2 Sammendrag

Utvalget vil i dette kapitlet kort redegjøre for det som er behandlet i de enkelte kapitler i utvalgets innstilling.

I kapittel 1 Innledning omhandler bakgrunnen for mandatet, mandatet, utvalgets sammensetning, utvalgets arbeid og hovedlinjer i arbeidet.

Utvalget har vurdert den norske redningshelikoptertjenesten for norsk redningsansvarsområde, herunder redningshelikoptertjenesten på Svalbard.

Gjennomgangen er foretatt av et bredt sammensatt utvalg, nedsatt av Justisdepartementet 11. oktober 1995.

Utvalget har valgt å benytte en risikoanalytisk tilnærming i sitt arbeide. Modellen for metodikken er hentet fra Oljedirektoratets (OD) Forskrift om beredskap i petroleumsvirksomheten med veiledning OD 1992, med videre.

Metodikken er basert på internkontrollprinsippet og kjent i andre deler av samfunnet. Metodikken har tidligere ikke systematisk vært benyttet innen redningstjenesten.

Hovedpunktene i denne metoden er redegjort for i kapittel 1.5, som er av vesentlig betydning for forståelsen av utvalgets arbeid og oppfølgingen av utvalgets forslag til løsninger.

Hovedpunktene omfatter klarlegging av hvilke virksomheter redningshelikoptertjenesten skal dimensjoneres for å betjene, for dermed å identifisere de viktigste kundene, identifisering av et representativt utvalg fare- og ulykkessituasjoner for hver enkelt virksomhet, stille klare effektivitetskrav til redningshelikopterberedskapen som skal håndtere disse fare- og ulykkessituasjonene, klargjøring av redningshelikopternes begrensninger, dimensjonering av beredskapstiltak og redningshelikoptertjenestens tekniske, organisatoriske og operasjonelle ressurser og systematisk kontrollere både planlegging og resultat.

I kapittel 3 Situasjonsbeskrivelse- historie, status og utvikling redegjør utvalget kort om den historiske bakgrunn for opprettelsen av redningshelikopterberedskapen, herunder ressurser, økonomi, dagens beredskapsordninger, erfaringene med dagens redningshelikopterberedskap, oppdragstyper og forventet utvikling.

De generelle erfaringene med redningshelikoptertjenesten er gode ut ifra de krav som er formulert til tjenesten idag.

I kapittel 4 Muligheter for bedre samordning av helikopterberedskapen med tilgrensende redningsansvarsområder omtales ansvar, internasjonale avtaler og øvelser. Samarbeidet over landegrensene bør sees som et supplement til den nasjonale redningsberedskap, og være knyttet til formelle bilaterale samarbeidsavtaler. Redningstjeneste inkludert redningshelikoptertjeneste er først og fremst et nasjonalt ansvar.

Hovedinntrykket er at det ikke er behov for bedre samordning av den operative redningshelikopterberedskapen. Utvalget viser imidlertid til, og viderefører blant annet forslag fra granskingsutvalget for Scandinavian Star-ulykken, som anbefalt at det inngås sjøredningsavtaler mellom de skandinaviske land.

I kapittel 5 Dimensjonerende krav til den framtidige norske redningshelikoptertjenesten identifiserer utvalget 14 definerte fare- og ulykkessituasjoner til sjøs og på land (se tabell 5.1). Ut fra en vurdering av skadeutviklingen for de valgte representative ulykkene, stiller utvalget klare effektivitetskrav til hver enkelt situasjon. Effektivitetskravene beskriver hvor god kvaliteten på redningshelikoptertjenesten bør være for å redde menneskers liv og helse. Dette innebærer krav til dekningsområde, tids-, kapasitets- og utstyrskrav.

Fare- og ulykkessituasjonene egner seg for oppdatering ved større endringer i nærings- og fritidsvirksomhet på land og til sjøs.

Effektivitetskravene danner grunnlaget for utvalgets forslag til oppgaver og krav for den framtidige norske redningshelikoptertjenesten i kapittel 6.

