4 Tilskuddsregel 7 (Grunnskoler i Norge)

4.1 Dagens ordning og kostnadsundersøkelsen 1995

Dagens system med en oppdeling i tre satser på barnetrinnet og to satser på ungdomstrinnet er beskrevet i kapittel 3, se pkt. 3.3.2.6.

I forbindelse med forberedelsene av statsbudsjettet for 1996 ble det foretatt en kostnadsberegning for de offentlige grunnskoler. Kostnadsberegningen er basert på data fra Grunnskolens Informasjonssystem (GSI), Sentralt Tjenestemannsregister for Skoleverket (STS) og kommuneregnskapene for 1994 innhentet fra Statistisk sentralbyrå (SSB). I St. prp. nr. 1 Tillegg nr. 1 for 1995-96 heter det i punkt 4:

«Dagens tilskuddssystem for private grunnskoler tar utgangspunkt i en sats avhengig av skolestørrelse særskilt for barnetrinn og ungdomstrinn. En direkte sammenligning med gjennomsnittlige kostnader pr. elev i offentlige skoler innenfor tilsvarende skolestørrelse gir en indikasjon på kostnadsnivå. Det kan imidlertid ikke sammenlignes direkte med dagens satser og kostnader i offentlige skoler, fordi dagens satser er bygget på et trinnvist system og ikke ut fra gjennomsnittlige kostnader. Kostnadsundersøkelsen som nå er utført, tar utgangspunkt i de kommunale grunnskolene.

I og med at det ikke kan sammenlignes direkte med dagens satser, har departementet foretatt modellberegninger for tilskudd til de private grunnskolene. Disse beregningene viser at det er relativt godt samsvar mellom det samlede tilskuddsnivå og kostnadene i offentlige grunnskoler. De forskjellige beregningene gir imidlertid omfordelingsvirkninger mellom skolene.»

Om denne saken var det før proposisjonen ble fremmet, en felles forståelse mellom tilskuddsmottakerne og departementet. Avviket mellom satser i dagens tilskuddssystem og modellberegningene foretatt før fremleggelsen av Tillegg nr. 1 er betydelige både på barnetrinnet og på ungdomstrinnet. Både på barnetrinnet og på ungdomstrinnet får man inntrykk av at større private skoler får et noe lavt tilskudd, mens de mindre skoler får et noe høyt tilskudd. Dagens trappetrinnsmodell fører til utilsiktede variasjoner i tilskuddene. Tilskuddssystemet påvirkes også av strukturen i privat skole. Det kan heller ikke forutsies hvilke utslag en oppjustering mot nye kostnadsundersøkelser i den offentlige skolen kan få.

Utvalget er enig i departementets uttalelser i St. prp. nr. 1 Tillegg nr. 1 for 1995-96, sitert ovenfor. Uttalelsen innebærer at en revisjon av dagens system er påkrevet. Utvalget anser det som lite hensiktsmessig å foreta noen modifikasjon av dette systemet. Dagens system tilfredsstiller knapt nærliggende krav til rettferdighet og likebehandling. Kravet til forutsigbarhet vil vanskelig kunne oppfylles ved en ny oppjustering i forhold til kostnadene i offentlig skole. Et nytt system bør dessuten ha innebygget årlige reguleringsmuligheter etter enkle kriterier.

4.2 Prinsipper for fremtidig tilskuddsordning

Utvalget har drøftet ulike mulige grunnlag for fastsettelse av tilskudd til private grunnskoler.

De private skolene er til dels forskjellige fra de offentlige skolene. Muligheten for å utarbeide en egen privatskolestandard for de respektive typene skoler har vært drøftet. Tilskuddet måtte i et slikt tilfelle ta utgangspunkt i de private skolenes organisasjon, læreplan og regnskap, og tilskuddssatser fastsettes på grunnlag av gjennomsnitt for en rekke skoler av samme type. Et annet alternativ ville være å utvikle tanken om en modellskole, på samme måte som man i landbruket har oppstilt modellbruk. Utvalget har ikke utredet disse mulighetene nærmere. Et viktig poeng ved privatskoleloven er å sikre at standarden ved offentlig skole og ved de private skolene skal være mest mulig lik. Ens standard er først og fremst knyttet til lik bemanning (samme antall elever pr. lærer). I privatskolelovens § 26, Tilskuddsregel 7 er det fastsatt at private grunnskoler skal få tilskudd etter en normalsats: Ved utrekning av normalsatsen skal dei gjennomsnittlege utgiftene i den offentlege grunnskulen til dei typer utgifter som går inn i tilskotsgrunnlaget, leggjast til grunn. Utvalget vil hevde at den beste måten å sikre de private skolene en mest mulig lik standard med de offentlige på, er å knytte tilskuddene til utgiftsnivået i offentlig skole. Utvalget mener i den forbindelse at det er viktig å finne fram til justeringsmetoder av tilskuddene slik at de økonomiske rammebetingelsene for privatskolene over tid blir sammenlignbare med kostnadene i den offentlige skolen.

Ved kobling til utgiftene i offentlig grunnskole har utvalget drøftet om tilskuddet skal kobles til gjennomsnittlig utgiftsnivå for den enkelte kommune eller til et gjennomsnittlig utgiftsnivå for hele landet. Det kan føres argumenter for og mot begge løsninger.

