4 Forvaltning av grunnen i Finnmark

4.1 Innledning

4.1.1 En del særegne forhold i Finnmark

Hovedspørsmålet i utredningen om retten til land og vann i Finnmark er hvilke regler som i fremtiden bør gjelde for retten til og forvaltningen av grunn og naturgoder i fylket. Før drøftelsen av dette spørsmålet er det imidlertid, som bakgrunn for utvalgets rettspolitiske vurderinger, grunn til å nevne enkelte historiske, geografiske, kulturelle, befolkningsmessige og næringsmessige særtrekk ved Finnmark. Disse særtrekk har medført at fylket skiller seg ut fra resten av landet når det gjelder den faktiske bruken av naturgodene og den rettslige reguleringen av denne bruken. For en bredere fremstilling av disse forhold vises det til utredningene fra Pedersen, Prestbakmo, Richter-Hanssen og Niemi i NOU 1994:21 Bruk av land og vann i Finnmark i historisk perspektiv. Se også Rettsgruppens utredning med tilhørende vedlegg i NOU 1993:34 Rett til og forvaltning av land og vann i Finnmark.

Finnmark har hatt bosetning i mer enn 10.000 år. Samene er den etniske gruppe som først kan knytte sin historie til denne regionen. Den samiske bosetningen antas å være iallfall 2000 år gammel. Navnet Finnmark betyr da også samenes land eller mark.

Det er overveiende sannsynlig at det bare bodde samer i Finnmark til 12-1300-tallet. De bygde sin eksistens på jakt og fiske. Norrøne folk og folkegrupper østfra stod imidlertid i kontakt med samene i Finnmark gjennom handels-, skattleggings- og plyndringsferder.

Norsk bosetning på Finnmarkskysten kan trolig dateres til 12-1300-tallet. Bosetningen var basert på markedsfiske, og økte frem til andre halvdel av 1500-tallet. De forverrede markedskonjunkturene for fisk førte til nedgang for denne delen av befolkningen gjennom 16- og 1700-årene. Samenes antall steg imidlertid sterkt i samme periode. Deres større allsidighet når det gjaldt å utnytte ressursene, bl.a. deres dyktighet i å drive jakt, lå til grunn for denne utviklingen.

Den norske befolkningsnedgangen bekymret myndighetene i København sterkt. For å øke den norske eller danske befolkningsandelen ble det på 16- og 1700-tallet derfor brukt virkemidler som skattefritak for de som flyttet nordover, forvisning av forbrytere ol. I lange perioder av den tiden Finnmark hørte under København, ble amtet med andre ord styrt etter koloniliknende prinsipper.

I første halvdel av 1700-tallet kom det en viss kvensk innflytting til Finnmark. Kvenene var finskspråklige jordbrukere fra ulike deler av det daværende nordlige og østlige Sverige. Mange av de første kvenene som kom, ble imidlertid snart assimilert i den samiske befolkningen.

Fisket i sjøen og havet har vært særdeles viktig for Finnmark. Særlig for den norske delen av befolkningen har gode markedskonjunkturer for fisk vært helt avgjørende for bosetningens størrelse. Det var for eksempel markedsfisket som gjorde norsk bosetning mulig i Finnmark rundt år 1300.

Befolkningseksplosjonen på 1800-tallet, med en tredobling av befolkningen mellom 1835 og 1900, kan også i overveiende grad tilskrives godt fiske og gode markedsmuligheter. Nordmennenes antall ble nesten femdoblet i denne perioden, mens kvenene tredoblet sitt antall. Denne utviklingen førte til at samene fra rundt 1850, ikke lenger var amtets flertallsbefolkning.

På det statspolitiske området har Finnmark, eller deler av fylket vært omstridt helt til 1826. Før ca. år 1600 tok både Russland, Danmark-Norge og Sverige skatt av samene i området. Det vil si at inntil da var ingen del av Finnmark under dansk-norsk enejurisdiksjon.

Først i 1613 ble kyst- og fjordområdene, unntatt Sør-Varanger, ensidig underlagt den dansk-norske kongen. Det skjedde gjennom fredsavtalen i Knæred mellom ham og kongen av Sverige.

Gjennom grensetraktaten mellom kongen av Sverige og kongen av Danmark-Norge i 1751 kom det som nå er indre Finnmark under dansk-norsk enejurisdiksjon. Frem til da hadde Sverige hatt den geistlige og verdslige jurisdiksjon, men Danmark-Norge hadde deltatt i skattleggingen av samene der. Traktaten ble inngått med Sverige fordi landet på den tid også omfattet det nåværende Finland.

Til grensetraktaten var det også knyttet et tillegg om de grenseoverflyttende samenes rettigheter – Lappekodisillen. Den hadde stor betydning fordi finnmarkssamene og samene fra Nord-Finland, i henhold til den kunne flytte fritt med rein mellom de to landene. De finske samene drev også fiske i sjøen i Norge i hele denne perioden - til den såkalte grensesperringen i 1852.

I 1826 ble det østsamiske området, som i dag kalles Sør-Varanger, en del av norsk territorium. Denne grensekonvensjonen ble inngått mellom kongen av Sverige-Norge og tsaren av Russland, også på vegne av Finland, som på den tiden var et russisk storfyrstedømme.

Felles for alle disse grensetrekkingene er at de kun gjaldt statsrettslig suverenitet, ikke spørsmålet om eiendomsretten til grunnen.

Et spesielt trekk ved ressursbruken i Finnmark er tamreindriftens sterke stilling og bruk av nesten hele arealet gjennom hundrevis av år. Det antas at overgangen til mer spesialisering og innføringen av større flokker skjedde i løpet av 1600-årene, og at denne utviklingen fortsatte i det påfølgende hundreåret. Det er grunn til å tro at reindriftsnomadismen utviklet seg parallelt i de samiske sjø- og innlandsdistriktene. Det vil si at både sjø- og innlandssamer begynte å temme flere dyr, og følge flokkene på deres vandringer mellom innland og kyst.

Frem til midten av 1800-tallet var en rekke reindriftssamer registert som hjemmehørende i kystdistriktene. Offisielle pålegg og bestemmelser etter grensesperringen i 1852, påla imidlertid reindriftsutøverne å la seg registrere i innlandet. Ettertiden har dermed begynt å betrakte reindriftsutøverne som innlandsbeboere som flytter til kysten om sommeren.

Grensesperringen mellom Norge og Finland utgjorde det alvorligste anslaget mot reindriftsnæringen i forrige århundre. Finnmarkssamene mistet da med ett slag alle vinterbeiteområdene på finsk side av grensen. Det førte til store omveltninger i den økologisk tilpassede reindriftsstrukturen som hadde utviklet seg gjennom hundrevis av år. Likevel sto reindriften for omlag halvparten av kjøttproduksjonen i amtet i andre halvdel av 1800-tallet.

Jordbruket, særlig husdyrhold, har vært et vesentlig ledd i næringskombinasjonen ihvertfall i 6-700 år. Både samer og nordmenn holdt husdyr. De forverrede markedskonjunkturene for fisk førte til at 1600-tallet ble en ekspansjonsperiode for norsk husdyrhold. Nordmennene flyttet da i en viss grad inn i samenes bruksområder rundt fjordene, og kom i direkte konkurranse med samene.

Jordutvisningsresolusjonen av 1775 som for første gang gjorde det mulig å eie privat jord i Finnmark, hadde bl.a. som siktemål å legge forholdene til rette for et jordbruk som var mer i pakt med det den tids embetsmenn mente var rasjonelt og riktig.

I andre halvdel av 1800-tallet falt myndighetenes bestrebelser for å fremme jordbruket i fylket delvis sammen med fornorskningspolitikken. I begge henseende ble det ansett formålstjenlig å få nordmenn til å slå seg ned som jordbrukere, og enkelte koloniseringstiltak ble iverksatt. I mange kommuner ble det også innført forbud mot jordsalg, etter sigende av hensyn til skogen og for å unngå språkblanding. Høydepunktet i politikken var likevel jordsalgsloven og jordsalgsreglementet av 1902. Det ble der satt forbud mot salg av jord til andre enn norsktalene. Om lovverket også ble praktisert slik fullt ut foreligger det få opplysninger om, men det er ting som tyder på at bestemmelsene ble anvendt.

Resultatet av en langvarig prosess er blitt at Finnmark tradisjonelt er mer etnisk sammensatt enn de fleste andre områder i Norge. Med en del unntak finner man til en viss grad ennå hovedtrekkene av de mange hundre år gamle bosettingssonene, med norsk bosetting på kysten og samisk langs fjordene og i innlandet. Den kvenske bosettingen finner man tradisjonelt også i fjordstrøkene, gjerne sammen med den samiske. I Varangerområdet fikk man i forbindelse med den store kvenske innflyttingen etter midten av 1800-tallet, også etablert flere kvenske majoritetsbygder.

Lovgivning fra andre halvdel av 1700-tallet, og senere, har bygd på den forutsetning at Kongen (staten) har vært eier av det meste av grunnen i Finnmark. I dag antas staten å være eier av ca. 96 % av fylkets totale areal på vel 48.000 km² . Grunnen faller imidlertid ikke fullt ut inn under de allminnelige regler for statseid jord, jf. nedenfor i punkt 4.1.2. Det har vært hevdet at den gamle kolonistatus er en av årsakene til den spesielle stillingen staten har i fylket, og det er mange uklarheter heftet ved hvordan Kongen/staten eventuelt er blitt eier av de opprinnelige samiske områdene. Utviklingsforløpet kan også variere, på grunn av at de ulike delene av Finnmark er blitt innlemmet i riket til forskjellige tider.

Næringsveiene i fylket er videre i større grad enn ellers i landet preget av primærnæringer som sjøfiske, jordbruk, reindrift, ulike utmarksnæringer og næringskombinasjoner. Tidligere var det vanlig å kombinere ulike primærnæringer som f.eks. jordbruk og fiske, mens det i dag ofte forekommer at en primærnæring kombineres med en sekundær- eller tertiærnæring. 1 Dette henger sammen med at innbyggerne i Finnmark i større grad enn mange andre steder i landet har måttet tilpasse sin næringsutøvelse til tilgangen på naturgoder i fylket.

Primærnæringene ble for øvrig lenge drevet på mer tradisjonelt vis i Finnmark enn ellers i landet. Det gjelder også jordbruket, hvor de største endringene har funnet sted etter den annen verdenskrig, og den virkelige modernisering skjedde på 1960-tallet. I andre deler av landet fant disse prosessene ofte sted mye tidligere. I dag er imidlertid primærnæringene i Finnmark i høy grad mekanisert. Det gjelder både fiskerinæringen, reindriften og jordbruket. Primærnæringsutøvelsen i fylket foregår nå stort sett i like tidsmessige former som ellers i landet.

Et annet særtrekk ved Finnmark er at kommunikasjonsutbyggingen kom relativt sent i gang. En rekke veier ble ikke bygget før i 1930-årene, helårsveien til Kautokeino ble åpnet i 1964 og riksveien mellom Kautokeino og Karasjok først i 1974. Dette medførte at naturgodene på Finnmarksvidda lenge var vanskelig tilgjengelige for utenforstående, og dermed i praksis forbeholdt lokalbefolkningen. Brukskonflikter mellom lokalbefolkning og andre synes i liten grad å ha forekommet før et stykke ut på 1960-tallet, da kommunikasjonsutbyggingen skjøt fart og folk samtidig fikk mer fritid.

Disse forhold har utvilsomt hatt betydning for de bruksmønstre som har dannet seg for bruken av naturgodene i Finnmark. Det er heller ikke utenkelig at dette kan ha gitt opphav til lokale sedvanerettsdannelser. Således holder Rettsgruppen muligheten åpen for at det i Finnmark kan finnes lokale rettsoppfatninger som avviker fra den rettstilstand som fremkommer ved en analyse av gjeldende lover, forskrifter og relevant rettspraksis og som kan ha gitt grunnlag for utvikling av lokale brukssedvaner og lokal sedvanerett på tvers av det som ellers oppfattes som gjeldende rett, jf. NOU 1993:34 s. 17.

Lokal sedvanerett innehar riktignok i dag en mer begrenset plass i rettssystemet enn før, bl.a. fordi bruksmåtene og rettsforestillingene med dem er blitt mer ensartet og fordi reguleringer ved felles skreven rett har økt betydelig i omfang. Det skal også en del til før lokal sedvanerett slår igjennom overfor skrevne rettsregler. Det er imidlertid ikke utenkelig at de særpregede forhold som har gjort og gjør seg gjeldende i Finnmark, kan bidra til at slik sedvanerett vil ha sterkere gjennomslagskraft her enn ellers i landet.

Den ressursutnyttelse som har vært drevet fra gammelt av, vil lett kunne føles som utøvelsen av en rett, og der bruksforholdene er særegne, vil også rettsforholdene lett kunne føles som annerledes enn ellers i landet. Hvis f.eks. innbyggerne i ei samisk bygd i lang tid har utøvd en fast og særpreget bruk av naturgodene i sitt nærområde, samtidig som dette området i liten grad har vært brukt av andre, kan det nok tenkes at lokale sedvaner vil kunne gå foran skrevne rettsregler. Selv om ønsket om å skape rettsenhet normalt veier tungt, forekommer det dessuten at myndighetene tar særskilt hensyn til lokale rettsoppfatninger. Et eksempel på at slike oppfatninger har hatt gjennomslag overfor sentrale myndigheter er at det i 1994, som følge av et sterkt lokalt ønske, ble åpnet for en begrenset gjenopptagelse av den tradisjonelle vårjakten på ender i Kautokeino.

I sammenhengen kan det også nevnes at reindriftssamene, delvis sammen med andre brukere, har hatt sin egen rettsorden for å fordele innsats og utbytte i forbindelse med høsting og ivaretagelse av naturgodene. Dette systemet har utviklet seg ved siden av statsdannelsen og den senere tids forvaltning og økte bruk av områdene, og er langt på vei operativt også i dag, i alle fall når det gjelder intern fordeling av ressursene. De sentrale operative regler er ikke nedskrevet, men er klart samiske og kan ses på som en tilpassing av tidligere tiders uskrevne lover til dagens virkelighet.

Også de samer som befolket fjord- og kystområdene hadde utviklet sine egne tradisjoner og en form for samfunnsorganisering som skilte seg ut både fra de norske og kvenske innflytterne, og fra reindriftssamene. Et betydelig problem for disse samiske bosetningene opp gjennom tidene har vært å verne om bygdas naturlige ressursområde, og ikke så rent sjelden å holde unna ekspansive reindriftsutøvere og norske og kvenske innflyttere.

De særegne historiske og faktiske forhold som har gjort seg gjeldende i Finnmark, har også medført at det på en del områder gjelder særlige rettsregler for fylket. Som følge av lovgivers allmenne ønske om mest mulig rettsenhet i landet, er riktignok antall slike regler gått adskilling ned de senere årene, men det finnes ennå en del slike regler for bruken av naturgodene. Se bl.a. straffeloven § 400 annet ledd som har en særregel om multeplukking i Finnmark og Troms. Videre har både viltloven av 1981 og lakse- og innlandsfiskeloven av 1992 og forskriftene til disse visse særregler om jakt og fiske i Finnmark. Det gjelder også særlige regler for laksefisket i de tre store lakseelvene Alta, Neiden og Tana. Disse regler er utviklet ved lokal sedvanerett, og enten stadfestet ved lovgivning (Tana) eller rettspraksis (Alta og Neiden).

Det viktigste lovverk i denne sammenhengen er imidlertid lov om statens umatrikulerte grunn i Finnmark 12. mars 1965 med tilhørende forskrifter og bestemmelser. Dette regelsettet regulerer direkte adgangen til å bruke enkelte naturgoder (lauvtrevirke, multer og torv), og gir videre et særskilt forvaltningsapparat, de såkalte jordsalgsorganene, myndighet til å forvalte betydelige deler av den øvrige ressursutnyttelsen i Finnmark. Dette gjelder ikke bare salg og bortfeste av grunn, men også bruken av de fornybare naturgodene og av grunnen som sådan. Det gis i punkt 4.1.2 nedenfor en oversikt over denne forvaltningsordningen.

4.1.2 Dagens ordning for forvaltningen av grunnen i Finnmark

4.1.2.1 Utgangspunkt

Det skal her gis en oversikt over de regler som i dag gjelder for forvaltningen av grunn og naturgoder i Finnmark, og da særlig den såkalte jordsalgsordningen, det vil si de organer som i dag forvalter den umatrikulerte grunn i Finnmark og den myndighet disse organer har. For en grundigere redegjørelse for denne forvaltningsordningen, vises det til Forvaltningsgruppens utredning i NOU 1993:34 Rett til og forvaltning av land og vann i Finnmark, kapittel 2 (s. 412 flg.), der det gis en utførlig beskrivelse av jordsalgsorganenes oppbygning, myndighet, saksbehandling og praksis. Se også utredningens kapittel 4 (s. 486 flg.), der det fremgår hvilken myndighet organene har på de ulike forvaltningsområder. En del av deres oppgaver, særlig innen utmarksforvaltningen, er også omtalt i kapittel 3 i Rettsgruppens utredning i samme NOU (s. 86 flg).

Jordsalgsordningen er regulert i lov 12. mars 1965 om statens umatrikulerte grunn i Finnmark og forskrift 15. juli 1966 (sist endret 16. september 1994) om salg og bortfeste av grunn, gitt i medhold av lovens § 2 siste ledd. Se også bestemmelser 3. oktober 1967 om salg og bortfeste av grunn gitt i medhold av forskriftens § 1 annet ledd, og om utvisning av lauvskog til husbehov, gitt i medhold av forskriftens § 8, jf. lovens § 2 siste ledd annen setning og § 4.

Dette regelverket bygger på den forutsetning at staten er eier av den såkalte umatrikulerte grunn i Finnmark. Denne grunnen antas å utgjøre om lag 96 % av fylkets areal, og selv om den nå er matrikulert og ført inn i grunnbøkene og grunneiendomsregisteret, omtales den i jordsalgslovgivningen fortsatt som statens umatrikulerte grunn. Dette er grunn som staten ikke noen gang har avhendet, og den kan også benevnes som uavhendet eller usolgt grunn, for å unngå det nå misvisende uttrykket umatrikulert. Hjemmelen som eier av denne grunnen ble i 1993 overført fra staten ved Finnmark Jordssalgskontor til Statskog SF, men det er fortsatt jordsalgsorganene, som siden 1. januar 1993 har vært en del av Statskog, som står for den daglige forvaltningen av grunn og utmarksgoder i fylket.

4.1.2.2 Organer

Forvaltningsorganene i jordsalgssystemet er nærmere regulert bl.a. i jordsalgsforskriftens § 11 som har følg­ende ordlyd:

«Forvaltning av statens umatrikulerte grunn i henhold til lov utøves lokalt av jordsalgskontoret i Finnmark. Jordsalgskontoret ledes av et styre og en jordsalgssjef. Utvisning av ved etter lovens § 4 skal foretas av skogforvalterne.»

Den daglige forvaltningen av grunnen i Finnmark utøves av Finnmark jordsalgskontor med jordsalgssjefen som ansvarlig leder, mens jordsalgsstyret er det øverste lokale jordsalgsorgan. Styrets sammensetning og oppnevning er regulert i forskriftens § 12:

«Styret består av sju medlemmer med personlige varamedlemmer. Fylkesmannen er selvskrevet medlem av og leder av styret, med assisterende fylkesmann som selvskrevet varamedlem. Styret velger selv sin nestleder.

Tre av medlemmene og deres varamedlemmer skal være representanter for henholdsvis fylkeslandbruksstyret, reindriftsnæringen og statens skogforvaltninger i Finnmark, og oppnevnes av Landbruksdepartementet etter at departementet har innhentet forslag fra fylkesutvalget.

Tre av medlemmene og deres varamenn oppnevnes av fylkesutvalget. Funksjonstiden er 4 år.»

Jordsalgskontoret er plassert i Vadsø, og underlagt Statskog-Finnmark, som har distriktskontor i Alta. I tillegg er det avdelingskontorer i Kirkenes, Karasjok, Lakselv og Rustefjelbma i Tana.

Jordsalgsforskriften § 10, som bestemmer hvem som er jordsalgsstyrets overordnede organer, lyder slik:

«Forvaltning av statens umatrikulerte grunn etter lov av 12. mars 1995 sorterer under Statskog SF. Statskog SF gir de nødvendige instrukser om forvaltningen og fører tilsyn med denne. Statskog SF behandler, etter tilråding fra jordsalgskontoret og styret, saker av stor prinsipiell eller økonomisk betydning, og saker som må forelegges Landbruksdepartementet.

Disposisjoner som vedkommer jakt og fiske hører under Direktoratet for naturforvaltning.»

Siden jordsalgsorganene er underlagt Statskog SF, kan det her ha en viss interesse å gjengi følgende utsagn fra stiftelsesdokumentet for Statskog SF 8. desember 1992:

«Direktoratet for statens skoger omgjøres fra statlig forvaltningsbedrift til et statsforetak, Statskog SF. Statskog SF vil overta grunnbokshjemlene, inkludert rettigheter og forpliktelser, til de eiendommene som Direktoratet for statens skoger har det fulle ansvar for i dag. Dette omfatter de opprinnelige statseiendommer, innkjøpte eiendommer og statsallmenningene. Statskog SF skal også overta de oppgaver og forpliktelser som ellers tilligger Direktoratet for statens skoger i dag.»

Finnmark jordsalgskontor har i samsvar med dette vært en del av Statskog SF siden 1. januar 1993, og den umatrikulerte grunn ble i løpet av 1993 og 1994 overskjøtet fra staten ved Finnmark jordsalgskontor til Statskog. Landbruksdepartementet representerer staten som eier av statsforetaket, og er derfor gjennom foretaksmøtet formelt det øverste organ for Finnmark jordsalgskontor. Den politiske kontrollen skjer via foretaksmøtet, hvor bare statsråden har stemmerett. Foretaksmøtet velger Statskogs styre. Det følger av § 8 i Statskogs vedtekter at før styret treffer vedtak i en sak som antas å være av vesentlig betydning for foretakets formål, eller som i vesentlig grad vil endre virksomhetens karakter, skal saken forelegges foretaksmøtet. For øvrig har foretaket en svært selvstendig stilling i forhold til departementet.

Finnmark jordsalgskontor er organisatorisk en del av Statskog og formelt underlagt Landbruksdepartementet når det gjelder de mest sentrale eierbeføyelser, så som salg og bortfeste av grunn til ulike formål, herunder disponeringen av ikke mutbare mineraler, og utvisning av ved, torv og multebær. Jordsalgsorganenes disposisjoner vedrørende jakt og fiske er imidlertid etter forskriftens § 10 annet ledd underlagt Direktoratet for naturforvaltning (DN).

De fleste eierbeføyelser over den umatrikulerte grunn i Finnmark er dermed underlagt Statskog og Landbruksdepartementet, men for jakt og fiske er disse beføyelser lagt til DN. Direktoratet har sammen med Miljøverndepartementet det øverste ansvaret både for den offentligrettslige og den privatrettslige forvaltningen av jakt og fiske på denne grunnen. Bildet kompliseres ytterligere av at direktoratet ved en sidelengs delegasjon har overlatt de mer privatrettslige forvaltningsoppgaver knyttet til jakt og fiske til Statskog SF og den såkalte Fjelltjensten. Se punkt 4.1.2.3 og NOU 1993:34 s. 515-531.

4.1.2.3 Oppgaver og myndighet

Dagens jordsalgsorganer har av praktiske grunner delt sine oppgaver inn i eierforvaltning (grunnforvaltning) og utmarksforvaltning. Selv om sondringen ikke fullt ut samsvarer med det som etter gjeldende rett kan henføres til de to kategorier, har sondringen likevel mye for seg, da det kan være til dels store forskjeller mellom de vedtak som treffes som ledd i eierforvaltningen, og de som treffes som ledd i utmarksforvaltningen. For å belyse omfanget av virksomheten, kan det nevnes at det i 1995 ble utøvd anslagsvis 18 årsverk ved jordsalgsorganene i Finnmark, fordelt på eierforvaltning, utmarksforvaltning og administrasjon, jf. utredningens punkt 9.2 og 9.4. I tillegg utøver den såkalte Fjelltjenesten en rekke oppgaver i forbindelse med utmarksforvaltningen i fylket, herunder oppsyn, befaringer ol., som til sammen legger beslag på ca. 10 årsverk.

Eierforvaltningen er regulert i jordsalgsloven 12. mars 1965, og omfatter bl.a. salg og bortfeste av grunn og disponering av tomter. Det meste av forvaltningen er knyttet til administreringen av reglene i jordsalgsloven og det regelverk som er bygget opp omkring loven, bl.a. jordsalgsforskriften 15. juli 1966 og bestemmelser 3. oktober 1967 om salg og bortfeste av grunn. Mer konkret er virksomheten konsentert om å behandle søknader om feste eller kjøp av grunn eller tomter og disponering av grunn og rettigheter til ulike formål.

Den viktigste bestemmelse i jordsalgsloven er § 2, som i første ledd sier at statens umatrikulerte grunn kan selges eller festes bort, men som i annet ledd setter en del skranker for utøvelsen av myndigheten. Hensynet til reindriften er særlig fremhevet ved at grunn som anses som nødvendig beiteområde og grunn som nyttes eller antas å ville bli nyttet som flyttlei for rein, i utgangspunktet ikke kan selges eller festes bort, jf. annet ledd bokstav a og b. Også hensynet til skogen, gruvedrift, fiske, frilufts- og naturverninteresser og andre forhold som tilsier at grunnen ikke bør avhendes, kan i konkrete tilfeller være til hinder for salg og bortfeste, jf. bokstav c.

Jordsalgsforskriften og -bestemmelsene gir retningslinjer og regler om salg og bortfeste av grunn. Konkrete avgjørelser om avhending av grunn skal så vidt mulig foregå på grunnlag av en samlet vurdering av interessene innenfor et område, se forskriftens § 1 første ledd, første pkt. og bestemmelsenes § 1. Det legges også opp til et samarbeid mellom jordsalgsorganene og kommunale og fylkeskommunale planmyndigheter. Se forskriftens § 1 første ledd annet pkt. der det heter at jordsalgsorganenes planlegging bør skje innenfor rammen av arealplanleggingen etter plan- og bygningsloven, og at det må tas hensyn til behovet for jord til jordbruksformål, tomter, vannforsyning og kloakk, kommunikasjons- og forsvarsanlegg, natur- og friluftsområder og andre anlegg av allmenn interesse.

Jordsalgslovgivningen har ellers relativt detaljerte regler om jordsalgsorganenes myndighet til å avhende grunn til ulike formål. Det er bl.a. gitt regler om disponering av grunn til hytte- og byggetomter og grunn til jordbruk og utmarksbeite, se bl.a. forskriftens §§ 4 til 7, samt §§ 2 til 19 i bestemmelsene om salg og feste.

Foruten de oppgaver som er mer eller mindre direkte knyttet til beslutninger om salg og bortfeste av grunn, omfatter jordsalgsorganenes eierforvaltning også styring med mer enn 10.000 inngåtte festekontrakter. Dette innebærer bl.a. fornyelse og overføring av kontrakter ved salg og skifte, sletting av utgåtte fester, svar på enkelthenvendelser osv.

En annen viktig oppgave er den ekstraktive virksomheten, som bl.a. omfatter bergverksdrift og prospekteringsvirksomhet. Jordsalgsorganene gir, på vegne av staten som grunneier, tillatelse til leting etter ikke mutbare mineraler i Finnmark (herunder diamanter). De forvalter også fylkets sand- og grusforekomster, hvor massetakene medfører et visst forvaltningsmessig problem på grunn av antallet. Det finnes i dag ca. 150 kontrakter om massetak, og en rekke uregistrerte husbehovstak.

I forbindelse med salg og bortfeste av grunn og rettigheter arbeider jordssalgsorganene også med jordskifte- og grensegangssaker, grensetvister og oppmåling. Jordsalgskontoret er bl.a. part i de fleste av de mellom 10 og 50 jordskiftesaker som årlig reises i Finnmark. Kontoret medvirker dessuten ved utarbeidelsen av arealplaner, først og fremst reguleringsplaner for hyttefelt, og har iht. jordsalgsforskriftenes § 5 også selvstendige planoppgaver.

Den omtalte virksomhet har stor betydning for de fleste interesser knyttet til bruken av grunn og naturgoder i Finnmark. Eksempelvis vil jordsalgsorganenes avgjørelser om utmål av grunn til jordbruksformål være viktige for jordbruket og reindriften, som er fylkets viktigste landbaserte primærnæringer, og også viktige samiske næringer. Videre vil avgjørelser om bortfeste av hyttetomter berøre lokale utmarks- og næringsinteresser og allmenne fritidsinteresser. Det samme gjelder eventuelle tillatelser til mineralleting. Gjennom sin myndighet kan jordsalgsorganene også øve innflytelse på spørsmålet om til hvilke formål grunnen i Finnmark skal brukes. Deres oppgaver er dermed i dag, og vil også i fremtiden være blant de viktigste mht. bruken av grunn og naturgoder i Finnmark.

Jordsalgsorganenes oppgaver er likevel ikke de eneste som har stor betydning for denne bruken. Ikke minst har kommunene store muligheter til å regulere bruken av grunnen i kommunen gjennom kommunale arealplaner gitt i medhold av plan- og bygningsloven. Videre har også de organer som gir konsesjon til å iverksette ulike større inngrep, så som kraftutbygginger, gruvedrift og kommunikasjonsutbygginger, stor innflytelse i denne sammenheng.

Jordsalgsorganene har som påpekt ovenfor, også oppgaver innen utmarksforvaltningen i Finnmark. Etter norsk rett tilligger de fleste fornybare utmarksgoder grunneieren, slik at deres myndighet til å forvalte disse goder delvis har sitt grunnlag i eierrådigheten. Jordsalgsorganenes utmarksmyndighet er imidlertid i betydelig grad lov- og forskriftsregulert, dels i jordsalgslovgivningen og dels i annen lovgivning, slik at deres myndighet også har et grunnlag i lov.

Det følger direkte av jordsalgslovningen at jordsalgsorganene har en del oppgaver innen forvaltningen av lauvtrevirke, torv og multer i Finnmark. Bygdefolk har ifølge lovens § 4 rett til gratis utvisning av ved av lauvtre til husbehov, og det daværende Direktoratet for statens skoger ga 3. oktober 1967 nærmere bestemmelser om slik utvisning i medhold av lovens § 2 siste ledd og forskriftens § 8. Myndigheten etter § 8 til å gi nærmere regler om vedutvisningen er nå overført til Statskog, og det er i dag Statskog-Finnmark som forestår selve utvisningen (tidligere vedkommende skogforvalter), jf. bestemmelsenes § 6 ­første ledd. Forskriftens § 8 åpner også for at det kan gis nærmere regler om den husbehovsrett til utvisning av torvforekomster som tilligger kommunens innbyggere etter lovens § 5, men slike bestemmelser er ikke gitt ettersom bruk av disse forekomster ikke har vært aktuelt i Finnmark de siste 30 årene.

Retten til å plukke multer på den umatrikulerte grunn i Finnmark er ifølge jordsalgsloven § 5 a første ledd forbeholdt fylkets befolkning. Bestemmelsens annet ledd åpner imidlertid for at det kan gis individuelle tillatelser til multeplukkere utenfra, og for at enkeltpersoner, grupper av personer eller bygdelag kan bli få utvist enerett til bestemte multeforekomster. Myndigheten til å treffe slike vedtak er delegert til jordsalgskontoret, jf. forskriftens § 8a, som har delegert dispensasjonsmyndigheten videre til de lokale lensmenn, mens det selv tar seg av eventuelle utvisningsvedtak.

Jordsalgsorganene har også en rekke oppgaver innen vilt- og fiskeforvaltningen i Finnmark. Disse oppgaver er ikke regulert i jordsalgslovgivningen, men i viltloven 29. mai 1981 nr. 38 § 31, jf. forskrift 19. april 1988 om viltforvaltning på statsgrunn, og lakse- og innlandsfiskeloven 15. mai 1992 nr. 47 § 22 fjerde ledd, jf. forskrift om fiskeforvaltning på statsgrunn 18. desember 1992.

Som påpekt i punkt 4.1.2.2, er Statskog og Landbruksdepartementet overordnede jordsalgsorganer i forhold til salg og bortfeste av grunn, og utvisning av ved, torv og multeforekomster, jf. forskriftens § 10 første ledd. Etter § 10 annet ledd er imidlertid Direktoratet for naturforvaltning og Miljøverndepartementet overordnede organer for disposisjoner som gjelder jakt og fiske. Disse organer har en tilsvarende rolle etter viltlovgivningen og lakse- og innlandsfisklovgivningen, som i hovedsak har bestemmelser av offentligrettslig art. For grunnen i Finnmark er det imidlertid i medhold av denne lovgivningen også gitt regler av mer privatrettslig art. Følgelig er det i siste hånd Miljøverndepartementet som styrer både den offentligrettslige forvaltningen (fastsette ytre rammer for jakt- og fisketider, tillatt redskapsbruk ol.) og grunneierbeføyelsene vedrørende jakt og fiske i Finnmark.

Dette siste innebærer at i Finnmark har departementet og direktoratet myndighet til å utøve de funksjoner som normalt tilhører grunneieren mht. jakt og fiske, så som å leie ut jaktrett, fastsette priser og avgifter, innskrenke jakt- og fisketider innenfor de offentlig fastsatte rammer, bortforpakte fiskerett, utvise lakseplasser i sjø mv. Myndigheten er imidlertid hva viltforvaltningen angår i noen grad delegert sidelengs til Statskog (tidligere Direktoratet for statens skoger), jf. § 1 i 1988-forskriften om viltforvaltning på statsgrunn. Fiskeforvaltningen er overlatt til Finnmark jordsalgskontor, jf. § 2 i 1992-forskriften om fiskeforvaltning på statsgrunn.

Jordsalgsorganene er dermed tillagt en rekke oppgaver innen vilt- og fiskeforvaltningen i Finnmark, bl.a. utvisning av lakseplasser på statens sjøgrunn, bortforpaktning av innlandsfiske og laksefiske i elv og utvisning av innlandsfiske med garn. Se §§ 10, 12 og 13 i forskriften om fiskeforvaltning på statsgrunn, samt § 8 i fylkesmannens forskrift 10. mars 1993. Ifølge viltforskriften står jordsalgsorganene videre for administreringen av småviltjakt og fangst, herunder salg av jaktkort og inndeling av elgvald. De har dess­uten med grunnlag i eldre og ikke opphevede jordsalgsforskrifter myndighet til å bortforpakte egg og dunvær, jf. NOU 1993:34 s. 171.

Den praktiske gjennomføringen av de her nevnte oppgaver utøves av den såkalte Fjelltjenesten, som er et lokalt feltorgan for utmarksforvaltningen i Finnmark opprettet ved avtale mellom jordsalgskontoret og fylkesmannens miljøvernavdeling. Tjenesten utfører oppgaver dels for fylkesmannen og dels for jordsalgskontoret. Oppgavene for jordsalgskontoret omfatter i tillegg til det ovennevte, bl.a. oppsyn og grunneiertilsyn og en del praktiske oppgaver i forbindelse med vilt- og fiskeforvaltningen, så som trykking av jakt- og fiskekort og merking av lakseplasser.

Det overstående viser at jordsalgsorganenes utmarksmyndighet i første rekke går ut på at de ved utvisning og bortforpaktning kan tildele bestemte utmarkgoder til de som har rett til å utnytte dem. Det dreier seg for det meste om ressurser hvor bruken etter sin art er slik at det vil være praktisk og nødvendig med en viss fordeling mellom brukerne, for å oppnå et kontrollert ressursuttak. De ytre rammer for utøvelsen av den myndighet det her er tale om, vil imidlertid langt på vei ligge fast gjennom de lover og forskrifter som gjelder for bruken av de ulike utmarksgodene.

Jordsalgsorganene er følgelig ikke alene om å ha myndighet innen utmarksforvaltningen i Finnmark. Dette gjenspeiles også av at de ikke har noen myndighet vedrørende laksefisket i de store elvene Tana, Alta og Neiden, som kanskje er fylkets viktigste utmarksgode. Kautokeino kommune har, som ledd i et midlertidig forsøk (frikommuneforsøk) med lokal utmarksforvaltning, siden 1992 vært tillagt en del av den utmarksmyndighet som ellers ligger til jord­salgs­organene. Se bl.a. NOU 1993:34 s. 610 flg.

Til tross for disse begrensninger, har imidlertid jordsalgsorganene spilt og spiller fortsatt en betydelig rolle innen utmarksforvaltningen i Finnmark. De regler som i dag tillegger disse organer myndighet, gir betydelig mulighet til å påvirke bruken av utmarksgodene. Ved avgjørelser i enkeltsaker vil det bl.a. kunne øves innflytelse på hvem som skal gis den fordel en utvisnings- eller bortforpaktningskontrakt innebærer, og i hvilke områder bruken skal foregå. Videre vil det kunne etableres en mer eller mindre fast praksis som vil være retningsgivende for innholdet i fremtidige avgjørelser. Det dreier seg dermed om myndighet til å treffe beslutninger som også i fremtiden vil ha stor betydning for de interesser som gjør seg gjeldende i forbindelse med bruken av utmarka i Finnmark.

For en mer utførlig oversikt over jordsalgsorganenes oppgaver og myndighet innen utmarksforvaltningen, vises det til gjennomgangen i kapittel 4 i Forvaltningsgruppens utredning i NOU 1993:34 (s. 498-540), jf. kapittel 2. En del av disse oppgavene er også omtalt i kapittel 3 i Rettsgruppens utredning (s. 86 flg.).

4.1.2.4 Saksbehandlingsregler

Selv om jordsalgsorganenes myndighet delvis har et privatrettslig grunnlag, jf. ovenfor, gjelder det likevel en del saksbehandlingsregler for deres virksomhet. Disse reglene er nærmere beskrevet av Forvaltningsgruppa i NOU 1993:34 s. 452-476 (utredningens punkt 2.6), og det skal her bare kort nevnes at jordsalgsorganene regnes som et forvaltningsorgan i forvaltningslovens forstand, slik at habilitetsreglene i kapittel II og de alminnelige saksbehandlingsreglene i kapittel III også gjelder for disse organer. Videre gjelder offentlighetsloven og de allminnelige ulovfestede prinsipper om forsvarlig saksbehandling.

Derimot er det usikkert om reglene i forvaltningslovens kapittel IV til VI om enkeltvedtak og kapittel VII om forskrifter gjelder direkte, idet disse reglers anvendelsesområde er begrenset til vedtak truffet under utøving av offentlig myndighet, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a) og § 3 første ledd. Spørsmålet om jordsalgsorganenes virksomhet, i tillegg til å ha grunnlag i statens eierrådighet, også har et offentligrettslig grunnlag, slik at forvaltningsloven vil gjelde fullt ut for deres virksomhet, har vært berørt i ulike sammenhenger, men er hittil ikke avklart. Forvaltningsgruppen redegjør i NOU 1993:34 s. 455-463 for diskusjonen omkring spørsmålet. Se også Rettsgruppens utredning s. 256-258, der det sies at selv om jordsalgsorganenes disposisjoner i Finnmark i utgangspunktet er av privatrettslig art, bør det på grunn av de særegne forhold i fylket, stilles de samme krav til saksbehandling og klage som om virksomheten hadde vært vanlig offentlig forvaltning.

Selv om det etter dette er usikkert om saksbehandlings- og klagereglene i forvaltningsloven har direkte anvendelse for jordsalgsorganene, har imidlertid jordsalgsforskriftens en del særskilte regler om saksbehandling og klage, som delvis er sammenfallende med forvaltningslovens regler. Forskriftens § 15 har regler om den nærmere behandlingen av søknader om kjøp, feste eller leie av grunn, der det bl.a. fremgår at det forut for vedtaket skal innhentes de uttalelser fra andre organer som er påkrevd etter forskriftens § 16, og de tillatelser som måtte være nødvendige etter annen lovgivning (konsesjon ol.). I tilfeller hvor det er nødvendig med delingstillatelse etter plan- og bygningsloven § 63, skal også de kommunale bygningsmyndigheter få saken til uttalelse. Hvis disse myndigheter ikke gir delingstillatelse skal jordsalgskontoret ifølge forskriften § 15 tredje ledd avslå søknaden uten ytterligere høring.

Hvilke organer som er høringsinstanser er regulert i forskriftens § 16. Det skal bl.a. innhentes uttalelse fra Sametinget i saker som kan medføre større inngrep i naturområder hvor samiske interesser er tungveiende. Andre viktige høringsinstanser er kommunen, fylkesmannen, fylkeslandbruksstyret, reinbeitedistriktene, områdestyret, vegvesenet, friluftsnemndene, naturvernmyndighetene, forsvaret, luftfartsverket og Direktoratet for naturforvaltning.

Det følger av forskriftens § 16 a at vedtak truffet av jordsalgsstyret kan påklages i samsvar med reglene om klage i forvaltningslovens kap. VI. Klagen går til overordnet jordsalgsmyndighet, og som fremholdt i punkt 4.1.2.3 er dette Statskog SF i saker som gjelder salg og bortfeste av grunn, utvisning av ved og multemyrer mv., og Direktoratet for naturforvaltning i saker som gjelder jakt og fiske, se forskriftens § 16 annet ledd , jf. § 10. For helhetens skyld kan det også nevnes at det i § 16 tredje til femte ledd er gitt visse regler om omgjøring av vedtak etter klage eller av eget tiltak.

4.1.3 Saklig og geografisk område for utvalgets vurderinger

Dagens jordsalgsorganer har som nevnt i punkt 4.1.2.2 av praktiske grunner delt sine oppgaver inn i eierforvaltning (grunnforvaltning) og utmarksforvaltning. Samerettsutvalget har funnet det hensiktsmessig å operere med en liknende sondring, bl.a. fordi det saklig sett er relativt store forskjeller på å forvalte grunn og ikke fornybare naturgoder på den ene side og fornybare naturgoder på den annen. Utvalget vil derfor i dette kapittel ta opp ulike spørsmål om forvaltningen av grunnen, mens utmarksforvaltningen vil bli behandlet i utredningens kapittel 5.

Et av hovedspørsmålene i det følgende blir hvilket eller hvilke organer som i fremtiden skal forvalte grunnen i Finnmark, og herunder tillegges hjemmel som eier av grunnen. Videre må det avklares hvordan eventuelle fremtidige eierorganer skal oppnevnes og sammensettes, og hvilken myndighet disse organer bør ha. Det er med andre ord spørsmål om hvilke regler som i fremtiden skal gjelde for bruken og forvaltningen av grunnen i Finnmark.

Uttrykket grunnen angir dermed det saklige virkeområdet for mulige fremtidige eierorganers myndighet. Det er for det første tale om selve grunnen, som foruten landarealer, innsjøer, vann, elver, bekker og det sjøareal som tilhører grunneieren, også omfatter undergrunnen så langt eiendomsretten strekker seg i dypet. Eierorganets myndighet vil videre omfatte ulike ikke fornybare naturgoder både over og under overflaten, herunder ikke mutbare mineraler som sand, grus, kvarts og diamanter, idet retten til disse mineraler i utgangspunktet tilligger grunneieren.

Retten til mutbare mineraler og petroleums­fore­komster i undergrunnen tilhører derimot staten, uansett hvem som er overflateeier, jf. bergverksloven 30. juni 1972 nr. 70 og lov 4. mai 1973 nr. 21 om undersøkelser etter og utvinning av petroleum i grunnen under norsk landområde. Disse forekomster vil derfor ikke tilligge det eller de fremtidige grunneierorganer i Finnmark. Utvalget foreslår endringer i bergverkslovgivningen som vil gi fremtidens grunneierorganer langt sterkere innflytelse på spørsmålet om slike mineraler skal utnyttes enn hva dagens jordsalgsorganer har.

I dag tilligger også forvaltningen av en rekke fornybare utmarksgoder i større eller mindre grad jordsalgsorganene, jf. punkt 4.1.2.3. Denne forvaltningen foreslås imidlertid i kapittel 5.2 og 5.3 overført til organer på kommunalt nivå og skal i sin tur kunne overføres til lokalbefolkningen i bygdene. Dette gjelder laks i sjø og små elver, innlandsfisk, storvilt og småvilt, egg og dun, multer, utmarksbeite, lauv- og bartrevirke og torv. Disse utmarksgoder vil ikke bli direkte omfattet av de fremtidige eierorganers myndighet, bortsett fra at de vil være klageorgan for enkeltvedtak truffet i utmarksforvaltningen i kommunene. En del utvalgsmedlemmer har også foreslått at grunneierorganene skal kunne gi forskrifter om utmarksforvaltningen i kommuner og bygder, jf. punkt 4.3.5.7.

Eierorganene vil også være klageorgan for de enkeltvedtak som i fremtiden treffes som ledd i den lokale forvaltningen av laksefisket i Tana, men vil ellers ikke ha innflytelse på forvaltningen av dette fisket, og heller ikke på laksefisket i de to øvrige store lakseelvene, Alta og Neiden, jf. utredningens kapittel 5.5 og kapittel 7.

De fremtidige grunneierorganers myndighet vil med andre ord være saklig begrenset til forvaltningen av grunnen og de ikke fornybare naturgoder, mens forvaltningen av de fornybare naturgoder (i første instans) vil tilligge andre organer. Grunneierorganene vil riktignok formelt sett ha en viss myndighet i forhold til bruken av de fornybare naturgoder som ikke foreslås tillagt kommuner og bygder, eller er undergitt særskilte regler, så som tang og tare og vannressursene. Denne myndigheten har imidlertid liten praktisk betydning, slik at grunneierorganenes myndighet i all hovedsak vil være knyttet til forvaltningen av grunn og ikke fornybare naturgoder.

Deres myndighet vil videre være geografisk begrenset til de deler av Finnmark fylke som tidligere ble betegnet som statens umatrikulerte grunn og hvor Statskog SF i dag har hjemmel som eier, jf. ovenfor. Det finnes imidlertid ca. 900 festeeiendommer i fylket med eget bruksnummer som ikke ble overført til Statskog da dette organet fikk overført denne hjemmelen. I de lokale grunnbøker vil derfor staten ved Finnmark jordsalgskontor fortsatt være oppført som hjemmelshaver til en del grunnstykker, men de forslag som det skal redegjøres for i det følgende, vil også gjelde for disse grunnstykker. Forslagene skal også gjelde for innkjøpt statsgrunn i Finnmark, dvs. for grunn som alt er kjøpt av jordsalgskontoret eller Statskog, og grunn som i fremtiden måtte bli kjøpt av de fremtidige eierorganer. Derimot vil forslagene ikke gjelde for privat og kommunal grunn.

Når det ellers gjelder spørsmålet om virkeområdet for fremtidige eierorganer til grunnen i Finnmark, vises det til lovutkastets § 1-2 med merknader i punkt 10.2.2.

4.1.4 Nye grunneierorganer i Finnmark – oversikt

Med unntak av Rørholt, som nedenfor har inntatt en særmerknad der hun begrunner sitt syn, foreslår et samlet utvalg at det opprettes et nytt organ for å forvalte grunnen i Finnmark: Finnmark grunnforvaltning. Organet, som vil bli nærmere beskrevet i kapittel 4.3, skal fristilles fra Statskog SF og tillegges hjemmel som eier av den usolgte grunn i fylket. Det skal videre ha en selvstendig stilling i forhold til sentrale statlige forvaltningsorganer. Graden av selvstendighet vil variere med hvilken organisasjonsform som velges for organet, og på dette punktet har man ikke kommet til enighet.

Flertallet (Abelvik, Austenå, Ballo, Berg, Husabø, Jernsletten, Johansen, Johnsen, Kristensen, Kåven, Pedersen, Nystø og Varsi) foreslår at grunnforvaltningsorganet skal organiseres som et selvstendig rettssubjekt og dermed i prinsippet fristilles fra den øvrige statsforvaltning. Som følge av dette er det fore­slått en del egne regler om organets årsmøte og regnskap, revisjon og kontroll, jf. punkt 4.3.3.2.4, der det bl.a. fremgår at Sametinget, Finnmark fylkesting og departementet skal ha én representant hver på årsmøtet. Det legges videre opp til at årsmøtet skal fatte sine vedtak ved enstemmighet. Selv om Finnmark grunnforvaltning blir et eget rettssubjekt, vil statlige myndigheter dermed ikke være helt uten mulighet til å påvirke grunnforvaltningens virksomhet.

Mindretallet (Falch, Owe og Sandvik) går inn for at Finnmark grunnforvaltning skal knyttes til den øvrige statsadministrasjonen som et frittstående forvaltningsorgan. De har derfor ikke funnet grunn til å gi nærmere regler om årsmøte, eller om regnskap, revisjon og kontroll. Selv om de har foreslått en organisering som vil gi en viss formell binding til statsforvaltnngen, vil det likevel være tale om et organ med en stor grad av selvstendighet, og hvor bindingen til statsforvaltningen er av mer formell enn reell art.

Det er enighet om at Finnmark grunnforvaltning skal ha et styre på åtte medlemmer, men uenighet om sammensetningen av styret. Et flertall på 14 medlemmer (Falch, Abelvik, Austenå, Ballo, Berg, Husabø, Jernsletten, Kåven, Kristensen, Nystø, Owe, Pedersen, Sandvik og Varsi) går inn for at Finnmark fylkesting og Sametinget hver oppnevner fire medlemmer til styret. Et mindretall på to medlemmer (Johansen og Johnsen) foreslår at fylkestinget oppnevner fem og Sametinget tre av styrets åtte medlemmer. Disse to foreslår videre at styret konstituerer seg selv og at styreleder og nestleder velges ved vanlig flertallsvalg. De 14 øvrige foreslår at disse to verv skal gå på omgang mellom styremedlemmene oppnevnt av Sametinget og fylkestinget. Det er derimot enighet blant alle 16 utvalgsmedlemmer om de øvrige regler som skal gjelde for forvaltningsstyret og dets oppgaver, herunder at styreleders stemme skal være avgjørende ved stemmelikhet, jf. utredningens punkt 4.3.4 flg.

Et samlet utvalg er av den oppfatning at grunn og naturgoder i Finnmark skal forvaltes til beste for fylkets innbyggere, og særlig som grunnlag som samisk kultur, samtidig som forvaltningen skal trygge en økologisk bærekraftig bruk. Det er videre enighet om at grunnen i fylket som hovedregel skal ligge til felles bruk for fylkets innbyggere og tjene felles interesser, men Finnmark grunnforvaltning skal, på samme måte som dagens jordsalgsorganer, kunne avhende grunn og naturgoder til enebruk etter en samlet vurdering av interessene i et område. I den forbindelse skal det imidlertid gjelde visse skranker av hensyn til naturgrunnlaget for samisk kultur mer allment, reindriften, jordbruket, natur og miljø, og jakt-, fiske- og friluftsinteresser. Det skal også gjelde visse begrensninger på grunnforvaltningens adgang til å feste bort hyttetomter til fritidsformål.

Det foreslås videre en del endringer i bergverkslovgivningen som vil innebære at leting, prøveboring og drift av mutbare og ikkemutbare mineraler ikke skal kunne skje uten tillatelse fra Finnmark grunnforvaltning. Særlig i forhold til de mutbare mineralene vil dette innebære at grunnforvaltningen får en langt sterkere stilling enn hva dagens jordsalgsorganer har. Et samlet utvalg foreslår også at Finnmark grunnforvaltning skal gis større reell innflytelse enn jord­salgs­organene har i dag på spørsmålet om andre tunge inngrep, så som kraftutbygginger og utbygging av større kommunikasjonsanlegg ol., skal iverksettes og i tilfelle på hvilken måte.

Det er enighet om at forvaltningsloven, med visse unntak for reglene om klage i kapittel VI, og offentlighetsloven skal gjelde fullt ut for virksomheten til Finnmark grunnforvaltning. Ut fra det syn at Finnmark grunnforvaltning bør ha en mest mulig fri stilling er det imidlertid foreslått en særegen klageordning. Det skal være adgang til å bringe organets vedtak inn for departementet til lovlighetskontroll, men klageadgangen skal ikke omfatte skjønnet.

Falch, Jernsletten, Nystø, Kåven og Owe foreslår at Samisk grunnforvaltning skal kunne etableres som et eierorgan i Finnmark ved siden av Finnmark grunnforvaltning. Det vil bli nærmere redegjort for deres forslag i kapittel 4.4, der det også gis en oversikt over hva som særpreger dette organet i forhold til Finnmark grunnforvaltning, men det nevnes allerede her at det skal være opp til den enkelte kommune om den ønsker å tiltre Samisk grunnforvaltning. Hvis én eller flere kommuner vedtar slik tiltreden, skal det også være en selvstendig adgang for bygder utenfor disse kommuner til å gå inn i den samiske forvaltningsordningen, som hvis den blir realisert, vil bety at forvaltningen av grunnen i Finnmark blir delt mellom to organer.

Samisk grunnforvaltning skal ha et styre på sju medlemmer, som selv velger sin leder. Ordningen har en sterk samisk forankring og begrunnelse, og vil trolig i første rekke få tilslutning i områder med en forholdsvis stor samisk befolkningsandel. Det foreslås at Sametinget oppnevner fem av disse medlemmer, hvorav tre etter forslag fra den eller de tilsluttede kommuner, mens fylkestinget oppnevner de to øvrige. Samisk grunnforvaltning skal tillegges hjemmel som eier av all tidligere umatrikulert grunn i de kommuner og bygder som slutter seg til ordningen, og organiseres som et selvstendig rettssubjekt. Dette siste innebærer at det også for Samisk grunnforvaltning må gis regler om årsmøte, regnskap, revisjon og kontroll. Det fore­slås at Sametinget skal ha to representanter på Samisk grunnforvaltnings årsmøte, men ellers vil reglene om årsmøte mv. være sammenfallende med de regler som foreslås for Finnmark grunnforvaltning som selvstendig rettssubjekt.

Også reglene om Samisk grunnforvaltnings myndighet og saksbehandling vil være av samme art og ha det samme innhold som de tilsvarende regler for Finnmark grunnforvaltning, men med den forskjell at Sametinget skal være klageorgan for enkeltvedtak truffet av Samisk grunnforvaltning og ha full overprøvingsmyndighet.

Forskjellen mellom Samisk grunnforvaltning og Finnmark grunnforvaltning organisert som et selvstendig rettssubjekt vil etter dette i første rekke være at den samiske representasjonen i styret og på årsmøtet blir sterkere i Samisk grunnforvaltning enn i Finnmark grunnforvaltning. Videre vil det gjelde en annen klageordning. Å opprette Samisk grunnforvaltning ved siden av Finnmark grunnforvaltning vil dessuten medføre at forvaltningen av grunnen i Finnmark deles mellom to organer med hvert sitt geografiske virkeområde.

Det kan for øvrig nevnes at virksomheten såvel ved Finnmark grunnforvaltning som ved Samisk grunnforvaltning forutsettes finansiert ved inntekter i forbindelse med at det selges og festes bort grunn og gis tillatelser til ulik virksomhet på grunnen. Som påvist i kapittel 9 om økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag, vil virksomheten trolig kunne bli selvfinansierende, men hvis det enkelte år skulle være særskilt store utgifter forutsettes det at dette dekkes inn ved særskilte bevilgninger over statsbudsjettet.

Husabø, Johansen, Johnsen, Kristensen og Varsi har for det tilfelle at forslaget om Samisk grunnforvaltning lovfestes, fremmet et subsidiært forslag om at styret i Finnmark grunnforvaltning da skal sammensettes etter samme forholdstall som styret i Samisk grunnforvaltning. Det vil si at fem styremedlemmer oppnevnes av fylkestinget og to av Sametinget, jf. punkt 4.3.4.2.3 og 4.4.1.1.

Rørholt har på sin side ikke funnet å kunne stå bak forslagene om den fremtidige forvaltningsordningen for grunnen i Finnmark. Hun vil i den forbindelse vise til at hun som følge av sin sene inntreden i utvalget (april 1996) har hatt liten mulighet til å delta i utform­ingen av forslagene, både når det gjelder valg av hovedmodeller og enkeltheter i modellene, som langt på vei var ferdig utformet da hun ble medlem av utvalget. Utvalget har heller ikke hatt anledning til å drøfte hennes forslag, som således ikke er gjengitt her. Hun har følgelig funnet det mest hensiktsmessig å reservere seg mot de forslag som er skissert i utredningens kapittel 4.2 om Finnmark grunnforvaltning og kapittel 4.3 om Samisk grunnforvaltning.

Hennes reservasjon gjelder også det som i kapittel 5.2 til 5.4 er foreslått om utmarksforvaltning i kommuner og bygder. Disse forslag knytter nært opp til de regler for den fremtidige grunnforvaltningsordningen i Finnmark som er skissert i kapittel 4.3 og 4.4, jf. for så vidt at reglene om forvaltningen av grunnen og utmarksgodene i Finnmark er foreslått inntatt i ett og samme lovverk (lov om forvaltning av grunn i Finnmark).

4.1.5 Oversikt over den videre fremstilling

Som et utgangspunkt for den videre drøftelse, vil det i punkt 4.2.1 bli gitt en omtale av begrepet eiendomsrett, og da særlig knyttet til fast eiendom. Videre gis det i punkt 4.2.2 en oversikt over hvilke konkrete rettslige virkninger det vil ha å overføre hjemmelen som eier av grunnen i Finnmark fra Statskog til andre juridiske personer, f.eks. Finnmark grunnforvaltning eller Samisk grunnforvaltning.

Finnmark grunnforvaltning beskrives nærmere i kapittel 4.3. Det gis i punkt 4.3.1 en allmenn begrunnelse for hvorfor det bør etableres en ny grunnforvaltningsordning i Finnmark. Dernest gås det konkret inn på hvordan det nye forvaltningsorganet er tenkt bygget opp. I punkt 4.3.2 redegjøres det for forholdet mellom Finnmark grunnforvaltning og statsforvaltningen, i punkt 4.3.3 for de organisasjonsmodeller som er foreslått for grunnforvaltningen, og i punkt 4.3.4 for oppnevning og sammensetning av grunnforvaltningsstyret. Finnmark grunnforvaltnings myndighet, herunder hvilke begrensninger som skal gjelde for myndighetsutøvelsen, er drøftet i punkt 4.3.5. Spørsmålet om gjerdeplikt for Finnmark grunnforvaltning er drøftet i punkt 4.3.6 og reglene om saksbehandling og klage i punkt 4.3.7.

Drøftelsen i disse underpunkter har ledet frem til at det er foreslått en rekke lovregler om organiseringen og oppbygningen av Finnmark grunnforvaltning og om organets myndighet og saksbehandling. Disse regler foreslås av et samlet utvalg inntatt i kapittel 2 i utkastet til lov om forvaltning av grunnen i Finnmark, som er gjengitt og kommentert nedenfor i utredningens kapittel 10 og 11.

Forslaget om Samisk grunnforvaltning er fremstilt i kapittel 4.4. Det gis i punkt 4.4.1 en oversikt over ordningens særpreg i forhold til Finnmark grunnforvaltning og gjøres visse avgrensinger. Deretter gis i punkt 4.4.2 en allmenn begrunnelse for hvorfor det foreslås en egen samisk grunnforvaltningsordning. Avgrensningen av det område hvor ordningen skal kunne innføres, er behandlet i punkt 4.4.3, mens ulike spørsmål i forbindelse med eiendomsretten til grunnen i det samiske grunnforvaltningsområdet er drøftet i punkt 4.4.4. Oppbygningen av grunnforvaltningsorganet er beskrevet i punkt 4.4.5, der det bl.a. redegjøres for oppnevning og sammensetning av grunnforvaltningsstyret og andre organisatoriske spørsmål. Samisk grunnforvaltnings myndighet og mulige begrensninger i myndigheten er behandlet i punkt 4.4.6. I punkt 4.4.7 gjøres det rede for gjerdespørsmålet og i punkt 4.4.8 for de foreslåtte saksbehandlings- og klageregler.

Det er ut fra drøftelsen i de her nevnte underpunkter foreslått en del særskilte lovregler om Samisk grunnforvaltning. Disse regler er plassert i kapittel 3 i mindretallets forslag til lov om forvaltning av grunnen i Finnmark. Se utredningens kapittel 10 og 11.

For helhetens skyld kan det også nevnes at utvalget i utredningens kapittel 5 har drøftet den fremtidige ordningen for retten til og forvaltningen av de fornybare utmarksgodene i Finnmark. Det er i kapittel 5.2 og 5.3 foreslått at en rekke av de viktigste godene skal tillegges befolkningen i kommuner og bygder. De nærmere regler om dette er inntatt i kapittel 3 og 4 i det utkast til lov om forvaltning av grunnen i Finnmark som flertallet (dvs. de medlemmer som bare foreslår Finnmark grunnforvaltning) har utformet. Det mindretall som også foreslår Samisk grunnforvaltning, har foreslått tilsvarende regler i lovens kapittel 4 og 5. Dette mindretall har dessuten særskilt drøftet spørs­målet om retten til og forvaltningen av utmarksgodene i virkeområdet for Samisk grunnforvaltning i utredningens kapittel 5.4 flg. De lovforslag denne siste drøftelsen har ledet frem til, er plassert i mindretallets utkast til kapittel 6 i grunnforvaltningsloven.

4.2 Rettslige virkninger ved overføring av eiendomsretten til all usolgt grunn i finnmark

4.2.1 Begrepet eiendomsrett – innhold og begrensninger

Uttrykket eiendomsrett brukes i moderne rettsterminologi som et samlebegrep for de utnyttelsesmåter en eier har i forhold til en bestemt gjenstand, enten det er fast eiendom eller løsøre. Om fast eiendom sies det ofte at grunneieren har fri rådighet over eiendommen innenfor de begrensninger som følger av lovgivning og andres særlige rettigheter til grunnen. Grunneiendomsretten omfatter foruten selve grunnen (jordoverflaten), også vassdrag (elver, bekker og innsjøer) på grunnen, rommet under grunnen så langt retten strekker seg i dypet, og for eiendommer med strandlinje, også et område i sjøen så langt retten strekker seg ut i havet.

Dagens eiendomsrett er regulert og beskåret av ulike samfunnsmessige hensyn. Stortinget kan ved lov begrense eierens adgang til fritt å bruke og disponere over fast eiendom. Eierrådigheten kan også begrenses av vedtak med hjemmel i lov, f.eks. kan hele eller deler av en eiendom bli fredet som kulturminne etter lov 9. juni 1978 nr. 50 om kulturminner. Også kommunenes arealplanlegging i medhold av plan- og bygningsloven 14. juni 1985 nr. 77 setter klare grenser for eierrådigheten ved at eieren som hovedregel bare kan disponere over grunnen i samsvar med formålet i vedkommende plan. Selv om også vassdrag tilhører grunn­eier­retten, jf. vassdragsloven 15. mars 1940 nr. 3 § 1, kan eieren heller ikke uten tillatelse utnytte vassdraget f.eks. til produksjon av elektrisk kraft, se vassdragsloven § 104 og vassdragsreguleringsloven 14. desember 1917 nr. 17 § 2.

En litt annen form for lovbestemte begrensninger på den private eiendomsretten, er at enkelte ressurser i undergrunnen ved lov eller på annet rettsgrunnlag er unntatt fra overflateeierens eiendomsrett. Det er eksempelvis ved lov 4. mai 1973 nr. 21 bestemt at petroleumsforekomster i grunnen under privateid norsk landområde og sjøgrunn, tilhører staten. Videre er staten med grunnlag i gammel ulovfestet rett, det såkalte bergregalet, ansett som eier av de såkalte mutbare mineraler, jf. bergverksloven 30. juni 1972 nr. 70 § 1.

Eierrådigheten kan også være begrenset av at det hviler ulike bruksrettigheter, f.eks. en veirett eller beiterett på eiendommen. Også allemannsretten, det vil bl.a. si retten til å ferdes til fots i utmark, plukke bær, sopp og blomster, bade i sjø i utmark eller i rimelig avstand fra bebodd hus/hytte, slå opp telt på visse vilkår i utmark mv., er en allmenn begrensning av eiendomsretten, jf. friluftsloven 28. juni 1957 nr. 36 kapittel I og II og straffeloven § 400.

En annen type begrensning av eierrådigheten kan være at eieren har avtalt at det f.eks. skal hvile et salgs- eller pantsettelsesforbud på eiendommen, eller at en bestemt person har forkjøpsrett eller rett til å bruke deler av eiendommen til bestemte formål. For eieren er det betydelig forskjell mellom de begrensninger som følger av dennes frivillige disposisjoner, og de som følger av lovgivningen og sedvanerett eller andres hevdvunne rettigheter.

Grunneierretten består av en rekke beføyelser (rådigheter) som til sammen utgjør eiendomsrettens innhold. Retten omfatter for det første rett til bruk og annen faktisk utnyttelse, den såkalte positive faktiske rådighet, som knytter seg til bruk av grunnen og de ressurser som måtte ligge til grunnen. Det gjelder imidlertid en rekke begrensninger på rådigheten, dels som følge av andres rettigheter og dels som følge av lov. Eksempelvis har grunneieren enerett til fiske på sin eiendom, jf. lakse- og innlandsfiskloven 15. mai 1992 nr. 47 § 16 og § 17, men bare med tillatte redskaper i de tillatte fisketider. Fiske av anadrome laksefisk kan dessuten ikke skje uten at myndighetene har gitt tillatelse til slikt fiske, jf. § 33.

Eierrådigheten gir også rett til å hindre at andre utnytter grunnen, den såkalte negative faktiske rådighet. Retten gir videre eieren rettslig rådighet over eiendommen, både positivt ved salg, bortfeste, pantsettelse ol., og negativt ved at man kan hindre at andre får disponere rettslig over denne. Også på dette punktet gjelder det imidlertid en del skranker i eierrådigheten.

Ved at eiendomsretten omfatter de former for rådighet som ikke er særskilt unntatt ved lov eller i form av særlige rettigheter til andre, jf. ovenfor, sies det ofte at retten er negativt begrenset. Eiendomsrettsbegrepet får dermed en viss elastisitet, slik at de beføyelser som tilligger eieren, kan bli utvidet eller innskrenket over tid.

Eiendomsretten vil bl.a. automatisk bli utvidet til også å omfatte det som blir ledig når en bruksrett faller bort eller når en lovbestemt begrensning blir opphevet. Hvis f.eks. en veirett faller bort ved utløpet av en avtaleperiode eller ved salg til erverver i god tro, går retten tilbake til grunneieren. Og skulle Stortinget bestemme at et mineral ikke lenger skal være mutbart, vil mineralet tilfalle grunneieren, på samme måte som andre ikkemutbare mineraler. Eiendomsretten vil også omfatte eventuelle fremtidige bruksmuligheter såfremt disse ikke er særskilt unntatt. Motsatt vil eiendomsrettens innhold kunne innskrenkes som følge av at andre erverver bruksrettigheter på en eiendom ved hevd, eller ved at det innenfor rammen av de erstatningsfrie rådighetsinnskrenkninger innføres nye lovbestemte begrensninger på utøvelsen av eierrådigheten.

Eiendomsrett er ingen endelig fastlagt størrelse, men betegnes ofte som en samling av flere rådigheter eller eierbeføyelser. Det sies ofte at eiendomsretten omfatter restretten, dvs. det som ikke til enhver tid er unntatt eller opptatt av andre. I norsk rett er det vanlig at bare én (juridisk) person anses som eier av en ting. For fast eiendom vil eieren vanligvis være den som har grunnbokshjemmel som eier, dvs. den person som grunnregisteret utpeker som eier, jf. tinglysingsloven 7. juni 1935 nr. 2 § 14. Det er imidlertid også åpent for at flere personer kan ha de samme typer av rådighet over eiendommen i et sameie, jf. lov om sameie 18. juni 1965 nr. 6.

I juridisk teori har videre spørsmålet om kløyvd eiendomsrett vært diskutert, bl.a. for det tilfelle at flere personer på samme eiendom har brukt eller hatt rådighet over ulike bruksmåter, f.eks. slik at A har beiterett mens B har hatt rett til hugst. Hvis ingen tredje person eier selve grunnen, har det ut fra det syn at A og B kan anses som eiere av hver sin ressurs vært hevdet at det foreligger kløyvd eiendomsrett. Det vil i tilfelle bety at det i forhold til nye utnyttelsesmåter vil foreligge et sameie mellom A og B. I norsk rettspraksis har det imidlertid vært en klar tendens til å betrakte én juridisk person som eier av grunnen, med eventuelle andre som rettshavere til en eller flere bestemte ressurser eller utnyttelsesmåter.