Kapittel 5 er et sammendrag av en mer omfattende framstilling i vedlegg 3.

I kapittel 6 Oppgaver og krav til redningshelikoptertjenesten – vurderinger og forslag, omtaler og foreslår utvalget å stille konkrete effektivitetskrav til den framtidige norske redningshelikoptertjenesten.

Utvalget foreslår at det settes krav om 100% beredskap ved alle redningshelikopterbaser uansett årstid og værforhold (På Vigra og Longyearbyen er det i dag krav om ett redningshelikopter på beredskap 85% og 90% av året).

Utvalget anbefaler at Justisdepartementet stiller spesifikke krav til avviksbehandling, herunder prosedyrer og definering av ansvar og myndighet.

Myndigheten bør etter utvalgets vurdering tilligge Justisdepartementet ved hovedredningssentralene. Utvalgets flertall anbefaler at Sysselmannens helikopter nr. 1 for framtiden defineres som et dedikert redningshelikopter (se også kapittel 6.10).

Effektivitetskrav er tiden fra et redningshelikopter alarmeres og til det er framme på ulykkesstedet innen et definert dekningsområde. Effektivitetskrav kan deles inn i krav til reaksjonstid og flytid.

Reaksjonstid er tiden det tar fra redningshelikopteret alarmeres og til det er i luften.

I dag er kravet én time. Flytid er tiden fra redningshelikopteret tar av og til det er framme på ulykkesstedet og kan starte søk – og/eller redningsarbeidet. I dag er kravet at ethvert punkt på kysten skal kunne nås innen 90 minutters flyging. Nærmere presisering eller avgrensing er i dag ikke foretatt.

Det er i dag ikke definerte effektivitetskrav når det gjelder dekning av resten av norsk redningsansvarsområde. I Oslofjordregionen vil dagens krav til dekningsområde og effektivitetskrav uansett ikke kunne oppnås natterstid og ved spesielle værforhold.

Utvalget har gjennom en analyse av 14 representative fare- og ulykkessituasjoner kommet fram til, og foreslår, tre ulike effektivitetskrav for den framtidige norske redningshelikopterberedskapen;

1. Et avgrenset sjøområde (Skagerrak, Nordsjøen og havområdene ut til ca. 150 nm fra kysten av Midt- og Nord-Norge) skal kunne nås innen 95 minutter etter alarmering av et redningshelikopter. Områdets yttergrense følger yttergrensen for norsk redningsansvarsområde fra Svinesund til 63.00 Nord 001.00 Øst. Videre en rett linje til 73.00 Nord 020.00 Øst. Videre følges 73.00 Nord til 031.00 Øst. Fra 73.00 Nord 031.00 Øst følges yttergrensen av redningsansvarsområde til Grense Jakobselv (vedlegg 4).

2. Hele den landlige delen av norsk redningsansvarsområde skal kunne nås av et redningshelikopter innen 105 minutter etter alarmering.

3. Den øvrige delen av norsk redningsansvarsområde inkludert Svalbard skal kunne nås innen 3 timer etter alarmering av et redningshelikopter (vedlegg 5).

Med dagens krav til reaksjonstid på én time vil redningshelikoptrene i flere situasjoner ikke kunne redde nødstedte i vann, selv om ulykken skjer i nærheten av en redningshelikopterbase. For å oppnå utvalgets forslag til effektivitetskrav og redde flere mennesker fra å dø, foreslår utvalget å senke dagens krav til reaksjonstid fra 60 til 15 minutter. En utført nytte/kost-analyse viser at dette er samfunnsøkonomisk lønnsomt.

De foreslåtte effektivitetskravene og dekningsområder er vanskelig å oppnå fullt ut med dagens helikoptre. Utvalget foreslår derfor framtidige krav til et redningshelikopters flyhastighet i kapittel 6.4 satt til 150 knop (se vedleggene 10,11 og 12).

Utvalget anbefaler også at det vurderes å etablere et rapporteringssystem, der fiskerflåten rapporterer til hovedredningssentralene hvor de er til enhver tid, eller planlegger å drive virksomhet.