For kobling til kommunalt utgiftsnivå og mot kobling til landsgjennomsnitt taler:

• Skolen får en standard tilsvarende andre kommunale skoler i nærheten. Det er forskjell i skole­standard mellom kommuner. En privat skole lokalisert i en rik kommune kan med et tilskudd basert på landsgjennomsnitt få lavere standard enn omkringliggende offentlige skoler. En privat skole i en fattig kommune kan få en standard som ligger over den som finnes i den offentlige skolen i kommunen.

• Det er kommunen som har ansvaret for at alle barn i kommunen får oppfylt undervisningsplikten, inkludert de som går i private skoler. Dette har praktiske og økonomiske konsekvenser. Kommunen har ansvar for at undervisningen holder den nødvendige standard og at lokalene tilfredsstiller visse minimumskrav. Det er derfor naturlig at det hele tiden finner sted en sammenligning med kommunens egne skoler.

For kobling til landsgjennomsnitt og mot kobling til kommunalt utgiftsnivå taler:

• Med kommunesats ville det oppstå store forskjeller i standard mellom private skoler av samme slag.

  Kommunesats ville dessuten være et sterkt incentiv for å etablere private skoler først og fremst i kommuner med god økonomi.

• De private skolene har hele landet som inntaks­område. Svært mange skoler har elever fra flere kommuner. Forskjellige satser for hver kommune ville bli komplisert å administrere, både for tilskuddsmottaker og det offentlige.

Utvalget er kommet til at tilskuddet til de private skolene bør kobles til utgiftsnivået på landsbasis i de offentlige skolene, og det videre beregningsarbeid i dette kapitlet baserer seg på dette standpunkt. Kravet om enkelhet og likebehandling veier tungt i denne sammenheng.

4.3 Beregning av kostnader pr. elevplass i den offentlige grunnskolen. kostnadsundersøkelsen 1996

Utvalget har lagt vekt på å komme fram til en metode som benytter seg av tilgjengelige data som årlig blir samlet inn. Det har vært foretatt beregninger basert på regnskap både for 1994 og 1995. Regnskapet for 1995 har tall fra to skoleår, 1994-95 og 1995-96.

For å kunne danne seg et bilde av utgifter i den offentlige grunnskolen har utvalget sett det som vesentlig å kunne fordele de samlede kostnadene til grunnskolen i kommuneregnskapene på de respektive skolene. Kilder for fordeling av utgifter på den enkelte skole er kommuneregnskapene fra Statistisk sentralbyrå (SSB), opplysninger om den enkelte skole fra departementets informasjonssystem for grunnskolen (GSI) og opplysninger om lønnsnivå for pedagogisk personale på den enkelte skole fra Sentralt Tjenestemannsregister for Skoleverket (STS).

4.3.1 Metodikk for fordeling av kostnader

Som nevnt i pkt. 4.2 har utvalget gått inn for at tilskuddet bør kobles til kostnadene i den offentlige grunnskolen, og har funnet det hensiktsmessig å se på kostnadene ved tre hovedtyper av skoler. Utgiftene vil være avhengig av om det er rene barnetrinnsskoler, kombinerte skoler eller rene ungdomstrinnsskoler. Videre vil det være av betydning om skolen er fådelt eller fulldelt. Antall klasser og antall elever ved skolen vil også ha betydning for kostnaden pr. elev. Kostnaden ved de kombinerte skolene vil jevnt over være noe høyere sammenlignet med summen av kostnadene ved tilsvarende rene barnetrinnsskoler og rene ungdomsskoler.

Utvalget går inn for at kostnadene ved de kombinerte skolene splittes på barnetrinn og ungdomstrinn, og at barnetrinnene og ungdomstrinnene ved de kombinerte skolene føyes til henholdsvis de rene barnetrinnsskoler og de rene ungdomstrinnsskoler. Dermed får man et enklere system med kun to modeller, én for barnetrinnet og én for ungdomstrinnet.

Kostnader er fordelt på den enkelte skole etter følgende metodikk:

1. Elev- og klassetall, årstimer og årsverk pedagogisk personale.

   Tallene er hentet fra GSI, hvor skoleåret 1994-95 er vektlagt med 7/12-deler og skoleåret 1995-96 med 5/12-deler. Summen gir helårstall for regnskapsåret 1995.

2. Lønnsdata pedagogisk personale

   Lønn er beregnet for den enkelte skole med basis i STS for 1995, det vil si pr. oktober 1995. Det er utregnet gjennomsnittlig lønn pr. årsverk for den enkelte skole. Månedsutbetaling, det vil si regulativlønn, faste overtimer og tillegg etter B-tabellen, er definert i 11 måneder. Variable tillegg, det vil si godtgjøring til tilfeldige vikartimer, overtid ifølge Fellesbestemmelsene og variable tillegg, beregnet pr. 1. oktober, er definert som variable tillegg i seks uker, fra skoleårets start. Summen for disse variable tilleggene er dividert på seks og multiplisert med 38. Årslønn eksklusive sosiale kostnader blir dermed månedsutbetaling pluss variable tillegg multiplisert med 1,102 (feriepenger). Lønn eksklusive sosiale utgifter er deretter beregnet pr. skole ved å benytte antall årsverk pedagogisk personale fra GSI og multiplisert med gjennomsnittslønn for vedkommende skole fra STS. Der hvor identifikasjonsnummer ikke er det samme i GSI og STS, er det benyttet gjennomsnittslønn for pedagogisk personale i vedkommende kommune. Omlag 60 pst. av de samlede utgifter i den offentlige grunnskolen er lønn til pedagogisk personale. Denne lønnsmassen kan fordeles på den enkelte skole og dermed etter skoletype og barnetrinn og ungdomstrinn. Gjennomsnittslønnen pr. årsverk på barnetrinnet er kr 252 386 og på ungdomstrinnet kr 264 365 eksklusive pensjonsutgifter og inklusive arbeidsgiveravgift som er regnet ut fra et landsgjennomsnitt på 12,3 pst.

