2 Oversikt over krav og uttalelser om gjeldende rett. Oversikt over ulike naturbruksinteresser i Finnmark.

2.1 Innledning

Etter vedleggets punkt 1 Innledning, følger punkt 2 med en oversikt over krav og uttalelser som er kommet fra ulike hold om de spørsmål utvalget har tatt for seg i denne andre utredningen. Punkt 3 gir en beskrivelse av de naturbruksinteressene som i dag gjør seg gjeldende i Finnmark

Utvalget har valgt å gi en utførlig beskrivelse av disse spørsmålene for på den måten å gi et innblikk i forholdene i Finnmark. Gjennomgangen av krav og uttalelser viser hvordan forskjellige brukergrupper og andre ser på dagens rettslige og forvaltningsmessige forhold i Finnmark, og hvilke endringer de anser (mest) påkrevd. Gjennom ulike aktørers innspill vil man kunne få belyst ulike brukerinteresser og brukskonflikter knyttet til ressursutnyttingen i fylket. For å underbygge og utdype det bildet som fremlagte krav og uttalelser tegner, er det gitt en egen oversikt over de viktigste naturbruksinteresse. Samlet sett skulle dette materialet gi en bakgrunn for å forstå gjeldende forhold og rådende rettsoppfatninger i Finnmark og for å drøfte behovet for og innholdet i fremtidige rettighets- og forvaltningsordninger.

2.2 Oversikt over krav og uttalelser

2.2.1 Innledning

I årenes løp er det gitt en lang rekke uttalelser om utnyttingen av naturgodene i samiske områder generelt og i Finnmark spesielt, og krevd endringer i de retts- og forvaltningsordninger som til ulike tider har regulert denne utnyttingen. Innspillene har kommet fra lokale og samiske organisasjoner, lokale og sentrale forvaltningsorganer, politiske organer og offentlige komitéer og utvalg, og favner både næringspolitiske, samepolitiske og allmennpolitiske spørsmål.

I NOU 1984:18 kapittel 5 Diskusjonen om ­samiske rettigheter (s. 119 flg.) ga utvalget en oversikt over den diskusjonen som inntil 1984 hadde pågått om samiske rettigheter til land og vann i sameområdene. Oversikten, som for øvrig viser at det gjennom tidene har vært betydelig variasjon i oppfatningen av hvilket innhold de samiske rettighetene har eller bør ha, behandler rettighetenes innhold, subjekt, utstrekning, grunnlag og vern. En rekke krav og uttalelser går ut på at retten til ressursene og til å disponere over dem bør tillegges samene. Også i utredningens kapittel 7 Prinsipielle utsagn om samepolitikk (s. 347 flg.), hvor det er gjengitt en del uttalelser fra sentrale og lokale offentlige myndigheter, politiske partier og samiske organisasjoner m.v, omtales spørsmålet om retten til og utnyttingen av ressursene i sameområdene.

Til tross for at fremlagte krav og uttalelser om ressursutnyttingen inntar en ikke ubetydelig plass i NOU 1984:18, var det imidlertid ikke utvalgets hensikt å gi en uttømmende fremstilling og man forutsatte en bredere behandling i utvalgets neste utredning.

Den følgende fremstillingen er, i tråd med de senere års utvikling av den same- og rettighetspolitiske debatten, oppdatert og videreført i forhold til fremstillingen i NOU 1984:18. Mange av utsagnene som er referert der er for øvrig fortsatt av interesse og er derfor gjengitt eller omtalt også i den følgende fremstillingen. Utvalgets tidligere forutsetning skulle på den måten langt på vei være oppfylt.

Fremstillingen gir et forholdsvis omfattende, men neppe fullstendig bilde av hvilke holdninger og synspunkter på naturbruken i Finnmark som faktisk gjør seg gjeldende, lokalt og sentralt. Den viktigste begrensningen i så måte ligger i at det bare er krav og uttalelser som er avgitt til utvalget eller som utvalget på annen måte er blitt gjort kjent med, som er tatt med. På dette punktet har det likevel hatt betydning at de aktører som har vært mest aktive i debatten omkring disse spørsmålene – som gjennomgående også er de som i størst grad blir berørt av de problemstillinger utvalget drøfter – i stor grad har formidlet avgitte utsagn til utvalget. Det må derfor kunne antas at de fleste og viktigste meningsytringene om disse spørs­målene har kommet med.

Det gis en relativt detaljert oversikt over fremlagte krav og uttalelser som er gitt til denne utredningen. Å gjengi samtlige krav og uttalelser som er fremsatt for utvalget i sin fulle lengde vil imidlertid i praksis være en nærmest umulig oppgave. Det er vel heller ikke ønskelig av hensyn til utredningens totalomfang. Man har derfor forsøkt å trekke ut de delene som har størst interesse i denne sammenhengen. En fare er at utsagnene på den måten kan bli løsrevet fra sin sammenheng, noe som kan gi et fortegnet bilde av avgiverens synspunkter. For å bøte på dette er det gjennomgående vist til kilde og sammenhengen der kravet eller uttalelsen er fremmet, slik at den som måtte ønske det kan gå til originalkilden. Man har også forsøkt å unngå enkeltstående setninger.

En del krav og uttalelser som er avgitt til utvalget tar for seg svært lokale problemstillinger. En del av disse har kommet fra enkeltpersoner. Etter utvalgets syn har ikke alle disse utspillene interesse ut over den konkrete saken. En har derfor begrenset fremstillingen til de uttalelser som er av allmenn interesse eller av prinsipiell karakter.

Det kan neppe forventes at fremstillingen gir et objektivt sett riktig bilde av rådende oppfatninger og synspunkter på disse spørsmålene. I mange sammenhenger er det først og fremst de som er misfornøyd med en situasjon som tar til orde for forandringer. På den måten kan det nok være en viss fare for at det tegnes et ikke helt balansert bilde av rådende holdninger. Et illustrerende eksempel er at mens det før innføringen av forbudet mot drivgarnsfiske etter laks ble reist mange og sterke krav om et slikt forbud og få uttrykte tilfredshet med at drivgarnsfiske var tillatt, har de aller fleste kravene etter innføringen gått på at forbudet må oppheves.

På tross av de her nevnte forholdne må det likevel kunne legges til grunn at fremstillingen gir et forholdsvis representativt uttrykk for rådende synspunkter og holdninger til disse spørsmålene. På den måten vil oversikten kunne tjene som bakgrunn for de problemstillinger som drøftes i denne andre utredningen.

I den videre fremstillingen er de fremlagte krav og uttalelser gruppert i fire hovedgrupper ut fra sitt innhold. I en gruppe kommer en del mer generelle krav og uttalelser om fremtidige mål, se punkt 2.2. I denne gruppen faller bl.a. kravene om at folk i bygdene eller lokale næringsutøvere må gis bedre muligheter til å utnytte ressursene i sine nærområder.

I en del tilfeller er det ikke gått nærmere inn på hvordan dette målet skal nås. Som eksempel kan det vises til flere av utsagnene som er gjengitt i NOU 1984:18 kapittel 7 (s. 347 flg.), der de fleste politiske partier gir uttrykk for at samenes interesser og samisk kultur må sikres, mens flere av dem ikke har konkretisert hvordan dette målet skal oppnås. I andre tilfeller foreslås det konkrete virkemidler eller typer av virkemidler, dels av rettslig og dels av ikke-rettslig karakter. Med krav av ikke-rettslig karakter menes det krav som verken refererer seg til den underliggende retten til ressursene, det rettslige vernet av ressursutnyttingen eller rettigheten eller den nærmere forvaltningen av ressursen eller rettigheten. Det kan for eksempel dreie seg om krav om økonomisk støtte, egne næringsavtaler eller redusert reintall. Samerettsutvalget har ansett det å ligge utenfor sitt oppdrag å foreslå ikke-rettslige tiltak, og har derfor stort sett holdt slike uttalelser utenfor denne gjennomgangen.

Derimot er det en hovedoppgave for utvalget å vurdere og komme med forslag om tiltak av rettslig art som angår utnyttingen av ressursene i Finnmark. I all hovedsak er det derfor krav og uttalelser av rettslig karakter som er tatt med i det følgende. De av uttalelsene som uttrykkelig tar opp retten til ressursene er samlet i punkt 2.3. Et krav som har kommet fra flere hold er at visse gruppers underliggende rett til ressursutnyttingen må styrkes. Mange ønsker å styrke rettighetene for lokalbefolkningen i bygdene eller (de lokale) primærnæringsutøverne, enten det er reindriftsamer, jordbrukere, fjordfiskere eller andre.

Ettersom det rettslige vernet av en ressursutnytting øker med styrken av den underliggende retten, ligger det i et krav om rett til ressursene for så vidt også et krav om styrket vern, selv om det ikke alltid er nevnt uttrykkelig. Men det er også reist en del særskilte krav om styrket rettslig vern av ulike gruppers ressursutnytting, dels mot andres konkurrerende bruk og dels mot ulike typer inngrep. Slike krav kan innebære krav om endringer både i de underliggende rettsforholdene og i rettighetsforvaltningen, og spørs­målet om vern blir derfor berørt i flere av de uttalelsene som er tatt med i punkt 2.3 og 2.5. I punkt 2.4 har en samlet uttalelser som bare omhandler vernespørsmål.

Den siste gruppen krav og uttalelser angår forvaltningen av rettigheter og ressurser, og disse er presentert i punkt 2.5. Det kan for eksempel være krevd at det lokale innslaget i ressursforvaltningen må styrkes, at dagens organer må ta større hensyn til lokale interesser, eller at rammene for ressursutnyttingen, blant annet reglene om redskapsbruk og høstingstider, må endres til fordel for lokale brukere.

Innenfor disse fire hovedgruppene er det til dels store variasjoner når det gjelder kravenes form og innhold. En stor del har en nokså generell og vag utforming. Det er for eksempel av flere krevd sterkere rettigheter og økt forvaltningsmyndighet for lokale brukere, uten at det er gått inn på hvilke ressurser kravet gjelder, hvem som skal regnes som lokale brukere eller hvordan man har tenkt kravet gjennomført. De kravene som er knyttet til en eller flere bestemte ressurser, er gjennomgående mer konkrete på disse punktene. I tillegg går kravene og uttalelsene innenfor de enkelte gruppene til dels i ulike retninger, avhengig av hvem som har fremmet dem og hvilke ressurser det dreier seg om. Visse hovedtrekk kan de imidlertid likevel ha felles og i så måte være forholdsvis entydige.

Systematiseringen i fire hovedgrupper har blitt noe forvansket av at en del krav og uttalelser har vært vanskelige å kategorisere. Særlig problematisk har det vært der det brukes uttrykk og begreper som ikke er direkte anvendelige i en juridisk sammenheng eller der juridiske begreper og uttrykk brukes i en annen betydning enn det man av sammenhengen kan forstå er tilsiktet. Selv om det kan hete at man ønsker sterkere rettigheter til ressursene for visse grupper, kan det gå frem av sammenhengen at det egentlig dreier seg om et krav om større faktiske muligheter til å utnytte eller bruke ressursen, ikke styrkede rettigheter i juridisk forstand. På samme måte ligger det ofte i uttalelser om vern av samisk ressursutnytting ikke noe krav om økt rettslig vern, men at de faktiske mulighetene for ressursutnyttingen må trygges eller forbedres. På bakgrunn av slike forhold har det tidvis vært nødvendig med en viss tolking for å få avklart det mest sannsynlige meningsinnholdet.

Utvalget har ikke gått inn på å systematisere eller samordne synspunktene i uttalelsene ut over den omtalte inndelingen i de fire hovedgruppene. En sammenstilling av like og motstående synspunkter kunne ha lettet lesingen og gitt bedre oversikt. En har likevel vært tilbakeholden med det ut fra den åpenbare faren for at det trekkes slutninger av utsagn som ikke er direkte sammenlignbare, for eksempel fordi de knytter seg til ulike situasjoner eller fordi de er avgitt med lengre tids mellomrom. I enkelte spørsmål fremtrer det imidlertid visse klare hovedtrekk, og i en viss utstrekning er det i så fall påpekt.

Gjennomgangen viser at antall krav og uttalelser om de ulike ressursene varierer forholdsvis mye, samtidig som antallet svinger over tid. Dette har sammenheng med den til enhver tid gjeldende retts- og forvaltningsstillingen på det angjeldende saksområdet og vedkommende ressursutnyttings aktualitet. Er ressursene aktuelle å utnytte, samtidig som de lokale brukere – eller en del av dem – ikke har en særlig sterk stilling, slik tilfellet er ved vilt, laks, innlands- og saltvannsfisk, viser det seg at kravene blir mange. Har brukerne derimot en relativt sterk stilling, som ved egg og dun, multer og trevirke, er det reist færre krav, og slike ressurser nevnes også bare unntaksvis i de mer generelle krav. Er bruksmåten eller naturressursen lite aktuell å utnytte, som tilfellet er ved for eksempel torv og utmarksslåtter, er også det et forhold som avspeiler seg i antallet krav og uttalelser, for så vidt uavhengig av hvor sterk rettslig stilling brukerne har.

Antall krav og uttalelser henger også i stor grad sammen med de til enhver tid gjeldende samfunnsforhold. Det er således illustrerende at selv om retts- og forvaltningsstillingen i Finnmark stort sett har vært den samme i de siste 20 – 25 årene, har det vært en sterk økning i antallet krav om at lokalbefolkningen må få sterkere utnyttingsadgang, forvaltningsmyndighet, rettigheter og vern av naturressursene i sine nær­områder. Dette gjenspeiler at utenforståendes naturbruk for alvor har tiltatt i Finnmarks bygdesamfunn, noe som for en stor del kan tilskrives den alminnelige samfunnsutviklingen, med økt mobilitet, økt velstand og mer fritid.

Et annet forhold som har betydning for antallet krav og som i en del tilfeller nettopp skyldes økt press utenfra, er den ressursknappheten som har gjort seg gjeldende for enkelte naturressurser. For eksempel kan den markerte økningen i antall krav knyttet til saltvannsfiske på slutten av 1980-tallet, langt på vei forklares med den ressurskrisa fiskeriene da sto overfor.

Også raske og gjennomgripende endringer i brukssituasjonen eller økte muligheter for at slike endringer kan oppstå, viser seg å utløser krav fra de som berøres. For eksempel har den tiltagende leteaktiviteten i Finnmark i de senere årene og påfølgende søknader om letetillatelser, spesielt etter diamanter og andre ikke-mutbare mineraler, ført til at spørsmål om retten til og forvaltningen av mineraler har vært et aktuelt politisk tema.

Antagelig spiller det også inn i hvor stor grad de som berøres av et tiltak alt i alt ser seg tjent med virksomheten. Ringvirkningene av større utbygginger i form av styrket lokal infrastruktur, flere arbeidsplasser og kommunale inntekter kan bidra til at et tiltak i større grad blir akseptert fra lokalt hold, på tross av de følger det ventes å få for brukerinteressene i området.

I fremstillingen presenteres de forskjellige avgivere av utsagnene for seg. I mange tilfeller foreligger det sammenfallende krav fra ulike hold, og dermed blir det en del gjentakelser av mer eller mindre like standpunkter. På den annen siden får man på den måten synliggjort at visse synspunkter har bred oppslutning.

En del krav og uttalelser er gjengitt. Noen er kortfattede og er derfor tatt med i sin helhet, mens det i andre tilfeller bare er tatt med større eller mindre deler av et utsagn. Andre utsagn har det ut fra fremstillingsmåten og sammenhengen de presenteres i, vært mest naturlig å oppsummere og sammenfatte. Utvalget har imidlertid heller ikke i disse tilfellene kommentert eller tolket dem på andre måter, og fremstillingen må således uansett gjengivelsesmåte sies å være rent refererende.

Gjennomgangen av fremsatte krav og uttalelser vil gi en pekepinn på ulike naturbruksinteresser i Finnmark. For å sette innspillene i en større sammenheng, er det i punkt 3 gitt en egen beskrivelse av de viktigste naturbruksinteressene i Finnmark.

2.2.2 Krav og uttalelser om at visse mål må nås

De fleste krav og uttalelser om mål for ressursutnyttingen i Finnmark går i samme retning. Man ønsker å bedre de lokale brukeres muligheter til å høste av naturgodene, og særlig bør vilkårene for (den lokale) næringshøstingen bedres. Hvilke grupper som regnes som lokalbefolkning, varierer imidlertid noe etter hvilke ressurser det dreier seg om. For eksempel er det for saltvannsfiskets del ønske om prioritering av alle fiskere hjemmehørende i Finnmark som driver konvensjonelt kyst- og fjordfiske, mens det for utmarksressursene er ønske om å prioritere befolkningen i nærområdene (bygda, kommunen) på bekostning av tilreisende brukere (andre finnmarkinger, andre nordmenn og utlendinger).

Sametingets forgjenger, Norsk Sameråd, har gjentatte ganger fremhevet den store betydningen naturgodene i utmarka (vilt, bær, laks og innlandsfisk) og i havet (laks og saltvannsfisk) har for folk i sameområdene, og har av den grunn krevd at naturgodene bør forbeholdes lokalbefolkningen.

Sametinget ble etablert i 1989 og avløste Norsk Sameråd som viktigste talerør for samene. Tingets mål går frem av blant annet prinsippvedtak, uttalelser i tilknytning til konkrete enkeltsaker, Sametingets årsmelding og tingets fireårige sametingsplaner. Når det gjelder sametingsplanene, er det i denne sammenhengen naturlig å konsentrere oppmerksomheten om sist vedtatte sametingsplan, som gjelder perioden 1994-97. Både hensynet til fremstillingens omfang og det forhold at planene innholdsmessig sett for en stor del viderefører tidligere planer, taler for en slik begrensing.

I Sametingsplan for 1994-97 oppstilles følgende overordnede mål for tingets virksomhet (s. 18):

«Kulturell kontinuitet med grunnlag i samenes status og rettigheter som folk og urbefolkning»

Det overordnede målet er brutt opp i fire hovedmål (s. 18):

«- Sterke og levende samiske samfunn med stabil bosetning og allsidig nærings- og samfunnsliv.

- Samisk selvråderett og samisk innflytelse i samfunnet.

- Utvikle og videreføre den samiske identitet, språk og kulturarv fra en generasjon til den andre.

- Høyt nivå på samenes kompetanse og tilfredsstillende kunnskaper om samiske forhold i det øvrige samfunn.»

For saksområdet næringer, økologi og miljø er ett av Sametinget prinsipielle utgangspunkter at utnyttelsen av fornybare ressurser bygger på det bærekraftige prinsipp, nedarvet gjennom vår historie og som innebærer at høsting kun skjer av det overskudd naturen selv klarer å produsere (s. 26). Sametinget fremhever behovet for innsikt i naturens økologiske balanse og respekt for naturen, og at kravene til økologisk bruk ikke må vike for økonomisk kortsiktig tenking og for det økte press på naturen som vi i dag ser som følge av næringsvirksomhet, økt folkemengde og økt levestandard.

Videre heter det at det overordnede mål for regionalpolitikken [må] være å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret og sikre likeverdige vilkår, og at de virkemidler som settes inn overfor samisk nærings- og samfunnsliv må ta hensyn til lokale forutsetninger sett i mer langsiktig perspektiv (s. 26). I den forbindelse blir det fremhevet at mens den overordnede strategien for nærings- og samfunnsutviklingen i de samiske områder tidligere stort sett har tatt utgangspunkt i at disse utgjør distriktspolitiske norske utkanter, bør den for fremtida legges om slik at de samiske områder isteden fremstår som samiske sentra der det kreves ekstraordinære tiltak. Avklaring og kartlegging av samiske rettigheter til og utvidet samisk forvaltning av naturressursene karakteriseres som sentrale fremtidige utfordringer i en slik strategi.

Sametinget har også, i flere sammenhenger, gitt uttrykk for sine mål for utviklingen av de enkelte næringer eller naturbruksmåter, og reindrift, jordbruk og fiskeri har stått sentralt. Om reindrift sies det i Sametingsplan for 1994-97 (s. 28):

«Sametinget har som hovedmål å utvikle en bærekraftig reindriftsnæring, både i økonomisk og økologisk forstand. Dette forutsetter en forsvarlig utnyttelse av beiteressursene slik at produksjonsgrunnlaget ikke blir svekket. Det er viktig at den enkelte utøver i næringen sikres et akseptabelt utkomme.

Sametinget har tidligere slått fast at det er en hovedmålsetting å sikre reindriftens arealer og rettigheter. En god produktivitet og inntjeningsevne forutsetter at næringen får vern og aksept for de rettigheter den er avhengig av.

I tillegg til å være et rent næringsmessig foretak, har reindriften alltid spilt en viktig rolle som kulturbærer. Reindriftens stilling som kulturfaktor er så sentral at en svekkelse av næringen vil ramme det samiske kultursamfunn såvel språklig som identitetsmessig. Spesielt i områder med spredt samisk bosetting, f. eks. i sørsamiske områder, vil en svekkelse av reindriften bety ytterligere undergraving av den samiske kultur- og ytringsform. Sikring av det materielle grunnlaget er den beste forutsetning for å kunne drive kulturvern. ...

Sametinget skal ha et overordnet samfunnspolitisk ansvar for utviklingen innen næringen.»

Lignende synspunkter på reindriftens utvikling, som næringsform og som en viktig del av samekulturen, så vel som på Sametingets rolle i den forbindelse, går frem blant annet av behandlingen av St. meld. nr. 28 (1991-92) En bærekraftig reindrift (sak R 27/92 og sak 15/92), de toårige reindriftsavtalene og reindriftsmeldingen, som er årsmeldinger fra reindriftsstyret og områdestyrene.

I Sametingets årsmelding for 1995 sies det på s. 22 at med endringen av reindriftsloven i 1996 vil alle elementer skissert i Stortingsmelding nr. 28 være på plass, og at det bør settes ned et utvalg som skal lage en plan for utviklingen videre. Fokus i debatten må da endres fra krise til at reindriften skal være en samisk næringsvei også i fremtiden.

Også Norsk Sameråd stilte i sin tid krav om forbedring av reindriftens stilling. Under forberedelsene av gjeldende reindriftslov (1978) ga man uttrykk for at det overordnede mål må være at loven ivaretar reindriftens interesser, men at man samtidig i størst mulig grad må forsøke å begrense motsetningene mellom reindriftsutøvere og fastboende, i særlig grad jordbruket, blant annet fordi flertallet av jordbrukerne i Finnmark og Nord-Troms er av samisk avstamming (Ot. prp. nr. 9 for 1976-77 s. 14-15).

Sametingets mål for utviklingen i landbruket går frem av Sametingsplan for 1994-97(s. 29):

«Landbruk er en sentral samisk primærnæring, og en viktig komponent i tradisjonell kombinasjonsdrift. Småskala- og kombinasjonsbruk danner et materielt grunnlag for bosettingen i samiske områder. Sametinget vil påpeke betydningen av en samlet distrikts- og landbrukspolitikk som bidrar til utvikling av levedyktige distrikter, bygdesamfunn og primærnæringer. Klima og naturbetingelsene i nord er av en art som fordrer ekstraordinære tiltak. Det er nødvendig å styrke det generelle inntektsgrunnlaget for næringen ved særlige støtteordninger. ...

Sametinget vil understreke landbrukets betydning som en del av det materielle grunnlag for samisk kultur. Det er derfor viktig at Sametinget har innflytelse på utformingen av landbrukspolitikken i samiske områder.»

Disse målene er nærmere konkretisert i Jordbruksplan for samiske bosettingsområder og Handlingsplan for samiske kyst- og fjordområder og i Sametingets behandling av disse planene, se omtalen i punkt 2.5.

Også Norsk Sameråd trakk frem at en stor del av den samiske befolkningen er sysselsatt i jordbruket og at næringen er svært viktig for bosetningen i sameområdene. Det ble derfor krevd at stillingen for den lokale bygdebefolkningen og jordbruket må styrkes, blant annet gjennom økonomiske tiltak, se sak 14/88 og 23/89.

Sametingets målsetting for fiskeriene går frem av Sametingsplan for 1994-97 (s. 29 og 32):

«I moderne tid, og spesielt de siste 20 år, har en sett en utvikling der høsting og verdiskapning basert på Barentshavets ressurser er overført til aktører utenfor samiske områder. Den norske fiskeripolitikken har gjennom tidene ført til en utarming av de sjøsamiske bosettingsområdene. Konsekvensen av dette er at folk bosatt i mindre fjord- og kystsamfunn ikke har anledning til i tilstrekkelig grad å høste av de nære ressursene. Resultatet har vært utarming og fraflytting. Ordninger innført siden 1989, med kvotereguleringer og en sterk prioritering av store enheter ved kvotefordeling, har forsterket den negative utviklingen for lokalsamfunnene i Nord-Norge. Dette til tross for stadige forsikringer om både plikt og vilje til å sikre det materielle grunnlaget for den samiske kultur.

Sametingets syn i fiskerispørsmål er å skaffe forutsetninger for et bedre fremtidig vern av fiske som materielt grunnlag for samisk bosetting. Fiske må på linje med de andre samiske primærnæringene kunne danne et sikkert og godt grunnlag for inntekt og sysselsetting i tradisjonelle samiske områder. I dette må det legges klare føringer på en fiskeripolitikk der ressursforvaltningen gis en klar distriktspolitisk profil ved at lokale fiskere tilføres større ansvar for sin egen og sine etterkommeres fremtid, og ved at de sikres fortrinn til fiske og i høsting av lokalbaserte fiskeressurser. ...

Det er viktig både for bo- og sysselsettingen at fiskeressursene forvaltes slik at det gir et materielt utkomme for den lokale befolkningen i kyst- og fjordområdene, samtidig som en opprettholder den økologiske balansen og sikrer fremtidig ressursfornyelse. Denne balansegangen må også sikres ved den helhetlige økologiforvaltningen.»

Disse målene er gjentatt blant annet i årsmeldingen for 1995 s. 22. Målene er nærmere konkretisert i Handlingsplan for samiske kyst- og fjordområder og Samiske fiskerier mot år 2000, som begge er omtalt i punkt 2.5.

Laksefiske i sjøen og i elvene behandles særskilt i Sametingsplan for 1994-97(s. 27):

«Laksefiske i sjøen og elvene er for det samiske samfunnet mer enn bare næringsutøvelse. Det er i tillegg en del av livsnerven i den samiske kulturen. De fleste samiske bosettingsområder har historisk sett hatt laksefiske i sjøen eller i elvene som en viktig del av sitt næringsgrunnlag og sin livsstil. Alt som truer denne aktiviteten er samtidig et angrep på den samiske kulturen. Sametingets mål vil være å verne og sikre denne aktivitet og denne form for næringsutøvelse.»

I forbindelse med behandlingen av Sametingsplan for 1994-1997, la Arbeiderpartiets sametingsgruppe frem en alternativ sametingsplan. Selv om forslaget ikke fikk tilstrekkelig tilslutning i Sametinget, gir forslaget uttrykk for synspunkter innen Arbeiderpartiets sametingsgruppe på disse spørsmålene. I punkt 6.1 Naturressursene – utviklingen fremover, heter det:

«Sametinget er prinsipielt av den oppfatning at bruken av naturressursene i samiske områder i første rekke må komme de aktuelle distriktene til gode. Det vil nemlig bidra til å sikre det materielle grunnlaget for samisk kultur, samtidig som en bruk som vektlegger områdeaspektet vil hindre konflikter i forhold til de til andre som bor i de samme distriktene. Dette gjelder i utgangspunktet både overflate-, undergrunns- og marine ressurser. ...

Sametinget vil likevel allerede nå slå fast at det ikke vil være aktuelt å innføre forvaltningsordninger som setter noen utenfor styringen av ressursene i fylket. Uten å binde seg til noen bestemt modell, kan dette sikres ved at Finnmark fylkesting og Sametinget går sammen om forvaltningen. Det vil redusere og eliminere grunnlaget for konflikter, og sikre at de beslutninger som treffes virkelig gjenspeiler de samiske interessene.»

Den alternative sametingsplanen inneholder også en gjennomgang av fremtidige næringspolitiske utfordringer innen reindrift, jordbruk, fiske, utmarkshøsting, laksefiske, duodji (samisk husflid og håndtverk) og reiseliv (s. 17 flg.).

Finnmark fylkeskommune vedtar hver fjerde år fylkesplaner som omhandler mål og retningslinjer for samfunnsutviklingen i fylket. Som for sametingsplanene er det i første rekke av interesse å se på den sist avgitte fylkesplanen, som er for perioden 1996-99. Det kan nevnes at i motsetning til tidligere planer er samiske spørsmål ikke omtalt som et eget avgrenset satsingsfelt, men integrert på de ulike saksområder.

Som mål for utviklingen i perioden 1996 – 1999 angis (s. 11):

«- En bærekraftig utvikling med samfunn der finnmarkingene selv har ansvar.

• Kvinner og ungdom velger Finnmark som bo og arbeidssted.

• Sikre befolkningen velferd og levekår.

• En samisk kulturutvikling med bærekraftige samiske samfunn.

• Opprettholde en desentralisert bosetting.»

Videre heter det at ressursforvaltningen i fylket skal ta utgangspunkt i Finnmark fylkestings vedtak om at en bærekraftig utvikling legges til grunn for forvaltningen av ressurser i Finnmark. Økonomi og økologi må balansere hverandre ved forvaltning av miljø, ressurs- og arealforvaltning i Finnmark (planens s. 11). I kapittel 5 Areal, miljø og ressursforvaltning er en bærekraftig forvaltning av Finnmarks naturressurser og kulturarv angitt som hovedmål (s. 43). Fylkesplanen tar også opp mål og retningslinjer for den fremtidig forvaltningen av ressursene, se punkt 2.5.

De samiske hovedorganisasjonene, Norske Samers Riksforbund (NSR), Samenes Folkeforbund (SFF) og Samenes Landsforbund (SLF) har alle fremhevet at det er en grunnleggende forutsetning for opprettholdelse av samisk kultur at de tradisjonelle samiske lokalsamfunn gis tilfredsstillende utviklingsvilkår, og at det i den forbindelse påhviler staten både folkerettslige og internrettslige forpliktelser. For å nå dette målet må blant annet lokalbefolkningens muligheter til å nyttiggjøre seg naturgodene i sine nærområder styrkes og de samiske primærnæringenes generelle stilling forbederes.

For å gå noe nærmere inn på synspunktene til de enkelte organisasjonene, så sier NSR i sitt prinsipprogram at både reindrift, fjordfiske, jordbruk og ulike former for utmarksutnytting, alene eller i kombinasjon med de foran nevnte næringer, har stor betydning for å ivareta og utvikle samisk kultur. Deres nærings- og ressursgrunnlag må derfor sikres. I den forbindelsen pekes det på en rekke virkemidler, både av ikke-rettslig karakter (støtteordninger, næringsavtaler m.v.) og av rettslig karakter, jf nedenfor. NSR er videre betenkt ved industriutvikling og annen moderne næringsvirksomhet i sameområdene. Man erkjenner behovet for slik utvikling, men fremhever at det ikke må gå ut over tradisjonell samisk næringsvirksomhet og ressursutnytting. Et moment som trekkes inn i den forbindelse, er at næringsutvikling også kan skje ved at det legges til rette for økt videreforedling i de samiske distrikter der ressursene finnes. I NSRs valgprogram for arbeidet i Sametinget 1993-97 angis hovedmålene som:

«- å fremme likeverd, solidaritet og fredelig sameksistens mellom folk og folkegrupper og respekt for menneskets avhengighet av naturen.

• å virkeliggjøre samisk selvråderett og sikre en samisk fremtid som ett folk i egne områder

• å bidra til å opprette og fullføre samisk folkestyre ved aktivt å delta i demokratiske valg til samiske styringsorgan.»

Under overskriften Næringsliv og bosetting sies det blant annet:

«Det samiske samfunnet har vært og er sterkt knyttet til primærnæringene reindrift, jordbruk, fiske og kombinasjoner av disse. Næringsstrukturen har medført en spredt bosetting. Dette bosettingsmønsteret må opprettholdes og styrkes.