Disse synspunktene kan være aktuelle her, fordi samerettsutvalget foreslår å legge eierforvaltningen av de fornybare utmarksgodene til kommunene, mens eierforvaltningen av grunnen tillegges Finnmark grunnforvaltning (og eventuelt Samisk grunnforvaltning). En slik deling av eierrådigheten kan imidlertid ikke anses som kløyvd eiendomsrett, fordi det vil være vedkommende grunneierorgan som i grunnboken skal ha hjemmel som eier av grunnen, og dermed også retten til eventuelle nye utnyttelsesmåter.

Kommunens myndighet vil på sin side være positivt avgrenset til bare å gjelde de fornybare utmarksgodene, ikke selve grunnen. Det kan også bemerkes at dens myndighet ikke vil omfatte den del av utmarksforvaltningen som har et offentligrettslig grunnlag, så som fastsettelse av jakt- og fisketider, hvilke arter som skal kunne utnyttes og med hvilke redskaper, som fortsatt vil ligge hos statlige myndigheter. Noen beslutninger vil ligge sentralt hos Miljøverndepartementet og/eller Direktoratet for naturforvaltning, og andre lokalt hos Fylkesmannens miljøvernavdeling.

4.2.2 Rettsvirkninger som følge av at eiendomsrett overføres fra staten til en annen juridisk person

4.2.2.1 Utgangspunkt

Statskog SF har i dag hjemmel som eier av den tidligere umatrikulerte grunn i Finnmark. Ettersom utvalget har foreslått å regulere de nye eierorganers virksomhet i en egen lov, vil en umiddelbar virkning av at hjemmelen overføres være at lov om statsforetak ikke lenger vil regulere virksomheten til de fremtidige eierorganer i Finnmark. Siden Statskog er et statsforetak, antas for øvrig en eventuell samlet overføring av eiendomsretten til et eller flere nye eier­organer å måtte skje ved at Landbruksdepartementet på fore­taks­møtet tilbakebetaler statens innskudd i fore­taket for så vidt gjelder Finnmark, jf. lov om statsforetak 30. august 1991 nr. 71 § 16 første ledd nr. 2 og § 38.

Det må videre skje en formell overskjøting av grunnen fra Statskog til Finnmark grunnforvaltning, og eventuelt videre til Samisk grunnforvaltning for de kommuner som slutter seg til dette forvaltningsorganet. I kap 4.2.2.2 gis en oversikt over de beføyelser som iht. utvalgets forslag vil følge med en overskjøting. Videre omtales i punkt 4.2.2.3 den betydning en slik overskjøting vil ha med tanke på vern av samisk kultur. En slik overskjøting vil etter gjeldende lovgivning for øvrig også medføre at det må betales ulike avgifter til staten, bl.a. tinglysingsgebyr og dokumentavgift. Spørsmålet om betaling av slike avgifter drøftes i punkt 4.2.2.4.

4.2.2.2 Oversikt over beføyelser som vil følge med eiendomsretten

Hvis det ikke gis regler om noe annet, vil alle eierbeføyelser følge med når hjemmel som eier av grunn overføres fra en juridisk person til en annen. Den nye hjemmelshaver vil overta alle rettigheter som den tidligere eier hadde, og være bundet av de begrensninger og forpliktelser denne var pålagt mht. disponeringen av eiendommen, enten disse følger av lov, sedvane, avtale eller annet rettsgrunnlag. Ved overføring av grunnbokshjemmel som eier fra Statskog til et nytt grunneierorgan i Finnmark, vil dermed det nye organet i utgangspunktet overta alle eierbeføyelser som tilligger Statskog, og bli underlagt de samme begrensninger som dette organet var pålagt.

Utvalget foreslår imidlertid å dele disse beføyelsene mellom flere organer, ved at kommunene tillegges forvaltningen av de fornybare utmarksgodene i sitt område og ett (eller flere) fellesorgan(er) tillegges forvaltningen av grunnen og ressursene under jordoverflaten. Av den eierrådighet som i dag tilligger Statskog i Finnmark, vil dermed det nye eierorganet få overført den del av eierrådigheten som gjelder bruken av selve grunnen, og herunder alle oppgaver og forpliktelser som i dag tilligger Statskog på dette punktet. Organet vil derimot ikke bli tillagt den rådighet som er knyttet til å regulere bruken av utmarksgodene, som bl.a. omfatter utvisning av lakseplasser, bortforpaktning av vassdrag og multemyrer og prisfastsettelse og salg av jakt- og fiskekort. Disse oppgaver vil ligge til kommunene, men slik at grunn­eier­organet vil være klageinstans for de enkeltvedtak som treffes i den forbindelse.

For øvrig vil de begrensninger som i dag gjelder i forhold til eierrådigheten over grunnen, være i behold også etter overdragelsen og ha det samme innhold som tidligere, med mindre reglene endres. Det kan her vises til at det ved overføringen av hjemmel som eier av grunnen i Finnmark fra staten ved Finnmark jordsalgskontor til Statskog i 1993 ikke ble gjort endringer i jordsalgslovgivningen mht. befolkningens utmarksrettigheter. På dette punktet gjelder dermed de samme rettigheter og begrensninger etter at Statskog overtok eierrådigheten i Finnmark som før. Dette er også fremhevet i Statskogs stiftelsesdokument 8. desember 1992 der det bl.a. sies:

«Statskog SF vil overta grunnbokshjemlene, inkludert rettigheter og forpliktelser, til de eiendommene som Direktoratet for statens skoger har det fulle ansvar for i dag. ... Statskog SF skal også overta de oppgaver og forpliktelser som ellers tilligger Direktoratet for statens skoger i dag.»

De mest typiske grunneierbeføyelser som i dag ligger til Statskog v/Finnmark jordsalgskontor, er myndigheten til å selge eller feste bort grunneiendommer. Hvis hjemmelen som eier av grunnen overføres til et nytt eierorgan, vil dette overta denne myndigheten. Som andre grunneiere vil det nye organet være bundet av de generelle lovfestede begrensninger av eierens rådighet som følger av kulturminneloven, plan- og bygningsloven og en rekke andre lovverk. Eksempelvis åpner plan- og bygningsloven for en bindende arealplanlegging som kan sette til dels sterke skranker for eierens grunnutnyttelse, og herunder også for hvilke formål et nytt eierorgan i Finnmark vil kunne selge eller feste bort grunn til.

I tillegg til de begrensninger som alt følger av allmenn lovgivning, kan eierorganets rådighet begrenses ytterligere ved at det gis nye regler for den fremtidige disponeringen av grunnen i Finnmark. Dagens jordsalgslov har slike regler i § 2, der det er gitt en del avhendingsbegrensninger i forhold til områder som er viktige for reindriften, og områder som av andre grunner ikke bør selges eller festes bort. Disse skranker vil kunne videreføres og utbygges i en ny lovgivning om forvaltningen av grunnen i Finnmark. Her vil det også kunne gis regler som sterkere enn i dag fokuserer på at grunnen som hovedregel skal ligge til allmenn bruk, og som begrenser eierorganets rådighet hvis f.eks. hensynet til samisk kultur tilsier at det ikke bør disponeres over grunnen på en bestemt måte.

Også den myndighet som tilligger dagens eierorgan Statskog v/Finnmark jordsalgskontor, vil imidlertid kunne begrenses på denne måten. En overføring av eiendomsretten til et annet organ er derfor ingen nødvendig forutsetning for å legge nye skranker på eierorganets rådighet. Det vil nok i større grad vil være innholdet av disse skranker, enn hvilket organ som i fremtiden skal ha den formelle eiendomsretten til grunnen i Finnmark, som vil være avgjørende for hvordan eierrådigheten over grunnen vil bli utøvd i konkrete tilfeller.

Videre vil også lokalbefolkningens bruksrettigheter i utmarka være i behold hvis hjemmelen som eier av grunnen i Finnmark overføres fra Statskog til et annet organ, og ha det samme innhold som i dag, inntil de regler som danner grunnlaget for dem eventuelt måtte bli endret. Reglene om befolkningens bruksrettigheter vil kunne endres også uten at eierforholdene som sådan undergis noen endring. Reguleringen av eiendomsretten til grunnen vil dermed isolert sett ikke ha spesielt stor betydning for innholdet av befolkningens bruksrettigheter. Det vil f.eks. være fullt mulig å realisere den i kapittel 5 foreslåtte kommunale rettighets- og forvaltningsordning også uten at det gjøres endringer i den underliggende regulering av eiendomsretten til grunnen i Finnmark.

Også den såkalte allemannsretten, dvs. retten til å ferdes til fots i utmark, plukking av bær (utenom multer), sopp og blomster, bading og telting mv. i utmark, vil være i behold uansett hvem som er grunneier. Selv om eiendomsretten til grunnen i Finnmark blir overført fra Statskog til et annet organ, f.eks. Finnmark grunnforvaltning, vil ikke dette på noen måte innskrenke allemannsretten.

Et annet forhold som vil begrense betydningen av en overføring av hjemmelen som eier av grunnen i Finnmark til et annet organ, er at eiendomsretten ikke omfatter undergrunnsressurser som mutbare mineraler og petroleum. Med grunnlag i det såkalte bergregalet tilhører de mutbare mineraler Kongen (staten) uansett hvem som er grunneier, se bergverksloven 30. juni 1972 nr. 70 § 1 der det gis en oversikt over de mutbare mineraler. Unntaket for petroleum er lovbestemt og følger av lov 23. mars 1973 nr. 21 om utvinning av petroleum under land § 1 der det fremgår at retten til petroleum i grunnen under norsk landområde og den delen av sjøgrunnen som er undergitt privat eiendomsrett, tilligger staten. Unntaket er av relativt ny dato, og således forutsettes det i jordsalgsforskriften 15. juli 1966 § 3 bokstav b at olje i grunnen (jordolje) tilhører grunneier.

Retten til undergrunnsressursene med unntak av de ikke mutbare mineraler, vil etter dette, ikke følge med en overdragelse av eiendomsretten, verken til private eller til et nytt grunneierorgan, med mindre det gis særlige regler om noe annet. Det er i prinsippet fullt mulig å gi slike regler, f.eks. ved at den norske stat som ledd i sin urfolkspolitikk overfører retten til de mutbare mineralene i Finnmark til et nytt grunn­eier­organ. Så lenge dette ikke gjøres, vil imidlertid retten til disse mineralene ligge til staten, også om hjemmelen som eier av selve grunnen blir overført til et slikt organ. På den annen side kan det gis særregler som styrker et lokal grunneierorgans innflytelse på disponeringen av de mutbare mineraler og andre undergrunnsforekomster som ikke tilligger grunneieren iht. de allminnelige regler, også om retten til disse fore­komstene beholdes hos staten, se nedenfor i punkt 4.3.5.5.

I Finnmark vil det for øvrig normalt gjelde den begrensning i den private grunneiendomsrett at en del rettigheter som vanligvis vil tilfalle eieren, er beholdt hos staten. Se jordsalgsforskriften § 3, jf. § 4, der det er bestemt at ved ordinært salg eller bortfeste av grunn til private skal bl.a. alle vann- og strandrettigheter og de rettigheter som en grunneier normalt har til kull og andre mineraler, i alminnelighet unntas fra avhending. Det er også tatt forbehold om at en del andre bruksrettigheter kan forbeholdes staten, f.eks. rett til å anlegge vei, grustak, føre opp snøskjermer, ta stolpefester eller iverksette andre anlegg av allmenn interesse, mot erstatning til den som har ervervet grunn.

Private som i Finnmark har ervervet grunn fra staten, har således vanligvis ikke fullt ut fått overført alle de rettigheter som normalt er en del av grunneiendomsretten, og som kjøpere av grunn ellers i landet vil ha fått overført. Om jordsalgsforskriftens unntak på dette punkt skal opprettholdes også ved senere salg eller bortfeste av grunn til private, vil imidlertid være avhengig av om det i den nye lovgivningen om grunnen i Finnmark gis liknende regler, og ikke av hvilket organ som har hjemmel som eier av grunnen.

Den foregående oversikt viser at en overføring av eiendomsretten til grunnen i seg selv ikke nødvendigvis vil få så store konsekvenser for den fremtidige bruken av land og vann i Finnmark. I praksis vil det være langt viktigere hvilke nærmere regler som gis for utøvelsen av eierforvaltningen, herunder om hvilke organer som skal kunne fatte vedtak og hvilke materielle skranker som skal gjelde for deres myndighet, enn hvilket organ som tillegges hjemmel som eier av grunnen. Eksempelvis vil andre regler om sammensetningen av eierorganet, sammen med regler som i større grad enn dagens jordsalgslovgivning fremhever at det skal tas lokale og samiske hensyn i grunnforvaltningen, kunne lede til en forvaltningspraksis som er mer i tråd med hensynet til samisk kultur og samfunnsliv enn hva tilfellet er i dag. Slike regler vil imidlertid kunne gis også om de underliggende eierforhold ikke endres.

4.2.2.3 Eiendomsrettens betydning for vernet av samisk kultur

Det har fra samisk hold ofte vært uttalt at en overføring av eiendomsretten til grunnen i hele eller deler av Finnmark til et kollektivt samisk organ vil være et hovedelement for å utvikle vernet av samisk kultur. Slike utsagn synes å bygge på en antagelse om at eiendomsrett vil gi styring med bruken av naturgodene og vern mot uønskede inngrep. Utvalget har imidlertid, bl.a. ut fra hensynet til at de fornybare utmarksforekomstene bør forvaltes på et mest mulig lokalt nivå, foreslått at bruken av utmarkgodene skal styres av den enkelte kommune, og dermed lagt opp til at det skal gjøres en begrensning av eierrådighetens rekkevidde på dette punktet.

Det er imidlertid grunn til å spørre om overføring av eiendomsretten til et kollektivt samisk organ i seg selv vil forhindre at det iverksettes ulike tiltak eller inngrep i grunnen som er uønsket. Eiendomsrett som sådan gir ikke noen garanti mot at myndigheter mot grunneierens ønske vedtar iverksatt inngrep over grunnen, f.eks. med hjemmel i oreigningsloven 23. oktober 1959 nr. 3 § 2. Et slikt vedtak kan ikke fattes uten at eieren er hørt, og bare hvis det tvillaust er til meir gagn enn til skade. Det ligger dermed et visst vern i ekspropriasjonsrettens alminnelige vurderingstema. Når argumenter om f.eks. den økonomiske og sysselsettingsmessige verdi av et inngrep skal veies mot eierens interesser i å beholde området, samiske brukerinteresser, hensynet til natur og miljø og andre motinteresser, er det imidlertid ikke utenkelig at de førstnevnte interesser vil bli tillagt størst vekt i avveiningen.

Også kravet i grunnloven § 105 om at eiere og andre rettshavere, f.eks. reindriftssamer, skal ha full erstatning for det økonomiske tap de lider som følge av et ekspropriasjonsinngrep, kan tjene som en viss sperre mot at det iverksettes slike inngrep. Hvis myndighetene først anser et tiltak for å være tilstrekkelig viktig eller lønnsomt, vil imidlertid erstatningen som sådan ikke gi noe reelt vern mot inngrepet, men kun tjene som en kompensasjon til eieren og eventuelt andre rettshavere for at det er iverksatt.

Eiendomsretten, vil dermed ikke alene gi et tilstrekkelig vern mot uønskede naturinngrep i samiske bruksområder. Et slikt vern må i første rekke realiseres ved regler som setter materielle og/eller prosessuelle skranker for vedtak om denne type inngrep. Eksempelvis kan det gis regler om større vektlegging av samiske hensyn i konkrete saker og regler som legger opp til en mer grundig saksbehandling der slike hensyn er truet, eventuelt også slik at Sametinget må gi samtykke til å gjennomføre større naturinngrep i samiske områder. Se forslagene i kapittel 8, som trolig vil ha større betydning for vernet av naturgrunnlaget for samisk kultur enn en overføring av grunneiendomsretten isolert sett.

Regler som foreslått i kapittel 8 vil kunne gis uansett hvem som har grunnbokshjemmel som eier av grunnen i Finnmark. De vil også kunne ha virkning utenfor dette fylket og ikke bare på statsgrunn, men også på privat grunn. En overføring av hjemmel som eier av grunnen fra Statskog til et annet organ vil derfor ikke være ubetinget nødvendig for å styrke vernet av naturgrunnlaget for samisk kultur. Sammen med regler som f.eks. pålegger de ordinære forvaltningsorganer å legge særlig vekt på samiske hensyn i vurderingen av om et tiltak skal gjennomføres eller ikke, og regler som styrker lokalbefolkningens bruksrettigheter i utmarka, vil imidlertid en overføring av grunnbokshjemmelen likevel gi et sterkere vern enn i dag.

En overføring av hjemmelen som eier av grunnen fra Statskog til et organ hvor lokale og samiske interesser har sterkere innflytelse enn i dagens styringsorganer, vil gi økt lokal styring med grunnutnyttelsen i Finnmark. Dette vil i seg selv styrke det faktiske vernet mot uønskede inngrep, bl.a. ved at muligheten for at inngrep iverksettes på tvers av lokalbefolkningens ønsker blir mindre. Også en overføring av grunnboks­hjemmelen fra Statskog, som i utgangspunktet skal drives etter forretningsmessige prinsipper, til et organ som i større grad er pålagt å forvalte grunnen til beste for lokale og samiske bruks- og næringsinteresser, kan ha stor betydning i så måte.

Hensynet til samisk kultur og næring bør, sammen med hensynet til lokalbefolkningen i sin alminnelighet, stå sentralt i den fremtidige forvaltningen av grunnen i Finnmark. Disse hensynene vil imidlertid lett komme i bakgrunnen hvis forvaltningen fortsatt skal forestås av et organ der et av hovedformålene er å drive økonomisk lønnsom forvaltning av grunnen. Slik utvalget ser det, er det derfor viktig å legge denne forvaltningen til et organ hvis formål og hovedoppgaver er av forvaltningsmessig og ikke av forretningsmessig art. Dette vil i seg selv være med på å sikre at arealer og ressurser i Finnmark blir forvaltet på vegne av fellesskapet og slik at de som hovedregel vil ligge til felles bruk og tjene felles interesser.

Det er derfor grunn til å opprette et nytt eierorgan i Finnmark. Og skal det først opprettes et slikt organ, bør dette så langt som mulig gis den samme formelle stilling som andre grunneiere, og herunder også få overført hjemmelen som eier av grunnen. Til tross for at dette ikke som sådan vil ha særlig store faktiske konsekvenser, og heller ikke så stor betydning sett ut fra et verneperspektiv, vil det være prinsipelt viktig.

Det er bl.a. disse synspunkter som ligger til grunn for forslaget om å etablere Finnmark grunnforvaltning, og eventuelt Samisk grunnforvaltning, som nye eierorganer i Finnmark med hjemmel som eier av grunnen i sine respektive virkeområder. Disse synspunkter vil bli utdypet og begrunnet i redegjørelsen for de to forvaltningsordninger i kapittel 4.3 og 4.4, men det understrekes alt her at selv om disse organer gis hjemmel som eier av grunnen, vil deres eierrådighet være underlagt en rekke skranker.

Blant annet vil det forhold at hensynet til innbyggerne i fylket i sin alminnelighet og hensynet til samisk kultur og næringsutøvelse spesielt er foreslått fremhevet i formålsparagrafen i utkastet til lov om forvaltning av grunn i Finnmark, begrense eierorganenes rådighet. Videre vil de begrensninger som av hensyn til reindriften og andre interesser i dag gjelder for adgangen til fritt å avhende grunn, bli videreført. Også de begrensninger i eierrådigheten som følger av reindriftens og lokalbefolkningens bruksrettigheter til utmarksgodene, vil bli videreført og til dels utvidet, samtidig som det legges opp til at de deler av eierrådigheten som gjelder bruken av disse goder, skal overføres til kommuner og bygder.

Selv om eierorganenes rådighet dermed i en del sammenhenger vil være mer begrenset enn vanlige private grunneieres rådighet, vil de imidlertid i andre sammenhenger stå sterkere enn vanlige grunneiere. Dette gjelder særlig i forbindelse med leting etter og utvinning av mutbare mineraler og iverksettelse av tunge inngrep som forutsetter ekspropriasjon av grunn eller rettigheter. Mineralleting og utvinning skal ikke kunne iverksettes uten at eierorganet har gitt samtykke, mens et flertall i utvalget også har foreslått å begrense adgangen til å ekspropriere grunn i Finnmark til ulike tunge inngrep, slik at denne type inngrep i praksis ikke vil kunne iverksettes uten eier­organets samtykke. I slike saker vil eierorganene dermed få en langt sterkere stilling enn vanlige grunn­eiere, som på sin grunn verken kan forhindre at det letes etter mutbare mineraler eller at det fattes vedtak om at de må avstå grunn og rettigheter.

4.2.2.4 Fritak for betaling av avgifter ved eiendomsoverføring

Det forslaget som er skissert foran, vil bl.a. medføre at grunnbokshjemmelen til usolgt grunn må overføres fra Statskog SF til Finnmark grunnforvaltning. Slik overføring skjer ved tinglysing, og for tinglysingen skal det til staten betales dokumentavgift og tinglysingsgebyr. Dokumentavgiften, som kan bli høy, utgjør 2,5 % av salgsverdien av grunn med bygninger og faste anlegg, jf. dokumentavgiftsloven 12. desember 1975 nr. 59 § 1 og § 7. Tinglysingsgebyret utgjør kr. 742,- for hvert dokument som tinglyses, jf. rettsgebyrloven 17. desember 1982 nr. 86 § 21.

Samerettsutvalget finner det ikke naturlig at det betales dokumentavgift og tinglysingsgebyr til staten ved overføring av hjemmel til Finnmark grunnforvaltning. Betaling av rettsgebyr etter 1982-loven er påbudt ved lov, uten at loven gir adgang til å gjøre unntak ved slik tinglysing. Dokumentavgiftsloven er en hjemmelslov som kommer til anvendelse hvis Stortinget ved det årlige vedtaket om avgifter til statskassen etter grunnloven § 75 bokstav a bestemmer at de avgifter loven regulerer skal betales, jf. lovens § 1. Stortinget har imidlertid hvert år siden loven ble innført vedtatt at det skal betales dokumentavgift ved tinglysing av dokument som overfører hjemmel til fast eiendom (lovens kap. II). Avgift og gebyr ble således betalt ved overføring av hjemmelen fra staten ved Finnmark jordsalgskontor til Statskog SF i 1993.

Skal det gjøres unntak for avgiftsbetaling ved overføring av hjemmel til Finnmark grunnforvaltning, må dette fastsettes ved lov for så vidt gjelder rettsgebyr, mens det for dokumentavgift enten må bestemmes av Stortinget ved det årlige avgiftsvedtaket eller gis en særskilt fritaksregel i loven. Utvalget anser det mest hensiktsmessig at det også i dette siste tilfellet gis en særskilt fritaksregel i loven.

Hjemmelsoverføringen vil skje som ledd i gjennomføringen av den endring av forvaltningen av grunnen som foreslås lovfestet i lov om forvaltning av grunn i Finnmark. Finnmark grunnforvaltning vil ved opprettelsen ikke ha andre midler enn de som overføres fra staten. Fastsetting av salgsverdien av disse svære grunnområdene vil være vanskelig og nærmest meningsløst. Utvalget har derfor foreslått at det ved endring av de to avgiftslovene fastsettes at det ikke skal betales dokumentavgift eller tinglysingsgebyr ved overføring av hjemmel til Finnmark grunnforvaltning, jf. endringsparagrafen i lovutkastets § 5-2 nr. 5 og nr. 10 der det foreslås endringer i dokumentavgiftsloven § 8 (ny bokstav c) og rettsgebyrloven § 22 (nytt annet ledd).

Forslaget fra mindretallet (Falch, Jernsletten, Kåven, Nystø og Owe) om å åpne for at Samisk grunnforvaltning kan etableres ved siden av Finnmark grunnforvaltning, innebærer at det spørsmål som er drøftet ovenfor, også melder seg ved overføring av hjemmel videre til dette organet. Mindretallets forslag vil medføre at hjemmelen til usolgt grunn i de kommuner og bygder som vedtar å tre inn i Samisk grunnforvaltning, vil måtte overføres fra Statskog via Finnmark grunnforvaltning til Samisk grunnforvaltning. Overføringen vil måtte skje etappevis, ettersom Samisk grunnforvaltning etter mindretallets forslag først vil bli opprettet etter at loven om forvaltning av grunn i Finnmark er satt i kraft og Finnmark grunnforvaltning derved er opprettet.

Etterhvert som kommuner og bygder slutter seg til Samisk grunnforvaltning, vil hjemmelen til usolgt grunn i kommunen og bygdebruksområdet måtte overføres ved tinglysing. Det kan også tenkes at kommuner eller bygder senere vil gå ut av Samisk grunnforvaltning og tilbake til Finnmark grunnforvaltning. I så fall vil hjemmelen måtte tilbakeføres til dette organet ved tinglysing. Mens hjemmelsoverføringen fra Statskog SF til Finnmark grunnforvaltning vil være en engangsforeteelse og som sådan bare kreve en enkelt tinglysing, vil det etterhvert som kommuner eller bygder trer inn i og eventuelt ut av Samisk grunnforvaltning, måtte foretas flere tinglysinger.

Spørsmålet om fritak for betaling av dokumentavgift og tinglysingsgebyr vil dermed kunne ha større og mer varig betydning i forhold til Samisk grunnforvaltning enn i forhold til Finnmark grunnforvaltning. De grunner som ovenfor er nevnt for å frita for betaling av avgift og gebyr ved overføring av hjemmel til Finnmark grunnforvaltning, gjør seg også gjeldende ved hjemmelsoverføringer til Samisk grunnforvaltning, og eventuelt fra Samisk grunnforvaltning tilbake til Finnmark grunnforvaltning.

Det mindretall som foreslår regler om Samisk grunnforvaltning, har derfor gått inn for at reglene om fritak for dokumentavgift og tinglysingsgebyr ved tinglysing av hjemmelsoverføring til Finnmark grunnforvaltning også skal gjelde for hjemmelsoverføringer til Samisk grunnforvaltning. Fritaket skal også gjelde ved overføringer fra dette organet tilbake til Finnmark grunnforvaltning, jf. mindretallets forslag til lovutkastets § 7-2 nr. 5 og 10.

Et særskilt spørsmål, som bare antas å oppstå i forhold til forslaget om Samisk grunnforvaltning, har sammenheng med at før tinglysing kan foretas, må grunnen være fradelt og målebrev tinglyst, jf. tinglysingsloven 7. juni 1935 nr. 2 § 12a. Grensene for den usolgte grunnen i Finnmark er fastlagt gjennom utmål og målebrev for de frasolgte eller bortfestede eiendommene. Så vidt skjønnes er det ikke nødvendig med ytterligere målebrev over den gjenværende usolgte grunnen. Det vil således ikke være nødvendig å utferdige målebrev i forbindelse med at hjemmelen til denne grunnen overføres fra Statskog SF til Finnmark grunnforvaltning, og heller ikke når hjemmelen til all usolgt grunn i en kommune eventuelt skal overføres til Samisk grunnforvaltning.

Når hjemmelen til grunnen i et bygdebruksområde skal overføres til Samisk grunnforvaltning, må det derimot først holdes kart- og delingsforretning etter delingsloven 23. juni 1978 nr. 70 § 3-1 og tinglyses målebrev. Dette vil gjelde selv om grensene for bygdebruksområdet vil være fastlagt etter reglene i den foreslåtte loven om forvaltning av grunn i Finnmark. For kart- og delingsforretningen skal det betales gebyr til kommunen i samsvar med gebyrregulativet som kommunestyret fastsetter i medhold av delingsloven § 5-2. Siden det ikke er staten, men kommunen som skal ha gebyret for kart- og delingsforretning, har mindretallet ikke funnet tilstrekkelig grunn til å fore­slå noe fritak for dette gebyret.

For den særskilte tinglysingen av målebrevet, bør det imidlertid gjelde et tilsvarende fritak for betaling av tinglysingsgebyr som det som foreslås for tinglysingen av selve hjemmelsoverføringen, jf. mindretallets forslag til lovutkastets § 7-2 nr. 10.

Det kan avslutningsvis presiseres at når Finnmark grunnforvaltning eller Samisk grunnforvaltning avhender grunn som de har fått overført grunnbokshjemmel til, vil kjøperen måtte betale tinglysingsgebyr, dokumentavgift og eventuelt også oppmålingsgebyr. Fritakene skal bare gjelde når hjemmel overføres til de nye organene i medhold av lov om forvaltning av grunn i Finnmark, og ikke når disse overfører hjemmel til andre. Heller ikke når de to organer selv kjøper grunn, vil det gjelde noe avgiftsfritak.

4.3 Finnmark grunnforvaltning

4.3.1 Begrunnelse

4.3.1.1 Utgangspunkt

De enkelte deler av forslaget om Finnmark grunnforvaltning vil bli nærmere begrunnet i punkt 4.3.2, mens det her skal gis en allmenn begrunnelse for forslaget. Det vil bli tatt utgangspunkt i utvalgets mandat (4.3.1.2) og samenes historiske rettigheter til sine bosettingsområder (4.3.1.3). Det vil videre bli anført en del argumenter for at det er gunstig med en felles grunnforvaltningsordning for Finnmark (4.3.1.4). Dertil vil det bli vist til den norske stats allmenne grunnlovsmessige og folkerettslige forpliktelser overfor den samiske folkegruppe (4.3.1.5) og statens forpliktelser til å anerkjenne samiske landrettigheter iht. ILO-konvensjon nr. 169 (4.3.1.6). Avslutningsvis vil momentene i begrunnelsen for Finnmark bli oppsummert i form av en kortfattet skissering av formålet med ordningen (4.3.1.7).

Begrunnelsen vil i hovedsak dekke både det alternativ som innebærer at Finnmark grunnforvaltning skal organiseres som et selvstendig rettssubjekt, og det som innebærer at organet blir en del av statsforvaltningen, jf. punkt 4.3.3. De synspunkter som i punkt 4.3.1.6 frembringes om ILO-konvensjon nr. 169, antas likevel å ha størst tyngde i forhold til en organisering som selvstendig rettssubjekt.

Falch, Jernsletten, Kåven, Nystø og Owe foreslår, med subisidiær tilslutning fra Berg og Pedersen, å opprette Samisk grunnforvaltning, ved siden av Finnmark grunnforvaltning, i praksis slik at de kommuner som ikke ønsker å slutte seg til den samiske grunnforvaltningsordningen, fortsatt vil være underlagt Finnmark grunnforvaltning. Hvis ingen kommuner trer inn i Samisk grunnforvaltning, vil dermed også mindretallets forslag medføre at reglene om Finnmark grunnforvaltning vil gjelde fullt ut i hele Finnmark.

Dette mindretallet tar likevel et visst forbehold i forhold til den del av begrunnelsen for Finnmark grunnforvaltning hvor det argumenteres med at det vil være fordelaktig med bare ett grunnforvaltningsorgan i Finnmark, jf. punkt 4.3.1.4. For Jernsletten, Kåven og Nystø er det dessuten viktig å understreke at deres tilslutning til forslaget om Finnmark grunnforvaltning ikke nødvendigvis innebærer at de er enige i at staten har vært eller er eier av grunnen i Finnmark. Det vises i denne sammenheng bl.a. til rettsgruppens utredning om eierspørsmålet i NOU 1993: 34 Rett til og forvaltning av land og vann i Finnmark (s. 230 flg.), hvor det fremgår at det er uenighet om dette spørsmålet. Se også folkerettsgruppens utredning i NOU 1997:5.

Husabø, Johansen, Johnsen, Kristensen og Varsi har for sin del fremmet et subsidiært forslag om endret styresammensetning for Finnmark grunnforvaltning for det tilfelle at Samisk grunnforvaltning opprettes. I så fall må styret sammensettes etter det samme forholdstall som det samiske grunnforvaltningsstyret, slik at fem medlemmer oppnevnes av Finnmark fylkesting og to av Sametinget, jf. nedenfor i utredningens punkt 4.3.4.2.3 og 4.4.1.1.

4.3.1.2 Utvalgets mandat

Det er naturlig å ta utangspunkt i følgende formulering fra utvalgets mandat, som er gjengitt i sin helhet foran i punkt 2.3:

«Utvalget bør utrede og komme med forslag til hvordan man skal trygge den samiske befolkningens muligheter til å utnytte naturressursene i sine bosetningsområder, samtidig som man erkjenner den ikke-samiske befolkningens interesser. Hensynet til å bevare og sikre samisk kultur og levemåte må i denne sammenhengen stå sentralt. Spørsmål om lokal forvaltning av grunnen og naturressursene bør utredes. Samtidig bør utvalget utrede hvordan den samiske lokalbefolknings eventuelle rettigheter innen sitt bosettingsområde skal avgrenses mot og fungere sammen med den øvrige lokalbefolknings og andre gruppers rettigheter og interesser.»

Det er etter dette et overordnet mål at de ordninger som foreslås for den fremtidige forvaltningen av grunnen i Finnmark, både skal sikre den samiske folkegruppes rettigheter og behov for å bevare og utvikle sin kultur og levemåte og ivareta den øvrige befolknings interesser. Utvalget har derfor lagt vekt på å foreslå ordninger som i størst mulig grad kan forene ulike kryssende hensyn, og som kan vinne tilslutning uansett hvilket syn man har på den tidligere og nåværende rettstilstand i Finnmark og samiske områder ellers.

Mandatet ber utvalget om å foreslå ordninger som kan trygge samenes muligheter til å utnytte naturressursene. En tilfredsstillende utnyttelse eller bruk av disse er imidlertid, som påvist foran, ikke betinget av at hjemmelen som eier av grunnen tillegges samene som etnisk gruppe. En ordning der hjemmelen tillegges ett fellesorgan på fylkesnivå, hvor Sametinget og Finnmark fylkesting hver oppnevner like mange styremedlemmer, antas derfor å være i samsvar med de anvisninger som på dette punktet er gitt i utvalgets mandat.

En slik oppnevningsordning vil gi betydelig samisk innflytelse over forvaltningen av grunnen i Finnmark, og samtidig vil hensynet til samisk bruk bli fremhevet i det lovverk som er foreslått for denne forvaltningen. Mandatets krav om at hensynet til samisk kultur og levemåte skal stå sentralt vil dermed bli imøtekommet. Disse hensyn vil videre være balansert i forhold til den ikke-samiske befolkningens interesser, dels ved fylkestingets oppnevningsmyndighet og dels ved at det skal være et overordnet mål å forvalte grunn og ressurser i Finnmark til beste for alle innbyggere i fylket. Den skisserte forvaltningsordning antas å gi et godt grunnlag for en helhetlig forvaltning av grunnen, der hensynet til sikring og utvikling av samisk kultur står sentralt, samtidig som også hensynet til andre folkegruppers interesser blir tilfredsstillende ivaretatt.

Samisk forvaltning er naturlig på områder som er spesifikt samiske, så som språk, utdanning, ideell kultur, duodji, reindrift mv. Bruken av grunn og ressurser i Finnmark angår imidlertid både den samiske og den øvrige befolkning i fylket. Det er derfor på disse saksfelter mest naturlig å etablere ordninger som legger opp til at samene og den øvrige befolkning forestår forvaltningen i fellesskap. Dette ikke minst fordi samene også i fremtidens Finnmark vil måtte leve sammen med de øvrige folkegrupper.

Samene vil riktignok etter forslaget om kommunal utmarksforvaltning og bygdebruksforvaltning i kapittel 5.2 og 5.3, kunne overta forvaltningen i kommuner og bygder hvor de er i flertall, men dette vil følge av at de rent faktisk er i flertall i kommunen eller bygda og ikke av ordningen som sådan. Dessuten vil det uansett hvilken folkegruppe som måtte være flertall i kommunen eller bygda, ikke gjelde noe skille på individuelt etnisk grunnlag, verken når det gjelder lokalbefolkningens utmarksrettigheter eller forvaltningen av disse rettigheter.

Det kan tilføyes at både de begrensninger som er foreslått i Finnmark grunnforvaltnings eierrådighet, og forslaget om at grunnforvaltningen i visse relasjoner skal stå sterkere enn andre grunneiere, er begrunnet dels ut fra hensynet til samisk kultur og levemåte, og dels ut fra hensynet til lokalbefolkningen i Finnmark som helhet. Begrensningene i eierrådigheten er foreslått for å trygge den samiske og lokale bruken av utmarksgodene, og utvidelsene for å øke den lokale styringen med bruken av grunnen i fylket. Også disse forslag har derfor god dekning i utvalgets mandat.

4.3.1.3 Historiske rettigheter

Samene var frem til 12-1300-tallet nærmest alene om å bruke grunn og ressurser i store deler av Finnmark, noe som bl.a. er påvist i det historiske bakgrunnsstoff som er utarbeidet for samerettsutvalget og utgitt i NOU 1994:21 Bruk av land og vann i Finnmark i historisk perspektiv. Videre er det alminnelig anerkjent at samene er et urfolk i folkerettslige forstand, slik at de bl.a. er omfattet av ILO-konvensjon nr. 169 om urbefolkninger og stammefolk i selvstendige stater. Det kan derfor hevdes at samene – som urfolk – har opprinnelige rettigheter til sine viktigste bruks- og bosettingsområder, og at de i kraft av dette bør få rett til alene å eie og forvalte grunnen i disse områdene.

Samerettsutvalget er innforstått med at samene – både på historisk og folkerettslig grunnlag – har et sterkt krav på innflytelse over og deltakelse i forvaltningen av land og vann i sine bosettingsområder. Utvalget er også oppmerksom på at de gjennom tidligere tiders siidaordninger har hatt egne forvaltningsordninger, og har lagt sine egne regler til grunn ved forvaltningen av områdene.

Disse historiske retts- og forvaltningsordninger kan imidlertid ikke uten videre legges til grunn for fremtidige forvaltningsmodeller i Finnmark. Siidaordningene gjaldt i en tid hvor samene var alene eller praktisk talt enerådende i sine områder, mens dagens situasjon er at deler av de opprinnelige samiske områdene har vært bebodd også av andre folkegrupper gjennom flere hundre år. Det har vært norsk bosetting langs finnmarkskysten ihvertfall siden 1300-tallet. Dette har medført så stor etnisk, sosial og bosettingsmessig blanding mellom folkegruppene at det ikke bare vil være vanskelig, men også urettferdig å gi rettigheter eller styringsmakt utelukkende på etnisk grunnlag over landområder med blandet befolkning. Det har skjedd en utvikling i de samiske områdene – ikke minst i befolkningens sammensetning – som gjør det umulig å reversere samfunnsforholdene eller å etablere forvaltningsordninger tilpasset en tidligere tilstand.

De fremtidige styringsordninger bør derfor bidra til fellesløsninger som alle folkegrupper kan leve med, samtidig som de må ivareta de rettigheter samene som urfolk har i disse områdene. De samiske rettighetene vil trolig langt på vei kunne sikres ved at det opprettes ett forvaltningsorgan for hele fylket, hvor Sametinget får betydelig innflytelse ved at det oppnevner halvparten av styremedlemmene, samtidig som forvaltningen av og retten til utmarksgodene legges ned på kommune- og i noen tilfeller også på bygdenivå. Disse forslagene vil i forhold til dagens ordninger, både organisatorisk og reelt, innebære en styrking av den samiske – og lokale – innflytelsen over forvaltningen av og retten til naturressursene i Finnmark.

Det mindretall som foreslår å opprette Samisk grunnforvaltning ved siden av Finnmark grunnforvaltning, vil likevel bemerke at det først er når det åpnes for en egen samisk forvaltningsordning for de deler av Finnmark hvor samene er i klart flertall, at de krav samene kan reise på historisk og urfolksrettslig grunnlag, fullt ut vil bli imøtekommet.

4.3.1.4 Felles forvaltning i hele fylket og like rettigheter for alle

Et samlet utvalg er av den oppfatning at det bør etableres en sterkere lokal styring av grunnforvaltningen i Finnmark enn i dag. Riktignok har Finnmark jordsalgskontor kunnet forvalte grunnen uten særlig innblanding fra sentrale myndigheter, i alle fall når det gjelder konkrete avgjørelser. Det har likevel vært slik at forskrifter og generelle retningslinjer og bestemmelser om bl.a. priser ved salg av grunn har vært utarbeidet sentralt. Den sentrale styringen synes å ha økt etter etableringen av Statskog SF.

De særegne historiske og befolkningsmessige forhold i Finnmark tilsier imidlertid at myndigheten til å forvalte grunnen bør ligge i fylket og utøves i nært samarbeide med den samiske befolknings organer. Det forhold at grunnen ikke primært bør forvaltes etter forretningsmessige prinsipper, men på en måte som er til beste for fylkets innbyggere, slik at den bevares som et viktig grunnlag for samisk kultur, er ytterligere et moment i denne retning. Slik utvalget ser det, er det sentrale i grunnforvaltningen å sikre at mest mulig av arealene blir værende til felles bruk og utnyttelse, slik at samisk kultur fortsatt kan ha et materielt grunnlag. Dette vil også være i den øvrige befolknings interesse, da en forvaltning basert på slike prinsipper vil gi fellesinteressene forrang i forhold til hensynet til enkeltpersoner og kortsiktige økonomiske næringsinteresser. Utvalget antar at disse mål vil bli best ivaretatt hvis grunnforvaltningen legges på lokalt nivå.

Videre bør det slik flertallet (Abelvik, Austenå, Ballo, Berg, Husabø, Johansen, Johnsen, Kristensen, Pedersen, Sandvik og Varsi) ser det, legges opp til en mest mulig enhetlig forvaltning av grunnutnyttelsen i Finnmark. For å oppnå dette vil det etter disse medlemmers mening være nødvendig at ett organ på fylkesnivå har ansvaret for forvaltningen av grunnen i hele fylket.

Det mindretall som står bak forslaget om Samisk grunnforvaltning (Falch, Jernsletten, Kåven, Nystø og Owe), ser på sin side ingen avgjørende innvendinger mot en delt grunnforvaltning i fylket, jf. utredningens punkt 4.4.2.4.2. Mindretallet vil derfor reservere seg mot de deler av den følgende argumentasjon som går ut på at det er påkrevd med ett grunnforvaltningsorgan i Finnmark. Disse medlemmer erkjenner at en slik felles forvaltningsordning har en del fordeler, men er likevel av den oppfatning at et system som også åpner for frivillig etablering av en særskilt samisk forvaltningsordning i samiske områder, vil være den beste løsning.

Flertallet anser det som uheldig at det eventuelt etableres flere organer for grunnforvaltningen i Finnmark, og legger stor vekt på at det må etableres ett organ som får myndighet i hele fylket. Så lenge mindretallet legger opp til at Samisk grunnforvaltning bare skal opprettes i de kommuner som selv ønsker det, og det i praksis er lite sannsynlig at denne ordningen får tilslutning i hele Finnmark, vil resultatet av mindretallets forslag bli at forvaltningen av grunnen i fylket blir delt. En ordning hvor Samisk grunnforvaltning forvalter grunnen i én del av fylket og Finnmark grunnforvaltning i en annen, vil etter flertallets mening bl.a. være unødig byråkratisk og fordyrende. Disse hensyn taler derfor for at Finnmark grunnforvaltning i fremtiden forvalter den tidligere umatrikulerte grunn i hele Finnmark.

Til tross for at flertallet har kommet til at det også i fremtiden bør være bare ett grunnforvaltningsorgan i hele Finnmark, er det likevel foreslått vesentlige endringer i forhold til dagens ordning, både organisatorisk og forvaltningsmessig. Disse endringer er nettopp begrunnet med at de antas å fremme hensynet til samisk kultur, nærings- og samfunnsliv, slik at de bl.a. kan bidra til at Norges grunnlovsmessige og folkerettslige forpliktelser overfor den samiske folkegruppe kan bli overholdt. Som anvist i utvalgets mandat, er det imidlertid også viktig å ta hensyn til andre folkegruppers interesser og det forhold at folkegruppene i Finnmark har levd sammen i mange hundre år. Det er slike hensyn som er begrunnelsen for at det i alle ledd av organiseringen av Finnmark grunnforvaltning er lagt opp til likevekt mellom Sametingets og fylkestingets myndighet.

Hvis det opprettes en ny grunnforvaltningsordning for hele Finnmark, bør alle innbyggere i fylket ha mest mulig like rettigheter, både når det gjelder den enkeltes rett til å utnytte ressursene isolert sett, og adgangen til å påvirke grunnforvaltningsstyrets sammensetning. Å overføre eiendomsretten til grunnen i hele fylket til et organ som er kontrollert av Sametinget, vil kunne oppfattes som innføring av kollektive rettigheter og forvaltningsmyndighet på etnisk grunnlag. Sametinget er som kjent valgt av bare samer og dermed representativt i forhold til spesifikt samiske saker, men ikke i forhold til forvaltning av grunn og ressurser i områder som bebos av flere folkegrupper. I slike områder vil det være uriktig å legge all myndighet til et organ som er valgt bare av en folkegruppe. Her bør alle folkegrupper få lik innflytelse over forvaltningen, samtidig som det tas særskilt hensyn til samene som urfolk.

Hvis Sametinget alene, eller ved å oppnevne et flertall i et forvaltningsorgan, skal få myndighet til å forvalte arealer eller ressurser i hele Finnmark, kan dette isolert sett tale for at valgordningen til Sametinget bør endres slik at alle i fylket kan delta i valget. Det kan ut fra et allment demokratihensyn hevdes at jo større myndighet Sametinget tillegges på saksfelter som ikke er spesifikt samiske, jo mer taler for å utvide adgangen til å stemme ved sametingsvalget i forhold til i dag. På den annen side ville mye av begrunnelsen for tinget som folkevalgt organ for norske samer falle bort, dersom f.eks. alle i Finnmark fikk stemmerett ved sametingsvalget.

Så lenge dagens valgordning vil medføre at en betydelig del av fylkets befolkning ikke vil kunne øve innflytelse på sammensetningen av det folkevalgte organ som eventuelt får kontrollen over bruken av grunn og naturgoder i fylket, er dette et sterkt argument mot at Sametinget alene tillegges grunnforvaltningen i hele Finnmark.Utvalget frykter ikke at et eventuelt samiskkontrollert eierorgan i hele fylket vil innføre diskriminerende ordninger eller individuelle rettigheter til bruk av utmarka på etnisk grunnlag, men er kjent med at det forekommer slike forestillinger hos enkelte i fylket. Det bør derfor ikke innføres en ordning som gir grunnlag for at forestillinger om forskjellsbehandling sprer seg i finnmarksbefolkningen. For å unngå dette bør grunnen forvaltes av organer som størsteparten av fylkets befolkning har tillit til. Et slikt organ vil måtte sammensettes slik at samer og andre blir mest mulig likt representert.

Folkerettsgruppens utredning i NOU 1997:5 trekker riktignok i retning av at det finnes et samisk eiendoms- og besittelsesområde i Finnmark hvor det ut fra en isolert vurdering av artikkel 14 nr. 1 i ILO-konvensjon nr. 169, ville være naturlig med et styre der flertallet var oppnevnt av Sametinget. Men det finnes også områder hvor historiske og befolkningsmessige forhold tilsier at det er mer naturlig med andre ordninger, f.eks. at fylkestinget oppnevner et flertall i et nytt grunnforvaltningsstyre. Spørsmålet blir hvordan disse hensyn kan forenes, slik at løsningen både er praktisk og politisk funksjonell og i samsvar med folkerettenes krav. Skal det legges opp til en delt ordning der en del av grunnen i fylket forvaltes av et styre med samisk flertall og den resterende del av et styre med en annen sammensetning, eller skal hele fylket ses samlet og forvaltes av ett organ?

Med det samfunnsystem og de tette forbindelser man i Finnmark har mellom samer og øvrig befolkning, vil det både for samiske og øvrige interesser i fylket være gunstigst at det etableres ett felles fremtidig styringssystem for grunnen i fylket, i samsvar med det likevektsprinsipp som forslaget om Finnmark grunnforvaltning er basert på.

Som det vil bli nærmere redegjort for i punkt 4.3.1.6.3 vil en slik styringsmodell kunne betraktes som en form for kollektivt eierskap mellom samene og befolkningen ellers, der begge parter gir sitt bidrag for å få til en funksjonell ordning. Videre vil dette være et rimelig resultat av de juridiske, politiske og øvrige avveininger som vil måtte foretas i denne saken. Det er i sammenhengen også grunn til å peke på at reindriftsnæringens bruk av arealene i hele Finnmark medfører et behov for en enhetlig arealforvaltning, slik at næringen slipper å måtte forholde seg til to ulike grunnforvaltningsorganer, og det som – hvis reglene praktiseres ulikt – kan utvikle seg til å bli to ulike regelverk.

Flertallet har derfor kommet til at hensynet til en enhetlig forvaltning av grunnen i Finnmark er så tungtveiende at forvaltningen også i fremtiden bør tilligge ett organ. Man er innforstått med at et samisk flertall i grunnforvaltningsstyret vil samsvare med ILO-konvensjonen artikkel 14 nr. 1 første setning for de deler av Finnmark hvor samenes eiendoms- og besittelsesrettigheter skal anerkjennes, men er samtidig av den oppfatning at dette ikke vil være den eneste muligheten for å oppfylle konvensjonen. Artikkel 34 åpner for en fleksibel oppfylling i de ulike land. Selv om deler av fylket henføres til det sterkeste rettighetsalternativet i artikkel 14 nr. 1, tilsier en konkret vurdering av Finnmark og de særegne historiske og befolkningsmessige forhold der, at det legges opp til en enhetlig og likevektig forvaltningsordning.

Husabø, Johansen, Johnsen, Kristensen og Varsi, som for det tilfelle at Samisk grunnforvaltning opprettes foreslår endret styresammensetning for Finnmark grunnforvaltning, jf. punkt 4.3.4.2.3, vil dessuten bemerke at en delt forvaltning med samisk flertall i de styrende organer i de indre områder og likt antall representanter fra Sametinget og fylkestinget i resten av fylket, kan skape en konfliktfylt situasjon.

Et samlet flertall er imidlertid av den oppfatning at det for å unngå en delt forvaltningsordning vil være den beste løsning å operere med den type fellesforvaltning som forslaget om Finnmark grunnforvaltning innebærer. Det sentrale i denne sammenhengen må være å oppfylle ILO-konvensjonens formål, og Finnmark grunnforvaltning vil bidra til en slik oppfylling ved at ordningen i betydelig grad vil styrke samenes kontroll med og innflytelse på bruken av grunn og naturgoder i deres bosettingsområder. Videre vil Finnmark grunnforvaltning kunne bli et samarbeids- og konfliktløsningsorgan som kan bidra til at samisk kultur kan utvikle seg uten at det samiske samfunnet behøver å ødsle tid og krefter på unødvendige konflikter med andre organer og folkegrupper. For mer utførlige merknader om forholdet mellom Finnmark grunnforvaltning og artikkel 14 i ILO-konvensjon nr. 169, vises det til utredningens punkt 4.3.1.6.3.

Det understrekes at argumentasjonen ovenfor om like rettigheter for alle ikke er rettet mot forslaget om Samisk grunnforvaltning. Dette forslaget bygger på at kommunene, etter demokratisk behandling, frivillig slutter seg til en forvaltningsordning hvor Sametinget har større innflytelse enn i Finnmark grunnforvaltning. Frivillig tilslutning etter demokratisk behandling vil i seg selv gi garanti for støtte og legitimitet til forvaltningsordningen. I den utstrekning en samisk grunnforvaltningsordning etableres i de deler av fylket hvor samene er i klart flertall, kan dessuten en slik ordning i noen grad sies å gjelde på et mer spesifikt samisk saksområde.

4.3.1.5 Den norske stats grunnlovsmessige og folkerettslige forpliktelser overfor den samiske folkegruppe – allment

Den norske stats grunnlovsmessige og folkerettslige forpliktelser når det gjelder vern av samisk kultur og levemåte er nedfelt bl.a. i artikkel 27 i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (1966) der det bl.a. heter at etniske minoriteter ikke skal nektes retten til å dyrke sin egen kultur, et kulturbegrep som omfatter både ideelle og materielle former for kulturutøvelse, jf. NOU 1984:18 s. 273 flg. Den viktigste delen av samenes materielle kulturutøvelse er nettopp deres (tradisjonelle) bruk av land og vann i sine bosettingsområder, og denne kulturutøvelsen er gitt et generelt vern i artikkel 27.

Dette vernet er ved vedtagelsen av grunnloven § 110 a i 1988, som forplikter statens myndigheter til legge forholdene til rette for at samene selv kan sikre og udvikle sit Sprog, sin Kultur og sit Samfundsliv, gitt grunnlovs rang i norsk rett. § 110 a har en klar sammenheng med det folkerettslige vernet av samisk kultur, jf. Carsten Smiths utsagn i Rettstenkning i Samtiden (1992) s. 202:

«Folkeretten og grunnloven, prinsippet i FN-konvensjonens artikkel 27 og prinsippet i grunnlovens § 110 a, må ... sies å stille de samme krav. ... grunnlovens bestemmelse forsterker de folkerettslige regler ved at de også har fått grunnlovens styrke i norsk rett».

Disse bestemmelser gir staten en allmenn forpliktelse til å legge forholdene til rette for at samene kan sikre og utvikle sin kultur. Bestemmelsene omfatter også de materielle sider av samekulturen, og stiller dermed også visse krav om sikring av samenes bruk av land og vann i deres bosettingsområder. Det er likevel tale om relativt vage forpliktelser, der særlig grunnloven § 110 a har vel så mye preg av å gi staten politiske og moralske forpliktelser overfor den samiske folkegruppe, som konkrete rettslige forpliktelser, jf. bl.a. NOU 1984:18 s. 432-433 og Innst. S. nr. 147 for 1987-88 s. 2. Selv om det her presiseres at § 110 a også inneholder forpliktelser av rettslig art, er det likevel usikkert hvor langt dette vil rekke i konkrete tilfeller.

Det kan imidlertid verken i artikkel 27 eller i grunnloven § 110 a ligge noe konkret krav om at det må etableres en form for samisk eiendomsrett til de viktigste samiske bruks- og bosettingsområdene i Norge. Det sentrale i disse bestemmelsene i forhold til samenes materielle kultur, er at samene fortsatt skal gis mulighet til å bruke land og vann på en måte som bidrar til at denne delen av deres kulturutøvelse kan sikres og videreutvikles. For å gi dem en slik mulighet vil det trolig være tilstrekkelig med bruksrettigheter som sikrer deres bruk av naturgodene, og slike rettigheter kan i prinsippet gis uavhengig av hvem som eier grunnen i de aktuelle områder. På den annen side kan det hevdes at sterke bruksrettigheter, kombinert med en ordning der eiendomsretten til grunnen ligger til organ med sterk samisk innflytelse, vil være det som best samsvarer med kravene i artikkel 27 og grunnloven § 110 a på dette punktet.

Under gjennomgangen av statens allmenne forpliktelser, er det også grunn til å understreke at norske myndigheter har avgitt en rekke mer eller mindre bindende politiske utsagn om sin fremtidige samepolitikk, og at det også ved slike utsagn er etablert forpliktelser overfor den samiske folkegruppe. For å illustrere dette, kan det bl.a. vises til følgende utsagn fra Justisdepartementets uttalelse om norsk ratifikasjon av ILO-konvensjon nr. 169 (St.prp. nr. 102 for 1989-90 s. 7):

Når det gjelder den framtidige utviklingen mer generelt av norsk rett på det aktuelle området, kan det blant annet i lys av Grunnloven § 110 a og Samerettsutvalgets mandat sies at spørsmålet nå gjelder en styrking av samiske rettigheter til naturressursene. (...). Statsmyndighetene har gitt såpass sterke og permanent bindende utsagn i denne retning at kravene i konvensjonen nr. 169 neppe kan sies å medføre noen tilleggsbindinger av vesentlig betydning.

Det var dermed allerede i 1990 avgitt sterke og permanent bindende utsagn fra statsmyndighetene om å styrke de samiske rettigheter til naturressursene, jf. de utsagn som er referert i punkt 3.3.2 der det gis en oversikt over samepolitisk utvikling siden 1984. Det er siden 1990 avgitt ytterligere utsagn fra norske myndigheter, og det kan være grunn til å fremheve Stortingsmelding nr. 52 for 1992-93 om norsk samepolitikk der Regjeringen bl.a. formulerer følgende mål for norsk samepolitikk (s. 9):

«Regjeringen har som mål å kunne føre en mest mulig helhetlig samepolitikk. Regjeringen legger videre vekt på at samepolitikken i størst mulig grad er basert på samenes egne premisser. I denne politikken vil Sametinget som samisk folkevalgt organ, være den viktigste premissgiveren. En vil søke å utvikle modeller for større samisk selvbestemmelse på områder hvor det vil være naturlig og rimelig.» (Vår utheving.)

I samme stortingsmelding slår Regjeringen fast som ett av de overordnede prinsipper for dens samepolitiske arbeid at norsk samepolitikk skal etterleve prinsippene nedfelt i generell internasjonal folkerett og urbefolkningsrett. Kommunalkomitéen i Stortinget slutter seg i Innst. S. nr. 116 for 1993-94 (s. 8) til dette, ved å fremheve at internasjonale konvensjoner danner viktige prinsipper for norsk samepolitikk, og at norske myndigheter vil bygge på internasjonale rettsprinsipper i politikkutformingen og delta aktivt i videreutviklingen av disse i de respektive internasjonale fora.

Som bemerket i punkt 3.3.4, er forvaltning av grunn og naturgoder i Finnmark og andre samiske bosettingsområder ett av de saksfelter hvor det vil være naturlig og rimelig å utvikle modeller for samisk selvbestemmelse. Samtidig har norske myndigheter kommet med klare utsagn om at de ønsker å overholde sine internasjonale forpliktelser overfor samene og bidra til ytterligere internasjonal urfolksrettslig utvikling. Utvalget vil derfor nedenfor gå nærmere inn på ILO-konvensjon nr. 169 om urbefolkninger og stammefolk, ettersom dette i dag er det sentrale traktatverk om urfolks landrettigheter og deres rett til å delta i forvaltningen av naturgodene i sine bosettingsområder.

4.3.1.6 ILO-konvensjon nr. 169 av 1989 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater

4.3.1.6.1 Utgangspunkt

ILO-konvensjon nr. 169 ble ratifisert av Norge i 1990 og var pr. 1. juli 1996 ratifisert av 10 stater. 2 I konvensjonens innledning (preambel) sies det bl.a. at dens bakgrunn er behovet for å vedta nye internasjonale standarder for urfolksvern, som anerkjenner disse folks ønskemål om kontroll over sine egne institusjoner, sin livsform og økonomiske utvikling, og om å opprettholde sin identitet, språk og religion innen rammen av de stater de lever i (gjengitt etter St.prp. nr. 102 for 1989-90 Om den 76. internasjonale arbeidskonferanse i Genevé, s. 41).

ILO-konvensjonen har dermed det samme formål som artikkel 27 i FN-konvensjonen og grunnloven § 110 a: å legge forholdene til rette for opprettholdelse og utvikling av urfolkenes kultur. Konvensjonen har imidlertid i motsetning til disse bestemmelser, også konkrete regler om urfolks landrettigheter og deres rett til å delta i forvaltningen av naturgodene i sine bosettingsområder. Det er her grunn til å fremheve artikkel 14 nr. 1, som angir hvilke privatrettslige rettigheter til naturgoder statene plikter å anerkjenne for sine urfolk. I St.prp. nr. 102 for 1989-90 er bestemmelsen oversatt slik (s. 46):

«Vedkommende folks rett til å eie og besitte de landområder der de tradisjonelt lever, skal anerkjennes. Når forholdene tilsier det, skal det treffes tiltak for å sikre vedkommende folks rett til å bruke landområder der de ikke er de eneste som lever, men som de tradisjonelt har hatt tilgang til for sitt livsopphold og sin tradisjonelle virksomhet. I denne sammenheng skal det legges spesiell vekt på situasjonen for nomadiske folk og personer som driver flyttebruk.»

Det dreier seg altså om to former for rettigheter, dels en rett for urfolkene til å eie og besitte de områder der de er relativt enerådende, og dels en rett til å bruke de landområder der de ikke er de eneste som lever. Det sterkeste av disse alternativer reiser to spørsmål. Det er for det første spørsmål om hvilke landområder urfolkene har krav på å få anerkjent eiendoms- og besittelsesrettigheter til, og dernest hvilke krav som kan stilles til innholdet i den rett til å eie og besitte som urfolkene skal ha til disse landområdene.

4.3.1.6.2 Artikkel 14 nr. 1 første setning – ulike tolkninger

Da Norge ratifiserte ILO-konvensjon nr. 169 i 1990, la myndighetene til grunn at intern rett oppfylte konvensjonens artikkel 14 nr. 1, slik at det ikke var nødvendig å kreve bestemte endringer av interne norske regler før en ratifikasjon kan finne sted, jf. St. prp. nr. 102 for 1989-90 s. 7. Dette standpunktet utelukker ikke at rettstilstanden i Finnmark endres, f.eks. slik at samene alene eller sammen med andre får eiendomsrett til deler av fylket. Men hvis norsk rett oppfyller konvensjonen, må slike endringer begrunnes på annen måte enn at de er påkrevd etter artikkel 14 nr. 1.

En enkelt stat kan ikke ensidig fastsette ILO-konvensjonens innhold. Det norske standpunktet fra 1990 er derfor ikke til hinder for at ILOs kontrollorganer vurderer spørsmålet om innholdet av artikkel 14 annerledes, slik at norsk rett likevel må endres for å bringe intern rett i samsvar med konvensjonens krav. Det er heller ikke noe i veien for at norske myndigheter selv kan komme til at ILO-konvensjonen stiller strengere krav f.eks. til anerkjennelse av samenes rett til å eie og besitte sine bosettingsområder enn det man opprinnelig antok. Det er derfor grunn til å gi en oversikt over ulike synspunkter på forholdet mellom norsk rett og ILO-konvensjonens artikkel 14, for om mulig å få et klarere bilde av om konvensjonen krever endringer av intern rett og i tilfelle hva slike endringer bør gå ut på.

Da spørsmålet om norsk ratifikasjon av konvensjonen var oppe i 1990, avga Justisdepartementet en uttalelse som er gjengitt i St. prp. nr. 102 for 1989-90 s. 4-8. Departementet går ikke konkret inn på hvor i Norge samenes rett til å eie og besitte (rights of ownership and possession) etter artikkel 14 nr. 1 skal anerkjennes, men foretar en nærmere tolkning av hva som ligger i dette uttrykket.

Det vises bl.a. til at ILO-konvensjon nr. 169 gir rom for fleksibilitet mht. hvilke typer rettigheter statene skal anerkjenne. Etter å ha sammenlignet artikkel 11 i ILO-konvensjon nr. 107 fra 1957 om vern og integrering av urbefolkninger, som Norge ikke ratifiserte, med artikkel 14 i konvensjon nr. 169, og referert en uttalelse fra ILOs sekretariat, antar departementet at den nye konvensjonen (i motsetning til den gamle) kan oppfylles ikke bare ved anerkjennelse av eiendomsrett, men også av andre rettighetsformer. Det pekes dernest på at uttrykket rights of ... possession kan oversettes til rådighets- eller besittelsesrett, og at det naturlige begrepet i norsk rettsterminologi [vil] være bruksrett. Til støtte for dette anføres også at en anerkjennelse av bruksrettigheter vil kunne oppfylle konvensjonens formål. For at de ulike urfolks kultur skal opprettholdes og utvikles må de gis en beskyttet rett til tradisjonell ressursutnyttelse og levemåte, men dette kan oppnås ved en sterkt vernet bruksrett likeså vel som ved en eiendomsrett (s. 5).

Sterkt vernete bruksrettigheter antas således tilstrekkelig for å oppfylle kravet om anerkjennelse av samenes rett til ownership and possession .. over the lands which they traditionally occupy. Etter bl.a. å ha redegjort for innholdet og omfanget av de bruksrettigheter som i dag ligger til befolkningen i samiske bosettingsområder, konkluderer departementet med at norsk rett samsvarer med konvensjonen slik at det ikke er grunn til å kreve bestemte endringer av interne norske regler før en ratifikasjon kan finne sted (s. 7).

Miljøverndepartementet, hvis uttalelse til ratifikasjonsspørsmålet er gjengitt i St. prp. nr. 102 s. 8-10, var sterkt i tvil om rettstilstanden i Norge med hensyn til landrettighetene er i samsvar med kravene i konvensjonen (s. 10). Dette bl.a. ut fra en antagelse om at det ved ressursknapphet vil kunne oppstå konflikter mellom samiske og ikke-samiske befolkningsgruppers rettigheter, og mellom lokalbefolkningens og allmennhetens rettigheter til jakt, fangst og ferdsel mv. I en slik situasjon antar departementet (s. 9) at det ikke er utenkelig at lovverket vil måtte endres for å sikre den samiske folkegruppe en ressursutnyttelse som er i samsvar med kravene i ILO-konvensjonen. Under forutsetning av at konvensjonen er å forstå slik Justisdepartementet har lagt til grunn i sin høringsuttalelse, fant man likevel ikke grunn til å gå mot at konvensjonen ble ratifisert (s. 10).

Landbruksdepartementet har det administrative ansvar for reindriftsloven og lov om statens umatrikulerte grunn i Finnmark. I departementets uttalelse om ratifikasjonsspørsmålet pekes det på at det kan reises spørsmål om forholdet mellom lovgivningen om statens umatrikulerte grunn i Finnmark og konvensjonens artikkel 14 nr. 1. Man er også innforstått med at en norsk ratifikasjon vil kunne gi ytterligere støtte til eventuelle samiske krav om formell eiendomsrett for lokale brukere. Departementet anbefaler likevel ratifikasjon, idet man under henvisning til konvensjonens fleksibilitet mht. formen for rettighets­anerkjennelse, antar at norsk lov ikke er i strid med konvensjonens innhold og intensjoner. (St. prp. nr. 102 s. 10-11).

Utenriksdepartementet viser til at konvensjonens artikkel 14 etablerer en minstestandard for rettslig beskyttelse av urfolks bruksområder, og antar at det under behandlingen av ratifikasjonsspørsmålet er behov for å avklare visse spørsmål ..., bl.a. i forbindelse med rettsforholdene vedrørende statens umatrikulerte grunn i Finnmark. Selv om departementet helst hadde sett at bruksrett hadde blitt klart likestilt med eiendomsrett, kan man imidlertid ikke se at det foreligger hindringer for norsk ratifikasjon av konvensjon nr. 169.

Sametinget sluttet seg ikke til Justisdepartementets forståelse av ILO-konvensjonen, men gikk likevel inn for at konvensjonen burde ratifiseres, idet man bl.a. uttalte (St.prp. nr. 102 for 1989-90, s. 12):

«Ved gjennomgang av den nye konvensjonsteksten, er det tvilsomt om norsk lovgivning og praksis fullt ut tilfredsstiller de krav som er kommet til uttrykk i K-169.

Imidlertid pågår det allerede utredninger i regi av samerettsutvalget med sikte på å komme fram til eventuell ny lovgivning. Sametinget er av den oppfatning at lovendring ikke er noen nødvendig forutsetning for ratifisering på det nåværende tidspunkt, men en ratifikasjon vil stille krav til rettsavklaring og sannsynligvis til lovendringer på visse punkter senere.

Sametinget vil understreke at K-169, i fall den blir ratifisert, må anses som et minstemål og ikke på noen måte virke begrensende på tolkning og utvikling av norsk lovgivning.»

Sametingets skepsis til at norsk lovgivning og praksis, som bl.a. forutsetter statlig eiendomsrett til grunnen i Finnmark, samsvarer med konvensjonen har bl.a. sammenheng med at det lenge har vært en utbredt oppfatning i en del samiske miljøer at samene og ikke staten er eier av grunnen i Finnmark. Etter ikrafttredelsen av ILO-konvensjonen har således bl.a. artikkel 14 nr. 1 vært anført som hjemmel for et krav om samisk eiendomsrett til grunnen i hele eller deler av fylket. I Sametingsplanen for 1994-97 konkretiserer tingets flertall hvilket organ som bør være subjekt for en slik rett, og hva en avklaring av norsk rett i forhold til ILO-konvensjonen bør gå ut på. I punktet om samiske rettigheter heter det bl.a. (s. 43-44):

«Anerkjennelse av samiske rettigheter til land og vann og utvidet samisk forvaltning av naturressursene utgjør sentrale fremtidige utfordringer. I dag opptrer staten på det samiske folks vegne i sin forvaltning av samiske områder. Fra samisk side har det aldri vært tvil om at tradisjonell samisk eiendomsrett fortsatt er i hevd. ...Sametinget vil være det rette organ til å hevde samenes kollektive rettigheter, og til å delegere hevdelsen av rettighetene til andre samiske organ. Sametingets prinsipielle holdning om retten til land og vann i samiske områder er at områdets ressurser både over og under jorden tilhører det samiske folk. Denne formulering uttrykker også Sametingets grunnleggende holdning til forvaltning av ressursene i samiske områder og er i tråd med bestemmelsene i ILO-konvensjon nr. 169. ...