3. Kommuneregnskapet

   Fra kommuneregnskapet er kostnadsartene 00-29 (lønn, investeringer i maskiner og utstyr, vedlikehold og andre driftsutgifter) og inntektsartene 60-69 (salgs- og leieinntekter) og 70 (overføringer fra trygdeforvaltningen) fra formålskapitlene 0.200-229 og 1.200-1.229 (Skolesjefens kontor og grunnskolen) tatt med. For Oslo er det tatt med to tredeler av kap. 1.200-1.209 (Skolesjefens kontor). Brutto utgifter minus inntekter gir netto kostnad. Alle overføringer er holdt utenfor.

4. Lønn annet personale, driftsutgifter og inntekter

   Kommuneregnskapet gir ikke opplysninger om fordeling av lønn mellom pedagogisk personale og annet personale. Lønn annet personale fremstår da som differansen mellom sum lønn art 01-08 i kommuneregnskapet og beregnet lønn pedagogisk personale (gjennomsnittslønn multiplisert med antall årsverk fra GSI) for den enkelte kommune. Lønn annet personale er fordelt på den enkelte skole etter antall elever ved skolen, som andel av skolens elevtall i kommunen.

   Driftsutgifter, art 10-29 og inntekter, art 60-69 og 70, er fordelt på den enkelte skole etter antall elever ved skolen, som andel av skolens elevtall i kommunen. Fordelingen av disse kostnadene etter antall elever uavhengig av skolens størrelse fører sannsynligvis til en systematisk skjevhet i datagrunnlaget. Kostnadene for de små skolene settes trolig for lavt og kostnadene for de store skolene for høyt. Utvalget har imidlertid ikke grunnlag for å foreta en annen fordeling av disse kostnadene.

5. Sosiale utgifter

   Sosiale utgifter er spesifisert i regnskapene og er fordelt etter den enkelte skoles andel av lønn, det vil si sum beregnet lønn pedagogisk personale pluss fordelt annen lønn pr. skole.

6. Fellesutgiftene

   Det foreligger ikke tilgjengelig statistikk som viser hvor stor andel av kostnadene under kap. 1.200 i den enkelte kommune som kan relateres til arbeidet med sekretariatsoppgaver for politiske organer, og hvor stor andel som kan sies å gå med til skoleadministrative funksjoner. Utvalget har anslått at omlag 50 pst. av ressursene går med til arbeid som sekretariat og 50 pst. til administrative funksjoner. I beregningen av kostnadene pr. elev i offentlige skoler har utvalget tatt med 50 pst. av kostnadene på kap. 1.200 i kommunenes regnskaper. (For Oslo, se pkt. d ovenfor.) 50 pst. av utgiftene på kap. 1.200 i regnskapet utgjør samlet for hele landet ca. 3,1 pst. av totalkostnaden i den offentlige grunnskolen.

Fordelingen av utgifter på den enkelte skole slik det er beskrevet ovenfor, gir grunnlag for å beregne bemanning og kostnader pr. skole og forskjellige typer av skoler, dessuten bemanning og kostnad pr. elev ved den enkelte skole/typer av skoler.

4.3.2 Korreksjoner for feil i grunnlagsdata

Ved analyser og beregning av kostnader for 1995 i offentlige grunnskoler er i utgangspunktet alle skoler registrert i GSI tatt med, dvs. i alt 3212 grunnskoler. Ved utregning av kronesats for lønn annet personale og kronesats for drift er alle skoler tatt med og benyttet i forhold til kommuneregnskapene.

Når det gjelder utregning og analyser av bemanning pedagogisk personale for den enkelte skole og skoletype, er det uklarheter/feil i grunnlagsmaterialet fra GSI, spesielt for skoleåret 1994-95. Der hvor det er åpenbare feil i datagrunnlaget, er disse skolene blitt holdt utenfor analysen. Spesielt gjelder dette skoler som har oppgitt en leseplikt over den maksimale leseplikt på 950 årstimer for grunnskolen (ca. 300 skoler) eller under minimum leseplikt på 700 årstimer (ca. 50 skoler). Dessuten er alle 1-7-skoler fjernet (ca. 60 skoler), hovedsakelig ut fra klassifiseringsproblemet. Prinsipielt hører de til under de kombinerte skolene, men i flere av dem er det 6. og 7. årstrinnet slått sammen til én klasse, slik at de i realiteten fremstår mer som barneskoler. Ved å ta dem ut av grunnlaget synker gjennomsnittlig kostnad pr. elev i de kombinerte skolene med 0,5 pst. Det finnes i statistikkgrunnlaget noen skoler med manglende klassetall. Spesielt er det en del kombinerte skoler uten klasser på barnetrinnet eller på ungdomstrinnet. Totalt er 435 skoler utelatt fra den endelige analyse. Resultatene baserer seg således på i alt 1756 barneskoler, 571 kombinerte skoler og 453 ungdomsskoler. Når splittingen av de kombinerte skolene tas i betraktning, vil en statistisk analyse basere seg på data fra 2327 barneskoler og 1024 ungdomsskoler. Utvalget regner med at antall skoler som utelukkes fra grunnlagsberegningen, vil synke etter hvert som kvaliteten på GSI-statistikken forbedres.