Næringslivet i det samiske samfunnet må ha som hovedsiktemål å fordele ressurshøstingen slik at flest mulig mennesker får adgang til et økonomisk utkomme. Næringsutviklingen må også baseres på naturens fornybare ressurser, slik at samfunnet høster av den årlige tilvekst uten å forbruke ressursgrunnlaget.»

SFF gir i sin første årsmelding (1994) uttrykk for at det må settes mye inn på å berge samekulturen, og særlig er den sjøsamiske kulturen presset. Et grunnleggende synspunkt er imidlertid at de tiltak som iverksettes ikke må skille mellom personer ut fra etnisk bakgrunn. For øvrig er de fleste utsagnene fra SFF rettet mot den fremtidige forvaltningen og de er derfor presentert nedenfor.

SLF har som utgangspunkt for rettighetsspørsmålene at land og vann i Finnmark er et fellesgode for hele befolkningen i bygdene uavhengig av etnisk tilhørighet (landsmøtet 1991). Deretter heter det:

«Samenes Landsforbund vil derfor kreve at ressursutnyttelsen av land og vann i Finnmark føres tilbake til bygdene og kommunene i henhold til tradisjon, sedvane og historiske rettsoppfatninger. Disse tradisjonelle rettighetene må klarlegges nøye.»

SLF har videre påpekt at reindriften synes å ha en sterk stilling og at reindriften er prioritert på bekostning av andre samiske næringer. Reindriften er blant annet anerkjent som samisk kulturbærer i reindriftsloven § 1 og har i ly av dette ekspandert inn i de fastboendes områder. SLF har derfor, blant annet i sitt samepolitiske program og i en fellesuttalelse med Finnmark Bondelag, Finnmark Bonde- og Småbrukarlag og Finnmark Fiskarlag (1987), satt som et overordnet mål at alle samiske næringer må likestilles og at de andre samiske næringene må gis en lovmessig anerkjennelse som kulturbærere på linje med reindriften. Med samiske næringer menes foruten reindrift, tradisjonelt kyst- og fjordfiske, laksefiske, utmarks­næringer og jordbruk.

I programmet uttales det videre at det for å løse de mange arealkonfliktene i Finnmark er et sterkt behov for konfliktløsningsmekanismer som fungerer rimelig raskt, som alternativ til domstolene. Dessuten må de nevnte næringenes stilling i Finnmark styrkes, både ved ulike økonomiske tiltak og tiltak av mer rettslig art. Blant annet må fylkets bønder gis større muligheter til å få utmålt tilleggsjord og nødvendige arealer må stilles til disposisjon for nye bruk. Samtidig må reindriften sikres en trygg fremtid, og det foreslås en rekke (ikke-rettslige) tiltak i den forbindelse.

SLFs samepolitiske program tar også opp industriutviklingen i sameområdene. SLF slår fast at et variert næringsliv er viktig dersom bosetningen i samiske områder skal opprettholdes, og man er derfor i utgangspunktet positive til en sterkere industriutvikling. Antagelsen er at det vil skape arbeidsplasser og et mer allsidig næringsgrunnlag, noe som i sin tur vil bidra til å opprettholde bosettingen i områder hvor primærnæringene alene ikke lenger gir tilstrekkelig bosettingsgrunnlag. Det understrekes imidlertid at utviklingen må tilpasses lokalsamfunnene og det øvrige næringsliv som finnes der – hvor man for øvrig mener primærnæringene fortsatt bør stå sentralt – og miljømessige og økologiske hensyn.

SLF ser i utgangspunktet positivt på oljevirksomhet i nord, forutsatt at inntektene kommer samiske lokalsamfunn til gode, at det medfører en styrking av næring, kultur og generelle levekår i samiske områder og at det bidrar til å opprettholde dagens bosettingsmønster. Videre må det både i letings- og utvinningsfasen tas hensyn til fiskerinæringen og øvrige samiske primærnæringer, slik at konflikter kan unngås.

Et fellestrekk for næringsorganisasjonene (Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL), Norges Bondelag, Norges Bonde- og Småbrukarlag og Norges Fiskarlag) er at de både sentralt og lokalt har gitt uttrykk for at utøverne av de respektive næringer må gis bedre muligheter, både i selve utøvelsen av næringen og til å utnytte ulike naturressurser.

For å illustrere NRLs syn på rettighetsspørsmålene og konsekvensene av dem, kan det vises til en prinsipiell uttalelse om forholdet mellom reindrift og naturvernområder av 25. mars 1991, der det heter:

«Reindriftens rettigheter til land og vann må anses for å være sterke, fordi de er av svært gammel opprinnelse og er en viktig faktor i bevaringen av den samiske kultur.

Både samenes rettigheter til land og vann og den samiske kultur er beskyttet gjennom flere bestemmelser i folkeretten.

NRL ser det slik at de bestemmelser som gjelder for eksisterende naturvernområder samlet sett representerer et stort inngrep i reindriftsretten. Hvis be­stemmelsene blir praktisert, vil de samlet sett kunne komme i strid med folkerettens minoritetsbeskyttelse. Både gamle og nye driftsmåter vil kunne bli vesentlig hindret eller umuliggjort.

NRL vil således gjøre gjeldende at myndighetene er forpliktet til å endre bestemmelsene for de eksisterende naturvernområdene slik at de ikke kommer i strid med den nødvendige bruk reindriften utøver. Bestemmelsene for de nye naturvernområdene må være i samsvar med dette.»

Uttalelsene fra (de organiserte) fritidsbrukerne skiller seg ut fra det som er skissert i det foregående ved at det til tider sterkt er poengtert at allmennhetens fritidsutnytting av utmarksgodene i Finnmark ikke må innskrenkes. Finnmarks fylkeslag av Norges Jeger- og Fiskerforbund (NJFF) har i en rekke sammenhenger gitt uttrykk for slike synspunkter. Det er også gjort flere fremstøt med sikte på å gjøre ressursene (særlig laksefisket i de store elvene) mer tilgjengelig for allmennheten.

På utvalgets informasjonsmøter med ulike lokale organer og organisasjoner i finnmarkskommunene, som er omtalt i utredningens punkt 2.8, kom det frem synspunkter på målene for naturbruken. Et tilbakevendende krav over hele fylket var at lokale primærnæringer må gis bedre vilkår. I kystkommunene ble det særlig fremhevet at allmennhetens adgang til utmarksutnytting ikke må begrenses. I innlandskommunene var det derimot større ønske om å styrke de lokale brukernes stilling, om nødvendig på bekostning av allmennheten. I Sør-Varanger kom det frem synspunkter i begge retninger. Ellers ble det, særlig fra reindriften, men også fra annet lokalt og samisk hold, uttalt at ulike inngrep og utbyggingstiltak ikke må gå ut over tradisjonell samisk næringsutøvelse og ressursutnytting.

På møtene ble også industrivirksomhet tatt opp. I Sør-Varanger ble det uttalt at A/S Sydvarangers drift medfører ulemper både for jordbruket og reindriften, blant annet i form av tapt beiteland, og at driften medfører et generelt miljøproblem for lokalbefolkningen.

Arbeiderpartiet har utarbeidet et samepolitisk manifest for perioden 1993-1997, og under overskriften Næring, miljø og ressurser heter det blant annet (s. 5):

«En overordnet målsetting for nærings-, miljø- og ressurspolitikken er å sikre det materielle grunnlaget for samiskhet. Etter de lover og konvensjoner som nå gjelder på dette feltet, har staten en rettsplikt til å påse at reguleringer som gjøres innenfor disse områdene skal bidra til å omsette dette prinsippet i praksis.»

De mål for ressursutnyttingen som er kommet til uttrykk i uttalelser fra (sentralt) offentlig hold, synes langt på vei sammenfallende med hovedtyngden i de foran refererte uttalelsene. Et gjennomgående synspunkt er at primærnæringenes og lokale brukeres stilling må styrkes i samiske områder. Det kan blant annet vises til St. meld. nr. 108 (1972-73) Om et utbyggingsprogram for Nord-Norge, St. meld. nr. 33 (1973-74) Tillegg til St. meld. nr. 108 for 1973-74 og St. meld. nr. 13 (1974-75) Om en aksjonsplan for de sentrale samiske bosettingsområder. Disse ble utferdiget på bakgrunn av NOU 1972:33 Landsdelsplan for Nord-Norge, der det om utnyttingen av utmarksgodene (vilt, bær, innlandsfisk og laks) på s. 169 sies:

«Det er fremsatt sterke og begrunnede krav om at inntektene fra utmarksnæringene må forbeholdes den lokale befolkning. De som er henvist til å leve av primærnæringene i sameområdene trenger utmarksgodene som del av næringsgrunnlaget for å holde oppe bosetningen. De lange samiske tradisjoner i utmarksnæringen gir kravet politisk og juridisk tyngde. På bakgrunn av den uheldige utvikling som finner sted synes offentlig innsats nødvendig for å sikre de gamle støttenæringene og oppmuntre til nye tiltak for utnytting av de naturlige ressurser i samedistriktene.»

I St. meld. nr. 52 (1992-93) Om norsk samepolitikk står samenes rettsstilling i fokus. Meldingen redegjør for de intern- og folkerettslige forpliktelser som myndighetene er bundet av, og innholdet er i all hovedsak uttalelser om rettighetsspørsmål, se nedenfor.

I St. meld. nr. 28 (1991-92) En bærekraftig reindrift er det – for første gang – foretatt en samlet og prinsipiell gjennomgang av mål og virkemidler for reindriftsnæringen. På s. 9 sies det:

«Regjeringen mener de utfordringene som reindriftsnæringen står overfor og de oppgaver næringen kan utføre i større samepolitisk sammenheng best kan oppsummeres i et mål om å utvikle en reindriftsnæring som er bærekraftig, både økologisk og økonomisk. Dette bør etter Regjeringens mening være det grunnleggende målet for reindriftspolitikken framover. Regjeringen ønsker å understreke det langsiktige elementet i denne målsettingen.

Den hovedstrategien som meldingen angir for å nå dette målet er at reindriftsnæringen og det samiske samfunn både må gis og ta et større ansvar for utviklingen. Bare gjennom et aktivt engasjement og større ansvar lokalt, i reinbeitedistriktene, kan næringen utvikles i en mer bærekraftig retning.»

De viktigste midlene for å nå dette målet er en bærekraftig utnytting av beiteressursene, akseptable inntektsmuligheter og en produksjon som er tilpasset markedsmulighetene.

Også i forbindelse med at distriktspolitiske og næringspolitiske spørsmål er drøftet, har myndighetenes mål for utviklingen i samiske områder kommet til uttrykk. St. meld. nr. 32 (1989-90) Framtid i Nord – Levekår og framtidsutsikter i Nord-Troms og Finnmark, angir langsiktig næringsutvikling som et sentralt mål for utviklingen. For å realisere et slikt mål foreslås en egen tiltakssone for Nord-Troms og Finnmark. Stortinget sluttet seg til dette forslaget ved behandlingen av St. prp. nr. 64 (1989-90) Tiltakssone i Finnmark og Nord-Troms.

I St. meld. nr. 33 (1992-93) By og land hand i hand. Om regional utvikling, fremheves fiskeri, reiseliv og samhandel østover som fremtidige satsingsområder i Nord-Norge. Etter å ha påpekt at det – som vist i St. meld. nr. 32 (1989-90) Framtid i Nord og St. meld. nr. 32 (1990-91) På rett kjøl – har vært en viss regional ubalanse i disfavør av Nord-Norge når det gjelder utviklingen av fiskeriflåten og fangstvolumet opp gjennom 1980-tallet, sies det (s. 69):

«Positive resultater av fangstbegrensningene begynner nå å vise seg i form av økning i bestanden av viktige fiskeslag. Dette kan igjen gi grunnlag for en varsom økning i fangstkvotene. Regjeringen legger vekt på at fiskeriavhengige områder skal få utnyttet sine naturgitte fortrinn og at skjevheter i utviklingen kan rettes opp. Nord-Norge, og Finnmark i særdeleshet, har klare naturgitte fortrinn når det gjelder fiskerinæringen.

Videre sies det at de regionale skjevheter som har oppstått først og fremst har sammenheng med at totalfangstene har blitt redusert, men at den positive bestandsutviklingen trolig nå vil slå særlig positivt ut for Nord-Norge, slik at andelene av fangst og leveranser jevnes ut mellom Nord-Norge og Sør-Norge.

Når det gjelder spørsmålet om staten har plikt til å opprettholde samisk kultur gjennom distriktspolitikken, vurderes de gjeldende distriktspolitiske virkemidler til å være tilstrekkelig fleksible til å møte de utfordringer som næringsutvikling i samiske områder krever, og at det ikke trengs ytterligere formalisering for å kunne gjøre bruk av disse virkemidlene dersom det skulle være nødvendig for å oppfylle statens forpliktelser (s. 72). I den forbindelse vises det til Innst. S. nr. 167 (1991-92) Omstillingsprogram for Indre Finnmark.

I St. meld. nr 13 (1992-93) Om FN-konferansen om miljø og utvikling omtales blant annet Agenda 21, som er en omfattende handlingsplan for arbeidet med miljø og utvikling inn i neste århundre. Søkelyset blir her rettet mot urbefolkningenes fremtidige rolle i naturforvaltningen (s. 74):

«Gjennom flere generasjoner har de utviklet en helhetlig kunnskap om sitt landområde, naturressurser og miljø. Menneskerettighetene og andre fundamentale friheter inkluderer selvsagt også urbefolkningene, uten hindringer eller diskriminering. Som et resultat av økonomiske, sosiale og historiske faktorer har deres muligheter til å delta fullt ut i utviklingen av landområdene imidlertid blitt innskrenket. Det er på den ene side nødvendig å bevare naturmiljøet og sikre en bærekraftig utvikling, og på den annen side viktig å sikre det kulturelle, sosiale og økonomiske grunnlaget for urbefolkningene. Derfor bør nasjonale og internasjonale anstrengelser for å sette i verk en miljømessig sunn og bærekraftig utvikling anerkjenne, tilpasse seg, fremme og styrke rollen til urbefolkningene.»

Av utsagn i offentligeutredninger kan det tas med at ressursutvalget for Finnmarksvidda, som avga NOU 1978:18A Finnmarksvidda – natur – kultur og NOU 1978:18B Bruken av Finnmarksvidda, utformet følgende målsetting for sitt arbeid (NOU 1978: 18 B s. 9-10):

«1. Finnmarksviddas karakter skal bevares. Denne karakter preges av dens natur og kultur.

2. Finnmarksvidda bør brukes som ressurs for primærnæringene (reindrift og jordbruk) slik at den samiske kultur og det lokale miljø får utvikle seg naturlig. Det må også tas sikte på å utvikle andre næringer slik at disse på best mulig måte kan tilpasses den tradisjonelle utnytting av de naturgitte ressurser.

3. Mangfoldet i naturen på Finnmarksvidda skal sikres.

4. Finnmarksvidda bør tjene som rekreasjonsområde for almenheten.

5. Finnmarksvidda må gis en lokal forvaltning som sikrer målsettingen.»

Om primærnæringene – som defineres som jordbruk, skogbruk, reindrift og utmarksnæring (vilt- og fiskestell og andre utmarksprodukter) – sier utvalget bl.a. (NOU 1978:18B s. 12 jf s. 37) :

«c. Primærnæringene er vesentlige for å opprettholde bosettingen i store deler av mandatområdet.

d. Konkurransen om ressursene i mandatområdet blir stadig sterkere, og i denne konkurransen må primærnæringene og lokalbefolkningen ha visse særretter. ...

e. Reindriften må stå i sentrum når bruken av Finnmarksvidda skal fastlegges. ...

f. Jordbruksnæringen må gis utviklingsmuligheter, og ressursene av dyrket og dyrkbar jord må bevares. ...

h. Almenhetens rett til utnyttelse av utmarksressursene i mandatområdet må opprettholdes, men tilpasses den næringsmessige utnyttelse og ressursgrunnlaget. ...»

Om tekniske inngrep og større utbygginger sies det blant annet at naturen på grunn av geografiske, klimatiske og økologiske forhold er følsom for inngrep og utbygginger. Også primærnæringene i området er følsomme for tekniske inngrep og menneskelig aktivitet. Utvalget mener derfor det i fremtiden må vises en forsiktig holdning overfor slike tiltak (s. 14 jf. s. 48).

I NOU 1988: 42 Næringskombinasjoner i samiske bosettingsområder vurderes det ulike tiltak for å sikre kombinasjonsnæringene. På s. 105 heter det:

«Tiltak til styrking av næringer og næringskombinasjoner i de samiske bosettingsområder kan begrunnes ut fra to generelle hensyn, distriktspolitiske og minoritetsmessige. ...

Tradisjonell samisk næringstilpasning, unntatt reindrift, har i stor grad falt utenom dagens næringsavtaler. Dette er en av de konklusjoner en kan trekke på grunnlag av utredningsgruppens arbeid. Et endelig siktemål med denne utredningen blir dermed å foreslå tiltak for næringer og næringskombinasjoner i de samiske områder som i mindre grad har kunnet dra nytte av dagens næringsavtaler.

I de samiske bosettingsområder finnes ressurser innen primærnæringene som ikke er fullt utnyttet. Det er derfor viktig å finne fram til tiltak som kan gjøre det lønnsomt å utnytte slike ressurser. Det er i utgangspunktet også viktig å ikke isolere næringene, men se disse i sammenheng og fremme tiltak som muliggjør kombinasjoner mellom næringer. Næringskombinasjoner har utvilsomt sysselsettingseffekt i de samiske lokalsamfunn og er med på å stabilisere bosettingen.»

Utvalget går deretter inn på en omtale av og forslag til tiltak for jordbruk, skogbruk, reindrift, kyst- og fjordfiske, laksefiske, fiskeoppdrett, utmarksnæring, duodji (samisk husflid og håndverk) og til en viss grad andre næringer, deriblant reiseliv.

En rekke uttalelser fra organer og organisasjoner som er omtalt i det foregående ser det som viktig å dempe motsetningene mellom reindriften og den fastboende lokalbefolkningen, i første rekke jordbruket. De rettslige tiltak som er foreslått i den forbindelse vil bli omtalt nedenfor, men et krav som stadig er gjentatt er at reintallet må reduseres slik at det står i forhold til beitegrunnlaget. Krav om begrensinger i antall rein i hver driftsenhet og antall driftsenheter i hvert distrikt har gjennom årene blitt fremmet fra flere hold, blant annet fra Sametinget (sak 24/90) og av Samenes Landsforbund ( punkt 2.6 i SLF's samepolitiske program). Øvre reintall er nå fastsatt, selv om reindriften har vært skeptisk til så drastiske tiltak. Man har ment at det heller bør oppfordres til en frivillig reduksjon av reintallet gjennom at det stimuleres økonomisk til økt slakteuttak kombinert med avviklingslønn, utdanningsstipend, etableringsstipend og barnehagetilskudd.

SLF og Sametinget peker også i de nevnte uttalelsene på at det ved økonomiske virkemidler bør stimuleres til økt slakteuttak og dermed en utvikling i retning av mindre driftsenheter og økonomisk utjevning innen næringen. Andre har ment at forholdene må legges til rette for alternative inntektskilder utenfor reindriften, slik at flere ønsker å redusere eller avvikle driften, se for eksempel NOU 1988: 42 Næringskombinasjoner i samiske bosettingsområder s. 107. Finnmark Bondelag har uttalt at reindriften bør tilføres midler over reindriftsavtalen til beitegransking og utarbeiding av rasjonelle driftsplaner (årsmeldingen for 1983).

Det kan her føyes til at Omstillingsprogrammet for Indre Finnmark (Innst. S nr. 167 (1991-92) er satt i verk blant annet for å redusere antallet driftsenheter og det samlede reintallet i Indre Finnmark, jf. St. meld. nr. 28 (1991-92) En bærekraftig reindrift, der det redegjøres for behovet for en omstilling. Det kan også nevnes at ved reindriftsloven ble endret i 1996 ved at det ble fastsatt krav om distriktsplan, som blant annet skal inneholde en oversikt over det enkelte distriktets samlede reintall (reindriftsloven § 8 a). Etter at distriktsplanen er stadfestet av områdestyret, setter den en øvre grense for det antallet rein som er tillatt i distriktet.

2.2.3 Krav og uttalelser om retten til naturgodene

Det er særlig samiske og lokale organer og organisasjoner som har krevd at ulike grupper må gis sterkere rett til naturressursene i Finnmark, og som oftest er det primærnæringsutøvere og lokalbefolkningen ellers man vil tilgodese. En del av kravene konkretiserer hvilke ressurser det gjelder, innholdet i retten, hvem som skal tillegges retten og hvor den skal gjelde. Andre krav er mer vage eller unnlater å gå inn på slike spørsmål. Et gjennomgående trekk er at det settes frem klare krav om endringer i rettsstillingen. Det blir jevnt over ikke ansett tilstrekkelig at folks faktiske muligheter til ressursutnytting forbedres. De må i tillegg gis rettigheter til ressursene eller eventuelt få styrket eksisterende rettigheter.

Norsk Sameråd ga uttrykk for slike synspunkter. Samerådet har i flere sammenhenger trukket frem den samiske lokalbefolkningens særlige behov og krevd at deres rett til ressursene i bygdenes nærområder må styrkes, om nødvendig på bekostning av allmennhetens rett (sak 23/66, 29/69, 7/74, 21/74, 10/77, 48/85 m.fl). Samerådet har også understreket at reindriftens rett til utmarksressursene ikke må beskjæres og at reindriftens rettigheter generelt sett må ivaretas (sak 9/77 m.fl.).

Rådet har videre pekt på den spesielle nærings- og bosetningsmessige betydningen saltvanns- og laksefisket har hatt og har i sameområdene. Lokalbefolkningen rammes særlig hardt av utenforståendes næringsutnytting (fiske med aktive redskaper og drivgarn), og man har krevd at ressursene må forbeholdes den næringsutøvende lokalbefolkningen i Finnmark, se sak 10/85 (laksefisket), 20/86 og 38/87 (saltvannsfisket). Selv om det i første rekke pekes på forvaltningsmessige tiltak, jf punkt 2.5, understrekes også behovet for en sterkere rettighetsbasis for denne gruppen.

Sametingets syn på rettighetsspørsmålene har kommet til uttrykk i mange sammenhenger, men som eksempel kan det vises til årsmeldingen for 1995 (s. 23):

«Spørsmålet om retten til land og vann har etter Sametingets oppfatning to hovedelementer. Det ene er en grunnleggende respekt og aksept for at de kollektive samiske rettigheter til områdene som helt frem til i dag har vært i samisk bruk og hevd, danner et selvstendig rettighetsgrunnlag som må uttrykkes i lovs form. Det andre er hvordan disse rettighetene skal inngå i en fremtidig forvaltning som både viser respekt for den samiske kultur og ivaretar de behov områdets totale befolkning har, uavhengig av etnisk tilhørighet.»

Kravet om kollektive rettigheter i samiske områder er utdypet i Sametingsplan for 1994-97 punkt 5.3 Samiske rettigheter (s. 43):

«Anerkjennelse av samiske rettigheter til land og vann og utvidet samisk forvaltning av naturressursene utgjør sentrale fremtidige utfordringer. I dag opptrer staten på det samiske folks vegne i sin forvaltning av samiske områder. Fra samisk side har det aldri vært tvil om at tradisjonell samisk eiendomsrett fortsatt er i hevd. For tiden pågår det utredning om fremtidig forvaltning av rettigheter i de samiske områder. Sametinget vil være det rette organ til å hevde samenes kollektive rettigheter, og også til å delegere hevdelsen av rettighetene til andre samiske organ. Sametingets prinsipielle holdning om retten til land og vann i samiske områder er at områdets ressurser både over og under jorden tilhører det samiske folk. Denne formuleringen uttrykker også Sametingets grunnleggende holdning til forvaltning av ressursene i samiske områder og er i tråd med bestemmelsene i ILO-konvensjon nr. 169 Om urbefolkninger og stammefolk i selvstendige stater. ...

• Sametingets målsetting i rettighetsarbeidet er at samene skal eie og besitte sine tradisjonelle områder i tråd med samenes egen rettsoppfatning. Denne målsettingen er i tråd med intensjonen i ILO-konvensjonen nr. 169.

• Sametinget vil understreke viktigheten av at Samerettsutvalgets utredningsarbeid også skal innbefatte samisk sedvane og samenes rettsoppfatning.

• Uavhengig av Samerettsutvalgets arbeid vil Sametinget prioritere arbeidet med samiske rettighetsspørsmål, også i enkeltsaker.

• Ved etablering av forvaltningsorganer må Sametinget som den øverste politiske myndighet spille en avgjørende rolle. Her er det vesentlig med et samspill mellom Sametinget og statlige, regionale og lokale organer. Dette omfatter også muligheter for å opprette flere typer ordninger for forvaltningen av grunnen i samiske områder.

• Sametinget ser det som høyst nødvendig at det etableres en forvaltningsmåte som er tuftet på samiske tradisjoner og samisk verdisyn.»

Disse synspunktene er gjentatt og konkretisert i flere av Sametingets uttalelser i konkrete saker. Sametingsrådet har for eksempel i R 33/93 og R 53/95 i tilknytning til søknader fra internasjonale selskaper om diamantleting i Finnmark gitt prinsipielle uttalelser om leting etter og utvinning av mineralske fore­komster i samiske områder. Hovedtrekk i uttalelsene er krav om rettigheter til og kontroll over bruken av naturressursene i samiske områder. Et annet eksempel hentet fra et annet saksfelt er sak 8/90, der Sametinget uttaler at de som har drevet fjord- og kystfiske i Finnmark med konvensjonelle redskaper må gis en lovfestet førsterett til dette fisket, og at også kombinasjonsfiskere må sikres en lovfestet rett til fiske. Synspunktet om at de lokale brukerne må gis sterkere rettigheter til ressursene i sine nærområder er senere gjentatt i andre sammenhenger, og må langt på vei kunne sies å være dekkende for Sametingets generelle syn på rettighetsspørsmålene i samiske områder.

Også høringsuttalelsen til NOU 1990:4 Om norsk bygdeturisme (sak R 8/91) gir uttrykk for prinsipielle synspunkter på disse spørsmålene. I høringsuttalelsen sies det at lokale interesser må være overordnet i forhold til utviklingen av bygdeturisme og at ressurs- og miljøhensyn tilsier en balansert utvikling av reiselivet i bygdesamfunnene. Man er enig i at planlegging, organisering og tilrettelegging av bygdeturismen må forankres i lokalmiljøet, men beklager at samiske lokalsamfunn og samiske interesser ikke synes å ha vært trukket med i arbeidet med innstillingen. Det vises til at det i bygdene i sameområdene, og spesielt i Finnmark, er sterke lokale tradisjoner knyttet til utmarksressursene, både i rekreasjons- og næringsmessig sammenheng. Man frykter at økt bygdeturisme vil komme i konflikt med lokalbefolkningens ressursutnytting hvis ikke bygdefolk selv får bestemme hvilke område som kan brukes til kommersielt reiseliv, for eksempel gjennom egne utmarksplaner i kommuneplanen eller ved at bygder forpakter utmark og utnytter deler av den til reiselivsformål.

Fra fylkeskommunalt hold har det først og fremst vært fokusert på forvaltningsordninger og i mindre grad på rettighetsspørsmål. Men problemstillingen har vært berørt, og i fylkesplan for 1996-99 s. 50 omtales retten til utmarksressursene. Kravet om likebehandling er imidlertid like fremtredende i uttalelsen som kravet om styrkede rettigheter for finnmarksbefolkningen:

«Den framtidige forvaltningsordning og fordeling av bruksrettigheter som jakt, fiske og bærplukking, må ta hensyn til at Finnmark i flere hundre år har vært et flerkulturelt samfunn. Fylkets befolkning må sikres retten til og styringa av naturressursene i Finnmark. Den framtidige forvaltninga må basere seg på prinsippet om like rettigheter for alle etniske grupper, og forvaltningsorganene må være representative for hele befolkningen i forvaltningsområdet.

Fylkeskommunens holdning til spørsmålet om samiske rettigheter omtales i planens punkt 5.3 Retten til land og vann (s. 49):

«Samerettsutvalget har lenge arbeidet med spørsmål knyttet til retten til land og vann i Finnmark, det vil si framtidig forvaltning av grunn som i dag forvaltes av staten. Et av siktemålene med samerettsutvalgets arbeid er å skaffe et sterkere rettsvern for samisk kultur, en kultur som er bygd opp om utnyttelsen av naturen. Selv om denne utnyttelsen etter hvert har fått mindre næringsmessig betydning, er høsting fra utmark fortsatt viktig for bevaringen av samisk kultur og identitet fordi både språk og tradisjoner er sterkt knyttet til denne aktiviteten. Vårt ansvar for å sikre grunnlaget for samisk kultur er nedfelt både i grunnlovens § 110 a, i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter og i ILO-konvensjonen om urbefolkninger. I denne sammenheng vises det til konvensjonens del III Landrettigheter § 13, 14 og 15. Dette innebærer at det samiske folk som urbefolkning i nordområdene har rett til å få styrket sitt materielle grunnlag slik at det samiske samfunnet og kulturen fortsatt er levedyktig i framtiden.»

Norske Samers Riksforbund har ved en rekke anledninger uttalt som sitt prinsipielle standpunkt at retten til land og vann i Finnmark bør ha et etnisk grunnlag. Fordi man mener ulike uttalelser fra myndighetshold har sådd tvil om dette utgangspunktet, har man lagt spesielt stor vekt på dette de siste årene, og blant annet vist til ILO-konvensjon nr. 169 om urbefolkninger og stammefolk og til den norske stats tolkning av artikkel 27 i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (se blant annet årsmeldingen for 1991). Også i landsmøteresolusjon 1/91 poengteres det at det samiske folk kollektivt er rettighetsbærere til land og vann i de samiske bosetningsområder. Samerettsutvalgets avklaring av retten til land og vann i Finnmark og i øvrige samiske områder bør etter NSRs syn bygge på følgende forhold:

«- Faktisk bruk før og nå, også bruk som etter norsk rett har vært urettmessig.

• Myndighetenes forvaltning av land og vann før og nå, og den rettstilstand dette har skapt.

• Rettsoppfatninger blant dem som har brukt land og vann.

• Allmenne rettsprinsipper, som folkerett, internasjonal rett.

• Politiske krav fra organisasjoner, grupper og offentlige organer.

• Statsmyndighetenes generelle politikk i samiske spørsmål.»

Videre heter det at løsninger på rettighetsspørsmålene bør ta utgangspunkt i et eget samisk ressursområde, eventuelt også samiske bygder, grender og reindriftssiidaer. Styrkede rettigheter for primærnæringene vil være en viktig forutsetning for å sikre og utvikle samisk kultur og samfunnsliv. Dette omfatter også reindriften, som står i en særstilling som samisk særrett, og samiske bygder ved kysten, som må få klart beskrevet sine rettigheter. Spørsmålet om sameregion er utredet i Sameregion – et redskap for samisk selvstyre. 1 Kravet om en sameregion er gjentatt blant annet på landsmøtet i 1994 (sak 6 Samisk selvstyre) og i NSRs valgprogram for arbeidet i Sametinget 1993-97.

Etter NSRs syn har samene en hevdvunnen, kollektiv rett til utmarksressursene i sameområdene. I sak 6/70 uttales det for eksempel at samene alltid har betraktet høyfjell og myrer, elvedaler med tilhør­ende vassdrag, nes og øyer ute ved havet, skoger og ferskvann som sin eneberettigede eiendom, som de har vunnet ved alders tids bruk, og at det snarest mulig må skapes klarhet om utstrekningen av samenes særrett til å utnytte naturressursene i sine bosettingsområder. Det kan også nevnes at NSR i en uttalelse gjengitt i Ot.prp. nr. 68 for 1975-76, sier at samebygdene i Finnmark synes å ha en klar juridisk rett til naturressursene i sine nærområder. Etter NSR's mening er det ikke primært snakk om å tilstå nye rettigheter til lokalbefolkningen, men å anerkjenne allerede eksisterende rettigheter.