Utvalget anbefaler i kapittel 6.5 et endret basemønster i forhold til i dag. Det sentrale kriteriet forut for denne anbefalingen er oppfylling av de foreslåtte effektivitetskravene. Utvalget legger fram fire alternativ til framtidig basemønster i prioritert rekkefølge.

1. Redningshelikopterbasene Svalbard, Bodø, Ørland og Sola beholdes. Det opprettes nye redningshelikopterbaser i Hammerfest, Florø og på Rygge/Torp (vedlegg 6).

   Dette vil medføre en økning i kostnader i forhold til dagens nivå på ca. 109 millioner kr.

2. Redningshelikopterbasene Svalbard, Bodø og Ørland beholdes. Det opprettes nye redningshelikopterbaser i Hammerfest, Bergen og på Kjevik. I tillegg stasjoneres et redningshelikopter på Ekofisk. Redningsberedskapen ved 720 skvadronen på Rygge opprettholdes som i dag og formaliseres (vedlegg 7).

   Dette vil medføre en økning i kostnader i forhold til dagens nivå på ca. 92 millioner kr.

3. Redningshelikopterbasene Svalbard, Bodø og Ørland beholdes. Det opprettes nye redningshelikopterbaser i Hammerfest, Bergen og på Kjevik. Redningsberedskapen ved 720 skvadronen på Rygge opprettholdes som i dag og formaliseres (vedlegg 8).

   Dette vil medføre en økning i kostnader i forhold til dagens nivå på ca. 69 millioner kr.

4. Dagens redningshelikopterbaser Svalbard, Banak, Bodø, Ørland og Sola og beredskapskrav beholdes. Det opprettes en ny redningshelikopterbase på Rygge. Redningsberedskapen på Vigra og ved 720 skvadronen på Rygge avvikles (vedlegg 9). Alternativ 4 vil ikke oppfylle utvalgets foreslåtte effektivitetskrav, og anbefales ikke som en framtidig løsning.

   Dette vil ikke medføre noen økning av kostnadene i forhold til dagens nivå.

Transportøkonomisk institutts (TØI) nytte-kostnadsanalyse av redningshelikoptrene konkluderer med at dagens redningshelikoptertjeneste ved 330 skvadronen har et nytte-kostnadsforhold på 5.4 (beste anslag). Dette innebærer at alle utvalgets alternative basemønstre vil være samfunnsøkonomisk lønnsomme ut fra et totalnytteperspektiv. TØI har konkludert med at et 5-basemønster på fastlandet, inkludert en endring av kravet til beredskap fra én time til 15 minutter er samfunnsøkonomisk lønnsomt.

Selv om 6 baser også er samfunnsøkonomisk lønnsomt, vil lønnsomheten avta noe med en økning fra 5 til 6 baser. Isolert sett er nemlig grensenytten mellom 5 og 6 baser marginalt ulønnsom. Utvalget viser også til dekningssirklene i vedlegg 6 (alt.1) og vedlegg 8 (alt. 3).

Utvalget har i kapittel 6.6 vurdert om dagens krav til redningshelikoptrenes kapasitet og utstyr fastsatt i St. prp. nr. 33 (1970-71) er dekkende også for framtidens redningshelikoptre.

Dagens redningshelikoptre tilfredstiller i hovedsak de krav til kapasitet og utstyr som bør stilles til redningshelikoptrene i framtiden.

Utvalget foreslår at besetningene på nåværende redningshelikoptre utstyres med nattsynsbriller og at helikoptrene tilpasses denne bruken. Forslaget innebærer investeringer for 330 skvadronen på ca. 36 millioner kroner. Utvalget foreslår videre at utvalgets foreslåtte minimuskrav til den framtidige redningshelikoptertjenesten legges til grunn ved innkjøp av nye helikoptre. Dette vil bidra til å kvalitetssikre redningshelikoptertjenesten.