Norges ratifisering av ILO-konvensjon nr. 169 ... stadfester den norske stats anerkjennelse av samenes rettigheter. Rettigheter i denne forbindelse omfatter både landrettigheter, rett til næringsutøvelse og rett til kultur og åndelige verdier. Sametinget må aktivt bidra til at det eksisterende lovverk ved hjelp av nødvendige revideringer snarest mulig bringes i samsvar med intensjonen i nevnte ILO-konvensjon.

- Sametingets målsetting i rettighetsarbeidet er at samene skal eie og besitte sine tradisjonelle områder i tråd med samenes egen rettsoppfatning. Denne målsetningen er i tråd med intensjonen i ILO-konvensjon nr. 169.

...

- Ved etablering av forvaltningsorganer må Sametinget som den øverste politiske myndighet spille en avgjørende rolle. Her er det vesentlig med et samspill mellom Sametinget og statlige regionale og lokale organer. Dette omfatter også muligheter for å opprette flere typer ordninger for forvaltningen av grunnen i samiske områder.

- Sametinget ser det som høyst nødvendig at det etableres en forvaltningsmåte som er tuftet på samiske tradisjoner og samisk verdisyn.»

Det er nærliggende å tolke utsagnet om at Sametinget er det rette organ til å hevde samenes kollektive rettigheter ... og delegere hevdelsen av rettighetene til andre samiske organ, som et krav om at Sametinget må få et overordnet ansvar for forvaltningen av grunn og naturgoder i samiske bosettingsområder, og herunder også hjemmel som eier av grunnen i disse områdene. Til tross for dette utgangspunktet, viser imidlertid utsagnet om at flere forvaltningsordninger kan være tenkelige i samiske områder, at tingets flertall også er åpen for at det skjer en fellesforvaltning av grunn og ressurser, bl.a. i Finnmark. Eksempelvis slik at tinget sammen med andre organer for stat eller kommune, jf. forvaltningsloven § 1, tillegges forvaltningsansvaret.

Et mindretall i Sametinget ( Arbeiderpartiets sametingsgruppe) foreslo mindre ambisiøse formuleringer om rettighetsspørsmålene i sametingsplanen. Mindretallet antydet også at en høvelig forvaltningsmodell for Finnmarks vedkommende kunne være et samarbeid mellom Finnmark fylkesting og Sametinget. Således sies det bl.a. dette i punkt 6.1 i gruppens forslag til Sametingsplan for 1994-97:

«... bruken av naturressursene i samiske områder [må] i første rekke komme de aktuelle distrikter til gode. Det vil ... bidra til å sikre det materielle grunnlaget for samisk kultur, samtidig som en bruk som vektlegger områdeaspektet vil hindre konflikter i forhold til de andre som bor i de samme distriktene. Dette gjelder i utgangspunktet både overflate-, undergrunns- og marine ressurser. ...

... det (vil) ikke ... være aktuelt å innføre forvaltningsordninger som setter noen utenfor styringen av ressursene i fylket. Uten å binde seg til noen bestemt modell, kan dette sikres ved at Finnmark fylkesting og Sametinget går sammen om forvaltningen. Det vil redusere og eliminere grunnlaget for konflikter, og sikre at de beslutninger som treffes, virkelig gjenspeiler de samiske interessene.»

For å bli tillagt en fremtidig rolle i forvaltningen av grunn og naturgoder i Finnmark, må Sametinget få overført myndighet fra de statlige organer som i dag har slik myndighet. Og selv om også Sametinget i visse sammenhenger er et statsorgan, noe tinget også selv er innforstått med, jf. bl.a. Sametingsplanen for 1994-97 s. 15, vil det fremstå som et alternativ til staten som eierorgan i Finnmark.

Hvorvidt ILO-konvensjonens artikkel 14 nr. 1 stiller noe krav om en hel eller delvis overføring av eierforvaltningen i samiske områder til et samisk organ, vil bero på om og i tilfelle i hvilken grad den kan tolkes slik Sametinget forutsetter i de ovenfor gjengitte uttalelser. ILO-konvensjonen har etter Norges ratifikasjon vært behandlet i en rekke juridiske fremstillinger, 3 men i denne sammenhengen er det likevel av særlig interesse å gå noe nærmere inn på det som sies i NOU 1993:34 Rett til og forvaltning av land og vann i Finnmark og i NOU 1997:5 Urfolks landrettigheter etter folkerett og utenlandsk rett.

Rettsgruppen, som ble oppnevnt av samerettsutvalget for å avklare gjeldende rett til land og vann i Finnmark, kommer i sin utredning i NOU 1993:34 Rett til og forvaltning av land og vann i Finnmark s. 1-331 bl.a. inn på ILO-konvensjon nr. 169. Synspunktene fra gruppens flertall er gjengitt på s. 53-58, og er stort sett sammenfallende med Justisdepartementets tolkning forut for ratifikasjonen. Blant annet er man enig i at et vilkår for at urfolkenes rett til å eie og besitte sine tradisjonelle landområder etter artikkel 14 nr. 1, er at deres bruk har vært enerådende eller i det minste klart dominerende. Mens departementet antar at denne tilstanden må ha vart fram til våre dager (St. prp. nr. 102 for 1989-90 s. 6) og dermed ikke nødvendigvis må gjelde i dag, antar rettsgruppeflertallet at vedkommende urfolks bruk fortsatt [må ha] en slik karakter (NOU 1993:34 s. 55).

I motsetning til departementet, som ikke tar konkret stilling til spørsmålet, og synes å tolke regelen om eiendoms- og besittelsesrett under forutsetning av det finnes slike områder i Norge, legger rettsgruppens flertall videre til grunn at det vil være få, om noen, områder der man kan si at den samiske bruk oppfyller disse betingelser, jf. NOU 1993:34 s. 55-56. Ut fra dette utledes det også at artikkel 15, som bl.a. omhandler urfolkets rett til å delta i forvaltningen av sine landområder, neppe vil få praktisk betydning for samene (s. 57).

Etter denne tolkningen vil det av ILO-konvensjonens regler om rett til og forvaltning av land og vann i praksis bare være regelen i artikkel 14 nr. 1 om sikring av urfolkets rett til bruk av sine landområder der de ikke er de eneste som lever, som vil ha betydning i Norge. Denne regelen antas imidlertid mer å innholde et krav om sikring av en adgang til slik bruk, enn sikring av en formell rettighet (s. 57). En måte å sikre en slik bruk på, vil være å styrke rettsgrunnlaget for samisk bruk av land og vann, men bruken kan også sikres på andre måter, f.eks. ved at staten avstår fra å opptre på en måte som setter bruken i fare. Rettsgruppeflertallets syn er dermed at de sentrale reglene om landrettigheter i ILO-konvensjonen vil ha liten praktisk betydning for hvordan fremtidens regler om retten til og forvaltningen av land og vann i samiske bosettingsområder bør utformes.

Rettsgruppens mindretall, Otto Jebens, har i en særuttalelse gjengitt i NOU 1993:34 s. 60-78, ikke tiltrådt flertallets tolkning av ILO-konvensjonen. Under drøftelsen av artikkel 14 nr. 1 (s. 70-73) peker han bl.a. på at i Indre Finnmark (i det vesentlige Kautokeino og Karasjok kommuner og øvre del av Tana) har bruken og nærværet av den samiske befolkning ... fra gammel tid vært `enerådende eller ihvertfall klart dominerende’, og at denne situasjonen ihvertfall har vedvart frem til etter 1945. Han antar at det ikke kan legges avgjørende vekt på de endringer som i de siste tiår har funnet sted, idet dette vil avskjære enhver mulighet for at artikkel 14 nr. 1 vil få reell betydning i Norge, og konkluderer med at sterke grunner ... taler for at forholdene i Indre Finnmark vil dekkes av konvensjonens artikkel 14 nr. 1 første punktum (s. 73). Samene i disse områdene har dermed etter Jebens’ mening krav på den sterkeste rett etter ILO-konvensjonens artikkel 14. Om innholdet av denne rett sier han bl.a:

«... befolkningen i dette område vil ha krav på at deres tradisjonelle og faktiske enerådighet over sitt eksistensområde også rettslig statueres som en eiendomsrett eller i alle fall en rettslig vernet total besittelsesrett ... Det vil i tilfelle være tale om en kollektiv rett til området (jf. konvensjonens artikkel 13 om de kollektive sider av befolkningens forhold til sitt eksistensområde ...)» (s. 73).

Det er verdt å merke seg at Jebens ikke uttaler at det er samene som etnisk gruppe som har krav på eiendoms- og besittelsesrett etter artikkel 14 nr. 1, men befolkningen i området på kollektivt grunnlag. Han utdyper dette i en særruttalelse til flertallets drøftelse av eiendomsretten til grunnen i Finnmark (NOU 1993: 34 s. 266 flg.). Om subjektet for de samiske rettigheter bemerker han bl.a. at det er nærliggende at retten anses knyttet til befolkningen i det enkelte lokale område og at man må bli stående ved kollektive rettssubjekter, fortrinnsvis innenfor visse lokale områder (s. 297). Jebens synes dermed å være av den oppfatning at de samiske rettigheter etter ILO-konvensjonen mv., er en form for kollektive eiendoms- og bruksrettigheter som ligger til lokalbefolkningen i samiske områder, det vil si til alle som bor i disse områder, uansett etnisk bakgrunn.

Folkerettsgruppen ble oppnevnt av samerettsutvalget i juni 1995 bl.a. på bakgrunn av den kritikk som fra samisk hold ble rettet mot Rettsgruppens utredning av folkeretten. ILO-konvensjonen inntar en sentral plass i gruppens utredning, og er drøftet særskilt i punkt 3.3. Gruppen er enig med Jebens i at det sterkeste rettighetsalternativet i artikkel 14 nr. 1 har praktisk betydning i Norge og uttaler bl.a. ( NOU 1997:5 s. 37):

«Etter vår oppfatning må det legges til grunn for at en urfolksgruppe skal ha krav på å få anerkjent eiendoms- og besittelsesrettigheter til et område, må gruppen ha utøvd en bruk som er av en slik karakter at de har skaffet seg faktisk rådighet over området. For at dette skal kunne sies å være tilfelle, kan det ikke stilles for strenge krav. Dersom befolkningsgruppen har hatt en noenlunde permanent bosetning i området, og de samtidig har vært de eneste som har brukt dette, vil kravene til faktisk rådighet normalt måtte anses oppfylt. Dersom også andre har brukt området, må den bruk som urfolksgruppen har utøvd, ha vært dominerende i forhold til den bruk som har vært utøvd av andre.

I NOU 1993:34 legger Otto Jebens til grunn at den bruk som den samiske befolkning har gjort av Indre Finnmark (i det vesentlige Kautokeino og Karasjok kommuner og øvre del av Tana kommune), er tilstrekkelig til at den samiske befolkning på grunnlag av art. 14 nr. 1 første pkt. kan påberope eiendoms- og besittelsesrettigheter til dette området. Denne oppfatningen er vi enig i. Det kan også finnes andre områder som har vært brukt av den samiske folkegruppe på en slik måte at samene kan ha oppnådd eiendoms- og besittelsesrettigheter til områdene. Dette spørsmålet har imidlertid folkerettsgruppen ikke anledning til å gå nærmere inn på. De områder som samene fra gammel tid har brukt til livsopphold og tradisjonell virksomhet, men som de ikke har krav på å få anerkjent eiendoms- og besittelsesrettigheter til, vil de – i samsvar med bestemmelsene i artikkel 14 nr. 1 annet, jf. tredje punktum – ha krav på å få anerkjent bruksrett til ...».

Folkerettsgruppens konklusjon er dermed at samene etter artikkel 14 nr. 1 første setning, har krav på å få anerkjent eiendoms- og besittelsesrett (rights of ownership and possession) til deler av Finnmark. Blant annet fordi konvensjonen likestiller besittelsesrett med eiendomsrett, peker gruppen på at det «ikke skal være noe absolutt krav om at urfolk skal tilkjennes formell grunnbokshjemmel som eier («title») til de områder de tradisjonelt har rådet over». De må imidlertid bli «kjent reelt berettiget til å utøve alle eller de vesentlige av de faktiske beføyelser som normalt tilligger en eier» og herunder «tilkjennes rett til å ta opp utnyttelsesmuligheter som tidligere ikke har vært benyttet». Se NOU 1997:5 s. 39, der gruppen også sier:

«Urfolksgruppen må også ha krav på å utøve de øvrige beføyelser som tilligger den som har besittelsen av et område, f.eks. å ta vare på området, føre kontroll med hvordan området blir benyttet, og påse at det ikke blir benyttet av andre på en måte som kommer i konflikt med de rettigheter urfolksgruppen har. Kort sagt har urfolksgruppen krav på å forestå det man kan kalle den faktiske forvaltning av området.»

Folkerettsgruppen antar videre at det også i de tilfeller som omfattes av annen setning, er tale om en plikt for statene til å anerkjenne formelle rettigheter. Denne antagelsen bygger bl.a. på konvensjonens forarbeider og ILOs guide to ILO Convention No. 169, og i praksis vil den bruk urfolket har utøvd, avgjøre innholdet av den bruksrett det har krav på å få anerkjent. Det vil i utgangspunktet være tale om anerkjennelse av en rett til å utnytte de naturressurser urfolket tradisjonelt har utnyttet, men ressursene må også kunne utnyttes på mer moderne vis.

Folkerettsgruppens utredning er i noen grad av generell art, da mye av det som sies gjelder urfolks rettsstilling etter konvensjonen i sin alminnelighet. Artikkel 34 åpner for en fleksibel gjennomføring av konvensjonen i ulike land, men hvis gruppens konklusjoner legges til grunn, er det lite tvilsomt at det må gjøres endringer i norsk rett for at denne skal være i samsvar med artikkel 14 nr. 1. Særlig gjelder dette eierforholdene i indre Finnmark og mulige andre områder hvor samene måtte ha krav på å få anerkjent eiendoms- og besittelsesrettigheter etter bestemmelsens første setning. Men også kravet i annen setning om sikring av samenes bruksrettigheter kan tilsi at det må gis regler som styrker lokale brukeres rett til utmarksgodene.

Folkerettsgruppens utredning må tillegges stor vekt, bl.a. fordi gruppen var sammensatt av folkerettseksperter for å utrede innholdet av den norske stats folkerettslige forpliktelser overfor samene. Gruppen har likevel ikke avgjort spørsmålet om forholdet mellom dagens og fremtidens norske rett og ILO-konvensjonen. En endelig klargjøring av hvilke krav ILO-konvensjonen stiller til norsk rett i landets samiske bosettingsområder, er det bare ILOs kontrollorganer som kan gi. Det vil si den særskilt oppnevnte undersøkelseskommisjon (Commision of Enquiry) som er regulert i artikkel 26 nr. 3 i ILOs konstitusjon 29. oktober 1919, og i siste instans Den internasjonale domstol i Haag, jf. konstitusjonens artikkel 29. nr. 2 og artikkel 31.

Det er derfor grunn til å vise til kommentarene fra ILOs ekspertkomité for anvendelse av konvensjoner og anbefalinger4 til Norges rapport for 1995 om gjennomføringen av ILO-konvensjon nr. 169 i norsk rett. I brev 6. juni 1995 til Kommunal- og arbeidsdepartementet uttaler komitéen bl.a. dette om artikkel 14 nr. 1:

«... The Committee does not consider that the Convention requires title to be recognized in all cases in which indigenous and tribal peoples have rights to lands traditionally occupied by them, although the recognition of ownership rights by these peoples over the lands they occupy would always be consistent with the Convention. The Committee awaits with interest the final determination of this question in Norway.»

Det er ifølge komitéen ikke noe ubetinget krav at statene skal anerkjenne formell eiendomsrett (title) for urfolk i de områder der disse kan påberope seg den sterkeste rett etter artikkel 14 nr. 1. På den annen side vil anerkjennelse av slik rett alltid være i samsvar med konvensjonen. Komitéen anser heller ikke rettighetsspørsmålene i Norge for å være endelig avklart, men avventer med interesse en slik avklaring (final determination). Med dette siktes det bl.a. til samerettsutvalgets utredning og norske myndigheters oppfølging av utredningen. Selv om komitéens uttalelse er relativt forsiktig i formen, synes den å gi et relativt klart signal om at det forventes visse endringer av norsk rett i retning av større anerkjennelse av samiske landrettigheter enn hva som følger av dagens lovgivning.

4.3.1.6.3 Forholdet mellom ILO-konvensjonens artikkel 14 nr. 1 og forslaget om Finnmark grunnforvaltning

Et sentralt spørsmål for samerettsutvalget blir om forslaget om Finnmark grunnforvaltning vil samsvare med de krav som i ILO-konvensjones artikkel 14 nr. 1 første setning settes til anerkjennelse av samisk rådighetsutøvelse i deres tradisjonelle bosettingsområder. Forslaget om Finnmark grunnforvaltning legger opp til at forvaltningen av grunnen i Finnmark skal deles mellom Sametinget og fylkestinget, og det kan derfor spørres om en slik ordning vil gi tilstrekkelig samisk rådighet over bruken av grunnen. Spørsmålet vil imidlertid bare komme på spissen i de deler av fylket der samenes eiendoms- og besittelsesrettigheter skal anerkjennes, og ikke der hvor det er tilstrekkelig at de sikres rett til bruk, jf. artikkel 14 nr. 1 annen setning.

Folkerettsgruppen legger til grunn at hvis det først er tale om et område som urfolket har krav på å eie og besitte i ILO-konvensjonens forstand, kan folket ikke pålegges å dele disse rettigheter med andre. Hvis det forutsettes at bl.a. indre Finnmark omfattes av det sterkeste rettighetsalternativ i artikkel 14 nr. 1, kan det ut fra dette utsagnet se ut som om bestemmelsen er til hinder for å etablere en felles ordning for eierforvaltningen i hele fylket der Sametinget og fylkestinget hver gis like stor innflytelse. Gruppen modifiserer imidlertid sitt utsagn ved å vise til at artikkel 34 om fleksibel gjennomføring av konvensjonen må innebære at den ikke ubetinget kan være til hinder for at urfolket må dele sine eiendoms- og besittelsesrettigheter med andre. Slik situasjonen er i Finnmark, antar gruppen at ILO-konvensjonen ( NOU 1997:5 s. 44):

«ikke uten videre (vil) være til hinder for at eiendoms- og besittelsesrettigheter som samene har krav på å få anerkjent, blir tillagt befolkningen innenfor det område det gjelder, uten hensyn til etnisk opprinnelse. Dette må også kunne gjøres på den måte at rettighetene blir lagt til en stiftelse eller annen form for selvstendig rettssubjekt som forvalter rettighetene på vegne av befolkningen innenfor området».

Etter dette syn inneholder ILO-konvensjonen neppe noen plikt for staten til å anerkjenne en eksklusiv samisk eiendomsrett til de landområder der de tradisjonelt lever, dvs. en kollektiv eiendomsrett til grunnen for bare samene i et område. Også det foran gjengitte utsagn fra ILOs ekspertkomité trekker i denne retning. Derimot er det fortsatt spørsmål om det i områder der samene har krav på få anerkjent eiendoms- og besittelsesrettigheter etter artikkel 14, vil være tilstrekkelig å etablere et eierorgan der Sametinget og fylkestinget har like sterk innflytelse på utøvelsen av eierbeføyelsene. Om dette sier folkerettsgruppen at det i utgangspunktet må være en forutsetning for oppfyllelse av konvensjonens krav at det rettssubjekt som rettighetene blir lagt til, har et styre hvor flertallet av styremedlemmene blir oppnevnt av samiske organer. I så fall antar gruppen at samene vil ha tilstrekkelig hånd om eierbeføyelsene til at kravene etter ILO-konvensjonen må anses oppfylt, jf. NOU 1997:5 s. 44.

Gruppen anser det dermed tvilsomt om Finnmark grunnforvaltning med et styre der halvparten er oppnevnt av Sametinget og den andre halvparten av fylkestinget vil oppfylle kravet i artikkel 14 nr. 1 første setning. Men dette gjelder bare i de deler av Finnmark hvor samenes bruk har vært dominerende i forhold til andres bruk, og ikke der hvor deres bruk ikke har vært av et slikt omfang.

Finnmark grunnforvaltning er imidlertid tenkt gjort gjeldende for hele Finnmark, ikke bare for den del av fylket hvor samene etter ILO-konvensjonen har krav på å få anerkjent eiendoms- og besittelsesrettigheter. Folkerettsgruppen reiser derfor spørsmål om en felles grunnforvaltningsordning kan forsvares ut fra et makeskiftesynspunkt, jf. NOU 1997:5 s. 46-47. Spørsmålet er om en slik ordning kan godtas ut fra den betraktning at det samene taper ved å måtte dele forvaltningen i de områder de har krav på å få anerkjent eiendoms- og besittelsesrettigheter til, vil de få igjen ved å få delta på like fot med andre folkegrupper i forvaltningen av de deler av fylket hvor de ikke kan kreve slike rettigheter med grunnlag i ILO-konvensjonen.

Etter bl.a. å ha vist til at konvensjonens artikkel 17 nr. 2 åpner for at det ved nasjonal lovgivning kan fastsettes at den rett til grunn og andre naturgoder som et urfolk har krav på å få anerkjent etter artikkel 14 nr. 1, kan overdras til andre, konkluderer gruppen med at en delt forvaltningsordning i Finnmark kan være akseptabel.

Forutsetningen er imidlertid at en slik ordning gir samene muligheter til å videreutvikle sin livsform og kultur. Videre vil Sametinget måtte rådspørres om hvorvidt det på vegne av samene i de områder hvor disse har krav på den sterkeste rett etter ILO- konvensjonen, vil godta at disse rettigheter delvis overdras til andre, mot at de i andre områder får sterkere rettigheter enn hva de har krav på etter konvensjonen. Hvis staten etter at Sametinget er rådspurt ønsker å etablere en felles ordning for forvaltningen av grunnen i Finnmark, vil den dessuten måtte inngå en særskilt avtale med Sametinget, som må anses å ha kompetanse til på vegne av den samiske folkegruppe å disponere over de eiendoms- og besittelsesrettigheter som samene etter konvensjonen har krav på å få anerkjent, jf. NOU 1997:5 s. 46-47.

Det flertall som prinsipalt foreslår Finnmark grunnforvaltning som den eneste forvaltningsordning for grunnen i Finnmark (Abelvik, Austenå, Ballo, Berg, Husabø, Johansen, Johnsen, Kristensen, Pedersen, Sandvik og Varsi), er på bakgrunn av dette av den oppfatning at denne ordningen vil være i samsvar med ILO-konvensjonens artikkel 14.

Formålet med Finnmark grunnforvaltning er at grunn og naturgoder i Finnmark skal forvaltes til beste for fylkets innbyggere, og særlig som grunnlag for samisk kultur, med næringer og samfunnsliv, jf. lovutkastets § 1-1. Videre er det i lovutkastets §§ 2-2 til 2-7 lagt inn en rekke begrensninger på grunnforvaltningsorganets adgang til å disponere over grunnen, nettopp for å sikre at de mål som er skissert i formåls­paragrafen, kan etterleves. Forutsetningen om at en felles forvaltningsordning ikke må gå ut over samenes mulighet til å utvikle sin kultur, er derfor klart oppfylt, idet ordningens formål er å legge til rette for slik videreutvikling.

Om de øvrige forutsetninger som er stilt opp av folkerettsgruppen vil bli oppfylt, vil avhenge av det lovforslag for forvaltningen av grunnen i Finnmark som på bakgrunn av den herværende utredning fremlegges i proposisjons form, og behandlingen av dette. Dette er det ikke naturlig for samerettsutvalget å gå inn på, idet denne vurderingen nødvendigvis vil måtte foretas av de statsmyndigheter som etter ILO-konvensjonen og på annet folkerettslig og internrettslig grunnlag har forpliktelser overfor samene.

Det er videre grunn til å peke på at av de utredninger som hittil er foretatt om ILO-konvensjonen, er folkerettsgruppens den som går lengst i retning av at staten har plikt til å endre rettighetsforholdene i Finnmark og anerkjenne samiske eiendoms- og besittelsesrettigheter. Gruppens syn er imidlertid ikke eneråd­ende, jf. at Justisdepartementet forut for ratifikasjonen antok at norsk rett oppfylte konvensjonen. Også uttalelsen fra ILOs ekspertkomité om at det ikke er påkrevd at eiendomsrett for urfolk anerkjennes i alle tilfeller hvor urfolk har rettigheter til landområder der de tradisjonelt lever, kan synes å være bygget på en mer fleksibel tolkning av artikkel 14 nr. 1 enn folkerettsgruppens.

I tillegg til det poeng som folkerettsgruppen selv anfører, om at Finnmarks grunnforvaltning kan være akseptabel ut fra et makeskiftesynspunkt, er det bl.a. grunn til å peke på at Finnmark grunnforvaltning vil gi samene sterkere innflytelse på bruken av undergrunnsressursene enn hva de har krav på etter ILO-konvensjonen. Konvensjonens artikkel 15 nr. 2 har en særregel for de tilfeller hvor signatarstaten beholder eiendomsretten til mineraler og andre undergrunnsressurser. Den stiller dermed ikke noe krav om at retten til undergrunnsressursene skal være en del av de eiendoms- og besittelsesrettigheter som skal anerkjennes etter artikkel 14 nr. 1 første setning.

De undergrunnsressurser som ifølge intern rett i den enkelte stat tilligger grunneieren, vil riktignok måtte tilfalle urfolket som en del av den eiendoms- og besittelsesrett som skal anerkjennes. Men i den grad intern rett ikke åpner for privat eiendomsrett til disse ressurser, stiller heller ikke ILO-konvensjonen noe krav om anerkjennelse av slike rettigheter. Se også folkerettsgruppens uttalelse i NOU 1997:5 s. 40 om at undergrunnsressursene vil være omfattet av urfolkets eiendomsrett, men bare så langt disse ressurser etter lovgivningen i den enkelte stat omfattes av eiendomsrett til grunnen.

I norsk rett tilligger retten til mutbare mineraler og petroleum i undergrunnen staten uansett hvem som eier jordoverflaten, mens grunneieren har retten til de ikke mutbare mineraler, jf. punkt 4.2.2.2. Når forslaget om Finnmark grunnforvaltning innebærer at organet ikke bare skal ha kontroll med bruken av de ikke mutbare, men også med de mutbare mineraler, både i de deler av fylket hvor samene kan påberope seg den sterkeste rett etter artikkel 14 og i de resterende områder, går det derfor på dette punktet klart lenger enn hva ILO-konvensjonen krever. Dette styrker ytterligere det synspunkt at en ordning der styringen av Finnmark grunnforvaltning deles mellom Sametinget og fylkestinget, vil samsvare med konvensjonen.

En ordning der eierrådigheten over grunnen i Finnmark legges til et styre hvor Sametinget og Finnmark fylkesting hver oppnevner fire styremedlemmer, kan dessuten anses som en form for kollektivt sameie mellom samene og resten av fylkets befolkning.

Hvorvidt det å eie og besitte et landområde i konvensjonens forstand også åpner for at det i områder med en relativt blandet befolkningsstruktur kan etableres felles eiendomsrett mellom de ulike folkegrupper i området, har ikke vært vurdert, verken forut for Norges ratifikasjon av ILO-konvensjonen eller senere. Folkerettsgruppen uttaler imidlertid at ut fra forholdene i Finnmark vil konvensjonen neppe være til hinder for at de eiendoms- og besittelsesrettigheter samene har krav på å få anerkjent, legges til lokalbefolkningen eller et selvstendig rettssubjekt som forvalter rettighetene på vegne av lokalbefolkningen ( NOU 1997:5 s. 44).

Dette innebærer at en form for sameie mellom et urfolk og de øvrige folkegrupper i et område kan godtas. Gruppen tar riktignok det forbehold at urfolket som et utgangspunkt vil måtte gis et flertall i de styrende organer for de områder det har krav på å eie og besitte etter artikkel 14 nr. 1 første setning. Dette innebærer likevel ikke at sameieformen som sådan er utelukket, men at det blir et spørsmål om hvilken andel den enkelte sameiepart skal ha i objektet (grunnen i Finnmark).

Rammene for en sameiers rettslige og faktiske rådighet over sameiegjenstanden er som sådan ikke nødvendigvis snevrere enn for den rådighet vedkommende ville hatt over gjenstanden som eneeier. I praksis vil imidlertid hensynet til den andre sameier kunne begrense den enkelte sameiers rådighet i betydelig grad. Rent umiddelbart kan dette synes som et relativt vektig argument mot at en form for sameie mellom et urfolk og den øvrige befolkning der urfolket tradisjonelt lever, er i samsvar med ILO-konvensjonen. Samenes situasjon i Norge er imidlertid særegen, bl.a. ved at de i motsetning til urfolk i en del andre land ikke har levd isolert fra, men sammen med andre folkegrupper gjennom flere hundre år. Dette gjelder særlig i ytre Finnmark, men i noen grad også i en del av de områder som trolig er omfattet av det sterkeste rettighetsalternativet i artikkel 14 nr. 1.

Det kan følgelig også anføres vektige argumenter for at et kollektivt sameie mellom samene og andre kan oppfylle kravet om anerkjennelse av samenes rett til ownership and possession, jf. at en eiendoms- og besittelsesrett er noen annet og mindre omfattende enn en ordinær eiendomsrett. Viktigere enn å drøfte generelt om et slags sameie oppfyller kravet om å eie og besitte i artikkel 14 nr. 1 første setning, er det imidlertid å undersøke om forslaget om Finnmark grunnforvaltning i den form det legges frem, kan sies å være i samsvar med det formål denne bestemmelsen skal fremme.

Det er et allment folkerettslig prinsipp at man ved tolkning av enkeltbestemmelsene i en konvensjon skal se hen til om tolkningsresultatet er egnet til å oppfylle konvensjons formål på en effektiv måte (effektivitetsprinsippet). Særlig hvis det er tale om vage og generelle bestemmelser, vil ofte formålsbetraktninger være viktigere for å klarlegge hvilke krav bestemmelsen setter til intern rett i den enkelte stat, enn ordlyd og forarbeider isolert sett. En konkret følge av effektivitetsprinsippet vil nettopp være at det ofte vil variere etter forholdene i de ulike signatarstater hvilke konkrete tiltak som må iverksettes for at intern rett skal samsvare med konvensjonens krav.

ILO-konvensjonens artikkel 34 kan på mange måter sies å være et utslag av effektivitetsprinsippet, da det her nettopp vises til at arten og omfanget av de tiltak som treffes for å iverksette ... konvensjonen skal fastsettes på en fleksibel måte, og med hensyn til særegne forhold i hvert enkelt land. Selv om forpliktelsene i artikkel 14 nr. 1 er relativt konkrete, er det likevel betydelig spillerom for ulike tolkninger. Det er derfor grunn til å spørre om forslaget om Finnmark grunnforvaltning kan sies å bidra til at formålet med ILO-konvensjonen nr. 169 realiseres i Norge.

I konvensjonens innledning sies det bl.a. at dens formål er fjerne den integrasjonsorientering som preget bl.a. ILO-konvensjon nr. 107 fra 1957, og å sikre urfolk kontroll over deres egne institusjoner, livsform og økonomiske utvikling. Se også artikkel 7 nr. 1 der det bl.a. heter at vedkommende urfolk skal ha rett til å vedta sine egne prioriteringer for utviklingsprosessen i de landområder de lever i eller bruker på annen måte. De skal også så langt som mulig ... ha kontroll med sin egen økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling. Generelt sett legger konvensjonen med andre ord opp til økt selvstyre for urfolk. Dens formål kan dermed sies å være sammenfallende med de retningslinjer som er trukket opp bl.a. i grunnloven § 110 a om at forholdene skal legges til rette for at samene selv kan sikre og utvikle sin kultur mv.

Spørsmålet blir om forslaget om Finnmark grunnforvaltning er i samsvar med konvensjonens formål, og om den delte eierforvaltning det legges opp til, ut fra formålsbetraktninger kan sies å oppfylle konvensjonens krav om anerkjennelse av samenes rett til å eie og besitte de områder hvor de tradisjonelt lever. Vil forslaget gi samene tilstrekkelig hånd om eierbeføyelsene, og derved også kontroll med deres livsform, og økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling?

For å avgjøre dette må ordningen vurderes konkret. Finnmark grunnforvaltning skal etter forslaget ha hjemmel som eier av grunnen, og vil med unntak av den rådighet som vil ligge til kommuner og bygder vedrørende bruken av utmarksgodene, få hånd om den rådighet som normalt tilligger en grunneier. Organet vil, enten det blir et frittstående forvaltningsorgan eller et selvstendig rettssubjekt, ha stor selvstendighet og i praksis forvalte grunnen uavhengig av sentrale statlige myndigheter. De vesentlige deler av den eierrådighet som gjelder disponeringen av selve grunnen, vil dermed både faktisk og rettslig ligge til styret i Finnmark grunnforvaltning.

Sametinget og fylkestinget vil etter flertallets forslag (alle unntatt Johansen og Johnsen) hver oppnevne fire styremedlemmer, og ved at ledervervet går på omgang med to års mellomrom, vil samene i praksis ha flertall i styret i de to årene dette vervet er tillagt Sametinget. Samene i Finnmark vil dessuten ha indirekte innflytelse på valget av den fylkestingsoppnevnte del av styret, ved at de også kan stemme ved fylkestingsvalget. De vil dermed ihvertfall i prinsippet ha dobbel mulighet til å påvirke styrets sammensetning.

I vurderingen av om Finnmark grunnforvaltning kan være en juridisk holdbar konstruksjon som eier­organ for de deler av Finnmark som omfattes av det sterkeste rettighetsalternativet i ILO-konvensjonens artikkel 14, må det være relevant å legge vekt på fylkestingets velgergrunnlag. Mye tyder på at kanskje mer enn halvparten av velgerne i Finnmark oppfyller det objektive kriteriet for også å være sametingsvelgere. Etter at reglene nylig ble endret kreves det nå at minst en av oldeforeldrene hadde samisk som hjemmespråk, for å stemme ved valget.

Selv om dette ikke vil gi samene noen garanti for flertall i forvaltningsstyret, vil de under enhver omstendighet være sikret klart sterkere representasjon i styret for Finnmark grunnforvaltning enn i de organer som i dag er tillagt eierforvaltningen i Finnmark. Dette vil nødvendigvis også gi seg det utslag at samene rent faktisk vil få langt sterkere innflytelse enn i dag når det gjelder spørsmålet om hvordan grunnen i Finnmark skal brukes i fremtiden. Slik styret for Finnmark grunnforvaltning foreslås sammensatt, vil det så langt som mulig være sikret samisk innflytelse over forvaltningen av grunnen i Finnmark. Samene vil sammen med den øvrige befolkning få hånd om de eier­be­føyelser som er knyttet til bruken av grunnen i fylket, og i tillegg vil de kunne påvirke sammensetningen av det øvrige styret, og dermed i praksis få flertall i de styrende organer.

De særegne forhold i dagens Finnmark, hvor ulike folkegrupper i deler av fylket i mange hundre år har levd tett sammen, innebærer at det ikke vil være mulig å etablere en eksklusiv samisk eiendomsrett til grunnen i hele fylket. En slik rett ville utelukke den del av fylkets befolkning som ikke fikk del i eiendomsretten, og ville ut fra dagens befolkningssammensetning i Finnmark være betenkelig ut fra et allment demokratiaspekt. Dertil kan det objektivt sett ofte være vanskelig å avgjøre hvem som er same og hvem som ikke er det.

Hvis Finnmark først skal ses under ett, er det derfor grunn til å godta eierstrukturer ( tiltak i artikkel 34) hvor folkevalgte representanter for den samiske folkegruppe sammen med andre folkevalgte får kontroll over det organ som har hjemmel som eier og dermed hånd om eierrådigheten over den tidligere umatrikulerte grunn i Finnmark. En slik ordning vil gi reell samisk innflytelse over forvaltningen av grunnen og naturgodene i fylket i langt større grad enn det som er tilfelle i dag, hvor forvaltningen er underlagt et statsforetak som bl.a. har som målsetning å drive en økonomisk lønnsom forvaltning.

I vurderingen av forholdet mellom ILO-konvensjonen og den fremtidige løsningen av rettighetsforholdene i Finnmark er det dessuten neppe tilstrekkelig å vurdere spørsmålet om eiendomsretten til grunnen isolert. Forslaget om Finnmark grunnforvaltning må også ses i sammenheng med forslaget om å overføre den privatrettslige utmarksforvaltningen til kommuner og bygder. I samiske kommuner og bygder vil dette i praksis bety at disse sider av eierrådigheten tillegges samiske organer. Lokalbefolkningen vil derved få økt rett til og innflytelse på bruken av de fornybare utmarksgodene, og en slik økt rådighetsutøvelse vil være med på å oppfylle kravene i artikkel 14 nr. 1 om anerkjennelse av eiendoms- og besittelsesrettigheter.

Forslaget om Finnmark grunnforvaltning må også ses i sammenheng med de regler om styrket vern mot naturinngrep i samiske bruksområder som er drøftet i utredningens kapittel 8, og foreslått inntatt i samelovens kapittel 4. Også disse regler vil styrke den samiske innflytelsen på bruken av grunn og naturgoder i samiske bosettingsområder, og som sådan bidra til å imøtekomme ILO-konvensjonens krav.

Finnmark grunnforvaltning vil ikke gi samene eksklusiv eierrådighet over de indre deler av fylket, men gi dem betydelig innflytelse over eierforvaltningen både her og i de deler av fylket hvor de ikke med grunnlag i artikkel 14 nr. 1 kan kreve eiendoms- og besittelsesrettigheter. Sett i sammenheng med de forslag som er omtalt umiddelbart ovenfor, er det neppe tvilsomt at norsk rett som helhet vil være i samsvar med ILO-konvensjonens formål. Det antas derfor at den form for eiendomsrett til grunnen i Finnmark som vil bli etablert ved opprettelsen av Finnmark grunnforvaltning, vil samsvare med de krav som stilles i artikkel 14 nr. 1 første setning. Slik flertallet ser det, vil dette også være den beste løsning på spørsmålet om hvordan eiendomsretten til grunnen i fylket skal reguleres.

Falch, Jernsletten, Kåven og Nystø, som sammen med Owe tilhører det mindretall som foreslår Samisk grunnforvaltning som en frivillig ordning ved siden av Finnmark grunnforvaltning, vil bemerke at folkerettsgruppens utredning viser at det er usikkert om denne ordningen alene vil være tilstrekkelig for å oppfylle ILO-konvensjonens krav. For å være på den sikre siden i forhold til konvensjonen bør det derfor i områder hvor samene er i klart flertall og hvor deres bruk har vært dominerende i forhold til andre folkegruppers bruk, åpnes for at det kan etableres et eierorgan med samisk styreflertall. Se punkt 4.4.2.2 der det redegjøres mer utførlig for dette synet. Owe er på sin side generelt skeptisk til at ILO-konvensjonen stiller de krav som folkerettsgruppen har antatt, slik at hans tilslutning til Samisk grunnforvaltning i første rekke er begrunnet ut fra politiske og ikke ut fra rettslige forhold, jf. hans særmerknad i punkt 4.4.2.5 .

4.3.1.6.4 Noen bemerkninger om artikkel 15

Mens artikkel 14 er den spesifikke bestemmelse om anerkjennelse og sikring av urfolkenes privatrettslige landrettigheter, begrenser artikkel 15 statenes adgang til å treffe beslutninger om bruk av grunn og naturgoder i de områder hvor et urfolk skal ha rettigheter etter artikkel 14, som går på tvers av urfolkets egne ønskemål. Det slås i artikkel 15 nr. 1 fast at vedkommende urfolks rett til naturressurser i deres landområder skal sikres spesielt, og herunder deres rett til å delta i bruk, styring og bevaring av disse ressurser. I artikkel 15 nr. 2 heter det at de stater som beholder eiendomsretten til mineraler og andre naturressurser, ikke skal starte eller tillate tiltak for utforskning av slike ressurser i disse folks landområder, før det er opprettet eller tatt i bruk rådføringsordninger med dem.

Det har vært noe delte meninger om i hvilken grad artikkel 15 vil gjelde i Norge. Rettsgruppens flertall legger i NOU 1993:34 (s. 57) til grunn at genitivsformen deres landområder (their lands) i artikkel 15 kun sikter mot de landområder hvor et urfolk har den sterkeste rett etter artikkel 14 nr. 1, og dermed ikke gjelder der urfolket kun har krav på bruksrettigheter. Når det etter rettsgruppeflertallets mening er få, om noen områder i Norge hvor samene har krav på eiendoms- og besittelsesrettigheter, konkluderer man med at artikkel 15 neppe vil få praktisk betydning for samene. Folkerettsgruppen karakteriserer denne konklusjonen som åpenbart uholdbar og uttaler videre ( NOU 1997:5 s. 39-40):

«Når bestemmelsen taler om deres landområder ( their lands), kan bestemmelsen klart nok ikke bare sikte til landområder som urfolk tradisjonelt har rådet over, men også til landområder som urfolk tradisjonelt har hatt tilgang til for sitt livsopphold og sin tradisjonelle virksomhet. Dette fremgår av forarbeidene til konvensjonen, og er også lagt til grunn av ILO’s ekspertkomité i deres observasjonsuttalelse for 1995 om Norges anvendelse av konvensjoner og rekommandasjoner av ILO. Det må derfor legges til grunn at bestemmelsen i artikkel 15 kommer til anvendelse uavhengig av hvilken form for rett som urfolk har krav på å få anerkjent etter artikkel 14.»

I den nevnte uttalelsen fra ILO’s ekspertkomité heter det i punkt 23 bl.a. at etterlevelse av ( respect for) artikkel 15 ikke avhenger av hva slags rettigheter som er anerkjent etter artikkel 14 ( do not depend on the form of rights recognized under Article 14). Folkerettsgruppen legger derfor til grunn at artikkel 15 gjelder i alle samiske bruks- og bosettingsområder i Norge, og i disse områder har samene rett til å delta i bruk, styring og bevaring av naturressursene, jf. artikkel 15 nr. 1. Videre skal de rådføres før det eventuelt settes i gang tiltak for å utforske mineralske ressurser mv. i disse områdene, jf. artikkel 15. nr. 2. I dette ligger det ifølge folkerettsgruppen i NOU 1997:5 s. 39 ikke bare at de har krav på å bli hørt før det foretas reguleringsmessige inngrep i forhold til utnyttelsen av naturressurser i områder som de har rettigheter til. De har også krav på å delta aktivt ved avgjørelsen av hvordan naturressursene ... skal utnyttes.

Det er imidlertid ikke noe krav at samene alene skal styre bruken av naturressursene i de landområder hvor de har rettigheter, verken der hvor deres bruk skal sikres eller der hvor deres eiendoms- og besittelsesrettigheter skal anerkjennes etter konvensjonens artikkel 14 nr. 1. Kravet er at samene skal delta aktivt i styringen av naturgodene, noe som innebærer at de sammen med andre forestår styringen, bruken og bevaringen av naturgodene i Finnmark.

Finnmark grunnforvaltning vil, med den styresammensetning som er foreslått i punkt 4.3.3, innebære at samene gjennom Sametingets styrerepresentanter får delta aktivt i forvaltningen av grunnen i Finnmark. De vil også få innflytelse på bruken av fylkets undergrunnsressurser. Videre vil samene være sikret deltakelse i forvaltningen av de fornybare utmarksgodene gjennom de foreslåtte regler om utmarksforvaltning på kommune- og bygdenivå, jf. kapittel 5, og også gjennom reglene om vern mot naturinngrep i samiske bosettingsområder, jf. kapittel 8. Utvalget antar derfor at Finnmark grunnforvaltning, slik ordningen er skissert i denne utredningen, tilfredsstiller kravene i artikkel 15.

4.3.1.7 Oppsummering

Hensikten med Finnmark grunnforvaltning kan på bakgrunn av det foregående sies å være et ønske om å etablere en ordning som sikrer stor grad av samisk innflytelse over forvaltningen av grunnen, samtidig som også hensynet til den øvrige befolknings interesser ivaretas. Den bærende idé bak forslaget er å balansere makt og innflytelse over forvaltningen av grunnen og ressursene mellom de folkegrupper og interesser som gjør seg gjeldende i Finnmark.

Det er videre et mål å øke den lokale innflytelsen på forvaltningen av grunnen i fylket. Utvalget har derfor kommet til at Statskog SF ikke lenger skal ha hjemmel som eier og heller ikke noen forvaltningsmyndighet over grunnen. Enten Finnmark grunnforvaltning organiseres som et selvstendig rettssubjekt eller som et forvaltningsorgan, vil organet ikke bli en del av Statskog, men ha en fri og uavhengig stilling både i forhold til Statskog og statsforvaltningen ellers.

Finnmark grunnforvaltnings hovedoppgave skal være av forvaltningsmessig art, samtidig som vern av samisk kultur og næring skal stå sentralt. Det skal ikke være et hovedmål å drive en forretningsmessig (økonomisk lønnsom) forvaltning av grunnen, men å forvalte arealer og ressurser på vegne av fellesskapet og sikre at de som hovedregel ligger til felles bruk og tjener felles interesser. Som følge av at den fremtidige grunn- og ressursutnyttelse i Finnmark foreslås underlagt et samisk og lokalt perspektiv, vil hensynet til storsamfunnets interesser og lønnsomhetsbetraktninger måtte tilpasses, og vike dersom det kommer i konflikt med disse mer overordnede hensyn. Det vises ellers til drøftelsen i utredningens punkt 4.3.5.2 om formålsparagraf for loven om forvaltning av grunn i Finnmark og punkt 4.3.5.3 der det foreslås ulike begrensninger på grunneierorganets rådighet.

4.3.2 Forholdet mellom Finnmark grunnforvaltning, Statskog SF og den sentrale statsforvaltning

4.3.2.1 Forholdet til Statskog SF

4.3.2.1.1 Statskogs formål og bakgrunnen for etableringen av foretaket

Som bemerket i punkt 4.1.2.2, ble Direktoratet for statens skoger omdannet til statsforetaket Statskog SF med virkning fra 1. januar 1993. 5 Statskog har en mer selvstendig stilling enn hva direktoratet hadde på de områder som angår statens forretningsdrift. Dette kommer bl.a. til uttrykk ved at muligheten for å utøve direkte politisk styring og kontroll av statsforetakets virksomhet er redusert. Dette er tilsiktet og helt fundamentalt i foretaksmodellen, jf. lov om statsforetak 30. august 1991 nr. 71 § 38 hvor det fremgår at departementet utøver den øverste myndighet i foretaket i foretaksmøtet. Departementets myndighet i foretaket kan ikke utøves utenom foretaksmøtet. Hva som skal behandles på foretaksmøtet følger av lovens § 39, og gjelder først og fremst fastsettelse av regnskap og balanse.

Ved omdanningen av direktoratet ble Finnmark jordsalgskontor en del av et statsforetak med forretningsdrift som en av hovedmålsettingene. Dette fremgår bl.a. av § 2 i vedtektene for Statskog der det heter:

«Foretakets formål er å forvalte, drive og utvikle statlige skog- og fjelleiendommer med tilhørende ressurser, det som står i forbindelse med dette og annen naturlig tilgrensende virksomhet. Innenfor rammen av dette kan foretaket gjennom deltakelse eller i samarbeid med andre, forvalte og drive eiendommer og andre former for tjenester innen foretakets virksomhetsområde.

Eiendommene skal drives effektivt med sikte på å oppnå et tilfredsstillende økonomisk resultat.

Det skal drives et aktivt naturvern og tas hensyn til friluftsinteresser. Ressursene skal utnyttes balansert, og fornybare ressurser skal tas vare på og utvikles videre.»

Bakgrunnen for og hensynene bak omorganiseringen er utdypet av Landbruksdepartementet i St. prp. nr. 52 for 1991-92 om omorganisering av Direktoratet for statens skoger, s. 5:

«Ut fra hovedhensynene har arbeidsgruppen kommet fram til at Direktoratet for statens skoger vil være bedre i stand til å nå sine målsettinger hvis bedriften blir organisert etter forslaget til lov om statsforetak. Dette vil gjøre organisasjonen bedre skikket til å skape ny lønnsom aktivitet ved hjelp av sin kompetanse og sine ressurser.

I vurderingen av hensynet til politisk styrbarhet har arbeidsgruppen sett på hvilke områder Direktoratet for statens skoger har størst ressursinnsats. Gjennomgangen av nåsituasjonen viser at størstedelen av Direktoratet for statens skogers virksomhet er konkurranseutsatt næringsvirksomhet. Arbeidsgruppen mener at det er grunn til å tro at omfanget av denne delen vil øke. Dette har bakgrunn i de signaler som er gitt Direktoratet for statens skoger om å skape nye lønnsomme arbeidsplasser. Dominansen av næringsdrift tilsier isolert sett en fri stilling fra overordnet myndighet. »

Det sies videre s. 6:

«Direktoratet for statens skoger karakteriseres ved at en stor del av virksomheten er næringsvirksomhet. For å nå målet om å skape lønnsomme arbeidsplasser på nye satsingsområder mener arbeidsgruppen at det er behov for økt effektivitet og omstillingsevne.»

På s. 19 heter det bl.a.:

«Det er vesentlig at Statskog engasjerer seg på nye områder for å bedre utnyttelsen av foretakets kompetanse og ressurser for å skape en positiv distriktspolitisk effekt gjennom lønnsom næringsvirksomhet. ... I den grad utenlandsengasjementer kan bidra til å trygge eksisterende arbeidsplasser eller utvikle nye lønnsomme arbeidsplasser innenlands, bør foretaket kunne etablere eller delta i virksomhet utenfor landets grenser.»

I tillegg til næringsdrift og tjenesteyting vil fore­taket også utøve offentligrettslig myndighet, jf. St.prp. nr. 52 (1991-92), s. 19:

«Forslag til organisasjonsform innebærer at den offentligrettslige myndighetsutøvelse som utøves av Direktoratet for statens skoger i dag, også skal utøves av det nye foretaket. Dette betyr at foretaket blir delegert myndighet fra Landbruksdepartementet. ...

Foretaket vil i det vesentlige få delegert myndighet til å treffe enkeltvedtak, men det vil også ha forskrifts­kompetanse på noen begrensede områder.

Departementet vil framheve at i den grad foretaket utøver offentlig myndighet, vil de aktuelle vedtak være underlagt de alminnelige forvaltningsrettslige regler. Dette innebærer at foretaket i disse spørsmål kan instrueres av departementet. Videre vil forvaltningsloven og offentlighetsloven gjelde på vanlig måte for disse beslutningene. Regler om omgjøring og klage vil gjelde på vanlig måte for disse beslutningene. ...

Departementet er kommet til at den del av foretakets virksomhet som vedrører myndighetsutøvelse, så langt som mulig bør organiseres i en egen enhet ved foretakets hovedkontor.»

Departementet konkludererte (s. 28) med at en grunnboksoverføring for de eiendommene statens skoger i dag har det hele forvaltningsansvar for, er nødvendig, slik at Statskog får de samme rettigheter og plikter som Direktoratet for statens skoger hadde. Man antok også at staten vil kunne føre en tilfredsstillende kontroll og styring med eiendommene, dersom eiendomsretten overføres til foretaket.

Det kan også nevnes at statsforetakets myndighetsutøvelse skal skilles fra forretningsdriften ved et eget budsjett. Finnmark jordsalgskontor er i noen grad en del av statsforetakets offentlige myndighetsutøvelse, men utad og i praksis vil likevel jordsalgsorganenes virksomhet ha et klarere forretningsmessig og bedriftsøkonomisk preg.

4.3.2.1.2 Samerettsutvalgets vurderinger

Samerettsutvalget er av den oppfatning at begrunnelsen for etablering av Statskog, med større grad av fristilling fra politiske myndigheter, selvstendig vedtaksmyndighet og ressursdisponering etter bedrifts­økonomiske prinsipper, trekker klart i retning av at Finnmark grunnforvaltning ikke bør være en del av Statskog SF. Når omorganiseringen av Direktoratet for statens skoger også har fått virkning for jordsalgs­organene i Finnmark, er det etter utvalgets oppfatning ikke lagt tilstrekkelig vekt på de særegne historiske og bruksmessige forhold i fylket, og særlig hensynet til den samiske folkegruppe.

Det naturlige grunnlaget for skogsdrift i Finnmark gir i dag dårlige muligheter for lønnsomhet, og historisk har både dagens jordsalgsorganer og deres forgjengere hatt som hovedoppgave å forvalte grunnen ut fra hensynet til distriktets tarv. Selv om slike samfunnsmessige hensyn har vært tilstede også ellers i landet, synes likevel tendensen å ha vært enda klarere i Finnmark.

Størstedelen av virksomheten til dagens jordsalgsorganer kan ikke anses som konkurranseutsatt næringsvirksomhet. Det er heller ikke grunn til å tro at omfanget av denne virksomheten automatisk vil øke i Finnmark, slik det i St.prp. nr 52 (s. 5) er anført som generell begrunnelse for å omdanne Direktoratet for statens skoger til statsforetak. Det vises her til den nedenfor gjengitte uttalelse fra Finnmark jordsalgsstyre til omorganiseringen av direktoratet, hvor det understrekes at virksomheten i Finnmark i hovedsak anses som forvaltning – ikke næringsvirksomhet.

Verken Landbruksdepartementet eller andre har tatt utgangspunkt i de offentligrettslige deler av statsforetakets virksomhet når det argumenteres for at jordsalgsorganenes oppgaver bør utøves av et statsforetak med forretningsdrift som en av hovedmålsettingene. Det primære ved statsforetaksmodellen er forretningsdrift, mens myndighetsutøvelsen lett vil komme i bakgrunnen. Å legge offentlig myndighetsutøvelse til et statsforetak er etter samerettsutvalgets mening et uttrykk for en uheldig sammenblanding av offentligrettslig og privatrettslig myndighet. Det strider også mot Hermansenutvalgets tilrådinger i NOU 1985:5 En bedre organisert stat.

Det er heller ikke lett å trekke et klart skille mellom offentligrettslig myndighetsutøvelse på den ene side og utøvelse av grunneierrådighet og forretningsdrift på den annen. Selv om jordsalgsorganene i dag anser deler av sin virksomhet som offentlig myndighetsutøvelse, kan det ikke utelukkes at det senere vil kunne utvikle seg et annet syn, f.eks. som følge av behovet for å skaffe økte inntekter til å finansiere virksomheten. I alminnelighet er det slik at de privatrettslige sidene ved et statsforetaks virksomhet er mer fremtredende enn de offentligrettslige, mens det for et direktorat forholder seg motsatt. Når jordsalgsorganene har gått over fra å være en del av et direktorat til å bli en del av et statsforetak, er det tenkelig at deres eierrådighet og utøvelse av denne etterhvert vil bli en stadig større del av virksomheten på bekostning av de forvaltningsmessige oppgavene.

Omorganiseringen er derfor av enkelte ansett som en ytterligere befesting av statens eiendomsrett og et ledd i en utvikling i retning av at staten i Finnmark i stor grad vil opptre som en vanlig grunn­eier, hvor de forvaltningsmessige oppgavene og hensynet til samisk kultur kommer i bakgrunnen. Blant annet ga Sametinget uttrykk for slik bekymring i sin høringsuttalelse til den foreslåtte omorganisering av Direktoratet for statens skoger og etableringen av Statskog SF (sak 31/91), hvor det blant annet ble uttalt:

«Sametinget finner ... det å være noe usikkert om salg av slik grunn i Finnmark kun er å oppfatte som forretningsdrift og ikke som forvaltning. Det er heller ikke godtgjort at organiseringen ikke vil medføre endringer i den nåværende salgsaktivitet av grunn under statlig forvaltning i Finnmark.

Tingets bekymring knytter seg også til det forhold at fokuseringen på den forretningsmessige delen av Direktoratet for statens skogers virksomhet, og kravet til inntjening, iallfall indirekte kan legge press på direktoratets forvaltningsmessige del av virksomheten. ...

I likhet med Jordsalgsstyret vil Sametinget understreke det spesielle ved forvaltningen av statens umatrikulerte grunn i Finnmark. Ved at direktoratet omorganiseres til statsforetak, vil Jordsalgsstyret som et i allefall delvis folkevalgt organ være en del av statsforetaket. ...

Sametinget anmoder derfor om at et eventuelt vedtak om å omorganisere Direktoratet for statens skoger til et statsforetak inntil videre ikke skal omfatte Jordsalgsstyrets virksomhet.»

Det pekes videre på at omorganiseringen vil begrense Sametingets muligheter til direkte politisk innflytelse, og konkluderes slik:

Ut fra en samlet vurdering vil Sametinget sterkt fraråde at Direktoratet for statens skoger nå blir omorganisert som statsforetak der hjemmelen til grunneiendommene, som Direktoratet for statens skoger har det hele forvaltningsansvaret for i dag, overføres til foretaket.

I Jordsalgsstyrets høringsuttalelse, som ikke er referert i St.prp. nr. 52 (1991-92), sies det bl.a:

«Etter Jordsalgsstyrets oppfatning kan det vesentligste av Jordsalgskontorets virksomhet henføres til forvaltningsdelen, og en antar følgelig at forholdet til Landbruksdepartementet, Miljøverndepartementet, Direktoratet for naturforvaltning m.v. ikke vil bli endret. En minner også om at Jordsalgskontoret har et nært samarbeide med Fylkesmannens Miljøvernavdeling om Fjelltjenesten, og forutsetter at en eventuell ny organisasjonsform ikke påvirket dette.

Det er noe uklart hvordan forholdet internt i Statens Skoger vil bli mellom forretningsdelen og forvaltningsdelen i organisasjonen. ...

Det burde være nærmere utredet om ikke forvaltningsdelen burde skilles ut fra resten av virksomheten ved en overgang til statsforetak, og forbli Landbruksdepartementets ansvar som i dag. ...

Forvaltningen av statens grunn i Finnmark er et følsomt spørsmål for befolkningen i fylket. Debatten om land og vann dokumenterer dette. Dette tilsier at en bør være varsom med å gi signaler om endret forvaltningspraksis i Finnmark som følge av eventuell endret organisasjonsform og tilknytning til statsapparatet og politisk overordnet myndighet.»

Det er etter samerettsutvalgets oppfatning naturlig at etableringen av statsforetaket møtte motbør både på samisk og lokalt hold Finnmark. Også i ettertid har Statskogs virksomhet i fylket blitt gjenstand for kritikk, bl.a. ved overføringen av grunnboks­hjemmelen, og ikke minst i forbindelse med behandlingen av søknader fra Rio Holding Norway AS og Ashton Mining om rett til leting og utvinning av bl.a. diamanter i en rekke finnmarkskommuner.

Samerettsutvalget er i mandatet bedt om å utrede og komme med forslag til hvordan man kan trygge den samiske befolknings muligheter til å utnytte naturressursene i sine bosettingsområder, og samtidig erkjenne den ikke-samiske befolknings interesser. Etter omorganiseringen til statsforetak er de forretningsmessige sidene ved Finnmark jordsalgskontors virksomhet kommet mer i forgrunnen, og dette er etter utvalgets mening ikke egnet til å trygge den samiske og den øvrige befolknings muligheter til å utnytte naturressursene (naturgodene) i sine bosettingsområder.

En slik trygging kan best gjennomføres hvis det legges opp til en mer overordnet samfunnsmessig og samepolitisk styring av forvaltningen og bruken av grunnen i Finnmark. Dette er imidlertid ikke uten videre forenlig med de sentrale mål for statsforetakets virksomhet, og en naturlig konsekvens av dette synes å være at Finnmark grunnforvaltning ikke bør være en del av Statskog.

En utskillelse av Finnmark grunnforvaltning fra Statskog har dessuten betydelig støtte i ILO-konvensjon nr. 169. Se bl.a. konvensjonens artikkel 7 nr. 1 der det særlig er grunn til å gjengi følgende:

« Vedkommende folk skal ha rett til å vedta sine egne prioriteringer for utviklingsprosessen i den grad den angår deres liv, tro, institusjoner, åndelige velvære og de landområder de lever i eller bruker på annen måte, og så langt som mulig å ha kontroll med sin egen økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling.» (Vår kursivering.)

En opprettholdelse av dagens ordning er neppe forenlig med artikkel 7 nr. 1 fordi samene som folk ikke vil ha mulighet til å vedta sine egne prioriteringer for de landområder de lever i eller bruker. Statskogsystemet vil i stor grad legge allmenne lønnsomhetsbetraktninger til grunn for sine prioriteringer, samtidig som Sametinget ikke har noen innflytelse i statsforetakets styrende organer. Selv om Statskog er innstilt på å ta samiske hensyn, er det sentrale i artikkel 7 at samene selv skal vedta sine prioriteringer. De har med andre ord krav på en viss form for selvstyre, eller i det minste sterk medinnflytelse, og det er neppe tilstrekkelig at andre skal ta hensyn til samiske interesser i sin styring av de landområder som samene lever i eller bruker.

Også bestemmelsene om landrettigheter i samiske bosettingsområder og deltagelse i forvaltningen av disse områder i konvensjonens artikkel 14 og 15, trekker klart i retning av at Finnmark grunnforvaltning bør fristilles fra Statskog, jf. den nærmere redegjørelsen for disse regler i NOU 1997:5 og i punkt 4.3.1.5. Blant annet vil en ordning der eierorganet i Finnmark er underlagt et statsforetak, ikke harmonere med statens forpliktelser om å anerkjenne samenes eiendoms- og besittelsesrettigheter etter artikkel 14 nr. 1. En slik ordning gir heller ikke uten videre den påkrevde deltagelse i forvaltningen etter artikkel 15.

På bakgrunn av de her anførte grunner foreslår samerettsutvalget at Finnmark grunnforvaltning utskilles fra Statskog SF. Forvaltningen av grunnen i Finnmark bør ikke skje etter de prinsipper og mål som gjelder for et statsforetak, men etter prinsipper som kan fremme samfunnsmessige og samepolitiske hensyn. Utskilling vil i seg selv kunne anses som en betydelig rettsendring ved at eierforvaltningen i Finnmark blir underlagt et annet formål enn i dag.

4.3.2.2 Forholdet til den sentrale statsforvaltningen

Finnmark grunnforvaltning bør etter det overstående løsrives fra Statskog bl.a. fordi foretakets økonomiske målsetninger ikke anses å harmonere med de formål som etter samerettsutvalgets mening bør være sentrale for den fremtidige forvaltningen av land og vann i Finnmark. Videre tilsier hensynet til utvidet samisk og lokal forvaltning av grunn og naturgoder i Finnmark at styringen ikke bør legges til et departement, jf. at det på samisk og lokalt hold i Finnmark er ytret ønske om større innflytelse over forvaltningen. Dette følger også av Norges folkerettslige forpliktelser. Se bl.a. ILO-konvensjonens artikkel 15 nr. 1, hvoretter samene har rett til å delta i bruk, styring og bevaring av ressursene i deres bosettingsområder.

Selv om styringen av grunnen i Finnmark ikke legges til et departement og Finnmark grunnforvaltning vil ha en selvstendig stilling uansett hvilken organisasjonsform som velges for organet, jf. punkt 4.3.3, bør det imidlertid være en viss forbindelse mellom grunnforvaltningsorganet og statlige myndigheter. Et sentralt spørsmål blir derfor hvilket departement grunnforvaltningen skal knyttes til.

Landbruksdepartementet har som Statskogs overordnede organ ansvaret for forvaltningen av grunnen i Finnmark. Hvis Finnmark grunnforvaltning løsrives fra Statskog uten at det gjøres andre endringer, vil virksomheten i noen grad fortsatt kunne knyttes til dette departementet. Et argument for at det bør være forbindelse mellom Landbruksdepartementet og Finnmark grunnforvaltning, er at departementet har lang erfaring med forvaltningen av grunnen i fylket. Videre har jordsalgsorganene i Finnmark hatt en relativt selvstendig stilling i alle år etter at jordsalgsloven av 1965 ble vedtatt, og det er derfor neppe noe i veien for at Finnmark grunnforvaltning kan få en enda mer selvstendig stilling, selv om organet fortsatt er tilknyttet Landbruksdepartementet.

Det kan også hevdes at det vil være naturlig at all statlig myndighet vedrørende forvaltning av grunn samles i ett departement. Dette bl.a. for å økonomisere med statens ressurser. Landbruksdepartementet vil dessuten ha ansvaret for forvaltningen av statens grunn i samiske områder utenfor Finnmark.

Ønsket om å dempe statens rolle som grunneier i Finnmark er imidlertid et av hovedargumentene for å løsrive Finnmark grunnforvaltning fra Statskog. Følgelig bør grunnforvaltningen heller ikke være knyttet til statens sentrale grunneierdepartement, men til et annet departement.

I en slik sammenheng synes Kommunal- og arbeidsdepartementet, som er ansvarlig for samordningen og utøvelsen av statens samepolitikk, å peke seg ut, da dette ikke på samme måte som Landbruksdepartementet kan identifiseres med staten som grunneier. Hvis Finnmark grunnforvaltning knyttes til Kommunaldepartementet, vil den ønskede nedtoning av statens grunneierposisjon bli tydeliggjort. Videre er det grunn til å tro at departementets sentrale posisjon i norsk samepolitikk og kjennskap til statens ansvar for å legge forholdene til rette for utvikling og bevaring av samisk kultur og samfunnsliv, vil gi gode forutsetninger for å sikre at disse hensyn blir etterlevd i praksis. Siden departementet har det samordnende og utøvende ansvar for norsk samepolitikk, vil det også kunne bidra til å samkjøre Finnmark grunnforvaltnings virksomhet med andre sider av denne politikken.

Selv om vekten av dette vil være begrenset av at det uansett legges opp til at Finnmark grunnforvaltning i liten grad skal styres fra sentralt hold, vil likevel den nære sammenhengen mellom samisk kultur og forvaltningen av grunnen i Finnmark bli markert dersom grunnforvaltningen knyttes til Kommunaldepartementet. Det blir også markert at statens ansvar for forvaltningen primært er et samepolitisk spørsmål, og ikke et spørsmål om grunneierrådighet. Man vil dermed i praksis vise at staten har erkjent at det materielle grunnlaget for samisk kultur i større grad må styres på samiske premisser. Utvalget mener derfor at Finnmark grunnforvaltnings tilknytning til de sentrale statsorganer knyttes til Kommunal- og arbeidsdepartementet.

Ettersom grunnforvaltningen uavhengig av organisasjonsmodell skal være et frittstående organ, vil departementet ikke få en rolle som et ordinært overordnet organ. Det vil bl.a. ikke være klageorgan med full overprøvelsesmyndighet, jf. punkt 4.3.7.4 nedenfor, og heller ikke kunne instruere grunnforvaltningen i enkeltsaker. Hvis Finnmark grunnforvaltning blir et selvstendig rettssubjekt, vil departementet imidlertid kunne øve en viss innflytelse på årsmøtet, og blir grunnforvaltningen et frittstående forvaltningsorgan, vil det kunne gi visse generelle instrukser for virksomheten. For en nærmere redegjørelse for hva tilknytningsforholdet mellom Finnmark grunnforvaltning og departementet vil bestå i, vises det til drøftelsen i punkt 4.3.3 (organisasjonsmodeller) og 4.3.7.4 (klage).

4.3.3 Ulike organisasjonsmodeller for Finnmark grunnforvaltning

4.3.3.1 Innledning

I utvalgets drøftelser av mulige fremtidige forvaltningsordninger for grunnen i Finnmark har det pekt seg ut to hovedmodeller for organiseringen av grunn­eier­organet. Finnmark grunnforvaltning kan enten organiseres som et selvstendig rettssubjekt og dermed med visse forbehold være fristilt i forhold til statsforvaltningen, eller som et frittstående forvaltningsorgan. Dette siste alternativet vil gi en noe nærmere formell tilknytning til statsforvaltningen, men også her vil det i praksis være tale om et organ med stor grad av selvstendighet.

Som fremholdt i punkt 4.3.2.1.2, mener utvalget at statsforetaksmodellens mål om økonomisk lønnsomhet ikke bør gjelde for den fremtidige forvaltningen av grunnen i Finnmark. Statsforetak er imidlertid selvstendige rettssubjekter og preget av uavhengighet i forhold til sentrale organer, slik at de til en viss grad kan gi en organisatorisk mal for utvalgets forslag, og da særlig for det alternativ at Finnmark grunnforvaltning skal organsieres som et selvstendig rettssubjekt.