NSR har ofte underbygd sine rettighetskrav til utmarksressursene med å henvise til den økende brukskonflikten mellom tilreisende og fastboende i samebygdene. Det pekes på at bygdefolk, i motsetning til de tilreisende, ennå driver nærings- og husbehovsutnytting og således har større behov for ressursene. Dette innebærer at bygdefolk, på bekostning av allmennhetens rett, bør gis en lovfestet rett til ressursene i bygdenes nærområder hvor de fra gammelt av har utnyttet dem. Man ønsker likevel ikke å stenge andre helt ute fra disse områdene, men inntekter må komme de lokale brukerne til gode, slik at den økonomiske avkastningen tilfaller de egentlig berettigede. Slike synspunkter går frem av blant annet styresakene 42/74, 82/82, 46/87, 85/87 og 7/88, årsmeldingen for 1988 og NSRs prinsipprogram for arbeidet i Sametinget. Man har i uttalelsene i første rekke hatt utmarkssressurser som vilt, bær, innlandsfisk og laks for øyet, men også trevirke (ved) til eget bruk eller for salg er nevnt som en ressurs som lokalbefolkningen bør få sterkere rettigheter til (landsmøtet for 1981).

Samenes folkeforbund (SFF) har i sin første årsmelding (1994) gitt en del uttalelser om retten til land og vann. Et prinsipielt utgangspunkt er at SFF vil ha styrket samiske bruksområder, samtidig som denne styrkingen ikke skal gå ut over andre befolkningsgrupper. Spørsmålene om retten til grunnen i Finnmark berøres i forbindelse med at SFF samme sted uttaler seg om diamantleting i Finnmark:

«Samenes Folkeforbund (SFF) registrerer at Statskog ved Jordsalgskontoret i Finnmark, opptrer som eiere til den umatrikulerte grunnen i Finnmark, dette til tross for at Samerettsutvalget ikke har kommet med sin innstilling. SFF godtar ikke Jordsalgskontorets opptreden i denne og lignende saker. Jordsalgskontoret griper direkte inn i områder hvor bruksretten må være selvfølgelig. De ligner mistenkelig på samiske bruksområder.»

Uttalelsen avsluttes med krav om at de tillatelser til diamantleting som er gitt, må trekkes tilbake.

I årsmeldingen uttaler SFF seg også om forholdet mellom reindrift og fastboende. SFF mener reindriften har svært sterke rettigheter, også på privat grunn, og at dette i mange tilfeller er til hinder for landbruket. SFF er kritiske til denne favoriseringen av reindrift fremfor landbruk, og frykter at en ytterligere styrkingen av reindriftens rettsvern kan gjøre fastboende bortimot rettsløse.

Samenes Landsforbund (SLF) slår i en landsmøteresolusjon fra 1991 fast at land og vann i Finnmark er et fellesgode for befolkningen i bygdene, uansett etnisk tilhørighet. Den tradisjonelle ressursutnyttingen i bygdene ble tidligere i stor grad regulert av uskrevne regler, som dannet grunnlag for rettsoppfatninger som ble respektert, både bygdene og brukerne imellom. Fordi bygdenes tradisjonelle bruk manglet en lovmessig beskyttelse, og også fordi ressursforvaltningen har vært delt mellom mange organer, fjernt fra de lokale brukerne, gikk bygdenes rettigheter tapt når presset på ressursene fra andre grupper økte. På den bakgrunnen krever SLF at bygdenes tradisjonelle rettigheter kartlegges og at retten til utnyttingen av land og vann i Finnmark føres tilbake til bygdene og kommunene, slik det følger av tradisjonell bruk, sedvane og historiske rettsoppfatninger. Lignende synspunkter går frem av pressemelding fra SLF 2. februar 1994, som knytter seg til rettsgruppens innstilling (NOU 1993:34 Rett til og forvaltning av land og vann i Finnmark del I).

I sitt samepolitiske program peker SLF på at utmarksressursene, særlig vilt, fisk og bær, gir en viss biinntekt og et viktig husholdningstilskudd for mange i sameområdene, og at også det taler for at de får tilbakeført eller styrket sine rettigheter til utmarksressursene. Videre må tilreisendes ressursutnytting begrenses, fordi lokalbefolkningen stadig oftere går tapende ut av brukskonkurransen med utenforstående. Lokalsamfunnene må få inntekter fra den turistutnyttingen som faktisk tillates i bygdenes nærområder.

SLF har ellers uttalt seg om kyst- og fjordfiske. Blant annet ble det på landsmøtet for 1991 vedtatt en resolusjon om rett til heimefiske i fjordene for lokalbefolkningen.

Om forholdet til reindriften har SLF uttalt at også fastboende har sterke hevdvunne rettigheter til utmarka, og at de derfor må gis like sterke rettigheter som det reindriften alt har fått (landsmøtevedtak 20/85). Uttalelsen er generelt formet, men går særlig inn på jordbrukernes beiterett. Det påpekes at mens reindriftens beitebruk hviler på en lovfestet rett, er bøndenes beitebruk regnet som tålt bruk fra statens side. I tillegg til at det fremsettes et generelt krav om styrkede rettigheter til bufebeite for den fastboende befolkningen, kan uttalelsen oppfattes som et krav om lovfesting av bøndenes rett til bufebeite i utmarka. Et slikt krav reises for øvrig også i fellesuttalelsen med blant annet Finnmark Bondelag fra 1987, der det dessuten kreves at bøndene i Finnmark må gis en lovfestet rett til utmål av nødvendig tilleggsjord og kulturbeite.

Norske Reindriftsamers Landsforbund hadde store innvendinger mot deler av den historiske og rettslige fremstillingen i Ot. prp. nr. 9 for 1976-77 Om lov om reindrift, som i hovedsak ligger til grunn for reindriftsloven. NRL uttalte blant annet at Reindriftslovkomiteens innstilling 23. november 1966 i langt sterkere grad er i samsvar med samisk bruk og rettsoppfatning, som etter NRLs syn må legges til grunn når innholdet av reindriftens rettigheter skal avklares, jf landsmøtevedtak 4/77. Det vises blant annet til at det i Reindriftslovkomiteens forslag til § 1 var uttrykkelig slått fast at lovens bestemmelser må vike for alders tids bruk og lokal sedvane.

NRL har også etter at reindriftsloven ble vedtatt krevd at den bringes i samsvar med næringens egen rettsoppfatning. I landsmøtevedtak 8/83 sies dette slik:

«Samenes rettigheter til land og vann er i liten grad gitt ved lov, men grunner seg i det vesentligste på alders tids bruk og lokal sedvane. Det er således ikke mulig gjennom skriftlige dokumentasjon å få et fullstendig bilde av hvilke rettigheter samene har til land og vann. Reindriftsloven stadfester enkelte rettigheter som reindriftssamene har ervervet seg gjennom alders tids bruk, men den kan ikke uttømmende regulere reindriftssamenes rettigheter.

Det er kjent at i de fleste områder har samene rettigheter som er langt mer vidtgående enn det reindriftsloven foreskriver.

En vil heller ikke få det riktige bildet av samenes rettigheter til sine områder gjennom å studere offentlige myndighets bestemmelser og vedtak. Disse er i svært liten utstrekning gitt på grunnlag av samenes rettsoppfatninger og deres faktiske bruk av land og vann.

Landsmøtet ser det slik at det er av avgjørende betydning for kartlegging av samenes bruk av land og vann i nyere tid, at samene selv får anledning til å forklare seg om den faktiske bruk de gjør av sine områder, og hvilke rettsoppfatninger som gjør seg gjeldende blant dem.»

For å kartlegge faktisk bruk og rettsoppfatninger bør det gjennomføres omfattende rettslige avhør blant samer som bruker utmarka, og med vesentlig vekt på den eldre generasjon. I den forbindelse vises det til de vitneavhør som ble foretatt i 1740-åra og som finnes i Peter Schnitlers grenseprotokoller.

Ett av NRLs hovedkrav er at det må gå klart frem av loven at reindriften har et selvstendig rettsgrunnlag bygd på bruk fra gammelt av, og at dette gir utøverne rett til å legge om og tilpasse driften etter det forholdene til enhver tid tilsier. I landsmøtevedtaket fra 1994, som ble truffet etter at rettsgruppen la frem sin utredning, sies det slik:

«Landsmøtet mener at reindriften ved bruk gjennom generasjoner må ha ervervet rett til fortsatt å kunne disponere over sine tradisjonelle bruksområder og til også å kunne tilpasse sin bruk til den utvikling som jevnlig finner sted i samfunnet ellers, uten å være bundet til den bruk som reindriften har hatt i tidligere tider.»

Det har også flere ganger vært krevd, blant annet i landsmøtevedtak fra 1991, at det må gå klart frem av loven at reindriftens rettigheter må kunne utøves overalt innenfor reinbeitedistriktets grenser, uten at det kreves særlig bevisføring for bruk fra gammelt av fra reindriftens side.

I vedtak 4/82 går NRL mer konkret inn på 1978-lovens bestemmelser, og nevner en del endringer som anses nødvendige for å bringe loven i samsvar med samisk rettsoppfatning. Om § 14, som gjelder retten til jakt, fangst og fiske, sies det:

«Reindriftslovens § 14 ... er en av de bestemmelser som er i dårligst samsvar med samisk sedvane og alders tids bruk. ... Reindriftssamene har adgang til jakt, fangst og fiske slik det har vært fra gammel tid av, både på statens matrikulerte og ikke matrikulerte områder. I tillegg bør ... retten også omfatte privat eiendom innenfor de tradisjonelle områder.»

NRL har også i andre sammenhenger krevd sterkere rett for reindriften til utmarksutnytting, og uttalt at i tillegg til § 14 er heller ikke det gjeldende regel­verket om jakt/fangst og lakse- og innlandsfiske i samsvar med samisk rettsoppfatning og synet på rettigheter med grunnlag i gammel bruk. Man har blant annet krevd at det gis særretter til fiske, jakt og fangst i visse områder for reindriften, at inntekter fra jakt og fiske i reindriftsområdene må tilfalle reindriften og at reindriftssamene ikke skal betale jegeravgift etter viltloven § 40, se blant annet landsmøtevedtakene 4/79, 4/82 og 5/86. Om reindriftsloven §§ 10 -12 om retten til beite, flytting og oppføring av ulike anlegg mv, ble det ikke reist vesentlige innvendinger.

En konsekvens av reindriftsretten er etter NRLs syn at næringens rettigheter ikke uten videre kan innskrenkes ved lov eller andre inngrep, 13/76, 7/80 og 8/83. I den sammenhengen kan det også vises til uttalelsene fra 1982 og 1983 om at de dagjeldende fredninger mot reinbeite i barskogen måtte opphøre, noe som for øvrig senere har skjedd i ganske stor grad.

Om næringens plikter, det vil i første rekke si vokte- og utdrivingsplikten (etter lovendringen i 1996 kalt driveplikten), har NRL uttalt at vokteplikten i § 20 er for restriktivt utformet, fordi ordlyden indikerer at reineierne plikter å vokte reinen til enhver tid. I stedet ønsket man en regel om at plikten ikke går lengre enn det rasjonell reindrift tilsier (se sak 4/82). På landsmøtet for 1991 var man inne på at en fullstendig opphevelse av vokteplikten bør vurderes, fordi man antok at regelen om umiddelbar utdriving fra ulovlig område ville dekke behovet, men det ble ikke utformet noe konkret vedtak om dette.

Når det gjelder reineiernes erstatningsansvar, har NRL hevdet at problemet er snudd på hodet når reineierne blir erstatningsansvarlige for den skade reinen volder på dyrket mark (sak 6b/65). Det bør ikke være reineierens ansvar å holde rein borte fra dyrket mark i reinbeiteområdene, isteden bør jordbrukeren pålegges gjerdeplikt. Gjerdespørsmålet er senere tatt opp, blant annet i samarbeid med Finnmark Bondelag, se nedenfor. NRL har likevel fastholdt, senest på landsmøtet i 1991, at erstatningsansvar for reinskade bare kan være aktuelt der de skadde områdene var inngjerdet med gjerde som freder for rein. Tidligere har man uttalt at det objektive ansvaret for skade voldt av rein må avløses av skyldansvar, hvis det ikke innføres gjerdeplikt eller offentlig finansiering av gjerdebygging i særlig utsatte områder (landsmøtevedtak 4/77).

Finnmark Bondelag har i brev til Justisdepartementet av 29. januar 1991, der det kreves at samerettsutvalgets arbeid forseres, gitt uttrykk for følgende syn:

«For jordbruket er vernet om og rettighetene til arealene som benyttes til slått og beite helt sentrale problemområder. Disse rettighetsforhold bør snarest mulig bli avklart om vi skal ha et aktivt jordbruk og levende bygdesamfunn i samiske bosettingsområder i fremtiden.»

Bondelaget har, blant annet i et notat til samerettsutvalget av 13. april 1989, krevd en lovfestet rett til utmål av nødvendig tilleggsjord til dyrking og kulturbeite og til utmarksbeite for bufe på statsgrunn. Bondelaget mener det er påkrevd for å sikre utvikling av brukene, og hevder at manglende rettigheter på disse områdene er en av de viktigste grunnene til den tilbakegangen i jordbruket i fylket en har sett de siste 15-20 årene. Det trekkes også frem som særlig urimelig at reindriften har en lovfestet rett til sine beiteområder, mens jordbruket bare har en tålt rett, at det er den enkelte brukerens skjøte som bestemmer beiterettens omfang, og at retten gradvis er svekket fordi skjøteklausulene om beite er endret. Disse synspunktene går også frem av flere årsmeldinger.

Forholdet til reindriften er tatt opp i flere sammenhenger. Bondelaget mener reindriften gjennom en rekke lover (reindriftsloven, jordsalgsloven, lakseloven, motorferdselloven m.v.) er prioritert i forhold til andre samiske næringer. I praksis har dette gitt reindriften vetorett på all disponering av statsgrunn i Finnmark og ført til at næringen har ekspandert inn i de fastboendes områder, til tross for at flertallet av fylkets bønder er samer. Dette skaper konflikter mellom reindrift og jordbruk som jordbruket ofte taper, og man har derfor krevd en generell lovmessig likestilling av alle samiske næringer, se blant annet årsmeldingen for 1987 og den før nevnte fellesuttalelsen med SLF m.fl.

I årsmeldingen for 1978 har Bondelaget uttrykt tilfredshet med reindriftsloven, forutsatt at den praktiseres etter intensjonene. Senere er det gitt uttrykk for at regelen om reineiernes vokteplikt må beholdes og uttalt at en endring av reglene om gjerdehold (jordsalgsloven § 3, som fritar staten for gjerdeplikt mot tilstøtende grunn, og reindriftsloven § 11, som gir reindriften beiterett i utmark med mindre områdene er inngjerdet) kan virke konfliktdempende. Man har også, sammen med NRL, hevdet at det er nødvendig med fysisk avsperring av dyrka og dyrkbare områder for å lette voktearbeidet, og antydet at det bør avsettes midler til gjerdehold over de to næringenes hovedavtaler (årsmeldingen for 1982).

I 1984 ble det innført en ordning med at staten kan gi tilskudd til inntil halvparten av gjerdekostnadene. I 1986 krevde imidlertid Bondelaget at staten fullt ut må dekke gjerdeholdet, fordi ordningen fungerte dårlig. Dette nevnes også av Norsk Sameråd i sak 32/88, der det sies at tilskuddsordningen ikke er egnet til løse konfliktene mellom reindrift og jordbruk i Finnmark.

Om utmarksressursene har Bondelaget en rekke ganger, blant annet i det nevnte notatet av 13. april 1989, uttalt at så lenge de samme regler gjelder for tilreisendes og lokalbefolkningens utmarksutnytting, er bygde- og jordbruksbefolkningens muligheter til å utnytte ressursene redusert til fordel for allmennheten. Det er derfor krevd at allmennhetens utmarksutnytting begrenses, samtidig som primærnæringsutøvere og lokalbefolkningen for øvrig gis sterkere rettigheter. Rettighetene bør etter Bondelagets mening nedfelles i en egen allmenningslov. I den forbindelse er det uttrykt ønske om at bøndenes rett til trevirke til husbehov utvides, slik at den også omfatter virke til gjerdestolper, hesjestaur og bygninger.

Finnmark Bonde- og Småbrukarlag deler på de fleste områder Bondelagets syn. En del av det som er referert over bygger på fellesuttalelser og man har også selv fremmet synspunktene, blant annet i brev til samerettsutvalget 3. og 9. januar 1984 og 24. mai 1984.

Mens altså reindriften og jordbruksorganisasjonene har reist en rekke rettighetskrav, synes Finnmark fiskarlag å mene at de lokale fiskeres stilling best kan styrkes ved ulike forvaltningsendringer, se punkt 2.5.

De organiserte fritidsbrukerne av utmarksressursene har generelt motsatt seg begrensninger i allmennhetens rett til å utnytte utmarksressursene. For eksempel har Finnmark fylkeslag av Norges Jeger- og Fiskerforbund i en uttalelse til Ressursutvalgets innstilling (NOU 1978: 18 A og B) hevdet at en sterkere prioritering av lokale brukere og den næringsmessige ressursutnyttingen vil være meget uheldig og bety at allmennhetens gamle retter til fri utnytting av bær, fisk og vilt, som betyr svært mye for folk i Finnmark, innskrenkes og hindres. Om retten til jakt uttaler fylkeslaget i brev av 23. oktober 1992:

«Finnmark fylkeslag av NJFF har tidligere gitt uttrykk for at vi mener jaktretten i Finnmark er en allemannsrett. Vi mener befolkningen her står sterkt når de hevder denne retten. Fylkeslaget har tidligere også uttalt at vi mener denne retten skal tilkomme befolkningen til en rimelig pris. Denne holdningen har også fått bred politisk tilslutning i fylket og er nedfelt i fylkesplanen.»

På samerettsutvalgets informasjonsmøter med organer og organisasjoner i finnmarkskommunene, se utredningens punkt 2.8, kom det frem krav og uttalelser om styrkede rettigheter for lokale næringsutøvere og bygdefolk, blant annet på møtene for Tana, Nesseby, Kautokeino/Karasjok og Porsanger. I Sør-Varanger ble det ytret ønske om at bygdefolk gis fortrinnsrett til ressursene i et nærmere avgrenset område, som ikke nødvendigvis trenger ligge i bygdenes nærområde. Her mente imidlertid andre at det må tas hensyn til tettstedsbefolkningens behov for friluftsliv, og at det særlig er allmennhetens rett til utnytting av utmarka som må styrkes. Også på møtet for kommunene Alta, Kvalsund og Loppa krevde man en styrking av allmennhetens ressursutnytting, mens det i andre kystkommuner ble sagt at kyst- og tettstedsbefolkningens adgang til utmarksressursene i innlandet ikke måtte innskrenkes. Om man her hadde allmennhetens rettslige stilling eller dens rent faktiske utnyttingsadgang i tankene, er imidlertid uklart.

At det på informasjonsmøtene ble sagt at lokalbefolkningen må gis visse særretter til ressursene i sine nærområder, er imidlertid ikke nødvendigvis i samsvar med oppfatningen hos kommunale myndigheter. Det kan vises til følgende uttalelse fra kommuneplanen for Kautokeino (1991):

«Ressursene i Kautokeino må for fremtiden oppfattes som felles ressurser. Det er verken rom for særrettigheter for deler eller grupper av befolkningen ut over de allerede eksisterende særrettigheter som er knyttet til dagens særlovgivning.»

Spørsmål omkring laksefiske ble tatt opp på flere informasjonsmøter. I Tana ble det gått spesielt inn på retten til fiske, og i den forbindelse sagt at ikke bare jordbrukere, men også utmarksnæringsutøvere bør ha rett til garnfiske etter laks i vassdraget. Det ble også sagt at reindriftsutøverne bør få fiskerett i vassdraget, mens en generell rett for alle i elvedalen ble ansett som unødvendig. På møtet med reinbeitedistriktene i Vest-Finnmark ble utvalget bedt om å vurdere å gi reindriften rett til fiske i Altaelva uten fiskekort. I Sør-Varanger ble det i tråd med vanlig oppfatning uttalt at fiskeretten i Neidenelva tilligger Neiden Fiskefellesskap. Det ble imidlertid hevdet at også skoltesamene ut fra alders tids bruk har fiskerett i elva. I Porsanger kom man inn på fisket i Stabburselva og Lakselva, hvor grunneierne har mistet sin gamle garnfiskerett. Flere fant det urimelig at disse ikke får leieinntekter så lenge lokale fiskerforeninger forpakter fisket. Lakselvas grunneierlag har utdypet sitt syn i et eget brev til utvalget, se nedenfor.

I møtene for Tana, Nesseby, Alta/Kvalsund/Loppa, Kautokeino/Karasjok og Sør-Varanger ble det krevd at bøndenes rett til bufebeite på statsgrunn må styrkes og lovfestes. Det ble blant annet vist til at sau fra gammelt av har beitet på statgrunn, uavhengig av om beiterett har vært regulert i vedkommende jordbrukers skjøte. I Tana krevde man også en lovfestet rett for bøndene til å få utmålt dyrkingsjord, og det ble betegnet som diskriminerende at det sørnorske allmenningssystem ikke gjelder i Finnmark. På møtet for Kautokeino/Karasjok ytret man ønske om rett til trevirke for bøndene, ikke bare til ved, men også til gjerdestolper, hustømmer m.v. Her var det imidlertid også noen som mente at dagens lovgivning gir jordbruket tilstrekkelige rettigheter.

Det var ellers et tilbakevendende krav at bygdefolk må få en særrett til (økonomisk) utnytting av multeressursene i Finnmark. Tidligere ble kravet begrunnet med at det var nødvendig for å sikre bygdene en økonomisk basis, mens det etterhvert også er trukket inn kulturelle og samepolitiske hensyn.

Fra reindriftshold ble det flere steder fremholdt at det i vurderingen av retten til land og vann må tas i betraktning hvem som i historisk perspektiv har brukt områdene i Finnmark og på hvilken måte de er brukt. Dette mente man burde tilsi at reindriften gis særlig sterke rettigheter.

Konflikten mellom reindrift og jordbruk ble berørt på de fleste møtene. Blant annet på møtene for Porsanger, Gamvik/Lebesby og Alta/Kvalsund/Loppa ble det fra jordbrukshold sagt at motsetningene kan bli mindre hvis reindriftens vokteplikt skjerpes, samtidig som det gis regler som sikrer fortgang i skadeoppgjørene. Reindriften ga på sin side uttrykk for at vokteplikten er streng nok, og at det isteden er behov for å lovfeste at vokteplikten er oppfylt så lenge flokken holdes under tilsyn, også når den beiter relativt spredt. Ellers ble det fra begge hold uttalt at det ihvertfall i de mest utsatte områdene må settes opp gjerder for å skjerme dyrket mark, og at gjerdeholdet (helst) bør bekostes og vedlikeholdes av staten.

Arbeiderpartiet uttalte i sitt Samepolitisk manifest (1989) at partiet vil arbeide for etablering av områderetter for høsting av de nære havområder i nord, slik at den samiske og norske kystbefolkningen fortsatt kan bo og virke i sine områder. I brev til Sametinget 17. november 1989 går partiets Sametingsgruppe blant annet inn for at det nordligste Norge må få førsterett til fisket utenfor egen kyst og i egne fjorder. Disse synspunktene er videreført i Samepolitisk manifest for 1993-1997, der det blant annet heter (s. 5):

«Utviklingen i fiskerinæringen er særlig avgjørende for videreføring av samisk kultur i kyst- og fjordstrøkene. Dette forutsetter at den tradisjonelle flåtens hevdvunne rett til fiske i sine nærområder sikres gjennom reguleringer som gjør det mulig å livberge seg, også for de minste enhetene. Etablering av områderetter for høsting av de nære havområder i nord, kan være ett aktuelt virkemiddel. Her har hele befolkningen i samiske distrikter felles interesser å ivareta.»

Kautokeino arbeiderparti har i brev 25. april 1994 gått inn på spørsmålene om Kautokeinofolks rett til laksefiske i Alta-Kautokeinovassdraget før St. Hans og i Karasjok-Tanavassdraget. For fisket i Alta-Kautokeinovassdraget er hovedkravet at folk fra Kautokeino må få rett til fritt fiske i denne perioden, på lik linje med folk fra Alta. For fisket i Karasjok-Tanavassdraget kreves det at Kautokeinofolk igjen får tilgang på rimelige sesongkort, en ordning som tidligere ble praktisert, men som senere er fjernet. Begrunnelsen for kravene er de lange tradisjoner kommunens befolkning har til laksefiske i disse vassdragene.

Laksebreveierforeningen for Tanavassdraget har tatt opp spørsmålet om laksefiskeretten i Tanavassdraget i brev til utvalget av 11. oktober 1995. Ut fra lekkasjer i pressen om utvalgets forslag, sier Laksebreveierforeningen følgende om stangfiskeretten:

«De som ikke fyller vilkårene i lov 1888 § 1 første ledd og kgl. res. 1911 § 2, har ikke og har aldri hatt noen fiskerett i Tanavassdraget utover den adgangen til stangfiske som de får ved å løse et fiskekort i henhold til lov 1888 § 1 andre ledd.

Den foreslåtte lovendringen innebærer at staten tar fiskerett fra laksebreveierne for å gi til alle andre som bor i Tana og Karasjok kommuner. Det har karakter av ekspropriasjon og har erstatningsrettslige konsekvenser.

Laksebreveierne i Tanavassdraget er for en stor del samer. Vi forventer at Samerettsutvalget arbeider for å beskytte vår lovfestede rett til laksefiske i Tanavassdraget på linje med det som gjøres når det gjelder den lovfestete retten til reindrift. ...»

I den fremtidige forvaltningen ønsker Laksebreveierforeningen større innflytelse enn tilfellet er i dag.

Rettsstillingen i Lakselv er omtalt i brev fra Laks­elv grunneierforening av 4. desember 1995. Grunn­eierforeningen krever at grunneiernes fiskerett i hele elva anerkjennes og at fiskerettshaverne får rett til å forvalte elva på lokale premisser, men for øvrig i samsvar med lakse- og innlandsfiskeloven med tilhørende forskrifter så langt disse passer med lokal samisk/kvænsk sedvane og rettsoppfatning. Videre kreves det at grunneierne får tilbake retten til de eiendommene som etter grunneierforeningens oppfatning urettmessig er frarøvet dem og at grunneierne gis rett til ressursene i utmarka i sitt nærområde.

Holmesund og Gárdak bygdelag ble av Tana kommune bedt om å uttale seg om forvaltningen av garnfiske under isen, og i brev 9. januar 1996 skriver bygdelaget at lokalbefolkningen har lange tradisjoner for slikt fiske, med de kunnskaper om forvaltningen det innebærer. Etter å ha fremhevet som det viktigste at vannene ikke tømmes for fisk og at beskatningen utenfra etter hvert har gjort det vanskeligere å ha oversikt over beskatningen, sies det:

«Bygdelaget vil fremheve den uskrevne praksisen/loven som har eksistert blant bygdefolket i generasjoner. Alle som er bosatt i området har i alle tider hatt samme rett til å hente seg fjellfisk til matauke. Og vi vil fremheve dette som en helt framtredende rettsoppfatning blant bygdefolket. Noe annet ville være brudd på sedvaneretten. Garnfiske vinter som sommerstid skal forbeholdes lokalbefolkningen. Denne tradisjonen er vi innstilt på å videreføre og gi videre til våre etterkommere.»

BadjeDeanuSiida fra Sirma har i brev til Sametinget av 3. mai 1996 krevd at ILO-konvensjon nr. 169 inkorporeres i norsk rett ved lov. I brevet heter det blant annet:

«Som kjent har Norge ratifisert ILO-konvensjon nr. 169. Dette dokumentet inneholder forskjellige konvensjonshjemlede bestemmelser som skulle ha stor betydning for samene i Norge, bl.a artikkel nr. 15 som omhandler rett til å delta i bruk, styring og bevaring av våre naturrikdommer. Innholdsmessig er disse bestemmelser formulert fordelaktig for samene, men i norsk forvaltningspraksis blir disse fullstendig overkjørt. Som eksempel kan nevnes forvaltningen av Tanaelva, der fastboende samer er regelrett frarøvet sine rettigheter til fordel for tilreisende turister. Styret i BadjeDeanuSiida er overbevist om at dersom ILO-konvensjon nr. 169 hadde vært inkorporert i norsk rett ved lov, da kunne det ikke vært så enkelt for norske myndigheter å overse disse folkerettslige forpliktelser med derpå følgende ansvar for at norske myndigheter ikke begår folkerettsbrudd.»

Også lokale forvaltningsorganer har nå og da uttalt seg om retten til naturressursene i Finnmark. Blant annet har fylkeslandbrukskontoret på et særskilt møte med samerettsutvalget uttalt at manglende formell beiterett for bufe i utmarka er en av de faktorer som hemmer utviklingen av jordbruket i Finnmark.

Behovet for å endre reglene for multeplukking i Finnmark omtales i et udatert brev (1996) fra Fylkesmannen i Finnmark til Direktoratet for naturforvaltning. Etter at gjeldende regelverk er beskrevet og multeplukkingens trivselsmessige og næringsmessige betydning er trukket frem, sies det:

«Utgangspunktet for en evt. endring må være at allmennhetens adgang til molteplukking sikres og ikke begrenses mer enn nødvendig. Samtidig bør det bli mer entydig, på hvilke arealer retten til moltene er forbeholdt grunneier.»

Fiskerinemnda i Tana sier i brev til Sametinget 24. november 1989 at den konvensjonelle kyst- og fjordfiskeflåten har en hevdvunnen rett til fiskeressursene, og at de nyere beskatningsmetodene må vike i en marginal ressurssituasjon. Man krever derfor at ­fiskerne fra Tana sikres sin andel av ressursene og at den sjøsamiske kulturen får leve videre og utvikle seg.

Fra sentralt offentlig hold er styrkede rettigheter sjelden nevnt som et middel for å bedre lokale brukere og næringsutøveres muligheter til å utnytte ressursene. Som for forvaltningens vedkommende gjør det seg vel også her gjeldende at man ofte vil mene at ens uttrykte mål langt på vei kan oppfylles innen rammene av de gjeldende rettighetsforhold. Dessuten har man vel inntatt en avventende holdning og ikke ønsket å foreslå konkrete rettsendringer så lenge behovet for slike endringer er under utredning i samerettsutvalget.

Reindriftslovkomitéens innstilling fra 23. november 1966 hadde en rekke synspunkter på reindriftens rettigheter som reindriften senere har sluttet seg til, jf. omtalen foran. I komiteens innstilling sies blant annet følgende (s. 26):

«Det dreier seg (...) om retten til utnyttelse av naturressursene i de områder hvor reindriftsutøverne fra gammel tid var alene om utnyttelsen av de rettigheter som har tilknytning til reindrift, jakt og fiske og hvor de har hatt utstrakte hevdvunne rettigheter. (...). Når det gjelder disse spørsmål er det alminnelig antatt at samene stort sett var de første som tok til med jakt, fiske og reindrift i reinbeiteområdene og derfor også rent prinsipielt bør ha førsteretten. Reindriftsnæringens rettigheter er i realiteten en slags servitutt som hviler på all grunn i områder hvor det fra gammelt har vært utøvet reindrift. Man har her med andre ord med en slags almenningsartet bruksrett å gjøre.

(...). De viktigste rettigheter reindriftsnæringen har hatt fra gammelt av er:

1. Rett til å beite med rein både på offentlig og privat grunn.

2. Rett til brensel.

3. Rett til visse slags trevirke til forskjellige slags gjerder, hus, bruksgjenstander m.v.

4. Rett til å sette opp gjerder, hus m.v.

5. Rett til fiske.

6. Rett til jakt.»

Ut fra dette formulerte man et forslag til § 1, som skulle gjøre det mest mulig klart at innen sine tradisjonsbestemte områder har reindriftsnæringen ervervet visse retter som i det vesentligste grunner seg på alders tids bruk og sedvane. Man nøyde seg i utgangspunktet med å henvise til domstolene for en nærmere avklaring av rettighetenes konkrete innhold og omfang, men foretok i forslagets §§ 13-17 og 26-27 en viss spesifisering og regulering av retten til tomter m.v, trevirke, beite, jakt og fiske, oppføring av gjerder m.v. og flytting.