Utvalget har vært opptatt av å sikre fortsatt høy kvalitet på søk- og redningshelikoptertjenestene i framtiden, og har i kapitlene 6.7 og 6.8 vurdert krav til redninghelikoptermannskap og – operatører. Utførelse av søk- og redningsoppdrag er svært krevende, og setter store krav til operatøren og helikoptermannskap. Utvalget anbefaler at Justisdepartemententet i samarbeid med næringen fastsetter formelle minimumskrav til sivile redninghelikopteroperatører, redningshelikopter og redningshelikoptermannskap. Utvalget understreker at det i dag er Luftforsvarets ansvar å sørge for at flygermangel ikke får konsekvenser for redningshelikopterberedskapen.

Utvalget gir i kapittel 6.9 en oversikt over de typer redningsoppdrag et redningshelikopter bør kunne gjennomføre i dag og i framtiden. Dagens redningshelikoptre tilfredstiller etter utvalgets vurdering disse krav.

Utvalget har i kapittel 6.10 vurdert prioriterte oppgaver for redningshelikoptrene. Dagens faktiske prioritering bør i hovedsak videreføres, men det er etter utvalgets oppfatning behov for større grad av formalisering i overordnede styringsdokumenter.

Utvalget foreslår videre at luftambulanse til sjøs i Norge defineres som redningstjeneste, slik det også er fremmet forslag om i IMO (International Maritime Organisation).

Utvalgets flertall foreslår at Sysselmannens helikopter nr. 1 for framtiden defineres som et dedikert redningshelikopter, og i prinsippet underlegges Hovedredningsentralen Nord-Norges taktiske kommando (se også kapittel 6.1)

I kapittel 6.11 har utvalget vurdert flerbruk av redningshelikoptre.

Utvalget mener at dagens redningshelikoptre på beredskap ikke kan påta seg flere flerbruksoppgaver enn de allerede har.

Forutsatt at utvalgets krav til dekningsområde og effektivitetskrav tilfredstilles, kan helikopteret benyttes til flerbruksoppgaver. Utvalgets flertall mener at hovedredningssentralene bør ha ansvaret for å avgjøre annen bruk enn redningstjeneste innenfor rammen av de overordnede effektivitetskrav.

Med ett redningshelikopter på beredskap pr. base kan det bli behov for avviksbehandling i forhold til effektivitetskravene, selv med dagens nivå på flerbruk. Dette er i utgangspunktet lite ønskelig, og utvalget anbefaler en nærmere utredning av dette. Utvalget foreslår at Justisdepartementet kartlegger, og definerer behovet for bruk av redningshelikoptrene utover den stående beredskapen for redningshelikopteret på beredskap. Konkret bør dette gjøres ved at det Justisdepartementet definerer, og operatøren i utgangspunktet planlegger ut ifra et bestemt antall timer til hver enkelt oppgave utover søk- og redning.

I kapittel 6.12 har utvalget vurdert muligheten for bedre samordning mellom statlige og private helikoptre. På Sola/Stavanger og på Vigra/Ålesund er det lokalisert både et redningshelikopter og et ambulansehelikopter. Utvalget har kommet til at det neppe er mulig eller noen økonomisk gevinst i å samordne disse eller andre baser.

Utvalget foreslår at Sosial-og helsedepartementet utreder om det kan være et innsparingspotensiale ved å la luftambulansebasene i Sør-Norge overta en del av ambulanseoppdragene fra redningshelikopterbasene på Ørland og på Sola. Utvalget anbefaler også at hovedredningssentralene systematisk prekvalifiserer helikopteroperatører de ønsker å benytte til søk- og redningsoppdrag.

Etter utvalgets vurdering kan de offshorebaserte helikoptrene gjøres enda bedre egnet til å utføre søks- og redningsoppdrag enn de er i dag. Utvalget anbefaler et samarbeide mellom operatørselskapene, Justisdepartementet, Kommunal- og arbeidsdepartementet og Luftfartsverket, med det formål å stille klare effektivitetskrav også til denne redningshelikopterressursen.