I prosessen frem mot et forslag til et nytt eierorgan har utvalget forsøkt å finne ordninger som kan samle støtte både sentralt hos politiske myndigheter og lokalt i Finnmark. En forutsetning for gjennomføring av reformen vil være at Sametinget og Finnmark fylkesting ønsker å delta i det foreslåtte forvaltningssystem. Utvalget har derfor vurdert fremtidige forvaltningsordninger som inneholder elementer fra ulike måter å organisere offentlig forvaltningsvirksomhet på. Det har imidlertid ikke vært mulig å finne en organisasjonsform som et samlet utvalg kan stille seg bak.

Det vil derfor bli lagt frem to alternative forslag for organiseringen av Finnmark grunnforvaltning. Et flertall bestående av Abelvik, Austenå, Ballo, Berg, Husabø, Kåven, Jernsletten, Johansen, Johnsen, Kristensen, Nystø, Pedersen og Varsi går inn for å organisere Finnmark grunnforvaltning som et selvstendig rettssubjekt. Deres forslag vil bli nærmere utdypet og begrunnet i punkt 4.3.3.2. Mindretallet bestående av Falch, Owe og Sandvik har kommet til at grunnforvaltningen bør organiseres som et frittsstående forvaltningsorgan, og vil redegjøre nærmere for sitt forslag i punkt 4.3.3.3. Falch ser likevel ingen sterke innvendinger mot å organisere Finnmark grunnforvaltning som et selvstendig rettssubjekt, og har derfor subsidiært gitt sin tilslutning til flertallets forslag.

4.3.3.2 Flertallets forslag: Selvstendig rettssubjekt

4.3.3.2.1 Utgangspunkt

Hovedbegrunnelsen for flertallets forslag om å organisere Finnmark grunnforvaltning som et selvstendig rettssubjekt, er at dette formelt vil gi organet en mer uavhengig stilling i forhold til statsforvaltningen enn en organisering som et frittstående forvaltningsorgan. Det vises også til folkerettsgruppens uttalelse i NOU 1997:5 s. 45 om at en slik organisering vil kunne tilfredsstille de krav ILO-konvensjonen stiller om anerkjennelse av eiendoms- og besittelsesrettigheter for den samiske folkegruppe for de deler av Finnmark som samene tradisjonelt har rådet over. Derimot vil Finnmark grunnforvaltning organisert som et frittstående forvaltningsorgan ifølge gruppen neppe tilfredsstille disse krav, idet den sistnevnte ordning vil innebære at staten ikke bare er formell, men også reell eier av grunnen i Finnmark. For å være på den sikre siden i forhold til konvensjonen, bør derfor Finnmark grunnforvaltning bli et selvstendig rettssubjekt.

Som selvstendig rettssubjekt vil Finnmark grunnforvaltning juridisk sett ha en fri stilling. Det vil bl.a. på selvstendig grunnlag kunne inngå avtaler, påta seg forpliktelser og ha partsrettigheter overfor bl.a. domstolene. Dette forhold vil være én av de sentrale forskjeller mellom de to aktuelle organisasjonsformer, jf. punkt 4.4.3.4 . Om grunnforvaltningens selvstendige stilling kan det videre bemerkes at organet ikke skal få sin myndighet ved delegasjon fra et departement, men direkte ved hjemmel i lov. Dette gir muligheter for en løs tilknytning til sentralforvaltningen, og det forutsettes at denne ikke skal ha noen direkte innflytelse på forvaltningen av grunnen i Finnmark.

Stortinget vil imidlertid ved lovgivning og ved bevilgninger kunne sette visse rammer for virksomheten til Finnmark grunnforvaltning. Tallmaterialet i utredningens punkt 9.2 om økonomiske og administrative konsekvenser av dette forslaget, viser riktignok at virksomheten trolig vil være selvfinansierende, men det er likevel tenkelig at det enkelte år kan være nødvendig med særskilte bevilgninger over statsbudsjettet. Slike bevilgninger kan enten gis direkte til Finnmark grunnforvaltning eller som en post på kommunaldepartementets budsjett. Dette siste antas å være mest praktisk, og i så fall vil Stortingets bevilgninger til organet bli administrert fra departementet Også regjeringen vil få mulighet til å øve en viss innflytelse på virksomheten til Finnmark grunnforvaltning, ettersom budsjettarbeidet samordnes der.

Det ligger ellers i forslaget om at Finnmark grunnforvaltning skal være et selvstendig rettssubjekt at organet selv skal kunne gi retningslinjer for sin virksomhet. Det foreslås imidlertid at organet ikke skal kunne ta opp lån eller pantsette grunnen, jf. nedenfor i punkt 4.3.3.2.4. I tillegg legges det opp til at forvaltningsloven og offentlighetsloven skal gjelde for organets virksomhet, jf. punkt 4.3.7.

Til tross for at Finnmark grunnforvaltning ikke vil bli betegnet som en stiftelse eller et stiftelsesliknende organ, vil organet likevel ha en del likhetstrekk med slike organer. Før selve redegjørelsen for dette forslaget i punkt 4.3.3.2.4, vil det derfor i punkt 4.3.3.2.2 bli redegjort for hva en en stiftelse og en stiftelseslignende organisasjon er. Videre vil det i punkt 4.3.3.2.3 bli redegjort for forholdet mellom grunnloven § 19 om at Kongen vaager over at statens eiendommer styres slik Stortinget har bestemt, og Finnmark grunnforvaltning organisert som et selvstendig rettssubjekt, men hvor det fortsatt vil være en viss forbindelseslinje til den sentrale statsforvaltning. Ettersom drøftelsen av forholdet til § 19 delvis forutsetter at grunnen i Finnmark i dag er statseid, vil før øvrig Jernsletten, Kåven og Nystø, som tilhører det mindretall som foreslår Samisk grunnforvaltning, ta et visst forbehold i forhold til noen av de argumenter som anføres.

4.3.3.2.2 Nærmere om stiftelser og stiftelseslignende organer

De reelle eller egentligestiftelser er regulert i stiftelsesloven 23. mai 1980 nr. 11, som ikke definerer begrepet stiftelse, men som gjelder for de rettssubjekter som fyller lovens krav til stiftelse. Stiftelser i sin rene form karakteriseres ved at de er selveiende og selvstendige juridiske enheter. De er ikke en del av staten i rettslig forstand og eies heller ikke av private, men av seg selv.

Loven stiller visse krav som må oppfylles for at en organisasjon kan anses som en stiftelse. Det må være tale om en reelt selveiende institusjon og et selvstendig rettssubjekt. Stiftelsen må ha et grunnfond og det må være fastsatt et bestemt formål for dens virksomhet, jf. § 2. Stiftelser må videre ha et styre og vedtekter og føre møtebok og regnskap (§ 5, § 6 og § 10). Det er i lovens kapittel III og IV sondret mellom private og offentlige stiftelser. En offentlig stiftelse er en stiftelse som er offentlig stadfestet av Kongen eller den han har bemyndighet (§ 14, jf. § 15). De må ha et allmennyttig formål og være undergitt offentlig tilsyn (§ 16). Private stiftelser må meldes til fylkesmannen, som kan granske møtebok og regnskaper nærmere (§ 18 og § 22). Loven har i kapittel V en del nærmere regler for næringsdrivende stiftelser.

Staten kan opprette stiftelser og disse følger stiftelsesloven hvis ikke annet er bestemt, og det ikke er tale om offentlige fond (§ 3). Ved bl.a. lovgivning og/eller bevilgninger kan staten styre eller påvirke statlige stiftelsers virksomhet. For enkelte stiftelser kan det også være bestemt at statlige myndigheter skal oppnevne styre eller endre vedtektene. Hvis disse samtidig er opprettet og finansieres av staten, kan det imidlertid være tvilsomt om stiftelsesformen er reell.

Stiftelser som er opprettet av staten, eller har en tilknytning til staten, omfattes i utgangspunktet ikke av statens generelle regelverk for forvaltningen, som f.eks. forvaltningsloven, offentlighetsloven, tjenestemannsloven og statens tariffavtaler. For at dette regelverket helt eller delvis skal gjelde, må det derfor gis særlige regler, men for stiftelser som utøver offentligrettslig myndighet (og dermed opptrer på vegne av stat eller kommune), vil forvaltningsloven og offentlighetsloven likevel gjelde for denne delen av deres virksomhet.

De såkalte stiftelseslignende organer ligner på en stiftelse, men er ikke selveiende juridiske personer. Generelt kan det trekkes et skille mellom institusjoner som juridisk sett er en del av staten, til tross for stor selvstendighet, og institusjoner som er selvstendige rettssubjekter uavhengige av staten, og som eventuelt kan styres ved lovgivning og bevilgninger, men ikke ved instruksjonsmyndighet. Som regel er det klart hvilke organisasjoner som er en del av staten og hvilke som ikke er det. I enkelte tilfeller kan det likevel være tvil, f.eks. når organisasjonsformen bevisst er gjort uklar fordi det både er behov for statstilknytning og selvstendighet.

Noen stiftelseslignende organisasjonsformer er særskilt lovregulerte og utførlig rettslig definerte, mens andre er mer uklare. Det er ikke noe i veien for at en virksomhet gis en særlig og konkret tilpasset organisasjonsform som avviker fra de generelle forvaltningsorganer i staten. Disse særtrekkene bør imidlertid være gitt i en så klar form som mulig, bl.a. av hensyn til tredjemann, de ansatte og statens økonomiske ansvar. Rettssikkerhetshensyn har stor vekt ved utøvelse av offentlig myndighet. Når private institusjoner tildeles slik myndighet, vil f.eks. forvaltningsloven alltid gjelde for den offentligrettslige delen av virksomheten, selv om institusjonens tilknytning til staten ellers er uklar. Videre vil Riksrevisjonen føre kontroll med at de midler som er bevilget av Stortinget til et offentlig organ, anvendes etter sitt formål.

Børsen og Verdipapirsentralen er eksempler på lovregulerte stiftelseslignende organisasjoner som er selvstendige rettssubjekter. Statsbanker som Husbanken og Statens lånekasse anses som forvaltningsorganer, men har også stiftelsesliknende trekk. Styrene er oppnevnt av politiske myndigheter og staten har det reelle økonomiske ansvaret, men stiftelsesformen har en viss realitet bl.a. fordi bankene har sine egne grunnfond, og dermed må anses som egne rettssubjekter.

Av andre selvstendige organer i tilknytning til offentlig forvaltning, kan nevnes ulike typer utvalg, råd, kommisjoner og delegasjoner oppnevnt av regjering, departement eller Stortinget. Typisk for disse institusjoner er at representanter for ulike offentlige organer og ulike samfunns- og interessegrupper deltar. De kan ha utredende, rådgivende eller bestemmende funksjoner som det forutsettes at de skal utøve på en selvstendig måte. Stiftelseslignende forvaltningsorganer, råd og lignende institusjoner, vil ofte være opprettet med bakgrunn i konkrete forhold, enten det er behovet for raske avgjørelser eller mer langsiktige planer som ligger til grunn for valg av organisasjonsform.

Selv om både offentlige stiftelser og stiftelseslignende organer i stor grad har en selvstendig stilling, kan det likevel i praksis utøves en ikke ubetydelig statlig styring over og kontroll med institusjoner av denne art. De viktigste styringsmåter i den forbindelse er lovgivning og fastsettelse av vilkår i forbindelse med eventuelle bevilgninger.

Lovgivningen kan enten være generell, eller mer detaljert i forhold til den enkelte virksomhet, avhengig av hva som er politisk ønskelig. Med spesiell lovgivning og nærmere forskrifter, kan det åpnes for betydelig politisk styring av offentlige stiftelser og stiftelseslignende organer. Jo mer detaljert lovgivningen er, jo lettere vil styringen være. Er lovgivningen mer generell må offentlige myndigheter hvis de ønsker å styre virksomheten, i større grad styre gjennom bevilgninger, dels ved å regulere bevilgningenes størrelse og dels ved å sette vilkår til virksomheten eller til bruken av de konkrete midler. Et annet relevant styringsmiddel kan være at politiske myndigheter i vedtektene (eller direkte i lov) gis adgang til å oppnevne f.eks. styre og til å endre vedtektene. Det kan også gis bestemmelser om hvordan styremedlemmene skal velges.

Riksrevisjonen har alltid et ansvar for å kontrollere bruken av midler som er bevilget av Stortinget, jf. bevilgningsreglementet § 17. Denne bestemmelsen gjelder også for virksomhet som med hjemmel i lov har skaffet sine midler til veie ved avgifter eller gebyrer. Det er vilkår at i de tilfeller staten oppretter og gir tilskudd til stiftelser og lignende institusjoner, skal det tas inn bestemmelser i vedtektene som sikrer Riksrevisjonen adgang til kontroll med bruken av midlene.

4.3.3.2.3 Forholdet til grunnloven § 19

Som antydet innledningsvis, er det grunn til å drøfte grunnloven § 19 om styringen av statens eiendommer særskilt i forhold til forslaget om å organisere Finnmark grunnforvaltning som et selvstendig rettssubjekt. Bestemmelsen har følgende ordlyd:

«Kongen vaager over, at Statens eiendomme og Regalier anvendes og bestyres paa den af Storthinget bestemte og for Almenvæsenets nyttigste Maade.»

Ordlyden har stått uendret siden 1814 og gir i dag liten veiledning om hva som ligger i bestemmelsen. Det er uenighet i juridisk teori om grunnloven § 19 må anses som et kongelig prerogativ. Det vil si en særrett til myndighetsutøvelse som grunnloven har gitt Kongen (regjeringen), og hvor Stortinget ikke kan legge myndigheten til andre enn regjeringen, som på sin side ikke kan videredelegere myndigheten med mindre den beholder den overordnede styring på saksfeltet. Er § 19 et prerogativ, krever den at regjeringen eller et organ underlagt denne må ha en formell overordnet styringsrett i forhold til forvaltningen av statens eiendommer. Hvis Finnmark grunnforvaltning gjøres til et selvstendig rettssubjekt med en viss tilknytning til statsforvaltningen, kan det dermed spørres om statens formelle styringsrett blir for svak til at kravene i § 19 er oppfylt.

Det er imidlertid ikke opplagt at § 19 stiller slike krav og det er heller ikke tvilsomt at staten har rettslig adgang til å overføre eiendomsretten til grunnen i Finnmark til andre enn et statlig organ, f.eks. en egentlig stiftelse. Spørsmålet om forholdet til grunnloven § 19 vil bare kunne komme på spissen hvis bestemmelsen anses som et prerogativ, og det legges opp til at forbindelsen mellom Finnmark grunnforvaltning og sentrale statlige organer på en eller annen måte skal opprettholdes. Det er imidlertid i punkt 4.3.2 nettopp lagt opp til at selv om organet skal ha grunnbokshjemmel som eier, skal det også ha en viss forbindelse til statsforvaltningen. Det er derfor grunn til å redegjøre for ulike synspunkter på forståelsen av § 19 og for hvordan de medlemmer som går inn for å organisere Finnmark grunnforvaltning som et selvstendig rettssubjekt, oppfatter bestemmelsen.

Den tradisjonelle prerogativlæren, som bl.a. T. Aschehoug og Johs. Andenæs har vært talsmenn for, går ut på at en rekke grunnlovsregler (bl.a. §§ 12, 16, 18, 19, 20-22, 25 og 26) gir Kongen (regjeringen) eksklusiv myndighet på bestemte områder av statsstyret. Og i så fall kan ikke Stortinget ved vanlig lov overlate denne myndigheten til andre, og heller ikke gi regjeringen instruks om hvilken politikk som skal føres på disse områdene. Læren har imidlertid blitt møtt med betydelig kritikk. Carl August Fleischer peker i LoR 1974 s. 354 flg. på at den har fått mindre betydning etter innføringen av parlamentarismen. Torstein Echoff uttaler i TfR 1964 s. 222 at prerogativene er forfatningsrettslige anakronismer som kun er bevart fordi det hittil ikke har vært tilstrekkelig sterkt behov for helt å oppheve eller bortfortolke dem. Av interesse er også følgende utsagn fra Torkel Opsahl i Ot.prp. nr 19 for 1974-75 om lov om aksjeselskaper s. 305:

«Funksjonsdelingen og avgrensningen mellom Stortingets og Regjeringens myndighetsområder, er reelt erstattet med et annet system gjennom parlamentarismen. Stortingets seier i striden med Regjeringen gjorde, om ikke rettslig, så politisk ende på den selvstendige betydning av de beføyelser som Stortinget ikke kunne frata Regjeringen uten grunnlovsendring. Dette gjaldt både vetoretten og prerogativene ellers. ... Som vern om regjeringens myndighet i forhold til Stortinget, har prerogativlæren idag ingen reell berettigelse. Som sikring av dens plikter og ansvar kan den muligens ha det. ... Prerogativlæren er ikke rettslig nødvendig for at Regjeringen skal ha plikter og være ansvarlig overfor Stortinget.»

Grunnloven § 19 står i en annen stilling enn de øvrige grunnlovsregler som har vært ansett som prerogativer, idet den ikke stiller noe krav om at regjeringen selv skal styre statens eiendommer, men kun at den skal vaage over at disse styres på den af Storthinget bestemte og for Almenvæsenets nyttigste Maade. I motsetning til andre mulige prerogativer forbyr dermed ikke § 19 innblanding fra Stortinget. Paragrafen forutsetter tvertimot at Stortinget bestemmer styringsmåten. Det vil dermed kunne treffe bindende vedtak om hvordan regjeringen skal utøve myndigheten over statens eiendommer, instruere regjeringen og holde den ansvarlig på liknende måte som en generalforsamling kan i forhold til et styre i et aksjeselskap.

Debatten om grunnloven § 19 har i dette århundret særlig vært knyttet til spørsmålet om ansattes medbestemmelsesrett i statsselskaper, demokratiseringen av forretningsbankene (1970-tallet) og organiseringen av statens industrivirksomhet (særlig 1950-60-årene).

Johs. Andenæs hevder bl.a. at regjeringens rett til å forvalte statens eiendommer etter § 19 som hoved­regel også gjelder for den del av disse som er skilt ut som et selvstendig rettssubjekt. Se Ot.prp. nr. 19 for 1974-75 om lov om aksjeselskaper s. 271, hvor han også viser til sin uttalelse i Innst. S. nr. 169 for 1957. Denne uttalelsen er imidlertid imøtegått av Justisdepartementet i Ot.prp. nr. 22 for 1964-65 s. 44-46, der det hevdes at grunnloven § 19 ikke gjelder for virksomhet som er skilt ut fra statsforvaltningen, f.eks. som en stiftelse med et bestemt formål, selvstendig ledelse og egen organisasjon.

Under debatten om hvorvidt grunnloven § 19 var til hinder for å la de ansatte få medbestemmelse i statlige selskaper, uttalte Andenæs, med henvisning til Aschehoug, bl.a. at § 19 etter tradisjonell lære forbyr at myndigheten til å bestyre statseiendom legges til organer som ikke er utpekt av Kongen og underlagt hans instruksjonsmyndighet (Ot.prp. nr. 19 for 1974-75, s. 278). Han spør imidlertid om en grunnlovsbestemmelse tilblitt under helt andre forhold [skal] stå i veien for reformer som et politisk flertall i dag finner ønskelige (s. 280). Han gir ikke uttrykk for noe personlig syn, men sier (s. 281):

«Spørsmålet om bedriftsdemokratiet er et nytt problem, som man ikke kan ha hatt i tankene hverken ved utformingen av grunnlovens § 19 eller ved senere diskusjoner om tolkningen av den. Spørsmålet er så nytt i praktisk politikk at det ikke var aktuelt ved Stortingets drøftelser om statsaksjeselskapenes konstitusjonelle stilling i 1950-årene. Det som er skjedd ved de senere endringer i aksjeloven er at de ansatte har fått medbestemmelsesrett ved avgjørelser som tidligere utelukkende lå hos eieren (aksjonærene). Man kan se dette som en generell innskrenkning i eiendomsretten. Ut fra dette synspunkt kan det sies at det ville være urimelig å tolke grunnloven slik at en tilsvarende innskrenkning i eierrådigheten til fordel for de ansatte skulle være utelukket fordi det gjelder eiendom som tilhører staten. Eierne (aksjonærene) i en privat bedrift må finne seg i medinnflytelse for de ansatte uten hinder av grunnlovens § 105. På samme måte, kan det sies, bør medbestemmelsesretten slå igjennom overfor grunnlovens § 19. ... Løsningen ville nok stå i strid med tidligere formuleringer, f.eks. Spesialkomitéens uttalelse om at det må forlanges at Kongen har herredømme over selskapet og at han må kunne gi direktiver om selskapets ledelse når og i den grad han finner det hensiktsmessig ... . Men man kan si at det nå gjelder et særproblem som ikke har vært aktuelt tidligere, og som de tidligere formuleringer ikke har tatt sikte på» (vår kursivering).

Andenæs peker videre på at i denne situasjonen vil flere løsninger være juridisk forsvarlige, og at det er vanskelig å ta et bestemt standpunkt uten å begi seg inn på en politisk vurdering. Det er på dette punktet vanskelig å trekke et skarpt skille mellom juridisk og politisk argumentasjon, men det som skiller grunnlovtolking fra annen tolking, er at vurderingen av hva som er den beste løsning, ved tolking av grunnloven så ofte beror på politisk syn (s. 282).

Torkel Opsahl har pekt på at det ved lov fritt kan disponeres over statseiendom, f.eks. ved definitivt å skille den ut til egen forvaltning eller overføre den til annet eie (Ot.prp. nr. 19 for 1974-75 s. 313). Han spør videre om det ikke da også vil være mulig å beholde konstruksjonen statseie, men med innskrenket rådighet, og slår fast at det bare er § 19 som kan være til hinder for dette. Han konkluderer med at synspunktet innskrenkning eller regulering av eierrådigheten kan forsvare at virksomhet drevet med statlig kapital i henhold til lov eller stortingsvedtak blir ledet av organer som ikke er underlagt påbudet i § 19. Videre sier han (s. 314):

«At det skal gjelde konstitusjonelle særregler om forvaltningen av statseiendom, bindende for lovgivningen, synes etter dette å være atskillig tvilsomt. Først og fremst var det opprinnelig knapt noe sikkert grunnlag for å slå fast at § 19 stilte Kongens myndighet i en særstilling i forhold til loven (prerogativsynspunktet). Den kunne like gjerne være begrenset til et prinsipp om Kongens plikt og ansvar når ikke Stortinget hadde bestemt annerledes, f.eks. ved å legge myndighet til uavhengige organer ( ...). Men i teori og praksis er § 19 tillagt en slike videre betydning (...). Og den reelle grunn i nyere tid har vært behovet for en klar funksjonsdeling under parlamentarisk styre med politisk ansvar for forvaltningen av statens interesser under en enhetlig ledelse. Vil Stortinget åpne mulighet for å fravike dette prinsipp, må det vurdere enten en endring av grunnloven, eller en annen tolkning, som nevnt ovenfor. ...

Velger man å si

• enten at § 19 ikke gir noe prerogativ,

• eller at den ikke gjelder når det er opprettet et eget rettssubjekt,

• eller at loven bestemmer hva som er Statens Eiendomme,

• eller at § 19 ikke gjelder når selve statens eierrådighet blir innskrenket,

kan Kongens (statsrådens) stilling når han vaager over forvaltningen paa den af Storthinget bestemte Maade, bli bare en plikt til å følge med, uten selv å ha direkte myndighet til å gripe inn i denne forvaltning. Regjeringen og de enkelte statsråder ville da for hvert sitt område få en rolle som vakthund og ville f.eks. være henvist til å handle mer indirekte, gjennom meldinger og forslag til Stortinget, eventuelt påtalemyndigheten, hvis lov og retningslinjer trengte endring eller ikke ble fulgt.»

I NOU 1976:52 Om demokratisering av forretningsbankene fremholder Carsten Smith at det ikke er avklart om grunnloven § 19 er å anse som et kongelig prerogativ, til tross for at det er få bestemmelser i vår rettsorden som har vært så grundig utredet som § 19 (s. 235). Selv anser han det imidlertid tvilsomt om Grunnloven § 19 i det hele tatt gir noe prerogativ for regjeringen. ... Det er Stortinget selv som avgjør hvorvidt det vil oppfatte Grunnloven § 19 som en skranke for sin lovgivningsvirksomhet (s. 246-47).

Det kan også nevnes at Torstein Eckhoff i Forvaltningsrett (5. utg. 1994, ved Eivind Smith) uttaler seg slik (s. 133):

«Etter mitt skjønn taler ingen avgjørende grunn for å tolke § 19 slik at den gir Regjeringen noe prerogativ. Man behøver ikke legge mer i paragrafens ord enn at den pålegger Regjeringen en plikt til å påse at de bestemmelser Stortinget måtte ha truffet om en bedrift, blir fulgt. Mulighet for å holde øye med hva som skjer i bedriften kan jo Regjeringen ha selv om den ikke har del i ledelsen.»

Det kan etter dette konstateres at moderne statsrettslig teori trekker klart i retning av at § 19 ikke er noe preroigativ. Det er dessuten også blant tilhengerne av en mer tradisjonell prerogativlære (Andenæs) fremholdt at bestemmelsen må tolkes i lys av den aktuelle situasjon. Nye forhold og situasjoner, kan åpne for en mer fri vurdering av grunnloven og gi andre resultater enn en tradisjonell tolkning. Videre går tendensen i nyere statsrettslig teori og praksis i retning av å tolke bestemmelsen slik at de krav den eventuelt måtte stille til statens og regjeringens formelle styringsadgang, er relativt små. Ikke minst kan de gjengitte synspunkter fra Opsahl tilsi at det i forhold til § 19 vil være uproblematisk å etablere Finnmark grunnforvaltning som et selvstendig rettsubjekt, relativt fritt og uavhengig av regjeringens styrings- og instruksjonsmyndighet.

Det er også grunn til å peke på at en rekke statlige bedrifter og virksomheter med årene er gitt en uavhengig stilling uten at § 19 har vært ansett å være til hinder for dette. Det sentrale i bestemmelsen kan derfor neppe være selve den styrings- og instruksjonsrett regjeringen eventuelt måtte ha overfor disse virksomheter, men at vedkommende statsråd ikke fritas for sitt konstitusjonelle ansvar for de vedtak virksomhetens organer treffer. Selv om regjeringens reelle styringsadgang overfor ulike statlige foretak i dag ofte er sterkt begrenset, har den med andre ord fortsatt et ansvar overfor Stortinget.

Som påpekt ovenfor, finnes det i dag dessuten en rekke mer eller mindre uavhengige statlige organer, f.eks. Statskog SF, uten at forholdet til grunnloven § 19 har kommet på spissen ved etableringen av disse. Det viktigste hinder vil uansett være av politisk art. Hvis det først anses ønskelig med et eierforvaltningsorgan i Finnmark av en slik type som det her fremmes forslag om, vil Stortingets oppfatning av forholdet til grunnloven § 19 i praksis være avgjørende. Det er ikke grunn til å tro at Høyesterett vil tilsidesette en lov som grunnlovsstridig hvis Stortinget i forbindelse med vedtakelsen har konkludert med at grunnloven § 19 ikke er til hinder for lovvedtaket.

Forholdet mellom forslaget om Finnmark grunnforvaltning og grunnloven § 19 må dessuten ses i lys av grunnloven § 110 a om samenes rettsstilling og statens folkerettslige forpliktelser overfor samene. Justisdepartementet uttalte i brev 17. januar 1996 til Landbruksdepartementet at forholdet mellom den foreslåtte (og senere vedtatte) bevisbyrderegel i reindriftsloven § 2 første ledd og grunnloven § 105 må vurderes i lys av grunnlovsbestemmelsen om samenes stilling (§ 110 a) og internasjonale konvensjoner og instrumenter om urbefolkningsrettigheter. Enten den anses som et prerogativ eller ikke, må også grunnloven § 19 tolkes innskrenkende i lys av de senere års samepolitiske utvikling og statens samerettslige forpliktelser.

Disse forpliktelser må, for å si det med Andenæs anses som uttalelse i forbindelse med spørsmålet om ansattes medbestemmelsesrett i statlige selskaper, anses som et særproblem som ikke har vært aktuelt tidligere, og de tilsier at en streng prerogativlære ikke bør stå i veien for at det gjennomføres rettslige reformer for å oppfylle dem. Dertil kommer at det særlig fra samisk, men også fra annet hold, er trukket i tvil om grunnen i Finnmark virkelig er en del av Statens Eiendomme. Også den tvil og uenighet som gjør seg gjeldende om dette spørsmålet, tilsier at det i forhold til denne grunnen ikke bør bygges på en streng fortolkning av § 19 når de nye forvaltningsordninger skal vurderes i forhold til denne bestemmelse.

Det følger ellers av lovutkastets § 2-16 flg., jf. punkt 4.3.3.2.4, at vedkommende statsråd skal delta på Finnmark grunnforvaltnings årsmøte der vedtakene fattes ved enstemmighet. Statsråden vil derved få et visst innsyn i og medansvar for virksomheten, også om den organiseres som et selvstendig rettssubjekt. Dette vil trolig oppfylle de krav som eventuelt stilles i grunnloven § 19.

Grunnloven § 19 antas etter dette ikke å være til hinder for at Finnmark grunnforvaltning gjøres til et selvstendig rettssubjekt med begrenset tilknytning til statsforvaltningen.

4.3.3.2.4 Nærmere om Finnmark grunnforvaltning som selvstendig rettssubjekt

Flertallet (Abelvik, Austenå, Ballo, Berg, Husabø, Jernsletten, Johansen, Johnsen, Kristensen, Kåven Nystø, Pedersen og Varsi) foreslår på bakgrunn av drøftelsen ovenfor at Finnmark grunnforvaltning skal etableres som et selvstendig rettssubjekt uavhengig av, men med en viss tilknytning til statsadministrasjonen. Organets virksomhet skal utøves i samsvar med de retningslinjer som fastlegges i lov om forvaltning av grunnen i Finnmark. Virksomhetens øverste organ er årsmøtet, som foreslås sammensatt av vedkommende statsråd, en representant for Sametinget og en for Finnmark fylkeskommune.

Husabø, Johansen, Johnsen, Kristensen og Varsi støtter ikke forslaget om å opprette Samisk grunnforvaltning ved siden av Finnmark grunnforvaltning, men for det tilfelle at denne ordningen likevel opprettes, fremmer disse medlemmer et subsidiært forslag om sammensetningen av Finnmark grunnforvaltnings årsmøte. I så fall skal møtet sammensettes etter det samme forholdstall som det som i utredningens punkt 4.4.4.3 er foreslått for Samisk grunnforvaltnings årsmøte. Det vil si at Finnmark fylkesting får en ekstra årsmøterepresentant, slik at årsmøtet for Finnmark grunnforvaltning da vil bestå av to representanter for fylkestinget, en for Sametinget og en for vedkommende departement. Ellers foreslås ingen endringer i de nærmere regler om årsmøtes myndighet, vedtaksform ol.

Årsmøtet skal foruten ordinære årsmøtesaker, som å behandle årsoppgjør, fastsette årsregnskap, behandle styrets beretning mv., også behandle andre saker som fremmes av styret eller noen av årsmøtedeltakerne. Det skal likevel ikke være overordnet styret i saker som har med forvaltning av grunn og andre naturgoder å gjøre, jf. lovutkastets §§ 2-16 til 2-20.

Begrunnelsen for denne organisasjonsformen kan i stor grad knyttes til ønsket om å etablere en forvaltning av grunnen i Finnmark uavhengig av den sentrale forvaltning av statens eiendommer. Det er videre et ønske om å etablere en forvaltning bygget på samiske og lokale rettsoppfatninger og som har som et av hovedmålene å bevare og utvikle samisk kultur i vid forstand. Dette er ønskelig bl.a. fordi det fra samisk hold gjør seg gjeldende til dels sterke innvendinger mot at staten er eier av den tidligere umatrikulerte grunnen i fylket. Det forhold at flertallet i Rettsgruppen i NOU 1993:34 har konkludert med at staten etter gjeldende rett må antas å være eier av grunnen, har ikke bilagt denne striden – kanskje snarere forsterket den.

Den foreslåtte modell vil i stor grad ivareta hensynet til samisk innflytelse og kontroll over forvaltningen, og sikrer også at Finnmarks øvrige befolkning får ivaretatt sine interesser. Den bidrar dermed til å oppfylle samerettsutvalgets oppdrag om å fremme forslag om hvordan den samiske befolknings muligheter til å utnytte naturressursene i sine bosettingsområder skal trygges, samtidig som den ikke samiske befolkningens interesser skal erkjennes.

Finnmark grunnforvaltning vil være et eget rettssubjekt som kan inngå bindende avtaler om salg og bortfeste av grunn, bortleie av rettigheter til f.eks. mineralutvinning mv. Det antas likevel naturlig med visse begrensninger, bl.a. når det gjelder organets adgang til å ta opp lån og til å stille grunn og naturgoder som sikkerhet for gjeld, jf. lovutkastets § 1-5 med merknader i utredningens punkt 10.2.2. Virksomheten foreslås finansiert ved inntekter fra salg og feste og eventuelt bevilgninger over statsbudsjettet, men ikke ved lån. Større investeringer som kunne tenkes finansiert ved lån, synes ikke aktuelt. Pantsetting av grunn vil kunne føre til tvangssalg, det vil si avhending som ikke er vurdert etter avhendingsvilkårene i lovutkastets §§ 2-2 til 2-4, jf. § 1-1.

Det anses derimot unødvending å legge inn begrensninger på omfanget av salg og bortfeste av grunn ut over de skranker som ligger i lovutkastet. Se formålsbestemmelsen i lovutkastets § 1-1 og avhendingsbegrensningene i §§ 2-2 til 2-7, jf. punkt 4.3.5. Så lenge grunnen lovlig kan selges eller bortfestes, er det neppe behov for begrensninger i forbindelse med inntektene fra salg og bortfeste mv.

Det er heller ikke foreslått noen skranker for størrelsen av de arealer som kan selges eller festes bort til private. Det vil riktignok være uheldig om store arealer legges ut til privat eie eller kontroll, og både hensynet til samisk kultur og den øvrige befolknings interesser tilsier at størstedelen av grunnen i Finnmark bør ligge til felles bruk og forbli i offentlig eie. Spørs­målet om hvor store arealer som skal kunne avhendes i det enkelte tilfelle, vil imidlertid måtte bero på en konkret vurdering av den aktuelle utnyttelsesmåte i forhold til reglene om Finnmark grunnforvaltnings adgang til å avhende grunn og rettigheter, jf. lovutkastets § 1-1 og §§ 2-2 til 2-4 samt drøftelsen i punkt 4.3.5.2 og 4.3.5.3. Denne vurderingen vil tilligge det nye grunneierorganet, som såfremt en avhending vil være innenfor de avhendingsbegrensninger som er trukket opp i de nevnte regler, fritt bør kunne avgjøre om et grunnstykke skal avhendes eller ikke.

Hvis Finnmark grunnforvaltning organiseres som et eget rettssubjekt, er det naturlig at organet har et eget årsmøte med myndighet til å behandle styrets beretning, regnskap og eventuelle andre forslag, jf. lovutkastets § 2-18 med merknader i utredningens punkt 10.2.3.

Det foreslås at årsmøtet består av en representant oppnevnt av Sametinget, en av fylkeskommunen og en av departementet. Årsmøtet bør være en liten forsamling bl.a. ut fra effektivitets- og økonomihensyn. Dessuten er det ikke behov for at andre enn representantene for de tre instanser som deltar i forvaltningen av grunnen i Finnmark - Sametinget, fylkeskommunen og sentrale myndigheter – har stemmerett på årsmøtet. Lederen og nestlederen i forvaltningsstyret, forvaltningslederen og revisoren bør imidlertid være til stede, med tale- og forslagsrett. Dette antas å være ønskelig for at den nødvendige innsikt og kunnskap om organets virksomhet, organisasjon og økonomi er tilgjengelig for årsmøtet. Se ellers lovutkastets § 2-16 og merknadene til dette i punkt 10.2.3

Forslaget om at årsmøtet skal bestå av tre stemmeberettigede kan i noen grad hevdes å bryte med det balansehensyn som er en grunnleggende premiss for sammensetningen av styret for Finnmark grunnforvaltning. Samtidig kan dette i noen grad sies å bryte med hensynet til lokal og samisk forvaltning av grunnen i Finnmark.

Det vil imidlertid ikke være et brudd på likevekten mellom Sametinget og fylkestinget at statsforvaltningen får en representant på årsmøtet. For å sikre hensynet til maktbalanse og lokalt selvstyre foreslås det dessuten at årsmøtets vedtak må være enstemmige. En slik regel vil sikre at de ulike partene må samarbeide for å finne løsninger alle kan godta. Hensynet til lokal styring og samisk innflytelse vil bli ivaretatt ved at ingen av partene kan bli nedstemt, og videre vil det forhold at heller ikke de sentrale myndigheter kan bli nedstemt medføre at den foreslåtte organisasjonsmodell for Finnmark grunnforvaltning er i samsvar med grunnloven § 19. Likevekten i grunnforvaltningen er dermed ført helt frem til årsmøtet. Mens det i forvaltningsstyret er likevekt mellom to organer (Sametinget og fylkestinget), vil det i årsmøtet være likevekt mellom tre organer (Sametinget, fylkestinget og departementet).

Det kan kanskje synes noe tungvint at årsmøtet ikke skal kunne fatte vedtak uten at alle er enige. Organer som bare kan fatte vedtak ved enstemmighet, er imidlertid ikke uvanlige i organisasjonslivet og heller ikke i internasjonal sammenheng. Begrunnelsen for slike ordninger er vanligvis at det er tale om sterke interesser, og hvis disse står mot hverandre, vil det være uheldig om en part blir nedstemt. Dette kan også anføres for Finnmark grunnforvaltnings årsmøte. En reell likestilling av de aktuelle interesser forutsetter at en av partene ikke kan settes til side i viktige spørsmål. Skal det først etableres et organ basert på samarbeid og maktbalanse, må dette også kommer til uttrykk i reglene for organets øverste myndighet, årsmøtet.

Det er grunn til å presisere at selv om årsmøtet formelt sett vil være Finnmark grunnforvaltnings øverste myndighet, vil organets styre utøve den daglige forvaltningen og ha den reelle myndigheten i spørsmål som gjelder bruken av grunn og naturgoder. Årsmøtet skal riktignok i tillegg til de typiske årsmøtesakene, som gjennomgang av årsmelding og regnskap, kunne behandle andre saker som legges frem av styret eller noen årsmøtedeltager, jf. lovutkastets § 2-18 nr. 5. Det vil likevel være tale om en forholdsvis begrenset myndighet i materielle saker. Og hvis en slik sak skulle bli tatt opp på årsmøtet, vil kravet om enstemmighet begrense årsmøtets myndighet ytterligere.

Det vil f.eks. kreve et enstemmig årsmøtevedtak for å endre de allmenne retningslinjene for grunnforvaltningens virksomhet. Oppnås det ikke enstemmighet, vil det ikke bli truffet noe vedtak, og styret vil måtte fortsette sin virksomhet som før. Her vil bl.a. de materielle skranker som ligger i de foreslåtte regler om salg og bortfeste av grunn og rettigheter, se lovutkastets § 1-1 og §§ 2-2 til 2-7, gi viktige føringer. Også det forhold at en årsmøtedeltager ønsker at årsmøtet skal pålegge styret å fatte et bestemt vedtak i en sak som er under forberedelse, vil kreve et enstemmig årsmøtevedtak. Oppnås ikke enstemmighet vil styret måtte fatte sitt vedtak på fritt grunnlag, men innenfor de rammer som er gitt i de nevnte lovregler.

Regelen om enstemmighet er ikke foreslått for å gi staten eller andre noen form for vetorett i forhold til styrets vedtak, men som en sikkerhetsventil mot kortsiktige endringer av de allmenne retningslinjer for Finnmark grunnforvaltnings politikk. Disse spørs­mål vil kunne ha stor betydning for innbyggerne i Finnmark, og det bør derfor være bred enighet om eventuelle endringer før de settes ut i livet. Videre taler gode grunner for at bare et samstemt årsmøte skal kunne øve konkret innflytelse på grunnforvaltningens vedtak i enkeltsaker.

Det er derfor antatt å være gunstig å operere med et konsensusprinsipp for årsmøtets vedtak. Dette vil i praksis ikke medføre noen reell begrensning av den myndighet som vil ligge til styret for Finnmark grunnforvaltning, og når det legges opp til enstemmige årsmøtevedtak vil styrets myndighet fremtre enda klarere, ved at det da må et enstemmig årsmøte til for å øve innflytelse på dets virksomhet.

Det kan videre bemerkes at folkerettsgruppen i NOU 1997:X s. xx har vurdert sammensetningen av og stemmereglene for Finnmark grunnforvaltnings årsmøte i forhold til ILO-konvensjon nr. 169. Gruppen anfører bl.a. at dersom årsmøtet skal være overordnet styret i spørsmål som gjelder forvaltning av grunn og andre naturressurser, vil et årsmøte sammensatt på den foran skisserte måte være i strid med ILO-konvensjonen (s. 46). Som påvist ovenfor, vil imidlertid Finnmark grunnforvaltnings årsmøte ikke bli tillagt en slik overordnet rolle i denne type saker. Det antas derfor at de foreslåtte regler om årsmøte vil være i samsvar med konvensjonen.

Foruten regler om årsmøtets sammensetning (§ 2-16), årsmøtesaker (§ 2-18) og årsmøtevedtak (§ 2-19), foreslås det også regler om tid og innkalling for årsmøte og ekstraordinært årsmøte (§ 2-17) og om møteledelse og møtebok (§ 2-20). Det antas imidlertid unødvendig med noen nærmere drøftelse av behovet for slike regler, og vises derfor til merknadene til reglene i utredningens punkt 10.2.3. Det er for Finnmark grunnforvaltning også foreslått regler om regnskap og revisjon, herunder om Riksrevisjonens kontroll. Slike regler anses nødvendige hvis grunnforvaltningen skal være et selvstendig rettssubjekt med en løs tilknytning til statsforvaltningen ellers. Reglene er inntatt i lovutkastets § 2-21 og § 2-22.

For de ansatte i Finnmark grunnforvaltning bør tjenestemannsloven, lov om Statens Pensjonskasse og lov om aldersgrenser for offentlige tjenestemenn gjelde. De ansatte bør også knyttes til statens tariffavtaler. Dette anses nødvendig bl.a. fordi det ikke opprettes en reell selveiende stiftelse uavhengig av det øvrige statlige forvaltningsapparat, men en virksomhet med en viss tilknytning til statsforvaltningen og som delvis skal finansieres over statsbudsjettet. Alternativt kan forholdet til de ansatte reguleres slik det f.eks. gjøres i Statskog SF der det inngås egne tariffavtaler uavhengig av staten og de fagforeninger som organiserer statsansatte. Disse spørsmål vil imidlertid være gjenstand for forhandlinger mellom partene, og det vil ha stor betydning hva det nye organets ledelse og de ansatte selv måtte mene. Det antas derfor unødvendig med nærmere regler om disse forhold.

4.3.3.3 Mindretallets forslag: Frittstående forvaltningsorgan

Forslaget om å organisere Finnmark grunnforvaltning som et forvaltningsorgan innebærer viktige endringer i forhold til dagens ordning, men kan likevel i noen grad anses som en videreføring av denne, hvor Kongen (regjeringen) ved et departement formelt har det overordnede ansvar for forvaltningen av grunnen i Finnmark.

Et forvaltningsorgan er ikke et eget rettssubjekt, men en del av staten som juridisk person. Det vil dermed ikke kunne inngå avtaler eller påta seg forpliktelser uten at staten er direkte bundet. Det har heller ikke egne partsrettigheter overfor domstoler eller andre statlige eller kommunale forvaltningsorganer. Økonomisk er organet en del av staten og underlagt Stortingets bevilgningsmyndighet og departementets kontroll. Dets inntekter og utgifter blir årlig behandlet i statsbudsjettet, og regnskapet føres normalt etter bruttobudsjetteringssystemet, som bl.a. innebærer at inntekter og utgifter er forhåndsbestemt slik at økte inntekter ikke kan brukes til å øke utgiftene. Tradisjonelt har slike organer ikke selv kunnet disponere over eventuelle overskudd. Hvis Finnmark grunnforvaltning organiseres som et forvaltningsorgan, vil organet dermed formelt ha en nærmere tilknytning til statsforvaltningen enn hvis det blir et selvstendig rettssubjekt, nettopp fordi organet ikke vil være et eget rettssubjekt.

En organisering av Finnmark grunnforvaltning som et forvaltningsorgan kan gjennomføres ved at myndigheten ved lov legges til et departement med adgang til å delegere myndighet til grunnforvaltningen, eller ved at myndigheten ved lov legges direkte til dette organet.

Det første alternativet vil innebære at myndigheten i utgangspunktet tilligger departementet og at dette kan gi Finnmark grunnforvaltning adgang til å treffe enkeltvedtak om salg og bortfeste mv. og eventuelt gi nærmere regler på begrensede områder. Departementet vil, med mindre det gis regler om noe annet, kunne instruere grunnforvaltningsorganet og også overprøve og omgjøre dets vedtak. I praksis vil den sentrale styringen bestå i adgang til å utforme forskrifter og regler, samt retningslinjer og instrukser for organets virksomhet og organisasjon. Graden av departemental styring vil kunne variere med hva som på sentralt hold anses som politisk ønskelig, men i prinsippet vil Finnmark grunnforvaltnings myndighet kunne trekkes tilbake og styres fra departementet.

Det andre alternativet vil gi Finnmark grunnforvaltning en friere stilling i forhold til departementet. Dersom organet gis myndighet direkte med hjemmel i lov, er det bare Stortinget som ved ny lov som kan trekke tilbake eller begrense myndigheten. Gjennom lovteksten og merknadene til loven kan det gis uttrykk for at organet skal ha en forholdsvis selvstendig stilling og forutsettes at departementet ikke skal gi pålegg eller instruks om hvordan myndigheten skal utøves allment eller i enkelttilfeller. Dette vil være retningsgivende for departementet, om enn ikke formelt bindende. Noe annet er at instruks vil kunne gis om budsjett, regnskapsarbeid, rapportering ol.

De foran anførte argumenter om betydningen av fremtidig lokal og samisk forvaltning av grunnen i Finnmark tilsier at hvis Finnmark grunnforvaltning først skal organiseres som et forvaltningsorgan bør organet ha en fri stilling i forhold til den sentrale statsforvaltningen.

Grunnforvaltningen bør derfor gis myndighet med hjemmel direkte i lov, og sentrale myndigheter bør bare unntaksvis kunne blande seg inn i den konkrete eierforvaltningen i Finnmark. Selv om det vil være en formell adgang til å gripe inn i virksomheten hvis Finnmark grunnforvaltning organiseres som et forvaltningsorgan, bør dette bare skje når særlige grunner tilsier det, f.eks. hvis det i for stor grad avhendes grunn til private i strid med allmenne lokale og samiske interesser. Videre bør denne styringen skje ved at det gis allmenne regler og retningslinjer for virksomheten, og ikke ved pålegg i enkeltsaker. Til tross for at Finnmark grunnforvaltning ved en slik organisasjonsform må anses som et statlig organ, vil det likevel være nærliggende å betegne organet som et frittstående forvaltningsorgan.

Eierforvaltningen i Finnmark var både etter den tidligere ordning og er etter dagens ordning tillagt forvaltningsorganer. Direktoratet for statens skoger som forvaltet statens eierposisjon frem til 1993, var en forvaltningsbedrift under Landbruksdepartementet med et eget styre, som ble styrt ved instruks og politiske retningslinjer gitt i bl.a. Stortingsmelding nr. 57 for 1980-81. Ved omorganiseringen til statsforetak ble Statskog SF etablert som en egen juridisk enhet med staten som eneeier, med et ansvarlig styre og med et foretaksmøte som høyeste organ, hvor bare landbruksministeren har stemmerett.

Styret er direkte underlagt foretaksmøtet, dvs. landbruksministeren, som dermed i prinsippet har instruksjons- og omgjøringsmyndighet. Ellers styres Statskog etter statsforetaksloven, bestemmelsene i vedtektene og de retningslinjer som er lagt i St. prp. nr 52 for 1991-92 om omorganisering av Direktoratet for statens skoger. Stortinget kan på sin side utøve myndighet i statsforetaket ved å instruere regjering og statsråd om forhold som angår statsforetaket, samt ved å gi nye lovbestemmelser for statsforetak.

Statskog har således visse organisatoriske likhetstrekk med det foran skisserte forslag om Finnmark grunnforvaltning som et selvstendig rettssubjekt, bl.a. når det gjelder uavhengighet i forhold til sentrale statsorganer. Det skiller seg imidlertid ellers klart fra forslaget, ettersom dette har sterk lokal og samepolitisk forankring og et annet mål for virksomheten enn statsforetaket. Også hvis grunnforvaltningen organiseres som et frittstående forvaltningsorgan, vil disse hensyn stå sentralt. Samtidig vil det gjennom den noe nærmere formelle tilknytning til statsforvaltningen ellers kanskje tydeligere bli markert at forvaltningen av grunnen ikke bare er et spørsmål om bruk av grunn og ressurser isolert sett, men også et politisk spørsmål.

De medlemmer som på dette punktet utgjør mindretallet (Falch, Owe og Sandvik), er enige i mye av det flertallet har anført om at Finnmark grunnforvaltning bør ha en uavhengig stilling i forhold til andre statsorganer. De har riktignok ikke i like stor grad som de som foreslår at organet skal være et selvstendig rettssubjekt, lagt vekt på hensynet til formell uavhengighet i forhold til sentrale organer, men også deres forslag er preget av selvstendighet og lokalt selvstyre for Finnmark grunnforvaltning. Mindretallet har imidlertid også lagt en viss vekt på at regjeringen ved departementet fortsatt bør ha visse formelle styringsmuligheter over grunnen i Finnmark.

Hovedpoenget har likevel vært at hvis Finnmark grunnforvaltning organiseres som et frittstående forvaltningsorgan, vil det bli etablert innenfor en vanlig forvaltningsordning med politisk og økonomisk ansvar for departementet, uten kompliserende særregler for organisering (årsmøte mv.) og myndighet, men med en klar tilkjennegivelse av at selve myndighetsutøvelsen foretas av forvaltningsorganet uten innblanding fra departementet.

En forvaltningsordning med et temmelig frittstående lokalt forvaltningsorgan vil etter mindretallets syn ikke komme i strid med grunnloven § 19. Kongen vil kunne vaage over at grunnen forvaltes på den af Storthinget bestemte ... Maade og vil ha en viss formell myndighet til å bestemme over forvaltningen.

Det kan også anføres som et argument for å beholde en viss sentral kontroll med eierforvaltningen i Finnmark, at store samfunnsmessige verdier og interesser er knyttet til grunnen i fylket. Forholdene i fylket er særpregede, bl.a. med en arealkrevende reindrifts­næring som tidvis er i et visst motsetningsforhold til andre næringer og interesser. Samtidig gjør viktige miljø- og samepolitiske hensyn gjør seg gjeldende. Dette tilsier at styringen ikke alene bør ligge lokalt hos folkevalgte organer, som i visse tilfeller vil kunne fristes til å ta mer kortsiktige og populære avgjørelser, men at også departementet ved generelle retningslinjer og instrukser bør ha en viss mulighet til å legge til rette for at forvaltningen skjer ut fra et helhetlig perspektiv.

Det kan dessuten tilføyes at det er statens myndigheter som etter folkeretten og grunnloven § 110 a har forpliktelser overfor samene. Regjeringen har et særlig ansvar for at disse forpliktelser etterleves, og i gitte situasjoner kan det være fordelaktig at den har et verktøy som kan sørge for at dette også skjer i praksis.

Falch og Sandvik vil ellers vise til at folkerettsgruppen i NOU 1997:5 s. 45 finner det tvilsomt om Finnmark grunnforvaltning som frittstående forvaltningsorgan vil oppfylle kravet i ILO-konvensjonens artikkel 14 nr. 1 om anerkjenning av urfolks eiendoms- og besittelsesrett til de områder de tradisjonelt har rådet over. Dette kan imidlertid etter disses syn ikke bero på organiseringsformen som sådan, men på om forvaltningsordningen ellers har et innhold som gir samene tilstrekkelig rådighet over grunn og naturgoder i de aktuelle områder. Slik Falch og Sandvik ser det, vil Finnmark grunnforvaltning som frittstående forvaltningsorgan i praksis få en like fri stilling som et selvstendig rettssubjekt. Selv om staten fortsatt vil være formell eier av grunnen, vil Finnmark grunnforvaltning være reell grunneier. Forutsatt at organet gis den frie stilling det ovenfor er lagt opp til, antas det derfor at kravene i ILO-konvensjonen vil være tilfredsstilt.

Owe er skeptisk til om det finnes grunn i Norge som samene etter en naturlig tolkning av ILO-konvensjonen har krav på eiendomsrett til. Han antar at det mulige problem som her er omtalt, neppe er aktuelt.

4.3.3.4 Forskjeller mellom Finnmark grunnforvaltning som selvstendig rettssubjekt og frittstående forvaltningsorgan

Mens det vil være en nyskapning i forvaltningen av land og vann i Finnmark at det fremtidige eierorganet etableres som et selvstendig rettssubjekt, vil det i større grad være en videreføring av dagens ordning å etablere det som et frittstående forvaltningsorgan. I det siste tilfellet vil Finnmark grunnforvaltning ikke være et eget rettssubjekt, men en del av staten som juridisk person.

En viktig forskjell mellom de to organisasjonsformer vil dermed være at Finnmark grunnforvaltning som eget rettssubjekt formelt sett vil inngå avtaler på egne vegne og påta seg forpliktelser. Organet vil videre ha selvstendige partsrettigheter overfor domstoler og i andre sammenhenger, jf. lovutkastets § 2-15 alternativ 1, og det vil måtte engasjere advokat og dekke advokatutgiftene. Som forvaltningsorgan vil derimot Finnmark grunnforvaltnings partsrettigheter formelt sett tilligge staten, selv om grunnforvaltningen i konkrete saker vil opptre på egne vegne, jf. lovutkastets § 2-15 alternativ 2. Videre vil det i siste instans være staten som er ansvarlig for organets rettslige forpliktelser mv. og regjeringsadvokaten vil kunne brukes som prosessfullmektig overfor domstolene.

Som frittstående forvaltningsorgan vil Finnmark grunnforvaltning være underlagt departementet. Formelt vil statsråden være organets øverste leder, og bl.a. ha instruksjonsmyndighet. Tilknytningen til statsforvaltningen vil dermed ikke bare være formell, men også ha en viss realitet. Som selvstendig rettssubjekt vil Finnmark grunnforvaltning i større grad bare ha formell tilknytning til statsforvaltningen.

Årsmøtet vil være grunnforvaltningens høyeste organ, og bestå av representanter for Sametinget, fylkeskommunen og departementet. Siden årsmøtevedtakene skal være enstemmige, vil alle parter i utgangspunktet være likestilt. Årsmøtet skal riktignok som hovedsak bare behandle typiske årsmøtesaker som årsmelding og regnskap mv., men det er også åpnet for at det skal kunne behandle saker av mer materiell art, jf. lovutkastets § 2-18. Det vil dermed etter omstendighetene kunne ha stor politisk og rettslig betydning om den øverste myndighet ligger hos statsråden alene eller i et kollegialt organ bestående av tre medlemmer hvor vedtakene må være enstemmige og hvor Sametinget og fylkeskommunen deltar på lik linje med statsråden. Det siste alternativet vil gi samiske og lokale interesser sterkere direkte innflytelse på grunnforvaltningen enn det første.

Hvis Finnmark grunnforvaltning etableres som et forvaltningsorgan, vil det ikke være nødvendig med et årsmøte som høyeste organ, bl.a. fordi regnskaper, årsberetning og budsjettforslag da vil måtte sendes til departementet for kontroll eller behandling. Dette vil på sin side sørge for at Stortinget bevilger det som måtte være nødvendig til virksomheten. Hvis grunnforvaltningen blir et selvstendig rettssubjekt, vil Stortinget kunne gi årlige bevilgninger direkte til organet, som ihvertfall i prinsippet vil kunne disponere sine inntekter friere enn hva det vil kunne som forvaltningsorgan. Blant annet vil et eventuelt overskudd av virksomheten ikke gå direkte til statskassen, men umiddelbart kunne bli benyttet av organet selv. Hvis grunnforvaltningen organiseres som et forvaltningsorgan, vil inntektene derimot tilfalle staten, som eventuelt må øremerke dem for Finnmark grunnforvaltning hvis de skal tilbakeføres dit.

Det behøver reelt sett ikke bli særlig store forskjeller mellom de to alternativer, da dette vil avhenge av hvor sterkt statsforvaltningen til enhver tid måtte ønske å styre virksomheten til Finnmark grunnforvaltning. Likevel vil det, ikke minst prinsipielt, ha betydning at sentralforvaltningens formelle styringadgang blir svakere hvis Finnmark grunnforvaltning etableres som et selvstendig rettssubjekt. Videre vil i et slikt tilfelle statsrådens ansvar for grunnforvaltningens virksomhet ikke være like åpenbart. Hvis organet er et selvstendig rettssubjekt, vil årsmøtet, der riktignok statsråden vil ha et delansvar, som øverste organ være hovedansvarlig for virksomheten, mens det i et forvaltningsorgan vil være statsråden alene som har dette ansvaret.

Ellers vil bl.a. det formelle arbeidsgiveransvaret ligge direkte hos Finnmark grunnforvaltning og ikke hos departementet hvis organet blir et selvstendig rettssubjekt. Forholdet til de ansatte er imidlertid ikke drøftet særlig grundig for det tilfelle at grunnforvaltningen blir et selvstendig rettssubjekt, idet dette antagelig best kan avklares etter at organet er etablert. Det er ikke utenkelig at de regler som ellers gjelder for statsansatte (tjenestemannsloven, statens tariffavtaler mv.), også gjøres gjeldende for de ansatte i Finnmark grunnforvaltning hvis dette blir et selvstendig rettssubjekt. Blir grunnforvaltningen et forvaltningsorgan, vil derimot disse reglene få umiddelbar virkning.

Den overstående gjennomgang viser at Finnmark grunnforvaltning som selvstendig rettssubjekt vil være det alternativ som i størst grad vil åpne for at grunnen i fylket kan forvaltes uavhengig av sentralforvaltningen. De medlemmer som har valgt dette alternativet, har bl.a. ansett det viktig å formalisere denne uavhengigheten, idet man antar at dette vil legge til rette for en forvaltning som best kan ivareta hensynet til samisk og lokal styring av grunnen i fylket. De som har gått inn for å etablere grunnforvaltningen som et frittstående forvaltningsorgan, er på sin side av den oppfatning at det for å fremme samiske hensyn også er viktig at statsforvaltningen har en viss formell adgang til å øve innflytelse på forvaltningen av grunnen i Finnmark. Disse finner det også ellers hensiktsmessig å gjøre grunnforvaltningen til en del av det statlige forvaltningssystemet.

Begge de fremlagte forslag forutsetter imidlertid at Finnmark grunnforvaltning får overført hjemmel som eier av den tidligere umatrikulerte grunnen i Finnmark. De forutsetter videre en løsrivelse fra Statsskog SF. Den formelle og reelle uavhengigheten av staten vil dermed bli stor uansett hvilken av de to organisasjonsformene som velges, men størst hvis organet etableres som et eget rettssubjekt.

4.3.4 Styret for Finnmark grunnforvaltning

4.3.4.1 Antall styremedlemmer. Oppnevnt eller direkte valgt styre

Jordsalgsstyret er i dag det utøvende grunnforvaltningsorgan i Finnmark. Som påpekt i punkt 4.1.2.2, oppnevner Finnmark fylkesutvalg tre av styrets sju medlemmer og foreslår tre andre medlemmer, som skal representere hhv. jordbruk, reindrift og skogforvaltningen. Det er imidlertid Landbruksdepartementet som formelt oppnevner disse tre siste medlemmene. Selv om departementet i hovedsak har gitt tilslutning til fylkesutvalgets forslag, er det likevel prinsipielt sett en klar forskjell mellom direkte oppnevningsrett og forslagsrett. Dertil er fylkesmannen som statens øverste representant i Finnmark selvskrevet styreleder, og jordsalgsorganene er organisatorisk underlagt statsforetaket Statskog.

Staten spiller dermed en betydelig rolle i forvaltningen av grunnen i Finnmark. Hovedformålet med forslaget om Finnmark grunnforvaltning er imidlertid å legge forholdene til rette for at grunn og naturgoder i fylket kan forvaltes til beste for fylkets innbyggere, og særlig som grunnlag for samisk kultur. Samerettsutvalget anser det ønskelig at den sentrale statsforvaltnings rolle i den daglige forvaltningen av grunnen i fylket nedtones i forhold til i dag. Dette vil være i tråd med de foran skisserte mål om større grad av lokal og samisk kontroll med bruk av grunn og naturgoder i fylket, og tilsier også at styret for Finnmark grunnforvaltning bør oppnevnes etter andre regler enn de som gjelder for oppnevningen av jordsalgsstyret.

Finnmark fylkesting har gjennom fylkesutvalgets rolle i oppnevningen betydelig innflytelse på sammensetningen av jordsalgsstyret. Fylkestinget er et folkevalgt og representativt organ for befolkningen i Finnmark. Fylkets innbyggere må også gis innflytelse på sammensetningen av det fremtidige grunneierorganets styre, men samtidig bør den samiske innflytelsen over forvaltningen av grunnen i Finnmark styrkes.

Historisk antas den samiske befolkning i hovedsak å ha vært enebruker av bl.a. det nåværende Finnmark frem til 1300-tallet. Etter dette har nordmenn og etterhvert også kvener bosatt seg i de opprinnelig samiske områdene, særlig ved kysten og i fjordene, men også andre steder. Langt inn i moderne tid har imidlertid samene bl.a. som følge av manglende utbygging av veier og bruk av moderne kommunikasjonsmidler, vært alene om å bruke store områder, særlig i indre strøk. Denne dominerende bruken over svært lang tid innebærer at samene i dag har et rettmessig krav på direkte deltakelse i styringen av de samiske områdene. Det kan bl.a. vises til det som foran er anført om artikkel 14 og 15 i ILO-konvensjon nr. 169. Se også artikkel 1 b), der det fastslås at konvensjonen gjelder for:

«folk i selvstendige stater som er ansett som opprinnelige fordi de nedstammer fra de folk som bebodde landet eller en geografisk region som landet hører til da erobring eller kolonisering fant sted eller da de nåværende statsgrenser ble fastlagt, og som – uansett deres rettslige stilling – har beholdt alle eller noen av sine egne sosiale, økonomiske, kulturelle og politiske institusjoner.»

Også den norske og kvenske befolkning har imidlertid i flere hundre år utnyttet grunn og naturgoder i Finnmark, og de ulike folkegruppene har i hele perioden levd side om side. Den dominerende samiske bruken i store deler av fylket tilsier at samene må gis sterk innflytelse på forvaltningen av grunnen, men ses hele fylket under ett, må denne innflytelsen deles med de andre folkegruppene. Det bør i en slik sammenheng være et mål å finne frem til løsninger som svarer til samenes og andre folkegruppers tradisjonelle tilknytning til områdene i fylket, og som gir disse en bred og mest mulig lik representasjon i de styrende organer.

Dette bredde- og likhetshensyn vil stå sentralt ved vurderingen av styrets størrelse. Styret må være stort nok til at viktige interesser og synspunktet blir representert, men ikke så stort at det blir ineffektivt. Det kan hevdes at et oddetall vil gjøre styret mer beslutningsdyktig, ved at det i et fulltallig styre ikke vil oppstå stemmelikhet. Dette har imidlertid liten praktisk betydning, da styret uansett vil kunne gjøres be­slutningsdyktig gjennom regler om dobbeltstemme for møtelederen, jf. punkt 4.3.4.8. Utvalget har etter en avveining av de ovennevnte hensyn kommet til at styret for Finnmark grunnforvaltning bør ha åtte medlemmer, jf. lovutkastets § 2-9 første ledd.

Et spørsmål som bør drøftes i denne sammenhengen, er om styret for Finnmark grunnforvaltning skal være oppnevnt eller direkte valgt. Det vil si om styret skal oppnevnes av organer som anses å være representative for de ulike folkegrupper, eller om det skal velges direkte av disse folkegrupper. Den siste løsningen ville overflødiggjøre nærmere regler om styrets oppnevning og sammensetning, og kan også synes tiltalende sett fra et allment demokratisynspunkt. Styrets vedtak vil kunne få stor betydning for allmennheten i Finnmark, og et direkte valgt styre vil være den ordning som vil gi befolkningen i fylket størst innflytelse på hvem som skal sitte i styret.

Det er imidlertid uvanlig at forvaltningsorganer av den type det her er tale om, sammensettes ved direkte valg. Styret skal etter forslaget ikke utøve alle, men en del av de viktigste grunneieroppgavene i Finnmark, og det vil også gjelde en del begrensninger på dets myndighetsutøvelse, jf. nedenfor i punkt 4.3.5. Sett i forhold til denne begrensede myndigheten, synes det tungvint å operere med et direkte valgt styre. For å sikre samisk styrerepresentasjon ville det trolig også være nødvendig med et eget valg for den samiske befolkning, ved siden av det ordinære styrevalget der alle i fylket kan stemme.

Utvalget anser det upraktisk å gjennomføre et slikt valgopplegg, og foreslår derfor at styret for Finnmark grunnforvaltning skal oppnevnes etter nærmere regler. Det er her grunn til å videreføre den praksis at lokale eller regionale folkevalgte organer utpeker styre­medlemmer, og varamedlemmer. Disse organer bør imidlertid i fremtiden også ha det formelle ansvaret for oppnevningen. Dette vil ikke bryte sterkt med dagens praksis, men markere at den fremtidige grunnforvaltningen i større grad enn i dag skal skje uavhengig av sentrale statsorganer. Videre må forvaltningsstyret oppnevnes av organer som både er representative for samene og fylkets øvrige befolkning.

Dette utløser bl.a. spørsmål om hvilke organer som skal tillegges slik myndighet og om hvordan myndigheten mer konkret skal fordeles mellom disse organer. Disse spørsmål vil bli drøftet i punkt 4.3.4.2. Videre vil det i punkt 4.3.4.3 bli drøftet om det bør gis regler om at bestemte interesser bør være representert i styret. I punkt 4.3.4.4 redegjøres det for hvilke regler som foreslås om oppnevning av varamedlemmer. Det er i punkt 4.3.4.5 diskutert om det bør kreves at de som oppnevnes som styremedlemmer eller varamedlemmer skal være bosatt i Finnmark. Styrets funksjonstid er behandlet i punkt 4.3.4.6 og leder- og nestledervervet i styret i punkt 4.3.4.7. Spørsmålet om vedtaksførhet og flertallskrav er tatt opp i punkt 4.3.4.8, og i punkt 4.3.4.9 drøftes forholdet mellom styre og tjenesteverk.

4.3.4.2 Oppnevning

4.3.4.2.1 Sametinget

For den samiske befolkning peker Sametinget som representativt folkevalgt organ for samene i Norge, seg ut som det naturlige oppnevningsorgan. En mulig innvending kan nok være at Sametinget er et nasjonalt organ, der et mindretall av representantene er valgt fra Finnmark, og at representanter for samer som ikke bor i Finnmark ikke bør ha innflytelse på forvaltningen av grunnen i Finnmark. Det finnes imidlertid ingen andre samiske folkevalgte organer, slik at det ikke finnes andre alternativer hvis først samene ved sine folkevalgte representanter skal gis innflytelse på denne forvaltningen.

Til tross for at Sametinget har representanter fra alle samiske områder i Norge, vil dessuten mange av dets oppgaver være særlig knyttet til Finnmark, både fordi et flertall av samene bor i fylket og fordi man her finner landets mest utpregede samiske bosettingsområder. Det kan derfor hevdes at forvaltningen av grunnen i Finnmark ikke bare er viktig for samene i dette fylket, men også for landets samiske befolkning som helhet. Innvendingene mot Sametinget som oppnevningsorgan kan videre reduseres ytterligere ved regler om at de som oppnevnes til styret, må være bosatt i Finnmark, jf. punkt 4.3.4.5.

Utvalget foreslår således at Sametinget skal oppnevne de samiske representantene til grunnforvaltningsstyret. I tillegg til de alt anførte argumenter, kan dette også begrunnes med at det vil gi reell samisk medinnflytelse på forvaltningen av grunnen i Finnmark og dessuten være i samsvar med tingets egne ønskemål. Se f.eks. Sametingsplanen for 1994-97, s. 44, hvor det bl.a. uttales at ved etablering av organer for forvaltningen av grunnen i samiske områder, må Sametinget som den øverste poltiske myndighet spille en avgjørende rolle.

