetning fra utvalgets side at innføringen av investeringsfond ikke må føre til svekkelse av elevenes undervisningstilbud eller skolens standard. Av dette følger at midler ikke kan føres over til investeringsfondet med mindre elevene får et fullverdig undervisningstilbud, og skolen holder tilfredsstillende standard for øvrig.

Etter utvalgsflertallets mening må eventuell oppbygging av investeringsfond være basert på konkrete og realistiske investeringsplaner ved skolen. For å unngå uheldig oppsamling av kapital må det være et tak på mengden av kapital som kan samles i investeringsfondet. Taket bør i prinsippet være tilsvarende nybyggkostnaden inklusiv tomt for en tilsvarende offentlig skole med samme elevtall som det den private skolen er godkjent for. Av forenklingshensyn mener utvalget at dette kan fastsettes som én felles, landsdekkende sats pr. elev, det vil si én sats som er gjennomgående for alle elever.

For å sikre at egenandelene kommer elever til gode, er det etter utvalgsflertallets oppfatning nødvendig med regler om disponering av fondsmidler og egenkapital ved avvikling av skolevirksomheten. Flertallet mener hovedregelen bør være at fondsmidlene og den del av egenkapitalen for øvrig som i utgangspunktet er hentet fra fondet, skal komme annen skolevirksomhet i Norge, som får støtte etter privatskoleloven, til gode. For organisasjoner, stiftelser eller selskaper med annen skolevirksomhet etter privatskoleloven forutsettes det at midlene går inn i tilsvarende fond for denne skolevirksomheten. For skoler/eier uten annen skoledrift forutsettes midlene å tilfalle staten.

Et mindretall i utvalget, medlemmene Buttedahl, Fredriksen og Holm, vil peke på at spørsmålet om husleieutgifter skal kunne dekkes, må vurderes i forhold til at privatskoleloven gir godkjente privatskoler et rettskrav på statstilskudd. Omfanget av denne retten og dermed statens plikt til utbetaling av tilskudd må fastlegges ved en tolkning av loven. I privatskolelovens § 27, første ledd heter det: Alle offentlege drifts­tilskot skal koma elevane til gode. Innholdet i denne bestemmelsen er at det som skal dekkes, er driftsutgifter og ikke investeringsutgifter, og at utgiftene vil forbrukes hvert år til direkte nytte for elevene, og at tilskuddet dermed ikke kan brukes til formuesoppbygging hos eier (skolen). Mindretallet vil peke på at loven bygger på sammenligning med det offentlige skoleverk. Utgiftsbegrepet må derfor ses i sammenheng med driftsutgiftsbegrepet i offentlig skole.

Loven må, etter mindretallets oppfatning, forstås slik at statstilskuddet skal gå til dekning av faktisk utbetalte driftsutgifter til andre. Derimot dekkes ikke beregnede poster hvor det ikke skjer en faktisk utbetaling. Dette innebærer at tilskuddet bør kunne nyttes til dekning av husleieutgifter hvor lokalene er leiet av andre i et marked, til vedlikehold for å opprettholde verdien av lokalene, til renter av fremmedkapital, men ikke til poster som kalkulatoriske renter av egenkapital og avskrivninger. Avdrag på lån kan heller ikke dekkes av driftstilskuddsmidler.

Utvalgets mindretall vil ikke foreslå endringer i forhold til den forståelsen av dagens lovgivning som er beskrevet i denne mindretallsmerknaden. Loven har som mål å gi støtte til beste for elevene. Det er ikke noen målsetting at skolebyggeierne skal likebehandles. Mindretallet finner det på den bakgrunn heller ikke nødvendig å komme med forslag om at tilskuddsreglene utformes med sikte på å likebehandle skoleeierne. Etter mindretallets oppfatning vil husleie­utgiftene kunne dekkes etter regning hvis lokalene leies av utenforstående som konkurrerer om utleie i det alminnelige utleiemarkedet. Hvis lokalene eies av skolen eller en nærtilknyttet organisasjon som ikke har fått utleien i konkurranse i det alminnelige utleiemarkedet, dekkes faktisk utbetalte utgifter til faktiske driftskostnader for bygningen, til vedlikehold for å opprettholde verdien av lokalene, og til renter av fremmedkapital. Mindretallet kan ikke slutte seg til at tilskuddsmidler og egenbetaling kan nyttes til avskrivninger, og heller ikke at det kan avsettes penger i et investeringsfond.

7.2.4 Overføring av driftstilskuddsmidler fra ett regnskapsår til det neste

Også dette spørsmålet har sammenheng med § 27, første ledd. Når et driftstilskudd tildeles en skole, er det ut fra gjeldende satser og et nærmere angitt elevtall i det enkelte skoleår. Hovedregelen må være at normalt skal tilskuddene komme de elevene til gode som har utløst midlene.