4.4 Prinsipper for beregning av tilskuddsgrunnlag. spesialundervisning m.m.

I henhold til Forskrift til privatskoleloven (2. mai 1986 nr. 1009) skal spesialundervisning, PP-tjeneste og sosialpedagogiske tiltak m.v., samt skyss for elever i private skoler dekkes av kommunen. For å komme fram til de kostnadene i kommunale skoler som skal danne grunnlag for tilskudd til de private skolene, må derfor bruttokostnadene korrigeres for slike kostnader. I GSI-statistikken registreres antall årstimer som benyttes til spesialundervisning etter enkeltvedtak ved den enkelte skole og antall årstimer til særskilt norskundervisning og morsmålsundervisning for språklige minoriteter. Totalt var det i GSI registrert 20,0 pst. av timeressursene til dette formål i 1995, ca. 15 pst. i 1994. Økningen må hovedsakelig antas å henge sammen med mer nøyaktig registrering. Da bemanningen som følge av den økede registrering også øker, varierer netto utgifter som inngår i tilskuddsgrunnlaget, lite. En analyse viser at antall årstimer til formålet varierer betydelig med skolestørrelse. Små skoler med under 90 elever har et vesentlig lavere prosentvis forbruk av årstimer enn større skoler, se tabell 4.1.

Lønn pedagogisk og annet personale er korrigert for de faktiske prosentsatser for spesialundervisning og undervisning for fremmedspråklige ved den enkelte skole. Utvalget er kommet til at posten drift ikke skal reduseres med noen prosentsats for spesialundervisning og undervisning for fremmedspråklige. Det er nå gjennomført at alle konverterte ressurser skal tildeles det pedagogiske personalet som underviser de aktuelle timene, direkte som timeressurs. Det blir imidlertid bevilget en hel del assistenttimer av den enkelte kommune. Assistentene registreres i GSI som annet personale. Utvalget finner det derfor riktig å redusere både lønn til pedagogisk og annet personale med prosentsatsen for spesialundervisning og undervisning for fremmedspråklige.

Kommuneregnskapet gir ikke separate opplysninger om skyssutgifter. Skyssutgifter er således inkludert i korrigert netto kostnad. Prinsipielt må det defineres en metodikk for å beregne dem. Utvalget har imidlertid valgt ikke å innarbeide disse kostnadene nå. Først når det foreligger tilstrekkelig materiale til å beregne dem mer nøyaktig, bør de tas med.

4.5 Modell for beregning av satser for tilskudd

4.5.1 Modeller for tildeling av tilskudd. Prinsipper og formelle krav

Som nevnt i kap 4.2 har utvalget hatt som utgangspunkt at en modell for tilskudd til private skoler må ta hensyn til at det skal være mulig å drive så vel små som store skoler, samtidig som det skal være en viss økonomisk terskel for å starte svært små skoler.

Grunnlagsdata, slik det er omtalt i pkt. 4.3 med innarbeidelse av de nødvendige korreksjoner fra pkt. 4.4, vil være felles for alle modellene.

Valget om å koble tilskuddet til kostnadsutviklingen i offentlige grunnskoler fører til at enhver modell vil måtte ta utgangspunkt i kostnadstall fra den offentlige skolen. Det må derfor i prinsippet etableres en kostnadsfunksjon, det vil si en sammenheng mellom kostnadene i offentlig skole og produsert mengde. I utdanningssektoren er begrepet produsert mengde problematisk å definere. Målene for utdanningssektoren, definert i skolelovgivning og læreplanverk, er mangfoldige og ikke lett målbare. Det er derfor nødvendig å bruke produksjonsmål som ikke reflekterer den egentlige verdiskapningen, men som represen­terer de viktigste kostnadsbærerne i skolen.

Sett i relasjon til kostnadene er antall klasser og antall elever de viktigste kostnadsbærerne i skolesektoren. Lønnsutgiftene til ordinær undervisning er i hovedsak avhengig av antall klasser og i liten grad av antall elever i hver klasse. De øvrige kostnadene er delvis bundet til antall elever i hver klasse og delvis til antall klasser. Samtidig er det en nær samvariasjon mellom antall klasser og antall elever.

Utvalget har vurdert følgende tre modeller:

1. Teknisk modell.

   1. Tilskuddsgrunnlag regnes ut separat med en klassedel og en elevdel. Som grunnlag benyttes de gjennomsnittlige kostnader i offentlig skole som naturlig kan knyttes til klassen, og de kostnader som øker proporsjonalt med antall elever. En drøfting av denne modellen vil inkludere en vurdering av begrepet klassesats, slik utvalget er bedt om i mandatet.

   2. Samme beregning av tilskuddsgrunnlag som i alternativ 1 a), supplert med et fast grunnbeløp pr. skole.

2. Statistisk modell.

   Tilskuddsgrunnlaget fastsettes som en sats pr. elev ut fra skolestørrelse, tilsvarende kostnadene pr. elevplass i sammenfallende skolestørrelse i offentlige grunnskoler. Kostnader i offentlig skole beregnes for ethvert antall elever pr. skole ved hjelp av statistiske metoder.

Visse formelle minimumskrav kan oppstilles for alle modeller:

1. Modellene må, anvendt på de offentlige skolene, levere tilnærmet samme totalkostnad som den faktiske samlede kostnad i offentlig skole.