Når Sametinget tillegges denne form for oppnevningsmyndighet, blir det videre spørsmål om myndigheten skal ligge til tinget i plenum eller om den skal kunne delegeres til andre organer i sametingssystemet, f.eks. sametingsrådet. Selv om hensynet til tingets selvråderett i egne saker nok kan tilsi at også denne oppgaven bør kunne delegeres nedover i systemet, er samerettsutvalget likevel av den oppfatning at oppnevningen bør skje i plenum. Valg av styremedlemmer vil ha stor betydning både for den samiske og den øvrige befolkning i Finnmark, og derfor bør disse velges av en så stor og representativ forsamling innenfor sametingssystemet som mulig.

4.3.4.2.2 Finnmark fylkesting

Når det ovenfor er lagt opp til at Sametinget skal oppnevne den samiske delen av grunnforvaltningsstyret, bl.a. fordi dette er det eneste representative folkevalgte organ for samene i fylket, er det naturlig å bygge på et tilsvarende prinsipp for det organ eller de organer som skal oppnevne resten av styret. I så fall finnes det to alternativer: Fylkestinget eller fylkets 19 kommunestyrer.

Utvalget finner det lite praktisk at kommunene gis direkte rett til å oppnevne styremedlemmer. Selv om det finnes fora hvor representanter for kommunene i fylket møtes og kunne komme til enighet om hvilke kommuner som til enhver tid skal være representert i grunnforvaltningsstyret, vil det være klart enklere å legge myndigheten til et fylkeskommunalt organ. Videre tilligger myndigheten til å oppnevne tre av medlemmene i dagens jordsalgsstyre Finnmark fylkeskommune ved fylkesutvalget. Det synes derfor mest naturlig at et fylkeskommunalt organ også i fremtiden har myndighet til å oppnevne en del av det organ som skal forvalte grunnen i fylket.

Av aktuelle fylkeskommunale organer peker fylkestinget som folkevalgt og representativt organ for fylkets innbyggere seg ut. Dette er valgt av hele befolkningen i Finnmark og fremstår dermed som det organ som mest naturlig vil kunne ivareta interessene til alle i fylket.

Et særskilt spørsmål er imidlertid om oppnevningen av styremedlemmer skal foretas av fylkestinget i plenum eller om tinget kan overlate oppnevningen til andre, f.eks. et fylkeskommunalt utvalg.

Selv om det her ikke vil være tale om en oppnevning med hjemmel i kommuneloven, men i den foreslåtte lov om forvaltning av grunn i Finnmark, er det likevel grunn til å peke på at etter kommuneloven skal en rekke valg og oppnevninger til fylkeskommunale verv foretas av fylkestinget i plenum. Dette gjelder bl.a. fylkesutvalg, fylkesordfører og fylkesvaraordfører, og faste utvalg og komitéer, jf. lovens §§ 8 til 10. Etter § 11 kan imidlertid fylkestinget bestemme at styre for fylkeskommunale bedrifter ol. kan oppnevnes administrativt eller av de ansatte i, eller brukere av organisasjonen. Et grunnleggende prinsipp i kommuneloven er at fylkestinget skal ha stor grad av selvstyre. Dette kan tale for at fylkestinget bør få avgjøre om oppnevningen av medlemmer til styret i Finnmark grunnforvaltning skal skje her, eller om den skal delegeres til f.eks. fylkesutvalget.

En rekke av de viktigste valg og oppnevninger til fylkeskommunale verv skal imidlertid foretas av fylkestinget selv, og kan ikke delegeres til andre. I likhet med det som i punkt 4.3.4.2.1 er anført i forhold til Sametinget, kan det dessuten hevdes at valgene til styret i Finnmark grunnforvaltning er så viktige for befolkningen at de bør gjøres av en forsamling som er så representativ som mulig, og som er direkte folkevalgt. Et nytt ledd mellom velgerne og de som til slutt foretar valgene vil kunne øke avstanden til brukerne på en uheldig måte. Samtidig vil en regel om at fylkestinget i plenum skal foreta valgene understreke at dette er viktige posisjoner som alle folkevalgte skal få anledning til å bestemme over. Også hensynet til like regler for Sametinget og fylkestinget tilsier at fylkeskommunens styremedlemmer bør velges av fylkestinget i plenum.

4.3.4.2.3 Fordeling av oppnevningsmyndighet mellom Sametinget og fylkestinget

Et hovedargument for å la Sametinget, ved siden av fylkestinget, oppnevne en del av styret for Finnmark grunnforvaltning, er at dette vil gi samene reell innflyt­else på forvaltningen av grunnen i Finnmark. Hvor sterk innflytelse vil bl.a. avhenge av hvor stor del av styret som oppnevnes av Sametinget og hvor stor del som oppnevnes av fylkestinget. Utvalget har på dette punktet ikke kunnet komme til enighet, noe som bl.a. har sammenheng med forslaget fra Falch, Jernsletten, Kåven, Nystø og Owe om at Samisk grunnforvaltning skal kunne opprettes ved siden av Finnmark grunnforvaltning, jf. kapittel 4.4.

Under forutsetning av at Finnmark grunnforvaltning opprettes som forvaltningsorgan med hele fylket som virkeområde, foreslår et flertall bestående av Falch, Abelvik, Austenå, Ballo, Berg, Husabø, Jernsletten, Kristensen, Kåven, Nystø, Owe, Pedersen, Sandvik og Varsi at Sametinget og fylkestinget hver oppnevner fire styremedlemmer. Et mindretall bestående av Johansen og Johnsen foreslår at fylkestinget oppnevner fem og Sametinget tre styremedlemmer.

Flertallet vil som begrunnelse for sitt forslag bl.a. vise til at de allmenne likhets- og balansehensyn som ligger til grunn for forslaget om Finnmark grunnforvaltning, tilsier at samene ved Sametinget bør oppnevne halvparten av grunnforvaltningsstyrets medlemmer. Allmenne samepolitiske hensyn tilsier at det vil være uakseptabelt at Sametinget bare får oppnevne et mindretall av medlemmene i grunnforvaltningsstyret. Dette ville være i strid med intensjonene i Norges folkerettslige forpliktelser slik disse er nedfelt bl.a. i ILO-konvensjon nr. 169, der det av artikkel 7 og 15 følger at samene må sikres reell innflytelse på forvaltningen av de landområder hvor de lever. En ordning hvor samene gis like mange representanter i grunnforvaltningsstyret som de øvrige folkegrupper i Finnmark antas, i motsetning til en ordning hvor samene er i mindretall, å være i samsvar med intensjonene i disse bestemmelser.

Den samiske folkegruppe har dessuten etter grunnloven § 110 a krav på å få reell innflytelse på forvaltningen av grunn og ressurser i Finnmark. Grunnloven pålegger staten en plikt til å legge forholdenetil rette for sikring og utvikling av samisk språk, kultur og samfunnsliv, men det er samene selv som skal gjennomføre denne sikringen og utviklingen. § 110 a kan dermed sies å gi samene et krav på å utforme sin egen fremtid, og en forvaltningsordning der de er i mindretall kan på sikt komme i strid med intensjonene i grunnlovsbestemmelsen. En slik ordning kan anses som en videreføring av den praksis staten i dag ønsker å forlate, ettersom samene alltid vil risikere å bli nedstemt og dermed ikke få tilstrekkelig innflytelse over sin egen fremtid.

På den annen side vil det, så lenge det er tale om en forvaltningsordning som skal gjelder for hele Finnmark, være uriktig at Sametinget oppnevner et flertall av medlemmene i forvaltningsstyret. Det er ikke ønskelig at et organ som er valgt av én etnisk gruppe skal ha avgjørende myndighet i forhold til bruken av grunn og naturgoder hvis organet skal ha hele fylket som myndighetsområde, idet et slikt organ bare vil være representativt for en del av befolkningen i fylket. Det mindretall som står bak forslaget om Samisk grunnforvaltning er enig i det som her er anført, men vil understreke at dette bare gjelder hvis hele fylket ses under ett. Hvis det opprettes en særskilt samisk grunnforvaltningsordning i kommuner der samene er i (klart) flertall, vil Sametinget som folkevalgt samisk organ være tilstrekkelig representativt for befolkningen i området til at det er rimelig at det får oppnevne et flertall, men ikke alle medlemmer i grunnforvaltningsstyret, jf. nedenfor i punkt 4.4.5.2.

Forutsetningen for den herværende drøftelse er imidlertid at hele Finnmark ses under ett, og det er da naturlig at Sametinget oppnevner halvparten av medlemmene i forvaltningsstyret. En slik oppnevningsordning tar både hensyn til at den samiske befolkningsandel er stor i Finnmark, og til at det i fylket er flere folkeslag som i fellesskap bør forvalte grunn og naturgoder.

Mindretallet (Johansen og Johnsen) vil til det som er anført bemerke at samene vil ha betydelig mulighet til å øve innflytelse på forvaltningen av grunnen i Finnmark også om Sametinget oppnevner et mindretall av medlemmene i grunnforvaltningsstyret. Samene kan på lik linje med de øvrige folkegrupper i fylket delta i fylkestingsvalget. Hvis Sametinget i tillegg får oppnevne tre av åtte styremedlemmer, vil samene ha sterk representasjon i styret, både i forhold til deres andel av befolkningen i Finnmark, og i forhold til Sametingets velgergrunnlag sammenliknet med fylkestingets. Denne representasjon vil gi dem tilstrekkelig innflytelse over sin fremtid, bl.a. i samsvar med det som følger av grunnloven § 110 a.

Husabø, Kristensen og Varsi, som tilhører det flertall som foreslår Finnmark grunnforvaltning som ett felles forvaltningsorgan for hele fylket, med lik representasjon fra Sametinget og fylkestinget, vil spesielt fremheve verdien av én forvaltningsordning for hele Finnmark. For det tilfelle Samisk grunnforvaltning blir opprettet ved siden av Finnmark grunnforvaltning, enten ved politisk behandling eller i kraft av ILO-konvensjon nr. 169, fremmer disse medlemmer et subsidiært forslag om styresammensetningen for Finnmark grunnforvaltning i den gjenværende del av denne ordningens virkeområde.

Flertallet i grunnforvaltningsstyret må da bestå av medlemmer oppnevnt av Finnmark fylkesting i samme forhold som det samiske flertall i styret for Samisk grunnforvaltning. Det vil med andre ord si at antall styremedlemmer reduseres fra åtte til sju, og slik at fem oppnevnes av fylkestinget og to av Sametinget. Dette er helt grunnleggende i forhold til vanlig demokrati og medbestemmelsesrett. Videre vil ikke ILO-konvensjon nr. 169 være til hinder for dette, da den bruksrett samene har krav på å få anerkjent i de ytre deler av Finnmark etter artikkel 14 nr. 1, vil være sikret gjennom reindriftsloven og særlover, herunder reglene om rett til og forvaltning av utmarksgodene i forslaget til lov om forvaltning av grunn i Finnmark, kapittel 3 og 4.

Johansen og Johnsen, som ovenfor har foreslått at fylkestinget skal oppnevne fem og Sametinget tre av Finnmark grunnforvaltnings styremedlemmer, har sluttet seg til det subsidiære forslaget fra Husabø, Kristensen og Varsi. For det tilfelle at Samisk grunnforvaltning opprettes ved siden av Finnmark grunnforvaltning, foreslår disse to dermed at antall styremedlemmer reduseres fra åtte til sju, ved at ett av de medlemmer Sametinget har oppnevnt trer ut.

Berg og Pedersen har forståelse for argumentasjonen om at fylkestinget bør oppnevne styreflertallet i Finnmark grunnforvaltning, hvis også Samisk grunnforvaltning etableres. Forholdstallet får man eventuelt komme tilbake til hvis det skulle bli nødvendig. Disse medlemmene viser for øvrig til sin særmerknad om Samisk grunnforvaltning i punkt 4.4.1.

De øvrige medlemmer (Falch, Abelvik, Austenå, Ballo, Jernsletten, Kåven, Nystø, Owe og Sandvik) går også for det tilfelle at Samisk grunnforvaltning opprettes ved siden av Finnmark grunnforvaltning, inn for lik styrerepresentasjon (fire-fire) mellom Sametinget og fylkestinget. De viser til at det under enhver omstendighet bør være sterk samisk representasjon i grunnforvaltningsstyret, og at de samiske bruksinteressene også vil være sterke utenfor de kommuner som måtte tre inn i Samisk grunnforvaltning.

4.3.4.3 Sammensetningen av styret – interesserepresentasjon

4.3.4.3.1 Oversikt over aktuelle interessegrupper

Utvalget vil her drøfte om bestemte nærings- eller brukergrupper bør sikres representasjon i styret for Finnmark grunnforvaltning, slik de bl.a. har i fjellstyrene og dagens jordsalgsstyre, jf. fjelloven 6. juni 1975 nr. 31 § 3 og jordsalgsforskriften § 12, eller om styrets sammensetning bør overlates helt ut til oppnevningsorganene. Som en mellomløsning kan det eventuelt gis regler om at ulike brukerinteresser skal ha forslagsrett og/eller at oppnevningsorganene skal sikre at styret sammensettes slik at de viktigste bruker- og interessegrupper blir representert, men uten at bestemte grupper er særskilt nevnt.

Det synes mest nærliggende å drøfte behovet for representasjon i grunnforvaltningsstyret for hver enkelt interessegruppe. I dag er reindriften, jordbruket og skogbruket representert i jordsalgsstyret, og det kan spørres om alle disse bør ha rett til å være representert også i styret for Finnmark grunnforvaltning, og om eventuelt andre i tillegg eller i stedet bør gis slik representasjon.

Et argument for at reindriftsnæringen fortsatt bør ha styrerepresentasjon, er at det kan synes lite heldig å svekke næringens mulighet til å påvirke forvaltningsstyrets disposisjoner, fordi den har store interesser knyttet til bruken av grunnen i hele Finnmark. Reindriftens representanter må også antas å ha den beste faglige innsikt i reindriftsforhold og hvilken betydning et tiltak eller en utbygging eventuelt vil ha for næringen. Det forhold at reindriften har uttrykt misnøye med reglene for hvordan dagens jordsalgsstyre skal sammensettes, kan også tale for at næringens rett til styrerepresentasjon bør beholdes.

Det kan også vises til at Sametinget har ønsket å få sterkere innflytelse på reindriftspolitikken i Norge og at tinget herunder ønsker større ansvar for reindriftsforvaltningen, noe det ved de i 1996 vedtatte endringer i reindriftsloven også har fått. Sametinget vil dermed i fremtiden kunne bli reindriftsnæringens motpart i reindriftssaker, og dette kan nok tilsi at næringen bør ha en viss (indirekte) selvstendig oppnevningsmyndighet i grunnforvaltningsstyret.

Det kan imidlertid på prinsipielt grunnlag hevdes at oppnevningsorganene i utgangspunktet fritt bør kunne oppnevne de styremedlemmer de vil. Det er videre grunn til å tro at både Sametinget og Fylkestinget vil legge vekt på å sikre bred representasjon i forvaltningsstyret. Siden reindriftsnæringen er viktig i Finnmark og en viktig samisk kulturbærer, er det all grunn til å regne med at disse vil oppnevne styrerepresentanter med tilstrekkelig reindriftsfaglig innsikt og bakgrunn, enten det gis uttrykkelige lovregler om det eller ikke. Utvalget antar derfor at det vil være unødvendig å lovfeste at reindriften skal være representert i grunnforvaltningsstyret.

Jordbruksnæringen er i dag representert i jordsalgsstyret ved fylkeskommunale representanter og ikke ved næringens egne representanter. Til tross for nedgang i antall bruk og sysselsetting, er jordbruk fortsatt viktig i Finnmark, også som samisk næring. Spørsmål om salg og bortfeste av grunn har ofte stor betydning for næringen, samtidig som det i den forbindelse ikke sjelden er konflikter mellom reindriften og jordbruket. Det kan imidlertid også overfor jordbruksnæringen argumenteres med at Sametinget og fylkestinget fritt bør velge de representanter de vil. Utvalget anser både reindrift og jordbruk som samiske næringer som i prinsippet bør likestilles mht. representasjon i forvaltningsstyret. Det forutsettes derfor at begge næringer blir representert i styret, men det legges likevel ikke opp til noen lovfestede bindinger på oppnevningsorganene på dette punktet.

Skogbruksnæringen er i dag representert i jordsalgsstyret ved en representant for statens skogforvaltninger, i praksis ved leder av skogavdelingen i Statskog Finnmark. Men det er neppe grunn til å videreføre denne ordningen i det nye grunnforvaltningsstyret. Skogsdriften i Finnmark er av mindre omfang enn tidligere, slik at næringens automatiske styrerepresentasjonen bør avvikles. I samme retning trekker forslagene om at Finnmark grunnforvaltning skal frikobles fra Statskog SF og at skogforvaltningen legges til kommunene, jf. punkt 4.3.2 og 5.2.4.4.10. Om skogbruksnæringen skal være representert i styret, og hvordan dette skal gjennomføres bør avgjøres av de to oppnevningsorganene på fritt grunnlag.

Det kan også spørres om andre brukerinteresser bør være representert i styret, f.eks. samiske utmarksinteresser, jakt- fiske- og friluftsinteresser eller naturverninteresser. Når det foran er lagt opp til at de viktigste næringsinteressene ikke skal gis automatisk styrerepresentasjon, kan det imidlertid vanskelig forsvares at andre brukerinteresser skal gis en slik rett.

Konklusjonen er derfor at verken reindriften, jordbruket, skogbruket eller andre brukerinteresser bør ha en lovfestet rett til representasjon i forvaltningsstyret. Utvalget forutsetter likevel at reindriften og jordbruket – i kraft av sin sentrale betydning for samisk kultur og som viktige brukere av grunnen – blir representert i styret. Sametinget og Finnmark fylkeskommune bør ellers stå fritt til å sikre et bredt og representativ styre, og ikke være bundet til å velge representanter for spesielle næringer eller bruker- eller interessegrupper.

4.3.4.3.2 Forslagsrett

Selv om det ikke foreslås at bestemte interesser skal ha lovfestet rett til å være representert i styret for Finnmark grunnforvaltning, kan gode grunner likevel tale for at ulike interesser bør ha rett til å foreslå styremedlemmer overfor oppnevningsorganene. Finnmark grunnforvaltnings virksomhet vil ha stor betydning, bl. a. for kommunene, reindrifts- og jordbruksinteresser og allmenne jakt- og fiske-, fritids-, og naturverninteresser. For å sikre at flest mulig får mulighet til å påvirke sammensetningen av styret, bør derfor som et utgangspunkt alle interesserte kunne fremme forslag om hvem de ønsker oppnevnt som styremedlemmer overfor Sametinget og fylkestinget.

Det er neppe behov for å avgrense kretsen av forslagsberettigede til bestemte organer, organisasjoner, næringer eller interesser. Også privatpersoner bør kunne fremme forslag, men det må etableres en ordning som ikke medfører for mye arbeid for oppnevningsorganene når innkomne forslag skal behandles. Dette kan f.eks. gjøres ved at disse ikke forpliktes til selv å innhente forslag og ved at de stilles fritt til å velge representanter uavhengig av hvem som er foreslått. Det bør imidlertid legges opp til at forslag må fremsettes innen utløpet av en bestemt frist som kan kunngjøres i fylkets aviser.

En forslagsrett kan variere i styrke, f.eks. slik at oppnevningsorganet i praksis må legge avgjørende vekt på forslagene, eller stå helt fritt i forhold til disse. Dersom bare ett organ har forslagsrett, vil forslagsstilleren i praksis ofte ha avgjørende innflytelse dersom vedtaksorganet må velge den eller de som er nominert. Hvis flere gis forslagsrett (og det nomineres flere kandidater) kan oppnevningsorganene enten stå helt fritt i forhold til forslagene og også kunne velge andre enn de foreslåtte, eller være bundet til å velge blant de nominerte.

Utvalget mener at de beste grunner taler for at oppnevningsorganene bør kunne velge de en finner best egnet, uavhengig av om de er foreslått eller ikke. Dette er best i samsvar med det prinsipielle synspunktet om at oppnevningsorganene bør ha frihet til å velge et bredt sammensatt og representativt forvaltningsstyre.

Hvis den her skisserte forslagsordning, som er foreslått regulert i lovutkastets § 2-9 tredje ledd, skulle vise seg upraktisk, kan det bl.a. være aktuelt at Kongen eller Sametinget og fylkestinget gir forskrifter som bør være felles for de to oppnevningsorganene og som f.eks. begrenser forslagsretten til bestemte interessegrupper. Utvalget har imidlertid ikke funnet grunn til å foreslå noen hjemmel i den retning.

4.3.4.4 Varamedlemmer

Utvalget har også vurdert hvilke regler som bør gis for oppnevningen av varamedlemmer til styret for Finnmark grunnforvaltning. I dag oppnevnes det for hvert jordsalgsstyremedlem et personlig varamedlem. Selv om en slik ordning nok kan ha fungert bra i forhold til dagens styre, er det ikke gitt at den vil fungere like bra i forhold til det fremtidige styret.

Dagens ordning innenbærer at de ulike interessene i styret er representert selv om et ordinært styremedlem må melde forfall. Dette synes naturlig ut fra det forhold at en del bestemte interesser etter dagens regler skal være representert i jordsalgsstyret. Som det fremgår av det foregående, er det imidlertid, bortsett fra at ulike interesser skal ha forslagsrett, ikke forslått regler om interesserepresentasjon i det fremtidige grunnforvaltningsstyret. Videre er reglene om oppnevning av styret for Finnmark grunnforvaltning bygget på et likevektshensyn der det legges opp til at samiske og andre interesser skal ha mest mulig lik representasjon i styret.

Flertallet (Falch, Abelvik, Austenå, Ballo, Berg, Husabø, Kåven, Jernsletten, Kristensen, Nystø, Pedersen, Owe, Sandvik og Varsi) har søkt å gjennomføre dette likevektshensynet ved at Sametinget og fylkestinget hver oppnevner fire styremedlemmer. Hvis det legges opp til at disse også skal oppnevne personlige varamedlemmer, vil det med bare ett varamedlem for hvert styremedlem kunne oppstå situasjoner der verken styremedlemmet eller varamedlemmet kan møte. En av gruppene vil dermed kunne komme i mindretall, slik at den likevekten som ligger til grunn for reglene om styreoppnevningen, brytes. For å hindre slike brudd kunne det nok gis regler om at det i styreavstemminger skal delta like mange fra hver gruppe, og at det hvis en gruppe er i flertall må trekkes lodd om hvem fra den andre gruppen som skal fratre ved avstemmingen. En slik ordning synes likevel nokså tungvint.

Det vil derimot ikke være nødvendig med regler av denne art, hvis det legges til grunn at hvert oppnevningsorgan samtidig med oppnevningen av styremedlemmene oppnevner et visst antall (ikke personlige) varmedlemmer for sine styremedlemmer. Da ville den enkelte gruppe selv ha ansvaret for å møte med et tilstrekkelig antall styremedlemmer eller varamedlemmer, og hvis man ikke greier dette, må man finne seg i å være i mindretall. Dette gjelder i de fleste andre sammenhenger der ulike partier eller grupper har representanter i politisk oppnevnte organer. Det synes derfor nærliggende med en slik ordning også for styret for Finnmark grunnforvaltning.

For at dette skal fungere, må det oppnevnes et klart høyere antall varamedlemmer enn ordinære styremedlemmer, slik at begge gruppene i styret alltid har mulighet til å være fulltallig til stede når beslutninger skal fattes. Det antas imidlertid tilstrekkelig å gi en regel om at hvert organ oppnevner fire styremedlemmer med varamedlemmer uten noen nærmere angivelse av hvor mange varamedlemmer disse skal oppnevne. Se ellers lovutkastets § 2-9 annet ledd, jf. første ledd, med merknader i punkt 10.2.3.

Mindretallet (Johansen og Johnsen) foreslår at fylkestinget skal oppnevne fem og Sametinget tre medlemmer til grunnforvaltningsstyret, men finner ikke grunn til å fremme noe alternativt forslag mht. oppnevning av varamedlemmer, jf. deres alternative utforming av § 2-9.

4.3.4.5 Bosettingskrav

Et forhold som har vært særskilt vurdert i forbindelse med oppnevningen av styret for Finnmark grunnforvaltning, er om det skal gis regler om at de som utpekes til styret og deres varamedlemmer må være fast bosatt i Finnmark. Den praktiske betydningen av en slik regel vil kanskje ikke være så stor, da det må antas at Sametinget og fylkestinget også hvis de stilles fritt, normalt vil oppnevne styremedlemmer fra Finnmark, bl.a. for å sikre nødvendig lokalkunnskap. Men det kan hevdes at oppnevningsorganene også bør kunne oppnevne til styret dyktige personer med kjennskap til forholdene i Finnmark, men som er bosatt utenfor fylket.

Som antydet i kap 4.3.4.2.1, vil imidlertid en regel om at styremedlemmene må være bosatt i Finnmark kunne minske vekten av mulige innvendinger mot at Sametinget som et landsdekkende organ skal oppnevne en del av medlemmene i grunnforvaltningsstyret. En regel om boplikt vil heller ikke være noe prinsipielt nytt. For å være valgbar til kommunestyrer og fylkesting må man f.eks. være innført i folkeregisteret som bosatt i kommunen eller fylket på valgdagen, jf. kommuneloven 25. september 1992 nr. 107 § 14 nr. 1 bokstav a.

Ettersom styret for Finnmark grunnforvaltning i mange sammenhenger kan anses som et lokal- og samepolitisk organ, taler gode grunner for at det bør gis en tilsvarende regel for oppnevningen av dette. En slik regel vil dessuten markere styrets rolle som et organ av og for finnmarkinger, noe som trolig vil styrke den lokale oppslutningen om Finnmark grunnforvaltning som fremtidig eierorgan i Finnmark. Utvalget har derfor kommet til at det bør lovfestes at de som oppnevnes medlemmer eller varamedlemmer til forvaltningsstyret, må være bosatt i Finnmark, jf. lovutkastets § 2-9 annet ledd.

4.3.4.6 Funksjonstid

Dagens jordssalgstyre velges for fire år, og denne funkjsonstiden bør gjelde også for medlemmer og varamedlemmer i styret for Finnmark grunnforvaltning, idet begge de foreslåtte oppnevningsorganer velges for en slik periode. Valg til Sameting og fylkesting skjer imidlertid ikke samtidig, slik at det kan være aktuelt å oppnevne halve styret hvert annet år. Utvalget kan ikke se at dette skulle medføre særlige ulemper. Det kan tvertimot være en fordel at man på denne måten kan unngå at hele styret skiftes ut samtidig. Se ellers lovutkastets § 2-9 annet ledd annen setning.

4.3.4.7 Leder og nestleder av forvaltningsstyret

4.3.4.7.1 Fordeling av verv mellom oppnevningsorganene

En naturlig konsekvens av utvalgets synspunkt om at Finnmark grunnforvaltning bør stå mest mulig fritt i forhold til statsforvaltningen, er at fylkesmannen, som i dag er selvskrevet leder for jordsalgsstyret, ikke bør inneha denne posisjonen i grunnforvaltningsstyret. Med dette vil dagens klare binding til staten bli løst opp, og det vil bli etablert en mer uavhengig forvaltningsordning. I tillegg er det viktig at det for fremtiden legges opp til folkevalgt styring av grunn- og ressursforvaltningen i Finnmark, ved at alle medlemmer i grunnforvaltningsstyret velges direkte av folkevalgte organer.

Flertallet (Abelvik, Austenå, Ballo, Berg, Husabø, Kristensen, Kåven, Jernsletten, Kristensen, Nystø, Owe, Pedersen, Sandvik og Varsi) har foran foreslått at oppnevningsorganene skal oppnevne like mange styremedlemmer hver. For å sikre likevekt mellom de to gruppene er det rimelig at lederen og nestlederen kommer fra hver sin gruppe og at vervene skifter regelmessig mellom gruppene. Det vil bidra til økt aksept av den fremtidige forvaltningsordningen og til at ulike organer og organisasjoner i Finnmark vil tilpasse sin politikk og virksomhet til det faktum at ingen vil ha et varig flertall i grunnforvaltningsstyret.

Flertallet har vurdert ulike alternativer for hvordan valg av leder og nestleder skal gjennomføres, herunder at et samlet styre velger leder og nestleder, eventuelt etter forslag fra den gruppe eller det oppnevningsorgan som har rett til å inneha de respektive verv. En annen mulighet kunne være at Sametingets styremedlemmer avgjør hvem fra deres gruppe som skal inneha leder- eller nestledervervet og at styremedlemmene fra fylkestinget gjør det samme valget i forhold til sin gruppe. Det synes likevel mest nærliggende at Sametinget og fylkestinget samtidig med valget av styremedlemmer tar stilling til hvem av disse som skal inneha leder- eller nestledervervet.

På den måten unngår man at representantene fra fylkestinget får innflytelse på hvem som på vegne av Sametinget skal inneha ledervervet, og omvendt. Man unngår også at eventuell uenighet om ledervervene kommer på spissen i styret. Forvaltningsstyret må forholde seg til den leder og nestleder som er valgt av oppnevningsorganet, på samme måte som man er nødt til å samarbeide med de øvrige styremedlemmene som men heller ikke vil ha noen innflytelse over valgene av.

Mindretallet (Johansen og Johnsen) som foreslår at grunnforvaltningsstyret skal bestå av fem medlemmer oppnevnt av fylkestinget og tre oppnevnt av Sametinget, foreslår på sin side at styret konstituerer seg selv. Styremedlemmene antas selv å være best egnet til å avgjøre hvem som bør være leder og nestleder, og følgelig bør dette avgjøres på vanlig måte ved flertallsvalg.

Det er enighet om at det ikke er nødvendig med regler om at noen i styret skal tillegges andre spesifikke oppgaver, som f.eks. sekretær eller ansvarlige for ulike spesialoppgaver. I den grad det måtte være behov for å gi styremedlemmene slike oppgaver, vil styret selv måtte avgjøre dette.

4.3.4.7.2 Funksjonstid

Det er foran lagt opp til at styrets funksjonstid skal være fire år, og at hvert styremedlems valgperiode er sammenfallende med valgperioden til oppnevningsorganet. For leder- og nestledervervet er det imidlertid ikke gitt at disse bør innehas for hele valgperioden.

Å skifte leder og nestleder hvert år vil nedtone lederens rolle og fremheve styret som et kollektivt forum. En så hyppig rullering mellom oppnevningsorganene vil trolig også kunne motvirke for hyppig bruk av den i punkt 4.3.4.8 foreslåtte dobbeltstemmen for styrelederen. Ett års funksjonstid vil imidlertid være i korteste laget til at de som får vervene, kan komme inn i oppgavene på en tilfredsstillende måte.

Hvis vervene gis varighet for fire år vil ikke dette siste være noe problem, og det kan nok være gunstig med en relativt lang innkjøringsperide for de som skal besitte vervene. Det vil imidlertid lett kunne føre til at det blir oppnevnt en styreleder som ikke har sittet i styret tidligere. Riktignok vil situasjonen ikke behøve å komme på spissen så lenge ett eller flere styremedlemmer oppnevnes for mer enn én fireårsperiode, og i praksis vil vel de som oppnevnes til slike oppgaver, som oftest ha ledererfaring fra annet hold, men det kan likevel være grunn til å minimalisere faren for et det velges ledere uten erfaring fra nettopp denne virksomheten.

Dersom det forutsettes at styret skal ha like mange medlemmer fra hvert oppnevningsorgan, vil et viktigere argument mot en fireårsperiode være at reglene om lederens dobbeltstemme i praksis vil gi én av styrefraksjonene flertall i et så vidt langt sammenhengende tidsrom at dette til en viss grad må sies å være i strid med de likevektshensyn som ellers ligger til grunn for de forslåtte regler om grunnforvaltningsstyrets oppnevning.

Hvis leder og nestleder velges for en toårsperiode, vil derimot likevektshensynet bli klarere markert, ved at hver av partene vil ha lederen i halve funksjonstiden. To år må antas å være tilstrekkelig til å skaffe seg nødvendig innsikt i oppgavene. For å sikre at lederen alltid har erfaring fra styret kan ledervervet overtas to år etter oppnevningen som styremedlem. Tidspunktet for overtakelsen vil da falle da sammen med tidspunktet for oppnevning av styremedlemmer fra det andre oppnevningsorganet, som vil få nestlederen.

Det flertall på 14 medlemmer som foreslår at styret skal ha like mange representater fra Sametinget som fra fylkestinget, er således av den oppfatning at at de beste grunner taler for at ledervervet innehas i en toårsperiode og at lederen tiltrer i de to siste årene av sin periode. Mens ledervervet skal innehas av en person med minst to års styretid bak seg, vil derimot nestlederen kunne være ny i styret.

Det vil, avhengig av når det første styret for Finnmark grunnforvaltning eventuelt blir oppnevnt, kunne oppstå visse overgangsproblemer. Hvis grunnforvaltningen etableres midt i en valgperiode, f.eks. ett år før sametingsvalget, er det naturlig at Sametinget får lederen (og fylkeskommunen nestlederen) det første året frem til valget. Etter Sametingsvalget vil fylkeskommunen ha ledervervet i toårsperioden frem til kommune- og fylkestingsvalget, og Sametinget nestlederen. Situasjonen blir motsatt hvis ordningen etableres ett år før kommune- og fylkestingsvalget. Da vil fylkeskommunen få lederen det første året, mens Sametinget overtar ledervervet etter valget til fylkestinget.

Dersom Finnmark grunnforvaltning etableres i et år med sametingsvalg, vil fylkestinget få ledervervet i de første to årene frem til fylkestingsvalget. Etter fylkestingsvalget og oppnevning av nye styremedlemmer overtar Sametinget ledervervet, mens fylkestinget får nestleder frem til neste fylkestingsvalg om to år. Dersom Finnmark grunnforvaltning etableres i et år med valg til fylkestinget, vil derimot Sametinget få ledervervet i de første to årene.

Det mindretall (Johansen og Johnsen) som fore­slår at et flertall av styremedlemmene skal oppnevnes av fylkestinget, har ikke lagt vekt på det ovenfor omtalte likevektshensyn. Mindretallet er likevel ut fra de argumenter som ellers er anført, enig i at to år kan være en passende funksjonstid for leder- og nestledervervet. Så lenge deres forslag innebærer at styret konstituerer seg selv, er de imidlertid av den oppfatning at styret selv bør avgjøre funksjonstiden for disse verv.

Utvalget viser for øvrig til lovutkastets § 2-9 siste ledd og utredningens punkt 10.2.3, der det er gitt merknader til de lovforslag fra flertallet og mindretallet som er omtalt i punkt 4.3.4.7.1 og 4.3.4.7.2.

4.3.4.8 Vedtaksførhet og flertallskrav

Utvalget har vurdert å foreslå at det for at styret skal være vedtaksført, må møte minst tre medlemmer eller varamedlemmer fra hver av de to gruppene valgt av Sametinget og fylkestinget. En slik regel kunne nok begrunnes ut fra hensynet til likevekt, men synes likevel å passe best i en ordning med personlige varamedlemmer.

Når utvalget ikke foreslår en slik ordning, er det derimot mer nærliggende å ta utgangspunkt i de regler som normalt gjelder for et folkevalgt organs vedtaksførhet. Se kommuneloven § 33 der det fremgår at et folkevalgt organ bare kan treffe vedtak hvis minst halvparten av medlemmene har vært til stede under forhandlingene og avgitt stemme i vedkommende sak. Hvis dette prinsipp gjøres gjeldende for grunnforvaltningsstyret, vil dette dermed være vedtaksført når minst fire av de åtte styre- eller varamedlemmer møter.

Slik det flertall som ovenfor går inn for at Sametinget og fylkestinget skal ha like mange styrerepresentanter ser det, bør det imidlertid sikres at hver gruppering har minst ett styremedlem (eller varamedlem) til stede når styret fatter sine vedtak. Det vil si at det må møte minst fem styre- eller varamedlemmer for at styret skal være vedtaksført.

En slik regel vil ikke sikre at Sametinget og fylkestinget har like mange tilstedeværende representanter når styret skal fatte vedtak, men likevel bidra til en viss bredde i representasjonen. Som anført i punkt 4.3.4.4 vil dessuten den enkelte gruppe selv ha ansvaret for å møte med et tilstrekkelig antall styremedlemmer, og når disse i tillegg til de ordinære styremedlemmene kan oppnevne en rekke varamedlemmer er det grunn til å tro at de sjelden vil ha vansker med å stille fulltallig. Hvis dette i enkelte tilfeller ikke skulle være mulig, vil det trolig uansett kunne la seg gjøre på mer uformelt grunnlag å finne akseptable løsninger, f.eks. at styret utsetter behandlingen av viktige saker inntil begge grupper kan være fulltallig til stede.

Det foreslås på denne bakgrunn en regel om at styret for Finnmark grunnforvaltning er vedtaksført når minst fem styre- eller varamedlemmer er til stede og stemmer i vedkommende sak. Se ellers lovutkastets § 2-10 første ledd.

Det mindretall som foreslår at fylkestinget skal oppnevne fem av styrets åtte medlemmer, er enige i den her skisserte regel. Selv om dette for deres vedkommende vil innebære at styret i prinsippet er vedtaksført også for det tilfelle at ingen av de sametingsoppnevnte styremedlemmer er til stede, anser mindretallet det for å være helt usannsynlig at denne situasjonen vil oppstå i praksis.

Utvalget har også drøftet om det bør gis regler om flertallskrav ved stemmelikhet. Det legges opp til et likt antall styremedlemmer (åtte), og det kan derfor i utgangspunktet synes nærliggende at styrelederen, eller den som i dennes fravær leder møtet, i slike tilfeller gis dobbeltstemme. Dette vil sikre et beslutningsdyktig styre også når det er fulltallig eller når seks personer møter der, og ikke klarer å forhandle seg frem til enighet eller et tilstrekkelig flertall.

Det er i de fleste folkevalgte organer vanlig at møtelederen har dobbeltstemme ved stemmelikhet. Se kommuneloven § 35 der det fremgår at i fylkes­kommunale og kommunale folkevalgte organer er møteleders stemme avgjørende ved stemmelikhet (i andre saker enn valg).

Denne og andre regler om dobbeltstemme i visse situasjoner er gitt av hensyn til vedkommende organs beslutningsdyktighet, da det er ansett som uheldig at folkevalgte organer i visse situasjoner ikke kan fatte vedtak. For Finnmark grunnforvaltning kan det riktignok hevdes at det vil ha liten betydning at organet ikke er beslutningsdyktig ved stemmelikhet. Konsekvensen vil da være at det ikke vil bli fattet noe vedtak om å disponere over grunn til ulike formål, noe som vil være i samsvar med regelen om at grunnen i fylket som hovedregel skal ligge til felles bruk og tjene felles interesser, jf. lovutkastets § 2-2.

En ordning der styret ikke kan fatte vedtak ved stemmelikhet vil likevel kunne bli problematisk i en rekke sammenhenger. Fravær av regler om dobbeltstemme vil i realiteten bety at fire styremedlemmer kan forhindre ethvert vedtak om å avhende grunn, enten det er tale om salg eller bortfeste av grunn eller rettigheter, eller tillatelse eller samtykke til mineralleting. Videre vil den som i et slikt tilfelle har søkt om å erverve grunn eller rettigheter, f.eks. en jordbruker som har fått avslag på en søknad om utmål av tilleggsjord, ikke ha noen klageadgang, fordi det med et likt stemmetall i styret ikke vil være fattet noe vedtak som kan påklages. Kombinert med en regel om at det ikke skal kunne eksproprieres grunn til ulike formål i Finnmark, slik et flertall i utvalget foreslår i punkt 4.3.5.6, vil disse fire styremedlemmene kunne få uforholdsmessig stor innflytelse på bruken av grunnen i fylket. Som sådan vil dette neppe være mer demokratisk enn en regel som gir styrelederen dobbeltstemme ved stemmelikhet, slik at styret alltid er beslutningsdyktig.

Selv om hovedregelen skal være at grunn og rettigheter skal ligge til felles bruk, og avhending ikke vil være noe mål for Finnmark grunnforvaltning, kan det likevel i mange tilfeller være gode grunner for å fatte vedtak om avhending. Hvis det ved stemmelikhet ikke skal kunne fattes noe vedtak, vil enkelte saker kunne forbli uavklarte i lang tid, og det kan være fare for at Finnmark grunnforvaltning kan bli et ineffektivt organ. Dette vil neppe noen av grunnbruksinteressene i Finnmark være tjent med, ihvertfall ikke på lang sikt.

Det er dessuten grunn til å tro at styrelederen normalt vil være varsom med å bruke dobbeltstemmen for å fatte vedtak i en bestemt sak. Vedkommende vil være avhengig av hele styrets tillit for at dette skal kunne utføre sine oppgaver på en tilfredsstillende måte. Når ulike syn står mot hverandre, vil det derfor være et visst press på lederen om å finne løsninger flest mulig kan godta.

Selv om det er viktig at et mest mulig samlet styre står bak kontroversielle avgjørelser og det langt fra vil være ideelt at en sak avgjøres ved bruk av dobbeltstemme, vil dette som regel være bedre enn at saken ikke blir avgjort. Det forhold at det åpnes for at det kan treffes vedtak også ved stemmelikhet, vil dessuten ikke nødvendigvis skape mer konfliktfylte forhold enn de som allerede måtte eksistere.

For øvrig er det heller ikke gitt at uenighet i styret alltid vil gå mellom de fylkestings- og de sametingsoppnevnte styremedlemmene. Uenigheten vil kanskje like gjerne kunne gå mellom representanter for ulike næringer.

Det mindretall som går inn for at fylkestinget skal oppnevne et flertall av styremedlemmene, har ikke foreslått særskilte regler om skifte av lederverv. De er imidlertid ellers enige i de vurderinger som er gjort ovenfor, og slutter seg dermed til den regel som er foreslått i lovutkastets § 2-10 annet ledd om at ved stemmelikhet i styret skal møtelederes stemme være avgjørende.

4.3.4.9 Forholdet mellom grunnforvaltningsstyre og tjenesteverk

Det er naturlig å lese to organer inn i dagens jordsalgsystem. Saker av prinsipiell karakter og større økonomisk betydning skal behandles av jordssalgsstyret, som selv avgjør om en sak skal styrebehandles, jf. jordsalgsforskriften 15. juli 1966 § 13 annet ledd. Mer ordinære saker er derimot overlatt til jordsalgssjefen som er øverste leder for jordsalgskontoret, se også § 13 tredje ledd om at styret på visse vilkår kan omgjøre jordsalgssjefens avgjørelser. I praksis er dermed jordsalgsjefen med jordsalgskontoret et saksforberedende organ som styret også kan overlate en viss utøvende myndighet til.

Det nye forvaltningsstyret vil i utgangspunktet ha det samme geografiske virkeområde som dagens jordsalgsorganer. Selv om utmarksforvaltningen foreslås overført til kommunere og bygder, vil styrets virksomhet likevel kunne bli relativt omfattende, bl.a. som følge av de oppgaver det er tiltenkt i forbindelse med mineralvirksomhet og andre tunge inngrep, jf. punkt 4.3.5. Det utøves i dag nærmere 20 årsverk ved jordsalgskontoret, og følgelig vil det også til styret for Finnmark grunnforvaltning måtte knyttes et tjenesteverk som står for saksforberedelse og utøvelser den daglige virksomheten ved organet. Tjenesteverket vil naturlig nok få en viss innflytelse som saksforbereder for styret, og ved at en betydelig del av styrets myndighetsutøvelse trolig vil måtte overlates til tjeneste­verket.

Utvalget har vurdert om det bør gis en regel som mer presist enn jordsalgsforskriften § 13 angir hvilke saker styret skal kunne overlate til administrasjonen. Det vil imidlertid være vanskelig å få til en slik klargjøring. Dertil bør Finnmark grunnforvaltnings styre og tjenesteverk anses som en forvaltningsmessig enhet. Styret bør selv kunne avgjøre og eventuelt gi regler om sitt forhold til tjenesteverket, herunder om den interne arbeidsfordelingen og hvilke saker som kan delegeres. De vedtak som måtte fattes av tjenesteverket etter intern delegasjon, vil for øvrig kunne omgjøres av styret etter klage eller av eget tiltak, jf. forvaltningsloven § 35 og drøftelsen i punkt 4.3.7.4.

Det har fra reindriftshold ofte vært uttalt at den reindriftsfaglige kunnskapen ved dagens jordsalgsadministrasjon må styrkes. En regel om at det bør være en viss reindriftskyndighet ved Finnmark grunnforvaltnings tjenesteverk kunne begrunnes med at kjennskap til reindriftsfaglige forhold og vurderinger vil være viktig når spørsmålet om avhending av grunn og rettigheter i reindriftsområder skal avgjøres. Det er imidlertid all grunn til å tro at grunnforvaltningen vil treffe sine avgjørelser på et forsvarlig faktisk og faglig grunnlag, hvor det også er lagt tilbørlig vekt på reindriftens syn. Det er neppe behov for å gi regler om at tjenesteverket skal ha reindriftsfaglig kompetanse.

Det er på bakgrunn av denne drøftelsen foreslått en regel om at den daglige virksomheten ved Finnmark grunnforvaltning skal forestås av et tjenesteverk med en forvaltningsleder, jf. lovutkastets § 2-12. Det er også foreslått visse regler om forvaltningslederens oppgaver og forholdet mellom grunnforvaltningens styre og tjenesteverk.

Utvalget har videre foreslått en regel om forvaltningsstyrets oppgaver. Se lovutkastets § 2-11 der det bl.a. fremgår at styret kan gis visse visse retningslinjer for forvaltningen og at det selv skal behandle saker av prinsipiell art eller større økonomisk betydning. Det vil i praksis si at slike saker heller ikke i fremtiden vil kunne overlates til tjenesteverket. Både § 2-11 og § 2-12 er regler av relativt teknisk art, som i første rekke regulerer forholdet mellom de interne organene i det fremtidige grunnforvaltningssystemet i Finnmark. Det vises til merknadene til reglene i punkt 10.2.3.

4.3.5 Finnmark grunnforvaltnings myndighet

4.3.5.1 Innledning

Det skal her redegjøres for hvilke regler samerettsutvalget mener bør gjelde for Finnmark grunnforvaltnings myndighet til å disponere over grunn og naturgoder i Finnmark. De foreslåtte regler vil være de samme enten grunnforvaltningen organiseres som et selvstendig rettssubjekt eller som et frittstående forvaltningsorgan.

Som fremholdt i punkt 4.1.3, vil Finnmark grunnforvaltnings myndighet omfatte det man kan kalle grunneierforvaltning. Forvaltningen vil være knyttet til selve grunnen, dvs. jordoverflaten med innsjøer, vann, elver og bekker, det sjøareal som tilhører grunn­eieren, og rommet under overflaten så langt eiendomsretten strekker seg i dypet. Den vil dessuten omfatte de naturgoder som ikke faller inn under forslaget i kapittel 5 om utmarksforvaltning på kommune- og bygdenivå. Det vil i første rekke si de naturgoder som regnes som en del av grunnen, bl.a. ikke-mutbare mineraler, herunder sand- og grusforekomster, og retten til drikkevann og produksjon av elektrisk kraft.

Finnmark grunnforvaltning vil i utgangspunktet få eierrådighet over ca. 96% av grunnen i Finnmark. Sammen med de særskilte lokale og samiske hensyn som gjør seg gjeldende i fylket, bidrar dette til at eierforvaltningen vil få store likheter med det som vanligvis betegnes som offentlig myndighetsutøvelse. Se bl.a. rettsgruppeflertallets utsagn i NOU 1993:34 s. 258 om at grunneierorganets virksomhet bør underlegges de samme krav til saksbehandling og klage som om disposisjonene hadde vært vanlig offentlig forvaltning. Staten har da også i over to hundre år forvaltet land og vann i Finnmark etter egne lovverk (jordutvisningsresolusjonen av 1775 og de senere jordsalgslover av 1863, 1902 og 1965). For en historisk beskrivelse av forvaltningen kan det vises til Gudmund Sandviks fremstilling i forvaltningsgruppens utredning i NOU 1993:34, punkt 2.2 (særlig s. 417-425).

I dag er jordsalgsorganenes myndighet først og fremst regulert i jordsalgsloven 12. mars 1965 med tilhørende forskrifter og bestemmelser, men også forskrifter om blant annet vilt- og fiskeforvaltning på statsgrunn har viktige regler. Finnmark grunnforvaltning vil etter utvalgets forslag overta alle oppgaver vedrørende salg og bortfeste av grunn til bl.a. bolig-, nærings-, jordbruks- og hytteformål. Organet vil videre forvalte sand- og grusforekomster og gi tillatelser til leting og drift av mineraler. Forvaltningen av de fornybare utmarksgodene foreslås derimot overført til kommuner og bygder, jf. kapittel 5. Hvis dette ikke skulle bli vedtatt, vil imidlertid også disse ressurser bli forvaltet av det fremtidige grunneierorganet.

Det kan som bakgrunn for forslaget om Finnmark grunnforvaltnings myndighet vises til oversikten over jordsalgsorganenes myndighet i punkt 4.1.2.3. For en mer utførlig redegjørelse vises det til kapittel 2 i forvaltningsgruppens utredning i NOU 1993:34, der det foruten jordsalgsorganenes myndighet er redegjort for deres oppbygning og de saksbehandlingsregler som gjelder for deres virksomhet.

Utvalget vil nedenfor først drøfte innholdet av formålsparagrafen i lov om forvaltning av grunn i Finnmark ( punkt 4.3.5.2). Videre vil det bli redegjort for hvilke allmenne materielle begrensninger som i fremtiden bør gjelde mht. adgangen til å selge, feste bort eller på andre måter disponere over grunnen (4.3.5.3). Dernest behandles en del særskilte spørsmål i tilknytning til hyttebygging (4.3.5.4), leting og utvinning av mineraler (4.3.5.5), andre tunge inngrep (4.3.5.6) og adgang for Finnmark grunnforvaltning til å gi forskrifter om utmarksforvaltningen i kommuner og bygder (4.3.5.7).

4.3.5.2 Formålsparagraf

Dagens jordsalgslov har ingen formålsparagraf, noe som ble begrunnet slik i Ot.prp. nr. 48 for 1963-64 om ny jordsalgslov, s. 11:

«Departementet er ... av den oppfatning at det ved forvaltningen av statens umatrikulerte grunn i Finnmark bør legges hovedvekt på en samfunnsgagnlig og økonomisk riktig disponering av grunnen. Departementet ser det som en viktig oppgave å legge forholdene til rette best mulig for at sakene skal få en så betryggende og rasjonell behandling som mulig.

Imidlertid anser departementet det for lite praktisk å søke å formulere en slik målsetting i selve loven. For å unngå at målsettingen om den ble tatt inn i loven ble til hinder for en rasjonell forvaltning, måtte en eventuell lovbestemmelse formentlig gis en så alminnelig form at den ikke ville gi noe egentlig holdepunkt i den konkrete sak. ....»

Dette synet på bruken av formålsbestemmelser i lover har imidlertid endret seg betydelig siden 1964. Det er i dag svært vanlig å gi slike bestemmelser, ikke minst i lover som omhandler forvaltning av grunn og ressurser. Formålsbestemmelser vil kunne tjene som utgangspunkt ved tolkning av andre bestemmelser i loven, som allmenn retningslinje for forvaltning i medhold av loven og som holdepunkt for enkeltavgjørelser etter loven. Samerettsutvalget er derfor av den oppfatning at lov om forvaltning av grunn i Finnmark bør ha en formålsparagraf.

Formålsparagrafens innhold bør bl.a. gjenspeile de samepolitiske målsetninger og rettslige forpliktelser som statsmyndighetene har påtatt seg ved å vedta grunnloven § 110 a og ratifisere bl.a. FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (artikkel 27) og ILO-konvensjon nr. 169. Formålsparagrafen bør derfor være innrettet mot å sikre naturen som grunnlag for samisk kultur, og dermed også sikre samisk kultur rent allment. Det vises til utvalgets grunnsyn, særlig punkt 3.3.3 og 3.3.4. Det vil være et overordnet mål for den fremtidige forvaltningen av grunn og naturgoder i Finnmark å legge forholdene til rette for sikring og utvikling av samisk kultur, næringer og samfunnsliv, i samsvar med grunnlovens og folkerettens krav.

Formålsparagrafen bør imidlertid ikke bare henvise til samisk kultur med næringer og samfunnsliv. Det vil også være et overordnet mål at grunn og naturgoder i Finnmark forvaltes til beste for alle innbyggere i fylket. Selv om det er et grunnleggende hensyn å sikre et materielt grunnlag for fortsatt bevaring og utvikling av samisk kultur i vid forstand, har også den øvrige befolkning i Finnmark krav på at deres interesser blir ivaretatt. Hensynet til samisk kultur må med andre ord balanseres og vurderes i forhold til andre brukerinteresser i fylket. Grunnen i fylket må etter dette forvaltes til beste for samisk kultur, men samtidig slik at også den øvrige befolknings interesser ivaretas. På lokalt nivå vil det være viktig å ta hensyn til den folkegruppe som er i mindretall i det aktuelle område, enten det er tale om et samisk, norsk eller kvensk mindretall.

For øvrig vil det ikke være noen nødvendig motsetning mellom hensynet til samisk kultur og hensynet til fylkets øvrige befolkning. Så lenge utgangspunktet er at grunnen i størst mulig grad skal ligge til felles bruk, jf. nedenfor i punkt 4.3.5.3.2 og lovutkastets § 2-2, vil som oftest det som er til beste for samisk kultur, også være til beste for fylkets øvrige befolkning. Til tross for at urfolkshensynet vil være grunnleggende i forvaltningen, vil det ikke være adgang for det nye eierorganet til å foreta individuelle prioriteringer på etnisk grunnlag.

Formålsbestemmelsen bør også fremheve at miljø- og naturvernhensyn vil være viktige i grunn- og ressursforvaltningen. Dette gjelder både i forhold til etablering av forurensende industri og anlegg som innebærer store inngrep i grunnen, og etablering av turistanlegg i urørt natur. Det er anerkjent som et grunnleggende prinsipp at naturgodene, enten det er tale om grunn og ikke fornybare ressurser, eller luft, vann og andre fornybare goder, ikke må gå tapt eller forringes, men brukes slik at de også i fremtiden kan gi muligheter for liv og virksomhet. Dette kommer i norsk rett bl.a. til uttrykk gjennom grunnloven § 110 b, og både nasjonalt og internasjonalt er det i dag et mål å legge til rette for en økologisk bærekraftig ressursforvaltning. All menneskelig virksomhet er avhengig av dette, og andre formål kan på sikt bare oppfylles via dette overordnede mål.

I samsvar med de formålsformuleringer som i dag nyttes i lovgivning om ressursforvaltning, se bl.a. reindriftsloven, bør det derfor også inntas en bestemmelse i formålsparagrafen som viser at et grunnleggende mål i forvaltningen av grunn og naturgoder i Finnmark også er å legge til rette for en økologisk bærekraftig bruk.

Samerettsutvalget vil etter dette foreslå følgende formålsparagraf for forvaltningen av grunn og ressurser i Finnmark:

Formålet med loven er å legge til rette for at grunn og naturgoder i Finnmark brukes og forvaltes til beste for innbyggerne i fylket og særlig som grunnlag for samisk kultur med næringer og samfunnsliv. Forvaltningen skal trygge økologisk bærekraftig bruk.

Bestemmelsen vil gi en viktig føring for Finnmark grunnforvaltnings virksomhet, og legge en viss binding på bruken av grunnen i Finnmark. Formålsangivelsen må også ses i sammenheng med forslaget om at grunnforvaltningen skal løsrives fra Statskog SF og foretakets mer bedriftsøkonomiske prioriteringer. Se også merknadene til lovutkastets § 1-1 i punkt 10.2.2.

Det kan tilføyes at spørsmålet om hvorvidt det i formålsparagrafen skal vises konkret til grunnlovens og folkerettens bestemmelser, primært er et spørsmål om hvor detaljert paragrafen skal utformes, og ikke om dens egentlige innhold. Et argument for å innta en henvisning til grunnloven og folkeretten kan være at dette vil gi en direkte anvisning om at de skal brukes ved tolkningen av de enkelte lovregler om forvaltning av grunn og ressurser i Finnmark.

Både grunnloven og folkerettsreglene gjelder imidlertid også uten noen henvisning, slik at en henvisning ikke vil ha rettslig betydning. En allmenn regel om at den fremtidige forvaltningen skal skje slik at grunn og ressurser i Finnmark kan danne et grunnlag for samisk kultur, vil fange opp betydningen både av de relevante folkerettsbestemmelser og grunnloven § 110 a og gi et enkelt og klart uttrykk for formålet. En slik regel vil dessuten også omfatte hensynet til mer tradisjonell samisk rettsoppfatning, og fange opp den betydning grunnloven § 110 b om bærekraftprinsippet og § 110 c om de allmenne menneskerettigheter vil ha i den sammenheng det her er tale om: Spørsmålet om rådighet over grunn og naturgoder.

4.3.5.3 Myndighet vedrørende salg og bortfeste av grunn

4.3.5.3.1 Utgangspunkt

Hovedregelen om myndigheten til dagens jordsalgs­organer er jordsalgsloven § 2, der det i første ledd fastslås at grunnen i Finnmark kan selges eller festes bort, og i annet ledd gis en del begrensninger i avhendingsadgangen. Bestemmelsen har følgende ordlyd:

«Statens umatrikulerte grunn kan selges eller festes bort.

Unntatt for salg er grunnarealer som:

1. det offentlige anser nødvendig til beiteområder for reinsdyr,

2. nyttes eller som antas å ville bli nyttet til veg under fjellsamenes flyttinger,

3. bør være i statens eie av omsyn til skogen, gruvedrift, fiske, frilufts- og naturverinteresser eller av andre grunner.

Kongen fastsetter forskrifter om salg, bortfeste og forvaltning av statens umatrikulerte grunn. Det samme gjelder utvisning etter §§ 4 og 5.»

Det er redegjort for bestemmelsen i forvaltningsgruppens utredning i NOU 1993:34 kapittel 2.5 (s. 436 flg.). Redegjørelsen her viser at det på en del punkter er grunn til å presisere og klargjøre ordlyden i bestemmelsen og i de forskrifter og bestemmelser som er gitt i medhold av § 2 tredje ledd og som nærmere regulerer myndigheten.

Utvalget vil i det følgende drøfte i hvilken grad Finnmark grunnforvaltning bør ha adgang til å selge, feste bort eller på lignende måter disponere over grunnen i Finnmark, og hvilken begrensninger som i fremtiden bør gjelde i forhold til adgangen til å avhende grunn.

4.3.5.3.2 Hovedregel: Grunn og naturgoder skal ligge til felles bruk

En av hovedoppgavene til dagens jordsalgsorganer er å avgjøre søknader om kjøp, feste eller annen bruk av grunn eller naturgoder på grunnlag av jordsalgsloven § 2 med tilhørende forskrifter og bestemmelser. Hvis disse organer etter en totalvurdering finner at § 2 ikke er til hinder for salg eller bortfeste, har de ment at det foreligger en plikt til avhending. De har betegnet jordsalgsloven som en ja-lov, og har praktisert loven slik at det foretas salg eller bortfeste med mindre bestemte grunner tilsier at søknaden må avslås. Denne praksis er begrunnet med at loven er gitt for å etablere private eiendommer og at staten har liten interesse av å sitte med grunn som ikke bør forbli statseid ut fra de hensyn som er nevnt i § 2 annet ledd. Se ellers forvaltningsgruppens utredning i NOU 1993:34 punkt 2.5.1.2 (s. 437 flg., særlig s. 439) der disse forhold er noe nærmere omtalt.

Etter samerettsutvalgets oppfatning bør dagens praksis endres slik at hovedregelen blir at grunn og naturgoder ikke skal avhendes til enebruk som stenger andre ute. Avhending skal fortsatt kunne skje, men da som unntak og bare dersom tilstrekkelige grunner taler for det.

Et argument for i fremtiden å operere med en avhendingsplikt kan riktignok være at dette vil styrke forutberegneligheten for de som ønsker å erverve grunn i Finnmark. Der verken reindriftshensyn eller andre hensyn taler mot, vil f.eks. jordbruket kunne få en klarere rett til erverv av grunn til jordbruksformål. Mot en slik regel kan det imidlertid anføres at forslaget om Finnmark grunnforvaltning innebærer at forvaltningen av grunn og naturgoder skal skje ut fra andre hensyn enn tidligere. Mens forvaltningen inntil nylig har hatt som mål å legge til rette for tilflytting og bruk av fylkets ressurser, ofte til fordel for storsamfunnet og på bekostning av den samiske befolknings interesser, vil nå hensynet til sikring og utvikling av samisk kultur til beste for fylkets innbyggere bli et hovedmål. En allmenn salgsplikt vil kunne være i strid med disse nye overordnede mål for forvaltningen.

Den foreslåtte formålsparagraf peker på det kollektive aspektet: Det er interessene til fylkets befolkning som helhet som først og fremst skal ivaretas og den samiske kultur som skal sikres et materielt grunnlag. Enkeltpersoners eller foretaks ønsker om bruk av grunn eller ressurser til eget formål (enebruk) må også kunne imøtekommes, men da etter at hensynet til de felles interessene er vurdert og ivaretatt. Det bør være avhending av grunn eller naturgoder som må ha en særskilt begrunnelse, ikke det motsatte. En naturlig konsekvens av dette blir dermed at så lenge begrunnelsen for avhending ikke er tilstrekkelig, vil grunnen forbli til felles bruk.

En avhendingsplikt vil kunne virke uheldig der det er tvil om et tilfelle faller inn under noen av lovens avhendingsbegrensninger. Hvis Finnmark grunnforvaltning kan vurdere en søknad på fritt grunnlag, vil organet kunne unnlate å avhende i første omgang og vurdere saken på nytt hvis spørsmålet igjen blir aktuelt. Også for det tilfelle at ingen enkeltinteresser blir direkte skadelidende, bør grunnforvaltningen kunne avslå søknader om å få disponere grunnen på en bestemt måte, i tilfelle man anser samiske og andre interesser bedre tjent med at området i fremtiden benyttes på andre måter.

Hovedregelen om avhending av grunn i Finnmark bør derfor endres i forhold til dagens praksis. Grunn og naturgoder skal i utgangspunktet ligge til felles bruk og tjene felles interesser, og selv om salg, bortfeste og annen avhending fortsatt skal kunne skje, skal det ikke være en avhendingsplikt. I den helhetsvurdering som må foretas i forhold til søknader om avhending, vil også de føringer som ligger i den foreslåtte formålsparagrafen komme inn. Søknader vil kunne avslås hvis de hensyn som taler for avhending, ikke er tilstrekkelig tungtveiede i forhold til de hensyn som taler mot.

Se ellers lovutkastets § 2-2 med merknader i punkt 10.2.3.

4.3.5.3.3 Særskilt vern av reindriftens flyttleier

§ 2 annet ledd i jordsalgsloven stiller opp en del begrensninger i jordsalgsorganenes adgang til å selge og feste bort grunn. Den mest absolutte av disse begrensningene er inntatt i bokstav b) der det heter at grunn som nyttes eller antas å ville bli nyttet til veg under fjellsamenes flyttinger er unntatt for salg. Det skal her drøftes om det også i den fremtidige reguleringen av adgangen til å avhende grunn i Finnmark, bør gjelde en egen regel om vern av reindriftens flyttleier.

I vurderingen av om det fortsatt er behov for en slik regel kan det først vises til reindriftsloven § 10 nr. 4 annet ledd første setning, der det som et utgangspunkt slås fast at reindriftens flyttleier ikke må stenges. Dette arealdisponeringsforbudet er ikke til hinder for at departementet kan samtykke til omlegging av flyttleier hvis berettigede interesser krever det. Det er heller ikke til hinder for at flyttleier kan bli berørt eller stengt i forbindelse med større tiltak når vilkårene for ekspropriasjon foreligger, jf. Ot.prp. nr. 9 for 1976-77 s. 57. Forbudet må likevel sies å være forholdvis absolutt og innholdsmessig like sterkt som forbudet i jordsalgsloven § 2 annet ledd bokstav b.

Videre har utvalget i punkt 4.3.5.2 foreslått en formålsparagraf der det bl.a. fremgår at grunnen i Finnmark særlig skal tjene som grunnlag for samisk kultur med næringer og samfunnsliv, og i punkt 4.3.5.3.2 en regel om at grunnen som hovedregel skal ligge til felles bruk og tjene felles interesser. Reindriftsnæringen er en sentral samisk kulturbærer og åpne flyttleier er av fundamental betydning for å opprettholde næringens egenart. Så lenge formålsparagrafen fremhever hensynet til samisk kultur, og grunnen i Finnmark som hovedregel skal ligge til felles bruk, vil flyttleiene oppnå et vern gjennom begge disse bestemmelser. Disse vil videre kunne suppleres av særskilte regler om at når det i konkrete tilfeller er spørsmål om avhending av grunn, skal legges særlig vekt på å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur og næring. Vernet av reindriftsnæringen og dens flyttleier vil dessuten bli ytterligere styrket hvis de i kapittel 8 foreslåtte regler om vern mot naturinngrep i samiske bruksområder blir vedtatt.

Selv om flyttleiene vil ha et betydelig vern gjennom disse regler, er det imidlertid ikke grunn til å oppheve det særskilte vern disse har gjennom bestemmelsen i den nåværende § 2 i jordsalgsloven. De forslag utvalget har fremmet om vern mot naturinngrep i samiske bruksområder og som også vil gi flyttleiene et vern, vil ha størst betydning ved forholdsvis omfattende inngrep. Begrensningene i adgangen til å avhende grunn vil imidlertid være aktuelle også i forhold til mer beskjedne tiltak, slik som bortfeste av hyttetomter ol., og vil derfor i praksis ha stor selvstendig betydning ved siden av de mer allmenne vernereglene.

Videre er det et grunnleggende utgangspunkt for utvalget at reindriftens rettslige stilling ikke skal svekkes av de forslag som fremmes. Flyttleiene spiller en helt sentral rolle i reindriftsnæringens årssyklus, og når dagens lov innholder et forbud mot avhending av reindriftens flyttleier, vil fjerningen av en slik sterk verneregel uten tvil oppfattes som en svekkelse av reindriftens stilling. Allerede dette synes derfor som en tilstrekkelig begrunnelse for å videreføre regelen i den nye loven om forvaltning av grunn i Finnmark.

Det har dessuten selvstendig betydning at denne loven vil være en særlov som skal regulere det fremtidige eierorgans myndighet til å disponere over grunnen. Selv om også reindriftsloven har en regel som verner flyttleiene, vil det også i den lov som regulerer eierorganets myndighet være naturlig å fremheve vernet av reindriftens flyttleier særskilt. Dette fordi et slikt vern vil være en materiell begrensning av eierorganets adgang til å disponere over grunnen.

Utvalget har derfor gått inn for å videreføre dagens absolutte forbud mot avhending av grunn som brukes eller kan bli brukt som flyttlei av reindriften, i utkastet til lov om forvaltning av grunn i Finnmark. Dagens bestemmelse sier at grunn som nyttes eller antas å ville bli nyttet som veg under fjellsamenes flyttinger ikke kan avhendes. Det vil som regel kunne konstateres om et område faktisk benyttes på denne måten, og selv om det kan være mer usikkert om grunnen kan antas å ville bli brukt som flyttlei, vil som regel heller ikke det være så vanskelig å konstatere. Hvis det er tilfelle vil området i utgangspunktet ikke kunne avhendes eller brukes på annen måte, selv om sterke grunner taler for at det bør brukes til andre formål enn reindrift.

Det fremgår av drøftelsen ovenfor at utvalget ikke vil foreslå noen endringer av innholdet i regelen. Begrepet veg er imidlertid misvisende idet reinflytting ikke foregår langs en smal avgrenset vei, men etter relativt brede drag i terrenget, hvor både traséens retning og bredde kan variere fra år til år. I reindrifts­myndighetenes reindriftskart er flyttleier inntegnet som områder med en bredde på ca. 1,5 km. De årlige reinflyttingene tilpasses dessuten situasjonen på det tidspunkt flyttingen faktisk skjer, bl.a. ut fra vær- og føreforhold. Den enkelte flyttlei angir derfor hovedretningen for flyttingen, mens selve flyttingen kan skje over et felt med betydelig bredde (1-2 km).

Uttrykket flyttlei i reindriftsloven § 10 nr. 4 gir derfor en langt bedre beskrivelse av de faktiske realiteter. Siden dette uttrykket trolig vil fjerne inntrykket av at det dreier seg om en smal veg og i stedet indikere at flyttingen skjer i en bredere og mer ubestemt trasé som kan variere fra år til år, foreslår utvalget å innføre dette uttrykket også i lov om forvaltning av grunn i Finnmark. I tillegg til denne presiseringen er utvalget av den oppfatning at vernet av flyttleiene bør tydeliggjøres, og det foreslås derfor en egen lovregel om dette. Se lovutkastets § 2-3 som er kommentert i utredningens punkt 10.2.3.