Advokat Andersens betenkning konstaterer at det normalt vil være behov for å legge opp noe midler for å kunne møte både forventede svingninger i utgifter og fremtidige ekstraordinære utgifter, herunder også driftsutgifter. Det er nødvendig å ha reservemidler for å få til fornuftig drift og forsvarlig økonomi­styring over tid. Skolene bør derfor kunne nytte drifts­tilskudd til slike formål. På den annen side finner betenkningen det mer betenkelig å overføre driftsoverskudd et år til egenkapital, fordi slik anvendelse nokså klart ikke kan karakteriseres som driftsutgift.

Utvalget er kommet til at det bør være tillatt å overføre ikke benyttede driftsmidlene fra ett år til det neste. Det kan nevnes at statlige virksomheter har anledning til å overføre inntil fem pst. av driftstilskuddet fra ett år til det neste. Å ha et overført beløp til disposisjon vil gi skolene en viss fleksibilitet til å møte uforutsette utgifter fra ett år til et annet. Forutsetningen for at pengene skal kunne overføres, bør klart være at de nyttes til dekning av driftsutgifter i påfølgende regnskapsår. Midlene skal ikke kunne nyttes til oppbygging av egenkapital. Utvalget vil tilrå at det normalt bør kunne overføres inntil ti pst. av mottatt tilskudd fra et regnskapsår til det neste. Når utvalget finner det rimelig at privatskolene kan overføre inntil ti pst. av driftstilskuddet fra ett år til det neste, og ikke fem pst. slik forholdet er for statsinstitusjoner, har det sammenheng med at en privat skole, enda i en force majeure-situasjon, selv må sørge for dekning av eventuell merutgift. For en offentlig virksomhet vil det kunne være mulig å se dekning av merutgifter i forbindelse med andre virksomheters forbruk, eller søke om samtykke til overskridelse. Bestemmelsene om overføringsmuligheten for private skoler bør innarbeides i forskriften om budsjett og regnskap.

7.2.5 Alle offentlege driftstilskot skal koma elevane til gode

I punktene ovenfor er det drøftet hva det i praksis vil si at alle offentlige driftstilskudd skal komme elevene til gode. Betenkningen fra advokat Andersen slår fast som hovedprinsipp at driftstilskudd skal anvendes til skolens driftsutgifter i det aktuelle år. På denne bakgrunn stilles spørsmålet om kravet om at driftstilskudd skal komme elevene til gode har selvstendig innhold og betydning, eller om vi her står overfor en markeringsbestemmelse uten bestemt rettslig innhold. Det konkluderes med at det vanskelig kan sies å være grunnlag for å tillegge kravet nevneverdig selvstendig betydning, men at bestemmelsen mer må ses på som en politisk motivert faneparagraf.

Utvalget er enig i at § 27, første ledd kan ses på som en politisk motivert faneparagraf. Men den er etter utvalgets oppfatning også viktig når det gjelder tolkningen av hva tilskuddet skal kunne disponeres til. Utvalget mener at bestemmelsen fortsatt bør finnes i loven. Utvalget vil peke på at innholdet i denne be­stemmelsen innebærer at det som skal dekkes, er driftsutgifter og ikke investeringsutgifter, og at tilskuddet skal brukes til nytte for elevene. Tilskuddet kan dermed ikke brukes til formuesoppbygging hos eier (skolen).

7.3 Konklusjoner

• Forståelsen av § 27, første ledd er viktig for en rekke forhold når det gjelder spørsmålet om hvordan det statlige driftstilskuddet skal anvendes. Dette har blant annet konsekvenser for den samlede økonomiforvaltning ved private skoler som mottar statstilskudd. Slike spørsmål er drøftet videre i kapittel 8.

• Utvalget trekker den konklusjon at § 27, første ledd bør omfatte alle offentlige driftstilskudd som i dag, og dessuten elevenes egenandeler. Bestemmelsen bør fortsatt finnes i loven.

• Utvalget vil presisere at midler gitt som driftstilskudd, bare kan nyttes til dekning av driftsutgifter.

• Utvalget har registrert at departementet har akseptert at driftstilskudd kan nyttes til dekning av husleieutgifter, selv om husleie ikke inngår i det grunnlaget som tilskudd regnes ut etter. Utvalgets flertall vil tilrå at det bør være anledning til å avsette ubrukte midler til senere investeringer, dersom skolene ved ulike tiltak klarer å redusere sine utgiftsposter. Det beløp som kan avsettes, begrenses oppad til 15 pst. av skolens tilskuddsgrunnlag.

• Utvalget vil anbefale at det gis regler for overføring av ubrukt driftstilskudd fra ett år til det neste. Det beløp som tillates overført, skal normalt kunne settes til maksimalt 10 pst. av mottatt drifts­tilskudd. Regler om at slik overføring kan aksepteres, innarbeides i forskrift om budsjett og regnskap.