Komiteen gikk ellers inn for at det for å overholde utdrivingsplikten skulle være nok at reinen var drevet ut av ulovlig område innen rimelig tid (forslagets § 24 andre ledd), og man foreslo at reinens skader på innmark og kulturbeite bare skulle medføre erstatningsansvar hvis områdene var inngjerdet med gjerde som freder for rein (§ 19).

Da Landbruksdepartementet fremmet Ot.prp. nr. 9 for 1976-77 om ny reindriftslov for Stortinget, som i hovedsak ligger til grunn for 1978-loven, bygget man bare delvis på komitéens innstilling. Det påpekes at loven bygger på det bestående rettsgrunnlag med dets forankring i tradisjon og sedvane, lov og rettspraksis, og at retten til å utøve reindrift i reinbeitedistrikt er uttømmende fastlagt i loven ved at rettens innhold og omfang til enhver tid er lovbestemt. Derimot sies det ikke noe direkte om selve det rettslige grunnlaget for reindriftsretten. Videre ble reineiernes utdrivingsplikt skjerpet ved at loven stiller krav om omgående utdriving, og forslagene om erstatningsansvar, gjerdeplikt og anerkjennelse av reindriftens rettsgrunnlag ble utelatt i loven. Endringene ble blant annet begrunnet med at loven ikke bare må ta hensyn til reindriften og næringens sentrale stilling i samisk kultur, men også til andre berørte interesser i reindriftsområdene.

I NOU 1978:18B Bruken av Finnmarksvidda uttales det at primærnæringene og lokalbefolkningen må ha visse særretter til Finnmarksviddas ressurser (vilt, laks, innlandsfisk og multer, samt beiteressursene m.v.), blant annet til å selv utnytte dem i nærings­øyemed. Reindriften må stå sentralt i dette, men man peker også på at fylkets jordbrukere tradisjonelt har utnyttet utmarka både til bufebeite og utmarkshøsting i kombinasjon med jordbruk (sidene 12-13, 38-42 og 61).

I Landsdelsplan for Nord-Norge (NOU 1972:33) omtales retten til skogen, og det anbefales at statseid skog som ligger mellom dyrkbare utmålinger tillegges vedkommende gårdsbruk. Samtidig bør ordningen med rett til billig tømmer fra statsskogene for gårdbrukere i området gjeninnføres, og da også gjelde for reindriftsutøvere (s. 169).

De senere års utvikling, hvor blant annet grunnloven § 110 a, sameloven og utviklingen og tolkningen av internasjonale regler har stått sentralt, har søkelyset i økende grad vært rettet mot samisk begrunnede rettighetsordninger. Dette er også kommet til uttrykk i ulike utredninger og innstillinger, dels ved synspunkter på gjeldende rett og dels ved at det er antydet visse ønsker for den fremtidige rettsstillingen for ressursbruken i sameområdene. I St. meld. nr. 52 (1992-93) Om norsk samepolitikk angis Regjeringens prinsipielle utgangspunkt i disse spørsmålene på følgende måte (s. 42):

«De overordnede prinsipper som i dag ligger til grunn for Regjeringens samepolitiske arbeid kan kort oppsummeres slik:

• Norsk samepolitikk skal etterleve prinsippene nedfelt i generell internasjonal folkerett og urbefolkningsrett.

• Samene anerkjennes å være en urbefolkning med rett til selv å sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt nærings- og samfunnsliv.

• Den norske stat forplikter seg til aktivt å tilrettelegge for at samene som urbefolkning selv skal kunne verne og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt nærings- og samfunnsliv på en helhetlig måte.»

Regjeringen omtaler også mål og virkemiddel innenfor blant annet næringspolitikken, der reindrift, fiskeri, landbruk, duodji og næringskombinasjoner omtales (s. 75 flg.).

I St. meld. nr. 28 (1991-92) En bærekraftig reindrift ble det foretatt en prinsipiell gjennomgang av den fremtidige reindriftspolitikken. Etter å ha vist til reindriftsloven, grunnloven § 110 a og den senere tids folkerettslige utvikling og konstatert at disse rettskildene er med å avgjøre reindriftsrettens stilling i Norge i dag, sies det (s. 83):

«Videre har så vel rettspraksis som forvaltningspraksis etter 1978 vist at reindriftsloven ikke har brakt den avklaring av reindriftens rettsstilling som hensikten og forhåpningene var ved dens vedtagelse. Dette gjelder den gjensidige disposisjonsretten mellom reindriftsutøvere og grunneiere. I noe mindre grad gjelder dette også reindriftens vern i forhold til arealinngrep i reindriftsområde for øvrig, hvor rettspraksis har utviklet visse normer for rekkevidden av reindriftens ekspropriasjons- og erstatningsvern.

Den alvorligste uklarhet som er oppstått gjelder imidlertid selve spørsmålet om hvor den samiske retten til reindrift gjelder. ...

Etter denne rettsutviklingen kan situasjonen i dag oppsummeres slik: Grunnloven og folkerettsregler som Norge er bundet av forutsetter at reindriftssamene i Norge har et effektivt rettsvern for den næringsutøvelse de i dag utøver. Landets øverste domstol har lagt til grunn at den aktuelle lovgivning ikke gir slikt rettsvern.»

Deretter redegjøres det for at det med det første vil bli lagt frem lovforslag for å avhjelpe denne uklarheten. Lovendringen ble vedtatt 23. februar 1996 og trådte i kraft 1. juli 1996.

Reindriftens rettsstilling og det pågående lovrevisjonsarbeidet omtales også i St. meld. nr. 52 Om norsk samepolitikk (s. 76):

«Reindriftens rettssituasjon er etter Regjeringens oppfatning et sentralt samepolitisk tema. Som nevnt i kap. 5, er det behov for å avklare og sikre den samiske reindriftens rettsstilling geografisk og i forhold til konkurrerende arealbruk. ...

Regjeringen har gjennom det pågående lovrevisjonsarbeidet som siktemål å følge opp meldingens intensjoner om en sikring av rettsgrunnlaget for den samiske reindriften. Regjeringen har imidlertid merket seg Stortingets synspunkter og vil ta hensyn til disse under utarbeidelsen av lovproposisjonen.»

Om fiskeri sies det i St. meld. nr. 52 (1992-93) Om norsk samepolitikk (s. 77):

«Staten har en rettsplikt til å gi den samiske befolkningen utviklingsmuligheter i henhold til folkerett og norsk lov. Dette gjelder også sikring av det materielle grunnlaget, herunder fisket (jf. kap. 5.5).

Det er i hovedsak to måter å ta hensyn til de samiske rettigheter på. Det kan gjøres innenfor generelle reguleringer som vil omfatte det samiske fisket, eller det kan gjøres ved særordninger for samiske fiskere. I vurderingene hittil er en kommet til at det er best om hensynet til samene ivaretas innenfor generelle reguleringsordninger. Myndighetene har i forbindelse med reguleringene de senere årene forsøkt å følge dette opp.»

Etter å ha vist til at det blant annet fra Sametinget er hevdet at de gjennomførte tiltakene er utilstrekkelige, sies det (s. 78):

«Regjeringen er av den oppfatning at en må søke å komme fram til reguleringsordninger som ivaretar rettsplikten overfor den samiske befolkningen (jf. kap. 5.5). Utviklingen i fiskerinæringen vil være avgjørende for opprettholdelse av samisk kultur i mange kyst- og fjordstrøk. Som et ledd i dette arbeidet har en funnet det ønskelig å få gjennomført en helhetlig gjennomgang og vurdering av sjøsamiske fiskeriinteresser. I den sammenhengen har Fiskeridepartementet besluttet å nedsette et utvalg. ...»

Deretter kommenteres mandatet og sammensetningen til Samisk fiskeriutvalg, som har bebudet at deres utredning trolig vil foreligge i løpet av 1996.

2.2.4 Krav og uttalelser om styrket rettslig vern

De krav og uttalelser som angår styrket rettslig vern av ressursene og ulike gruppers ressursutnytting, kan deles i to hovedtyper; krav om vern mot ulike typer inngrep og krav om vern mot andres konkurrerende bruk.

Med inngrep menes disposisjoner over grunnen som medfører at bestemte arealer tas i bruk til nye formål og den nye bruken helt eller delvis er til hinder for tidligere utøvde bruksmåter innenfor eller i nærheten av de områder hvor inngrepet foretas.

Kravene om inngrepsvern går i to retninger. Dels er det krevd at de materielle (innholdsmessige) skranker eller de prosessuelle (saksbehandlingsmessige) skranker for når et inngrep kan foretas blir hevet, og dels er det krevd bedre kompensasjon når et inngrep først er foretatt, for eksempel at det skal mindre til før et inngrep utløser erstatning eller at erstatningsbeløpet settes høyere.

Konsekvensene av et inngrep og de interesser det rammer er avhengig av type tiltak, omfang og beliggenhet, og det vil derfor variere fra sak til sak hvilke interesser som føler sine rettigheter presset og derfor krever økt rettslig vern. Reindriftens organer, Norsk Sameråd og senere Sametinget står bak de fleste kravene om økt rettslig vern av samiske interesser, både i tilknytning til konkrete saker og i prinsipielle uttalelser.

Årsaken til at det foreligger forholdsvis få krav om inngrepvern fra annet (samisk) hold, kan være at mange i første rekke har vært opptatt av bedre utnyttingsmuligheter, og den rettslige overbygningen har derfor kommet noe i bakgrunnen. Rettsvern kan også bli oppfattet som et vanskelig juridisk spørsmål, som man kvier seg for å gå inn på.

Visse brukerinteresser er av en slik art at de omtrent alltid i større eller mindre grad vil bli skadelidende ved naturinngrep, og reindriften med sin utstrakte arealbruk er et nærliggende eksempel på det. Det er da også, både fra reindriften selv og andre, krevd et særlig sterkt vern mot inngrep i reindriftsarealene.

Med konkurrerende bruk menes ressursbruk fra grupper som enten ikke har rett eller adgang til å utnytte de aktuelle ressurser (urettmessig konkurrerende bruk), eller som har en rett eller adgang til ressursutnytting som kreves begrenset (rettmessig konkurrerende bruk). Mens styrket vern mot urettmessig konkurrerende bruk kan gjennomføres uten endringer i underliggende rettsforhold, for eksempel ved skjerpede sanksjoner, kan bestemte gruppers vern mot rettmessig konkurrerende bruk bare styrkes ved at de underliggende rettsforhold endres, slik at tidligere rettmessig bruk helt eller delvis blir urettmessig.

Norsk Sameråd har ved en rekke anledninger hatt prinsipielle innvendinger mot at det foretas inngrep som begrenser mulighetene til primærnæringsutøvelse og ressursutnytting i sameområdene. Etter Samerådets syn må det ihvertfall være en forutsetning at det foretas en grundig saksbehandling før inngrep iverksettes, der konsekvensene av inngrepet og de interesser det vil berøre blir grundig belyst. Forut for utbyggingen av Alta-Kautokeinovassdraget frarådet Samerådet at det gjøres inngrep i reindriftsområdene uten at dette skjer i samråd med de berørte reindriftsutøvere og deres organisasjoner. Videre fremholdt man at det ikke må gis konsesjoner for vassdragsutbygging i samenes nærings- og bosetningsområder før det foreligger en vurdering av behovet for fredning av vassdrag av hensyn til reindriften og før utbyggingsplanene er vurdert av de samiske interessegrupper. Samenes egne vurderinger av bruk og disponering av naturressursene i deres områder bør gis avgjørende betydning i slike saker (se bl a sak 10/73, jf 20/76 og 22/76). Man krevde i denne perioden også at det må fremlegges en samlet vurdering av spørsmål knyttet til vassdragsreguleringer og en samlet plan for vern og bruk av natur- og naturressurser i de samiske områdene (sak 20/74).

På denne bakgrunnen var Samerådet tilfreds med at det i den andre Verneplan for vassdrag som ble lagt frem i 1980 er vurdert hvilke skader eventuelle utbygginger vil ha på samiske kulturminner og reindrift. Likevel var det ifølge rådet ikke lagt nok vekt på disse forholdene, og man uttalte seg prinsipielt mot alle reguleringer som kan innsnevre reindriftsarealene, unntatt når dette skjer i forståelse med næringens lokale organer. Det pekes videre på at reguleringer ikke bare vil berøre reindriften, men også samiske kulturminner og samiske lokalsamfunn i innlandet og i kyst- og fjordstrøkene. Fremtidige reguleringer må ses i sammenheng med andre inngrep i det aktuelle område, og også med samerettsutvalgets arbeid, og videre at det må gis en helhetlig behandling når utvalgets innstilling foreligger (sak 4/84, se også sak 58/86 om regulering av Nordelva/Osaelva i Trøndelag og sak 5/88 om Melfjordutbyggingen i Nordland).

I forbindelse med de rulleringer som er foretatt av Samlet plan for vassdrag 2 er det innehentet uttalelse fra Norsk Sameråd, senere Sametinget. I forbindelse med den første rulleringen uttalte Samerådet at samekulturen er nært knyttet til tradisjonell ressursutnytting, og derfor er den generelt – og reindriften spesielt – særlig utsatt for de negative følgene som en vassdragsutbygging kan ha. Det ble understreket at eventuelle utbygginger må ses i sammenheng tidligere inngrep og at det må fokuseres på hvilke virkninger utbyggingene vil ha for økologi og natur og for samekulturen generelt sett (sak 49/84).

Samerådet frarådet enhver utbygging av Saltfjellet/Svartisen i påvente av samerettsutvalgets innstilling, og antok at utvalget vil konkludere med at samene kan påberope seg at deres tradisjonelle former for næringsutøvelse til en viss grad er vernet av artikkel 27 i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter. Man gjentok også sitt prinsipielle syn om at en utbygging må ses i sammenheng med tidligere inngrep i området og de samlede samiske interesser som gjør seg gjeldende der (sak 50/84, jf 7/87).

Også Samerådets høringsuttalelse til NOU 1988:18 om ny rørledningslov (sak 33/88, jf for øvrig sak 38/84) innholder synspunkter som viser rådets holdning til industriutbygging i sameområdene. Det understrekes innledningsvis at bygging og drift av gassrørledninger og ilandføringsanlegg for olje og gass i samiske områder vil ha stor innvirkning på det samiske folks fremtid, både nærings- og sysselsettingsmessig, kulturelt og rettslig. Rådet understreker videre at det før en eventuell tillatelse til utbygging må foretas en grundig saksbehandling og utredning av de konsekvenser dette vil ha for de næringsinteresser og distrikter som vil bli berørt. Samerådet er derfor betenkt over at det i utredningen er lagt særlig vekt på hensynet til effektiv og hurtig saksbehandling. Man ber om at det må tas hensyn til samisk kultur og næring, blant annet gjennom at samiske interesser gis mulighet til å delta i alle faser av saksbehandlingen. Det må også foretas en bred analyse av olje- og gass­virksomhetens konsekvenser for samisk kultur og samfunnsliv før utbygginger igangsettes, og det må i oppføringen av eventuelle anlegg tas hensyn til (samiske) næringer som reindrift, jordbruk og fiske. Videre må lokalsamfunnene og primærnæringene med utgangspunkt i de foretatte konsekvensanalyser gis anledning til å stille vilkår og krav som må oppfylles før utbyggingen kan igangsettes, slik at man kan unngå de største ulempene. Det foreslås videre at det opprettes en egen fondsordning for samisk nærings- og kulturvirksomhet.

Samerådet antar ellers at den sysselsettingsmessige effekten av utbyggingsvirksomheten vil være forholdsvis kortvarig (5-6 år). Med utgangspunkt i at man legger vekt på varige arbeidsplasser i primærnæringene, uttrykker man sterk skepsis til at det foretas innskrenkninger i den beskyttelsen med hensyn til arealvern og bruksrett til arealer som primærnæringene i dag har i reindriftsloven, jordloven og fjelloven mv.

Samerådet har i hovedsak støttet ulike forslag om opprettelse av naturparker, naturvern- og landskapsvernområder i samiske områder, og av og til også foreslått en utvidelse av slike områdene. Antagelsen har vært at disse vil være til fordel for samisk kultur og ressursutnytting. Forutsetningen er imidlertid at områdene ikke vil innebære innskrenkninger i reindriften eller øvrig tradisjonell samisk næringsutøvelse som måtte foregå der, se blant annet sak 7/86, 63/86, 8/87 og 4/88.

I forbindelse med forslaget til ny plan- og bygningslov (NOU 1983:15), uttalte rådet at forslaget om at reindriftsområder kan legges ut til landbruks- og/eller naturvernområder i arealdelen av kommuneplanen, ikke tar tilstrekkelig hensyn til reindriftens behov for arealvern og mulige konflikter mellom reindrift og jordbruk. Man forutsetter at reindriften må trekkes med i planarbeidet og at det allerede ved oversiktsplanleggingen bør klarlegges egne arealbruksområder for reindrift (sak 52/83).

Samerådet så i hovedsak positivt på forslagene som ble fremmet i NOU 1987:21 (samordning av lover om arealdisponering). Det gjaldt likevel ikke forslaget om å sette jordloven og reindriftsloven ut av kraft for arealer som disponeres i samsvar med vedtatte bestemmelser til kommuneplanens arealdel om spredt utbygging i landbruks-, natur- og friluftsområder, ettersom man mente dette ville svekke de nevnte næringers arealvern.

Også Sametinget har fremhevet behovet for vern av samiske rettigheter, og vernespørsmålet er ofte fremsatt i sammenheng med krav om anerkjennelse, eventuelt styrking av rettigheter, jf over. Spørsmålet om vern i forbindelse med naturinngrep er blant annet tatt opp av Sametingsrådet i sak R 99/91, der rådet uttrykker tilfredshet med at flere vassdrag i de samiske områdene er tatt med i Verneplan IV for vassdrag (NOU 1991:12A) og at man har søkt å kartlegge og å ta hensyn til de virkninger eventuelle vassdragsutbygginger har for samisk reindrift og samiske kulturminner. Det påpekes at Sametinget ved flere anledninger har gitt uttrykk for prinsipielle betenkeligheter til utbygginger og naturinngrep som innskrenker naturgrunnlaget for eller på annen måte er til skade for samisk kultur og næring, før spørsmålene om retten til land og vann er avklart. Det vises til samerettsutvalgets arbeid, og man mener at en rekke vassdrag i disse områdene må vernes inntil rettighetsspørsmålene blir avklart.

Lignende betenkeligheter har kommet til uttrykk blant annet i sak 33/90 om forsvarets etablering og utbygging av et skyte- og øvingsfelt i Nord-Fosen i Trøndelag. Her pekes det på at forsvarets virksomhet og reindrift ofte er uforenlig og at det konkrete inngrepet vil ramme samiske kulturminner og skape store ulemper, ikke bare for reindrift, men også for jordbruk, skogbruk og annen utmarksutnytting i området. Man peker også på en del prinsipielle sider ved forholdet til den samiske befolkningen, særlig det ansvaret den norske staten har påtatt seg gjennom grunnloven § 110 a og folkerettslige forpliktelser. De stadige inngrepene i samekulturens materielle kulturgrunnlag utgjør en sterk trussel mot dagens samiske kultur, og man går derfor sterkt mot den aktuelle etableringen. Også til planene om utbygging ved Skoddevann (se sak S 23/89) og sammenbindingen av skyte- og øvingsfeltene Mauken og Blåtind i Troms (se bl a sak S 24/89, R 42/94 og 2/94) la Sametinget stor vekt på hensynet til samisk næringsutøvelse og samiske kulturminner.

Reindriftens vern omtales av Sametinget i sak 24/90, der det sies at dagens overkapasitet i næringen med for mange reineiere og for mange dyr i alle fall delvis kan forklares med at inngrep og annen virksomhet har innskrenket næringens drifts- og beitearealer. Reindriftens gjenværende arealer og rettigheter må derfor sikres og vernes, overfor både ulike inngrep og annen næringsvirksomhet i driftsområdene. Reindriftens rettslige vern er også tatt opp i uttalelsene til St. meld. nr. 28 (1991-92) En bærekraftig reindrift (sak R 27/92 og sak 15/92) og i behandlingen av de toårige reindriftsavtalene og den årlige reindriftsmeldingen fra reindriftsstyret og områdestyrene.

Fylkesplanen for Finnmark har som nevnt berørt rettighetsspørsmålene, men omtaler først og fremst retningslinjer for den fremtidige forvaltningen av ressursene, se punkt 2.5.

Norske Samers Riksforbund anfører i sitt prin­sipprogram for arbeidet i Sametinget prinsipielle betenkeligheter til inngrep i sameområdene før rettighetsspørsmålene er avklart. Også i forbindelse med konkrete inngrepssaker har man kommet med slike synspunkter. I forbindelse med Altautbyggingen krevde NSR at samiske lokalsamfunn får rett til å nekte inngrep de ikke ser seg tjent med og at vassdrag bare må bygges ut hvis det er til liten skade for samiske næringsinteresser (styresak 89/80 og landsmøtevedtak 2/71). I styresak 54/75 trakk man frem at Altautbyggingen, som da var under forberedelse, nok ville bedre sysselsettingen i anleggsfasen, men fryktet at dette kun ville gi en kortvarig effekt og at nye arbeidsplasser i liten grad ville komme lokalbefolkningen i indre-Finnmark til gode. Videre fryktet man at utbyggingen ville forringe bruksverdien og næringsgrunnlaget både for jordbruk, reindrift og utmarksnæring i området, blant annet ved tap av beiteland for rein og bufe, redusert fiske i vassdraget og økt konkurranse om utmarksressursene ved at anleggsveier ville gjøre disse lettere tilgjengelig for allmennheten. NSR motsatte seg derfor utbyggingen og krevde at den måtte ses i en totalsammenheng – ikke bare ut fra sine mer direkte og isolerte virkninger, men også ut fra de negative følger den ville ha for samefolket som helhet.

I styrevedtak 13/86 forutsatte NSR at det i forbindelse med planene om Saltfjellet/Svartisenutbyggingen ble utført grundige registreringer av områdets samiske kulturminner, og at planenes konsekvenser for samenes sosiale og kulturelle forhold måtte kartlegges før det ble gitt tilsagn om utbygging. Man mente ellers at utbyggingen kunne være folkerettsstridig ved at den ville medføre store skader for reindriften, og dermed også for samekulturen som helhet.

I landsmøteresolusjon 2/89 (jf resolusjon 4/88) krevde NSR at forsvaret unnlot å etablere ammunisjonslager, både ved Skoddebergvann og andre steder. Det vises til at man ved flere anledninger har gått mot inngrep i samiske områder før samenes fundamentale og legitime rettigheter er avklart, og advarer mot at hensynet til arbeidsledigheten settes foran samiske rettighetsspørsmål, slik enkelte synes å være villige til i Skoddebergsaken.

NSR gikk mot søknaden om konsesjon for utvinning av naturstein ved Naranas i Kautokeino, og viste i den forbindelse til tidligere uttalte prinsipielle betenkeligheter til utbygginger og naturinngrep som er til skade for samisk kultur og næring. Man beklager at et kortsiktig sysselsettingstiltak brukes som argument for å gjøre inngrep i samiske områder og uttrykker tvil om den aktuelle ressursutnyttingen vil komme lokalbefolkningen til gode på lang sikt. Før det kan foretas denne typen inngrep, må sentrale spørsmål om samiske rettsforhold og ressursfordelingen mellom tradisjonell samisk næringsutøvelse og annen virksomhet være avklart, og det må klargjøres hvilke skadevirkninger inngrepet vil ha for naturen i området (årsmeldingen for 1991).

I prinsipprogrammet for arbeidet i Sametinget uttales det også at reindriften har stor betydning for ivaretagelse og utvikling av samisk kultur. Derfor må næringsgrunnlaget sikres, blant annet ved beskyttelse av beiteretten og vern av dagens beitearealer. Dette synet er gjentatt blant annet i forbindelse med NSRs uttalelse til NOU 1986: 13 Ny landsplan for nasjonalparker (jf St. meld. nr. 62 (1991-92) Ny landsplan for nasjonalparker og andre større verneområder i Norge s. 124). Videre heter det at NSR også vil arbeide for at tidligere reindriftsområder igjen kan benyttes og at det utarbeides en samlet oversikt over tiltak som legger beslag på beiteområder.

I programmet sies det videre at de lover og regler som beskytter jordbruket er utviklet etter mønster av sørnorsk jordbruk, og at det derfor ikke uten videre passer for jordbruket i sameområdene. Man går imidlertid ikke inn på konkrete rettslige endringer, men sier at vilkårene for jordbruket i Nord-Norge må bed­res gjennom særskilte støtteordninger og at jordbruksavtalen revideres, slik at den bedre kan ivareta samiske behov.

Samenes Landsforbund uttaler i det foran nevnte landsmøtevedtaket (20/85) at de fastboendes utnytting, og spesielt jordbrukernes beitebruk i utmarka, må gis det samme rettsvernet som reindriften alt har fått. Også i SLFs uttalelse til NOU 1986: 13 Ny landsplan for nasjonalparker innvendes det at samiske næringer er sparsomt behandlet, i motsetning til reindriften, som er behørig tatt vare på, jf St. meld. nr. 62 (1991-92) Ny landsplan for nasjonalparker og andre større verneområder i Norge s. 124. I andre sammenhenger har SLF krevd at forbudet i jordsalgsregelverket mot salg og bortfeste av viktige bufebeiteområder gjeninnføres, og at jordbruksområdene gis et erstatningsrettslig vern på linje med reindriftens beiteland.

I forbindelse med Altautbyggingen sa SLFs landsmøte for 1979 at man i prinsippet er mot alle inngrep som innskrenker naturherligheter og bruksfordeler, men at man respekterte myndighetenes utbyggingsplaner, se også landsmøtevedtak 2/81. SLF var ellers i hovedsak fornøyd med Verneplan for vassdrag III (NOU 1983: 41), og var særlig tilfreds med at også de samekulturelle sidene ved vassdragsutbygging er drøftet og at det konkluderes med at seks vassdrag i Finnmark bør gis varig vern (styresak 34/83-84).

Norske Reindriftsamers Landsforbund stilte i landsmøtevedtak 4/77 som et hovedkrav til reindriftsloven at den må gi et fullstendig og klart ekspropriasjons- og erstatningsvern overfor inngrep i reindriftsområdene. Videre må det innføres en planmessig beskyttelse av reindriftsområdene mot skadelig utnytting og gis hjemmel for fredning av særverdiområder for reindriften med forbud mot utbygging. Landsmøtet for 1991 uttrykte som et hovedkrav at reindriften ved vedkommende distriktsstyre må få avgjørende innflytelse på ulike tiltak og inngrep som planlegges innenfor det enkelte distrikts grenser. Ved et styrket arealvern vil man sikre reindriftssamenes faktiske muligheter og rett til å utøve næringen og utnytte utmarksressursene, ble det sagt.

I landsmøtevedtak 6/1982 ber NRL samerettsutvalget vurdere vetorett mot følgende inngrep i reindriftsområdene: Anlegg av militære skyte- og øvingsfelt, vassdragsreguleringer, gruvedrift, vei- og jernbaneutbygginger, hyttebygging og turistanlegg, industriutbygging, herunder ilandførings- anlegg for olje- og gassledninger, og skytefelt. Vetoretten skal i prinsippet være på linje med den jordbruket har i jordloven § 54, det vil si at områder som brukes til reindrift ikke kan benyttes til annet enn reindriftsformål med mindre reindriftens organer tillater det. Kravet begrunnes med at grensen snart er nådd for hva reindriften kan tåle av inngrep for å fortsatt være en levedyktig næring. Reineierne har ingen muligheter til å bruke eventuell erstatning til å skaffe seg nye beiteområder og konsekvensutredninger hindrer sjelden inngrep, ettersom de motstående interessene som regel vil ha større økonomisk betydning enn reindriftsinteressene.

Foruten at det dekkes av de nevnte generelle krav, har NRL også uttalt seg om vassdragsreguleringer. Man har blant annet etterlyst saksbehandlingsregler som sikrer at reindriftsnæringen blir orientert om utbyggingsplaner så snart de foreligger, og at næringen får anledning til å uttale seg tidligst mulig (landsmøtevedtak 2/79). NRL har videre hevdet at Altasaken var mangelfullt utredet reindriftsfaglig, og at utbyggingen representerte et brudd i den positive samepolitiske utviklingen som var i gang og på de garantiene som ble gitt for at samiske interesser skulle bli hørt (vedtak 10/80).

I forbindelse med den første rulleringen av Samlet plan for vassdrag (St. meld. nr. 63 (1984-85), sendte NRL og NSR 13. september 1984 ut en felles pressemelding. Under overskriften Samiske interesser utelatt igjen! hevdes det at planutkastet ikke tar opp hvilke følger de omtalte vassdragsreguleringer vil kunne få for samisk kultur og samfunnsliv. Det antydes at flere av reguleringene kan være i strid med de folkerettslige skranker for inngrep i samiske områder. Det ble videre sagt at den enkelte vassdragsutbyggingen ikke kan ses isolert eller bare i forhold til reindriften, men at andre planlagte og utførte inngrep i samme område såvel som forholdet til samekulturen som helhet, også må trekkes inn. Organisasjonene mente at staten i St. meld. nr. 33 for 1973-74 Utbyggingsplan for Nord-Norge har forpliktet seg til å vurdere inngrepene samlet.

I forbindelse med spørsmålet om utbygging i Saltfjellet/Svartisen, uttalte NRL at synspunktene i samerettsutvalgets første delinnstilling må vurderes før Regjering og Storting avgjør (nye) utbyggingsspørsmål i samiske områder (landsmøtevedtak 11/85). Også i den nevnte pressemeldingen om Samlet plan ble det sagt at forutsetningene i utvalgets første delinnstilling ikke er fulgt opp i planutkastet.

NRL har også trukket inn forholdet til jordbruket i sine krav om vern, og har i den forbindelsen sagt at det enkelte utmål av jordbruksgrunn i Finnmark ofte er uproblematisk, men at det er mange utmål i et område som samlet sett kan innebære et vesentlig inngrep i reindriftens beiteområder. Dette helhets­aspektet savnes ved vurderingen av de konkrete utmål. Det hevdes ellers at jordbruket i for stor grad får medhold i konkrete saker og krevd at det må tas mer hensyn til reindriften i utmålssakene (landsmøtevedtak 7/86). I kravet om vetorett (6/82) er det uttrykkelig sagt at den ikke skal gjelde mot nydyrking og andre jordbrukstiltak og at man kan nøye seg med en sterkere stilling i slike næringskonflikter. Tidligere har man derimot krevd at reindriftens organer gis vetorett mot all disponering av grunn som vil være til vesentlig skade for reindriften og en generell vetorett for samiske brukergrupper mot arealdisponering som skader samiske interesser (landsmøtevedtak 10 og 11/80).

For øvrig går ikke NRL mot bøndenes krav om sterkere beiterett på statens grunn i Finnmark, så lenge dette er begrenset til streifbeite og ikke medfører noe direkte inngrep i reindriftens rettigheter. Man har imidlertid hatt innvendinger til jordbrukets rett til å gjerde inn områder for sauebeite.

Tidlig på 80-tallet vurderte Landbruksdepartementet å foreslå at områdestyrene innenfor reinbeiteområdene kunne peke ut arealer av særlig verdi for reindriften (særverdiområder), hvor det ikke skulle kunne gjennomføres tiltak som kunne føre til vesentlige skader og ulemper for vanlig reindrift. NRL støttet i landsmøtevedtak 3/84 forslagets intensjon om å gi reindriften et tilsvarende vern som jordbruket, men fryktet at en innføring av dette i visse områder bare ville øke presset på de resterende reindriftsarealer, og gjentok i stedet kravet om at vernet måtte gjelde mot inngrep overalt hvor det er reindrift. Man mente også at det ville være vanskelig å avgrense områdene og at de ikke ville bety noe vern mot inngrep som kan gjennomføres ved ekspropriasjon og dermed heller ikke noe bedre arealvern. Blant annet som følge av disse innvendingene ble forslaget aldri fremmet.