4.3.5.3.4 Lovfesting av andre avhendingsbegrensninger

Etter drøftelsen ovenfor vil det være et absolutt vilkår for at Finnmark grunnforvaltning skal kunne avhende grunn, at grunnen ikke brukes eller kan antas å ville bli brukt som flyttlei. Jordsalgsloven § 2 annet ledd stiller imidlertid i tillegg til vernet av flyttleiene også opp andre avhendingsbegrensninger. Heller ikke grunn som det offentlige anser som nødvendig til beiteområde for reinsdyr, eller grunn som av andre grunner bør være i statens eie, kan selges eller festes bort, jf. annet ledd bokstav a) og c). Mens vernet av flyttleiene er (og vil forbli) nokså absolutt, er det derimot mer usikkert hvor langt det vern som er regulert i disse to bestemmelsene rekker.

Det har vært reist en rekke innvendinger mot regelen i bokstav a) om at grunnstykker som det offentlige anser nødvendig til beiteområder er unntatt fra salg og bortfeste. Fra reindriftshold har det bl.a. vært hevdet at næringen selv er bedre egnet til å avgjøre om et område er nødvendig beiteområde enn det offentlige, dvs. Finnmark jordsalgskontor, og at reindriftens vurdering bør legges til grunn når det i et konkret tilfelle skal avgjøres om et grunnstykke skal avhendes. Det har også vært uklart om annet ledd bokstav a) gir et absolutt avhendingsforbud hvis grunnen først må anses som et nødvendig beiteområde, eller om spørsmålet om salg og bortfeste også i disse tilfellene må avgjøres ut fra en avveining av de arealbruksinteresser som gjør seg gjeldende i det aktuelle område.

Det har videre vært spørsmål om andre rein­drifts­områder enn de som er nevnt i § 2 annet ledd bokstav a og b, så som kalvings- og paringsområder og skille-, merke- og slakteplasser, bør gis et sterkere vern enn det som følger av bokstav c, som klart nok er en avveiningsregel. Videre er det spørsmål om det vern de tidligere jordsalgslover hadde av bufébeiteområder bør gjeninnføres, og om andre relevante hensyn bør nevnes særskilt i loven, så som hensynet til å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur og næring, og allmenne natur- og miljøinteresser og jakt-, fiske- og friluftsinteresser.

Utvalget vil i det følgende redegjøre for sin drøftelse av de her nevnte problemstillinger, som reiser to hovedspørsmål. Det er for det første spørsmål om hvilke arealbruksinteresser som i fremtiden skal nevnes i reglene om Finnmark grunnforvaltnings adgang til å avhende grunn. Videre er det spørsmål om det der en eller flere slike interesser gjør seg gjeldende, skal gjelde et absolutt avhendingsforbud til fordel for disse interesser, jf. det som er foreslått for reindriftens flyttleier, eller om det skal legges opp til en avveining av de hensyn som taler for og mot at grunnen avhendes, men hvor de hensyn som nevnes i loven nødvendigvis vil ha en viss overvekt i forhold til de interesser som ikke nevnes. Dette siste spørsmålet er drøftet særskilt i punkt 4.3.5.3.5.

Utvalgets utgangspunkt er at de forslag som fremmes til fremtidige regler om retten til land og vann i Finnmark ikke skal svekke reindriftsnæringens rettsstilling. Når dagens lovgivning foruten et absolutt vern av flyttleiene, også stiller opp et visst vern av nødvendige beiteområder for reinsdyr, jf. § 2 annet ledd bokstav a, bør derfor også den fremtidige lovgivning om salg og bortfeste mv. av grunn i Finnmark ha slike regler. For å begrunne dette nærmere, kan det ellers vises til argumentasjonen i punkt 4.3.5.3.3 om behovet for å beholde reglene om vern av reindriftens flyttleier.

Det er imidlertid ikke bare flyttleier og beiteområder som er viktige for reindriftsnæringen. Finnmarkslovgivningens vern av reindriftsområder uten­om flyttleiene bør derfor favne videre enn dagens vern av nødvendige beiteområder, og også omfatte andre viktige reindriftsområder som parings-, kalvings-, merkings-, skille- og slakteområder. Riktignok er disse områdene i dag omfattet av § 2 annet ledd bokstav c, som gjelder grunn som av andre grunner ikke bør avhendes. Denne lovgivningsteknikken har likevel usynliggjort at også de her nevnte områder har stor betydning for næringen, og at de må anses som nødvendige for en fortsatt bærekraftig reindrift.

Utvalget foreslår derfor å erstatte beiteområder med bruksområder for reindrift. Dette innebærer at de ovenfor nevnte og andre områder som er viktige for reindriftsnæringen, blir likestilt med beiteområdene når det skal avgjøres om et grunnstykke skal avhendes til enebruk eller ikke, samtidig som det understrekes at reindriftens behov for å alternere fra område til område er viktig for næringen. Rent språklig må for øvrig også flyttleiene anses som bruksområder for reindrift, men disse vil være vernet allerede av det absolutte avhendingsforbudet i lovutkastets § 2-3, jf. punkt 4.3.5.3.3.

Det har også vært vurdert om vernet av reindriftens bruksområder bør gå lenger enn dagens vern av beiteområdene, f.eks. slik at bruksområdene gis det samme vern som er foreslått for flyttleiene og vernet ikke lenger knyttes direkte opp til at områdene må være nødvendige. Selv om flyttleiene er av fundamental betydning for reindriftsnæringen, er også tilstrekkelig tilgang til andre bruksområder viktige for næringens driftssyklus og egenart. Det kan også hevdes at det totale reindriftsareal i Finnmark etterhvert er blitt såpass redusert at de gjenværende områder samlet sett må sies å ha like stor betydning for en fortsatt levedyktig reindriftsnæring i fylket.

Det meste av Finnmark er imidlertid bruksområde for reindrift, og en regel om at det for alle slike områder skal gjelde et absolutt forbud mot å avhende grunn vil være for vidtrekkende i forhold til andre legitime arealbruksinteresser. Utvalget er derfor kommet til at vernet av reindriftens bruksområder utenom flyttleiene, bør begrenses til de nødvendige bruksområdene. Hva som konkret skal ligge i vurderingen av om et område er nødvendig er drøftet særskilt i punkt 4.5.3.5.5 .

Det er også grunn til å fremheve hensynet til andre arealbruksinteresser enn reindriften i de fremtidige regler om salg og bortfeste av grunn i Finnmark. Ikke minst gjelder dette jordbruksnæringen, da det i den tidligere jordsalgslovgivning var gitt regler om vern av nødvendige beiteområder for bufé. Se f.eks. lov 22. mai 1902 § 1 første og annet ledd bokstav a) som hadde følgende ordlyd:

« Statens i Finmarkens Amts Landdistrikt liggende Jord og Grund med paastaaende Skog kan afhændes.

Afhændelse maa dog ikke finde Sted til private naar

a) Strækningen af det offentlige ansees nødvendig til Sommerhavn for de fastboendes eller for Fjeldfinnernes Dyr eller til torvskjær,»

Regelen om vern av bufébeiteområdene ble imidlertid ikke videreført i 1965-loven, visstnok fordi det ble antatt ikke lenger å være behov for en slik regel. Senere har imidlertid bl.a. Finnmark Bondelag krevd regelen gjeninnført. Dette tyder på at den fortsatt vil ha betydning og medføre en reell styrking av jordbrukets rettsstilling i fylket. Det er dessuten i mange henseender grunn til å likestille reindrift og jordbruk, bl.a. fordi begge næringer er viktige samiske næringer. Med unntak av vernet av reindriftens flyttleier som skal være mer absolutt, taler gode grunner for at en slik likestilling også bør gjelde vernet av næringenes viktigste bruksområder i utmarka i Finnmark.

Det foreslås derfor at regelen om at beiteområder for bufé ( Sommerhavn for de fastboendes ... Dyr) skal ha et særskilt vern mot avhending, på linje med vernet av reindriftens nødvendige bruks- og beiteområder, gjeninnføres i den fremtidige lov om forvaltning av grunn i Finnmark. Det vil også for bufébeiteområdene være tale om et vern av nødvendige områder, og for en nærmere redegjørelse for hva dette innebærer vises det til den særskilte drøftelsen av interesseavveiningsspørsmålet i punkt 4.3.5.3.5.

Jordbruksnæringens behov for bufébeite vil også være beskyttet av andre regler som hindrer inngrep eller begrenser adgangen til å disponere over grunn ved salg og bortfeste. Næringen vil f.eks. nyte godt av regler som av hensyn til reindriften hindrer ulike inngrep i grunnen. Motsatt vil regler som beskytter beitearealer for bufé kunne komme reindriften til gode ved at de kan hindre at det disponeres over grunn som har betydning, men som ikke er nødvendig for reindriftsnæringen. Se også punkt 5.2.4.4.12 der det er foreslått å lovfeste en rett for bønder i Finnmark til utmarksbeite. Samlet sett legges det dermed opp til en klar styrking av finnmarksjordbrukets rettsstilling.

Ved siden av regler om vern av reindriftens og jordbrukets interesser, er det også aktuelt å gi visse allmenne regler om vern av samisk kultur og næring i sin alminnelighet i de nye reglene om avhending av grunn i Finnmark. Slike regler kan f.eks. gis ved siden av regler som nevner reindriften og jordbruket særskilt, eller eventuelt som et alternativ som også omfatter disse to næringene.

Utvalget foreslår i kapittel 8 en del regler om vern mot naturinngrep i samiske bruksområder, som skal inntas i samelovens kapittel 4. Selv om disse regler delvis vil overlappe de regler som eventuelt gis i den fremtidige loven om forvaltning av grunn i Finnmark, er det som anført i punkt 4.3.5.3.3, likevel gode grunner for å gi slike regler også i finnmarksloven. Her reguleres det fremtidige grunneierorganets myndighet, og da synes det naturlig at eventuelle regler som begrenser organets myndighet av hensyn til samisk kultur og næring fremgår av denne loven. Videre vil de allmenne vernereglene i første rekke gjelde overfor inngrep og tiltak av en viss størrelse, mens reglene i finnmarksloven også vil gjelde i forhold til relativt beskjedne tiltak.

Det er i punkt 4.3.5.2 foreslått en formålsparagraf for loven om forvaltning av grunn i Finnmark, der det bl.a. fremgår at lovens formål er å legge til rette for at grunn og ressurser forvaltes til beste for fylkets innbyggere, og særlig som grunnlag for samisk kultur, med næringer og samfunnsliv. Paragrafen vil markere at hensynet til samiske interesser skal stå sentralt i den fremtidige forvaltningen av grunnen i Finnmark, og Finnmark grunnforvaltning vil måtte ta slike hensyn både i saker som gjelder salg og bortfeste av grunn og i saker der organet ellers vil få myndighet etter loven. Bestemmelsen vil derfor tjene som en påminnelse overfor organet og kunne få betydning i den daglige forvaltningen, bl.a. ved at den vil kunne tjene som om en retningslinje for skjønnsutøvelsen i konkrete saker.

Formålsparagrafen er imidlertid utformet på allment grunnlag uten direkte tilknytning til reglene om Finnmark grunnforvaltnings myndighet. Det kan nok derfor tenkes at paragrafen vil kunne komme noe i bakgrunnen ved behandlingen av en del av de søknader som fremsettes om erverv av grunn til enebruk. Men hvis det i tillegg til formålsparagrafen gis regler om ivaretagelse av hensynet til samisk kultur og næring direkte i den bestemmelse som nærmere regulerer Finnmark grunnforvaltnings adgang til å avhende grunn, vil faren for dette bli redusert.

En slik allmenn regel vil dessuten rekke betydelig lenger enn til bare å verne områder som er nødvendige som bruksområde for reindriften eller beiteområde for bufé. Den materielle delen av samisk kultur er nært knyttet til bruken av fornybare utmarksgoder, og bruken går langt videre enn til å drive reindrift og jordbruk. Følgelig vil også andre former for samiske næringstilpasninger knyttet til bruken av utmarka, bl.a. jakt og fangst, fiske og bærplukking, være omfattet av en allmenn regel om vern av samisk kultur og næring. Ikke minst vil en slik regel kunne ha betydning i de bygdebruksområder som måtte bli opprettet i medhold av utvalgets forslag i kapittel 5.3, da en sentral del av begrunnelsen for å opprette slike områder nettopp er hensynet til naturgrunnlaget for samisk kultur og næring.

En allmenn regel vil også kunne komme inn ved vurderingen av reindriftens bruksområder og jordbrukets beiteområder og bidra til å avklare visse grensetilfeller. Hvis det f.eks. er tvilsomt om et område er nødvendig bruksområde for reindriften, kan hensynet til samisk kultur, næring og samfunnsliv trekkes inn og eventuelt bidra til at avhending ikke skjer. Det vil her kunne skje en kumulasjon av ulike hensyn som til sammen forhinder at et område avhendes.

Selv om samiske hensyn også er fremhevet i formålsparagrafen, bør det derfor også i den bestemmelse som vil regulere Finnmark grunnforvaltnings adgang til å avhende grunn, fremheves at det skal legges vekt på å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur, med næringer og samfunnsliv. Utvalget mener videre at vernet av nødvendige bruksområder for reindrift og nødvendige beiteområder for bufé i noen grad bør kobles til dette allmenne vernet av samisk kultur og næring. Det foreslås derfor en regel om at det ved avhending av grunn skal legge særlig vekt på å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur, med næringer og samfunnsliv, og at det i den forbindelse blant annet skal legges vekt på om grunnen må anses nødvendig som bruksområde for reindrift eller beiteområde for bufé, jf. lovutkastets § 2-4 første ledd annen setning med merknader i utredningens punkt 10.2.3.

Det er også spørsmål om andre interesser enn de hittil omtalte bør gis et vern i reglene om avhending av grunn og naturgoder i Finnmark. Jordsalgsloven § 2 annet ledd bokstav c sier at grunn som bør være i statens eie av hensyn til skogen, gruvedrift, fiske, frilufts- og naturverninteresser eller andre grunner, i utgangspunktet er unntatt fra salg og bortfeste. Det forhold at disse interessene er vernet i dagens lovgivning om grunnen i Finnmark, er et argument for at vernet bør videreføres i den fremtidige lovgivningen om denne grunnen.

Særlig gjelder dette de mer allmenne natur- og miljøvernhensyn og jakt-, fiske- og friluftsinteresser. Disse hensyn er i dag viktige i forvaltningen av land og vann i Finnmark, noe som bl.a. kommer til uttrykk gjennom et nært samarbeid mellom Fjelltjenesten i fylket som bl.a. driver såkalt grunneieroppsyn, og Fylkesmannens miljøvernavdeling. En stor andel av fylkets befolkning bruker naturen til friluftsliv og høster av dens overskudd. Friluftsliv er en viktig del av finnmarksbefolkningens levemåte, og levekårsundersøkelser viser at svært mange anser de gode jakt-, fiske- og turmulighetene som fylket kan by på, som den største fordelen ved å bo i fylket. 6

Både den samiske og den øvrige befolkningen i fylket har interesse av at naturen og miljøet blir vernet mot inngrep slik at muligheten til å høste av de fornybare ressursene ikke begrenses. Det vil derfor være i alles interesse at slike hensyn blir særskilt ivaretatt når det skal avgjøres om landområder skal avhendes eller brukes på en måte som kan være skadelig for bl.a. jakt- og friluftsinteressene.

Det er dessuten god sammenheng mellom å oppstille et særskilt vern for natur- og miljøhensyn og jakt-, fiske- og friluftsinteresser i reglene om salg og bortfeste av grunn, og forslaget om å legge forvaltningen av de fornybare utmarksgodene til kommuner og bygder. Den betydning naturen og naturgodene har for fylkets innbyggere er en viktig del av begrunnelsen for dette forslaget, som innebærer at utmarksforvaltningen legges nærmere de lokale brukerne. Det kan derfor virke lite konsekvent å foreslå lokal forvaltning av de fornybare naturgodene, hvis ikke Finnmark grunnforvaltning samtidig blir forpliktet til å ta hensyn til de som har interesse av å bruke naturgodene og oppleve naturen uten for store inngrep og begrensninger.

Enkelte vil nok likevel hevde at det vil være unødvendig at disse hensynene nevnes i avhendingsreglene, fordi de allerede er vernet etter formålsparagrafen, og også vil falle inn under begrepet samisk kultur og dermed være vernet gjennom den ovenfor fore­slåtte regel. Som nevnt foran, vil imidlertid formålsparagrafen primært tjene som en retningslinje for skjønns­utøvelsen i konkrete saker. Det vil derfor også måtte gis regler som mer konkret regulerer adgangen til å avhende grunn i Finnmark, og det bør i disse reglene gis uttrykk for hvilke interesser som er ment å tillegges vekt når søknader om kjøp, feste eller annen bruk av et grunnstykke eller et naturgode skal avgjøres. De hensyn som er uttrykkelig nevnt i en slik bestemmelse vil nødvendigvis ha sterkere vekt i denne vurderingen enn de hensyn som ikke er nevnt og som bare vil komme inn etter en tolkning av mer generelle lovformuleringer.

Hensynet til natur- og miljøvern, og jakt-, fiske- og friluftsinteresser bør etter utvalgets mening veie tungt når det skal vurderes om et område skal legges ut til enebruk, enten det skjer til bolig-, hytte-, kommunikasjons- eller næringsformål. De nevnte hensyn og interesser representerer det som kan kalles fellesbruk, og bør ha prioritet foran det som kan kalles enebruk, enten det skjer til fordel for en større eller mindre krets eller til rene næringsformål. Følgelig bør også disse hensyn og interesser nevnes i lovreglene om adgang til å avhende grunn i Finnmark, jf. lovutkastets § 2-4 første ledd tredje setning.

Selv om også hensynet til gruvedrift er nevnt i jordsalgsloven § 2 annet ledd bokstav c, er det derimot ikke grunn til å fremheve dette i den fremtidige lovgivningen. Gruvedrift vil medføre direkte inngrep i grunnen, og dermed stå i en annen stilling enn de øvrige hensyn som nevnes i avhendingsbestemmelsene. De hensyn som ellers er nevnt i bokstav c og som ovenfor er foreslått videreført til den nye loven, er dessuten hensyn som i første rekke vil komme fylkets befolkning til gode, mens en regel om at grunnen bør være i statens eie av hensyn til gruvedrift i første rekke tilgodeser staten selv. Når det er en viktig del av begrunnelsen for Finnmark grunnforvaltning at statens rolle skal nedtones, vil det være lite naturlig å beholde en bestemmelse av denne art i den nye loven om forvaltning av grunn i Finnmark.

Hensynet til skogen vil på sin side bli vernet gjennom de avhendingsbegrensninger som foreslås av hensyn til reindriften, jordbruket og samisk kultur i sin alminnelighet, og også av reglene om hensynstagen til jakt-, fiske-, frilufts- og natur- og miljøverninteresser. I den grad disse begrensninger hindrer avhending, vil dette også gi skogen et vern. Videre vil det i områder hvor det er skog av noe omfang i praksis være nær sammenheng mellom hensynet til natur- og miljøvern og hensynet til skogen, idet skogen har stor betydning for jordsmonn og klima slik at det ikke vil være mulig å verne natur og miljø uten også å verne skogen. Det antas derfor ikke å være behov for å nevne hensynet til skogen særskilt i avhendingsreglene, så lenge hensynet til natur- og miljøvern nevnes.

4.3.5.3.5 Forbuds- eller avveiningsregel?

Utvalget vil her drøfte innholdet av det vern de ovennevte lovbeskyttede interesser skal gis. Skal det i loven om forvaltning av grunnen i Finnmark stilles opp et mer absolutt avhendingsforbud til fordel for disse interesser, eller skal spørsmålet om avhending avgjøres etter en avveining av de relevante hensyn for og mot avhending? Men slik at de hensyn som er nevnt i loven vil ha et klart fortrinn i vurderingen i forhold til de interesser som ikke nevnes.

Som bakgrunn for drøftelsen, skal det først redegjøres for hvordan jordsalgsloven § 2 annet ledd er å forstå på dette punktet. Mens bokstav b) om flyttleier gir et klart avhendingsforbud og bokstav c) om vern av områder som bør være i statens eie ... av andre grunner legger opp til en avveining, jf. ordet bør, er det uklart hva som ligger i bokstav a) om vern av nødvendige beiteområder for reinsdyr. Er det her stilt opp et avhendingsforbud, eller må avgjørelsen om å disponere over grunnen også i slike områder treffes etter en avveining av reindriftens interesser i at området ikke avhendes og andres interesser i at dette gjøres?

Det heter i § 2 annet ledd første setning, jf. bokstav a) at grunnarealer som det offentlig anser nødvendig til beiteområder for reinsdyr er unntatt for salg (og bortfeste). Ordlyden synes dermed å avskjære avhending, uansett om andre hensyn taler for at dette skjer. Jordsalgsloven av 1902 hadde imidlertid ingen slik forbudsregel, men la opp til en avveining av ulike hensyn, og det fremgår ikke av 1965-lovens forarbeider at lovgiver ønsket å innføre en realitetsendring på dette punktet. Jordsalgsorganene har derfor ikke ansett bokstav a) som en forbudsregel, men lagt til grunn at selv om et område er nødvendig reinbeiteområde, skal likevel reindriftens interesse av å beholde området (som vil være sterkere jo mer nødvendig området er) avveies mot de hensyn som taler for avhending i det konkrete tilfelle.

En slik forståelse er også kommet til uttrykk i jordsalgsforskriften 15. juli 1966 § 1, der det bl.a. sies at for å oppnå en rasjonell bruk av grunnen i Finnmark skal salg og bortfeste så vidt mulig foregå på grunnlag av en samlet vurdering av interessene innenfor et område. Også i § 1 bestemmelsene om salg og feste 3. oktober 1967 heter det at salg og feste ... skal foregå på grunnlag av en samlet vurdering.

En lovregel kan ikke tilsidesettes av regler av lavere trinnhøyde. De nevnte bestemmelser er imidlertid så vidt samtidige med 1965-loven at det kan være nærliggende å se dem som et uttrykk for at det ikke var Landbruksdepartementets mening da forslaget til ny jordsalgslov ble fremmet, å endre loven på dette punktet. Dette synspunktet styrkes ytterligere av at en eventuell endring ikke er nærmere kommentert i Ot.prp. nr. 48 for 1963-64 om ny jordsalgslov. Heller ikke under stortingsbehandlingen av lovforslaget synes det å ha fremkommet noe som tilsier at en lovendring var tilsiktet, se Innst. O. VI for 1964-65, Ot. forh. s. 218-224 og Lt. forh. s. 37-39 for 1964-65.

Jordsalgsorganenes forståelse og praktisering av § 2 annet ledd bokstav a) synes etter dette å være i samsvar med det foreliggende regelverk, selv om lovens ordlyd isolert sett kan trekke i motsatt retning. Den usikkerhet som i dag hersker på dette punktet, jf. Forvaltningsgruppens utredning i NOU 1993:34 s. 441-448 der man uten å konkludere tar for seg de ulike momenter, bør imidlertid avklares ved at de fremtidige lovregler gis et klart innhold.

Det er i punkt 4.3.5.3.4 foreslått at det ved avhending av grunn i Finnmark skal tas hensyn til naturgrunnlaget for samisk kultur, med næringer og samfunnsliv, herunder om grunnen er nødvendig som bruksområde for reindrift eller beiteområde for bufé. Hvis et grunnstykke må anses nødvendig som bruks- eller beiteområde, eller av andre grunner er viktig for å sikre naturgrunnlaget for samekulturen i vid forstand, vil det dermed gjelde visse avhendingsbegrensninger for dette grunnstykket. Det er også fore­slått at hensynet til natur og miljø, og allmenne jakt-, fiske- og friluftsinteresser skal vektlegges, slik at også disse hensyn vil tjene som en avhendingsbegrensing.

Innholdet av avhendingsbegrensningene vil bero på om eierorganet der de nevnte hensyn gjør seg gjeldende likevel skal kunne avhende grunn ut fra en totalvurdering av de aktuelle interesser i området, eller om det skal gjelde et mer absolutt avhendingsforbud, f.eks. av samme art som i forhold til reindriftens flyttleier. En mellomløsning vil være at grunnen kan avhendes etter en totalvurdering, men bare hvis det foreligger kvalifisert interesseovervekt for avhending.

Utvalget har i vurderingen av dette spørsmålet bl.a. sett hen til reindriftsnæringens behov. Reindriften har et vern i dagens jordsalgslov, som etter ordlyden kan virke absolutt både for flyttleiene og næringens nødvendige beiteområder, men for de sistnevnte områder er loven ikke praktisert slik. Næringen har videre århundrelange tradisjoner i Finnmark og det forhold at den i store deler av fylket er presset pga. overbeite og stadige innskrenkninger av beitearealene, kan isolert sett tale for at ikke bare flyttleiene, men også andre nødvendige bruksområder gis et absolutt vern mot avhending.

Hvis det ses bort fra flyttleiene som er og vil bli underlagt et absolutt avhendingsforbud, kan det imidlertid gi uheldige resultater hvis det ble gitt et tilsvarende forbud for andre nødvendige bruksområder. Et slikt forbud ville kunne omfatte relativt store arealer og være til hinder for utvikling av andre samiske næringer, og f.eks. bidra til at gårdbrukere ikke får utmålt grunn til nødvendig tilleggsjord eller kulturbeite, eller at utmarksnæringsutøvere ikke får sette opp næringshytte. Det bør derfor, ihvertfall der slike interesser taler for avhending, legges opp til en konkret faglig vurdering, der de ulemper de berørte reindriftssamer påføres ved avhending veies mot fordelene for vedkommende bønder eller utmarksnæringsutøvere.

Derimot ville nok et avhendingsforbud ha mer for seg når det er tale om avhending av grunn til industriell eller fritidspreget bruk. Hvis sterke samfunnsmessige hensyn taler for avhending, vil det imidlertid være en relativt omfattende begrensning av grunneierorganets myndighet om det overhodet ikke skulle kunne disponere over et område, selv om det er et nødvendig bruksområde for reindrift. Det bør derfor også i disse tilfellene legges opp til en avveiningsregel, men slik at det opereres med høye terskler (kvalifisert interesseovervekt) for å avhende grunn som er nødvendig bruksområde for reindrift.

En avveiningsregel vil samsvare med hovedregelen i andre arealdisponeringslover, f.eks. jordloven og plan- og bygningsloven, og med langvarig praksis i Finnmark. En klargjøring av at avhendingsspørsmålet skal avgjøres etter en vurdering av arealbruksinteressene i et område, vil derfor ikke redusere reindriftens vern. Det har frem til nå ikke vært forbudt å selge eller bortfeste nødvendige beiteområder, selv om problemet nok tidvis har vært omgått ved at det offentlige ikke har ansett avhendede områder som nødvendige.

Også jordbruket har lange tradisjoner i Finnmark, og er i likhet med reindriften en viktig del av samisk kultur. Det samme er annen nærings- og hus­be­hovs­messig bruk av utmarksgoder som vilt, lakse- og innlandsfisk og multer. Med unntak av vernet av reindriftens flyttleier, er det derfor ikke grunn til å trekke noe prinsipielt skille mellom de ulike næringenes og utnyttelsesmåtenes behov for vern.

Når det foran er foreslått at også grunn som er nødvendig som beiteområde for bufé skal ha et særskilt vern mot avvhending, og at det i vurderingen av om grunn skal avhendes skal legges særlig vekt på naturgrunnlaget for samisk kultur i sin alminnelighet, bør vernet i prinsippet ha samme innhold som vernet av reindriftens bruksområder. Også der det er tale om nødvendige beiteområder for bufé eller grunn som ellers er viktig for naturgrunnlaget for samisk kultur, f.eks. i et bygdebruksområde, vil det være adgang til å avhende grunnen ut fra en totalvurdering, men bare hvis sterke grunner taler for det.

Det er foran også lagt opp til visse begrensninger i avhendingsadgangen hvis hensynet til natur og miljø eller jakt-, fiske- eller friluftsinteresser taler mot avhending. Disse hensyn og interesser har et mer allment grunnlag enn de forannevnte, men det er likevel, også der slike interesser gjør seg gjeldende, grunn til å kreve interesseovervekt til fordel for avhending før dette kan finne sted. Også disse interesser kan i konkrete tilfeller være så tungtveiene at de bør være til hinder for avhending av grunn eller rettigheter, med mindre viktige samfunnsinteresser taler for avhending.

Utvalget har derfor kommet til at Finnmark grunnforvaltnings vedtak om avhending av grunn bør treffes ut fra en samlet vurdering av de relevante arealbruksinteresser i et område. Vurderingen av om et konket grunnstykke skal avhendes vil imidlertid skje på flere nivåer, og samtidig er det lagt opp til hensynstagen til ulike interesser der den innbyrdes vekt vil kunne variere fra sak til sak. Det kan derfor være grunn til å si noe nærmere om den konkrete avhendingsvurderingen og avveiningen mellom de ulike interesser.

Når det i et konkret tilfelle er spørsmål om avhending, må det først avgjøres om grunnstykket er omfattet av lovens avhendingsskranker. Det vil si om det er bruksområde for reindrift, beiteområde for bufé, eller på andre måter viktig for å opprettholde grunnlaget for samekulturen. Det må også vurderes om natur- og miljøhensyn, eller allmenne jakt-, fiske- og friluftsinteresser gjør seg gjeldende i området.

Mens det som regel vil kunne konstateres om grunnen er bruksområde for reindrift eller beiteområde for bufé, vil det kanskje være verre å avgjøre om grunnen ellers kan anses viktig for samisk kultur. Dette allmenne vernet er imidlertid knyttet til naturgrunnlaget for kulturen. Det vil derfor særlig gjelde der hvor det også drives annen samisk bruk av naturen enn reindrift og jordbruk f.eks. i et bygdebruksområde.

Hvis ingen av de ovennevnte interesser kommer inn i et konkret tilfelle, eller bare i så liten grad at de ikke taler mot at grunnen avhendes, vil det ikke gjelde noen materielle skranker for Finnmark grunnforvaltnings adgang til å avhende grunn. Hovedregelen om salg og bortfeste er imidlertid at grunnen i Finnmark skal ligge til felles bruk og tjene felles interesser, jf. lovutkastets § 2-2 første ledd og ovenfor i punkt 4.3.5.3.2. Organet skal ikke ha noen plikt til å avhende grunn, selv om ingen av de lovbestemte begrensninger taler mot dette. Finnmark grunnforvaltning vil i disse tilfellene måtte avgjøre spørsmålet om avhending ut fra en konkret avveining av hensyn for og mot avhending. Her vil også andre enn de lovbeskyttede hensyn kunne komme inn, ettersom det ikke er det forhold at grunnen ikke avhendes, men det forhold at grunnen avhendes, som må begrunnes.

Hvis et eller flere av de lovbeskyttede hensyn gjør seg gjeldende i et område, blir det spørsmål om hvor sterk vekt disse hensyn skal gis dersom de taler mot avhending av grunn eller rettigheter.

Der det er tale om bruksområder for reindrift eller beiteområder for bufé, vil det imidlertid først måtte avklares om områdene kan sies å være nødvendige. Selv om det alltid kan diskuteres hvor nødvendig et område er for en bestemt virksomhet, vil vurderingen likevel mer ha preg av å konstatere et faktum enn av å være et typisk skjønn. Når temaet for denne isolerte nødvendighetsvurderingen er reindriftens og jordbrukets behov for bestemte områder, bør derfor i første rekke de to næringers egne vurderinger av hva som er nødvendig legges til grunn, og ikke hva det offentlige anser nødvendig.

Finnmark grunnforvaltning vil riktignok formelt sett måtte ta stilling til om områdene er nødvendige, men bør i den forbindelse legge avgjørende vekt på den dokumentasjon og de saklige vurderinger av de aktuelle områders nødvendighet som legges frem fra reindriften og jordbruket. Den egentlige skjønnsmessige vurderingen av om grunnen skal avhendes eller ikke, vil i praksis måtte skje etter at det er avgjort om området er nødvendig. Er området nødvendig, skal det mye til for å avhende det. Og selv om det ikke anses nødvendig vil det likevel ikke være gitt at området kan eller vil bli avhendet.

I denne vurderingen vil såvel hensynet til naturgrunnlaget for samisk kultur i sin alminnelighet, som allmenne utmarks-, friluftsmiljø- og naturverninteresser kunne tale for at et område ikke avhendes. Og selv om et område etter en isolert vurdering ikke anses nødvendig for reindriften eller jordbruket, kan det likevel ha betydning for disse næringer. Også dette vil det være relevant å vektlegge i den samlede avveiningen for og mot avhending.

Spørsmålet om avhending vil måtte avgjøres ut fra en skjønnsmessig avveining også når grunnstykket anses nødvendig som bruksområde for reindrift eller beiteområde for bufé. Her må de berørte reindriftsutøveres ellers bønders interesser av at grunnen ikke avhendes veies mot interessene til den som har søkt om å erverve grunn. Det vil dermed ikke være ubetinget avgjørende at et område er nødvendig bruks- eller beiteområde, eller gjelde noe forbud mot å avhende slike områder. Hvis det først er tale om et nødvendig område, vil imidlertid dette ha stor vekt i avveiningen. Jo mer nødvendig området er, jo sterkere interesseovervekt må det til for at det skal kunne avhendes. Hvis andre viktige interesser etter en totalvurdering finnes å veie klart tyngre vil riktignok reindriftens og/eller jordbrukets interesser måtte vike, men dette vil være betinget av at det foreligger kvalifisert interesseovervekt til fordel for avhending.

De allmenne samiske hensyn som foreslås fremhevet i lovutkastets avhendingsregler er ikke koblet til noen nødvendighetsvurdering. Der det er involvert slike interesser som ikke er knyttet til grunn som er nødvendig som bruksområde for reindrift eller beiteområder for bufé, vil eierorganet dermed måtte gå direkte på selve den skjønnsmessige vurderingen av om grunnen skal avhendes eller ikke. Hvis det mer allment gjør seg gjeldende hensyn som tilsier at grunnen ikke bør avhendes av hensyn til naturgrunnlaget for samisk kultur, f.eks. at den ligger i et bygdebruksområde, vil disse hensyn ha et like sterkt vern som reindriftens og jordbrukets nødvendige bruks- og bufébeiteområder. Det må også der slike hensyn kommer inn foretas en avveining i forhold til de hensyn som taler for avhending, og for at de sistnevnte skal slå gjennom må det foreligge kvalifisert interesseovervekt i forhold til de samiske hensynene.

Også natur- og miljøhensyn og de allmenne jakt-, fiske- og friluftsinteresser vil ha et klart fortrinn i forhold til de arealbruksinteresser som ikke er nevnt i loven. Følgelig vil det også der slike hensyn gjør seg gjeldende være et krav om interesseovervekt for å avhende grunn til formål som antas å stride mot de nevnte interesser, om enn ikke like sterk som i forhold til de interesser det skal legges særlig vekt på når avhendingsspørsmålet skal avgjøres.

Utvalget foreslår på bakgrunn av den foregående drøftelse at det i lovgivningen om Finnmark grunnforvaltnings adgang til å avhende grunn, slås fast at vedtak om avhending skal treffes etter en samlet vurdering av de arealbruksinteresser som gjør seg gjeldende i det aktuelle området. Se lovutkastets § 2-4 første ledd første setning med merknader i punkt 10.2.3. Selv om det legges opp til en avveining, vil imidlertid de hensyn som er særskilt nevnt i paragrafen ha et fortrinn i avveiningen i forhold til de interesser som ikke er nevnt.

Dette gjelder i første rekke de allmenne samiske hensyn og hensynet til grunn som er nødvendig som bruksområder for reindrift og beiteområder for bufé. Men også allmenne natur- og miljøhensyn og jakt-, fiske-, og friluftsinteresser vil kunne være så sterke at de er til hinder for avhending av grunn eller rettigheter til enebruk. For øvrig vil de interesser som er nevnt som mulige avhendingsbegrensninger i § 2-4 ofte trekke i samme retning, og virke kumulativt slik at kravene til interesseovervekt vil øke tilsvarende. Dette vil bl.a. innebære at vernet av reindriftens bruksområder etter lovutkastets § 2-4, jf. § 2-3 i praksis vil gå klart lenger enn det som følger av jordsalgslovens § 2.

Utvalget vil ellers, i tråd med det som er sagt i punkt 3.3.5 om likebehandling av alle som bor i samme område, presisere at det i avhendingsvurderingen ikke skal legges vekt på etnisitet. Er det f.eks. spørs­mål om utmål av tilleggsjord til en jordbruker, vil dette, i likhet med alle andre spørsmål som har sammenheng med bruk av naturgoder til tradisjonell næringsvirksomhet, måtte avgjøres på grunnlag av brukerinteressene, uten at det tas hensyn til individuelle etniske forhold. Dette må gjelde både i saker der hensynet til jordbruket og hensynet til andre tradisjonelle næringer ikke trekker i samme retning, og der jordbrukere av ulik etnisk herkomst har søkt om tilleggsjord. Selv om ILO-konvensjon nr. 169 kan tolkes slik at samene i indre Finnmark har krav på å få anerkjent visse særskilte rettigheter, jf. folkerettsgruppen i NOU 1997:5, må det på individnivå være rettslig likestilling, uten hensyn til etnisitet.

4.3.5.3.6 Adgang til å sette vilkår ved avhending

Med unntak av en særegel for hyttebygging, jf. lovutkastets § 2-6 og drøftelsen i punkt 4.3.5.4, har utvalget ikke foreslått materielle begrensninger i avhendingsadgangen ut over det som er skissert i det foregående. Den allmenne regelen om hensynstagen til samisk kultur og næring antas å fange opp bl.a. det forhold at næring bør gå foran fritidsinteresser. Dette følger dess­uten av at det i avveiningen av de ulike interesser skal legges særlig vekt på naturgrunnlaget for samisk kultur, herunder om det er tale om grunn som er nødvendig som bruksområde for reindrift eller beiteområde for bufé.

Utvalget har også vurdert om det bør gis regler om at Finnmark grunnforvaltning kan sette vilkår for å avhende grunn, f.eks. ved å stille krav til bruken eller bebyggelsen av et område, innføre begrensninger i adgangen til videresalg og gi klausuler om tilbakefall til Finnmark grunnforvaltning ved ikke-bruk. Slike vilkår vil bl.a. kunne fastsettes for å begrense skadevirkningene for de interesser som i et konkrete tilfelle taler mot avhending, men som ikke er tungtveiende nok til å hindre dette. Adgang til å sette vilkår ved avhending vil også åpne for mellomløsninger der grunn eller rettigheter ikke bør avhendes i den form det er søkt om, men hvor gode argumenter likevel kan tale for at søknaden innvilges i en noe annen form.

Det foreslås derfor at Finnmark grunnforvaltning kan sette vilkår ved avhending av grunn eller rettigheter, og at det i den forbindelse også kan kreves avgift. Se lovutkastets § 2-4 annet ledd.

4.3.5.3.7 Adgang til å unnta bestemte rettigheter fra avhending

Utvalget har også drøftet om Finnmark grunnforvaltning bør kunne unnta bestemte rettigheter ved salg eller bortfeste av grunn. Dagens jordsalgsforskrifter har flere slike regler. Staten skal ved salg av grunn i alminnelighet beholde alle vann og strandrettigheter på eiendommen og grunneierens rettigheter til kull og mineraler, jf. forskriftens § 3 bokstav a) og b). Det er også tatt forbehold om rett til å anlegge veier, grustak, snøskjermer, telefonstolper mv. og iverksette ulike tiltak i forbindelse med skogsdrift, jf. § 3 bokstav c) og d). De nevnte rettigheter skal som hovedregel forbeholdes staten, jf. § 4, og de kan også leies eller festes bort særskilt.

Disse reglene har medført at private som har kjøpt grunn fra Finnmark jordsalgskontor, vanligvis ikke har ervervet de rettigheter som en grunneier normalt får ved kjøp av fast eiendom. De eiendomsrettslige forhold i Finnmark er derfor noe særegne i forhold til det som gjelder ellers i landet. Bakgrunnen for at visse rettigheter normalt skal forbeholdes staten, er bl.a. at dette gjør det lettere å iverksette ulike tiltak av allmenn interesse. Eksempelvis er det ikke nødvendig å erverve rett til veibygging ved ekspropriasjon når staten alt i utgangspunktet har forbeholdt seg denne retten. Ved anlegg av veier, grustak, snøskjermer, stolpefester ol. skal det gis erstatning etter avtale eller skjønn, jf. forskriftens § 3 bokstav c). Dette gjelder derimot ikke ved anlegg av driftsveier og andre tiltak i forbindelse med skogsdrift, jf. § 3 bokstav d). Tiltakshaver inngår i slike tilfeller frivillig avtale med Finnmark jordsalgskontor, som har rettighetene i behold.

Utvalget antar at det fortsatt bør legges opp til at vann- og strandrettigheter og de bergverksrettigheter som er nevnt i forskriften § 3 bokstav a) og b), normalt skal unntas fra avhending av grunn i Finnmark. Både vannressurser, fiskeressurser og mineraler mv. i undergrunnen bør så langt som mulig forvaltes til fellesskapets beste. Utvalget antar videre at grunn som ligger ved vann, elver eller fosser, og fjellgrunn hvor det er foretatt geologiske undersøkelser, ikke bør avhendes til private.

Derimot er det neppe behov for at eierorganet forbeholder seg retten til å anlegge veier, grustak, stolpefester mv., jf. forskriften § 3 bokstav c), når det avhender grunn. Det vil ikke ha særlig stor praktisk betydning om disse bestemmelsene oppheves. For det første finnes hjemmel for eventuelt å ekspropriere privat grunn til slike formål. Dessuten vil vedkommende grunneier også etter jordsalgsforskriften få erstatning etter avtale eller skjønn. Forskjellen mellom denne erstatningen og ekspropriasjonserstatningen antas å være liten.

Forskriftens § 3 bokstav d) gir staten rett til å anlegge driftsveier, velteplasser ol. for trevirke fra offentlige skoger. Det gis ikke erstatning hvis slike tiltak senere iverksettes, noe som synes så urimelig at det i seg selv kan tilsi at regelen bør oppheves. Videre er skogsdriften i Finnmark i dag så marginal at en opphevelse neppe vil ha særlig praktisk betydning. Dette vil heller ikke være til hinder for at det ved fremtidig avhending av grunn i eller ved skogsområder likevel tas forbehold ut fra en konkret vurdering. Alternativet er at grunnen der det foregår eller kan foregå skogsdrift ikke selges eller festes bort til private, jf. lovutkastets § 2-2. Utvalget er derfor av den oppfatning at regelen i § 3 bokstav d) ikke bør videreføres.

Utvalget har ellers det syn at reglene om grunneier­organets adgang til å unnta visse rettigheter fra avhending av grunn bør fremgå av loven fremfor av forskrift. Det er derfor i lovutkastets § 2-5 foreslått en regel der det fremgår at organet til vanlig skal unnta vann og strandrettigheter og grunneierens rettigheter til mineraler og bergarter mv. fra avhending. Se ellers merknadene til paragrafen i punkt 10.2.3.

4.3.5.4 Hyttebygging

4.3.5.4.1 Allment plankrav?

De ovenfor omtalte begrensninger i avhendingsadgangen vil også gjelde Finnmark grunnforvaltnings adgang til å disponere over grunnen til tomter for bygging av hytter og gammer til fritidsformål. Hytte- og gammebygging reiser imidlertid en del særlige problemer i Finnmark. Ikke minst vil det ofte være en viss motsetning mellom reindriftens ønsker om å disponere grunnen til sine formål og allmennhetens ønske om å oppføre fritidshytter som kan tjene som utgangspunkt for rekreasjon og bruk av utmarksgodene.

Det er enighet i utvalget om at bygging av fritidshytter i Finnmark ikke bør skje spredt og planløst. Man har derfor drøftet om det bør gis visse særregler om Finnmark grunnforvaltnings adgang til å avhende grunn til hytter og gammer til fritidsformål, som vil gjelde i tillegg til de allmenne avhendingsskrankene.

Et mulig virkemiddel for å motvirke spredt hyttebygging kunne være å innføre et allment plankrav i lovgivningen om forvaltning av grunnen i Finnmark. Med plan siktes det her til kommunale planer gitt i medhold av plan- og bygningsloven 14. juni 1985 nr. 77 kapittel VI om kommuneplanlegging og kapittel VII om reguleringsplan. Et slikt allment plankrav ville hindre spredt hyttebygging og bidra til at eierforvaltningen ble samordnet kommunens arealplanlegging.

Kravet kunne f.eks. gå ut på at Finnmark grunnforvaltning ikke gis adgang til å avhende grunn med mindre dette samsvarer med vedkommende kommunes arealplanlegging. Dette ville gjelde alle tiltak, ikke bare søknader om hyttetomt, men også søknader om grunn til boligtomter, jordbruksformål, næringsvirksomhet, mineralutvinning mv. Dette vil innebære at grunnforvaltningen bare kunne avhende grunn og rettigheter i områder hvor det foreligger plan, og selvsagt i praksis bare til formål som samsvarer med planen. For grunn i områder som ikke er omfattet av kommunens planlegging, ville derimot et plankrav bety at grunnen overhodet ikke kunne avhendes så lenge det ikke foreligger noen kommunal plan.

Selv om de fleste kommuner i Finnmark nå har vedtatt kommuneplanens arealdel, jf. NOU 1993:34 s. 483, finnes det likevel fortsatt noen uregulerte områder. Her synes et allment plankrav å binde Finnmark grunnforvaltnings myndighet i for stor grad. Et slikt krav ville i praksis medføre at organet ikke kunne disponere over grunn så lenge det ikke foreligger noen plan. Et allment plankrav ville videre blokkere adgangen til å erverve grunn i samsvar med dispensasjon fra de kommunale planene etter plan- og bygningsloven § 7. Riktignok ville kommunene formelt sett kunne treffes slike vedtak, men en regel om at Finnmark grunnforvaltning bare kunne disponere over grunnen i samsvar med de arealbruksformål de kommunale planene åpner for, ville forhindre grunnforvaltningen fra å avhende grunn til det formål kommunens dispensasjonsvedtak gjelder.

Den allmenne regel bør fortsatt være at kommunene etter § 7 kan dispensere fra sine planer. Hvis dispensasjonsvedtaket åpner for en bruk av grunnen som også innebærer at det må erverves grunn eller rettigheter fra Finnmark grunnforvaltning, må imidlertid dette organet vurdere denne bruken i forhold til avhendingsbegrensningene i lov om forvaltning av grunn i Finnmark. En slik vurdering kan i konkrete tilfeller lede til at det ikke avhendes grunn, selv om det er dispensert fra planen. Grunnforvaltningsloven vil gjelde ved siden av planloven, slik at den som ønsker å erverve grunn til et bestemt formål, må forsere hindrene i begge lovverk før bruken kan igangsettes.

Det er dessuten særlig i forhold til bygging av hytter til fritidsformål at det kan være grunn til å innføre et plankrav. Formålet vil være å unngå spredt hyttebygging, og for å realisere dette vil det være tilstrekkelig å innføre et særskilt plankrav for hyttebygging. Utvalget har derfor ikke foreslått noe allment plankrav, men vil i punkt 4.3.5.4.2 drøfte om det bør innføres et plankrav begrenset til avhending av tomt til bygging av fritidshytter og -gammer. Videre drøftes i punkt 4.3.5.4.3 spørsmålet om hyttebygging i de bygdebruksområder som eventuelt blir opprettet iht. forslaget i kapittel 5.3.

4.3.5.4.2 Plankrav for hyttebygging

Et plankrav for hyttebygging vil etter det overstående ha relativt liten betydning der det er stadsfestet kommunale arealplaner. Der slike planer gjelder, vil i praksis ingen kunne erverve grunn eller rettigheter fra Finnmark grunnforvaltning til bruk som er i strid med det arealbruksformål vedkommende plan gir uttrykk for. Dette gjelder også hyttetomter, som bl.a. ikke vil kunne festes bort i områder som i kommuneplanens arealdel er regulert til landbruks-, natur- og fri­lufts­område, med mindre hyttebygging er tillatt etter utfyllende bestemmelser gitt i medhold av plan- og bygningsloven § 20-4 første ledd nr. 2 og annet ledd bokstav c.

Et plankrav for hyttebygging vil derimot ha betydning i områder som ikke er omfattet av kommunale planer. Hvis det innføres et slikt krav, vil Finnmark grunnforvaltning ikke kunne avhende tomter til hyttebygging i slike områder før det er vedtatt en bindende kommunal plan som tillater slik bruk av grunnen, f.eks. at grunnen legges ut som byggeområde etter § 20-4 første ledd nr. 1.

Et plankrav vil videre begrense betydningen av kommunens dispensasjonsadgang etter plan- og bygningsloven § 7. Ifølge denne regel kan kommunens faste utvalg for plansaker når særlige grunner foreligger bl.a. dispensere fra kommuneplanens arealdel og i enkelttilfeller gi tillatelse til hyttebygging selv om dette ikke er tillatt etter planen. Hvis det lovfestes at Finnmark grunnforvaltning ikke kan feste bort hyttetomter utenfor områder som er lagt ut til fritidsbebyggelse ved plan i medhold av plan- og bygningsloven, vil det være til liten hjelp å søke om dispensasjon etter § 7. Organet vil i slike tilfeller uansett ikke kunne feste bort hyttetomt, fordi tomta vil ligge i et område som i utgangspunktet ikke er regulert for dette formål.

Plankravet vil dermed fungere som en skranke mot spredt hyttebygging ved at det bare kan avhendes hyttetomter i områder som på forhånd er lagt til fritidsbebyggelse i medhold av kommunale planer. Det er heller ikke i dag vanlig med salg eller bortfeste av tomtegrunn i uregulerte områder, noe som bl.a. har sammenheng med at saksbehandlingen ved jordsalgs­kontoret i stor grad er samordnet med behandlingen hos de kommunale myndigheter. Salg eller bortfeste av grunn i uregulerte områder forekommer imidlertid fra tid til annen, og det forekommer også at det gis dispensasjoner etter § 7, slik at problemstillingen har en viss aktualitet.

Som argument mot et plankrav kan anføres at det vil begrense Finnmark grunnforvaltnings myndighet. En slik begrensning kan synes inkonsekvent når en del av begrunnelsen for å opprette dette organet er at det skal få en sterkere styring med grunnforvaltningen i Finnmark enn dagens organer. Et plankrav vil kunne ses på som en styrking av kommunens myndighet over grunnforvaltningen i de områder som ikke er behandlet i kommunale planer, idet et slik krav i praksis vil virke som et forbud mot bortfeste av hyttetomter i uregulerte områder. Plankravet vil imidlertid også begrense kommunens myndighet, ved at dens adgang til å dispensere i medhold av plan- og bygningsloven § 7 i praksis vil bli virkningsløs i forhold til hyttebygging. Plankravet vil også begrense Finnmark grunnforvaltnings adgang til å feste bort tomter i områder som kommunen i medhold av § 20-4 annet ledd bokstav c, jf. første ledd nr. 2 har åpnet for spredt hyttebygging.

Et plankrav for hyttebygging vil likevel bety at Finnmark grunnforvaltning når det er tale om fritidsbebyggelse i uregulerte områder, ikke vil kunne foreta den selvstendige vurdering og avveining av de aktuelle arealbruksinteresser i et område som regelverket om avhending av grunn i Finnmark ellers legger opp til. I stedet vil avhending måtte nektes fordi det ennå ikke foreligger planer for bruken av området. Kommunen vil dermed ved ikke å vedta planer forhindre bortfeste til fritidsformål i disse områder, enten det er tilsiktet eller ikke.

Størstedelen av grunnen i Finnmark er imidlertid i dag omfattet av kommunale arealplaner, slik at dette argumentet ikke kan tillegges særlig stor vekt. Derimot kan det nok tillegges en del vekt at planene vil være bindende for det nye grunneierorganet i fylket, slik at den selvstendige betydningen av et plankav i denne sammenhengen vil være relativt liten. Når plan- og bygningsloven uansett vil gjelde fullt ut ved siden av lov om forvaltning av grunn i Finnmark, kan det hevdes at et særskilt plankrav vil være unødvendig.

Det er heller ikke grunn til å frykte noen utglidning i form av spredt hyttebygging hvis Finnmark grunnforvaltning blir gitt adgang til å feste bort hyttetomter utenfor regulerte områder. Regelen om at grunnen skal ligge til felles bruk vil gjelde også ved bortfeste av hyttetomter. Det samme vil reglene om at det ved avhending av grunn og rettigheter skal tas særlig hensyn til samisk kultur, reindrift og jordbruk, og legges vekt på hensynet til natur, miljø og jakt-, fiske- og friluftsinteresser. Disse regler vil nok i praksis hindre den her antydede utvikling.

Behovet for planmessig hyttebygging i Finnmark er likevel stort. Bygging og bruk av fritidshytter er en form for mer individuell utmarksbruk som har økt sterkt i etterkrigstiden og særlig de siste tiårene. Til tross for at fylket er vidstrakt, kan ikke store områder legges ut til spredt hyttebygging. Det har lenge vært et press mot kommunale myndigheter og jordsalgskontoret for å få adgang til å føre opp hytter utenfor regulerte hyttefelt. Ønsket fra den enkelte hyttebygger om å bygge i attraktive og øde områder må imidlertid vurderes opp mot ønsket om å ha så store områder som mulig ubebygd og til disposisjon for allmenheten og de behov reindriften måtte ha for å bruke områdene for sin næringsaktivitet. Fritidsbebyggelse medfører større aktivitet i nærområdet i form av jakt, fiske, bærplukking, vedhogst mv., og økt slitasje på naturen i form av motorferdsel som også kan virke forstyrrende på dyre- og fugleliv.

Videre kan det knapt sies å være en sterk begrensning av Finnmark grunnforvaltnings myndighet dersom det ikke er adgang til å bortfeste hyttetomter i områder som ikke er lagt ut til fritidsbebyggelse av kommunen. Selv om et allment plankrav for alle typer grunndisponering vil være for inngripende, jf. punkt 4.3.5.4.1, kan neppe det samme sies om et plankrav som er begrenset til fritidsbebyggelse.

Et slikt krav vil i praksis ha virkning i områder som ikke er regulert for hyttebygging, hvor det kan være viktig å unngå spredt bygging. Når det følger av de foreslåtte avhendingsregler at grunnen i Finnmark som hovedregel skal ligge til felles bruk, og at det ved avhending skal tas særlig hensyn bl.a. til reindrift, jordbruk og samisk kultur, skal det i praksis trolig nokså mye til før en søknad om erverv av hyttetomt vil få gjennomslag i forhold til disse interesser. Selv om et plankrav for hyttebygging vil være en formell begrensning av Finnmark grunnforvaltnings myndighet, vil det neppe utgjøre noen stor reell eller faktisk myndighetsbegrensning, fordi de fleste søknader om enkeltstående hyttetomter uansett ville ha blitt avslått etter det underliggende regelverk for forvaltningen av grunnen i fylket.

Et plankrav vil dessuten være arbeidsbesparende for Finnmark grunnforvaltning og fylkets kommuner. Eierorganet vil unngå å bli belastet med søknader fra enkeltpersoner om erverv av grunn til hyttetomter i uregulerte områder, mens kommunene vil slippe å behandle søknader om dispensasjon i medhold av plan- og bygningsloven § 7 til å oppføre hytter utenfor planlagt område.

Det vil heller ikke være særlig betenkelig med lovregler som gir kommunene betydelig kontroll med hyttebyggingen i sine områder, men som samtidig begrenser deres adgang til å tillate spredt hyttebygging i medhold av plan- og bygningsloven § 7. Plan- og bygningsloven gir dem uansett mulighet til å kontrollere den lokale hyttebyggingen ved å utarbeide planer for bruken av grunnen, og videre vil det trolig sjelden foreligge sterke grunner som taler for at enkeltpersoner bør få bygge hytte i områder som kommunen ikke har regulert for dette formål i sine planer. Siden hyttebygging også vil ha stor indirekte betydning for bruken av de lokale utmarksgoder, vil et plankrav dessuten ha god sammenheng med forslaget i kapittel 5.2 om å legge forvaltningen av disse godene til kommunene.

Hensynet til reindriftsnæringen tilsier dessuten at hyttebygging i størst mulig grad bør skje planmessig, og ikke ved at det gis dispensasjoner i enkelttilfeller. Hyttebyggingen bør derfor for fremtiden så langt som mulig reguleres i og skje i samsvar med arealdelen av kommuneplanen, idet vedtakelsen og stadfestelsen av slike planer skjer etter en grundigere saksbehandling enn når det er tale om å avgjøre dispensasjonssøknader etter plan- og bygningsloven § 7.

Det synes derfor å ha gode grunner for seg at finnmarkskommunenes myndighet til å tillate spredt hyttebygging i medhold av § 7, begrenses av en regel om at Finnmark grunnforvaltning ikke skal ha adgang til å feste bort tomter til hytter og gammer til fritidsformål i områder som ikke på forhånd er regulert til fritidsbebyggelse ved plan i medhold av plan- og bygningsloven. Den nærmere lovreguleringen av dette foreslås inntatt i lovutkastets § 2-6 første ledd.

Det er ellers grunn til å understreke at selv om en kommune har regulert et område til fritidsbebyggelse, vil Finnmark grunnforvaltning uansett måtte vurdere områdets betydning i forhold til avhendingsreglene i lov om forvaltning av grunn i Finnmark. Hvis en totalvurdering av de relevante hensyn tilsier at området ikke bør nyttes til hyttebygging, kan søknader om hyttetomter avslås. En slik situasjon kan bl.a. tenkes hvis kommunen i høringsrunden forut for vedtakelsen av arealplanen, ikke har tatt tilstrekkelig hensyn til innvendingene fra Finnmark grunnforvaltning eller reindrifts- og utmarksinteressene. Situasjonen antas riktignok sjelden å komme på spissen fordi forholdet til de ulike arealbruksinteresser i området som regel vil være avklart før vedtaket av planen, men helt utelukket er det ikke, f.eks. hvis det viser seg at reindrifts- eller utmarksinteressene i området er sterkere enn hva man antok da planen ble vedtatt.

Utvalgets forslag medfører at den som søker Finnmark grunnforvaltning om bortfeste av tomt til hyttebygging, må passere to hindre. Tomta må for det første ligge i et område som kommunen har regulert til hyttebygging. Videre må ingen av de hensyn som er beskyttet i loven om forvaltning av grunn i Finnmark, være så sterke at de er til hinder for at det avhendes grunn til et slikt formål.

Et særskilt spørsmål er om den foreslåtte plankravsregel for hyttebygging også skal være til hinder for omdisponering av allerede oppførte reindriftshytter til fritidshytter, hvis disse ligger utenfor planlagte hytteområder. Det kan nok hevdes at hytter som alt er oppført kommer i en noe annen stilling enn nye hytter, men utvalget vil her vise til at de hensyn som ligger til grunn for den foreslåtte regel om plankrav for nye hytter, gjør seg gjeldende også når det er tale om å omdisponere reindriftshytter til fritidsbruk. Lovutkastets § 2-6 første ledd bør derfor også omfatte slik omdisponering.

Det vil innebære at de organer som har myndighet etter reindriftsloven § 10 annet ledd til å gi tillatelse til at reindriftshytter overdras til andre enn reindriftsutøvere eller brukes til andre formål enn reindrift, i Finnmark ikke vil kunne gi slik tillatelse utenfor planlagte hytteområder. Etter denne bestemmelsen må den som ønsker å omdisponere ei reindriftshytte, ha både godkjennelse av Kongen (Landbruksdepartementet) og samtykke fra grunneier. Den praktiske konsekvensen av at § 2-6 også gjøres gjeldende for omdisponering av reindriftshytter i Finnmark blir dermed at Finnmark grunnforvaltning som fremtidig grunneier bare vil kunne tillate omdisponering av reindriftshytter og salg av slike hytter til andre enn reindriftssamer hvis hyttene ligger i planlagte hytteområder.

4.3.5.4.3 Hyttebygging i bygdebruksområder

Utvalget foreslår i kapittel 5.3 at bygder etter nærmere regler kan få avgrenset et bruksområde, hvor bygdefolk vil få rett til bruk av og et betydelig ansvar for forvaltningen av de fornybare utmarksgodene. Bygging av fritidshytter i et slikt område vil kunne medføre et betydelig press på utmarksgodene der, og svekke bygdefolks mulighet til selv å utnytte disse goder. Det vil derfor i det følgende bli drøftet om bygdene bør gis innflytelse på hyttebyggingen i bygdebruksområdet. Dette er et spørsmål om bygdenes myndighet til å regulere bruken av sitt område, samtidig som det er et spørsmål om en ytterligere begrensning av Finnmark grunnforvaltnings myndighet til å avhende grunn. Utvalget har derfor valgt å drøfte det i tilknytning til drøftelsen av de øvrige begrensninger av grunn­eierorganets myndighet.

Kommunene har i dag stor innflytelse over hyttebyggingen ved at de gjennom sine arealplaner kan fastsette hvor det kan bygges fritidshytter, jf. plan- og bygningslovens kapittel VI og VII. Spørsmålet om hyttebygging i bygdebruksområder vil derfor i første rekke oppstå hvis kommunen planlegger et hytteområde i bygdebruksområdet, eller hvis noen etter lovens § 7 får dispensasjon fra arealplan for å bygge fritidshytte. Det kan også tenkes at det søkes om hyttebygging i et bygdebruksområde som ikke er regulert ved kommunal planlegging. Hvis det i punkt 4.3.5.4.2 forslåtte plankrav for hyttebygging blir vedtatt, vil det imidlertid i fremtiden være et vilkår for å få feste tomt til fritidshytter i Finnmark at tomta ligger i et område som etter de kommunale planer er regulert for fritidsformål.

Plankravet vil dermed løse en del av de vansker som kan oppstå i forbindelse med hyttebygging i bygdebruksområder. Hvis det videre gis regler som hindrer opprettelse av bygdebruksområder i eksisterende hytteområder, ville ytterligere vansker være løst. Det kunne også gis regler om at de arealer som er avsatt til bygdebruksområde skal inngå i kommuneplanens arealdel, f.eks. som landbruks-, natur- og friluftsområde etter plan- og bygningsloven § 20-4 første ledd nr. 2, samtidig som det gis regler om bruken av området som innebærer at det ikke kan bygges fritidshytter der. Dette ville sikre at området nyttes til sitt formål, og problemet med fritidshytter i bygdebruksområder ville dermed være løst allerede ved etableringen av området.

Utvalget har imidlertid i punkt 5.3.3.2.3 drøftet forholdet mellom kommunal arealplanlegging og opprettelsen av bygdebruksområdene og kommet til at det ikke skal gis regler som forplikter kommunene til å gjennomføre de her skisserte løsninger. Slike regler er ansett unødvendige fordi det i praksis vil måtte skje en samordning mellom arealplanleggingen og bygdebruksavgrensningen. Det er derfor grunn til å tro at mange kommuner selv vil sørge for å unngå eventuelle problemer i forbindelse med hyttebygging i bygdebruksområder nettopp ved å følge de ovenfor skisserte løsninger. Dersom dette ikke gjøres, kan imidlertid spørsmålet komme på spissen, og den følgende drøftelse er gjort under denne forutsetning.

De hensyn som ligger bak bygdebruksordningen, tilsier at bygdene bør ha innflytelse på spørsmålet om hytte- og gammebygging i bygdebruksområdet. Forvaltningsloven vil gjelde for Finnmark grunnforvaltning, jf. punkt 4.3.7.3, og lovens § 16 og § 17 innebærer at bygdefolk vil måtte varsles og gis rett til å uttale seg før det avgjøres om en søknad om hyttetomt i deres bruksområde skal innvilges. Bygdefolk vil i forhold til dette området også være i en slik posisjon at de vil kunne ha rett til å få utkast til kommuneplanen til uttalelse i medhold av plan- og bygningsloven § 20-5 annet ledd, jf. § 27-1. De vil videre etter lovens § 27-3, jf. § 15 kunne påklage kommunestyrets endelige vedtak i reguleringssaker.

Etter utvalgets mening er det imidlertid i tillegg grunn til å å vurdere en ordning der bygdefolk må gi samtykke til at Finnmark grunnforvaltning i bygdebruksområdet avhender tomter for hytter og gammer til fritidsformål.

Dette vil begrense grunnforvaltningens myndighet, og det kan på bakgrunn av de foreslåtte avhendingsbegrensninger spørres om det er noe behov for ytterligere en slik begrensning. Både formålsparagrafen (lovutkastets § 1-1), reglene om avhending av grunn (§§ 2-2 til 2-4) og plankravsregelen for fritidshytter og -gammer (§ 2-6 første ledd) vil begrense organets adgang til å feste bort grunn til hyttetomter mv.

Bygdebruksordningen er begrunnet bl.a. med hensynet til bygdefolks tradisjonelle utmarksbruk. Er det opprettet et bygdebruksområde, vil ofte både hensynet til naturgrunnlaget for samisk kultur og næring og tradisjonell utmarksbruk mer allment stå sterkt i dette området. Finnmark grunnforvaltning vil i forbindelse med vedtak om å avhende grunn bl.a. være pålagt å legge særlig vekt på å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur og også ta hensyn til andre utmarksinteresser. Det skal derfor svært mye til for at hensynet til en hyttesøker, hvis behov ofte vil være av mer fritidspreget art, skal gå foran hensynet til bygdefolks bruk av bygdebruksområdet.

Finnmark grunnforvaltning vil måtte vurdere en søknad om feste av hyttetomt i et bygdebruksområde opp mot bygdefolkets behov for å ha området og dets ressurser til sin bruk. Hvis disse f.eks. i en høringsuttalelse motsetter seg hyttebygging, vil dette måtte tillegges stor vekt når søknaden skal avgjøres. Å tildele tomt til fritidshytte i strid med bygdas ønsker vil nærmest uten unntak kunne hevdes å stride mot de hensyn som ligger bak den nye loven om forvaltning av grunn og naturgodene i Finnmark.

Det er også grunn til å tro at kommunene vil ta hensyn til bygdefolks behov når de i den fremtidige arealplanleggingen bestemmer hvor det skal kunne bygges hytter. De vil trolig se seg tjent med å legge hytteområder utenfor etablerte bygdebruksområder og også utenfor områder som tradisjonelt har vært brukt av bygdefolk og hvor etablering av slike områder kan bli aktuelt. Behovet for regler om at hyttebygging i bygdebruksområder bare kan skje hvis bygda godtar det, vil i så fall ikke være stort.

Regelen vil imidlertid kunne ha sin berettigelse hvis bygdene ikke vinner frem med sitt syn overfor de kommunale planmyndigheter og Finnmark grunnforvaltning. Eventuelle hyttefelt vil legge beslag på store arealer, og selv om enkeltstående hytter vil oppta små arealer, vil de medføre økt ferdsel og større press på bygdebruksressursene. Bygdefolk vil normalt også ha liten mulighet til å kontrollere om hytteeiere respekterer de begrensninger som eventuelt ligger på bruken av utmarka. I bygdebruksområdet vil hytter være faste holdepunkter for andres nærvær der og gi grunnlag for en bruk som kan være i strid med bygdefolks ønsker.

For bygdefolk vil det derfor åpenbart være en fordel om de får avgjørende innflytelse på spørsmålet om det skal kunne bygges hytter i deres bruksområde. Hytteeiere vil normalt bruke området og utnytte de naturgodene som finnes i nærheten av hytta. Hyttebygging vil derfor kunne begrense bygdefolks mulighet til å utnytte områdets ressurser til sine formål. På den annen side kan hyttebygging også medføre økte inntekter for folk i bygda, f.eks. ved at hytteeiere og brukere kjøper varer og tjenester i bygda.

Bygdenes rett til eventuelt å hindre hyttebygging i bygdebruksområdet må også avveies mot allmennhetens behov for fritidshytter. Det er i dag et sterkt ønske blant folk i Finnmark om i større grad enn i dag å kunne bygge fritidshytter. Også by- og tettstedsfolk i fylket har tradisjoner knyttet til bruk av naturen og naturgodene. Det foreligger dermed et legitimt behov for og ønske om å bygge fritidshytter. En adgang for bygdefolk til å begrense hyttebyggingen vil derfor kunne være i strid med en utbredt oppfatning i fylket.