2. Marginaltilskuddet må ikke på noe punkt bli negativt, hverken når det gjelder elev eller klasse.

   Kun variabler som på en enkel måte kan telles opp ved den enkelte private skole, kan benyttes. Det kan altså ikke innføres kommunevariabler som kommunestørrelse, frie inntekter i kommunen, driftsutgifter pr. innbygger, kommuneklasse e.l., selv om disse størrelsene kan være sterkt korrelert til kostnadene i den offentlige skolen.

Etter å ha foretatt en del modellberegninger har utvalget valgt å se bort fra alternativ 1 b) i den videre analyse. Selv om visse faste kostnader kan knyttes til hver skole, byr det på problemer å innarbeide disse separat i modellen. I det videre arbeid har utvalget derfor konsentrert seg om en analyse av alternativ 1 a) teknisk modell og alternativ 2 statistisk modell. Det er gitt en grundigere presentasjon av de beregninger som er knyttet til disse to modellene.

4.5.2 Modell 1 Klasse- og elevdelsmodell. Teknisk modell

Denne modellen blir heretter omtalt som 1. teknisk modell. Når den kalles teknisk modell, er det begrunnet i at den tar utgangspunkt i en minimums undervisningsressurs i den enkelte klasse og anvender reglene for klassedeling for å beregne antall klasser i de private skolene. I tillegg fordeler modellen ytterligere undervisningsressurs og andre ressurser etter et landsgjennomsnitt pr. elev.

4.5.2.1 Kostnader knyttet til klassen

For å kunne undervise en klasse må det minst være én lærer til stede i hver time, uansett hvor mange elever det er i klassen. Kostnaden for arbeidet én lærer må utføre for å være til stede i alle elevtimer, defineres som klassedelen av den totale kostnad.

Antall elevtimer er det antall undervisningstimer hver klasse skal ha i henhold til læreplanen. Det totale antall elevtimer for en skole får man ved å multiplisere det antall undervisningstimer et klassetrinn har pr. år, med antall klasser på trinnet, og så summere dette opp for alle klassetrinn. Når antall undervisningstimer pr. år pr. klassetrinn er gitt, kan antall elevtimer for barnetrinnet og for ungdomstrinnet beregnes separat for den enkelte skole.

Ved beregningen er det i samsvar med lov og forskrift som forutsetning benyttet 760 elevtimer for 1.-3. klasse, 1102 elevtimer for 4.-6. klassetrinn og 1140 elevtimer for 7.-9. klassetrinn. Med basis i gjeldende leseplikter, 950 årstimer for barnetrinnet og gjennomsnittlig 893 for ungdomstrinnet (23,5 t/u), kan det beregnes hvilket antall pedagogiske årsverk som er nødvendig på den enkelte skole for å gjennomføre antall elevtimer for barnetrinn og ungdomstrinn. Årsverk omgjøres til kostnad ved å multiplisere med gjennomsnittslønn for den aktuelle skoletype, se pkt. 4.3.1

I tillegg kommer det antall undervisningstimer/lærertimer som går med til delingstimer, avtalebaserte ressurser og andre årstimer, samt spesialundervisning etter enkeltvedtak og undervisning av språklige minoriteter.

4.5.2.2 Kostnader knyttet til antall elever ved skolen

Den enkelte skole oppgir i GSI det samlede antall årsverk utført av det pedagogiske personalet. Differansen mellom oppgitt sum pedagogiske årsverk og beregnede pedagogiske årsverk for å gjennomføre elevtimene (klassedelen, se ovenfor) brukes til å dekke delingstimer, avtalebaserte årstimer og andre årstimer, samt spesialundervisning etter enkeltvedtak og undervisning av språklige minoriteter. Denne differansen har utvalget valgt å fordele likt pr. elev.

Som beskrevet i pkt. 4.4 må antall pedagogiske årsverk korrigeres for andelen spesialundervisning etter enkeltvedtak og undervisning av elever med språklig minoritetsbakgrunn før disse årsverkstallene benyttes i utregning for de private skolene. Denne beregningen kan gjøres separat for ulike skoletyper, og vi får etter korreksjonen en faktor som gir antall pedagogiske årsverk pr. elev til dekning av delingstimer for de respektive skoletyper. Tabell 4.2 viser en slik utregning for en del skoletyper.

Antall årsverk pr. elev etter korreksjonen multipliseres med antall elever ved skolen, deretter multipliseres dette med gjennomsnittlig årslønn for å gi kronebeløpet til lønn for det pedagogiske personalet ved skolen. I tillegg er det beregnet et kronebeløp pr. elev til lønn annet personale og drift, se pkt. 4.3.1

Utregning av det samlede tilskuddsgrunnlag til en privat skole foregår etter modell 1 ved at antall klasser telles og multipliseres med den aktuelle bemanningsfaktor, jf. tabell 4.2 for skoletypen. Dessuten multipliseres antall elever med bemanningsfaktoren pr. elev. For å fastsette antall klasser for utregning av klassedelen må klassetallet basere seg på klassedelingsreglene i grunnskolelovens § 5. Summen av årsverkene multipliseres med gjennomsnittlig lønn. Til slutt adderes kronebeløpet til lønn andre og drift.

Eksempelvis vil en privat fulldelt grunnskole på barnetrinnet med én klasse på hvert trinn få beregnet ressurser til pedagogisk personale som vist i tabell 4.3.

Kolonnen Årsverk/klassedel i tabellen er årsverk pr. elevtime multiplisert med antall elevtimer. Kolonnen Årsverk/elevdel er årsverk pr. elev multiplisert med antall elever.