I landsmøtevedtak 4/82 nevnte man en del endringer av lovens § 15, som i påvente av en vetorett burde iverksettes umiddelbart. Blant annet mente man at avgjørelsen av om et tiltak er til vesentlig skade for reindriften skal skje ved rettslig skjønn med reindrifts­kyndige domsmenn, ikke ved lensmannsskjønn, at områdestyrene gis vetorett mot hyttebygging og andre turisttiltak i reindriftsområdene og at det må innføres strengere krav til saksbehandlingen forut for ekspropriasjonsinngrep. Man kom også inn på lovens § 28 om ferdsel i reinbeiteområder. Foruten plikten til å vise hensyn, må det slås fast at støyende virksomhet som skyldes bruk av maskiner og lignende ikke er tillatt. Dessuten må departementet gis hjemmel til å frede enkelte områder mot ferdsel i visse tider av året.

I landsmøtevedtak 12/85 krevde man at reinbeitedistriktene må få rett til å nedlegge begrensede ferdselsforbud (primært mot snøscooterkjøring) og få innflytelse på hvor scooterløypene skal gå, og at kontrollen med fritidskjøringen i reindriftsområdene må bli bedre. NRL har også uttalt at distriktene bør få regulere jakttid og bruk av hund innenfor rammetidene og ytret ønske om innføring av samme ordning som i deler av Sverige, der allmennhetens jakt kun kan skje i den grad reindriften ikke skades (landsmøtevedtak 5/86).

Også i forbindelse med landskapsvernområder og nasjonalparker har spørsmålet om reindriftens vern kommet opp. I NRLs uttalelse til NOU 1986:13 Ny landsplan for nasjonalparker er det lagt vekt på at reindriftens områder må vernes mot skadelige inngrep, og NRL har på den bakgrunnen gitt betinget støtte til opprettelsen av nasjonalparker og landskapsvernområder i tråd med landsplanen. Betingelsen er at reindriftens opparbeidede rettigheter ikke blir skadelidende (jf St. meld. nr. 62 (1991-92) Ny landsplan for nasjonalparker og andre større verneområder i Norge s. 124). Mindre positive uttalelser om naturfredninger er gitt på landsmøtet i 1990, der det sies at naturvernområder kan innebære inngrep i reindriftens rettigheter, og at man derfor går mot opprettelse av slike områder der det er reindrift. Samtidig kreves det at vernebestemmelsene i etablerte områder endres slik at de blir i samsvar med reindriftens rettigheter.

NRL har også tatt opp hvordan de inngrep som faktisk er eller vil bli foretatt, skal kompenseres. I landsmøtevedtak 3/84, jf 4/82, sies det at de arealer reindriften har mistet ved inngrep, bør kompenseres ved at nye områder (i Sør-Norge) innlemmes i reinbeitedistriktene. I så fall bør det ikke være noe vilkår at det fra gammelt av har vært drevet samisk reindrift der. I vedtaket ble det også fremhevet at myndighetene i forbindelse med Alta-utbyggingen lovet å styrke reindriftens ekspropriasjonsvern, og uttrykt skuffelse med at dette ikke er fulgt opp.

I landsmøtevedtak 13/76 sies det at reindriften har et erstatningsrettslig vern, og det ble derfor krevd at alle former for tapsbringende inngrep i reindriftsområdene må bli erstattet. Dette gjaldt ikke bare tap ved vassdragsreguleringer, kraftlinjer, bergverk, militære anlegg, skytefelt og flyplasser som man inntil da hadde fått erstattet, men også tap som følge av veier, hytter, turistanlegg, nydyrking, kulturbeite osv.

Det kan for øvrig nevnes at NRL ikke fant grunn til å kreve reindrift som en egen arealbrukskategori i den nye plan- og bygningsloven, blant annet fordi også andre vil kunne bruke reindriftsområdene uten at det nødvendigvis vil være noe inngrep overfor reindriften. Siden driften foregår over flere kommuner og fylker, mente man ellers at planleggingen primært må skje på landsbasis ved statlig reguleringsplan. NRL synes dessuten å ha større tiltro til statlige organer enn kommunale organer i arealbrukssaker, blant annet ut fra en antagelse om at staten vil kunne se mer uhildet på forholdene, se blant annet Ot.prp. nr. 56 for 1984-85.

Finnmark Bondelag synes ikke å ha kommet med noen uttalelser direkte knyttet til jordbrukets arealvern, noe som vel har sammenheng med at jordlovens vern av dyrkede og dyrkbare områder er forholdsvis sterkt. I det nevnte notatet av 13. april 1989 går det imidlertid frem at man finner det urimelig at reindriftens beiteområder nyter et særskilt rettslig vern, i motsetning til hva som gjelder for størstedelen av bøndenes utmarksbeiteområder i Finnmark. Bondelaget krever derfor at forbudene mot salg av viktige bufebeiteområder som fantes i de tidligere jordsalgslovene fra 1863 og 1902 gjeninnføres, og at beiteadgangen ikke lenger skal kunne inndras, slik gjeldende jordsalgsforskrift § 7 åpner for.

Bondelaget har uttrykt en viss frykt for at en styrking av reindriftens arealvern vil svekke jordbrukets rettsstilling. I årsmeldingen for 1983 går man for eksempel mot innføring av særverdiområder for reindriften, fordi man antar at det vil kunne lede til at hele Finnmark anses som et særverdiområde. I praksis vil det innebære vetorett for reindriften, også mot utmål av grunn til jordbruksformål. Isteden ble det krevd visse innskrenkninger i reindriftens beitearealer gjennom et styrket vern av jordbruksarealene. Blant annet ble gjeninnføring av beiteforbud for rein i en to-kilometersone fra jordbrukseiendom, som fantes i den tidligere reindriftslov (1933), nevnt som et ufravikelig krav. Man ønsket også å få stadfestet at reindriftens interesser må vike for jordbrukets ved at det slås fast at jordlovens formålsparagraf går foran reindriftslovens, og at da eksisterende fredninger mot reinbeite må beholdes.

Bondelaget har også uttalt at skadeoppgjøret for reinskade på dyrket mark, jf. reindriftsloven § 27, må gjennomføres raskere. Etter Bondelagets syn bør det kunne avholdes uteblivelsesskjønn, og det bør umiddelbart stilles midler til disposisjon for de skadelidte, for eksempel gjennom reglene om avlingsskadeerstatning, gjennom reindriftsavtalen eller ved rentefrie lån i Landbruksbanken, som tilbakebetales når oppgjøret foreligger. I tillegg har man ytret ønske om at skjønnene, blant annet ved sterkere jordbruksrepresentasjon, i større grad må bygge på en jordbruksfaglig vurdering av skadene (årsmeldingene 1982-84).

I likhet med hva som foran er anført når det gjelder rettigheter, er Finnmark Bonde- og Småbrukarlag langt på vei enig med Bondelaget når det gjelder spørsmål om vern.

På informasjonsmøtene ble det fra reindriftshold krevd bedre vern for reindriften. Det ble blant annet uttalt at dette ikke bare må vurderes ut fra et næringsmessig aspekt, men også ut fra at reindriften er den eldste og viktigste samiske kulturbæreren. Dette begrunner ikke bare sterke rettigheter, men også et særlig sterkt vern, ble det sagt. Videre ble det sagt at for å unngå økte motsetninger mellom reindrift og jordbruk er det viktig å verne de gjenværende reinbeitearealer, ettersom økt press på disse i neste omgang fører til økt press på jordbruksarealene. Ett virkemiddel som ble nevnt for å oppnå økt vern, var vetorett mot inngrep som vil skade reindriften, ihvertfall der særlig verdifulle områder er truet. Det ble også etterlyst et mer konkret vern av næringens beiteområder i reindriftsloven, og i den forbindelse uttalt at lovens bestemmelse om plikt til å fare varsomt frem i reinbeiteområdene ikke gir tilstrekkelig vern i kalvings- og parringsområdene. Reindriften må dessuten rådspørres før det iverksettes leting etter malm i reinbeiteområdene, ble det sagt.

Et annet tiltak som ble nevnt, var å trekke reindriften inn i den kommunale og fylkeskommunale planleggingen på et tidligere trinn og på en helt annen måte enn i dag, slik at også næringen gis anledning til å planlegge på lang sikt. Slik kan en oppnå en mer reindriftsvennlig plassering av fritidshytter, ved at disse plasseres i felter og ikke blir spredt over store arealer.

Utvalget ble dessuten bedt om å se på enkelte spesielle forhold i tilknytning til jordbruket. Blant annet ble det pekt på at regelverket for jordbruket medfører at bøndene foretrekker nydyrking fremfor å ta i bruk områder som ligger brakk. I Gamvik/Lebesby ble det bedt om at beiteforbudet for rein i en to-kilometers sone fra jordbrukseiendom, gjeninnføres. I Alta/Kvalsund/Loppa ble det uttalt at jordloven synes å gi jordbruket svakere vern enn før, blant annet har man tapt beite i tettbygde strøk og det har også blitt vanskeligere å få utmålt statsgrunn til jordbruk. Det ble her også tatt til orde for et bedre rettslig vern av allmennhetens friluftsinteresser. I Tana og Karasjok/Kautokeino etterlyste man derimot et sterkere vern av ressursene til fordel for lokalbefolkningen, da både mot tilreisendes bruk og offentlige inngrep. I Hammerfest/Sørøysund ble det fra tettstedbefolkningens side uttrykt ønske om at Kvaløya må fredes mot reinbeite for en periode eller at det i alle fall må foretas en drastisk reduksjon i reintallet på øya.

Av øvrige uttalelser fra lokalt hold, kan en udatert uttalelse fra Båteng og Omegn Grendelag tas med. Under henvisning til at kommunens politikk når det gjelder hyttebygging minner om sterk overkjøring av bygdeinteressene, sies det at tiden nå er inne for å si stopp til slike planer og for at bygdene får ta ansvar for sine nærområder. Uttalelsen synes å legge opp til at bygdene gis en slags veto- eller nektingsrett mot hyttebygging.

Det har i liten grad kommet krav om vern fra lokale forvaltningsorganer. Det kan imidlertid nevnes at Reindriftsadministrasjonenmente at forslaget til ny plan- og bygningslov ikke ivaretar reindriftens behov for arealvern, og at det tas for lite hensyn til muligheten for konflikter med jordbruket når jordbruk og reindrift er plassert som samme arealbrukskategori (Ot.prp. nr. 56 for 1984-85).

Utvalget er heller ikke kjent med særlig mange uttalelser om vern fra sentralt offentlig hold, selv om problemstillingen er berørt i forbindelse med at rettighetsspørsmålet er tatt opp, jf. punkt 2.3. Av utsagn som kan nevnes, er uttalelsen i St. meld. nr. 33 (1973-74) om et utbyggingsprogram for Nord-Norge, der det heter (s. 33):

«Det er en grense for hvilke naturinngrep som kan tillates i de samiske bosetnings- og næringsområder. Planer om store naturinngrep må vurderes nøye, slik at man får klarlagt virkningen på den samiske utnyttelse av naturgrunnlaget og den virkning inngrepene kan påføre samisk kultur. Hensynet til samisk naturgrunnlag og kultur bør føre til at aktuelle saker om vassdragsreguleringer i sameområdene (Åbjørnvassdraget, Skibotnvassdraget, Altavassdraget, Skaidivassdraget) bør vurderes i sammenheng. Samenes tilknytning til naturgrunnlaget bør også tillegges betydning under det videre arbeid med verneplanen for vassdrag.»

Reindriftens vern er omtalt blant annet av Reindriftslovkomiteen,som la frem sin innstilling 23. november 1966. Komiteen gikk inn for et absolutt forbud mot tiltak som vil være til vesentlig skade eller ulempe for reindriften eller den enkelte reineier, med mindre det gjelder tiltak som har ekspropriasjons- eller avløsningsrett (§ 10). Videre skulle mindre omfattende tiltak bare kunne iverksettes mot erstatning for skade eller tap dette påfører reindriften eller den enkelte utøver (§ 11). Komiteen uttalte også at hyttebygging ikke bør være tillatt i reinbeiteområdene uten forhånds­varsel til områdestyret. Videre bør styret, med de­partementet som ankeinstans, kunne nekte hyttebygging der man mener det vil være til vesentlig skade eller ulempe for reindriften. Komiteen utformet imidlertid ingen konkrete bestemmelser om disse forholdene.

Reindriftskomitéens forslag til §§ 10 og 11 møtte sterk motbør i høringsrunden og ble heller ikke fremmet av Landbruksdepartementet (Ot. prp. nr. 9 for 1976-77). Her gis det uttrykk for at komitéens forslag ville være en uakseptabel begrensning i grunneierens normale utnytting av sin eiendom. I stedet utformet man regelen om løsing av flerbrukskonflikter (lovens § 15), 3 som i forhold til komiteforslaget ikke rakk særlig langt. I proposisjonen uttales det ellers at reindriften i forhold til mer omfattende og ekstraordinære tiltak, som for eksempel vassdragsreguleringer, industriutbygging m.v. er vernet i samsvar med vanlige ekspropriasjonsrettslige grunnsetninger, men at næringen trolig vil være bedre tjent med å bli tilgodesett med vilkår, pålegg og tiltak knyttet til tillatelser eller konsesjoner som et inngrep er avhengig av, enn med en ren tapserstatning for de inngrep som foretas (s. 38-45).

Departementet fremholdt i Ot.prp.nr. 56 for 1984-85 om ny plan- og bygningslov at det vil være vanskelig å skille reindrift ut som særskilt arealbrukskategori og reguleringsformål, ettersom driften fore­går over store områder som også ofte brukes av andre, og antok at de foreslått regler om dette ville gi reindriften et tilstrekkelig vern overfor utbyggingsinteressene. Man understreket imidlertid at det i planleggingen må tas hensyn til at reindriften utøves på tvers av kommune- og fylkesgrenser, og at næringen må trekkes inn i planarbeidet så tidlig som mulig.

Ressursutvalget for Finnmarksvidda uttalte i NOU 1978:18B Bruken av Finnmarksvidda at man må være tilbakeholden med å iverksette tekniske inngrep som kraftutbygging, veibygging, gruvedrift, militære skytefelt, hyttebygging samt motorferdsel og masseturisme som kan forstyrre utnyttingen av beite, og at fredninger mot reinbeite bør unngås. Det bør også tas sterkere hensyn til reindriften i planarbeidet, både på kommune- og fylkesnivå (s. 38-40).

2.2.5 Krav og uttalelser om forvaltningen av naturgodene

De fleste uttalelser som gjelder forvaltningen angår utmarksgodene. Forvaltningen av grunnen i Finnmark er også til en viss grad omhandlet i uttalelsene, særlig etter at Finnmark jordsalgskontor i 1990 ble en del av Direktoratet for statens skoger, som med virkning fra 1. januar 1993 ble omorganisert til et statsforetak (Statskog SF).

De fremlagte synspunktene på dagens forvaltning av de fornybare ressursene og kravene om endringer i den, tyder på at det råder en forholdsvis utbredt misnøye med dagens situasjon. Et gjennomgående synspunkt er at sentralorganene må pålegges å ta lokale og samiske hensyn i sin ressursforvaltning og at lokale interesser må høres og tillegges vekt før avgjørelsene tas. Det uttales også ofte at rammebetingelsene for ressursutnyttingen må endres til fordel for lokale brukere. Det gjelder både reglene som fastsetter utnyttingstider og redskapsbruk og reglene om hvilke grupper som skal ha en særlig adgang til å utnytte bestemte ressurser, for eksempel ved utvisning eller bortforpaktning.

Videre er det et utbredt krav at forvaltningsmyndighet i større grad må overføres til lokale organer. Det dreier seg her i hovedsak om myndighet knyttet til ressursutnyttingen innenfor det enkelte organets forvaltningsområde, for eksempel å foreta interne fordelinger (utvisning, prioritere primærnæringsutøvere osv) og å avgjøre i hvilken grad og på hvilke vilkår andre skal slippe til. Det er imidlertid også reist enkelte krav om at lokale organer må gis direkte innflytelse på fastsettingen av rammene for ressursutnyttingen, som for eksempel jakttidene.

Det er en viss uenighet om hvilke lokale organer som skal gis større myndighet. Noen mener at myndigheten særlig må overføres til kommunale organer og til en viss grad også til organer på fylkesnivå. Andre mener derimot at myndigheten i første rekke må legges direkte til de lokale brukerne i bygdesamfunnene.

I de senere årene er det også på flere områder krevd at Sametinget bør gis myndighet over ressursforvaltningen i sameområdene, blant annet gjennom større innflytelse i utformingen av fremtidig reindrifts-, landbruks- og fiskeripolitikk.

Det er ellers et fellestrekk at kravene som angår forvaltningen jevnt over er mer konkrete enn andre typer krav, både ved at de gjelder bestemte ressurser og ved at det sies hvilke endringer som ønskes. Trolig har dette sammenheng med at forvaltningsreglene gir det regelverk som brukerne møter og som de er vant til å forholde seg til.

Norsk Sameråd har ofte uttalt at ressursene og næringsutøvelsen i sameområdene i større grad bør forvaltes av lokale organer. I sak 2/79 ble det uttalt at lokale utmarksnemnder eller bygdeallmenningsstyrelignende organer bør forvalte utmarksressursene. Samerådet har også uttrykt betydelig misnøye med og krevd endringer i måten ressursene forvaltes på. I sak 20/86 blir for eksempel reguleringene av saltvanns­fisket i samiske kyst- og fjordstrøk kritisert. Befolkningsnedgangen i disse områdene skyldes etter rådets mening blant annet utenforstående fiskeres harde beskatning av fjordfisken med aktive redskaper, som er muliggjort gjennom myndighetenes reguleringer. Man krevde også at fjordfisket av sild forbeholdes lokale fiskere, men da underlagt relativt strenge kvote-, redskaps- og områdereguleringer, slik at ikke det øvrige fjordfisket blir skadelidende. I sak 38/87 krevde Samerådet at de rådgivende utvalg for lokale reguleringer i Nordland, Troms og Finnmark måtte utvides med en representant for samiske interesser. Man påpekte også at reguleringene må ta hensyn til den nære sammenhengen mellom næringsutøvelse, kulturtilpasning og bosetting, slik at den kyst- og fjordsamiske bosetningen kan bevares.

I sak 10/85 uttaler Samerådet at laksefisket har hatt – og har – meget stor nærings- og bosetningsmessig betydning i Finnmark. Det må derfor gjennomføres ulike tiltak som verner laksefisket i fjordene og elvene for lokalbefolkningen. Det nevnes spesielt at drivgarnsfisket må forbys, ikke først og fremst for å redusere den totale laksefangsten, men for å sikre og øke det tradisjonelle laksefisket i elvene og sjøen, som er en langt mer ressursvennlig utnyttingsmåte. Etter at forbudet ble vedtatt, har man advart mot opphevelse, se sak 39/86 og 54/88. Videre kritiseres reduksjonen i antall utviste lakseplasser på statsgrunn, og det kreves at det ikke må foretas ytterligere reguleringer så lenge rettighetsspørsmålene er under utredning. I sak 19/89 ble bebudede endringer i laksefisketidene kalt en hån mot den samiske befolkningen, da disse etter Samerådets syn ville ramme den beste fiskeperioden. I sak 43/88 uttalte man at forslagene til overenskomst med Finland og forskrifter for Tanaelvas fiskeområde særlig ivaretar utenforståendes, ikke lokalbefolkningens interesser, og at det heller ikke er lagt tilstrekkelig vekt på laksefiskets betydning for bosetningen i elvedalen. Turistfisket har svært negativ virkning for næringsgrunnlaget i Tanadalen, og må derfor etter Samerådets syn reduseres betydelig, jf sak 39/84.

Når det gjelder viltforvaltningen, har Samerådet krevd at starten på rypejakta blir utsatt til 1. oktober, at det innføres restriksjoner på adgangen til jakt med hund og at det åpnes for vårjakt på ender i Kautokeino for kommunens innbyggere (se blant annet sak 69/86, 7/74 og 27/88). Man har også krevd at lokale brukere styrkes ved at visse områder forbeholdes stedets befolkningen, for eksempel ved at bygder gis adgang til å forpakte jaktterreng (sak 21/74, 10/77, 48/85).

Om tilreisendes jakt og fiske har Samerådet uttalt at de fastsatte garnbegrensningene ikke bør gjelde lokalbefolkningen i samme grad som tilreisende, og at det i samråd med lokale organer utpekes nærmere avgrensede områder for tilreisendes fiske og jakt. Samtidig bør regelen om utlendingers fiskeadgang i 5-km sonen fra riksvei, oppheves (sak 7/74, 20/75, 9/77 m fl).

I sak 37/85 uttalte Samerådet at det av hensyn til reindrifts-, vilt- og generelle naturverninteresser fort­satt bør være et tidsbegrenset forbud mot motorferdsel mellom 5. mai og 1. juli. Etter rådets mening må det imidlertid kunne dispenseres for nødvendig nyttekjøring, og tradisjonelle ferdselsveier bør være åpne også i forbudstiden, forutsatt at det ikke generer reindriften eller annen næringsvirksomhet. For øvrig antar Samerådet at spørsmålet om hvem som skal ha regelfastsettende og administrativ kompetanse henger sammen med samiske rettighetsspørsmål, og at det således vil kunne vurderes på nytt når samerettsutvalgets annen delinnstilling foreligger. Rådets flertall (11) hadde imidlertid ingen merknader til at den myndigheten staten tidligere har utøvd i henhold til grunneierrådigheten overføres til fylkesmannen, mens et mindretall på tre foreslo at kommunene gis fullmakt til å nedsette ferdselforbud på statsgrunn av hensyn til de ovenfor nevnte interessene.

Det kan også nevnes at et mindretall i Samerådet i forbindelse med at kraftutbygging i Saltfjellet/Svart­isen ble diskutert (sak 58/81), gikk inn for å opprette et samarbeidsorgan mellom de berørte lokale parter og sentrale organer, slik at problemer kunne drøftes underveis. Rådets flertall gikk på sin side helt mot utbyggingen. Mindretallets forslag nevnes likevel fordi det har interesse i forhold til utvalgets rettspolitiske drøftelser, særlig kapittel 8 Naturinngrep i samiske bruksområder.

Sametinget har videreført mange av disse synspunktene, og ett hovedsynspunkt har vært at ressursforvaltningen i samiske områder i utgangspunktet bør tilgodese de som bor der og som driver tradisjonell ressursutnytting der. Et annet hovedsynspunkt er at Sametinget bør delta i den fremtidige forvaltningen, herunder i utformingen av næringspolitikken for primærnæringene i samiske områder.

Reindriftens stilling berøres i en rekke uttalelser fra Sametinget. I sak 24/90 om reindriftens situasjon uttales det at en av årsakene til dagens problemer i reindriften er at myndighetene har lite kjennskap til reindriftens kulturrelle og økonomiske særtrekk. Rein­eiernes kunnskap må ivaretas gjennom et endret forvaltningssystem, som gir reindriften større innflytelse på utformingen av reindriftspolitikken og utnevningen av næringens øvre styringsorganer.

I Sametingsplan for 1991-93 (s. 21) blir trygging av vilkårene for reindriften og sterkere innflytelse for Sametinget på utformingen av reindriftspolitikken trukket frem. Sametingets innflytelse kan realiseres dels gjennom oppnevning av reindriftens styringsorganer og dels gjennom at tinget over tid tillegges et større forvaltningsansvar for næringen.

Dette synet er fulgt opp i sametingsplan for 1994-97 (s. 44):

«I planperioden vil Sametinget arbeide for at det gjennomføres nødvendige tiltak for å oppnå målsettingen om en økonomiske og økologisk bærekraftig reindriftsnæring. Det er naturlig at Sametinget innehar et overordnet samfunnspolitisk ansvar for utviklingen innen næringen.

• Sametinget vil i planperioden arbeide for å sikre reindriftens rettigheter og en bærekraftig bruk av beiteressursene.

• Sametinget vil arbeide for at flest mulig reindriftssamer er sysselsatt i næringen, og for mer rettferdig fordeling av beiteressursene og det totale reinantall.

• Sametinget vil arbeide for å styrke det generelle inntektsgrunnlaget for næringen.

• Sametinget vil arbeide for å sikre reindriften som en viktig kulturbærer, og trygge de økonomiske og sosiale forhold i reindriften.»

Andre strategier som nevnes er økt satsing på forskning og en forbedring av omstillingsprogrammet for reindriften i Indre Finnmark. Lignende synspunkter på den fremtidige forvaltningen kom frem under behandlingen av St. meld. nr. 28 (1991-92) En bærekraftig reindrift (sak R 27/92 og 15/92).

Om landbruksnæringen uttaler Sametinget i Sametingsplan for 1996-99 (s. 45):

«Sametinget vil arbeide for at framtidige behov og utfordringer i samisk landbruk blir vektlagt i generelle landbrukspolitiske tiltak, slik at samiske interesser ivaretas på en best mulig måte.

Det er spesielt viktig å styrke det generelle inntektsgrunnlaget i næringen.»

Målformuleringen er konkretisert i Jordbruksplan for samiske bosettingsområder, som ble utarbeidet av et utvalg oppnevnt av Sametinget og fremlagt for tinget i 1995. Blant annet foreslås det å opprette en egen landbrukspolitisk sone for samiske områder og at Sametinget trekkes mer aktivt inn i næringsutviklingen, både som deltager i jordbruksforhandlingene og ved tilskudd gjennom Samisk utviklingsfond.

Ved Sametingets behandling av Jordbruksplan for samiske bosettingsområder (sak R 5/96), støtter Sametinget forslaget om en egen landbrukspolitisk sone. Så lenge tinget ikke har innflytelse på utformingen av jordbrukspolitikken generelt sett, støtter Sametinget også tanken om en egen landbrukspolitikk for samiske områder, som dessuten må sees i sammenheng med en egen landbrukspolitisk sone. Derimot anser Sametinget det ikke som aktuelt på nåværende tidspunkt å kreve direkte deltagelse i de sentrale jordbruksforhandlingene. Man forutsetter imidlertid at tinget likevel får innflytelse i disse spørsmålene, og viser til synspunkter som kommer til uttrykk i St. meld. nr. 52 (1992-93) Om norsk samepolitikk.

Landbrukets fremtidige stilling i samiske kyst- og fjordstrøk omhandles også i Handlingsplan for samiske kyst og fjordområder, som ble vedtatt av Sametinget 22. mai 1996. Planen omtaler en rekke satsingsområder, blant annet landbruk, fiskeri, næringskombinasjoner, samisk utviklingsfonds virkeområde og tiltakssonen for Nord-Troms og Finnmark. Innenfor disse satsingsområdene er det foreslått endel konkrete tiltak, blant annet at det innføres egne landbruks- og fiskeripolitiske soner for samiske bosettingsområder, at ordning med støtte til næringskombinasjoner gjøres permanent og at virkeområdene for Samisk utviklingsfond og tiltakssonen for Nord-Troms og Finnmark, 4 utvides.

Fiskeri og fiskeriforvaltning må sies å ha vært blant de mest sentrale tema for Sametinget i de årene tinget har fungert. I Sametingsplan for 1991-93 (s. 29, jf. s. 20) krever Sametinget innflytelse på den fremtidige forvaltningen av saltvannsfisket i de kystsamiske områdene, spesielt i spørsmål om fredninger og reguleringer av fisket. Man vil også arbeide for at kyst- og fjordfiskerne sikres sin rettmessige andel av fiskekvotene, blant annet ved videreføring av ordningen med at de minste båtene som driver med konvensjonelle redskaper i kystnære farvann er fritatt fra kvoteregulering. Synspunktene er fulgt opp i Sametingsplanen for 1994-97, der det om fiskeri blant annet sies (s. 45):

«I planperioden vil Sametinget arbeide for at det materielle grunnlaget for samisk bosetting i kyst- og fjordområdene i Finnmark, Troms og Nordland sikres og utvikles. Fisket er den viktigste faktoren for dette, og Sametinget vil arbeide aktivt for å oppfylle dette mål.

• Samiske fiskeres rettigheter til utnyttelse av ressursene må sikres og vernes.

• Fiske som samisk primærnæring må revitaliseres og sikres fremtidige utviklingsmuligheter.

• Samiske fiskere må sikres sin rettmessige andel av fiskeressursene. Denne andelen skal være av en slik størrelse at deltagerne og deres familie får et utkomme av sitt fiske som er til å leve av. Det skal også være mulig å kombinere fiske med andre næringer der det er høvelig og ønskelig.

• Sametinget vil gå inn for å prioritere økte andeler til kystflåte fremfor en prioritering til trålerflåten. I reguleringssammenheng må det finnes åpning for fritt fiske for for eksempel den minste delen av kystflåten.

• Sametinget vil også initiere overfor miljøvernmyndighetene at samiske interesser m.h.t. laksefiske i sjøen og i elvene raskest mulig utredes, avklares og sikres.

• Sametinget, som samenes høyeste organ, må sik­res betydelig medinnflytelse i norsk fiskeripolitikk og ha et avgjørende ord i forvaltningen av fiskeriene innenfor den samiske fiskerisonen.

Ellers nevnes også sikring av leverings- og omsetningsmulighetene, medinnflytelse over forvaltningen og rekrutteringsordninger.

St. meld. nr. 58 (1991-92) Om struktur- og reguleringspolitikk overfor fiskeflåten (Strukturmeldingen) ble behandlet i Sametingsrådet og Sametinget (henholdsvis sak R 127/92 og 33/92). Sametinget sier i sin konklusjon blant annet:

«Sametinget er av den bestemte oppfatning at det i dag er nødvendig med særtiltak for den samiske kystbefolkninga. Med hensyn til å ivareta samiske interesser i fiskeriene må en finne frem til ordninger som gir et rettferdig utfall av reguleringene, og som oppfyller forpliktelsene med å sikre det materielle grunnlag for kulturen.»

Et konkret tiltak som tinget foreslår i sin uttalelse, er å opprette en egen samisk fiskerisone i fjordområdene i Nordre Nordland, Troms og Finnmark, der bare konvensjonelle redskaper (ikke trålredskaper, not og snurrevad) skal være tillatt. Videre mener Sametinget at alle i samiske bosettingsområder som driver tradisjonelt fiske med passive redskaper, bør får anledning til slikt fiske. Dessuten må det etter tingets syn etableres et reguleringssystem som baserer seg på økologiske og bærekraftige prinsipper og som sikrer maksimal sysselsetting.

Sametinget har også uttalt seg i forbindelse med at forslag til reguleringer er blitt forelagt til uttalelse. I sak 8/90 betegnes torskereguleringene for 1990 som dypt urettferdig fordi utøverne av konvensjonelt kyst- og fjordfiske i Finnmark, som er uten skyld i fiskerikrisen, rammes hardest av reguleringene. Kvotefordelingen medførte at om lag to tredjedeler av fiskerne hjemmehørende i Finnmark ikke fikk egen torskekvote. Dette rammet ikke bare fiskere, men også selve den sjøsamiske kulturen, ettersom fjordfisket er særdeles viktig for bosetningsgrunnlaget i sjøsamiske områder. Man fant dette uholdbart og krevde både at fjordfiskerne fikk tildelt en rettmessig del av torskekvoten for 1990 og at fremtidige kvoteordninger må sikre varig drift av Finnmarks kyst- og fjordflåte. Man krevde videre lovfestet regional styring av fiskeriforvaltningen, hvor Sametinget gis innflytelse. For å sikre lokale interesser krevde man å få en representant i det sentrale Reguleringsrådet, at målsettingen om økologisk høsting av ressursene i havet lovfestes og at det utarbeides egne bruksplaner for fjordene.

Torskereguleringene for 1991 ble av Sametingsrådet betegnet som et steg i riktig retning. Man hadde likevel en del innvendinger, blant annet at maksimalkvoten for mindre fartøy var satt for lavt (sak R 225/90, jf. R 258/90). Det ble ellers uttrykt tilfredshet med at sentrale myndigheter i økende grad har trukket Sametinget inn i arbeidet med fiskerireguleringene (sak R 260/90). Også uttalelsene om regulering av torskefisket i 1993 (R 211/92), 1994 (R 112/93) og 1996 (R 113/95), og vurderingen av reguleringene for 1994 (sak R 20/94) kan nevnes her.