Bygdebruksordningen vil imidlertid slik den er skissert i kapittel 5.3 bety at personer som ikke er fast bosatt i bygdebruksområdet, f.eks. hytteeiere, ikke vil ha utmarksrettigheter der. De vil kunne få brukstillatelser av bygdefolket og kunne utnytte godene utenfor bygdebruksområdene, men det er likevel grunn til å tro at disse i områdene ikke vil være spesielt attraktive som hytteområder for allmennheten. Det vil dessuten samlet sett trolig være en relativt liten del av Finnmarks areal som legges ut som bygdebruksområder, slik at det bør være mulig å tilby alternative tomter for hyttebygging, som ikke berører bygdefolks bruk av utmarksgodene i bygdebruksområdet.

Utvalget har derfor kommet til at bygdefolk selv bør avgjøre om det skal kunne bygges hytter i bygdebruksområdet. Dette gjelder både i forhold til personer utenfra og for innenbygdsboende. En slik ordning vil sikre bygda en viss styring med bruken av bygdebruksområdet ut over deres rett til og forvaltning av utmarksgodene, og fremstå som et særskilt vern av deres ressursbruk.

Den foregående drøftelse er i hovedsak knyttet opp til spørsmålet om oppføring av fritidshytter i bygdebruksområdet. Problemet er imidlertid også aktuelt i forhold til oppføring av næringshytter og gammer (til nærings- eller fritidsformål) i dette området.

Næringshytter vil i første rekke være aktuelt for utmarksnæringsutøvere, og disse vil ofte være bosatt i bygdebruksområdet og ha et særskilt behov for hytter i sin næringsvirksomhet. Dette er imidlertid ikke noe argument mot at også oppføring av slike hytter gjøres betinget av bygdas samtykke, da disse neppe vil motsette seg oppføring hvis vedkommendes behov ellers er godt begrunnet. Videre vil det i praksis ofte være vanskelig å trekke en klar grense mellom nærings­utøv­else og fritidsbruk. En næringshytte vil i perioder kunne nyttes som fritidshytte eller leies ut til andre, og ytterligere avgrensningsproblemer vil kunne oppstå ved omdisponeringer fra nærings- til fritidsbruk. Regelen om bygdas samtykke bør derfor gjelde både ved oppføring av fritids- og næringshytter.

Gammer gjør normalt mindre inngrep i naturen enn hytter, men er de åpne, vil de ofte trekke til seg en vid personkrets, med påfølgende bruk av utmarksgodene. For tiden er det en tendens til gammeprivatisering i Finnmark, som nok kan redusere antall brukere av den enkelte gamme, men samtidig øke antallet gammer. Skillet mellom hytte og gamme vil da bli så lite at begge bør omfattes av samme regelverk, herunder også reglene om bygdefolks samtykke.

Det er på bakgrunn av den foregående drøftelse foreslått en regel i lovutkastets § 2-6 annet ledd om at Finnmark grunnforvaltning ikke kan avhende tomter til hytter og gammer hvis bygdebruksstyret motsetter seg det. Styrets myndiget vil gjelde både i og utenfor planlagte hytteområder.

En konsekvens av en slik samtykkerett for bygdebruksstyret vil være at det kan stille vilkår for oppføringen, f.eks. knyttet til hyttas størrelse, at den bare kan brukes visse deler av året, eller at det ikke kan nyttes motorkjøretøy mv. Det antas imidlertid unødvendig å gi nærmere regler om dette. Når styret kan nekte å gi samtykke til hyttebygging, må det også kunne stille vilkår for å gi samtykke. Det vises ellers merknadene i punkt 10.2.3.

Utvalget er for øvrig oppmerksom på at et betydelig antall gammer og hytter i Finnmark er oppført i strid med gjeldende regelverk. Et krav fra bygdebruksstyret om at slike bygninger i bygdebruksområdet må fjernes, bør stå sterkt. Det anses rimelig at Finnmark grunnforvaltning tar slike krav til følge og sørger for at ulovlig hytter og gammer rives, brennes eller tilintetgjøres på andre måter.

4.3.5.5 Leting og utvinning av mineraler

4.3.5.5.1 Innledning

Finnmark har lenge vært ansett som et lovende område for utvinning av mineralske forekomster i undergrunnen. Spørsmålet om leting og utvinning av slike ressurser har de siste årene blitt aktualisert av at en rekke selskaper har søkt om og fått tillatelse til å lete etter ikke mutbare mineraler (herunder diamanter) i fylket, ofte mot protester fra Sametinget og lokalt hold i Finnmark. Slik tillatelse ble i august 1993 gitt til Rio Holding Norway AS, som er tilknyttet verdens største gruveselskap Rio Tinto Zink Corporation PLC med hovedsete i England. Det australske selskapet Ashton Mining Ltd. fikk en tilsvarende tillatelse i februar 1994.

Senere har også Monopos Ltd., som er et canadisk datterselskap til det sørafrikanske gruveselskapet De Beers, og det finske selskapet Malmikaivos OY fått liknende tillatelser, men i det siste har myndighetene vært mer restriktive. Således vedtok Landbruksdepartementet i juli 1996 å gi Monopos tillatelse til å lete etter diamanter i fem kommuner i Finnmark, men ikke i det området selskapet fant mest interessant. De samiske brukerinteressene var her så sterke at departementet fant det best å avvente samerettsutvalgets utredning før eventuelle tillatelser ble gitt. Senere har departementet lagt opp til en praksis som innebærer at det i Kautokeino og Karasjok ikke vil bli gitt letetillatelser uten samtykke fra vedkommende kommune.

Utvalget har funnet grunn til å gå relativt grundig inn på de spørsmål som kan reises i tilnytning til mineralvirksomheten i Finnmark. Det vil i punkt 4.3.5.5.2 bli redegjort for dagens rettsstilling når det gjelder leting og utvinning av mineraler. I punkt 4.3.5.5.3 omtales det forslag til ny minerallov som i august 1996 ble fremlagt i NOU 1996:11 og som i motsetning til dagens minerallovgivning legger opp til visse særregler av hensyn til samenes rettsstilling.

Samerettsutvalget har vært kjent med at arbeidet med den ovennevnte utredning har pågått samtidig med utvalgets egen utredning, men fremmer likevel forslag om en nærmere lovregulering av Finnmark grunnforvaltnings innflytelse på leting og utvinning av mutbare og ikke-mutbare mineraler. Dette forslaget er skissert og begrunnet i punkt 4.3.5.5.4. Videre er visse særspørsmål i forbindelse med gull i løsmasser (alluvialt gull) drøftet i punkt 4.3.5.5.5, og i punkt 4.3.5.5.6 er det vurdert om det skal åpnes for innføring av lokale avgifter i forbindelse med mineralvirksomheten i Finnmark.

Et viktig spørsmål i forbindelse med mineralvirksomheten i Finnmark er ellers hvilke regler som skal gjelde for adgangen til tvangsavståelse av grunn og rettigheter i forbindelse med mineralutvinning. Dette henger imidlertid nært sammen med det tilsvarende spørsmål i forhold til andre tunge inngrep, og er derfor drøftet i sammenheng med dette mer allmenne spørsmålet, se punkt 4.3.5.6.3.

4.3.5.5.2 Oversikt over dagens rettsstilling

Norsk bergverkslovgivning skiller mellom mutbare og ikke mutbare mineraler. De mutbare mineralene er regulert i bergverksloven 30. juni 1972 nr. 2 og industrikonsesjonsloven 14. desember 1917 nr. 16 kapittel II. To typer ikke-mutbare mineraler er regulert i lov om erverv av kalkstensforekomster 3. juli 1914 nr. 5 og lov om erverv av kvartsforekomster 17. juli 1949 nr. 3. I tillegg finnes en lov om avståing av grunn mv. til drift av ikke-mutbare mineraler 21. mars 1952 nr. 1. Også en del enkeltbestemmelser i lovverket omhandler leting og drift av mineralske råstoffer, herunder petroleumsforekomster under landjorda og havbunnen. Disse forekomster faller imidlertid ikke inn under skillet mellom mutbare og ikke-mutbare mineraler og vil derfor ikke bli nærmere omtalt i det følgende, men det nevnes likevel at disse forekomster tilhører staten, jf. lov 21. juni 1963 nr. 12 § 2, lov 4. mai 1973 nr. 21 § 1 og lov 22. mars 1985 nr. 11 § 3.

Bergverkslovens regler om mutbare mineraler har sitt grunnlag i det såkalte bergregalet kombinert med bergfrihetens prinsipp. Staten eier en del mineraler og malmer i undergrunnen uansett hvem som eier jordoverflaten (bergregalet) og alle kan lete etter slike forekomster uten å spørre grunneieren om tillatelse og vil ved mutingsbrev og utmål erverve rett til å utvinne drivverdige forekomster (bergfrihetens prinsipp). De mutbare mineralene er dermed unntatt fra overflateeierens eiendomsrett og forbeholdt staten som en særrett (regale), samtidig som enhver kan lete etter disse mineraler og kreve (mute) enerett til å utvinne eventuelle forekomster.

Denne rettsordenen har aner tilbake til antikkens Hellas der mineralressursene ble ansett som bystatens eiendom, og er videreført gjennom den tyske (sachsiske) bergrettens prinsipper om bergregale og bergfrihet, som også ble tatt opp i Norge. Dette skjedde imidlertid ikke i alle rettsystemer, og således gir dagens anglosaksiske rett overflateeieren eiendomsrett til alle mineralressurser. Norsk rett i dag skiller seg dermed vesentlig fra bl.a. engelsk og amerikansk rett ved at bare retten til de ikke-mutbare mineraler tilligger grunneieren. Det følger riktignok ikke uttrykkelig av bergverksloven at staten er eier av de mutbare mineralene, men det følger forutsetningsvis av loven som i § 1 gir en oversikt over de mutbare mineralene. Det fremgår her at metaller med egenvekt 5 eller høyere og malmer av slike metaller er mutbare. Det samme er titan og arsen og malmer av disse metaller samt magnetkis og svovelkis. Myr- og sjømalm og gull i løsmasser (alluvialt gull) er derimot ikke mutbare.

Selv om bergregalet er ulovfestet, er det en rettighet av lovs rang, dvs. at det kan oppheves eller endres ved lov. Det er derfor i prinsippet ikke noe i veien for at flere mineraler enn i dag ved lov defineres som ikke mutbare. En utvidelse av området for de mutbare mineralene til å omfatte flere ikke-mutbare mineraler enn i dag, er derimot antatt å medføre et så vidt stort inngrep i (den private) grunneiers rettigheter at det vil utløse erstatning etter grunnloven § 105.

Prinsippet om bergfriheten åpner for at enhver på visse nærmere vilkår kan lete (skjerpe) etter mutbare mineraler, og den som finner noe kan ved erverv av mutings- og utmålsrettigheter få enerett til utvinning (første finners rett), jf. bergverksloven § 2. Retten til fri leting gjelder likevel ikke overalt, og etter lovens § 3 kan det bare etter samtykke fra grunneier og bruker letes i tettbygd område, åker, eng, kirkegårder, industriområder og i en rekke offentlige områder. Med unntak av kirkegårder kan det likevel gis tillatelse til undersøkelser og gruvedrift i de fredede områdene, se § 37 annet ledd.

Tidligere gjaldt bergfrihetens kun for norske statsborgere. Utlendinger måtte ha konsesjon etter bergverksloven § 2, jf. industrikonsesjonsloven § 17 for å lete eller erverve mutbare mineraler ved muting eller utmål. I dag kan imidlertid EØS-borgere fritt lete, mute og erverve utmål på samme vilkår som norske borgere, se bergverksloven § 2 annet ledd. Andre utlendinger må fortsatt ha konsesjon.

I letefasen kan det gjøres slike inngrep i grunnen som er nødvendig for å lete etter mutbare mineraler, se bergverksloven § 4. Inngrep som medfører skade av vesentlig betydning kan likevel ikke skje uten samtykke fra eier og bruker. Skade som er en vanlig følge av skjerpevirksomheten kan grunneier eller bruker derimot ikke motsette seg, men leteren plikter likevel å begrense skadene til det strengt nødvendige og hindre at naturen blir unødig skjemmet. Fjerning av busker, kratt eller mindre torvlag må aksepteres, mens hugging av trær i produktiv skog ikke kan gjøres uten varsel, se § 5. Eventuell skade som følge av skjerpingen skal erstattes, se bergverksloven § 6.

Leteren kan ikke gjøre nærmere undersøkelser av en forekomsts drivverdighet uten å mute den. Å mute er en form for registrering av en rettsstiftelse, dvs. å kreve rett til et mineral som staten har eiendomsrett til. Den som har rett til å skjerpe kan kreve å få tildelt et mutingsbrev fra bergmesteren. Dette vil gi muteren fortrinnsrett til nærmere undersøkelser av forekomsten, rett til en begrenset prøvedrift, samt en fortrinnsrett til fremtidig drift, se bergverksloven kapittel 3 og 4. Den enkelte behøver ikke å sannsynliggjøre at det finnes drivverdige forekomster på stedet. Det stilles kun visse formelle krav, bl.a. om spesifisering av hvilke mineraler som ønskes mutet og i hvilket område, se bergverksloven § 11, jf. § 14. Hvis disse kravene er oppfylt har søkeren et rettskrav på å få utstedt mutingsbrevet, se § 15.

Mutingsbrevet gir muteren rett til å foreta de undersøkelser som er nødvendige for å avgjøre om forekomsten er eller kan bli drivverdig innen rimelig tid, se bergverksloven § 17. I mutingsområdet kan det skje prøvedrift, dvs. uttak av inntil 10 000 tonn råmalm pr. år, jf. industrikonsesjonsloven § 18. Det kan i forbindelse med undersøkelsesarbeidet bygges vei og settes opp bygninger og anlegg for maskiner. Tillatelse til prøvedrift og bygging av vei, anlegg mv. kan ikke gis uten samtykke fra grunneier og bruker til erverv eller bruk av grunnen, se bergverksloven § 18. Uten slik tillatelse kan muteren bare foreta vanlige skjerpearbeider, men dersom eier eller bruker ikke frivillig gir samtykke kan grunn eller rettigheter kreves avstått ved ekspropriasjon. For å forhindre at området blir båndlagt i for lang tid gjelder mutingsretten normalt i 7 år, se lovens § 20.

Flere personer kan få mutingsbrev i samme område, men disse får en innbyrdes prioritet som regnes fra den dagen søknaden kom inn til bergmesteren, se § 16. Den som er først i tid får best rett. Hvis den eldre mutingsrett faller bort og ikke blir avløst av utmål, rykker yngre muter opp. Yngre muter kan bare skjerpe i eldre muters område dersom det ikke er til hinder for eldre muters undersøkelsesarbeide, mens undersøkelser krever samtykke fra den eldre muter, se § 19. Eldre muters rett forhindrer at yngre muter kan få utmål, se § 24.

Kan eldste muter i et mutingsområde sannsynliggjøre at forekomsten er eller kan bli drivverdig innen rimelig tid, kan det kreves utmål, jf. § 23 og § 24. I forbindelse med utmålet avholdes utmålsforretning, som regel med befaring. Eier og bruker skal etter § 30 varsles om forretningen og det settes opp en særskilt protokoll etter § 32. Hvis lovens vilkår for utmål foreligger, har søker etter § 33 rettskrav på utmål. Det utstedes så et utmålsbrev, jf. § 34. Utmålshaver får etter § 38 rett til alle mutbare mineraler i området, og etter § 39 rett til å bryte ut og normalt også nyttiggjøre seg ikke-mutbare mineraler, hvis det er nødvendig å bryte ut slike mineraler for å drive ut de mutbare.

Når utmål er gitt, kan gruvedrift settes i gang hvis området er regulert til industriformål i kommunens arealplan og det er gitt driftskonsesjon etter industrikonsesjonsloven 14. desember 1917 nr. 16 kapittel II § 11 annet ledd, jf. bergverksloven § 33. Driftskonsesjon kan gis for et tidsrom av inntil 50 år. Søker har ikke noe rettskrav på å få konsesjon, men det antas at forvaltningens skjønn ikke er helt fritt. Søker kan ha nedlagt betydelige investeringer i leting og undersøking, og dette vil i praksis veie tungt ved avgjørelsen. I konsesjonsloven § 13 er det gitt nærmere bestemmelser om vilkår for konsesjon og de momenter som vurderes ved behandlingen.

Dersom uttaket ved driften er større enn 500 000 m³ eller berører et areal større enn 50 dekar, må det også sendes melding til Næringsdepartementet om tiltaket før konsesjonen behandles, jf. plan- og bygningslovens kapittel VII a om konsekvensutredninger og forskrifter om konsekvensutredninger 27. juli 1990 § 2 bokstav i. 7 Det må også svares avgifter til staten og eventuelt den private grunneieren for det som drives ut og omsettes. Se bergverksloven kapittel 6 og 7.

Mineraler som ikke omfattes av bergverksloven § 1 betegnes rettslig sett som ikke-mutbare. Dette gjelder lette mineraler med egenvekt lavere enn 5, bl.a. industrimineraler, naturstein, pukk, grus, sand, leire, kalkstein og kvarts. Alluvialt gull (gull i løsmasser) og myr- og sjømalm har egenvekt høyere enn 5, men regnes likevel som ikke-mutbart. Gull i fast fjell er derimot mutbart.

De ikke-mutbare mineralene tilhører grunneieren, med et visst forbehold for ikke-mutbare mineraler som drives ut sammen med mutbare mineraler, se bergverksloven § 39. Leting etter (skjerping), undersøkelser og drift av ikke-mutbare mineraler er dermed forbeholdt grunneieren, og i utgangspunktet kan ingen erverve rett til dette uten avtale med grunneieren. Hvis det ikke oppnås slik avtale, kan imidlertid rett til ikke-mutbare mineraler kreves avstått ved ekspropriasjon etter lov om grunnavståing til mineralutvinning 21. mars 1952 nr. 1. Det er likevel etter lovens § 14 ikke adgang til å ekspropriere grunn eller rettighet til sand, grus eller leire, med mindre forekomsten har særlig verdifulle egenskaper eller er av særlig betydning for industrien.

Vitenskapelige undersøkelser av mineraler, samling av mineralprøver og alminnelig bruk av steiner under fritidsaktiviteter osv. kan med grunnlag i den alminnelige ferdselsrett i utmark skje uten samtykke fra grunneier eller bruker. Det er imidlertid klare begrensninger i hvilke inngrep som kan gjøres i grunnen, bl.a. er det straffbart å grave på annens eiendom, jf. straffeloven § 396. Det antas likevel ikke å være straffbart om det bare tas mindre overflateprøver og eventuelt hentes små mengder mineraler.

Erverv av ikke-mutbare mineraler (bortsett fra kvarts og kalkstein) er regulert i konsesjonsloven 31. mai 1974 nr. 19. Det er gjort en rekke unntak fra konsesjonsplikten, se § 5 og § 6, jf. § 2 fjerde ledd. Hvis grunneier selv starter opp med tiltak på egen grunn, kreves det ikke konsesjon. I Finnmark er det gitt ytterligere unntak fra konsesjonsplikten, jf. forskrift 30. mars 1990, der all grunn og dermed også ikke mutbare mineralske undergrunnsforekomster, som erverves fra Finnmark jordsalgskontor er unntatt fra konsesjonsplikt. For å erverve kalkstein- og kvartsforekomster må alle andre enn staten, kommuner og fylkeskommuner ha konsesjon etter lov 3. juli 1914 nr. 5 og lov 17. juni 1949 nr. 3.

I tillegg til at ulike konsesjonslover kan være aktuelle vil også regler bl.a. i plan- og bygningsloven og forurensningsloven komme inn ved oppstart av slik virksomhet. For en nærmere gjennomgang av reglene om de ikke-mutbare mineralene, kan det vises det til NOU 1993:34 s. 551 flg, samt s. 188-189.

4.3.5.5.3 Forslaget til ny minerallov i NOU 1996:11. Forholdet til Samerettsutvalgets forslag

Utkastet til ny minerallov omfatter både mutbare og ikke mutbare mineraler. Skillet mellom de to kategorier er beholdt, og mens det legges opp til at betegnelsen mutbare mineraler skal ha samme innhold som tidligere, foreslås det å dele de ikke mutbare mineralene inn i registerbare mineraler og mineralske byggeråstoffer. Den sistnevnte kategori består av ikke mutbare mineraler hvis eneste bruksområde er som byggeråstoff. Betegnelsen registerbare mineraler er innført fordi det foreslås en egen registreringsordning i forbindelse med leting etter mineraler som verken er mutbare eller mineralske byggeråstoffer, jf. lovutkastets § 1-4 og NOU 1996:11 s. 123-124.

Det legges videre opp til leterett både for mutbare og ikke-mutbare mineraler. Det må riktignok på forhånd søkes Bergvesenet om letetillatelse for begge kategorier, jf. utkastets § 2-1, men det vil kun være tale om en registrering av de som har rett til å lete ved at det utstedes en letetillatelse, og det vil ikke skje noen forvaltningsmessig vurdering av tiltakshaveren eller det område det skal letes i.

Den som gis letetillatelse, får rett til å foreta de arbeider i overflaten som er nødvendige for å påvise mutbare og registrerbare mineraler, men inngrep som kan medføre skade av betydning, kan ikke foretas uten samtykke fra grunneier og bruker, og ellers skal letearbeid utføres med varsomhet slik at eventuelle skader blir minst mulige, jf. lovutkastets § 2-2. Det foreslås også en viss innskrenkning av hvilke områder det kan letes i, jf. § 2-3. I forhold til de mutbare mineralene innebærer dette en viss begrensning av leteretten (skjerperetten), ettersom det etter § 4 i dagens bergverkslov først er inngrep som medfører skade av vesentlig betydning, som må ha samtykke fra eier og bruker. Ettersom ingen i dag kan lete etter ikke-mutbare mineraler uten samtykke fra grunneier, har derimot endringen neppe noen reell betydning for disse mineralene.

Lovutkastet legger videre opp til at det kan søkes om undersøkelsestillatelse i samsvar med reglene i utkastets kapittel 3. Slik tillatelse skal gis, med mindre søkeren ikke har letetillatelse eller har unnlatt å betale behandlingsgebyr. Tillatelse kan også nektes hvis søkeren har brutt bestemmelser gitt i eller i medhold av loven, jf. utkastets § 3-1 første og fjerde ledd. Den som gis undersøkelsestillatelse, får rett til å foreta de undersøkelsesarbeider som er nødvendige for å kunne vurdere om det finnes forekomster av mineraler i det område tillatelsen gjelder, som kan antas å være, eller innen rimelig tid bli, drivverdig. Tillatelsen kan dermed sammenliknes med dagens mutingsrett, men skiller seg fra denne ved at den kan gjøres gjeldende ikke bare for mineraler som i dag er mutbare, men også for ikke mutbare mineraler.

Den som har undersøkelsestillatelse for mutbare mineraler, kan søke om utmål , jf. lovutkastets kapittel 4. Dette skal ifølge § 4-1 første ledd gis når søkeren sannsynliggjør at det i undersøkelsesområdet er fore­komst av mutbare mineraler som antas å være eller bli drivverdig innen rimelig tid. For de ikke-mutbare mineraler som lovutkastet betegner som registerbare mineraler, gjelder en noe annen ordning. Den som har undersøkelsestillatelse for registerbare mineraler, kan kreve registrering hos bergvesenet av avtale (med grunneier eller andre rettshavere) om erverv av rett til forekomst av slike mineraler, eller hvis det ikke er inngått slik avtale, registrering av at retten til forekomsten eksproprieres, jf. utkastets § 4-5 første ledd bokstav a) og b).

Utkastets kapittel 5 har regler om at det kan gis tillatelse til ekspropriasjon dersom det er påkrevd at grunneier eller bruker avstår grunn eller rettigheter for at mineralvirksomhet skal komme i gang. § 5-1 åpner for at innehaver av undersøkelsestillatelse kan kreve avstått den grunn og de rettigheter som er nødvendige for å foreta undersøkelsesarbeider, og § 5-2 for at det kan kreves avstått registrerbar mineralsk forekomst eller rett til å utvinne slik forekomst i undersøkelsesområdet. Ved ekspropriasjon etter disse bestemmelser gjelder også de alminnelige regler om interesseovervekt i oreigningsloven, jf. § 5-4, og det skal betales erstatning til eier og andre rettshavere.

Før drift kan igangsettes må det som hovedregel være gitt driftskonsesjon. De nærmere regler om og vilkår for å få slik konsesjon er inntatt i lovutkastets kapittel 6, og skiller seg innholdsmessig ikke så mye fra de regler som i dag følger av industrikonsesjonslovens kapittel II. Det er imidlertid lagt opp til noe mer utførlige saksbehandlingsregler, se bl.a. § 6-2.

På bakgrunn av den bekymring som den senere tids mineralleting i Finnmark har vakt både på samisk og annet hold i fylket, stiller minerallovutvalget i utredningens kapittel 6 (s. 113-118) spørsmål om den foreslåtte lov ivaretar samiske interesser i tilstrekkelig grad, og om lovforslaget er i samsvar med Norges forpliktelser ifølge grunnloven § 110 a og internasjonal rett. Utvalget gir ikke selv noe svar på spørsmålet, men utelukker ikke at ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 15 vil kreve at det innføres en rådføringsordning med samene i forbindelse med vurderinger av om det skal gis leterett, undersøkelsesrett og driftskonsesjon i samiske områder. Utvalget utelukker heller ikke at konvensjonen vil kreve en adgang for relevant myndighet til å nekte leterett dersom samiske interesser kan bli skadelidende, jf. NOU 1996:11 s. 116.

Minerallovutvalgets flertall har ikke sett det som sin oppgave å vurdere hvor langt Norges forpliktelser overfor samene går. På grunnlag av den i punkt 4.3.1.6.4 omtalte uttalelse fra ILOs ekspertkomité om at artikkel 15 gjelder uavhengig av hva slags rettigheter samene måtte ha etter artikkel 14, foreslår man imidlertid en hjemmel i lovutkastets § 1-3 annet ledd for departementet til ved forskrift å gi særlige regler for tildeling av rettigheter etter mineralloven i områder med samisk befolkning. Hjemmelen er fore­slått for at de plikter som måtte påligge Norge som følge av grunnloven § 110 a og folkerettens regler, særlig FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter og ILO-konvensjon nr. 169, kan oppfylles, jf. NOU 1996:11 s. 123. Den innebærer at i områder med samisk befolkning kan departementet i den grad det er nødvendig for bevaring av samisk kulturgrunnlag i samsvar med grunnloven § 110 a og folkerettens regler om urfolk og minoriteter ved forskrift gi regler som avviker fra loven.

Flertallet i minerallovutvalget foreslår en slik forskrift. Selv om lovutkastet åpner for et videre anvendelsesområde, er forskriften avgrenset til Finnmark fordi de samiske interessene her er ansett særlig sterke, jf. utkastets § 1. Formålet med forskriften er dels å bevare samisk kulturgrunnlag i samsvar med Norges internasjonale forpliktelser, og dels å legge til rette for mineralvirksomhet i fylket, jf. § 2.

Det antas at utstedelse av letetillatelse bør kunne skje uten høring av samiske organer, idet leting, særlig etter de foreslåtte innskrenkinger i leteretten, vil medføre minimale inngrep og støy. Derimot legges det til grunn at utstedelse av undersøkelsestillatelse og registrering av utmål og avtale vanskelig kan skje uten høring av samiske organer. Det samme gjelder behandling av søknader om ekspropriasjonstillatelse, jf. NOU 1996:11 s. 117. Forskriftsutkastets § 4 og § 7 har derfor regler om at bl.a. Sametinget og vedkommende reinbeitedistrikt skal høres før det gis undersøkelsestillatelse, tildeles utmål eller registreres avtale eller ekspropriasjonstillatelse. Også grunneier, bruker, kommunen, fylkeskommunen og fylkesmannen skal høres, men hovedformålet med særreglene er å ivareta samiske hensyn. Det heter i forskriftsutkastets § 5 at de aktuelle tillatelser skal gis med mindre allmenne hensyn taler mot, men det er samtidig presisert at det i denne vurderingen skal legges vekt på at samiske interesser ikke blir skadelidende i urimelig grad.

For utstedelse av driftstillatelse legges det til grunn at høring av samiske organer vil følge allerede av minerallovens alminnelige saksbehandlingsregler, jf. lovutkastets § 6-2 syvende ledd, men det sies likevel i forskriftens § 8 at de samiske interesser skal tillegges særskilt vekt ved vurdering av om driftstillatelse kan gis.

Minerallovutvalgets mindretall, Otto Jebens, foreslår at det i samiske områder skal være nødvendig med særskilt tillatelse for å lete etter mineraler. I Finnmark foreslår han myndigheten lagt til Sametinget og i øvrige samiske områder (dvs. de aktuelle deler av Troms, Nordland, Nord-Trøndelag, Sør-Trøndelag og Hedmark fylker), til fylkesmannen med samtykke av Sametinget og vedkommende kommune. Slik tillatelse skal ifølge hans forslag også være nødvendig for tillatelse til undersøking, registrering og drift. Han er dessuten av den oppfatning at særreglene for samiske områder skal inntas i lovteksten, og ikke gis som forskrift. Subsidiært foreslår Jebens en annen utforming av forskriften enn det flertallet har foreslått, bl.a. slik at den gjøres gjeldende for alle landets samiske områder. Se ellers NOU 1996:11 s. 117.

Minerallovutvalget kommer flere steder inn på forholdet til samerettsutvalgets arbeid. Blant annet uttaler utvalget at dets konklusjoner om samenes rettslige stilling i betydelig grad [er] bundet av de konklusjonene som kommer ut av den politiske behandlingen av Samerettsutvalgets innstilling, jf. NOU 1996:11 s. 113. Utvalget bemerker også (s. 118) at man har valgt å la en del problemstillinger ligge i påvente av Samerettsutvalgets innstilling og en politisk avklaring av denne og at det kan bli nødvendig å revurdere forslaget til lovtekst og forskrift når Samerettsutvalgets innstilling er avgitt og politisk behandlet. Jebens deler denne oppfatningen, idet han uttaler at forskrift istedet for lov når det gjelder særregler for samiske områder, bare kan godtas subsidiært og midlertidig inntil Samerettsutvalgets forslag til ordning av rettighetsforholdene i Finnmark foreligger og er endelig behandlet av statens myndigheter (s. 117).

Samerettsutvalgets drøftelser av den fremtidige reguleringen av mineralvirksomheten i Finnmark er utformet med utgangspunkt i den bergverkslovgivning som er gjeldende rett i dag. Utvalget har vært kjent med at spørsmålet om ny minerallovgivning har vært utredet siden 1993, men da forslaget til ny minerallov først ble fremlagt i august 1996, har dette naturlig nok i liten grad kunnet ha innvirkning på de vurderinger samerettsutvalget har gjort omkring disse spørsmål.

Utvalget er enig i det som er anført av minerallovutvalget om at det i den videre behandlingen av forslagene fra de to utvalg må skje en samordning, slik at ønsket om en mer tidsmessig minerallovgivning kan forenes med hensynet til å overholde statens forpliktelser overfor samene og hensynet til en fortsatt sikring og utvikling av samisk kultur i vid forstand. Utvalget har på denne bakgrunn funnet det riktig å redegjøre for og presentere sitt forslag om Finnmark grunnforvaltnings myndighet i forhold til mineralvirksomheten i Finnmark i den form det hadde før fremleggelsen av NOU 1996:11.

Det presiseres ellers at forslaget er knyttet opp til det nye grunneierorganet i Finnmark. Dets geografiske virkeområde er dermed begrenset til den grunn i fylket som i dag forvaltes av Statskog SF. Forslagene i utredningens kapittel 8 om naturinngrep i samiske bruksområder vil derimot ikke gjelde bare denne grunnen, men i alle deler av landet som kan defineres som samiske bruksområder. Disse forslag vil i praksis kanskje ha like stor reell betydning for fremtidig mineralvirksomhet i samiske områder, som forslaget om Finnmark grunnforvaltnings myndighet i forhold til slik virksomhet.

4.3.5.5.4 Finnmark grunnforvaltnings innflytelse på mineralvirksomheten

Dagens bergverkslov med fri lete- og okkupasjonsrett for mutbare mineraler har i de siste årene medført stor uro i Finnmark og særlig i samiske områder. Sametinget har uttrykt sterk bekymring over letevirksomheten og krevd rett til å bli hørt før lete- og undersøkelsesvirksomhet blir igangsatt. Det er også krevd at lokale organer må få kontroll med mineralvirksomheten i fylket. Utvalget har derfor drøftet om det bør gjøres visse unntak fra bergfrihetens prinsipp i de områder som forvaltes av Finnmark grunnforvaltning, for å styrke grunneierorganets stilling i forhold til mineralvirksomheten i fylket.

En slik styrking kan bl.a. oppnås ved at det gjøres den begrensning i dagens frie rett til leting (skjerping) etter mutbare mineraler at dette ikke lenger kan foregå uten at det på forhånd er gitt tillatelse fra Finnmark grunnforvaltning. Organet vil med dette i prinsippet få den samme kontroll med letingen etter mutbare mineraler som det en grunneier (også jordsalgskontoret) i dag har når det gjelder leting etter ikke-mutbare mineraler.

Begrensningen i leteadgangen kan videre følges opp av regler om at også muting (undersøkelser av forekomsten og etablering av rettigheter overfor andre interesserte) forutsetter samtykke fra Finnmark grunnforvaltning. Slikt samtykke kan eventuelt gis etter forutgående høring blant de som er berørt eller har interesse i saken, og etter at tiltaket er vurdert i forhold til reglene om avhending av grunn og naturgoder i lovutkastets § 2-4. Selve tillatelsen (mutingsbrev/undersøkelsesrett) kan fortsatt gis av bergmesteren. Vilkåret vil imidlertid være at det på forhånd er gitt samtykke fra Finnmark grunnforvaltning, som også på dette punktet dermed vil få myndighet av samme art som det grunneiere i dag har i forhold til å tillate nærmere undersøkelser (prøvedrift mv.) av ikke-mutbare mineraler.

Det kan også være nærliggende med regler om at de ordinære organers konsesjon til drift på forekomsten skal være betinget av samtykke fra Finnmark grunnforvaltning, som dermed også når det er spørsmål om tillatelse til utvinning av mutbare mineraler, vil kunne få en rolle lik den grunneieren har i forhold til ikke mutbare mineraler. Før samtykke gis må det foretas en grundig høring, og blant høringsinstansene peker kommunene seg ut ved siden av Sametinget, fylkestinget, fylkesmannen og aktuelle næringsorganisasjoner og miljøorganisasjoner. I tillegg vil det av hensyn til sakens opplysning også måtte innhentes uttalelser fra organer og organisasjoner som har mer spesiell interesse i den konkrete sak.

Disse forslagene vil innebære at leting etter mutbare mineraler ikke kan skje uten tillatelse fra Finnmark grunnforvaltning og videre at muting og utvinning krever samtykke herfra før det gis mutingsbrev, utmål og konsesjon. Organet vil dermed komme inn på hvert trinn i saksbehandlingen, og få myndighet av samme art som det i kraft av sin grunneierposisjon allerede vil ha i forhold til de ikke-mutbare mineralene. Finnmark grunnforvaltnings vurdering av om de nevnte tillatelser og samtykker skal gis eller ikke, vil dessuten måtte skje med grunnlag i de foreslåtte regler om adgang til å avhende grunn. Bergverkssakene vil måtte vurderes på samme måte som andre søknader om erverv av grunn og rettigheter, og tillatelser og samtykker vil her som ellers være betinget av at ingen lovbeskyttede hensyn er til hinder for at grunn eller rettigheter avhendes til enebruk.

Forvaltningsansvaret for grunnen som sådan og undergrunnsressursene vil med dette bli overført til Finnmark grunnforvaltning. Næringsdepartementet og Bergvesenet vil fortsatt være konsesjonsmyndigheter i forhold til de mutbare mineralene, men Finnmark grunnforvaltning vil få en sterkere stilling ved at ingen tillatelser kan gis uten samtykke herfra. Ellers vil de øvrige kommunale, regionale og sentrale myndigheter beholde sine oppgaver i forbindelse med konsesjonsbehandlingen og det må fortsatt innhentes øvrige tillatelser etter annen lovgivning enn bergverksloven, herunder ulike konsesjonslover, kulturminneloven, plan- og bygningsloven, motorferdselloven mv.

Den skisserte lovendring kan i første rekke begrunnes med et ønske om å skjerme samiske områder mot uønskede inngrep og sikre at naturgrunnlaget for samisk kultur bevares. Videre vil det åpne for større grad av samisk og lokal kontroll med bruken av naturen og de undergrunnsressursene som finnes i Finnmark. Dermed vil man i fremtiden kunne unngå situasjoner lik den som oppstod i forbindelse med Rio Tintos prøveboringer i Ráitevárri i Karasjok våren 1994. Både kommunen og Sametinget uttrykte sterk motstand mot letingen og særlig ledet det faktum at Sametinget ikke var hørt før det ble gitt letetillatelse til sterke reaksjoner. Selv om det nå gjelder nye høringsregler, viser den senere utvikling der stadig flere gruveselskaper melder sin interesse for forekomstene i Finnmark, at behovet for å bringe utviklingen under samisk og lokal kontroll er stort.

En begrensning av bergfrihetens prinsipp og endring av bergverkslovens system med automatisk rett til muting og utmål, vil dessuten bidra til at staten kan oppfylle sine forpliktelser til å sikre samisk kultur, samfunnsliv og næringer. Dette gjelder både allment og i de særskilte krav som følger av ILO-konvensjonens artikkel 15. Denne bestemmelse gjelder uavhengig av hvilke rettigheter samene har krav på å få anerkjent etter artikkel 14, og krever at samiske interesser skal gis rett til å delta aktivt i forvaltningen av disse ressursene. Et regelverk som bare åpner for høring av samiske interesser kan derfor neppe være tilstrekkelig til å oppfylle artikkel 15. Flertallets forslag om Finnmark grunnforvaltning innebærer imidlertid at halvparten av grunnforvaltningsstyret skal oppnevnes av Sametinget. Hvis dette styret gis avgjørende innflytelse på mineralvirksomheten i Finnmark, må deltakelseskravet være oppfylt. Det samme antas å gjelde i forhold til mindretallets forslag om at fylkestinget oppnevner fem og Sametinget tre styremedlemmer.

Ved at det legges til rette for større medbestemmelse både for samene og den øvrige befolkning i fylket, vil også de fremsatte krav om lokal kontroll over mineralvirksomheten bli imøtekommet. Den skisserte ordning vil heller ikke bryte med dagens rettsstilling for så vidt gjelder eiendomsretten til de mutbare mineralene, som fortsatt vil ligge til staten. Det vil videre fortsatt kunne letes, erverves mutingsbrev, utmål og rett til utvinning og drift av mineralene, men ingen vil ha rettskrav på å få slike tillatelser. Det må først, som et ufravikelig vilkår, være gitt tillatelse og samtykke fra Finnmark grunnforvaltning etter de lovregler som foreslås for organets myndighet.

En slik endring av dagens rettstilstand kan synes drastisk sett fra industri- og næringshold, og muligens vil enkelte selskaper trekke seg ut fra letevirksomheten i Finnmark hvis det gis regler om at Finnmark grunnforvaltning må samtykke til leting etter og utvinning av mineraler i fylket. En opphevelse av bergfrihetens prinsipp i Finnmark vil nok også kunne bli møtt med motstand i det statlige forvaltningsapparat, idet mineralutvinning vil kunne ha stor betydning for hele samfunnet. Ved siden av næringslivets behov for mineraler i ulike produkter kan det bl.a. vises til behovet for arbeidsplasser og til de inntekter som vil tilflyte samfunnet fra slik virksomhet. Dette kan nok isolert sett tilsi at adgangen til å lete og eventuelt få tillatelse til utvinning av mineraler i Finnmark ikke bør begrenses. Videre kan det hevdes at det bør være sentrale organer som tar stilling til slike store samfunnsinteresser.

Finnmark er imidlertid et svært lovende område for mineralutvinning, og det skal derfor trolig mer til for at selskapene vurderer fylket som uinteressant enn at de må søke et lokalt organ om tillatelser mv. på de ulike trinn i prosessen. Det kan i den forbindelse vises til at det allerede i dag gjelder et slikt system for leting og utvinning av ikke-mutbare mineraler, bl.a. diamanter. Videre har Rio Holding Norway AS etter avsluttet leting våren 1994 uttalt at man ikke vil fortsette letevirksomheten før de har fått den nødvendige støtte fra Sametinget, mens Monopos Ltd. sommeren 1994 ikke bare henvendte seg til Bergvesenet, men også til Sametinget med forespørsmål om å drive mineralleting i Finnmark. Dette tyder på at selskapene anser det som nødvendig å ha lokal og samisk støtte for sin virksomhet og at de ikke vil trekke seg ut før de har forsøkt å få slik støtte i fylket.

Det er derfor grunn til å tro at den skisserte tillatelses- og samtykkeordning vil kunne bli godtatt av de som ønsker å lete etter og utvinne mineraler i Finnmark. For disse vil det dessuten være en ubetinget fordel å ha støtte og velvilje lokalt og i folkevalgte organer før virksomheten eventuelt starter. Også for samfunnet vil det være en fordel å unngå konflikter av en slik størrelse som ved utbyggingen av Alta-Kautokeino vassdraget. For å unngå slike konflikter forbundet med fremtidig mineralvirksomhet i Finnmark, er det nok en forutsetning at virksomheten ikke igangsettes uten at lokale og samiske organer har kunnet øve innflytelse på spørsmålet om virksomheten skal igangsettes og i hvilke former den i tilfelle skal drives.

Den skisserte nyordningen har videre en meget sterk begrunnelse i de urfolksrettslige forpliktelser som den norske stat de senere år har påtatt seg. Se bl.a. grunnloven § 110 a om å legge forholdene til rette for sikring og utvikling av samisk kultur og ILO-konvensjonens art. 15 om samisk medinnflytelse på ressursutnyttelsen i samiske bosettingsområder, herunder også bruken av undergrunnsressursene, enten staten har eiendomsretten til disse eller ikke. Ved at Finnmark grunnforvaltning gis kontroll med de ulike faser fra leting frem til eventuell drift av mineralske fore­komster, vil samene sammen med fylkets øvrige befolkning få innflytelse på hvilke former denne virksomheten skal foregå i. Statsmyndighetene vil ved å gi slike regler nettopp legge forholdene til rette for sikring og utvikling av samisk kultur og samfunnsliv.

Det kan også vises til at det fra samisk hold har vært krevd eiendomsrett til eller i det minste kontroll med leting etter og utvinning av undergrunnsressursene, også mutbare mineraler. Se f.eks. den foran refererte uttalelse fra Sametingsplanen for 1994-97 s. 43 om at ressursene i samiske områder både over og under jorden tilhører det samiske folk. Bakgrunnen for dette standpunktet er bl.a. det syn at alle ressurser i disse områder tilhører de som i dag bor i de samiske områder, og et ønske om at verdiene av eventuell produksjon i større grad bør komme lokalsamfunnet, kommunen og fylket til gode.

Standpunktet er også begrunnet i et ønske om å kunne forhindre eller ihvertfall begrense skadevirkningene av en virksomhet som kan virke forstyrrende på samisk kultur og næringsvirksomhet. Gruvedrift vil ofte ha innvirkning på områder langt utenfor selve driftsområdet. Anleggsveier, bygninger og drifts- og produksjonslokaler er noen eksempler. Driften kan medføre miljøproblemer med forurensing av luft og vann, sår i terrenget ol. Virksomheten kan også hindre eller begrense bruken av viktige driftsområder for reindriften.

Disse forslagene vil innebære at leting etter mutbare mineraler ikke kan skje uten tillatelse fra Finnmark grunnforvaltning og videre at muting og utvinning krever samtykke herfra før det gis mutingsbrev, utmål og konsesjon. Organet vil dermed komme inn på hvert trinn i saksbehandlingen, og få myndighet av samme art som det i kraft av sin grunneierposisjon allerede vil ha i forhold til de ikke-mutbare mineralene.

Finnmark grunnforvaltnings vurdering av om de nevnte tillatelser og samtykker skal gis eller ikke, vil dessuten måtte skje med grunnlag i de foreslåtte regler om adgang til å avhende grunn. Bergverkssakene vil måtte vurderes på samme måte som andre søknader om erverv av grunn og rettigheter, og tillatelser og samtykker vil her som ellers være betinget av at ingen lovbeskyttede hensyn er til hinder for at grunn eller rettigheter avhendes til enebruk.

Bergverkslovens liberale rettighetspreg står på mange måter i motstrid med det behov hensynet til naturgrunnlaget for samisk kultur og næring medfører for å styre bergverksvirksomheten i Finnmark. Et grunnleggende element i et forslag om å styrke Finnmark grunnforvaltnings myndighet når det gjelder mineralutvinningen, vil dermed være å styrke den samiske og lokale innflytelsen på den fremtidige utviklingen i fylket. Det understrekes imidlertid at forslaget ikke er motivert ut fra et ønske om å stanse enhver fremtidig bergverksvirksomhet i Finnmark, men ut fra et ønske om at virksomheten må komme under lokal kontroll, slik at fremtidig virksomhet kan skje på samiske og lokale premisser.

Utvalget foreslår derfor å oppheve bergfriheten i Finnmark, ved at det i fremtiden kreves tillatelse fra Finnmark grunnforvaltning for å lete etter mutbare mineraler og samtykke herfra til å gi mutingsbrev og utmål. Videre foreslås det å videreføre dagens ordning der grunneierorganet må gi tillatelse til leting, prøvedrift og utvinning av ikke-mutbare mineraler. Dette foreslås lovfestet ved at det gis en regel om mineraler i loven om forvaltning av grunnen i Finnmark, jf. lovutkastets § 2-7 med merknader i kapittel 10, samtidig som det i bergverksloven § 2 gjøres unntak for grunn som omfattes av grunnforvaltningsloven.

Utvalget vil ellers gjenta at det forslag som her er skissert, er utformet ut fra dagens rettssituasjon. Det er i NOU 1996:11 foreslått en ny minerallov som er mer tilpasset dagens forhold, og hvor det er lagt vekt på å sikre samenes rettigheter, bl.a. ved forskrifter om rådslagning med Sametinget i undersøkelsesfasen og driftsfasen. Forslagene fra samerettsutvalget forslag og forslagene fra minerallovutvalget bør som bemerket i punkt 4.3.5.5.3, vurderes samlet.

4.3.5.5.5 Alluvialt gull

Myr- og sjømalm og alluvialt gull (gull i løsmasser) er ikke mutbare, og tilhører derfor grunneieren, jf. bergverksloven § 1 annet ledd. Minerallovutvalget foreslår ingen endring av denne rettsstillingen, jf. § 1-4 nr. 1 i utkastet til ny minerallov og NOU 1996:11 s. 123-124.

Mens bergfrihetens prinsipp gir alle rett til på visse vilkår fritt å lete etter mutbare mineraler, jf. bergverksloven § 2 første ledd, må den som ønsker å lete etter alluvialt gull, på forhånd inngå avtale med grunneieren. På statsgrunn er det imidlertid ikke det ordinære grunneierorganet som har myndighet til tillate leting etter og drift på gull i løsmasser, men Næringsdepartementet, jf. § 1 annet ledd siste setning. Etter forskrift om alluvialt gull på statsgrunn 18. august 1987 nr. 687 gis tillatelse til undersøkelse (leting) etter slikt gull av bergmesteren, mens utvinningstillatelser gis av departementet. Avgifter fra utvinning av alluvialt gull går, også i Finnmark til staten.

Selv om gull i løsmasser hittil ikke har vært noen verdifull ressurs, er det gitt en del letetillatelser i Finnmark. Hvis Finnmark grunnforvaltning gis myndighet til også å disponere over slikt gull, vil organet avgjøre om det skal kunne letes etter, undersøkes nærmere eller utvinnes alluvialt gull, såvel som andre ikke-mutbare mineraler i fylket. Eventuelle søknader om leting og utvinning vil på vanlig måte måtte vurderes opp mot avhendingsbegrensningene i lovutkastets § 2-4. Dette vil gi et ryddig regelverk, og det foreslås derfor at Finnmark grunnforvaltning gis adgang til å disponere over alle mineraler, også gull i løsmasser. En regel om at staten har rett til å kreve det utvunnede gull innlevert til en pris fastsatt etter internasjonale noteringer, bør likevel beholdes, jf. 1987-forskriften om alluvialt gull.

Konkret forslås endringen gjennomført ved at det i bergverksloven § 1 annet ledd, der det vises til at departementet gir tillatelser til undersøkelse etter og utvinning av alluvialt gull, gjøres unntak for den grunn som er regulert i loven om forvaltning av grunn i Finnmark. Forskriften om alluvialt gull på statsgrunn fra 1987 må endres tilsvarende. Videre foreslås det at alluvialt gull nevnes særskilt i grunnforvaltningslovens regel om mineraler, jf. lovutkastets § 2-7 med merknader i punkt 10.2.3.

4.3.5.5.6 Avgifter og vilkår

Utvalget har også drøftet om det bør innføres lokale avgiftsordninger for å sikre at en større del av avkastningen av mineralressursene blir i fylket, og da til disposisjon for Finnmark grunnforvaltning. Rimelighetsgrunner tilsier at verdiene i større grad skal komme lokalsamfunnet og fylket til gode og ikke føres ut av fylket eller landet. De ressurser som finnes i Finnmark, bør bl.a. bidra til utbygging av ulike tiltak i fylket, sikring av samisk kultur og næring og bidra til en større grad av selvberging og økonomisk uavhengighet.

I dag skal det ved utvinning av ikke-mutbare mineraler betales en avgift til grunneier på mellom 1,5 og 3% av avkastning. Finnmark grunnforvaltning bør på fritt grunnlag få kunne stille vilkår om avgifter i forbindelse med leting og drift av mineraler. Særlig i forbindelse med tillatelser til leting etter og eventuell utvinning av diamanter antas det at det finnes et godt grunnlag til å avtale ulike avgifter til grunneier.

Faren for at de økonomiske aspektene blir for dominerende er til en viss grad til stede. Mulige millioninntekter fra mineralvirksomhet kan friste til å gi tillatelser, særlig når alternativet er prioritering av interesser som ikke gir inntekter til Finnmark grunnforvaltning, som f.eks. reindrift eller fritidsinteresser. Det antas likevel at slike vurderinger sjelden vil bli utslagsgivende fordi organet vil ha den nødvendige korreksjon, dels i styrets sammensetning og dels i de lovregler som skal ligge til grunn for forvaltningen.

I tillegg til å fastsette størrelsen på lete- og/eller utmåls- og driftsavgifter mv. er det også naturlig at Finnmark grunnforvaltning gis adgang til å fastsette andre vilkår når det gis tillatelser til de ulike sider av mineralvirksomheten i fylket.

Det er i punkt 4.3.5.3.6 foreslått at Finnmark grunnforvaltning skal kunne kreve avgift og sette vilkår ved salg og bortfeste av grunn. Dette bør også gjelde for de tillatelser og samtykker organet gir i forbindelse med leting etter og utvinning av mineraler. Se ellers lovutkastets § 2-4 annet ledd.

4.3.5.6 Allment om de tunge inngrep – særlig om adgangen til ekspropriasjon

4.3.5.6.1 Avhendingsskrankene gjelder også ved tunge inngrep

Med uttrykket tunge inngrep siktes det til virksomhet som krever relativt omfattende inngrep i grunnen, f.eks. i forbindelse med mineralvirksomhet, bygging av veier, flyplasser, kraftledninger, utbygging av vannkraft og etablering av forsvarsanlegg. Slike inngrep blir i dag iverksatt etter vedtak på sentralt hold, av Storting, regjering, departement, direktorat eller andre etater som f.eks. bergvesenet.

Tiltakene krever imidlertid også at det avstås rettigheter og arealer til f.eks. anlegg, bygninger, rett til ferdsel ol. Jordsalgsorganene har derfor som grunneierorgan blitt trukket inn i disse sakene i Finnmark. Forvaltningsgruppens gir i NOU 1993:34 s. 450-451 en generell omtale av jordsalgsorganenes behandling av de tunge inngrep, mens de ulike inngrepstyper knyttet til mineraler, vannkraft, kraftlinjer, forsvaret og veier er drøftet nærmere på s. 551-588. For en mer omfattende redegjørelse for jordsalgsorganenes rolle i forhold til de ulike inngrepstyper kan det således vises til denne fremstillingen, mens det her kun gis en oversikt over hovedinnholdet i deres praksis.

Jordsalgsorganene har normalt begrenset seg til å ta sentralt fattede vedtak om iverksettelse av tunge inngrep til etterretning. Avståing av grunn og rettigheter har, med unntak av grunn til kommunale veier, skjedd automatisk og uten realitetsbehandling i forhold til avhendingsbegrensningene i jordsalgsloven § 2. Man har ansett seg bundet av hva offentlige organer på høyere politisk eller administrativt nivå har bestemt. Bakgrunnen er at slike tiltak har vært gjennom en politisk prosess med høring mv. før konsesjon gis, og det blir tatt for gitt at tiltakene har allmennyttige formål hvor brede samfunnsinteresser taler for at inngrepet iverk­settes. Dessuten er det lagt vekt på at tiltakene uansett vil kunne iverksettes ved ekspropriasjon, jf. oreigningsloven 23. oktober 1959 nr. 3.

Jordsalgskontoret har derfor nøyd seg med å forsikre seg om at de interesser som er vernet etter jordsalgsloven § 2 har fått uttale seg før vedtak blir fattet. Det har derimot ikke blitt undersøkt om vedtaksorganet har tatt hensyn til de fremsatte synspunkter før vedtak fattes. Virkningen av dagens praksis har vært at det ikke har vært nødvendig å ekspropriere grunn for å iverksette tunge inngrep Finnmark, men forvaltningsgruppen antar i NOU 1993:34 s. 450-451 at det er tvilsomt om denne praksisen er i samsvar med jordsalgslovgivningen.

Etter utvalgets mening er det under enhver omstendighet grunn til å endre dagens praksis, slik at Finnmark grunnforvaltning pålegges å foreta en selvstendig vurdering av alle større inngrep i forhold til de foreslåtte avhendingsbegrensningene i lov om forvaltning av grunn i Finnmark. Se bl.a. formålsparagrafen og avhendingsbegrensingene i lovutkastets § 2-3 og § 2-4 der det bl.a. fremgår at hensynet til å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur, med næringer og samfunnsliv, skal ha særlig vekt når avhending av grunn og rettigheter skal vurderes. Riktignok er det i kapittel 8 også foreslått at regler om vektlegging av samiske hensyn skal innarbeides i den lovgivning som hjemler iverksettelse av større naturinngrep, men det er likevel neppe tilstrekkelig å overlate ivaretakelsen av disse hensynene fullt ut til konsesjonsorganene. Finnmark grunnforvaltning bør bl.a. ut fra sin kjennskap til de lokale forhold spille en betydelig selvstendig rolle på dette punktet.

Hensynet bak de foreslåtte avhendingsskranker tilsier dessuten at jo mer omfattende et inngrep er, jo større grunn er det til å vurdere om det er i samsvar med reglene om salg, bortfeste og annen avhending av grunn og rettigheter. Det synes lite konsekvent å foreta en omfattende vurdering av en søknad om f.eks. ei hyttetomt i utmark med høring og avveining av berørte interesser, og samtidig overlate til sentrale organer å vurdere om det skal avstås grunn til gruvedrift, bygges riks- og fylkesveier, jernbane eller flyplasser, demmes opp vassdrag eller legges nye områder til skytefelt for forsvaret.

Finnmark grunnforvaltning vil ut fra en selvstendig vurdering av de aktuelle tunge inngrep i forhold til de foreslåtte avhendingsskranker i lov om forvaltning av grunn i Finnmark, kunne komme til at det omsøkte tiltak er i strid med de hensyn som denne loven skal ivareta. En totalvurdering av de berørte interesser i et område kan f.eks. lede til at den planlagte veien etter Finnmark grunnforvaltnings mening må legges til et annet område, eller at en vannkraftutbygging ikke bør igangsettes i det hele tatt fordi skadevirkningene for andre tungtveiende interesser anses å ville bli for store. Dersom organet kommer til en slik konklusjon, vil det i prinsippet være forpliktet til å nekte å avstå grunn til tiltaket med henvisning til at dette ikke vil samsvare med reglene i lov om forvaltning av grunn i Finnmark.

Det spørsmål som da kan komme på spissen, er om de sentrale statsmyndigheter likevel skal kunne tvinge gjennom tiltaket ved å ekspropriere grunn og rettigheter fra Finnmark grunnforvaltning. Utvalget vil anta at myndighetene ofte vil vike tilbake for på denne måten å overprøve grunnforvaltningsorganets vurdering av et inngreps nyttevirkninger i forhold til dets skadevirkninger for samisk kultur og de øvrige interesser som organet ifølge avhendingsreglene skal ta hensyn til. Spørsmålet kan likevel bli aktuelt i tilfeller der sentralmyndighetene finner det uheldig at et tiltak med stor samfunnsmessig nytte ikke kan gjennomføres fordi Finnmark grunnforvaltning ikke har villet avstå den nødvendige grunn til tiltaket.

Utvalget vil derfor i det følgende drøfte om det bør gis regler som begrenser eller hindrer adgangen til å iverksette ekspropriasjon hvis Finnmark grunnforvaltning etter en avveining av de relevante arealbruksinteresser har nektet å avhende grunn eller rettigheter i forbindelse med gjennomføringen av et planlagt tiltak.

Drøftelsen er imidlertid begrenset til de ekspropriasjonsformål som kan medføre større inngrep i grunnen. Utvalget finner ikke grunn til å vurdere innført allmenne begrensninger i adgangen til tvangsavståelse av grunn og rettigheter til ethvert formål, så som til skoler, brannvern, sykehus, postvesen, tollvirksomhet, havner ol. Ekspropriasjon er i disse tilfellene lite aktuelt fordi det normalt vil bli inngått avtale med grunneierorganet om avståelse av grunn og rettigheter til slike formål. Og skulle det mot formodning bli aktuelt med ekspropriasjon, vil det som regel være tale om så vidt begrensede områder at dette ikke kan anses å være spesielt betenkelig.

Spørsmålet er derfor begrenset til de tunge inngrep, f.eks. i forbindelse med mineralvirksomhet, utbygging av kommunikasjonsanlegg og vannkraft, og anlegg for forsvaret. Slike tiltak vil kunne medføre omfattende inngrep i naturen som ofte vil være betenkelige ikke bare fra et naturvernsynspunkt, men også fra et samisk ståsted. Samtidig er det ofte knyttet sterke økonomiske og sysselsettingsmessige interesser til en gjennomføring av inngrepet. Spørsmålet blir om det i Finnmark bør innføres en sperre mot ekspropriasjonstiltak som Finnmark grunnforvaltning ikke anser som forenlige med målet om å skjerme grunnen i fylket mot store og omfattende inngrep og bevare den som grunnlag for samiske kultur.

Det vil i punkt 4.3.5.6.2 bli gitt en oversikt over gjeldende ekspropriasjonslovgivning. Dernest vil spørsmålet om det bør kunne eksproprieres grunn og rettigheter i forbindelse med mineralutvinning bli drøftet særskilt i punkt 4.3.5.6.3. Problemstillingen vil bli drøftet mer allment i forhold til andre store naturinngrep i punkt 4.3.5.6.4.

4.3.5.6.2 Adgangen til ekspropriasjon etter gjeldende rett

Ekspropriasjon (oreigning, tvangsavståing) innebærer at eiendomsrett eller bruksrett til fast eiendom fratas rettshaveren mot hans vilje. Grunnloven § 105 hjemler ikke ekspropriasjon, men forutsetter at hjemmel gis i vanlig lov og slår fast at hvis statens tarv krever at noen må fratas eiendoms- eller bruksrett, har de krav på full erstatning.

Den sentrale hjemmelslov er lov om oreigning av fast eiendom 23. oktober 1959 nr. 3. Lovens § 2 nevner ca. 50 formål hvor det kan vedtas ekspropriasjon. Videre finnes det en rekke særlover hvor det er gitt hjemmel til ekspropriasjon, se oreigningsloven § 30 som lister opp nærmere 40 slike lover. Dette regel­verket gir hjemmel til ekspropriasjon til bl.a. vannkraftutbygging, industri, jernbane, militære formål mv. men det kan også vedtas særskilt lov om ekspropriasjon til bestemte formål, se f.eks. lov 27. juni 1958 om statens rett til ekspropriasjon for utnyttelse av vannkraften i Pasvikelva. Spørsmålet om skjønn og fastsettelse av ekspropriasjonserstatning er regulert bl.a. i lov om skjønn og ekspropriasjonssaker 1. juni 1917 nr. 1 og lov om vederlag ved oreigning av fast eiendom 6. april 1984 nr. 17.

Etter oreigningsloven § 2 er det Kongen (regjeringen) som fatter vedtak om ekspropriasjon. Det er likevel vanlig at myndigheten delegeres til andre statlige organer, typisk et departement som har ansvaret for det saksområdet som det kan eksproprieres til fordel for. Unntaksvis kan imidlertid også kommuner treffe vedtak om ekspropriasjon, se f.eks. plan- og bygningsloven § 35. I kapittel 8 om naturinngrep i samiske bruksområder er det gitt en oversikt over hvem som i dag har vedtaksmyndighet på ulike saks­områder, jf. punkt 8.3.1.2.

Selv om et planlagt tiltak omfattes av et eller flere av de formål som det etter oreigningsloven kan eksproprieres til fordel for, skal det i hvert tilfelle foretas en konkret vurdering. Vurderingstemaet er om inngrepet tvillaust er meir til gagn enn skade, se oreigningsloven § 2 annet ledd. Fordelene må altså være større enn ulempene, og overvekten må være av en viss størrelse, jf. ordet tvillaust. Ved siden av allmenne samfunnsmessige interesser, er det i denne avveiningen også adgang til å ta hensyn til private interesser, f.eks. industrivirksomhet, se oreigningsloven § 2 ­første ledd nr. 32.

Det er vedkommende forvaltningsorgan som avgjør om lovens vilkår foreligger og om det bør skje ekspropriasjon. Tiltakshaveren har mao. ikke rettskrav på å få samtykke til ekspropriasjon selv om lovens vilkår er oppfylt, det skal i tillegg foretas en skjønnsmessig vurdering av om inngrepet eller tiltaket er ønskelig. Oreigningsloven § 2 første ledd må forstås slik at organet kan vedta ekspropriasjon hvis lovens minstevilkår – dvs. at inngrepet tvillaust er meir til gagn enn skade er oppfylt – men det har ikke plikt til å treffe slikt vedtak. Hvis det senere blir tvist om ekspropriasjonssaken, kan domstolen prøve om lovens minstevilkår foreligger, men ikke om det i det enkelte tilfelle var hensiktsmessig eller ønskelig å gi samtykke til ekspropriasjonen.

Hvis det i et konket tilfelle gis samtykke til ekspropriasjon, fastsetter vedkommende skjønnsmyndighet hvor stor erstatningen skal være, se oreigningsloven § 17 og lov om skjønn og ekspropriasjonssaker 1. juni 1917 nr. 1. Dette skjer enten ved rettslig skjønn, styrt av en dommer med normalt fire skjønnsmenn, eller ved lensmannsskjønn ledet av en lensmann med to skjønnsmenn. Skjønnet kan gjøres til gjenstand for overskjønn, se skjønnsprosessloven § 32, som igjen kan bringes inn for Høyesterett, som imidlertid bare kan oppheve avgjørelsen på grunn av feil i saksbehandlingen eller rettsanvendelsen.

4.3.5.6.3 Ekspropriasjon til mineralvirksomhet

Det er her spørsmål om adgangen til ekspropriasjon av grunn eller rettigheter til mineralvirksomhet bør begrenses eller falle bort i Finnmark. Grunnen til at dette drøftes særskilt i forhold til mineralvirksomhet er at spørsmålet har særlig stor aktualitet i fylket, samtidig som det i punkt 4.3.5.5 er foreslått å gi Finnmark grunnforvaltning en særlig sterk stilling i forhold til leting etter og utvinning av mineraler.

For de mutbare mineralene innebærer bergfrihetens prinsipp om fri leterett på annen manns grunn at det ikke er aktuelt med ekspropriasjon på letestadiet. Nærmere undersøkelser og utvinning av forekomstene og iverksetting av ulike tiltak i den forbindelse, vil imidlertid kunne kreve at overflateeieren avstår grunn til anlegg, bygninger, ferdsel ol. Hvis dette ikke skjer frivillig, kan innehaver av mutingsbrev og utmålshaver kreve ekspropriasjon, jf. bergverksloven § 40 og § 41. Hvis det eksproprieres vil dette også kunne omfatte bruksrettigheter i området, f.eks. rein­drifts­næringens beiterettigheter.

De som vil lete, undersøke eller utvinne ikke-mutbare mineraler, må inngå avtale med grunneieren. Jordsalgskontoret utøver denne grunneierretten i forhold til usolgt grunn i Finnmark. Hvis det ikke oppnås enighet med grunneier, kan den som ønsker å undersøke eller utnytte forekomsten, kreve ekspropriasjon etter lov om avståing av grunn mv. til drift av ikke mutbare mineralske forekomster 21. mars 1952 nr. 1. Etter lovens § 1 kan det eksproprieres rett til utvinning og grunnarealer og rettigheter som er nødvendig til utvinning og foredling av slik forekomst, samt rett til undersøkelser av om en forekomst er drivverdig, men ikke rett til leting. Dette siste har imidlertid liten reell betydning. Når det likevel er fri leterett etter mutbare mineraler, vil det i praksis også kunne letes etter andre mineraler enn de mutbare. Dessuten vil leting alene sjelden medføre store inngrep i grunnen, slik at grunn­eieren ofte vil gi letetillatelse.

Som grunneierorgan blir jordsalgsorganene trukket inn i de fleste saker som gjelder mineralvirksomheten i Finnmark, men de har altså stort sett nøyd seg med å ta sentrale vedtak til etterretning og har avstått den nødvendige grunn til tiltaket uten å vurdere forholdet til avhendingsskrankene i jordsalgsloven § 2. Det har derfor hittil ikke vært nødvendig å ekspropriere grunn og rettigheter til mineralvirksomhet i fylket. Men dette kan bli et aktuelt spørsmål hvis forslaget om at Finnmark grunnforvaltning skal foreta en selvstendig vurdering i forhold til de foreslåtte avhendingsskranker, blir vedtatt.

Spørsmålet aktualiseres ytterligere av forslaget om at dette organet må gi forhåndssamtykke før leting etter og undersøkelser og utvinning av mutbare såvel som ikke-mutbare mineraler kan finne sted. Hvis slikt samtykke gis, er det ikke nødvendig for tiltakshaver å kreve ekspropriasjon etter bergverksloven § 40 og § 41, og heller ikke etter 1952-lovens § 1. Dersom Finnmark grunnforvaltning motsetter seg leting, undersøkelser eller utvinning, vil derimot spørsmålet om ekspropriasjon av grunn og rettigheter komme på spissen.

I forbindelse med vurderingen av om adgangen til å ekspropriere grunn og rettigheter til mineralvirksomhet i Finnmark skal begrenses, kan det først presiseres at dagens lovgivning ikke gir adgang til å ekspropriere leterett. Adgangen til å lete etter mutbare mineraler er i prinsippet fri så lenge letingen skjer innenfor rammene i bergverksloven §§ 3 flg., og det har derfor ikke vært nødvendig med en slik hjemmel. Samerettsutvalget foreslår imidlertid å oppheve den frie leteretten i Finnmark, jf. punkt 4.3.5.5.3 og lovutkastets § 2-7. Hvis dette blir vedtatt og Finnmark grunnforvaltning i et bestemt tilfelle nekter å gi letetillatelse, vil slik tillatelse ikke kunne eksproprieres, med mindre det gis en særskilt lovhjemmel som åpner for dette. En slik hjemmel bør imidlertid ikke gis. I praksis vil dermed Finnmark grunnforvaltnings vedtak om å nekte noen leting etter mutbare eller ikke-mutbare mineraler, ikke kunne tilsidesettes ved ekspropriasjon.

Når det er tale om ekspropriasjon i forbindelse med undersøkelser (prøvedrift ol.) og utvinning av mineraler, er derimot utgangspunktet det motsatte. I disse tilfellene gir dagens lovverk hjemmel for å ekspropriere, og vurderingstemaet blir derfor om det skal gis regler som begrenser eller hindrer adgangen til å treffe ekspropriasjonsvedtak?

Det kan i denne vurderingen først spørres om det bør sondres mellom ekspropriasjon til fordel for private og offentlige interesser. Bergverksdrift vil imidlertid nesten alltid skje i regi av private selskaper, slik at sondringen er lite aktuell i forhold til mineralvirksomheten. Det er i dag liten interesse for statlig bergverksdrift, slik at ekspropriasjon av grunn og/eller forekomster i hovedsak vil tilgodese private interesser, selv om også det offentlige vil ha indirekte fordeler av dette, ved at det skapes arbeidsplasser, virksomhet og økt skatteinngang.