Utvalget har observert at fådelte og fulldelte skoler har ulik kostnadsstruktur. Utvalget har på denne bakgrunn beregnet modell 1, splittet på de to skoletypene. Modell 1 leverer negativ marginalkostnad med hensyn til klasse ved overgang fra fådelt til fulldelt skole. Negativ marginalkostnad betyr i denne forbindelse at en økning i antall elever fører til reduksjon i totalt tilskudd. Utvalget trekker den konklusjon at man etter modell 1 ikke bør skille mellom fulldelte og fådelte skoler.

4.5.2.3 Klassesats

Utvalget har funnet det uaktuelt å vurdere en modell med kun klassesats, fordi dette ville forutsette lik ressursbruk uavhengig av antall elever i klassen. Datagrunnlaget fra de offentlige grunnskolene viser at kostnadene også varierer med antall elever pr. klasse. I modell 1 er det tatt hensyn til dette ved at den har en innebygget modifisert klassesats. Det beregnes her en fast lærerressurs pr. klasse i tillegg til en elevsats. Muligheten for å inkorporere en klassesats i modell 2 er drøftet i beskrivelsen av modellen (se punkt 4.5.3), men er avvist fordi den ikke er anvendbar i den modellen.

4.5.3 Modell 2. Elevsatsmodell. Statistisk modell

Modellen tar utgangspunkt i en statistisk beregnet sammenheng mellom en skoles totale kostnader og antallet elever ved skolen for de offentlige grunnskolene. Modellen bygger følgelig på årlige observasjoner/beregninger av den enkelte skoles totale kostnader og observasjon av antall elever ved skolene. Sammenhengen mellom totale kostnader og antall elever beregnes med minste kvadraters metode. Den beregnede totalkostnadsfunksjon omregnes deretter til gjennomsnittskostnad pr. elev.

Kostnadene ved den enkelte skole vil være avhengig av både antall elever og antall klasser. For den enkelte skole vil etablering av nye klasser føre til markerte kostnadsøkninger. Det er imidlertid ikke metodisk forsvarlig å nytte både antall klasser og antall elever som forklaringsvariabler i en slik statistisk analyse, fordi disse to kostnadsbærerne har meget høy grad av samvariasjon, det vil si at høyt elevtall innebærer et høyt klassetall. Dette kommer matematisk til uttrykk ved at korrelasjonen mellom antall elever og antall klasser er så høy som 0,96. Metodisk betyr dette at det ikke vil være mulig å skille effektene av antall elever og antall klasser fra hverandre. En kostnadsfunksjon basert kun på antall klasser ville være en mulighet, men dette ville gi et tilskuddssystem som er lite stabilt for den enkelte skole, fordi tilskuddet ville endre seg med store summer ved små eller ingen endringer i elevtall på grunn av reglene om klassedeling. Utvalget har derfor valgt å beregne en modell basert på tilskudd pr. elev. Modellen fanger opp at det er faste kostnader ved grunnskoledriften.

Den statistiske analyse tar utgangspunkt i total netto korrigert kostnad pr. skole som funksjon av antall elever ved skolen. I første tilnærming kan vi regne med at kostnaden er sammensatt av et fast grunnbeløp a og en løpende kostnad b pr. elev. Grunnlagsmaterialet viser imidlertid at for de fleste skoletyper er kostnaden forbundet med en viss stordriftsfordel, slik at med voksende elevtall vil den løpende kostnad pr. elev avta. Dette kan man ta hensyn til i en matematiske formel ved å innføre et annengradsledd, slik at kostnaden pr. elev avtar med det lille kronebeløpet c for hver elev . Grunnlagsmaterialet viser også at stordriftsfordelen på sin side langsomt avtar og stabiliserer seg når man har nådd et visst, forholdsvist høyt, antall elever. Denne endelige finjustering foretas til slutt med et tredjegradsledd og det ørlille kronebeløp d. Analysen viser at det har liten hensikt å innføre høyere ordens ledd enn tredjegrad. Den statistiske analyse benytter etter dette funksjonsformen:

Y = a + b * x + c * x² + d * x³

der x er antall elever ved skolen og Y blir tilskuddsgrunnlaget for skolen.

Den benyttede metode er regresjon etter minste kvadraters metode. Det er brukt stegvis regresjon. Det forutsettes at betingelsene for bruk av minste kvadraters metode er oppfylt.

Tabell 4.4 inneholder resultatene av analysen for forskjellige typer skoler. I tillegg til verdier for konstantene a, b, c og d inneholder tabellen R² -justert som gir et mål for hvor godt antall elever forklarer varia­sjonen i totalkostnaden. (R² kan anta verdier mellom 0 og 1, der 0 betegner ingen samvariasjon og 1 total samvariasjon).

Tabell 4.4 gir verdiene av konstantene a, b, c, d, for en del typer skoler. Ut fra tabellen kan beregnet kostnad for hver enkelt skole regnes ut. Eks.: En barnetrinnsskole (rad 7*) med 50 elever gir et tilskuddsgrunnlag sammensatt av:

Resultatene i tabell 4.4 viser at forklaringsgraden er tilfredsstillende for alle typer skoler, med en andel av forklart variasjon på rundt 95 pst. (R² - justert) for de to viktigste funksjonene, nr. 7* og 8*, som er de eneste som blir brukt i den videre drøfting, jf. pkt 4.5.1 ovenfor. Man ser av tabellen at annen og tredjegradskonstantene for de rene ungdomstrinn, nr. 6 i tabellen, er svært små, dvs. at stordriftsfordelen i praksis er uten betydning.