Fremtidig fiskeriforvaltningen i samiske områder er utredet i Samiske fiskerier mot år 2000 og den overfor nevnte Handlingsplan for samiske kyst- og fjordområder. Den først nevnte rapporten er utført av et utvalg oppnevnt av Samisk næringsråd og har som formål å konkretisere innholdet i Sametingets krav om samisk fiskerisone. Utredningen ble lagt frem i januar 1995. Handlingsplanen er på sin side en plan over aktuelle tiltak – på flere områder – rettet mot kyst- og fjordområder med samisk befolkning. For fiskeri nevnes følgende tiltak (s. 10):

«1. Det foreslås opprettet et eget virkeområde for samisk fiskeripolitikk.

2. Det forslås opprettet forsøksområder for forvaltning av kyst- og fjordsystemer.

3. Det foreslås utbygd mottaksstasjoner innenfor virkeområdet for samisk fiskeripolitikk.

4. Det foreslås utarbeidet og igangsatt rekrutteringsopplegg innenfor virkeområdet for samisk fiskeripolitikk.

5. Det foreslås igangsatt en utredning om laksefiske og dets betydning for bosetting i samiske kyst- og fjordområder.»

Utmarksnæringer omtales i Sametingsplan for 1994-97 på følgende måte (s. 47):

«Sametinget vil i planperioden arbeide for at høs­ting av utmarksressurser revitaliseres som en viktig del av næringsgrunnlaget i samiske områder. Innlandsfiske i elver og vann, jakt og fangst av små- og storvilt, bærplukking, eggsanking og hogst av vinterbrensel har tidligere vært viktige deler av næringsgrunnlaget for vårt folk. Med de muligheter som finnes idag for videreforedling av disse ressursene, vil det være mulig å tenke seg sysselsetting av dette.

• Sametinget tar sikte på å være en sentral part i kommisjonsarbeidet mellom Norge og Finland vedrørende laksefiske i Tanavassdraget.

• Sametinget vil også arbeide aktivt for å avdekke trusler mot de nordlige laksestammene og selv foreslå tiltak for å verne om disse. Idag er trusselen overhengende, spesielt ved spredningen av gyrodactilus salaris.

• Lokalbefolkningens rettmessige andeler av utmarksressursene må sikres og vernes.

• Lokalbefolkningens styring med utnyttelse av disse ressursene må styrkes.

• Videreforedling av ressursene må utvikles og omsetningen av produktene må styrkes.

• Sametinget, som samenes høyeste organ, må ha det overordnede ansvaret for forvaltningen av disse ressursene i samiske områder.

Om det pågående næringskombinasjonsprosjektet sier Sametinget (s. 48):

«- Sametinget vil evaluere prøveprosjektet og vurdere ordningen i forhold til eksisterende næringspolitiske målsettinger.

- Sametinget tar sikte på å videreføre næringskombinasjonsprosjektet og gjøre det til en fast støtteordning innenfor de definerte samiske bosettingsområder.»

Næringskombinasjoner blir også omtalt i Handlingsplan for samiske kyst- og fjordområder, og det fokuseres spesielt på å bedre rammevilkårene for ulike næringskombinasjoner. Rekruttering og næringsutvikling er andre viktige stikkord.

Sametingets syn på naturinngrep kommer til uttrykk i en rekke saker der hovedtrekkene er sammenfallende. Sametingsrådets synspunkter i sak 205/91 i anledning av at forslag til utredningsprogram for Snøhvit-feltet ble forelagt Sametinget, kan tjene som illustrasjon på tingets prinsipielle holdning:

«Sametingets primære oppgave i alle henseende er å bidra til at forholdene legges til rette for at samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv får de best mulige vilkår for fortsatt eksistens og utvikling.

Sametinget vil derfor prinsipielt gi uttrykk for reservasjon ved utbygginger og naturinngrep som er til hinder for samisk næringsutøvelse og som kan gi negative konsekvenser for samisk kultur for øvrig. ...

Det er i særlig grad reindriftssamene og den sjøsamiske befolkning som vil merke de direkte konsekvensene av en eventuell utbygging. Sosiale forhold som familie- og gruppesamhold i lokalsamfunnet, bosetningsmønster og verdinormer er faktorer som det bør legges vekt på i en slik sammenheng. Også sammenhengen mellom næringsutøvelse og kulturelt selvbilde er viktig.

For det samiske samfunn er det viktig at det i forbindelse med en eventuell utbygging søkes å motvirke negative irreversible konsekvenser. En utbygging må gi positive ringvirkninger, og en større del av verdiskapningen må legges igjen i de berørte lokale samfunn.»

Medinnflytelse for Sametinget, både i saker som angår næringspolitikk og ved naturinngrep i samiske områder, er et krav som opp gjennom årene er gjentatt i en rekke sammenhenger. I årsmeldingen for 1995 s. 25 omtales ordningen med forhandlingsplikt mellom finske myndigheter og det finske Sametinget ved naturinngrep i samiske områder, som ble innført i 1995. Etter at Sametinget har uttrykt stor tilfredshet med rettsutviklingen i Finland, kreves det at lignende bestemmelser blir nedfelt også i det norske lovverket.

Fra fylkeskommunalt hold er det generelt gitt uttrykk for at forvaltningen av ressursene i Finnmark må gjøres mer lokal og i større grad tilgodese de lokale brukere. Dette er også hovedtrekk i Fylkesplan for Finnmark 1996-99. I punkt 5.3 Retten til land og vann påpekes fylkeskommunens ansvar for å bidra til at naturgrunnlaget for samisk kultur sikres (s. 49):

«For reindriften er arealgrunnlagets betydning innlysende. Arealene har vært og er fortsatt viktige også for annen samisk næringsvirksomhet, høstingsaktivitet og levevis. Stedsnavn, sagn og kulturminner er dessuten deler av lokalbefokningens identitet. Utbygging i form av hyttefelter, veier, bergverksvirksomhet m.m. utgjør et stadig press på reindriften og annen tradisjonell samisk bruk. Presset skapes både av forskjellige aktører i kommunen og av aktører utenfra med forskjellige interesser. Reindriften er sik­ret medbestemmelse gjennom reindriftsloven og reindriftsmyndighetenes innsigelsesmyndighet etter plan- og bygningsloven, men har ingen vetorett. Øvrige samiske interesser er i liten grad sikret i arealdisponeringen. Norges ansvar for å sikre det samiske kulturgrunnlaget, forplikter oss til å etablere ordninger som sikrer en mer helhetlig vurdering av arealinngrep/-disponeringer i forhold til de samiske interessene. Slike vurderinger må skje på grunnlag av analyser av hva de samiske interessene består i, og hvordan de påvirkes av aktuelle arealinngrep/-disponeringer.»

For disse spørsmålene trekkes følgende konklusjon (s. 50):

«Det er behov for å klargjøre de samiske arealbruksinteressene utenom reindrift og å få innarbeidet disse i saksbehandlingen etter plan- og bygningsloven.»

Om utmarksforvaltningen sies det (s. 49):

«I dag har Finnmarks befolkning tilnærmet den samme adgang til rekreasjonsmessig høsting av utmarksressurser i alle deler av fylket og prisen på jakt og fiske er på et rimelig nivå. Dette er et gode som ofte framheves når man vil trekke folk til fylket.

Det samiske samfunnet har, i enda sterkere grad enn det norske, endret seg i dette århundret. Fra å være et samfunn basert på høsting av naturen har primærnæringene fått mindre og mindre omfang. De fleste samer er i dag tilknyttet sekundær- eller tertiærnæringer. Utmarksressursene utgjør derfor ikke den viktige delen av næringsgrunnlaget som tidligere. Selv om høstingen har en kulturell verdi, er den nå for de fleste samer som for den øvrige befolkningen, en trivselsfaktor framfor en næringsmessig faktor. Høstinga kan imidlertid bidra betydelig til egen husholdning. Pris- og kostnadsutviklingen tilsier ikke at høsting av utmarksressursene vil få den samme næringsmessige betydningen som tidligere. Også dette må det tas hensyn til ved utformingen av framtidig forvaltningsordning.»

For den fremtidige ressursforvaltningen konkluderes det slik (s. 50):

«Gode muligheter for fiske, jakt og bærplukking er et aktivum for hele fylkets befolkning. Prisene på jakt og fiske må holdes på et rimelig nivå. Det blir en stor utfordring å finne fram til ordninger som på den ene siden fører til at lokalmiljøet tar større ansvar for ressursforvaltningen, og på den annen side sikrer fylkes innbyggere gode muligheter til rekreasjonsmessig høsting av ressursene.

Den framtidige forvaltningsordning og fordeling av bruksrettigheter som jakt, fiske og bærplukking, må ta hensyn til at Finnmark i flere hundre år har vært et flerkulturelt samfunn. Fylkets befolkning må sikres retten til og styringa av naturressursene i Finnmark. Den framtidige forvaltninga må basere seg på prinsippet om like rettigheter for alle etniske grupper, og forvaltningsorganene må være representative for hele befolkningen i forvaltningsområdet.

Den samiske befolkningens muligheter til kulturell og materiell utvikling på egne premisser må sik­res. Det må ikke gjøres inngrep i bruksområdene på en slik måte at samiske primærnæringer blir svekket. Statens lov- og regelverk samt andre politiske avgjør­elser må ta utgangspunkt i de avtaler og konvensjoner Norge har anerkjent om urfolks rettigheter.»

Reindrift og arealforvaltning omtales på s. 50, hvor det sies:

«Framtidig reindrift, både som næring og kulturbærer, er helt avhengig av at arealgrunnlaget sikres. Her vil plan- og bygningsloven være sentral for reindriften. Dette fordi reindriftsloven bare gir direkte rettsvern for flytteleier, mens øvrig arealbruk må sik­res gjennom kommunens arealplanlegging. Arealplansamarbeidet mellom reindriften og kommunene er ikke særlig godt i mange finnmarkskommuner, og på lang sikt utgjør dette en fare for reindriftens arealgrunnlag.

For kommuner som opplever at reindriften setter sterke begrensninger på deres arealdisponering, skaper det frustrasjon at kommunene selv har små muligheter til å påvirke reindriftens egne naturinngrep, som for eksempel sperregjerder, slakteanlegg og gjeterhytter. Dersom kommunene skal få bedre forståelse for reindriftas behov for et sterkt arealvern, må reindrifta i større grad være villig til å diskutere egne naturinngrep med kommunene.

For å motvirke mekaniseringa innen reindrifta må næringa organiseres slik at behovet for anlegg og motorisert ferdsel blir minst mulig.»

Omtalen munner ut i følgende utsagn (s. 51):

«Reindriftens bruk av sperregjerder og barmarkskjøretøyer skal reduseres. Kommunene må få sterkere styring med reindriftsanlegg, og reindriften må organiseres slik at behovet for sperregjerder og motorferdsel reduseres. Dette kan blant annet gjøres gjennom ny distriktsinndeling og samarbeid mellom utøverne/-siidaene.

I tillegg nevnes det som et delmål å sikre en bærekraftig forvaltning av reindriftsnæringen.

Fylkesplanen har også en egen omtale av strategier for utviklingen innen de ulike næringene. For landbruket legger fylkesplanen opp til følgende utviklingsstrategi (s. 47):

«Det må gjennom informasjon, opplæring og økonomiske virkemidler stimuleres til produksjon av landbruksprodukter fylket ikke er selvforsynt med, som egg, kjøtt av sau og svin og grønnsaker.

Gjennom Bygdeutviklingsprogrammet må det stimuleres til etablering av virksomhet som gir bygdene flere bein å stå på.»

Fiskeri og fiskerinæringen har en sentral plass i fylkesplan for 1996-99 og omtales flere steder. Blant annet sies det på s. 28:

«Fiskerinæringa er fylkets hovednæring. Det er også den næringa med flest usikre og minst påvirkelige rammebetingelser fra lokalt og regionalt hold. De viktigste av disse rammebetingelsene er ressurstilgang, ny teknologi, bedriftsstruktur, markedsmessige forhold og den politiske utviklingen i Russland.»

Fiskerinæringen blir, sammen med østhandel og reiseliv, trukket frem som særlige satsingsområder i planperioden. Som strategier for den fremtidige næringsutviklingen innen fiskeri og havbruk, heter det blant annet (s. 67-68):

«Reguleringssystemet må utformes slik at Finnmarks fiskere får kvoter som gjør det mulig å drive lønnsomt. Det er bare gjennom en lønnsom helårsdreven flåte at rekrutteringen til fiskeryrket kan økes. Reguleringssystemet må også utformes slik at fiskeindustrien sikres jevne tilførsler av råstoff fra år til år og gjennom året.

Finnmark har tatt mer enn sin andel av reduksjonene i fiskeflåten, og må ikke få ytterligere reduksjoner i flåtekapasiteten. Antallet helårsdrevne fartøyer i fylket må økes.»

Som konklusjon på dette punktet heter det (s. 70):

«Et hvert tiltak innen fiskerisektoren må sees i forhold til fiskeindustriens store avhengighet av russiske leveranser.

Mottakskapasiteten i fiskeindustrien bør være stor nok til at hjemmeflåten og fremmedflåten kan betjenes til enhver tid.

Oppheving av kondemnerte fiskeindustribedrifter må vurderes i hvert enkelt tilfelle.»

I omtalen av reindriftsnæringen kommer en først inn på de målkonflikter som oppstår når reindrift skal være et lønnsomt eneyrke, samtidig som næringen skal beholde sin stilling som kulturbærer i det samiske samfunnet. Som konklusjon sies det (s. 74):

«Reindriften må i større grad vurderes som en integrert del av det samiske samfunnet, og ikke som en sektorinteresse isolert. Dette forutsetter et tettere samarbeid mellom reindriftsmyndighetene, Kommunal- og arbeidsdepartementet og Sametinget, og en revurdering av reindriftspolitikken. Sametinget bør få sterkere innflytelse over reindriftspolitikken på sikt.

Kulturaspektet må vektlegges sterkere i reindriftspolitikken. Det må satses mer på å utvikle og tilrettelegge for næringer og arbeidsplasser som kan kombineres med reindrift, framfor å omstille folk ut fra reindriften. Tiltaksarbeidet må i sterkere grad rette seg inn mot å skaffe reindriften flere ben å stå på. Som et ledd i dette arbeidet må man vurdere «bygdeutviklingsprogram» også tilknyttet reindriften. Det er videre viktig at kvinners arbeid innenfor reindriftshushold anerkjennes gjennom rettigheter til alderspoeng, sykepenger, vikarordning, lån og støtteordning.»

Også næringsliv basert på ikke fornybare naturressurser omtales i fylkesplanen. Etter å ha kommentert de sikkerhetsmessige og miljø- og samfunnsmessig sidene ved olje- og gassvirksomhet og de foretatte geologiske kartleggingene av fylkets mineralske forekomster, sies det (s. 75):

«Utvinning og drift av mineralske ressurser og naturstein kan komme i konflikt med kulturminne- og miljøverninteresser, reindriftsnæringen og annen tradisjonell samisk naturbruk. Både av naturvernhensyn og av hensyn til reindrift og tradisjonell bruk av utmark, bør det stilles strenge krav til både letevirksomhet og eventuell senere utvinning. Utvinning av mineralske ressurser må ikke bli til hinder for framtidig primærnæringsvirksomhet i Finnmark.»

Det påpekes også at sand- og grusforekomstene i fylket har vært dårlig forvaltet, og at kommunene i større grad bør sikre disse forekomstene gjennom plan- og bygningsloven.

Om mineralvirksomheten i fylket trekkes følgende konklusjon (s. 76):

«Det må stilles meget strenge krav til leting og eventuell utvinning av ikke fornybare ressurser på sjø og land. Ut fra et ressursforvaltningssynspunkt og med tanke på den omstilling som pågår i Indre Finnmark, er det riktig å kartlegge ressursene.

Mindre inngrep må klareres i forhold til berørte interesser, og forut for eventuell prøvedrift eller varig drift som medfører større naturinngrep, må det foretas konsekvensutredninger. I konsekvensutredningen må blant annet hensynet til miljø, kultur og kulturminnevern og eksisterende næringsvirksomhet vurderes mot framtidig sysselsetting og verdiskapning for regionen.

Ved etablering av ny virksomhet må mest mulig av verdiskapningen komme vertskommunene til gode.

Inntil forslagene fra Samerettsutvalget og Minerallovutvalget er behandlet, må større inngrep i forbindelse med mineralvirksomhet ikke tillates.

Sand og grusressursene i fylket må sikres.»

Det kan også tas med at styret for Omstillingsprogrammet for Indre Finnmark, som ligger under Finnmark fylkeskommune, i brev av 13. desember 1995 ber samerettsutvalget vurdere om reindriften bør overta forvaltningen av elgbestanden. Formelle og praktiske sider ved spørsmålet er utredet i et eget notat. Bakgrunnen for at spørsmålet tas opp, er den pågående omstillinga innen reindriftsnæringen i Finnmark som krever nye inntektsmuligheter. Det vises også til at i Sverige har reineiere og samebyene spesielle rettigheter til elgjakt.

Norske Samers Riksforbund har ofte uttalt at (utmarks)ressursene i sameområdene må forvaltes slik at næringsgrunnlaget sikres for lokale (primær)næringsutøvere. En viktig forutsetning er at ressursforvaltningen overføres til lokale organer, slik at de lokale brukere igjen får styre ressursutnyttingen i sine nærområder. Ihvertfall må det ikke gjennomføres flere innskrenkende forvaltningsordninger i sameområdene før rettighetsspørsmålene er avklart. Disse synspunktene går frem blant annet av landsmøtevedtak 9/82, arbeidsprogrammet for 1989/90 og prinsipprogrammet for arbeidet i Sametinget 1989-93.

I den forbindelse kan det vises til at NSR har gått inn for at det trekkes opp bygdelagsgrenser og opprettes organer som kan ta seg av detaljforvaltningen i hvert sitt område (styresak 47/87). I Ot.prp. nr. 68 for 1975-76 er det gjengitt et forslag fra NSR om at det opprettes en kommisjon som skal opp grensene mellom bygdelagene. Man har også uttalt at Sametinget bør spille en rolle i ressurs- og næringsforvaltningen i sameområdene, jf blant annet uttalelse til Ot. prp. nr. 33 for 1986-87 om Sameloven, forslaget til landsmøteresolusjon 7/89 og arbeidsprogrammet for 1989/90.

NSR har gjentatte ganger, både generelt og mer spesifikt, krevd at rammebetingelsene for ressursutnyttingen må endres til fordel for lokale brukere. I landsmøteresolusjon 3/88 ble det for eksempel sagt at fiskeriforvaltningen har sviktet på vesentlige punkter, fordi den verken har tatt hensyn til naturgrunnlaget eller sikret en rimelig ressursfordeling. Ettersom fisket er av grunnleggende betydning for den samiske befolkningen i kyst- og fjordområdene, krevde man at samiske interesser, representert ved Sametinget, må få delta i ressursforvaltningen. For at fiskeressursene i fjordene og i de nære havområdene skal sikres for lokalbefolkningen, ønsker NSR at fjordene totalfredes mot aktive redskaper, men slik at lokalbefolkningens næringsmuligheter ikke begrenses (prinsipprogrammet for arbeidet i Sametinget).

NSR har ellers uttalt at fritidsinteressene i dag ofte er likestilt med lokale utmarksinteresser, i enkelte tilfeller også prioritert foran. Ett eksempel er jakttidene, som man mener bør tilpasses lokale forhold og ikke starte før 1. oktober (styresakene 87/86, 47/87 og 7/88). Man har også vært misfornøyd med forvaltningen av innlandsfisket i Finnmark og krevd endring i regelverket, blant annet at reglene om at alle finnmarkinger kan fiske med tre garn hver og at utlendinger har adgang til fiske i 5-km sonen nær offentlig vei, blir opphevet (årsmeldingen for 1988).

Den betydningen sjølaksefiske med faststående redskaper har for bosetningen langs fjordene i Finnmark, også som samisk kulturbærer, er et annet forhold som NSR har tatt opp. I en uttalelse til reguleringene av laksefisket for 1985 krever NSR at forholdene legges til rette, slik at dette fisket fortsatt kan være en levedyktig næring. Derimot må drivgarns­fisket til havs stanses omgående. I årsmeldingen for 1988 uttrykkes tilfredshet med stansen i drivgarns­fisket, men kravet om bedre tilrettelegging for fisket med faststående redskaper blir opprettholdt. Det uttrykkes også sterk misnøye med forslaget til reviderte forskrifter for laksefisket i Tanaelva. Ifølge NSR har ønsket fra lokalt hold om å begrense (det finske) turistfisket, som var bakgrunnen for revisjonsarbeidet, i stedet ført til at innbyggerne i Tanadalen har får sitt fiske innskrenket.

Samenes folkeforbund (SFF) gir i sin første årsmelding (1994) uttrykk for endel prinsipielle synspunkter. Blant annet går SFF inn for at styringen av rettighetene til grunnen i Finnmark foretas av staten, Sametinget og fylkeskommunen i fellesskap, og man tar uttrykkelig avstand fra krav om samiske regioner og soner. Følgelig må Statskog trekkes ut av forvaltningen av grunnen i Finnmark. Videre ønsker SFF at kommunens innbyggere skal ha fortrinns- og sterk bruksrett til sine områder, med muligheter til å overføre forvaltningen til bygder eller grender. Begrunnelsen som gis er følgende (s. 13):

«SFF tror at det er svært viktig med nærstyring av områdene. Lokalbefolkningen kjenner til sine områder, og de vet også å utnytte sine områder til beste for alle, men ikke minst å ta vare på naturressursene slik lokalbefolkningen har vært vant til.»

Om forvaltningen av Tanavassdraget avga Tana SFF en egen uttalelse 12. september 1994. Etter å ha konstatert at Tanavassdraget er en hovedressurs for en stor del av den samiske befolkningen i Indre Finnmark, pekes det på at konkurransen om fiskeressursene etter 1960 gradvis har tiltatt og at den fastboende befolkningen nå er skjøvet helt bort fra sine tradisjonelle bruksområder. Tana SFF krever derfor at:

«Den forvaltningen av Tanavassdraget som utøves nå av lensmennene i Tana og Karasjok, Politimesteren i Vadsø og Fylkesmannen i Finnmark, må avvikles snarest mulig.

Forvaltningen av vassdraget må overføres til den fastboende befolkningen, slik at de blir satt istand til å ivareta sine rettigheter i vassdraget.»

Samenes Landsforbund (SLF) har som sitt prinsipielle utgangspunkt at land og vann i Finnmark er et fellesgode for hele befolkningen i bygdene, uavhengig av etnisk tilhørighet. Fordi ressursforvaltningen er spredt på en rekke organer, som alle er langt unna (de lokale) brukerne, har SLF gjentatte ganger krevd at de som bor i samiske distrikter igjen må få råderetten over ressursene i nærområdet (jf SLFs samepolitiske program og landsmøteuttalelse i 1985, 1991 og 1994). I uttalelsen fra 1994 sies det blant annet:

«Hva gjelder forvaltningen av naturgodene, står Samenes Landsforbund fast ved at forvaltningen må komme nærmest mulig brukerne. Både av prinsipielle og praktiske grunner, og for å styrke lokalbefolkningens rettigheter, er det nødvendig med en sterkere lokal forvaltning av statens grunn. Det beste organ for å forvalte arealene i den enkelte kommune er uten tvil kommunestyret eller et annet folkevalgt organ i kommunen. Det må ikke komme på tale å gi Sametinget forvaltningsretten over land og vann verken i Finnmark eller andre steder. Forvaltningen av naturressursene må utøves av organer som hele folket står bak, er SLF’s soleklare mening.»

SLF har for øvrig tidligere, blant annet i en rapport om fastboendes rettigheter i samiske kyst- og fjordstrøk fra 1985, uttalt at det i tillegg til kommunale organer bør opprettes et folkevalgt organ på fylkesplan for utmarksforvaltningen, for eksempel ved at jordsalgsstyret omorganiseres til et fylkesutmarksstyre, som i tillegg til den myndigheten dagens jordsalgsstyre har, får overført myndighet fra Direktoratet for Naturforvaltning og Miljøverndepartementet. Derimot mener man at Sametinget er uegnet som forvaltningsorgan, se for eksempel uttalelsen til NOU 1987:2 om ny innlandsfiskelov.

I prinsipprogrammet, jf. landsmøteresolusjon 1994, pekes det videre på at det må iverksettes forvaltningsmessige tiltak som kan forebygge konflikter mellom reindrift og fastboende. Det foreslås i den forbindelse at reindriften gis representasjon i de kommunale landbruksstyrene, mens jordbruket blir representert i områdestyrene.

Når det gjelder fjordfisket, heter det i SLFs prinsipprogram at rovdriften i fjordene er et av de alvorligste overgrep som er gjort mot den samiske fjordbefolkningen. Man krever at fiskerimyndighetene tar fjordfiskernes situasjon alvorlig og at fiskets (og jordbrukets) avgjørende betydning for å opprettholde sjøsamisk kultur og bosetting blir anerkjent. Etter SLFs syn må fjordene i sjøsamiske områder forbeholdes de lokale fiskere og fredes mot aktive og bunnskrapende redskaper. Skulle særlige forhold tilsi at slike likevel kan benyttes i enkelte områder, må dette undergis en tidsbegrenset konsesjonsordning, som avgjøres av et politisk organ på fylkesplan. Det kan også nevnes at man i forbindelse med fiskereguleringene for 1990 uttalte at fjordbefolkningen må sikres en rettmessig andel av torskekvoten, og at SLF må komme med i reguleringsutvalget, både nasjonalt og internasjonalt.

Om rammevilkårene for ressursutnyttingen heter det i prinsippprogrammet blant annet at dagens jakttider ikke tar hensyn til forholdene i Finnmark og at viltnemndene bør få fastsette lokale jakttider. Videre bør bygder gis (større) adgang til forpakting av vann og elver i sitt nærmiljø og bærområdene må registreres og gis status som særverdiområder for lokalbefolkningen.

Det kreves også at reglene for utvisning av sjølakseplasser må revideres for å rette opp begåtte overgrep mot befolkningen i sjøsamiske områder. Av konkrete tiltak nevnes det at fisket med faststående redskaper igjen må tillates fra 1. mai, at inndratte lakseplasser tilbakeføres og at forbudet mot drivgarnsfiske lovfestes. Det sies dessuten at Direktoratet for naturforvaltning må få som formål å forvalte ressursene på en måte som fremmer bosettingen i sameområdene, og at lokalbefolkningen må gis representasjon i direktoratets styre og råd.

Etter sitt samepolitiske program er SLF i utgangspunktet positive til oljevirksomhet i nord. Det må imidlertid ikke iverksettes oljeutvinning før konsekvensene for fiskerinæringen som helhet er klarlagt og det er etablert et akseptabelt sikkerhetsnivå. Videre må også konsekvensene for samisk kultur, naturressurser, miljø og samfunn for øvrig i de samiske bosettingsområdene klarlegges.

Norske Reindriftsamers Landsforbund har en rekke ganger krevd at reindriften organer må gis større innflytelse både på forvaltningen av selve næringen og øvrig ressursforvaltning og arealdisponering i områder med reindrift. Man mener dette bør skje dels ved at reindriftsorganene gis større myndighet og dels ved at reindriften blir representert i ulike vedtaksorganer. Spørsmålet er omhandlet i landsmøtevedtakene 7/80, 4/82, 12/85, 7/86 m.fl. Landsmøtet for 1991 krevde at distriktsstyrene må få økt myndighet innenfor distriktets grenser. Blant annet bør de få avgjørende innflytelse på tiltak og inngrep som planlegges og medinnflytelse på utøvelsen av turisme, friluftsliv, jakt og fiske, samt andel av de inntekter dette gir. Videre må det vurderes å endre Reindriftsstyrets virksomhet og administrasjon, slik at reindriftens synspunkter bedre kan nå frem. Det ble i den forbindelse antydet at styrets flertall bør bestå av aktive reindriftsutøvere.

I landsmøtevedtak 4/82 reiste man et tilsvarende krav knyttet til områdestyrene, og la blant annet til at det ved oppnevningen av medlemmer til styret må legges stor vekt på reindriftens forslag. Ved andre anledninger har man bedt om at områdestyrene velges direkte av områdets distriktsstyre fremfor av fylkestinget. I det refererte landsmøtevedtaket fra 1991 ble det imidlertid reist tvil om det foreligger tilstrekkelig grunnlag for å beholde områdestyrene, ihvertfall bør dets mandat og arbeidsområde vureders nærmere. I landsmøtevedtak 8/82 uttalte NRL at fastsettelsen av reintall og antall driftsenheter i distriktene normalt ikke må avvike fra distriktsstyrenes tilrådinger.

I forhold til andre næringer og annen ressursutnytting kan det nevnes at i spørsmålet om forvaltningen av den umatrikulerte grunnen i Finnmark, har NRL krevd direkte representasjon for reinbeitedistriktene i eventuelle nye grunnforvaltningsorganer (landsmøtevedtak 11/80). Videre ble det i landsmøtevedtak 5/81 forutsatt at det innføres rutiner for samordning mellom de berørte reindrifts- og landbruksorganer når områder for utmarksbeite skal reguleres. Også i forbindelse med utmål av tilleggsjord til jordbruket og fordelingen av beite mellom jordbruk og reindrift har man krevd større innflytelse. Det kan også tas med at landsmøtet for 1990 krevde medbestemmelse i forvaltningen av etablerte og eventuelt nye naturvernområder.

Finnmark Bondelag har i sine krav og uttalelser ikke i særlig grad tatt opp forvaltningen av jordbruksnæringen. Imidlertid er det, blant annet i et notat til samerettsutvalget av 13. april 1989, krevd at jordbruksorganene bør gis en sterkere rolle i forvaltningen av utmarksressursene i Finnmark. Slik Bondelaget ser det, bør retten til disse ressursene reguleres av en egen allmenningslov, se nedenfor. Allmenningene kan styres av de kommunale landbruksnemndene og jordsalgskontoret kan legges under fylkeslandbruksstyret og gis en overordnet rolle i forvaltningen. Videre bør landbruksorganene tillegges myndigheten til å bortforpakte fiskevann, multemyrer osv, og primærnæringsutøvere bør i den sammenhengen prioriteres.

Man kommer også inn på laksefisket knyttet til eiendommene langs elvene og fjordene i Finnmark, og krever at forvaltningen bringes nærmere rettshaverne, det vil si de lokale jordbrukere. Dagens forvaltning av fisket i Tana og forslaget til ny lakselov (NOU 1987:2) nevnes som eksempler på hvordan forvaltningen overføres fra de berettigede til offentlige organer, noe som betyr at bygdene mister inntektene fra laksefisket og at lokalbefolkningens rettigheter svekkes. Det nevnes også at landbruksorganene bør høres før det foretas utvisning av sjølakseplasser og bortforpaktning av lakseelver.

Når det gjelder forholdet til reindriften, har Bondelaget flere ganger uttalt at det i for stor grad tas hensyn til reindriften ved utmål av tilleggsjord til jordbruket. Videre har man, sammen med NRL, foreslått at det opprettes et samarbeidsorgan mellom jordbruk og reindrift. Dette vil kunne løse konflikter om arealbruk og beiteforvaltning, samtidig som det vil gjøre det lettere å ta opp spørsmål overfor myndighetene der næringene har sammenfallende interesser (årsmeldingen for 1982). Det er senere opprettet et slikt organ på fylkesnivå.

Finnmark Fiskarlag har i sine uttalelser først og fremst tatt opp spørsmål som angår egen næring. I 1986 ble det krevd at snurrevad reguleres som aktivt redskap. I 1987 gikk man inn for at alle Finnmarks gytefjorder blir helårsfredet mot bruk av snurrevad innenfor de nåværende grenser, og at regulering av andre redskaper må vurderes, både av hensyn til fiskeressursene og den stedbundne flåten. I 1988 gikk man inn for et forbud mot snurrevadfiske innenfor grunnlinjene, men dette gikk man tilbake på i 1989.