Utvalget anbefaler også at utviklingen innenfor all næringsvirksomhet til havs følges nøye, slik at grunnlaget for å stille effektivitetskrav til redningshelikoptere generelt til enhver tid er oppdatert.

I kapittel 6.13 fastslår utvalgets flertall prinsippet om at hovedredningsentralene må ha den taktiske kommando over redningshelikoptrene på beredskap, inkludert Sysselmannens helikopter nr. 1 (se også kapittel 6.10).

I kapittel 6.14 foreslår utvalget at lege bør ha vakt på en redningshelikopterbase på lik linje med resten av redningshelikopterbesetningen. Dette gjør at helikopteret kan være i lufta på 15 minutter eller mindre med lege ombord.

Utvalget har ikke hatt tid eller forutsetninger for å overprøve de faglige vurderingene av behovet eller nivået på den medisinske kompetansen i et redningshelikopter.

Utvalget anbefaler at Sosial- og helsedepartementet tar med dette spørsmålet i sin varslede vurdering av luftambulansetjenesten i Norge.

Tidshorisonten for utvalgets vurderinger går frem til etter år 2010, slik at det også er gitt anbefalinger knyttet til nyanskaffelser av redningshelikoptere når forsvarets Sea King helikoptere skal skiftes ut. I kapittel 6.16 foreslår utvalget at Justisdepartementet i samarbeid med Forsvarsdepartementet allikevel iverksetter arbeidet med å planlegge utskifting av Sea King redningshelikoptrene.Utvalget anbefaler at det vurderes et samarbeid med Danmark, som også står foran en utskifting av sine redningshelikoptre i begynnelsen av neste århundre.

Utvalget har i kapittel 7 vurdert og fremmet forslag når det gjelder det delte budsjett- (Forsvarsdepartementet) og redningsfaglige- (Justisdepartementet) ansvar for redningshelikoptertjenesten.

Utvalget ser det slik at uklare ansvarforhold i redningshelikoptertjenesten har medført unødige forsinkelser og problemer med oppdatering, nyanskaffelser og drift. Utvalget er enige om at det er behov for endringer i dagens styring av redningshelikoptertjenesten. Utvalget legger til grunn at Justisdepartementet har det overordnede ansvaret for redningshelikoptertjenesten, herunder 330 skvadronens redningshelikoptre og Sysselmannens helikopter nr. 1. Dette innebærer at Justisministeren i dag har, og også i framtiden bør ha;

1. Det konstitusjonelle ansvaret for redningshelikoptertjenesten.

2. Det overordnede ansvaret for utforming og dimensjonering av redningshelikoptertjenesten.

3. Tilsyn med at redningshelikoptertjenesten fungerer etter forutsetningene.

Utvalget foreslår en klarere beskrivelse av ansvar og myndighet for redningstjenesten, herunder redningshelikoptertjenesten, i et overordnet styringsdokument, om nødvendig i en egen redningstjenestelov.

Utvalget forutsetter at Justisdepartementet kvalitetssikrer redningstjenesten, herunder redningshelikoptertjenesten, og anbefaler et aktivt og utadrettet tilsyn.

Utvalget har identifisert et behov og anbefaler at Justisdepartementet, Forsvarsdepartementet og Sosial- og helsedepartementet samarbeider nært om langtidsplaner, virksomhetsplaner og budsjett.

Disse prosessene må formaliseres og kvalitetssikres.

Utvalget foreslår videre at det oppnevnes et felles rådgivningsorgan. Rådgivningsorganet bør vurdere alle sider ved redningshelikoptertjenesten og formulere forslag til løsninger.

Utvalget tilrår at Justisdepartementet vurderer å oppnevne en referansegruppe med representanter fra brukerne av redningshelikoptertjenesten, der både arbeidsgiver- og arbeidstakersiden bør være representert.

Referansegruppen innkalles årlig til å møte representanter fra Justisdepartementet og det sittende rådgivningsorgan.

Formålet bør være gjensidig informasjon – og erfaringsutveksling.