Antall elever forklarer ut fra dette variasjonene i kostnadene på en tilfredsstillende måte.

Figur 4.1 viser den beregnede totalkostnad for alle barnetrinn sammenlignet med observerte kostnader. Hvert målepunkt representerer observert, korrigert netto kostnad ved en offentlig skole, mens kurven er beregnet totalkostnad, Y.

For å regne ut observert gjennomsnittskostnad pr. elev i offentlig skole divideres beregnet totalkostnad pr. skole, Y, med antall elever, x.

Forløpet av gjennomsnittskostnadene er vist i figurene 4.2 for barnetrinnet og 4.3 for ungdomstrinnet.

Figur 4.2 viser gjennomsnittskostnad, etter modell 2, sammenlignet med observert, korrigert netto kostnad ved hver enkelt offentlig skole, barnetrinnet.

Figur 4.3 viser gjennomsnittskostnad, etter modell 2, sammenlignet med observert, korrigert netto kostnad pr. elev ved hver enkelt offentlig skole, ungdoms­trinnet.

Utvalget har vurdert ulik kostnadsstruktur for fulldelt og fådelt skole også for modell 2, (for tilsvarende vurdering av modell 1, se pkt 4.5.2.2 ovenfor.) Dette er gjort ved å beregne egne kostnadsfunksjoner for fulldelte og fådelte skoler. Modellen gir en glidende, kontinuerlig overgang mellom de to typer skoler. Modellen som baserer seg på totalt antall observasjoner, fanger opp kostnadsforløpet for fådelte skoler opp til ca. 75 elever og deretter kostnadsforløpet for fulldelte skoler. Denne kostnadsfunksjonen fanger ikke opp kostnadsforløpet for fulldelte skoler i oppstartingsfasen. For disse skolene vil funksjonene gi for høye verdier.

4.6 Fordeler, ulemper og insentiver ved de to modellene for beregning av tilskuddsgrunnlaget

4.6.1 Modell 1

• reflekterer kostnaden pr. elev i offentlig skole på en god måte for dette formålet. Modellen gir generelt riktig tilskudd for middelsstore skoler, noe høyt tilskudd til store skoler og noe lavt til små skoler, uavhengig av elevtall pr. klasse. Utvalget bygger denne konklusjonen på detaljerte kost­nads­analyser for de offentlige skolene,

• tilfredsstiller kravene til enkelhet og kontrollerbarhet. Grunnlagsmaterialet bygger på offentlig tilgjengelige data. Når satsene er gitt, kan skolene enkelt kontrollere at de får tildelt riktig tilskudd,

• tar hensyn til lovpålagt klassedeling etter § 5 i grunnskoleloven,

• fanger opp metodikk for å ivareta to pedagoger i 1. klasse når det er over 18 elever pr. klasse,

• gjør det fordelaktig å ta inn elever som gir klassedeling, da dette vil øke tilskuddsgrunnlaget. Modellen stimulerer dermed ikke til å fylle opp klasser og drive mest mulig kostnadseffektivt,

• kan føre til store variasjoner fra år til år og forutsetter dermed at kostnadene til de private skolene kan reduseres raskt uten store konsekvenser,

• kan i ekstreme tilfeller føre til at skolen får en nedgang på opptil kr 250 000 på barnetrinnet og kr 350 000 på ungdomstrinnet uten forandring i elevtall. Det forutsettes at skolen dermed klarer å redusere utgiftene tilsvarende på kort varsel, også etter at skoleåret har begynt. Et slikt system vil skape uro i personalet og kan gi ansettelses­varia­sjoner som blir vanskelig å håndtere i små enheter. Dette gjelder først og fremst skoler hvor klassetallet kan variere fra år til år,

• kan kreve et tilleggssystem som sikrer kontinuitet i tilskuddet. Dette gjelder skoler hvor klassetallet varierer ofte. Det kan være tale om ordninger hvor det innføres en viss forsinkelse på endringer i tilskuddet der klassetallet flukturerer fra år til annet uten særlige endringer i elevtall.

4.6.2 Modell 2

• reflekterer kostnaden pr. elev i offentlig skole på en god måte for dette formålet,

• gir riktig tilskudd til skoler med gjennomsnittlig elevtall pr. klasse, noe høyt tilskudd til skoler med høyt elevtall pr. klasse, noe lavt til skoler med lavt elevtall pr. klasse, uavhengig av skolestørrelse. Utvalget bygger denne konklusjonen på detaljerte kostnadsanalyser for de offentlige skolene,

• tilfredsstiller kravene til enkelhet og kontrollerbarhet. Grunnlagsmaterialet bygger på offentlig tilgjengelige data. Når konstantene er gitt, vil det være enkelt for skolen å kontrollere at de har fått riktig tilskudd,

• tar ikke nødvendigvis hensyn til lovpålagt klassedeling (grunnskolelovens § 5). Etablering av en ny klasse fører ikke automatisk til økning i tilskuddsgrunnlaget ut over eventuell økning som følge av flere elever. I praksis leverer imidlertid modell 2 sjelden lavere tilskudd enn modell 1 i tilfeller der klassetallet er kritisk,

• gir ikke enkeltelever og enkeltforeldre spesiell innflytelse i grensesituasjoner. Når den økonomiske konsekvens av å ta ut en elev av en skole er liten, vil foreldre ikke kunne bruke økonomi som pressmiddel overfor skolen,