Om drivgarnsfiske ble det på årsmøtet i 1989 gitt en resolusjon om at dette fisket har liten betydning for laksebestanden, og man krevde derfor umiddelbar gjenopptagelse av dette. Ikke bare er forbudet bygd på gale premisser, men det er også et blodig urettferdig overgrep mot fiskerne og et resultat av at myndighetene har forvaltet ut fra antagelser og press fra sports- og elvefiskere, dollarmillionærer og andre pressgrupper, blir det sagt. Man vil ellers ikke godta flere begrensninger i fisketiden for sjølaksefisket med faststående redskap, og man tar avstand fra de vanskeligheter myndighetene har skapt for utøvelse av dette fisket.

I tilknytning til reguleringen av torskefisket for 1990 uttalte Fiskarlaget at folk med andre hovedyrker enn fiske må få begrenset sin deltagelse i fisket og at hovedmålet for den fremtidige fiskeriforvaltningen må være å gjenskape livskraftige kystsamfunn bygd på dagens bosetningsmønster.

Et synspunkt som gikk igjen på de fleste av utvalgets informasjonsmøter med organer og organisasjoner i finnmarkskommunene, er at ressursene i større grad må forvaltes av lokale organer, med representasjon av lokale brukere og næringsutøvere. I Nesseby ble dette begrunnet med at slike organer lettest vil kunne finne de beste løsningene, og det ble fremhevet som et hovedproblem for disponeringen av land og vann i Finnmark at det eksisterer en konflikt mellom lokalbefolkningens bruksinteresser og staten som forvaltningsorgan og jordherre. I Kautokeino og Karasjok ble det pekt på at kommunal forvaltning i kommuner med samisk majoritet reelt sett vil innebære samisk styring med ressursene.

De fleste av kravene om sterkere lokal forvaltning refererte seg til ressursforvaltningen generelt, men enkelte gjaldt bestemte ressurser eller bruksmåter. Flere steder kom det frem synspunkter på fiske. I Karasjok og Kautokeino ble det sagt at myndigheten til å gi dispensasjoner for innlandsfiske bør legges til kommunene. I Porsanger ønsket man at en større del av inntektene fra de ulike avgiftene på innlandsfiske bør føres tilbake til lokalmiljøet. I Tana ble det sagt at fiskereguleringene i vassdraget vedtas over hodet på lokalbefolkningen og at garnbegrensningene ødelegger muligheten til å drive innlandsfiske som næring. For å rette opp dette bør blant annet øvrige finnmarkingers rett til å fiske med inntil tre garn i kommunen, oppheves. For lokale utmarksnæringsutøvere bør det derimot bli lettere bør få utvist fast sjølakseplass i sjøen. Også i Porsanger ble det påpekt at reduksjonen i antall laksefiskeplasser har svekket muligheten til å drive tradisjonell kombinasjonsnæring.

Om kyst- og fjordfisket ble det i Tana hevdet at fisket med snurrevad rammer lokalbefolkningens line-, garn- og juksafiske i Tanafjorden. Både i Tana, Porsanger, Gamvik og Lebesby ble det sagt at drivgarnsfisket overbeskatter fiskeressursene. I Nesseby var synspunktet at alle i utgangspunktet bør ha lik rett til fisket, men at det er nødvendig med forvaltningsmessige reguleringer til fordel for lokale fiskere, slik at fiske kan beholdes som binæring for folk i Varangerfjorden. På møtene for Porsanger, Nordkapp, Måsøy og Gamvik ble konflikten mellom lokale og tilreisende fiskere trukket frem som et økende problem. På møtet for Hammerfest og Sørøysund ble det sagt at smittefaren fra oppdrettsanlegg er farligere for laksebestanden enn drivgarnsfisket og at forbudet mot drivgarnfiske bør oppheves.

Om jakt ble det i Tana og i Nesseby hevdet at dagens regler tar lite hensyn til de som driver næringsfangst av ryper. I Porsanger fremholdt man at kommunens viktigste oppvekstområder for ryper bør fredes for rypejakt, eventuelt all jakt, og at starten for høstjakta må utsettes til 1. oktober. Utsetting av jakta ble også nevnt i Berlevåg og på møtet med reineiere i Gamvik, Lebesby og Porsanger, hvor det også ble sagt at reindriftens slakteområder må fredes for jakt.

Flere steder ble det foreslått tiltak for å løse eller i alle fall dempe konfliktene mellom jordbruk og reindrift. Både i Tana, Gamvik og Lebesby var man inne på at utmarka kan deles inn i soner for rein- og sauebeite. I Tana ble det hevdet at fordelingen av beite mellom rein og bufe ordnes greiest av et lokalt organ. Det ble også sagt at en desentralisering av forvaltningen vil kunne dempe motsetningene mellom næringene. Det siste gikk man inn for også i Porsanger, men man var skeptiske til å gi kommunen råderett over grunnforvaltningen, da det kan gi et skille mellom reineierne bosatt i kommunen og de som bare har sommerbeite der. På møtet for Gamvik og Lebesby ble det sagt at reindriften bør gis representasjon i jordstyret, mens man i Porsanger foreslo at det opprettes utmarksstyrer med representasjon fra de som driver reindrift i kommunen. Også en sammenslåing av jordbruks- og reindriftsadministrasjonen vil kunne dempe motsetningene mellom næringene, ble det sagt. Det ble fremholdt at bedre kontakt mellom næringene i seg selv vil virke konfliktdempende. I Porsanger ble det nevnt at det bør finnes en lokal kontaktperson for reindriften som bøndene kan henvende seg til ved problemer. Fra reindriften i Gamvik, Lebesby og Porsanger ble det foreslått å opprette et samarbeidsorgan for jordbruk og reindrift på fylkesnivå (som altså nå er opprettet).

På møtet for Alta, Kvalsund og Loppa ble det påpekt at både reindrift og jordbruk må komme tidligere inn når det skal avgjøres hva arealene skal brukes til, mens man i Karasjok og Kautokeino ga uttrykk for at reineierne bør få økt innflytelse ved disponering av beitearealene i sommerbeiteområdene. Her var det imidlertid også noen som var fornøyd med reindriftslovens system.

Også i andre sammenhenger har enkelte kommuner i Finnmark i de senere årene uttalt at de bør få større ansvar for og styring med reindriftens arealbruk, da den i dag medfører konflikter mellom reindriften og andre interessegrupper i kommunene, se for eksempel kommuneplan for Kautokeino kommune (1991). Kautokeino kommune har for øvrig også under henvisning til frikommuneforsøket, som ble godkjent igangsatt ved kgl. res. 19. desember 1986, gått inn for større lokal styring og kontroll over de lokale og naturgitte ressurser i kommunen.

Finnmark fylkeslag av Norges Jeger- og Fiskerforbund ga i et notat av 8. mai 1994 uttrykk for sitt syn på den fremtidige forvaltningen av finnmarksarealene. Hovedtrekk i notatet er at det bare bør være ett grunnforvaltningsorgan i fylket, at forvaltningsloven bør gjelde for den forvaltningen som utøves, at grunnforvaltningsorganet bør ledes av et styre på seks personer oppnevnt av fylkestinget, hvorav Sametinget og Finnmark JFF kan foreslå én representant hver, og at fylkesmannen, eventuelt Kommunaldepartementet, bør være klageinstans.

Finnmark JFF har videre i en årsmøteuttalelse fra 1996 sagt at de er bekymret for villlaksens fremtid, og at de av den grunn går mot økt oppdrettsvirkomhet i fylket. En eventuell videre ekspansjon må i alle fall bare baseres på utnytting av stedegen førstegenerasjons villlaks i det området der anlegget er lokalisert, heter det.

Fastboende samers forenings syn på omorganiseringen av Direktoratet for statens skoger til et statsforetak går frem av S-SAK 2/91:

«I det samiske samfunn er det betydelig motvilje mot at Finnmark jordsalgskontor skal privatiseres og drives etter bedriftsøkonomiske lønnsomhetsprinsipper. Dette kan resultere i interessekonflikter mellom de tradisjonelle brukere og utenforstående kapitalkrefter.

Befolkningen i Finnmark har alltid betraktet umatrikulert grunn som sitt felleseie og det kan ikke godtas omorganiseringer som svekker lokalbefolkningas rettigheter. ...

Dersom Direktoratet for statens skoger blir et statsforetak, må konsekvensen bli at jordsalgsetaten i Finnmark opprettholdes som en selvstendig forvaltningsetat med jordsalgsstyret som politisk styringsorgan. Jordsalgsstyret bør i fremtida velges av fylkestinget og Sametinget med forslagsrett for landbruksnæringene (jordbruk, reindrift, skogbruk).»

Om forvaltningen av mineralressursene, som var betydelig fremme i debatten i forbindelse med at flere store internasjonale selskaper søkte om tillatelse til diamantleting i Finnmark, sier Fastboende Samers Forening i brev av 18. november 1993:

«Fastboende Samers Forening – Sámi Dálulaccaid Searvi er i utgangspunktet positiv til tiltak som kan gi sysselsetting i samiske distrikter. En utnyttelse av mineralske ressurser må skje på lokale premisser slik at de samiske distrikter ikke blir en passiv råstoffleverandør. ...

Det kan være nyttig at mineralske ressurser blir registrert og kartlagt, men dette må skje på en måte som ikke skader naturmiljøet eller er til ulempe for andre tradisjonelle brukerinteresser.»

Av de politiske partiene har Finnmark arbeider­partis miljøpolitiske utvalg uttalt i brev 3. desember 1989 til Finnmark Arbeiderparti at kriteriene for deltakelse i torskefisket i 1990 kan bli dødsstøtet for en tradisjonell sjøsamisk levevei. Det fremmes derfor forslag om at et offentlig utvalg bør utrede en mannskvoteordning for hele eller deler av kystfiskeflåten.

Polmak arbeiderlag fastslår i sin årsmøteuttalelse 17. januar 1995 at befolkningen i området har grunnleggende tradisjonelle kunnskaper og en positiv praksis med å forvalte lokale ressurser, og at den kulturelle og sosiale verdien som ligger i tilknytningen til primærnæringene og bruken av utmarka fortsatt er et særdeles viktig grunnlag for bygdene i området. Dette tilsier at befolkningen får en tilfredsstillende kontroll og styring med bruken av områdene og ressursene. Videre heter det:

«I en slik forbindelse vil årsmøtet vektlegge en bruk og styring hvor områdeaspektet står sentralt. Dermed finner man heller ikke rom for ordninger basert på etniske særrettigheter, men derimot forvaltningsordninger som bygger på et samisk rettsfundament – uten å stille noen utenfor fellesskapet. ...

Uten at årsmøtet vil binde seg til noen bestemt modell, kan dette sikres ved at for eksempel kommunen får en sterk stilling i forvaltningen av de fornybare ressursene. Innenfor en slik ordning kan man også sikre interessene til bygder og grender hvor tradisjonell bruk av utmarken fortsatt er viktig. ...

På fylkesnivå tilsier all politisk fornuft at Finnmark fylkesting og Sametinget går sammen om forvaltningen. Det vil redusere og eliminere grunnlaget for konflikter, og sikre at de beslutninger som treffes, virkelig gjenspeiler alle legitime interesser.

En slik felles forvaltning må ha et svært vidt mandat. Polmak arbeiderlag er derfor av den oppfatning at denne nye grunnforvaltningsordningen også må ha full råderett over de mineralske ressursene, og andre undergrunnsressurser.»

Årsmøtet i Finnmark Kristelig folkeparti for 1996 uttaler at fylkeslaget går inn for ett grunnforvaltningsorgan i Finnmark som oppnevnes av Sametinget, fylkestinget og primærkommunene. Ut over dette ønsker fylkeslaget ikke en oppdeling i lokale forvaltningsorganer.

Lokale forvaltningsorganer har fra tid til annen ytret seg om ressursforvaltningen i Finnmark og hevdet at den i større grad bør tilgodese lokalbefolkningen. Det kan for eksempel nevnes at det lokale reguleringsutvalget for fisket i 1983 vedtok at for å opprettholde lønnsomheten i det tradisjonelle fjordfisket med mindre fartøyer og passive redskaper, må fisken i fjordene forbeholdes de som driver dette fisket. Blant annet bør det innføres helårlig totalforbud mot fiske med snurrevad, not og trål i de indre fjordene i Finnmark og en del andre steder.

De foregående punktene viser at det fra sentralt offentlig holder sagt en del om hvilke mål man har for utviklingen av samisk kultur og ressursutnyttingen i samiske områder, og målene synes å være forholdsvis sammenfallende med det som er uttrykt fra samisk og lokalt hold. Den fremtidige forvaltningen av ressursene i samiske områder er imidlertid mindre fokusert på. Forklaringen på dette er antagelig at det offentliges syn på ressursforvaltningen kommer til uttrykk gjennom det til enhver tid gjeldende regelverk og praktiseringen av det.

Av uttalelser fra ulike offentlige utvalg og råd kan det tas med at Ressursutvalget for Finnmarksvidda i NOU 1978:18B konkluderer med at styringen av ressursutnyttingen på Finnmarksvidda primært bør komme lokalbefolkningen til gode. For å forvalte ressursene bør det opprettes kommunale utmarksnemnder og et fylkesutmarksstyre (s. 61). Dessuten er det nødvendig med klare regler for å fordele ressursutnyttingen, slik at for eksempel jakttrykket fordeles og antall jegere begrenses av hensyn til lokale brukere/næringsutøvere (s. 42).

Næringskombinasjonsutvalget mener at regelverket for utnyttingen av utmarka er dårlig i samsvar med bygdefolks tradisjonelle bruk. Derfor bør lokalbefolkningens næringsmessige utmarksutnytting styrkes ved utprøving av ulike former for lokal forvaltning, for eksempel ved at det innføres lokale reguleringer av fiske- og jakttider og jaktområder og at lokalbefolkningens forpaktningsadgang økes (NOU 1988:42 Næringskombinasjoner i samiske bosettingsområder s. 93 og 109).

Utvalget er også misfornøyd med at vilkårene for det lokale laksefisket ble strammet inn gjennom kortere fisketid og en reduksjon i antall sjølakseplasser, samtidig som drivgarnsfisket fikk pågå for fullt til 1989. Ved fremtidige reguleringer av laksefisket må det tas hensyn til de som tradisjonelt har livnært seg av laksefiske i sameområdene, sies det. Dessuten må reglene for utvisning av lakseplasser i sjøen praktiseres til beste for lokalbefolkningen. Stansen i drivgarnsfisket kan tilsi at man igjen bør kunne vurdere å øke antallet plasser opp mot det tidligere nivået (se s. 108-109).

Om saltvannsfisket sies det at det bør vurderes hvordan man gjennom konsesjonsordninger bedre kan sikre lokale fiskere adgang til spesielle fiskerier i deres nærområder (s. 42 og 108). Man anbefaler også at praktiseringen av jordloven drøftes nærmere med sikte på å bedre forholdene for kombinasjonstilpasninger innen jordbruket, slik at det blir lettere å etablere mindre bruk (s. 106-107).

2.3 Oversikt over ulike naturbruksinteresser i Finnmark

2.3.1 Innledning

Innstillingen om retten til land og vann i Finnmark bør av åpenbare grunner inneholde en oversikt over krav og uttalelser om ressursutnyttingen i fylket, slik det er gjort i det foregående. Derimot kan det spørres om det er nødvendig med en særskilt fremstilling av bruks- og interessemotsetninger som knytter seg til denne utnyttingen. En innvending er at en slik fremstilling lett vil kunne få et teoretisk preg og skape et inntrykk av at motsetningene er større enn de i virkeligheten er. Videre har det i begrunnelsen for utvalgets ulike forslag og tilrådinger vært naturlig å komme inn på og også til en viss grad beskrive foreliggende motsetningsforhold, noe det for øvrig også er bedt om i utvalgets oppdrag. På den måten er motsetningsforholdene, i alle fall til en viss grad, allerede belyst. Dessuten vil motstridende interesser ha gått frem av oversikten over krav og uttalelser. Et eget avsnitt om bruks- og interessemotsetninger vil dermed ikke nødvendigvis bidra til noen klarlegging av forholdene, ut over det går frem av det foregående og av utredningen for øvrig.

På tross av slike mulige innvendinger har utvalget kommet til at det kan være nyttig med en beskrivelse av ulike naturbruksinteresser i Finnmark. En generell fremstilling av bruks- og interessemotsetninger vil kunne belyse forholdene fra flere sider og på den måten gi et annet og mer objektivt bilde av forholdene enn det som tegnes ut fra de ulike partenes beskrivelser. Man vil også kunne få frem forhold som kan forklare og utdype gjeldende bruksforhold. Videre kan det pekes på motsetninger som ikke er kommet til uttrykk i uttalelser fra berørte parter, men som likevel er så fremtredende at de bør trekkes inn når mulige endringer skal vurderes. I en slik oversikt vil en også kunne samle løse tråder i de ulike krav og uttalelser og på den måten få frem det som kan kalles hovedmotsetninger. Det er i første rekke disse som er trukket inn i forbindelse med utvalgets rettspolitiske drøftinger og forslag.

Oversikten er forholdsvis kortfattet og begrenset til hovedtrekk. I det alt vesentligste er det dagsaktuelle motsetninger som er beskrevet, men også mulige fremtidige motsetninger er omtalt, forutsatt at det virker sannsynlig at de kan oppstå i forholdsvis nær fremtid.

Beskrivelsen er til en viss grad bygget på utvalgets oppfatning av eksisterende bruks- og interessemotsetninger. På dette punktet har det selvsagt hatt betydning at et flertall av utvalgets medlemmer er hjemmehørende i eller på annen måte har sterk tilknytning til fylket. De forhold som er tatt opp har imidlertid sitt utspring i fremlagte utsagn fra forskjellige hold om bruks- og interesseforholdene. Ikke minst kom det slike innspill på de informasjonsmøter utvalget holdt for organer og organisasjoner i alle finnmarkskommunene, jf utredningens punkt 2.8. En del av hensikten med disse møtene var nettopp at de skulle bidra til å kartlegge hvilke naturbruksinteresser som gjorde seg gjeldende i den eller de aktuelle kommunen(e). Et forbehold som må tas i den forbindelse, er at synspunkter som kom frem da disse møtene ble holdt, ikke nødvendigvis har samme gyldighet i dag. Konflikter kan ha løst seg eller avtatt i omfang, eller det kan ha oppstått nye motsetninger. Utvalgets kunnskap om forholdene i Finnmark sammenholdt med det som i løpet av de senere år har tilflytt utvalget av informasjon gjennom krav og uttalelser fremsatt overfor utvalget og i media, tyder imidlertid på at hovedtrekkene fortsatt står ved lag.

2.3.2 Enkelte generelle motsetningsforhold

Ulike interesser knyttet til de ulike befolkningsgruppenes bruk av naturgodene i Finnmark er langt fra den eneste årsaken til de motsetningene man ser i dag. En del allmenne motsetningsforhold mellom ulike grupper og interesser gjør seg gjeldende i Finnmark som i andre deler av landet. Stikkord her kan være motsetninger mellom tradisjonell og moderne ressursutnytting, mellom ulike næringer, mellom bygd og tettsted eller ut fra andre geografiske størrelser, og motsetninger av etnisk karakter. Grunnlaget for motsetningene er således både sammensatt og komplisert, og det er etter utvalgets syn ikke realistisk å tro at alle motsetningene kan løses alene ved en vellykket regulering og fordeling av naturgodene.

Forholdet mellom samiske interesser og andre interesser har stått sentralt i utvalgets arbeid, jf utredningens punkt 3.3.5, og har langt flere sider enn spørsmålene om bruken av land og vann. Utvalget drøftet i sin første utredning, blant annet gjennom forslagene til grunnlovsbestemmelse og samelov, i begrunnelsen for disse og i folkerettsutredningen, en del sentrale sider ved dette forholdet. I det følgende er det imidlertid først og fremst forholdet mellom samiske interesser og andre (ikke-samiske) interesser når det er tale om naturbruken i samiske områder, som er av interesse.

Motsetningsforholdet mellom samiske interesser og andre interesser kan komme til uttrykk i en rekke sammenhenger og på mange måter. En ytterlighet er gjennomgripende samfunnsmessige endringer. Ett eksempel er overgangen til pengehusholdning og den betydningen det har fått for visse sider av ressursforvaltningen. Dette har i praksis blant annet vist seg der manglende dokumenterte inntekter fra utmarkshøsting har begrunnet avslag fra Finnmark jordsalgskontor på søknader om tillatelse til oppføring av gammer osv. I slike tilfeller er det i klagen anført at kravet om å dokumentere inntekter ikke er anvendelig på et tradisjonelt samisk levesett med kombinasjonsbruk og tilnærmet naturalhusholdning.

I forbindelse med at konkrete naturinngrep skal iverksettes, er motsetningsforholdet mellom samiske interesser og samfunnet ellers kanskje tydeligst. En planlagt industriutbygging i et samisk område vil ofte ramme (tradisjonell) samisk og lokal ressursutnytting, og kan således innebære interessekonflikter mellom storsamfunnet og den samiske minoriteten.

Bildet er imidlertid mer sammensatt enn dette. I forbindelse med konkrete naturinngrep viser det seg ofte at en del samiske interesser, blant annet lokale utmarksinteresser og reindriften, kan gå mot utbygging. Fra annet samisk hold kan det imidlertid bli argumentert for utbygging, fordi det vil styrke lokal infrastruktur og gi arbeidsplasser utenfor primærnæringene, som i sin tur vil styrke det materielle grunnlaget for samekulturen. Og på samme måte vil heller ikke storsamfunnets interesser gå entydig i retning av utbygging. Ikke bare erkjennes i dag behovet for vern av natur og miljø, men samisk kultur og næring anses i seg selv som en verdifull samfunnsressurs som er tilstått et særskilt vern blant annet i grunnloven § 110 a.

Et annet viktig aspekt i den forbindelse er at samiske interesser i mange tilfeller viser seg å være ensbetydende med lokale interesser. Ved mange industriutbygginger virker det som skillelinjen mellom tilhengere og motstandere av tiltaket kan trekkes ut fra graden av tilknytning til og avhengighet av naturressursene i det berørte området. Innvendingene mot et tiltak vil ofte komme fra de som blir direkte berørt av tiltaket, og i den sammenhengen virker det som etnisitet spiller mindre rolle.

Fordi verken den samiske minoritetens eller storsamfunnets interesser er klart avgrensede og heller ikke entydige, kan motsetningene være vanskelige å beskrive. Som et generelt trekk kan det imidlertid sies at motsetningene mellom storsamfunnet og (deler av) den samiske kulturen fortsatt må sies å være til stede i en del saker knyttet til naturbruk, og det er slike tilfeller som er av interesse i denne sammenheng. Det kan imidlertid virke som motsetningene har blitt mindre iøynefallende og trolig også reelt sett mindre enn de var tidligere.

2.3.3 Aktuelle naturbrukskonflikter i Finnmark

2.3.3.1 Innledning

Både deltakerne i og karakteren og omfanget av de ulike motsetningene varierer fra ressurs til ressurs og fra bruksmåte til bruksmåte. Videre kan motsetningene befinne seg på ulike geografiske nivå, og forholdet mellom ulike interesse- eller brukergruppene er ikke helt entydig, ettersom de på visse punkter kan ha motstridende og på andre punkter ha sammenfallende interesser. Dessuten griper motsetningene ofte over i hverandre, blant annet ved at ett motsetningsforhold kan være årsak til et annet. Det hevdes for eksempel ofte at når reindriften, eller for dens saks skyld jordbruket, får sine arealer innsnevret ved ulike inngrep, øker presset på jordbrukets og reindriftens respektive arealer, og dermed også motsetningene mellom de to næringene. Det er derfor sammensatte problemer en står overfor, noe som har betydning både for forståelsen av og fremstillingen av disse spørsmålene.

Motsetningene knyttet til utnyttingen av en ressurs kan grovt sett være av to typer. De kan ha karakter av å være bruksmotsetninger, det vil si at det er konkurranse mellom brukergrupper eller innad i en brukergruppe om den samme ressursbruken. Striden kan dreie seg om høstingstider, redskapstyper, om visse brukergrupper skal prioriteres eller andre spørsmål som går på hvem og hvordan ressursen skal utnyttes. Motsetningen mellom lokale og tilreisende jegere er her ett eksempel. Videre kan de ha preg av å være interessemotsetninger, det vil si at det er delte oppfatninger mellom interessegruppene om hvordan den aktuelle ressursen skal utnyttes. For eksempel kan det stå strid om et område skal legges ut til industriformål, eller om man skal opprettholde tradisjonelle næringsdrift i området. En annen typisk situasjon er at det oppstår uenighet om et område skal fredes hvis det innebærer at tradisjonell næringsutøvelse i området må legges om, eventuelt avvikles. I mange slike tilfeller ser en at flere interessegrupper har felles interesser, men ulik begrunnelse.

Det kan ikke trekkes klare grenser mellom disse motsetningsformene og en god del motsetningsforhold har dessuten innslag av begge motsetningsformene. Det mest fremtredende eksemplet er nok forholdet mellom reindrift og jordbruk, som dels derfor og dels fordi det er et mye omtalt motsetningsforhold i Finnmark, er behandlet i et eget punkt.

Den følgende beskrivelsen av forholdene er i det vesentligste sett fra et lokalt synspunkt. I tråd med samerettsutvalgets oppdrag, se punkt 2.3, og det grunnsynet det er redegjort for i punkt 3.3, har utvalget ikke sett det som sin oppgave å fremme forslag til fordel for for eksempel utbyggingsinteresser eller fritids- og næringsinteresser hjemmehørende utenfor Finnmark. Følgelig har man også stort sett nøyd seg med å beskrive de problemene slike interesser kan medføre for de lokale brukerne og den lokale ressursutnyttingen, og i mindre grad gått inn på de problemene som utenforstående interesser måtte få som følge av lokal bruk og lokale interesser. Der ulike lokale brukerinteresser står mot hverandre, har en derimot forsøkt å beskrive situasjonen fra begge sider.

2.3.3.2 Bruksmotsetninger

Den kanskje mest markerte og mest omtalte bruksmotsetningen de siste 20 – 30 årene er mellom lokale og utenforstående (tilreisende) brukere og dreier seg i første rekke om utnyttingen av utmarksressursene, særlig multer, vilt, innlandsfisk og til en viss grad laks. Hvem som regnes som lokalbefolkning varierer etter hvilke ressurser det er tale om, men for mange ressursers vedkommende går motsetningen mellom bygdefolk på den ene siden og utenforstående – det vil si andre innbyggere i kommunen, øvrige finnmarkinger, andre norske borgere og utlendinger – på den andre siden.

Bakgrunnen for denne motsetningen er å finne i at folk i bygdene inntil 1960-tallet i all hovedsak hadde utmarksressursene i sine nærområder for seg selv. Folk utenfra kom sjelden til de den gangen ofte vanskelig tilgjengelige bygdene for å høste av utmarka. Etter den tid har kommunikasjonsutvikling og hyttebygging gradvis gjort de fleste av disse områdene tilgjengelige for andre enn lokalbefolkningen, samtidig som folks behov for og muligheter til fritidsutfoldelse har økt. Denne utviklingen har ført til at bygdefolk nå må konkurrere om ressursene med en stadig større gruppe av tilreisende og utenforstående brukere.

Det blir hevdet at de lokale brukerne går tapende ut av denne konkurransen, blant annet fordi dagens regelverk for en del ressurser vedkommende angivelig favoriserer utenforstående brukerne. De oftest nevnte eksempler på dette er den i prinsippet like retten til jakt for alle, jakt- og fisketider som er til skade for lokale brukere og regelen om at alle finnmarkinger kan fiske med tre garn i de fleste av fylkets fiskevann. I tillegg hevdes det at ressurstilfanget mange steder er blitt betydelig svekket som følge av at det samlede ressursuttaket har økt. Det hevdes også at utenforstående brukere utnytter ressursene på en måte som strider mot bygdefolks egen, tradisjonelle og mer ressurs­vennlige bruk. For eksempel driver tilreisende jegere, særlig de sørfra, i nokså stor grad jakt med hund. Det er en jaktform som tidligere var lite utbredt i Finnmark, i alle fall i samiske miljøer. Det påstås også at de jakter på rypekyllinger.

Ved andre ressurser går bruksmotsetningene mellom finnmarkinger og utenforstående. Motsetningene har kommet til syne blant annet i forbindelse med jakt, og skyldes for en stor del at andelen av øvrige norske og utenlandske jegere har steget betydelig de siste år. Det er likevel grunn til å tro at konkurransen om utmarksgodene er hardest innad i fylket, det vil si mellom bygdefolk og øvrige finnmarkinger, eventuelt mellom kommunens innbyggere og øvrige finnmark­inger. Dette skyldes at brukerne fra det øvrige Finnmark er langt flere, de har større lokalkunnskap, de driver i større grad utnytting til husbehov og de har både med hensyn til multer og innlandsfiske en vesentlig sterkere rettsstilling enn brukere som ikke er fra fylket.

På ett område er imidlertid konflikten mellom finnmarkinger og utenforstående iøynefallende, og det er saltvannsfiske. Konflikten skyldes ikke bare at det gjelder lokale og utenforstående næringsutøvere. Fra lokalt hold nyttes i stor grad tradisjonelle fiskeredskaper, som line, juksa, garn og lignende, mens fremmedflåten i langt større grad bruker mer moderne og effektive redskaper, som trål og not. Moderne ­fiskeredskaper er ansett som betydelig mindre ressurs­vennlige enn de tradisjonelle. Det hevdes at havgående fartøyer har drevet sterk beskatning i fiskens beite- og oppvekstperiode til havs og fanget den før den kommer inn i fjordene. I tillegg har disse fartøyene brukt aktive redskaper i fjordene. Det er fra finnmarkshold hevdet at dette har redusert fiskeressursene så mye at grunnlaget for det tradisjonelle, konvensjonelle fisket er klart svekket. Motsetningene var særlig synlige ved ressurskrisen i fiskeriene og har ledet til en rekke krav og uttalelser fra lokalt hold.

Det nå stansede drivgarnsfisket skapte i sin tid særlig strid. Drivgarnsfisket ble stort sett ble drevet av fiskere sørfra. Fangstmetoden ble regnet som lite ressursvennlig, i alle fall sammenlignet med det lokale tradisjonelle laksefisket i elv og i sjøen med faststående redskaper. Fortsatt foreligger det en klar motsetning mellom tilhengerne av drivgarnsfisket, som vil oppheve drivgarnsforbudet, og de lokale laksefiskeinteressene. Konflikten har nok blitt forsterket av at utøverne av det tradisjonelle laksefisket i sjøen med faststående redskap har måttet finne seg i restriksjoner i sitt fiske på grunn av at ressursgrunnlaget ble svekket.

Men også internt i Finnmark har det forekommet motsetninger knyttet til redskapsbruken. Selv om ­fiskere hjemmehørende i fylket i mindre grad har benyttet aktive redskaper, er snurrevad i bruk, noe som ifølge de som bruker mer tradisjonelle redskaper er skadelig for en del fiskebestander.

For å ta et motsatt utgangspunkt, så kan det tenkes at utenforstående eller tilreisende brukere opplever de lokale brukerinteressene som problematiske. Det er her mest nærliggende å tenke på kyst- og tettstedsbefolkningen i Finnmark, herunder folk fra tettstedene på Finnmarksvidda. Fra flere hold er det understreket at allmennheten må beholde adgangen til å høste av utmarksressursene sammen med lokalbefolkningen, og det er da i første rekke ressursene i innlandet det siktes til. Det er spesielt tatt opp at laksefisket i de store elvene, som lokale jordbrukere langt på vei blir ansett for å ha enerett til, bør bli mer tilgjengelig for allmennheten.

I forhold til flere naturressurser ser en visse motsetninger mellom næringsutnytting og fritidsutnytting. De siste 20-30 årene har bruksmønsteret endret seg fra i hovedsak å være nærings- og husbehovsutnytting til en mer rekreasjons- og hobbypreget utnytting. Dette trekket er særlig fremtredende for utenforstående brukere, men er også en merkbar tendens blant lokalbefolkningen.

Det virker som man her vurderer fritidstidsbruk fra utenforstående som mer inngripende enn den lokale fritidsbruken. En forklaring kan være at lokal fritidsutnytting totalt sett ikke representerer et like stort innhugg i ressursbestanden som de utenforståendes bruk. Videre virker det som tilreisendes nærings- eller husbehov ikke blir lettere akseptert enn deres fritidsbruk, kanskje tvert imot. Det kan derfor virke som det ikke er avgjørende om ressurshøstingen er i næringsøyemed eller som fritidsgeskjeft. Hovedmotsetningen synes uansett å gå mellom lokale og andre brukere.