Dette vil medvirke til at Justisdepartementet kan identifisere behov, og dermed utvikle redningshelikoptertjenesten i tråd med samfunnets utvikling forøvrig.

Utvalget er enige om at det bør opprettholdes en statlig redningshelikoptertjeneste med Luftforsvaret som hovedoperatør for tjenesten.

Utvalget er imidlertid delt i synet på den økonomiske styringen av redningshelikoptertjenesten.

Flertallet går inn for at Justisdepartementet får et helhetlig redningsfaglig- og økonomisk ansvar for redningshelikoptertjenesten. Ansvar og myndighet plassert i ett departement er for disse medlemmene en garanti og et overordnet kvalitetssikringsprinsipp.

Ett mindretall foreslår at Forsvarsdepartementet fortsatt får det budsjettmessige ansvaret for redningshelikoptertjenesten i Luftforsvaret. Behov ut over dette dekkes ved innleie over Justisdepartementets budsjett. Ett annet mindretall foreslår at alle utgiftene til redningshelikoptertjenesten på fastlandet budsjetteres over Forsvarsdepartementets budsjett. Begge mindretall er enig med flertallet i at erfaringene tilsier en endring av dagens ordning med delt redningsfaglig- og budsjettansvar. Begge mindretall forutsetter derfor at alle utgifter og inntekter til redningshelikoptertjenesten holdes adskilt fra den militære ramme, og at samarbeidet mellom departementene formaliseres. Det foreslåtte rådgivningsorgan og referansegruppe som utvalget har foreslått, vil etter begge mindretallenes oppfatning bli av avgjørende betydning for å kvalitetssikre redningshelikoptertjenesten.

Kapittel 8 inneholder et sammendrag av en nytte-kostnadsanalyse av den statlige redningshelikoptertjenesten i Norge utført av Transportøkonomisk institutt på oppdrag fra utvalget.

Utvalget har i hovedsak vurdert 3 hovedalternativ;

1. Dagens beredskap: 5 baser og utrykning innen 60 minutter etter alarm

2. 5 baser og 15 minutter: 5 baser og utrykning innen 15 minutter etter alarm (tilsvarer alternativ 3 i kapittel 6.5)

3. 6 baser og 15 minutter: 6 baser og utrykning innen 15 minutter etter alarm (tilsvarer alternativ 1 i kapittel 6.5)

Med nytte-kostnadsforhold menes nytten regnet i kroner dividert med kostnadene regnet i kroner. Nytte-kostnadsforholdet ved dagens opplegg for redningshelikoptertjenesten er ca. 5,4.

Nytten er større enn kostnadene både for søk- og redningsoppdrag og ambulanseoppdrag.

Dersom man innfører 5 baser med 15 minutters beredskap, øker nytten i forhold til dagens opplegg med ca. 82,5 millioner kroner pr år. Kostnadene øker med ca. 60 millioner kroner pr år. Dette gir et nytte-kostnadsforhold på ca. 1,37.

Dersom man innfører 6 baser med 15 minutters beredskap, øker nytten i forhold til dagens opplegg med ca. 100 millioner kroner pr år. Kostnadene øker med ca. 103 millioner kroner pr år. Dette gir et nytte-kostnadsforhold på ca. 0,97.

Nytten av et redningshelikopter på Ekofiskfeltet er beregnet til 2 millioner kr, kostnadene til 22,5 millioner kr. (se alternativ 2 i kapittel 6.5) For redningshelikopteret på Svalbard er nytten av kortere utrykningstid beregnet til 1,7 millioner kr., kostnadene er beregnet til 8,6 millioner kr. Ingen av disse supplerende tiltakene er samfunnsøkonomisk lønnsomme. Forklaringen på dette ligger i begge tilfeller i et lite antall søk- og redningsoppdrag pr år.

Utvalget foreslår at det utvikles en bedre statistikk for å beskrive nytten av søk- og redningsoppdrag.

Utvalget har i kapittel 9 vurdert de administrative og økonomiske konsekvenser av utvalgets anbefalinger og forslag.