• sikrer en stabilitet i tilskuddet da avgang/tilgang på én elev ikke vil gi store utslag. Alle skoler må regne med at elevtallet varierer noe fra ett år til neste. Disse variasjonene vil stort sett være mindre med elevsats, og må kunne møtes med den likviditetsreserve en skole med sunn økonomisk drift vil operere med,

• sikrer forutsigbarhet fordi avgang av én elev ikke vil kunne fjerne et helt klassetilskudd,

• stimulerer til å fylle opp klassene. Når en klasse er etablert, vil en økning i antall elever føre til noe større tilskuddsøkning enn til økning i kostnader,

• gir for lave elevtall svært høye tilskudd pr. elev. En høy tilskuddssats for riktig små skoler kan stimulere til å starte slike skoler, eventuelt å dele allerede eksisterende skoler opp i to mindre, selvstendige enheter. Utvalget mener derfor at ingen skoler bør få tilskudd for høyere sats enn for 20 elever på barnetrinnet og 50 elever på ungdoms­trinnet.

4.7 Utvalgets vurdering av modellene

Etter utvalgets vurdering er begge modellene tilfredsstillende for formålet. De har imidlertid begge sine svakheter og styrker både i forhold til forutsetninger og insentiver.

Utvalget har vurdert de to modellene som tilnærmet likeverdige, det vil si at de i like høy grad tilfredsstiller kravene til likebehandling og rettferdighet. Utvalget har derfor kommet til at insentivene ved og konsekvensene av modellene bør spille en avgjørende rolle ved et valg mellom dem.

Ut fra en samlet vurdering finner utvalget at det er flere tungtveiende momenter som taler mot modell 1, mens det er flere tungtveiende momenter som taler for modell 2. For utvalget har det spesielt vært avgjørende at modell 1 ikke gir noe incentiv til å fylle opp klassene og dermed drive kostnadseffektivt. Utvalget ser det som betenkelig å velge en modell der det ligger en spore til å etablere flere private skoler med lavt elevtall pr. klasse. Dermed ville det være skapt rammebetingelser som kunne føre til en høyere standard i private skoler enn den man finner i offentlig skole.

Utvalget vil anbefale at modell 2, statistisk beregnet modell med elevsats, legges til grunn ved beregning og tildeling av tilskudd til private grunnskoler. Utvalget vil peke på at modellen stimulerer til å fylle opp klassene, men ansporer ikke til å etablere små nye klasser. Utvalget anser også at modell 2 i høyere grad enn modell 1 tilfredsstiller kravene til stabilitet og forutsigbarhet. Utvalget ser heller ikke at innarbeidelse av 6-åringene, 1. klasse, etter Reform97 byr på noen problemer om man velger modell 2. Tallet på seks­åringer adderes til det totale tallet på barnetrinnet, og skolene får tilskudd etter det nye elevtallet. I tillegg må alle skoler som har over 18 elever i 1. klasse, få et ekstra tilskudd for den andre pedagogen i hver slik klasse. Ekstratilskuddet reduseres til 7/12 i budsjett­året 2000 og faller helt bort fra budsjettåret 2001. Grunnlagsmaterialet fra regnskapsåret 1998 vil ligge til grunn for satsberegningen for budsjettåret 2001, og 1998 er det første året alle kostnader i forbindelse med seksårsreformen er inkludert i regnskapene.

De økonomiske konsekvensene av nytt tilskuddssystem for den enkelte private grunnskole fremgår av vedlegg 5 til denne utredningen.

4.8 Oppsummering og konklusjoner

• Utvalget legger til grunn at det fortsatt skal være kobling mellom kostnadene i offentlig skole og grunnlaget for tilskudd til private grunnskoler. Dette sikrer at de private grunnskolene har et økonomisk driftsgrunnlag som til enhver tid tilsvarer grunnlaget i offentlig skole.

• Utvalget forutsetter at departementet årlig foretar undersøkelser av kostnadene i offentlige grunnskoler slik at det før hvert nytt budsjettår foreligger oppdaterte kostnadstall. På den måten vil man til enhver tid ha visshet for at økonomien som forutsetningen for standarden i privat og offentlig skole er mest mulig sammenlignbar. Et slikt system sikrer også at kostnadsendringene i offentlig skole reflekteres i de private grunnskolene.

• Det bør tas sikte på å foreta konsekvensjusteringer av lønnsendringer for pedagogisk personale så tett opp til budsjetteringstidspunktet som mulig for å unngå at det oppstår lønnsmessige etterslep for de private skolene.

• Utvalget går inn for at det beregnes satser for barnetrinn og ungdomstrinn ved at kostnadene i de kombinerte skolene fordeles på henholdsvis barnetrinnet og ungdomstrinnet. Det fastsettes maksimalsatser slik at ingen barnetrinn får høyere tilskudd pr. elev enn det en skole med 20 elever vil ha, og ingen ungdomstrinn får høyere tilskudd pr. elev enn en skole med 50 elever. Hensikten med maksimalsats er å redusere sporen til å opprette svært små skoler.

• Ved å legge modell 2 statistisk modell, se ovenfor, til grunn vil man ha et system som er rettferdig skolene imellom, etterprøvbart og enkelt for fastsettelse av et tilskuddsgrunnlag for private grunnskoler.

• Utvalget er av den oppfatning at innføring av en statistisk modell med tilskudd pr. elev ikke krever lovendring.