Også mellom ulike grupper av lokale brukere finnes det motstridende interesser. Ofte kan det forklares som ulike næringsinteresser. De kanskje mest omtalte motsetningene er mellom reindriften og de lokale jordbrukere, og skyldes deres felles bruk av beiteressursene i utmarka og reinens inntrengen på dyrket mark. Dette forholdet er nærmere beskrevet nedenfor. Men også ellers har det i reindriftens sommerbeiteområder vært visse uoverensstemmelser mellom reindriften og de fastboende, særlig i forbindelse med utnyttingen av utmarksressursene, kanskje først og fremst innlandsfisket. I enkelte bortforpaktede vassdrag har det fra reindriften vært hevdet at (lokale) fiskeforeningers forpaktning av innlandsfisket vanskeliggjør deres fiske. Reindriftens fiske er likevel ganske beskjedent totalt sett, og det synes ikke å fore­ligge særlig dyptgripende motsetninger. De motsetninger som har vært når det gjelder bær, har ikke dreid seg om selve bærhøstingen, men at bærplanter og bær ødelegges i områder med konsentrert reinbeiting og i nærheten av sperregjerder og lignende anretninger.

Generelt sett virker det som lokalbefolkningen i bygdene og kyst- og tettstedsbefolkningen i Finnmark til tider opplever de hensyn man i ulike sammenhenger må ta til reindriften, blant annet i forbindelse med oppsetting av nærings- eller fritidshytter og motorferdsel i utmark, som noe tyngende. Dette har imidlertid mer karakter av interessemotsetninger enn av brukskonflikter, og er derfor omtalt i neste avsnitt.

En annen tydelig naturbrukskonflikt er motsetningen mellom statlig eller sentral styring av ressursbruken og lokalbefolkningens bruksinteresser. Fra lokalt hold betegnes det som et av hovedproblemene i forbindelse med bruken av land og vann i Finnmark. Det virker som misnøyen først og fremst retter seg mot det som kalles statens fjernforvaltning. Denne har ifølge kritikere, både på lokalt og regionalt hold, ført til at utmarksressursene i Finnmark er blitt utsatt for et sentraldirigert press, som har økt motsetningene knyttet til bruken av dem, både i fylket som helhet og på kommunenivå. Blant annet hevdes det at man på sentralt hold gjennom generelle bestemmelser om redskapsbruk, jakt- og fisketider og jaktbare arter har stått for en ressursforvaltning som går ut over de lokale bruksinteressene. Ikke minst har forholdene i for stor grad vært lagt til rette for allmennheten, blir det sagt. En annen innvending er at staten på feilaktig grunnlag hindrer lokale og tradisjonelle former for redskapsbruk og ressursutnytting. Staten har også av og til forpaktet bort elvefisket til jeger- og fiskerforeninger utenfor lokalmiljøet, noe som har fått lokalbefolkningen til å føle at den er blitt fratatt en ressurs den tidligere har rådet over. Liknende kritikk er reist mot myndighetenes forvaltning av fiskeressursene i havet, som fra lokalt og samisk hold hevdes å være årsaken til 1980-årenes ressurskrise og et alvorlig anslag mot samekulturen, særlig den sjøsamiske kulturen.

Også statens roller som forvalter av grunnen i fylket og som vedtaksmyndighet (konsesjonsmyndighet) når det er tale om naturinngrep, har ledet til kritikk, først og fremst fordi statens forvaltning har blitt opplevd som overstyring av lokale interesser. Hovedsakelig er det større tekniske inngrep, som vassdragsreguleringer, mineralvirksomhet og større industriutbygginger som har utløst slike reaksjoner fra lokalt hold.

Påstandene fra lokalbefolkningen om overstyring fremsettes til en viss grad også mot vedtak på fylkes- og kommunenivå. Stridsområder som går igjen her er motorferdsel i utmark, hyttebygging og utvikling av bygdeturisme.

Fra reindriftshold hevdes det at man ikke alltid blir tatt tilstrekkelig hensyn til i kommunenes arealplanlegging. Enkelte kommuner i Finnmark har på sin side hevdet at hensynet til reindriften gjør det vanskelig å få til en effektiv kommunal planlegging. Man har i enkelte kommuner også bedt om å få innflytelse på reindriftens arealbruk, ettersom den i dag medfører konflikter mellom reindriften og andre interessegrupper i kommunene.

Det virker som det i de senere år, særlig på fylkes­kommunalt, men også kommunalt hold i Finnmark, synes å være større oppmerksomhet rettet mot hensynet til lokale utkanter og reindriften. For eksempel blir det stadig oftere påpekt at reindrift, jordbruk, lokale utmarksinteresser og andre samiske og lokale interesser må tas hensyn til, og at disse brukergruppene tidligst mulig må bringes inn i den kommunale og fylkeskommunale planleggingen.

2.3.3.3 Interessemotsetninger

En framtredende interessemotsetning i Finnmark, er at utbyggingsinteresser står mot ulike brukergrupper som – ofte med ulik begrunnelse – går mot inngrep som vil hindre eller begrense deres mulighet til å fortsette sin næring eller ressursutnytting. Mange utbygginger vil legge beslag på arealer, og motsetningen vil i slike tilfeller skyldes av ulike oppfatninger om grunnutnyttingen.

Utbyggingstiltak vil kunne umuliggjøre eller begrense tidligere ressursutnytting, og vil dermed være merkbare for en rekke brukerinteresser. Det hevdes likevel at det ofte er reindriften og næringsutøvere og brukere i bygdesamfunnene som blir hardest rammet. Reindriften er særlig sårbar, blant annet ut fra næringens store arealbehov. For lokale brukere skapes vanskelighetene av at de i stor grad er stedbundne og at de ikke uten videre vil kunne finne nye – og like gode – høstingsområder i nærheten av hjemstedet. Utenforstående brukere vil ikke bli rammet tilsvarende hardt. Tvert imot kan de nyte godt av at kommunikasjonsutbygging og andre tiltak i kjølvannet av en utbygging gjør utmarksgodene lettere tilgjengelig.

Tiltakets betydning for samiske nærings- og brukerinteresser vil være avhengig av hva slags inngrep det er tale om og hvor store omlegginger i tidligere bruk det blir behov for. Naturlig nok er det de større tiltakene som gjennomgående berører flest interesser. En større vasskraftutbygging vil for eksempel for reindriftens del kunne innebære neddemming av verdifulle reindriftsområder, og utøverne risikerer å måtte legge om flytteleier og tape godt beiteland. Tørrlagte elver kan medføre at naturlige grenser mellom beiteområdene ikke lenger fungerer, og isen på regulerte vann er ofte usikker og dermed en fare for reinen. Dessuten vil den aktiviteten som foregår i utbyggingsperioden uroe reinen, og anleggsveier vil foruten å legge beslag på areal, åpne for forstyrrende ferdsel i beiteområdene. For jordbrukets del kan en neddemming føre til tap av jordbruksområder og beiteland for bufe, og buskapen vil kunne bli forstyrret av anleggsvirksomheten. Utmarksinteressene kan bli berørt ved at bestanden av vilt, innlandsfisk og laks reduseres, blant annet ved neddemming av viltbiotoper, tørrlegging av våtmarker og elver og tap av gyteplasser. Fiskekvaliteten blir dessuten ofte redusert i regulerte vassdrag fordi produksjonen av næringsdyr avtar.

Vasskraftutbygginger i Finnmark er i dag ikke like aktuelt som tidligere, ettersom det meste av fylkets vannkraftpotensiale allerede er utbygd og mange av de gjenstående vassdrag er vernet. Konflikten er således mer aktuell i samiske bruksområder sør for Finnmark. Men også i Finnmark gjenstår det en del utbygginger som er klarert i eksisterende planer, og særlig fra reindriftens side er det uttrykt frykt for nye utbygginger.

Også industri, bergverk og masseuttak kan skape vansker for ulike brukerinteresser i Finnmark. Foruten at mineralvirksomhet legger beslag på arealer og medfører forstyrrelser i forbindelse med leting, anleggsvirksomhet og drift, kan forurensing forringe kvaliteten på næringsgrunnlaget og hemme produksjonen av ressurser i området, både på land og i omliggende elver og sjøområder. Særlig i Sør-Varanger anses forurensing som følge av gruvedrift og annen industrivirksomhet, i første rekke på Kolahalvøya, som et problem, både for reindrift, jordbruk og utmarksinteressene. Landbaserte anlegg for olje- og gassvirksomhet kan på sin side skape problemer for reindrift og andre primærnæringer i form av tapt beiteland, driftsinnskrenkninger og driftsforstyrrelser.

Forurensing i sjøen, enten det stammer fra landbaserte anlegg eller fra virksomhet i sjøen, vil påvirke fiskens gyte- og oppvekstforhold. I sin tur kan det ha innvirkning på det konvensjonelle fisket i fjorder og nære kyststrøk. Skulle det inntre katastrofepregende utslipp, vil det ramme fiske- og sjøfuglbestanden, med de konsekvenser det får for ressurstilfanget.

Bygging og bruk av kommunikasjonsanlegg, i ­første rekke veier, er av de fleste betraktet som et gode. Veiutbygging kan likevel ha uheldige konsekvenser for reindrift, jordbruk og utmarksutnytting. Anleggene legger beslag på grunn, samtidig som rein og husdyr uroes av i byggeperioden. Bruken av veiene medfører dessuten tap ved påkjørsler og forstyrrelser både langs traseen og i omkringliggende områder. Slike anlegg kan også vanskeliggjøre reindriftens flyttinger. Lokale brukerinteresser i bygdene blir berørt av veiutbygging ved at utmarksressursene blir mer tilgjengelige for allmennheten, noe som igjen øker presset på ressursene og konkurransen om dem.

Også andre former for kommunikasjonsanlegg, som kraftlinjer og teleanlegg, kan medføre ulemper for reindriften. Anleggene opptar et visst areal, men problemene er likevel mest følbare under anleggsarbeidet. Som oftest er det snakk om mindre anlegg, og reinen og andre dyr venner seg fort til anleggene når de først er ferdige.

Tettstedsutbygging er annet omstridte spørsmål i Finnmark. Vanskelighetene har særlig vært fremtredende i Hammerfestområdet. Kvaløya er sterkt nedbeitet og reinen trekker inn i byens hager. Reineierne hevder at problemet skyldes utvidelsen av bebyggelsen og opplever det urettferdig at de i tillegg til å måtte tåle tap av beiteland og økt uro i de omkringliggende reindriftsområdene, også blir bøtelagt fordi reinen kommer inn på områder hvor den ikke skal være.

Også jordbruket har en del steder tapt driftsarealer som følge av tettstedsutvikling. I Alta har det gått ut over både beitearealer og dyrkingsjord. Det har vist seg at tettstedsutviklingen også kan medføre et visst press mot skogarealene. Blant annet i Alta og Karasjok er ungskog omdisponert til boligformål.

Hyttebygging i Finnmark er et annet kjent stridstema. For reindriften kan hyttebygging ramme gode beiteområder og medføre at bruken av flytteleiene vanskeliggjøres. Dessuten er bruk og ferdsel som skjer med utgangspunkt i hyttene ofte en vel så stor ulempe for reindriften som det grunnarealet hyttene legger beslag på. Etter reindriftens syn er det ønskelig at disse ulempene i størst mulig grad blir konsentrert om visse områder og at hyttene samles i felter fremfor at de bygges enkeltvis og spredt over store arealer. Dette synspunktet gjør seg for øvrig også gjeldende hos andre brukergrupper som kan oppleve hyttene som en begrensning på sin naturbruk.

Reindriften har i en rekke saker om hyttebygging pekt på at hyttene fører til økt jakt og motorferdsel, som forstyrrer reinen i perioder hvor det er viktig at den ikke uroes. Motorferdel (snøscooterkjøring), og til en viss grad også skiutfart, er mest problematisk i kalvingstida om våren, mens høstjakta, særlig jakt med hund, er uheldig fordi den foregår i parringstida og under høstslaktinga. Disse forstyrrelsene bidrar ikke bare til merarbeid for reindriften ved at reinen må hentes inn igjen til de særskilte områdene for kalving, parring og slakting osv., men den bidrar også til dårligere avslaktning. Ringvirkningene av det er økte beitekonflikter det påfølgende år. Reinbeitene blir dessuten skadet av trafikk og ferdsel, særlig barmarkskjøring.

Hyttefelter ligger ofte skjermet til i skogområder, som ofte også er de mest produktive viltområdene. Det er spesielt økt ferdsel og uro som følger med bruken av hyttene som er forstyrrende for viltet, særlig i parringstida. Hytteområder fører dessuten til at vilt- og fiskeressursene blir mer tilgjengelige for flere, noe som igjen gir økt pågang på ressursene.

Hyttebygging, ferdsel og jakt medfører problemer også for de lokale brukerinteressene i bygdene. For jordbruken innebærer ferdsel til og fra hyttene og bruken av hyttene at buskapen forstyrres og at inn- og utmark skades av ferdselen. Til en viss grad kan hyttebygging også virke begrensende på det allmenne friluftslivet ved at folk vil kvie seg for å bevege seg for nær opp til hyttene.

Selv om hyttebygging har sine ulemper, er det en gjengs oppfatning i Finnmark at den muligheten til rekreasjon og adspredelse som hyttebygging og motorferdsel i utmarka innebærer, er svært verdifull for folk flest. Særlig gjelder det kyst- og tettstedsbefolkningen, som vanligvis ikke har utmarksressursene tett innpå seg. En del opplever det derfor som et problem at det blant annet av hensyn til reindrift, utmarksbeite og naturvern legges begrensninger på adgangen til motorferdsel og hyttebygging, herunder oppføring av næringshytter og gammer for utmarksnæring.

Forsvarets virksomhet (øvelser, skytefelt og andre innretninger) er en annen type virksomhet som kan gi ulemper for reindrift, jordbruk og andre lokale utnyttingsinteresser. Problemene har nok vært størst i Porsanger og Sør-Varanger, som har hatt de største stående avdelingene og følgelig også størst aktivitet. Det har imidlertid vært motsetninger også i Alta og Nesseby.

Det viktigste ankepunktet mot forsvarets aktivitet er at arealer som både reindrift og jordbruk ellers ville kunne hatt nytte av, blir båndlagt. I Porsanger har man blant annet ekspropriert en del områder som lokale jordbrukere ønsket å dyrke opp, og en del bønder har som følge dette måttet skaffe seg arealer andre steder for å holde driften igang, noe som i neste omgang har rammet reindriften. Samtidig skremmer forsvarets aktiviteter rein, husdyr og vilt. Det hevdes også at man ofte unnlater å rydde opp etter seg etter øvelser. Videre kan forsvarets bruk av kjøretøyer gjøre skade på beiter, reingjerder mv. Ellers kan forsvarets virksomhet virke begrensende på ressursutnyttingen i utmarka fordi det i mange tilfeller settes ferdselsbegrensninger.

Det har forekommet motsetninger mellom skogsdrift og reindrift i de områder av fylket der skogsdriften er av noe omfang. Flatehugst kan forringe beiteområder for rein, både fordi skogbrukets maskiner skader bunnvegetasjon og fordi kvister og tretopper legges igjen slik at bunnvegetasjonen ikke blir tilgjengelig for reinen. Videre kan det virke inn på utnyttingen av vinterbeitene at reinen ofte følger brøytede skogsbilveier. Reindriften blir imidlertid hørt ved byggingen av nye skogsbilveier, og det hevdes at reindriftens problemer har avtatt de siste årene. Reindriften blir ellers direkte berørt der ungskogområder fredes mot reinbeite, men fredningene har i de senere årene vært praktisert slik at det i vintre med dårlige beiteforhold er dispensert fra fredningsbestemmelsene.

Det er til tider problematisk for jordbruket at sauebeite ikke er tillatt i en del barskogområder. Videre kan moderne skogbruksmetoder ha negative virkninger, også for deler av utmarksutnyttingen, blant annet ved at skogsbilveier og flatehugst skader viltbiotoper og reduserer viltets næringsgrunnlag.

For å ta et motsatt utgangspunkt, kan rein- og sauebeite i utsatte barskogområder medføre skader, spesielt på ungskogen. Videre kan hensynet til reindriften hindre skogbruket i å drive maskinell markberedning, som kunne bedret skogforyngelsen i områder hvor denne i utgangspunktet er dårlig. Av og til er det også gitt restriksjoner på veibygging og hogst av hensyn til reindrift, naturvern og viltstell, som går på tvers av rent skogfaglige vurderinger.

Også mellom fiskeoppdrettsnæringen og mer tradisjonelle havbruksinteresser, i første rekke representert ved lakse- og innlandsfisket, finnes det motsetninger. Oppdrettsanlegg i fjorder innebærer større fare for overføring av smittsomme laksesykdommer, som kan være en trussel for laksebestanden. Smitten kan lett bli spredt til andre elver og vann, og kan således ramme innlandsfisket. I enkelte områder er det derfor vedtatt forbud mot etablering av oppdrettsanlegg, noe oppdrettsnæringen har motsatt seg. Fiskerioppdrettsnæringen blir på sin side påvirket av annen virksomhet i havet, blant annet gjennom forurensende utslipp og oljevirksomhet.

Verne- og fredningsinteresser kan stå i motsetning til ulike brukergruppers ønske om ressursutnytting ved at den enkeltes mulighet til å fortsette sin utnytting eller næringsvirksomhet blir innskrenket. Naturfredninger etter naturvernloven og kulturminneloven kan forvanske reindriften og utmarksutnytting i området, og legge beslag på jordbruksarealer. Videre har hensynet til rovdyrvern medført tap av buskap og reinhjorder, kanskje særlig i Pasvik. Fra fiskerhold, både i Finnmark og ellers, hevdes det at de omfattende fredningene av selbestanden har gått betydelig ut over fiskebestanden.

Selv om vernevedtak kan medføre ulemper for de som berøres av slike tiltak, virker det som de fleste brukerinteressene foretrekker fredning fremfor tekniske inngrep. Både båndlegging av områder og påfølgende restriksjoner i ferdsel og lignende trygger ressurssituasjonen og er slik sett å foretrekke for de fleste brukergruppene.

2.3.3.4 Særlig om forholdet mellom reindrift og jordbruk

I foregående punkt går det frem at jordbruk og reindrift i mange tilfeller har sammenfallende interesser i en rekke tilfeller. Likevel foreligger det en næringskonflikt som stadig kommer til syne, særlig ved fradeling av arealer til jordbruksland. Disse er beskrevet på utvalgets informasjonsmøter, i uttalelser fra næringenes organisasjoner og i en rekke andre sammenhenger, og motsetningene oppleves tydeligvis som problematiske for begge parter.

Det største problemet synes å være at reinen under vårflyttingen og den første tiden på sommerbeitet ofte tar seg inn på dyrket mark. Det er som regel her den finner de første grønne vekster og områdene er ofte ikke (tilstrekkelig) inngjerdet. Jordbrukerne kan dermed påføres betydelige avlingstap og skader på gjerder o.l.

Et annet konfliktskapende forhold er at bønder og reineiere bruker de samme utmarksarealer til beite for sine dyr. I likhet med det at reinen trenger inn på innmark, kan denne bruken av utmarka sees som en bruksmotsetning, men da slik at begge gruppers bruk er rettmessig. For jordbruket virker reinbeite som en begrensende faktor på utmarka som sauebeite. Det er blant annet hevdet at det som før var gode områder, nå ofte er nedbeitet av rein når sauene slippes ut, og at sauene trekker unna når reinen kommer. Reindriften ser på sin side sauebeite i utmarka som en begrensning for sin næringsutøvelse. Et økende problem er at bøndene en del steder gjerder inn utmarksbeitene. Motsetningene oppstår oftest og er størst ved beiteknapphet, ettersom rein og sau i utgangspunktet spiser ulike vekster.

Slike beitetvister er også uttrykk for en interessemotsetning, ettersom det i stor grad dreier seg om ulike oppfatninger av hvordan utmark skal benyttes. Fra jordbrukshold blir det sett på som et problem at reindriften ved søknader om utmål av statsgrunn jevnt over motsetter seg at søknaden innvilges eller forlanger det som oppfattes som byrdefulle vilkår, for eksempel krav om inngjerding som freder mot rein. Det hevdes at reindriften syn blir fulgt så ofte, også i saker hvor det dreier seg om nødvendig tilleggsjord, at det i realiteten er tale om en gjennomført prioritering av reindriftsinteressene.

For reindriften er problemet at slike utmål fører til tap av nødvendige beitearealer, som man normalt ikke får vederlag for, samtidig som de vanskeliggjør bruken av flytteleier. Det fremheves ofte at ett enkelt utmål kan være uproblematisk, men at summen av flere utmål i et område vil utgjøre et betydelig inngrep i reindriftens samlede ressursgrunnlag. Til dette bemerkes det ofte fra jordbrukets side at det totale jordbruksarealet i Finnmark ikke har økt de siste årene fordi det har vært et betydelig antall bruksnedleggelser. Ifølge reindriften er imidlertid dette ofte dårlig beiteland, fordi det ligger igjen skrot som kan være farlige for reinen.

Konfliktene mellom jordbruk og reindrift synes å være til stede i nesten alle kystkommunene i Finnmark, men dømt ut fra blant annet utvalgets informasjonsmøter, er det store lokale variasjoner både med hensyn til hva konfliktene dreier seg om og hvor omfattende de ser ut til å være. Problemene synes særlig fremtredende i Alta og Kvalsund, men også i Gamvik, Lebesby, Sørøysund, Vardø, Vadsø og til en viss grad i Porsanger finnes det betydelige motsetninger. Derimot synes det å være færre i Berlevåg, Sør-Varanger og på Nordkapp/Måsøy. Riktig nok er det i disse kommunene et nokså beskjedent jordbruk, men samtidig har næringene i disse kommunene etablert et samarbeid, blant annet om oppsetting av gjerder og mot interesser som truer begge næringer. Det virker også som det jevnt over er færre motsetninger mellom reindrift og jordbruk i de mer typiske same- og innlandskommunene, det vil si Kautokeino, Karasjok, Nesseby og Tana, selv om motstående næringsinteresser gjør seg gjeldende også her.

Det virker som en generell tendens at der det finnes én type motsetning av et visst omfang, blir denne gjerne forsterket hvis det finnes andre. For eksempel virker det som motsetningene knyttet til utmål av grunn til jordbruket er størst i de kommunene hvor det allerede er beiteproblemer. Et annet generelt trekk synes å være at det relativt sett er færre motsetninger i de områder hvor reinen oppholder seg hele året enn der den bare har sommerbeite.

Som årsaker til konfliktene er det fra jordbrukshold særlig pekt på det (for) høye reintallet, og dessuten at enkelte reineiere ikke tar vokteplikten alvorlig nok. Det er også trukket frem at vårflyttingene foretas tidligere enn før. Dermed kommer reinen ut til kysten når det bare er dyrket mark som er grønn. I de første vårukene er dessuten utmarksbeitene særlig sårbare for belastning.

Fra reindriftens side forklares det økte presset på innmarka med at det totale reinbeitearealet gradvis har blitt snevret inn. Dessuten har jordbruket dyrket opp og anlagt kulturbeite der det tidligere var svært gode beiteområder for reinen. Følgelig vil reinen lettere søke til dyrket mark for å finne føde.

Når omfanget av konfliktene varierer fra sted til sted, henger det blant annet sammen med driftsmessige forhold. Det sier seg selv at konfliktene blir færre i områder hvor det bare i liten grad drives jordbruk og i områder hvor reinen ikke befinner seg i de mest kritiske periodene om våren. Ellers kan spesielle klimatiske og topografiske forhold gjøre det vanskeligere å holde reinen under kontroll, og dermed bidra til økte motsetninger. Lokale variasjonene kan vel også henge sammen med hvor godt forholdet er mellom reineiere og jordbrukere i det akuelle området. Er forholdet godt, oppstår det sjeldnere konflikter, og de som oppstår løses også lettere og raskere, som ved at reinen omgående drives ut fra dyrket mark.

2.3.4 Oppsummering

Oversikten over ulike bruksinteresser i Finnmark, sammenholdt med oversikten over krav og uttalelser, viser at forholdene i Finnmark er sammensatte og mangesidige. De ulike interesser og motsetninger er som regel heller ikke entydige. Ulike interessegrupper kan således mot hverandre i en sammenheng, men ha felles interesser i en annen. For eksempel vil reindrift og jordbruk ofte stå samlet mot tekniske naturinngrep, men mot hverandre i spørsmål om utmarksbeite.

Et annet tydelig trekk er at en type motsetningsforhold ofte forårsaker andre. Økt press på reindriftens arealer gjennom ulike inngrep over tid, vil ofte i neste omgang øke reindriftens press på jordbruksarealene i området, og dermed også motsetningene mellom disse næringene.

En del brukskonflikter oppstår fordi lokale (samiske) bruksutøvere som driver tradisjonelt eller i alle fall med mindre effektivt utstyr, møter utenforstående brukere med mer moderne driftsredskaper. Ett område der dette viser seg, er kyst- og fjordfiske, der det blir hevdet at det lokale fjordfisket med passive redskaper blir fortrengt av det moderne fisket med trål og andre effektive redskaper. Et annet eksempel er motsetningen som med tiden har oppstått mellom drivgarnsfiske etter laks og det tradisjonelle lokale laksefisket.

Også dagens utmarkshøsting, særlig jakt, fangst, fiske og bærplukking, kan komme i strid med tradisjonell, lokal (samisk) utmarksutnytting til næring og husbehov. Et stykke på vei kan dette tilskrives motsetningen mellom minoritetskultur og storsamfunn. Det som vel i første rekke skaper grobunn for uenighet i slike tilfeller, er imidlertid ikke først og fremst måten utmarkshøstingen foregår på. I så måte vil lokalbefolkningen ofte ha faktiske fortrinn gjennom lokal­kunnskap og tilgjengelighet. Problemet ligger i antallet brukere. Det er naturligvis en klar sammenheng mellom antallet brukere og presset på ressursene. Der antallet øker betraktelig, er det en utbredt holdning at samiske og andre lokale brukere dermed blir fortrengt. Mange krav og uttalelser som er forelagt utvalget refererer seg nettopp til denne typen motsetninger.

Det er hevdet at konflikter mellom tradisjonell minoritetskultur og storsamfunn oppstår når naturbruken skjer på storsamfunnets premisser. Det er blant annet anført i forbindelse med reguleringen av jakt og fiske. Gjennomgangen overfor gir ikke inntrykk av at det er noe fremtredende trekk at motstridende naturbruksinteresser følger etniske skillelinjer. Riktignok kan en del av dem sies å være et utslag av et motsetningsforhold mellom storsamfunnet og den samiske minoriteten. Det synes likevel først og fremst å dreie seg om nærings og interessekonflikter, der interessegruppene består av personer både av samisk, norsk og annen etnisk herkomst. Det virker som de avgjørende skillelinjene går mellom lokalbefolkningen og utenforstående og mellom ulike næringsformer.

Motsetningene knyttet til ressursutnyttingen i Finnmark er således neppe vesensforskjellige fra de en ser ellers i landet, blant annet mellom tradisjonelle, lokale interesser og ønsket om å fremme en moderne samfunnsutvikling og mellom ulike lokale (nærings)-interesser. Den grunnleggende forskjellen mellom slike motsetninger i de samiske bosetningsområdene og ellers i landet, er at samene er en etnisk minoritet med urfolksstatus. Når den norske stat har et særlig ansvar for at denne minoriteten skal kunne sikre og utvikle sin kultur og sitt samfunnsliv, gir det en særlig plikt til å se på hva konfliktene dreier seg om og vurdere tiltak som kan løse eller dempe disse. De hovedmotsetningene som peker seg ut, har vært blant de forhold som har påvirket utvalgets rettspolitiske forslag.

En hovedmotsetning er knyttet til bruken av de tradisjonelle utmarksressursene i Finnmark, og synes primært å foreligge mellom lokale brukerinteressene (det vil si på bygde-, tettsteds- og til dels kommunenivå) og utenforstående eller tilreisende brukere. I den sist nevnte gruppen faller fylkets øvrige befolkning, andre nordmenn og utlendinger. På noen områder går motsetningene mellom de samlede brukerinteresser i Finnmark og brukere utenfra. Dette ser en når det gjelder utmarksutnyttingen, men er særlig iøynefallende når det gjelder saltvannsfisket.

Mellom nærings- og fritidsutnytting synes det ikke å være noen klar motsetning, ettersom det også i slike tilfeller først og fremst ser ut til å være en konflikt mellom lokale og tilreisende brukere. Dessuten er det i den senere tiden i stadig større grad fremhevet at også fritidsbasert utmarkshøsting er en viktig bestanddel i og forutsetning for bevaring og videreføring av samekulturen, og at det av den grunn er viktig at det legges til rette også for (lokal) fritidsbruk.

Ut fra det som her er sagt, peker det seg ut følgende sentrale rettspolitiske spørsmål: I hvilken grad, og eventuelt på hvilken måte, bør lokale brukerinteressene tilgodeses gjennom direkte og styrkede rettigheter til ressursutnyttingen?

En annen hovedmotsetning er knyttet til arealkonflikter. Ny eller utvidet bruk av grunnen eller andre naturgoder realiseres enten som tekniske inngrep, som vannkraft, bergverk, industri, oljevirksomhet, kommunikasjons- og tettstedutvikling, eller som økt ferdsel, for eksempel på grunn av hyttebygging, turisme eller forsvarets virksomhet. Slike endringer i bruksforholdene vil ofte komme i motsetning til tradisjonelle lokale bruker- og næringsinteresser, i første rekke reindriften, men også jordbruket, fjordfisket og utmarksinteresser. Slike former for naturbruk kan også komme i strid med forpliktelsen til å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur og levemåte.

De sentrale rettspolitiske spørsmålene i forbindelse med denne typen motsetninger blir dermed: I hvilken grad og på hvilken måte bør det innføres regler om vern ved utbygginger og lignende tiltak, og hvilke interesser bør i så fall nyte godt av slike skjermende tiltak?

En tredje hovedmotsetning synes å foreligge mellom lokale og samiske brukerinteresser og statens sentrale ressurs- og utmarksforvaltning. Innvendingene fra lokalt hold går på at statens forvaltning hindrer lokalbefolkningen i å utøve tradisjonelle former for ressursunytting, samtidig som forvaltningen i for stor grad har tatt hensyn til allmennheten og utenforstående brukere.

Spørsmålet blir dermed om forvaltningen av ressursene bør overføres til lokale og/eller samiske organer – i tilfelle på hvilken måte, i hvilket omfang og til hvilket nivå? Videre må det drøftes hvorvidt det i steden eller i tillegg bør legges bindinger på dagens forvaltningsorganer, slik at lokale og samiske brukerinteresser i større grad tilgodeses.

Videre kan det sies å foreligge en hovedmotsetning mellom reindriften og den fastboende bygde- og tettstedsbefolkningen i Finnmark, i første rekke jordbruket, men til en viss grad også fastboendes utmarksutnytting. Dette forholdet skiller seg ut fra de øvrige motsetningsforholdene som er nevnt ved at det i større grad kan sees som et motsetningsforhold mellom samiske interesser og samfunnet for øvrig, ettersom reindrift er en samisk næringsvei. Heller ikke her kan det etter utvalgets mening sies å være en renskåret og tydelig etnisk konflikt. I første rekke er det en konflikt mellom tradisjonelle næringer, som har sitt utspring i ulike måter å utnytte naturgodene på. Dette ser en tydelig ved at det i mange tilfeller er samiske jordbrukeres interesser som kolliderer med reindriftens interesser.

Det rettspolitiske spørsmålet blir på denne bakgrunnen hvordan slike næringskonflikter skal kunne dempes eller fjernes. I den forbindelse virker det naturlig å se på spørsmålet om et styrket vern for de enkelte næringsinteressene, samtidig som det fokuseres på hvilke plikter som synes påkrevd av hensyn til motinteressene.