For å opprettholde dagens ekspropriasjonsadgang kan det bl.a. anføres at det i visse tilfeller kan foreligge mer overordnede samfunns- eller næringsmessige hensyn som veier tyngre enn hensynet til samisk kultur, næring og samfunnsliv eller øvrige brukerinteresser i fylket. Det kan f.eks. dreie seg om særlig verdifulle eller samfunnsnyttige mineraler eller være behov for foredling av mineraler i tilknytning til et eksisterende driftsområde ol., som kan gi mange arbeidsplasser og som det også ellers kan være grunn til å gjennomføre ut fra allmenne samfunnsmessige hensyn. Hvis Finnmark grunnforvaltning skulle nekte å avstå grunn eller rettigheter til slike tiltak, kan det hevdes at staten bør ha adgang til å ekspropriere.

En fortsatt ekspropriasjonsadgang i forbindelse med mineralvirksomhet i Finnmark vil neppe bli benyttet med mindre det er svært gode grunner til det. Hvis Finnmark grunnforvaltning etter en bred avveining av de relevante interesser vedtar ikke å avstå grunn til gruvedrift, vil det trolig være stor lokal og samisk motstand mot den planlagte drift. I en slik situasjon virker det lite sannsynlig at de organer som har ekspropriasjonsmyndighet vil vedta ekspropriasjon for å tvinge tiltaket gjennom. Få vil være tjent med en situasjon der tiltak som medfører omfattende inngrep i grunn og naturgoder, tvinges gjennom på tross av stor lokal motstand. Det er heller ikke grunn til å tro at Finnmark grunnforvaltning vil nekte å avstå grunn eller rettigheter til allmennyttige tiltak, hvis disse tiltak kan gjennomføres med relativt små skadevirkninger for samiske og lokale hensyn. Spørsmålet om ekspropriasjon vil dermed neppe oppstå særlig ofte.

Hvis allmenne samfunnshensyn i et konkret tilfelle skulle stå mot grunnforvaltningsorganets vurdering av hva lokale og samiske hensyn i Finnmark er best tjent med, kan det imidlertid hevdes at det i siste instans bør være statens øverste myndigheter som avgjør hva som er best for statens tarv. Disse myndigheter har påtatt seg et særskilt grunnlovsmessig og folkerettslig ansvar for å legge forholdene til rette for at samene kan utvikle sin kultur og sitt samfunnsliv. Det er derfor grunn til å tro at det skal svært mye til for at de ved ekspropriasjon vil gjennomføre et tiltak som Finnmark grunnforvaltnings styre har gått i mot.

Argumentasjonen så langt tilsier at det neppe vil være særlig betenkelig å beholde dagens regler om adgang til ekspropriasjon i forbindelse med undersøkelse og utvinning av mineralske forekomster. Det kan imidlertid anføres at det vil være liten sammenheng mellom forslaget om at Finnmark grunnforvaltning skal gi forhåndssamtykke til de ulike sider ved mineralvirksomheten, hvis det likevel er mulig å tvinge gjennom virksomheten ved ekspropriasjon.

Det antas at Finnmark grunnforvaltning, både gjennom forutgående høringer og sin egen vurdering av det omsøkte tiltak, vil vurdere alle sider ved tiltaket, også at utvinning er særlig viktig for det øvrige samfunn. Hvis organet til tross for at sterke samfunnsmessige grunner taler for at et tiltak iverksettes, likevel vedtar ikke å avhende grunn eller rettigheter til tiltaket, er det grunn til å tro at dette har skjedd ut fra en balansert vurdering der de forhold som taler for avhending, er veid opp mot de forhold som taler mot. Det kan hevdes at en slik skjønnsmessig vurdering ikke bør kunne tilsidesettes ved et ekspropriasjonsvedtak. Når det er et klart mål for norske myndigheter at samiske hensyn og vurderinger skal få gjennomslag i forvaltningen av samiske områder, vil det være en naturlig følge av dette at storsamfunnets prioriteringer fra tid til annen må vike.

Hensynet bak samfunnets adgang til ekspropriasjon av grunn eller rettigheter, der private rettshaveres interesser i visse tilfeller må vike fordi samfunnets interesser anses viktigere, vil heller ikke alltid slå til i disse tilfellene. Her er det ikke en privat rettshavers interesser som står mot samfunnets interesser, men samiske og lokale hensyn uttrykt ved et vedtak i Finnmark grunnforvaltning som står mot et industriforetaks ønsker om utvinning av verdifulle naturressurser.

Det anses ønskelig at Finnmark grunnforvaltning i stor grad skal ha råderetten over bruken av grunnen i fylket, og den politiske sammensetningen av styret vil tjene som en garanti for at det vil bli foretatt en forsvarlig vurdering av alle sider ved et tiltak. Selv om staten fortsatt vil være eier av de mutbare mineraler, vil grunneierorganet få en helt annen rolle en tidligere ved at det åpnes for at det skal kunne vurdere ønskeligheten av tiltaket annerledes enn sentrale statlige myndigheter, og faktisk motsette seg at mineralvirksomheten blir igangsatt.

Utvalget er kjent med at det bl.a. fra industrihold er ønskelig å lette adgangen til ekspropriasjon av både grunn og ikke mutbare mineraler. Det kan derfor være en viss grunn til å tro at man herfra vil utøve et hardere press mot bergverksmyndighetene for å få disse til å ekspropriere grunn og rettigheter hvis det ikke lykkes tiltakshaver å få de nødvendige tillatelse fra Finnmark grunnforvaltning.

Flertallet (Falch, Abelvik, Austenå, Berg, Ballo, Jernsletten, Kåven, Nystø, Owe, Pedersen, Sandvik og Varsi) foreslår på bakgrunn av den foregående drøftelse at det ikke skal kunne iverksettes ekspropriasjonsinngrep i forbindelse med leting etter og utvinning av mineraler i virkeområdet for lov om forvaltning av grunn i Finnmark. Se lovutkastets § 5-2 (7-2) nr. 3 og 4 der der foreslås endringer i § 1 i 1952-loven om avståing av grunn mv. til drift av ikke mutbare mineralske forekomster og et nytt § 2 tredje ledd i oreigningsloven.

Mindretallet (Husabø, Johansen, Johnsen og Kristensen) kan ikke slutte seg til forslaget om å oppheve adgangen til ekspropriasjon i forbindelse med undersøkelse og drift av mutbare og ikke-mutbare mineraler for Finnmarks vedkommende. Ekspropriasjon av grunneierposisjonen skal som foran nevnt undergis en streng vurdering. Med de avhendingsbegrensninger som utvalget generelt foreslår i lovutkastets § 2-3 og § 2-4, jf. § 1-1, for å sikre hensynet til samisk kultur med næringer og samfunnsliv i all grunndisponering i Finnmark, vil det etter disse medlemmers mening ikke være noe reelt behov for å gjøre det unntak fra de generelle ekspropriasjonsregler som flertallet har foreslått. Dette forsterkes ytterligere av de regler som er foreslått i lovutkastets § 2-7, spesielt i tilknytning til tillatelse til leting, undersøkelse og drift av mineraler. Den foregående gjennomgang viser også at det ikke skulle være nødvendig å innføre en slik begrensning i de ordinære forvaltningsorganers myndighet. Det bør i utviklingen av det nye regelverket for forvaltning av grunn i Finnmark tillegges stor vekt at de ordninger og regler som foreslås, er begrunnet ut fra reelle behov.

4.3.5.6.4 Ekspropriasjon til andre tunge inngrep?

I motsetning til hva som er tilfelle for mineralene, har utvalget ikke foreslått særskilte regler om Finnmark grunnforvaltnings myndighet i forhold til andre tunge inngrep enn de mineralrelaterte, dvs. vannkraftutbygging og avståelse av grunn til riks- og fylkesveier og andre samferdselstiltak, kraftledninger og forsvaret. Her vil Finnmark grunnforvaltning ha den vanlige grunneierrådigheten. De foreståtte regler om avhending av grunn vil således gjelde, og innebære at organet selv skal vurdere om det bør avhendes grunn eller rettigheter til slike inngrep. En slik vurdering vil på samme måte som for mineralvirksomheten kunne lede til at det omsøkte tiltak finnes å være i strid med lovens avhendingsbegrensninger.

Spørsmålet blir derfor også her om myndighetene bør kunne ekspropriere grunn eller rettigheter hvis Finnmark grunnforvaltning ikke vil avstå dette frivillig. Det er i den videre drøftelse skilt mellom de ulike tiltak, men som et generelt utgangspunkt kan det nok hevdes at det må sterkere grunner til for å hindre ekspropriasjon til fordel for offentlige formål og interesser enn til fordel for private interesser. Kraftutbygginger, kommunikasjonsanlegg og forsvaret vil som regel ha et mer direkte allmennyttig formål enn inngrep i forbindelse med mineralvirksomhet. Riktignok vil private aktører kunne ha fordel av f.eks. en kraft- eller jernbaneutbygging og også kunne være tungt inne i planleggings- og anleggsfasen, men det er likevel her tale om tiltak som primært tilgodeser allmenne interesser. Mineralvirksomhet vil på sin side i første rekke tilgodese den private tiltakshaver og bare mer indirekte de offentlige interesser.

Oppføring av stolper til fremføring av bl.a. elektrisk kraft er typisk et inngrep som det offentlige iverksetter (kraftselskapene er i stor grad kommunale og fylkeskommunale virksomheter) til allmennyttige formål. Generelt kan det sies at bruk av grunn til stolpefeste ikke vil medføre store inngrep i grunnen. Selve kraftledningen kan imidlertid være til ulempe for reindrift. Det kan også bli anlagt brede kraftgater som gjør betydelig skade på natur eller utelukker annen bruk av området, men dette vil trolig bare unntaksvis være tilfelle, fordi det som regel vil være mulig å velge traséalternativer som gir begrensede skadevirkninger. Utvalget antar derfor at det ikke er behov for regler som begrenser det offentliges adgang til å iverksette ekspropriasjon til stolpefester mv.

For planlagte vei- og samferdselstiltak i samiske områder, og også for store kraftutbygginger eller skyte- og øvingsfelt for forsvaret, vil situasjonen derimot kunne være annerledes. De argumenter som foran er anført for at Finnmark grunnforvaltnings vedtak om ikke å avstå grunn eller rettigheter til mineralvirksomhet ikke bør kunne settes til side ved ekspropriasjon, vil også tale for at adgangen til å ekspropriere til fordel for disse tiltak bør begrenses.

De hensyn som generelt taler for at samfunnet må kunne ekspropriere fra private rettshavere, vil ikke i samme grad gjelde i forhold til ekspropriasjon fra Finnmark grunnforvaltning. Hvis dette organet skulle gå mot å avstå grunn eller rettigheter til et bestemt tiltak, vil det være basert på en vurdering ut fra et lovverk som pålegger særlig vektlegging av bl.a. hensynet til naturgrunnlaget for samisk kultur, med næringer og samfunnsliv. Skulle Finnmark grunnforvaltning etter en slik vurdering stanse et inngrep, vil dette trolig ha bred støtte og lettere bli godtatt også av utbyggingsinteressene.

Det vil dermed være en annen dimensjon over en ekspropriasjon fra Finnmark grunnforvaltning av grunn og rettigheter i sentrale samiske områder til f.eks. et større veianlegg, enn ekspropriasjon av private rettigheter til slike formål i Sør-Norge. Ved ekspropriasjon fra grunneierorganet er det ikke private eierinteresser som står mot allmenne samfunnsinteresser, men samiske eller lokale hensyn som står mot storsamfunnets interesser. De hensyn som taler for stor lokal selvstendighet i forvaltningen av grunn og naturgoder, kan derfor tale mot at sentrale organer får anledning til å tvinge igjennom tiltak på tvers av Finnmark grunnforvaltnings vurdering av hva som er til beste for lokale og samiske interesser.

Også hvis Finnmark grunnforvaltning ikke har villet avstå grunn og rettigheter til vannkraftubygging fordi dette antas å være i strid med de foreslåtte avhendingsbegrensninger i lov om forvaltning av grunn i Finnmark, kan de ovenfor anførte argumenter være relevante. Før spørsmålet om adgang til å ekspropriere grunn og rettigheter til vannkraftutbygging i Finnmark drøftes nærmere, kan det imidlertid være grunn til å omtale dagens regelverk for vannkraftutbygging og de utbyggingsplaner som i dag foreligger i fylket.

Vannsamlinger og vannrettigheter tilligger grunn­eieren, se vassdragsloven 15. mars 1940 nr. 3 § 1. I Finnmark vil disse rettighetene dermed ligge til Finnmark grunnforvaltning. Her har man dessuten den særegne situasjon at det ved avhending av grunn til private normalt er gjort unntak for alle vannrettigheter på eiendommen, jf. jordsalgsforskriften § 3 og foran i punkt 4.3.5.3.7. Hvis hjemmelen som grunneier overføres til Finnmark grunnforvaltning, vil følgelig også vannrettigheter på privat grunn følge med, slik at organet vil disponere vannrettighetene både på egen og privat grunn i fylket.

Hvis en vannkraftutbygger som ikke selv er eier av grunnen eller har vannrettighetene, ikke kommer til enighet med innehaveren av disse rettighetene om frivillig avståelse, kan vedkommende kreve rettighetene ekspropriert. For erverv av eiendoms- eller bruksrett kreves normalt konsesjon etter lov om erverv av vannfall, bergverk og annen fast eiendom 14. desember 1917 nr. 16 (industrikonsesjonsloven). Utnytting av vannkraften og annen utbygging av vassdraget krever konsesjon etter vassdragsloven § 104, jf. § 105 eller vassdragsreguleringsloven 14. desember 1917 nr. 17 § 2.

Regjeringen har i St.meld. nr. 60 for 1991-92 Samla plan for vassdrag gjennomgått landets gjenværende vannkraftpotensiale. Ut fra en vurdering av kraftverksøkonomi og mulige konflikter knyttet til en utbygging, er potensielle kraftutbygginger plassert i to kategorier. De utbygginger som en har ment kan konsesjonsbehandles straks fordi de har liten konfliktgrad, er plassert i kategori I. Prosjekter med stor konfliktgrad og som foreløpig ikke kan konsesjonsbehandles, er plassert i kategori II. I Finnmark er følgende prosjekter satt i kategori I: Goummájohka, Mølleelva (alt. A og B), Langfjordhavn (videreutbygging), Kongsfjord II (alt. VA) og Kvalsund (videreutbygging, alt. A). Mattiselva/Kåfjord var plassert i denne kategorien, men er nå utbygd. I kategori II er disse prosjekter: Tallvik (videreutbygging), Kvalsund (VA2), Kongsfjord II (alt. VB), Lerresfjord (alt. A og B1), Korsfjord (alt. B2) og Vidjevatn/Ifjord.

Det er således fortsatt aktuelt med vannkraftutbygginger i Finnmark. Konfliktvurderingene i Samla plan er gjort ut fra lov- og regelverk og eierforhold i fylket på slutten av 1980-tallet. Hvis loven om forvaltning av grunn i Finnmark blir vedtatt, må imidlertid fremtidige utbygginger vurderes mot de nye bestemmelsene. Hvis dette skulle føre til at en utbygging ikke kan gjennomføres fordi Finnmark grunnforvaltning mener dette er i strid med lovens avhendingsskranker, blir spørsmålet om det bør kunne tvinges gjennom ved ekspropriasjon.

Vannkraftutbygging har i likhet med mineralvirksomhet stort konfliktpotensiale. Utbyggingen av Alta-Kautokeinovassdraget satte dype spor i fylket, og det bør ikke gjennomføres nye utbygginger hvis sterke samiske og lokale interesser taler mot det. Hvis f.eks. Finnmark grunnforvaltning, med støtte fra Sametinget og de berørte kommuner, motsetter seg en planlagt utbygging, vil det være svært uheldig om det ved ekspropriasjon åpnes for at tiltaket likevel tvinges gjennom. Utvalget antar at de nevnte organer vil bygge sitt syn på en samlet og grundig vurdering av alle relevante forhold knyttet til en utbyggingssak, herunder også behovet for elektrisk kraft. Det vil da være uheldig om sentrale myndigheter tilsidesetter en slik vurdering, som bl.a. vil være basert på hensynet til samisk kultur.

Forsvarets virksomhet i Finnmark medfører bl.a. behov for grunn til faste anlegg og grunn som kan nyttes som faste skyte- og øvingsområder eller mer sporadisk i forbindelse med feltøvelser ol. I dag trapper imidlertid forsvaret ned virksomheten i fylket, og har derfor for tiden lite behov for nye områder. Situasjonen kan imidlertid endre seg, og hvis forsvaret ikke da oppnår enighet med grunneier om avståelse av grunn, kan det kreve grunn avstått. Se bl.a. oreigningsloven § 2 første ledd nr. 15 som hjemler ekspropriasjon av grunn til militærstell, og lov om militære rekvisisjoner 29. juni 1951 nr. 19 § 1 som gir forsvaret adgang til å rekvirere alt som er nødvendig.

Ekspropriasjon av grunn til faste militære anlegg er neppe særlig kontroversielt, heller ikke i Finnmark. Slike anlegg er normalt ganske små og bør av hensyn til landets forsvarsevne kunne utbygges dersom forsvarsmessige hensyn taler for det. Forsvaret vil som andre måtte ta opp spørsmålet om erverv av grunn og rettigheter med Finnmark grunnforvaltning, som må vurdere behovet i forhold til mulige andre interesser knyttet til det omsøkte område. I den grad andre brukerinteresser er sterkt avhengig av området, bør forsvaret så langt som mulig plassere sine anlegg der konfliktpotensialet er minst. Hvis det likevel ikke er mulig å komme til enighet med grunneierorganet eller andre brukerinteresser, bør det etter utvalgets mening fortsatt kunne eksproprieres grunn til faste militære anlegg.

Situasjonen kan derimot være annerledes for forsvarets bruk av grunnen til midlertidige eller faste skyte- og øvingsfelt. Den virksomhet som foregår i slike felt, kan gi store skader i naturen, både ved bruk av militære kjøretøy i utmark og annen forurensning, bl.a. i form av utslipp av tungmetaller (bly fra patroner) og støy ved skyteøvelser. Slik virksomhet vil også kunne være til skade for dyrelivet, og hindre annen bruk av området, i alle fall i deler av året. Reindriften vil særlig kunne være skadelidende. Den økte vektleggingen av hensynet til samisk kultur og næring som lovutkastet legger opp til, kan tale for at forsvarets behov for områder til skytefelt og øvelser ikke bør ha samme prioritet som tidligere. Også forsvarets bruk av grunnen må tilpasses de formål og interesser den nye loven skal ivareta.

Hvis forsvaret ikke lenger gis adgang til å rekvirere (ekspropriere) det som måtte trenges av grunn til sine øvelser, vil det måtte tilpasse sine øvelser til andre interesser i større grad enn i dag. Forsvaret vil da måtte forhandle med Finnmark grunnforvaltning med sikte på bruk av grunnen i øvingsområdet. Dette sikrer at grunneierorganet i større grad får kontroll med bruken av grunnen i fylket. Det vil trolig også være vilje hos partene til å komme frem til praktiske ordninger som sikrer at forsvaret også i fremtiden får tilgang på områder som er relevante for dets skyte- og øvingsbehov. Fjernes forsvarets adgang til å rekvirere grunn, vil partene bli oppmuntret til å gjennom forhandlinger komme frem til kompromisser som alle kan være tilfreds med.

På bakgrunn av den foregående drøftelse foreslår flertallet (Falch, Ballo, Berg, Jernsletten, Kåven, Nystø, Pedersen, Owe, Sandvik og Varsi) at det ikke gis adgang til ekspropriasjon av grunn og rettigheter fra Finnmark grunnforvaltning for tunge inngrep til samferdselstiltak, vannkraftutbygging og anlegg av større skyte- og øvingsfelt for forsvaret. Dette foreslås gjennomført ved at det gis en særregel for Finnmark i oreigningsloven § 2 tredje ledd, jf. § 30 siste ledd, samt at det inntas et nytt annet ledd annen setning i § 1 i lov 29. juni 1951 nr. 19 om militære rekvisisjoner. Se ellers lovutkastets § 5-2 (7-2) nr. 2 og 4, med merknader i punkt 10.2.3.

Mindretallet bestående av Abelvik, Austenå, Husabø, Johansen, Johnsen og Kristensen har ikke tiltrådt forslaget. De viser til at de generelle avhendingsbegrensninger i grunnforvaltningsloven § 2-3 og § 2-4, jf. § 1-1 også skal gjelde i forhold til de tunge inngrep. Det samme er tilfelle for de verneregler som foreslås inntatt i sameloven, jf. utredningens kapittel 8. Videre vil utvalgets forslag om tillegg til plan- og bygningslovens formålsparagraf og reglene om konsekvensutredninger for å ta vare på naturgrunnlaget for samisk kultur, med næringer og samfunnsliv, være blant de avgjørende momenter både i plansammenheng og utredningssammenheng.

I tillegg til de regler utvalget foreslår, kommer plan- og bygningslovens saksbehandlingskrav, som vil omfatte alle de foran omhandlede tiltak. Spesielt gjelder dette veier og andre samferdselstiltak som etter loven bare kan gjennomføres i medhold av plan. Som regel er endelig planvedtak grunnlaget for ekspropriasjon. Vedkommende kommune, fylkeskommune og statlige fagorgan, f.eks. reindriftens områdestyre og fylkeslandbruksstyret, kan gjennom lovens system bringe planene opp til departementet og eventuelt regjeringen.

Etter mindretallets mening er det ikke noe reelt behov for å oppheve adgangen til ekspropriasjon i forbindelse med kraftutbygging, vei- og samferdselsutbygging og visse typer forsvarsaktivitet i Finnmark. Dette ville i realiteten gi Finnmark grunnforvaltning et absolutt veto i slike saker, og det er neppe nødvendig å gi organet en så sterk maktposisjon i forhold til den fremtidige bruken av grunnen i fylket. Det må legges til grunn at sentrale myndigheter som oftest ikke vil gå inn for ekspropriasjon hvis grunneierorganet ikke har villet eller kunnet avhende grunn og rettigheter, og hvor kanskje også kommunale, fylkeskommunale og de berørte sektorer regionalt har gått mot at et inngrep igangsettes. I så fall vil svært viktige samfunnsinteresser måtte tilsi at et inngrep iverksettes, og hvis slike interesser først gjør seg gjeldende i en sak, er det grunn til å tro at også de lokale organer, herunder Finnmark grunnforvaltning, vil godta at inngrepet iverksettes, slik at spørsmålet om ekspropriasjon likevel ikke vil komme på spissen.

Det vises for øvrig til de synspunkter som er anført i punkt 4.3.5.6.3 om at statlige organers myndighetsutøvelse i denne type saker uansett vil være begrenset av statens internrettslige og internasjonale forpliktelser overfor den samiske folkegruppe.

4.3.5.7 Adgang for Finnmark grunnforvaltning til å gi forskrifter om utmarks­forvaltningen i kommuner og bygder

4.3.5.7.1 Innledning

Som det fremgår av punkt 4.1.3, jf. punkt 4.3.5.1, vil Finnmark grunnforvaltnings myndighet omfatte forvaltning av grunn og ulike ikke fornybare naturgoder. Forvaltningen av de fornybare utmarksgodene vil derimot i stor grad ligge til organer på kommune- og bygdenivå. Se utredningens kapittel 5.2 til 5.4 der det er gitt en nærmere oversikt over den rådighet vedrørende de fornybare utmarksgodene som foreslås lagt til disse organer. Det er imidlertid tale om en rådighet som i dag utøves av jordsalgsorganene i Finnmark på vegne av grunneierorganet Statskog SF. Dersom det ikke hadde vært foreslått andre regler, ville også rådigheten vedrørende de fornybare utmarksgodene blitt overført til Finnmark grunnforvaltning.

Forslaget om at utmarksforvaltningen i Finnmark skal overføres fra grunneierorganet til kommuner og bygder, har dermed et visst preg av å være en slags delegasjon av myndighet fra dette organet til organer på kommune- og bygdenivå. Det kan ut fra dette synes nærliggende at Finnmark grunnforvaltning fort­satt bør ha en viss innflytelse på utmarksforvaltningen i Finnmark. Blant annet vil dette klart markere at også det fremtidige eierorganet skal ha en viss rådighet over bruken av de fornybare utmarksgodene i fylket, og dermed også gi større myndighet som sådan til dette organet.

Videre kan en slik innflytelse synes naturlig ut fra den overordnede plass Finnmark grunnforvaltning ellers er tiltenkt i forvaltningen av grunn og naturgoder i fylket. Dersom organet gis en viss adgang til å øve innflytelse på utmarksforvaltningen i fylket, vil dette dessuten gi bedre muligheter for å se forvaltningen av grunnen og de ikke fornybare naturgodene i sammenheng med forvaltningen av de fornybare utmarksgodene. Når Finnmark grunnforvaltning i konkrete tilfeller skal vurdere om grunn skal avhendes til ulike formål, vil det være en klar fordel at organet også har visse muligheter til å påvirke utmarksforvaltningen. Samlet sett vil en slik mulighet for Finnmark grunnforvaltning også kunne legge forholdende bedre til rette for en felles utmarksforvaltning i Finnmark på de saksfelter hvor det kan være grunn til å legge opp til en forholdsvis lik ordning for forvaltningen av utmarksgodene.

Når det gjelder det mer konkrete spørsmålet om hvordan en eventuell innflytelse på utmarksforvaltningen for Finnmark grunnforvaltning skal lovreguleres, kan det bl.a. være aktuelt at organet blir klageinstans for de enkeltvedtak som treffes som ledd i den kommunale utmarksforvaltningen. Spørsmålet om grunnforvaltningsorganet skal gis slik myndighet vil bli nærmere drøftet i utredningens punkt 5.2.5.5.3, mens det i denne sammenhengen synes mest nærliggende å vurdere om organet skal gis adgang til å gi forskrifter om utmarksforvaltningen i kommuner og bygder.

Selv om forvaltningen legges til kommuner og bygder, og det ut fra hensynet til lokal forvaltning av utmarksgodene forutsettes at disse organer skal ha en forholdsvis fri stilling, kan det likevel i en del tilfeller være behov for regler som kan bidra til en likeartet praksis.

4.3.5.7.2 Utmarksforvaltningen i kommunene

Det synes på flere saksfelter innen utmarksforvaltningen nærliggende at denne er relativt sammenfallende fra kommune til kommune. Blant annet kan gode grunner tale for en relativt likeartet praksis over kommunegrensene mht. fastsettelse av jakt- og fisketider, utvisning og bortforpaktning av bestemte utmarksgoder og fastsettelse av kortpriser, eventuelt også slik at det gis regler om at det for visse bruksmåter kan selges kort som gjelder over hele fylket, jf. lovutkastets §§ 3-5 (§ 4-5) til 3-8 (§ 4-8). Det kan også være behov for å gi visse retningslinjer for hvordan kravet i lovutkastets § 3-4 (§ 4-4) annet ledd om rimelig fordeling av utmarksgodene mellom innbyggere i kommunen og andre skal tolkes og praktiseres, jf. utredningens punkt 5.2.5.3. En forskriftshjemmel for Finnmark grunnforvaltning vil dessuten åpne for at det i den grad det er behov for det, gis utfyllende regler om saksbehandling og klage mv. i forbindelse med de vedtak som treffes på kommunalt nivå.

Det er slett ikke utenkelig at kommunene selv vil utvikle en likeartet praksis på mange av de ovennevnte saksfelter. I så fall vil det ikke være så stort behov for en hjemmel som åpner for at Finnmark grunnforvaltning kan gi forskrifter om utmarksforvaltningen i kommunene. Eksistensen av en slik hjemmel vil imidlertid innebære at det forholdsvis raskt kan gis fellesregler om den kommunale utmarksforvaltingen, hvis praksis fra kommune til kommune viser seg å sprike så vidt mye at det skaper vansker for de lokale, og eventuelt også for andre utmarksbrukere. Og selv om praksis skulle vise seg å være forholdvis lik fra kommune til kommune, kan likevel gode grunner tale for at det bør gis en hjemmel med det ovennevnte innhold, som kan benyttes i de tilfeller hvor behovet tilser det.

En innvending mot at Finnmark grunnforvaltning gis myndighet til å gi forskrifter om kommunens utmarksforvaltning, kan være at når utmarksmyndigheten først legges til organer på kommunenivå, ligger det i sakens natur at det bør være et betydelig spillerom for lokalt skjønn i utmarksforvaltningen. Det kan derfor umiddelbart synes noe inkonsistent å først gi kommunale organer myndighet, og dernest åpne for at et annet organ kan gi regler som binder kommunens myndighet i en bestemt retning.

Dette er likevel ikke noen avgjørende innvending mot en slik forskriftshjemmel. Det kan for det første legges inn visse begrensninger i selve hjemmelsbestemmelsen, f.eks. slik at Finnmark grunnforvaltning bare kan gi forskrifter om kommunenes utmarksforvaltning når dette synes påkrevd ut fra et reelt behov for felles regler. Videre vil hensynet til frihet i kommunens skjønnsutøvelse i første rekke gjøre seg gjeldende i de tilfeller hvor det fattes vedtak om enkeltpersoners rettigheter eller plikter, f.eks. om tildeling av bestemte utmarksgoder. Derimot kan det være større behov for likeartede regler og praksis når det er tale om vedtak som angår større grupper, f.eks. om lokale kortpriser eller at det skal selges kort som gir adgang til bruk av visse utmarksgoder i flere kommuner eller i hele fylket. I stedet for å gi forskrifter om at det skal gjelde de samme fiskekortpriser i alle kommuner, vil det for øvrig også kunne vedtas rammeforskrifter, f.eks. slik at de kommunale organer gis adgang til å fastsette prisene innenfor de ytre rammer som fastsettes.

Utvalget flertall (Falch, Abelvik, Austenå, Ballo, Berg, Husabø, Jernsletten, Johansen, Kåven, Nystø, Owe, Pedersen og Sandvik) har på bakgrunn av den foregående drøftelse kommet til at Finnmark grunnforvaltning bør ha myndighet til å gi forskrifter om utmarksforvaltningen i kommunene. Regelen bør imidlertid ikke utformes som en generell hjemmel til å gi slike forskrifter, men begrenses til å gjelde de tilfeller hvor det sett fra de lokale utmarksbrukeres ståsted, er reelt behov for felles regler. Det vises ellers til lovutkastets § 2-11 fjerde ledd og merknadene i utredningens punkt 10.2.3.

Mindretallet (Johnsen, Kristensen og Varsi) er på sin side av den oppfatning at det neppe vil være nødvendig med en særskilt forskriftshjemmel for Finnmark grunnforvaltning, for å legge forholdene til rette for en noenlunde felles utmarksforvaltning over kommunegrensene. Disse medlemmer antar at kommunene selv vil sørge for at det gis like regler om jakttider, kortpriser ol. i den grad det er nødvendig. De vil også vise til at virker lite konsistent først å gi kommunene myndighet til å besørge den lokale utmarksforvaltningen hvis man samtidig åpner for at deres myndighet begrenses ved at det gis særkilte forskrifter om felles forvaltning.

4.3.5.7.3 Utmarksforvaltningen i bygdebruksområdene

Det kan også spørres om Finnmark grunnforvaltning bør ha adgang til å gi forskrifter om bygdebruksstyrets utmarksforvaltning, jf. lovutkastets §§ 4-3 (§ 5-3) til 4-5 (§ 5-5) samt drøftelsen i utredningens punkt 5.3.5.3. De argumenter som foran er anført om at en slik hjemmel vil styrke Finnmark grunnforvaltnings myndighet, og at det i visse sammenhenger kan være et behov for felles praksis innen utmarksforvaltningen, kan i noen grad også anføres i forhold til utmarksforvaltningen i bygdebruksområdene. Disse områdene vil imidlertid ha et sterkt preg av å være rettighetsområder hvor de berettigede i utgangspunktet har rett til å disponere fritt over de utmarksgoder de gis rett til, omtrent på linje med en privat grunneier. Så lenge bygdebruksstyret holder seg innenfor de rammer loven setter for deres myndighetsutøvelse, se bl.a. utkastet til formålsbestemmelse i grunnforvaltningsloven § 1-1 og reglene i lovens §§ 4-3 til 4-5, vil andre ikke kunne gripe inn i deres virksomhet.

Bygdebruksordningen har dermed et annet rettslig utgangspunkt enn reglene om utmarksrettigheter og utmarksforvaltning i kommunen. Videre vil områdene som sådan være forholdvis små og også samlet sett bare omfatte en begrenset del av utmarka i Finnmark. Behovet for likeartet praksis fra område til område vil derfor neppe være det samme som det tilsvarende behov for likeartet praksis fra kommune til kommune. Bygdebruksordningen forutsetter dessuten, i motsetning til kommuneordningen, at de utmarksgoder ordningen omfatter skal ligge til bygdefolk som en enerett og at disse også skal kunne disponere over denne retten som de selv vil. Argumentet om at det vil være inkonsistent først å gi bygdebruksstyret en slik rett, og dernest gi regler om hvordan retten i konkrete tilfeller skal disponeres, må dermed sies å ha langt større vekt i forhold til bygdebruksstyret enn i forhold til kommunens utmarksstyre.

Et flertall bestående av Falch, Ballo, Berg, Husabø, Jernsletten, Johansen, Kåven, Nystø, Pedersen og Sandvik har likevel kommet til at Finnmark grunnforvaltning også bør ha adgang til å gi forskrifter om bygdebruksforvaltningen, da det ihvertfall i visse tilfelle kan være behov for felles regler. Det kan f.eks. være spørsmål om å gi regler som sikrer en likeartet utvisningspraksis fra område til område, eller om like priser for ulike grupper av utenbygdsboende hvis bygdebruksstyret først vedtar å åpne området for mer allmenn bruk. På bakgrunn av det som er anført ovenfor, bør det imidlertid være en forutsetning at hjemmelen bare benyttes i særskilte unntakstilfelle. Se ellers merk­nadene til lovutkastets § 2-11 fjerde ledd.

Mindretallet bestående av Abelvik, Austenå, Jernsletten, Kristensen, Owe og Varsi er på sin side av den oppfatning at de ovenfor anførte argumenter er så sterke at Finnmark grunnforvaltning ikke bør ha hjemmel til å gi forskrifter om bygdebruksforvaltningen.

4.3.6 Gjerdeplikt for Finnmark grunnforvaltning?

4.3.6.1 Utgangspunkt

Staten er som eier av umatrikulert grunn i Finnmark fritatt for gjerdeplikt, jf. jordsalgsloven § 3 der det fremgår at den ikke har plikt til å bekoste eller vedlikeholde gjerde mot tilstøtende grunn. Fritaket er bl.a. begrunnet med at grunneiendommer i Finnmark har vært solgt svært rimelig og at staten normalt ikke har hatt noen fordel av gjerde mellom privat grunn og umatrikulert statsgrunn. I Ot.prp. nr. 48 for 1963-64 (s. 14) anfører Landbruksdepartementet at det i Finnmark har dannet seg en sedvanerettsregel angående gjerdeholdet mot statens umatrikulerte jord som innebærer at staten i medhold av reglene om særlige rettstilhøve i grannegjerdeloven 5. mai 1961 § 1 også i fremtiden må være fritatt for å ta del i gjerdeholdet mellom privat eiendom og umatrikulert statseiendom.

Den direkte virkningen av fritaket er at grannegjerdeloven ikke gjelder for usolgt grunn i Finnmark, men bare for andre private og offentlige granner i fylket. Nabo, bruker og beiterettshaver på en naboeiendom kan ellers i landet kreve gjerdehold når det er til nytte for den enkelte eiendom og det er klart at den samlede nytten av gjerdeholdet for de to eiendommer er større enn kostnaden, mot at hver av partene bærer sin halvpart av gjerdeholdet, jf. lovens § 7 og § 8, jf. § 11. Men slikt krav kan ikke fremsettes overfor grunn­eierorganene i Finnmark så lenge disse er fritatt fra gjerdeplikt.

Dette fritaket har imidlertid vært betydelig kritisert, og det har vært hevdet at det bør oppheves slik at staten i Finnmark får en tilsvarende gjerdeplikt som andre grunneiere. Spørsmålet har bl.a. vært nevnt i forbindelse med virksomhet som enten er farlig eller bør beskyttes mot rein, f.eks. flyplasser, industri og veier. For den som innehar slike innretninger vil det være en fordel om gjerdekostnadene kan deles med staten. Innehaveren har imidlertid en klar egeninteresse av å sette opp gjerder, og dette vil også ofte være gjort. Selv om ikke staten har gjerdeplikt, er det full adgang for den annen part til å sette opp gjerder og betale for dette. I mange tilfeller vil dette også være en naturlig løsning. Utvalget har derfor ikke drøftet nærmere om det bør etableres ordninger som innebærer at staten eller Finnmark grunnforvaltning bidrar til finansiering av gjerder i de her omtalte tilfeller.

Spørsmålet om gjerdeplikt i tilknytning til grunnen i Finnmark er i alle tilfelle mer aktuelt i forbindelse med beitende rein på jordbruksarealer og da særlig på innmark. Selv om også innehaveren av en jordbrukseiendom har full anledning til å sette opp gjerde og betale det dette koster, kan det likevel anføres en del argumenter for at jordbruket i Finnmark bør stilles i en særstilling ved at staten ihvertfall bidrar til en delvis finansiering av gjerdeholdet.

Jordbruk, enten alene eller i kombinasjon med f.eks. fiske, har vært og er fortsatt en typisk virksomhet i samiske områder og utgjør en viktig del av det materielle grunnlaget for samekulturen. Det må også legges vekt på at jordbruket i Finnmark er en marginal virksomhet med forholdsvis liten lønnsomhet, samtidig som jordbruksarealene er relativt store. Utvalget har derfor drøftet spørsmålet om gjerdehold i Finnmark med hovedvekt på forholdet mellom reindrifts- og jordbruksnæringen i fylket. Mens det inntil nå har vært spørsmål om staten ved Finnmark jord­salgs­kontor skal ha plikt til å bekoste gjerde mot grunn som støter til den umatrikulerte grunn, blir spørs­målet nedenfor om det bør etableres en gjerdeplikt for Finnmark grunnforvaltning eller om eventuelt andre statlige organer bør ha en hel eller delvis plikt til å finansiere gjerder i fylket.

Spørsmålet har imidlertid vært svært vanskelig og det må bare erkjennes at problemene er for mange og kompliserte til at utvalget har kunnet finne gode løsninger. Men det vil i det følgende likevel bli redegjort nærmere for de problemstillinger som har vært drøftet og de forslag som har vært vurdert i utvalget.

4.3.6.2 Nærmere om en eventuell gjerdeplikt

Fritaket for statens gjerdeplikt i forhold til allerede fradelt grunn i Finnmark har etter fleres syn bidratt til å øke konfliktene mellom reindrift og jordbruk. Utvalget har derfor vurdert om fritaket i jordsalgsloven § 3 bør oppheves og ikke videreføres i lov om forvaltning av grunn i Finnmark. I så fall ville grannegjerdeloven gjelde også for grunn under Finnmark grunnforvaltnings herredømme, og innebære at organet etter lovens § 7, § 8 og § 11 kan bli ansvarlig for sin halvpart av gjerdekostnadene der gjerde anses nødvendig.

Et argument for en slik ordning kan nok være at en plikt for Finnmark grunnforvaltning til å bære gjerdekostnader mot jordbrukseiendom, kan bidra til å redusere konfliktene mellom reindriften og jordbruket. På den annen side er det usikkert hvor stor en slik konfliktdempende virkning vil være, og en gjerdeplikt i forhold til alle jordbrukseiendommer i Finnmark ville medføre et tungt økonomisk og administrativt ansvar for organet, særlig hvis det må bære sin del av kostnadene alene. Selv om det samlede jordbruksareal i fylket bare utgjør ca. 1% av totalarealet, vil det likevel være en svært omfattende inngjerding som eventuelt må iverksettes. Finnmark grunnforvaltning vil ikke drive noen form for virksomhet som innebærer at man har noen fordel av et eventuelt gjerde, slik som f.eks. en gårdbruker eller innehaveren av et industrianlegg vil ha. Hvis organet pålegges gjerdeplikt vil utgiftene i praksis enten måtte dekkes av brukerne av grunnen i Finnmark i form av høyere avgifter ved bruk, salg og bortfeste av grunn eller rettigheter, eller ved overføringer fra staten.

Utvalget har derfor ikke villet foreslå noen allmenn gjerdeplikt for Finnmark grunnforvaltning i tilknytning til jordbrukseiendommer som pr. i dag er fradelt fra den umatrikulerte grunn i Finnmark. Men det kan være grunn til å vurdere spørsmålet om gjerdeplikt i forhold til nyebruk særskilt. Nyetableringer av jordbruk vil i fremtiden ofte måtte skje i områder som er eller som grenser til beiteområder for rein. Hvis grunneierorganet legger ut et bruk i et slikt område, kan det synes som et rimelig utgangspunkt at det dekker en del av kostnadene til gjerdehold, da det vil kunne bli tyngende for den enkelte gårdbruker å dekke disse kostnadene alene. En gjerdeplikt for grunneierorganet i forhold til nye bruk vil også gi en oppfordring til å legge brukene slik at behovet for gjerde blir minst mulig.

Videre vil gjerdehold i slike tilfeller redusere faren for skade ved at rein tar seg inn på dyrket mark. Dette vil ikke bare være til fordel for vedkommende jordbruker, men også for de lokale reineiere, da dette vil lette deres vokting og samtidig redusere faren for at de skal bli ansvarlig for reinens skader på objektivt grunnlag, jf. reindriftsloven § 25. Det er heller ikke grunn til å tro at en eventuell gjerdeplikt i forhold til nye bruk vil være særlig tyngende, bl.a. fordi det i fremtiden neppe vil bli utmålt særlig mange nye bruk i Finnmark.

Det kan imidlertid synes vanskelig å begrunne en slik forskjellsbehandling mellom dagens og nye jordbrukseiendommer i Finnmark. Også tidligere utmålte bruk har vært utsatt for beitende rein og eierne av disse har ikke kunnet kreve at staten betaler en del av gjerdeutgiftene. En slik regel vil også kunne bidra til at nye jordbrukseiendommer ikke blir fradelt, fordi risiko for fremtidige kostnader kan medvirke til at Finnmark grunnforvaltning avslår søknader som ellers kanskje ville blitt innvilget. En slik begrunnelse alene vil ikke gi saklig grunnlag for å avslå en søknad om å fradele en jordbrukseiendom, men det er likevel vanskelig å unngå at dette momentet i konkrete tilfeller vil bli trukket inn i den samlede vurderingen av fordeler og ulemper ved avhendingen. De økonomiske kostnadene vil dessuten samlet sett kunne bli betydelige dersom antagelsen om få fremtidige nyetableringer i Finnmark ikke slår til.

Disse økonomiske motargumentene vil ikke være aktuelle dersom staten sentralt finansierer Finnmark grunnforvaltnings gjerdehold, men utvalget finner likevel at det er så vidt mange problemer knyttet til en gjerdeplikt i forbindelse med fradeling av nye jordbrukseiendommer at det ikke fremmes noe forslag i den retning. Et samlet utvalg foreslår derfor å videreføre jordsalgsloven § 3 til lov om forvaltning av grunn i Finnmark. Se lovutkastets § 2-8 der det fremgår at Finnmark grunnforvaltning ikke skal ha plikt til å holde gjerde mot tilstøtende grunn.

Selv om Finnmark grunnforvaltning ikke pålegges noe ansvar for å dekke gjerdehold, kan det imidlertid spørres om bør etableres en plikt for statensentralt til å dekke en del av kostnadene for nødvendig gjerdehold i tilknytning til jordbrukseiendommer i Finnmark.

Det kan nok ut fra en betraktning om at det i første rekke bør være den enkelte jordbrukers ansvar å sørge for en tilstrekkelig inngjerding av sine områder og den enkelte reindriftsutøvers ansvar å holde sine dyr unna oppdyrkede områder, hevdes at det ikke uten videre er riktig å bruke fellesskapets midler på å iverksette slikt gjerdehold. På den annen side kan det også anføres at det bør være et statlig ansvar å bidra til å redusere konfliktene mellom brukerne av land og vann i samiske områder, både i forhold til konflikter mellom reindrift og jordbruk og mellom reindrift og andre næringer. Det ville være uheldig om samfunnet lar konflikter mellom næringer utvikle seg fritt uten å gjøre konstruktive forsøk på løsninger. Hvis oppføring av gjerder kan bidra til å begrense et konfliktgrunnlag, kan dette derfor hevdes å være en felleskostnad som samfunnet bør bære.

Historisk kan dessuten motsetningene mellom reindriftsutøvere og jordbrukere i Finnmark anses som et resultat av en bevisst statlig politikk for å legge til rette for jordbruksvirksomhet, ofte i områder med langvarig reindriftsvirksomhet. Det kan derfor hevdes at staten ihvertfall bør bære en del av kostnadene i forbindelse med tiltak som kan dempe de konflikter som har oppstått som følge av dette, da det ikke uten videre er rimelig at partene alene dekker disse kostnadene.

En innvending mot en statlig gjerdeplikt vil likevel være at utgiftene kan bli store. Videre kan det bli vanskelig å gjennomføre og administrere gjerdeholdet. Det vil muligens måtte etableres et eget apparat for å styre oppføring og vedlikehold. Hvis det legges opp til delt ansvar for gjerdeholdet vil dette kanskje måtte fordele utgiftene mellom partene og eventuelt også inndrive deres andel av gjerdekostnadene. I årene 1984-1989 eksisterte det en finansieringsordning i Finnmark hvor staten betalte halvparten av gjerdeutgiftene, men som i praksis ikke fungerte bl.a. av de her nevnte årsaker.

En statlig gjerdeplikt trenger imidlertid ikke gjelde alle jordbruksarealer, men kan begrenses til områder hvor inngjerding vil kunne forhindre konkrete skader eller unngå konflikter. Hvis plikten f.eks. begrenses til tilfeller der inngjerding anses nødvendig og til nytte både for reindriften og jordbruket, jf. vilkårene for å kunne kreve gjerde etter grannegjerdeloven § 7, typisk i tilknytning til dyrket mark i utsatte områder, vil nok gjerdeplikten kunne få et akseptabelt omfang. For å begrense de økonomiske, estetiske og miljømessige ulemper kan det kanskje også benyttes mobile, utrullbare gjerder som står oppe bare når det er nødvendig.

Samlet sett tilsier dette at staten bør gis et visst ansvar for gjerdeholdet i tilknytning til de mer utsatte jordbruksarealer i Finnmark. Eksempelvis slik at staten får et økonomisk ansvar for oppføring og vedlikehold av gjerdene og i tillegg dekker kostnader ved administrasjon mv. som sikrer en praktisk gjennomføring av det hele. Det som kan synes mest nærliggende er en form for tilskuddsordning, hvor staten dekker det meste av gjerdekostnadene, men hvor de berørte jordbrukere betaler en viss egenandel. En slik egenandel vil kunne motvirke at staten betaler for at det settes opp gjerder i utrengsmål, og samtidig synes det rimelig at vedkommende jordbruker, som tross alt har en direkte egeninteresse i å sikre sin dyrkede mark mot at rein tar seg inn der, dekker en viss del av kostnadene selv.

Siden beitende rein utløser mange konkrete motsetninger mellom reindriftsutøvere og bønder, kan det også spørres om reindriftsutøverne bør bære en del av kostnadene ved gjerde rundt innmark. Et slikt ansvar ville imidlertid kunne bli urimelig tyngende, fordi den enkeltes drift kan foregå over store områder og være i berøring med mange jordbrukseiendommer. Når staten har utvist grunn til jordbruksformål i områder hvor det drives reindrift, har den også minsket reindriftens beitearealer og økt mulighetene for motsetninger mellom reindriftsutøvere og bønder. Det kan derfor hevdes at den grunnleggende årsaken til disse motsetningene ikke er beitende rein, men statens utvisninger av grunn i tradisjonelle reindriftsområder.

Reindriftens del av totalansvaret for å hindre at rein trenger inn på dyrket mark, bør etter utvalgets mening primært komme til uttrykk ved reindriftens regler om driveplikt (§ 20) og utdrivingsplikt (§ 24), og ikke ved at næringen gis et direkte ansvar for gjerdehold. Riktignok kan det nok unntaksvis tenkes et begrenset medansvar for inngjerding i særlig utsatte områder hvor reindriften ikke har så sterke tradisjoner, men som hovedregel bør ikke næringen ha noen del i et direkte administrativt og økonomisk ansvar for gjerdeholdet i Finnmark.

Den antydede ordning kan finansieres gjennom den årlige jordbruksavtalen mellom staten og jordbruksorganisasjonene, og eventuelt også ved at det settes av et beløp til gjerdehold over reindriftsavtalen. Det ble i 1995 satt av ca. 2 mill. kr. over jordbruksavtalen til inngjerding av dyrket mark som utsettes for reinbeiting.

Ordningen er nå regulert ved forskrift 3. juli 1996 om tilskudd til konfliktforebyggende tiltak i forholdet mellom reindrift og jordbruk, og er i første rekke tenkt for bygging av gjerder som verner innmark, kulturbeiter og plantefelt mot reinbeiting. Søknad om oppføring av gjerde skal med nødvendig dokumentasjon sendes parallelt til kommunen og reindriftens områdestyre. Disse uttaler seg om saken, og sender den videre til Landbruksbanken som avgjør søknaden og eventuelt innvilger tilskudd. En forutsetning for å gi tilskudd er at gjerdebygging vil ha konfliktforebyggende virkning, og videre må de berørte parter være enige om tiltaket. Det gis ikke tilskudd hvis gjerdekostnadene antas å være mindre enn kr. 5000. Til større tiltak er øvre tilskuddsgrense satt til 80% av godkjent kostnadsoverslag.

Et mulig alternativ til en slik ordning kunne være å overlate administreringen av gjerdebevilgningen og vurderingen av behovet for gjerde til en egen gjerdekommisjon. Denne kunne f.eks. ha representanter fra Finnmark grunnforvaltning, fylkeslandbruksstyret og vedkommende områdestyre, samtidig som partene i hver enkelt sak fikk anledning til å fremme sine synspunkter overfor kommisjonen før denne treffer sin avgjørelse. En annen mulighet kunne være å legge avgjørelsesmyndigheten til fylkeslandbruksstyret.

Det er imidlertid ikke gitt at dette vil være en bedre løsning enn den ordning som nå er iverksatt. Riktignok medfører denne ordningen at søknader om tilskudd til gjerdehold kan bli avslått, f.eks. fordi inngjerding ikke anses nødvendig, men dette vil også gjelde for mulige alternative ordninger. En gjerdekommisjon ville i likhet med Landbruksbanken, måtte prioritere søkere med størst behov. Det kan nok spørres om banken er det rette organ for å vurdere behovet for eller plassering av gjerde, men den nå iverksatte ordning bør prøves ut før det eventuelt forsøkes iverksatt alternative ordninger.

Dagens ordning er ikke begrunnet ut fra en statlig plikt, men ut fra det forhold at myndighetene har erkjent at det er nødvendig med visse tiltak for å dempe en del av de problemer som oppstår i forbindelse med at rein tar seg inn på dyrket mark i Finnmark. Dette er utvalget enig i, men om løsningen ligger i å innføre en plikt for staten til å bære kostnader i forbindelse med oppføring og vedlikehold av gjerder, synes mer usikkert. Det kan avslutningsvis bemerkes at gjerdespørsmålet synes så vidt komplisert at det muligens bør vurderes nærmere av et særskilt oppnevnt råd eller utvalg, der bl.a. de berørte næringer og landbruks- og reindriftsmyndighetene er representert.

4.3.7 Saksbehandling og klage

4.3.7.1 Innledning

Med unntak av de oppgaver i forbindelse med forvaltningen av de fornybare utmarksgodene som i kapittel 5.2 og 5.3 foreslås overført til kommuner og bygder, vil Finnmark grunnforvaltning bli tillagt den myndighet som i dag tilligger jordsalgsorganene i Finnmark. Det vil i første rekke si myndighet til å selge, feste bort og på andre måter disponere rettslig over grunnen. Organet vil videre få nye oppgaver i forbindelse med leting, undersøkelse og utvinning av mineraler, og det vil spille en mer aktiv rolle enn dagens organer i forhold til de tunge inngrep ved at det i hvert enkelt tilfelle forutsettes å foreta en selvstendig vurdering av avhendingsspørsmålet i forhold til avhendingsskrankene i lov om forvaltning av grunn i Finnmark.

Det skal her drøftes hvilke saksbehandlingsregler som skal gjelde for Finnmark grunnforvaltnings virksomhet. Det vil i punkt 4.3.7.2 bli gitt en oversikt over hvilke regler som gjelder for saksbehandlingen til dagens organer. Dernest redegjøres det i punkt 4.3.7.3 for hvilke saksbehandlingregler og i punkt 4.3.7.4 for hvilke klageregler som bør gjelde for det nye grunneierorganet i Finnmark.

4.3.7.2 Dagens saksbehandlings- og klageregler

Jordsalgsorganene er underlagt de ulovfestede forvaltningsrettslige prinsipper som bl.a. stiller krav til forsvarlig saksbehandlig og forbyr myndighetsmisbruk ved at det i konkrete skjønnsmessige avgjørelser tas utenforliggende hensyn, utøves usaklig forskjellsbehandling eller treffes grovt urimelige vedtak. Videre gjelder offentlighetsloven 19. juni 1970 nr. 68 og de regler i forvaltningsloven 10. februar 1967 som etter lovens § 1 gjelder for ethvert organ for stat eller kommune, dvs. lovens kapittel II (ugildhet) og III (alminnelige regler om saksbehandlingen). Derimot er det uklart om reglene om enkeltvedtak i kapitlene IV (saksforberedelse), V (krav til selve vedtaket) og VI (klage og omgjøring), samt § 41 om virkningen av saksbehandlingsfeil og § 42 om utsatt iverksetting av vedtak, kommer til anvendelse. Det samme er tilfelle for reglene om forskrifter i kapittel VII.

Jordsalgsforskriften 15. juli 1966 gir imidlertid en del særskilte regler om saksbehandlingen ved jordsalgsorganene i Finnmark. Forskriftens § 15 og § 16 har regler om saksforberedelsen og hvilke høringsorganer som skal uttale seg, mens § 16 a bestemmer at reglene i forvaltningslovens kapittel VI om klage gjelder tilsvarende, jf. også omgjøringsreglene i § 13 tredje ledd og § 14 annet ledd.

Som forvaltningsgruppen fremholder i NOU 1993:34 s. 456, gjelder forvaltningsloven fullt ut hvis jordsalgsorganenes virksomhet må anses som offentlig myndighetsutøvelse etter § 2 bokstav a, jf. § 3. Men hvis virksomheten må anses som utøvelse av eierrådighet vil bare reglene i kapittel II og III gjelde, og ikke kapittel IV til VI og § 41 og § 42 om enkeltvedtak, og heller ikke kapittel VII om forskrifter. Spørsmålet er omdiskutert, se bl.a. NOU 1993:34 s. 455-463 der forvaltningsgruppen redegjør for diskusjonen, uten å konkludere.

Gruppen viser bl.a. til to uttalelser fra Justisdepartementets lovavdeling som trekker i retning av at virksomheten (salg og bortfeste av grunn mv.) er å betrakte som utøvelse av eierrådighet. Dette har imidlertid Sivilombudsmannen stilt seg tvilende til (sak 1548/82 og 1024/84). Det finnes også et par underrettsavgjørelser som trekker i retning av at når det offentlige selger, fester bort eller foretar andre disposisjoner over grunn eller rettigheter som gir enkeltpersoner enerett, må dette normalt anses som et utslag av offentlig myndighetsutøvelse og ikke av eierrådighet. Av interesse er også følgende uttalelse fra flertallet i Rettsgruppen i NOU 1993:34 s. 258:

«... i utgangspunktet er statens disposisjoner [i Finnmark] av privatrettslig art. På grunn av de særegne forhold bør det imidlertid i de fleste sammenhenger stilles samme krav til saksbehandlig og klage som om disposisjonen hadde vært vanlig offentlig forvaltning» (vår understrekning).

Det må etter dette sies å være uklart om forvaltningslovens kapittel IV til VI om enkeltvedtak og VII om forskrifter, samt § 41 og § 42 gjelder for jordsalgs­organene. Det er imidlertid ikke noe prinsipielt i veien for å gi en regel om at loven skal gjelde fullt ut for Finnmark grunnforvaltnings virksomhet enten denne må sies å ha sitt grunnlag i eierrådighet eller i offentlig myndighetsutøvelse. En slik regel ville rydde av veien den tvil som ellers ville råde omkring dette spørsmålet. Før drøftelsen av spørsmålet om loven bør gjelde fullt ut for Finnmark grunnforvaltning, skal det derfor gis en oversikt over innholdet i de regler som eventuelt vil bli gjort gjeldende.

Forvaltningsloven kapittel IV har regler om saksforberedelsen ved enkeltvedtak, dvs. vedtak som er bestemmende for rettigheter eller plikter til en bestemt personkrets, jf. forvaltningsloven § 2 bokstav b). § 16 sier at partene i saken skal varsles før vedtak iverk­settes, og at de skal gis anledning til å uttale seg. Bestemmelsen gir også regler om hva varslet skal inneholde. I § 17 pålegges forvaltningsorganet en plikt til å påse at saken er tilstrekkelig opplyst før vedtak treffes, mens §§ 18 flg. har regler om partenes adgang til å gjøre seg kjent med saksdokumentene og begrensninger i denne adgangen.

Kapittel V gir regler om selve vedtaket. Det skal som hovedregel være skriftlig og begrunnes samtidig med at det treffes, jf. § 23 og § 24. Begrunnelsen skal inneholde det faktiske og rettslige grunnlag vedtaket bygger på, og redegjøre for de hovedhensyn som har vært avgjørende for skjønnet, jf. § 25. § 27 har regler om at partene skal underrettes om vedtaket og opplyses om adgangen til å påklage det. Jordsalgsforskriften har til sammenligning ingen uttrykkelige regler om krav til vedtakets form, grunngivelse og underretning mv.

Kapittel VI har regler om klage i §§ 28 til 34 og omgjøring i § 35. Et vedtak kan påklages av part eller annen med rettslig klageinteresse til det forvaltningsorgan som er nærmest overordnet det organ som har truffet vedtaket (§ 28). For parten er klagefristen tre uker etter at han fikk underretning om vedtaket, mens det etter omstendighetene kan gjelde andre frister for de som har rettslig klageinteresse ettersom disse normalt ikke vil få underetning om vedtak (§ 29, jf. §§ 30 til 32 som gjør visse unntak fra reglene om klage­frist og har regler om klagens adressat og form). Reglene om saksforberedelsen i kapittel IV og vedtakets form mv. i kapittel V gjelder også i klagesakene (§ 33). Klageinstansen kan prøve alle sider av saken og ta stilling til omstendigheter som ikke forelå på vedtakstidspunktet (34). Den kan også på visse vilkår omgjøre et vedtak uten at det er påklaget (§ 35).

Forvaltningslovens regler om klage er gitt tilsvarende anvendelse for jordsalgsorganenes virksomhet, jf. jordsalgsforskriften § 16 a. Forskriftens § 13 tredje ledd og § 14 annet ledd åpner også for omgjøring, men ikke i samme grad som forvaltningsloven § 35.

Forvaltningslovens kapittel VII om forskrifter har bl.a. regler om at saken skal være så godt opplyst som mulig før forskriften vedtas, og at de som berøres av denne skal ha fått anledning til å uttale seg (§ 37). Det er videre gitt regler om formkrav og kunngjøring (§ 38) og virkningene av forsømt kunngjøring (§ 39). Forskriftene er bindende for forvaltningen, med mindre det er hjemmel for å fravike den (§ 40). I den grad jordsalgsorganene i dag kan gi forskrifter, dvs. vedtak som er bestemmende for rettigheter og plikter til et ubegrenset antall personer, jf. forvaltningsloven § 2 bokstav c), er det ikke gitt tilsvarende saksbehandlingsregler i jordsalgsforskriften.

Forvaltningsloven § 41 om virkningen av saksbehandlingsfeil gjelder ifølge ordlyden bare for enkeltvedtak, men gir uttrykk for et generelt prinsipp om at det er et minstevilkår for at en feil ved tilblivelsen av et vedtak skal føre til ugyldighet, at feilen kan ha virket inn på dets innhold. Lovens § 42 om utsatt iverksetting er etter ordlyden ikke begrenset til enkeltvedtak, men er i praksis bare aktuell for slike vedtak. Jordsalgsforskriften har ingen tilsvarende regler.

4.3.7.3 Hvilke saksbehandlingsregler bør gjelde for Finnmark grunnforvaltning?

Uansett om salg og bortfeste av grunn og rettigheter i Finnmark må anses som utslag av eierrådighet eller offentlig myndighetsutøvelse, må det i en fremtidig forvaltningsordning være full anledning til å knytte disse disposisjonene til forvaltningsloven. Det er videre grunn til å tiltre rettsgruppens oppfatning om at det bør gjelde slike regler for forvaltningen av grunn og naturgoder i Finnmark. Følgelig er det strengt tatt ikke nødvendig å ta et bestemt standpunkt til det teoretiske spørsmålet om virksomheten til Finnmark grunnforvaltning vil være utøvelse av offentlig myndighet eller eierrådighet. Det vil uansett kunne bestemmes at forvaltningsloven skal gjelde fullt ut for organets vedtak om å disponere over grunn og rettigheter i Finnmark.

Utvalget vil likevel bemerke at selv om de oppgaver det er aktuelt å tillegge Finnmark grunnforvaltning nok kan hevdes å ha et privatrettslig utgangspunkt, vil de også ha et sterkt offentligrettslig preg. Dette gjelder både den myndighet som vil bli overført fra dagens jordsalgsorganer og den myndighet organet vil få i forbindelse med mineralvirksomhet mv. Det offentliges avhending av grunn og rettigheter i Finnmark har helt siden de første jordutvisningene på 1700-tallet mer vært preget av samfunnsmessige enn forretningsmessige hensyn. Og når det i forslaget til lov om forvaltning av grunn i Finnmark legges opp til at det ved avgjørelser om avhending av grunn og rettigheter bl.a. skal legges særlig vekt på naturgrunnlaget for samisk kultur, vil de forvaltningsmessige aspekter ved virksomheten komme enda sterkere frem enn tidligere.

Gode grunner kan derfor tale for at Finnmark grunnforvaltnings virksomhet vil måtte anses som en form for offentlig myndighetsutøvelse, og i så fall vil forvaltningsloven i prinsippet gjelde fullt ut også om dette ikke slås fast ved en uttrykkelig lovregel. For å rydde unna den tvil som fortsatt måtte herske, er det imidlertid grunn til å lovfeste at forvaltningsloven skal gjelde for Finnmark grunnforvaltnings vedtak etter lov om forvaltning av grunn i Finnmark.

En slik regel vil riktignok ikke objektivt sett bety at virksomheten for fremtiden må anses som myndighetsutøvelse. Det vil fortsatt være mulig å betrakte deler virksomheten som utøvelse av eierrådighet, idet den vil kunne sies å ha sitt grunnlag både i reglene i finnmarksloven og i Finnmark grunnforvaltnings stilling som innehaver av grunnbokshjemmel. Spørsmålet om rådighetens grunnlag vil imidlertid ha liten praktisk betydning fordi forvaltningsloven uansett vil gjelde. Så lenge virksomheten og organets myndighet er lovregulert, må lovreglene følges. Det kan ikke gis retningslinjer som strider mot reglene i loven. Skal reglene endres må det skje ved lov. Men på områder som eventuelt ikke er lovregulert, vil det eiendomsrettslige kunne få betydning. Dette taler for øvrig for at organets virksomhet i størst mulig grad bør lovreguleres og i liten grad styres via politiske føringer ol.

Vedtak om disponering av grunn og rettigheter vil ikke bare være begrenset av de alminnelige skranker for eierrådigheten, men også av et eget lovverk som legger opp til at slike vedtak skal treffes etter en samlet vurdering av alle interesser i et område, der det skal tas særlig hensyn til naturgrunnlaget for samisk kultur med næringer og samfunnsliv, herunder om grunnen er nødvendig som bruksområde for reindrift eller beiteområde for bufé. Det skal også vurderes om hensynet til natur og miljø, eller jakt- fiske- og friluftsliv tilsier at det aktuelle grunnstykke ikke bør avhendes. Vurderingene skal dessuten ikke bare gjøres når det er tale om å avhende grunn og rettigheter til jordbruksformål eller hyttebygging, men også i forhold til inngrep i grunnen som isolert sett kan ha store nyttevirkninger for samfunnet, men samtidig store skadevirkninger i forhold til de hensyn som er særskilt fremhevet i lov om forvaltning av grunn i Finnmark.

Finnmark grunnforvaltnings disposisjoner skal fremme klare samfunnsmessige og offentlige formål, og organets virksomhet vil ha preg av styring med ulike sider av samfunnsutviklingen i Finnmark. Denne styringen vil være mulig fordi organet vil ha en monopolstilling i forhold til grunnen i fylket, og skje bl.a. ved fordeling av goder mellom borgerne gjennom salg og bortfeste av grunn og tillatelse til utnytting av undergrunnsressurser mv. Virksomheten vil dermed få så stor betydning for befolkningen i fylket og være så sterkt samfunnsrelatert at den må sies å være av forvaltningsmessig art. Når Finnmark grunnforvaltning skal kunne treffe vedtak med stor betydning både for den enkelte og samfunnet, er det all grunn til at vedtakene forberedes og treffes i samsvar med et regelverk som sikrer en betryggende og grundig saksbehandling, samtidig som det også bør gjelde en særskilt overprøvingsordning.

Et hovedmål med forvaltningsloven er at regler om betryggende saksbehandling skal bidra til at det treffes innholdsmessig riktige avgjørelser. Dette har betydning for den enkeltes rettssikkerhet ved at han eller hun i stor grad skal kunne forutberegne sin rettsstilling og være sikret en rettferdig, grundig og relativt rask saksbehandling. Det er også et underliggende prinsipp at like tilfeller skal behandles likt, samtidig som den enkelte sak skal underlegges en konkret vurdering. Slike grunnleggende og prinsipielle hensyn gjør seg i stor grad også gjeldende for den virksomhet som Finnmark grunnforvaltning skal utøve.

Ved å gi forvaltningsloven anvendelse vil det også bli understreket at det er det samfunnsmessige og samepolitiske aspektet, og ikke eierrådigheten, som er det grunnleggende element i virksomheten. Hvis Finnmark grunnforvaltning underlegges forvaltningsloven vil dette bidra til å sikre en betryggende behandling i enkeltsaker, og borgerne vil få en rekke lovfestede rettigheter som de kan gjøre gjeldende hvis saksbehandlingen ikke er i samsvar med loven. Det er all grunn til å tro at dette i seg selv vil virke skjerpende på Finnmark grunnforvaltnings konkrete saksbehandling, bl.a. når det gjelder sakens opplysning før vedtak treffes, og begrunnelsen for vedtakene.

Utvalget foreslår derfor en regel i lovutkastets § 2-13 der det sies uttrykkelig at forvaltningsloven gjelder for Finnmark grunnforvaltnings vedtak etter lov om forvaltning av grunn i Finnmark. Det samme bør gjelde offentlighetsloven, bl.a. fordi denne lovens regler om rett til innsyn vil gi allmennheten mulighet til å kontrollere at saksbehandlingen foregår på en betryggende måte. Se for øvrig merknadene til den foreslåtte regel i utredningens punkt 10.2.3.

Selv om forvaltningsloven gjøres gjeldende for Finnmark grunnforvaltning, kan det også spørres om det er behov for å gi utfyllende saksbehandlingsregler f.eks. ved salg og bortfeste av grunn, eller ved vedtak om tillatelse til leting og undersøkelse av mineraler. Slike utfyllende regler kan være aktuelle hvis det er tvil om det generelle regelverket vil sikre en tilfredsstillende saksbehandling. Det mest aktuelle i denne sammenhengen kan være særlige regler om saksforberedelsen og klage- og omgjøringsadgangen, eller at det skal skje en viss samordning mellom virksomheten til Finnmark grunnforvaltning og kommunale planmyndigheter. Det også være aktuelt å gi nærmere regler om hvem som skal ha rett til å uttale seg før vedtak fattes, særlige regler om klagefrister mv.

Slike regler ville vært aktuelle hvis det ovenfor var konkludert med at forvaltningsloven ikke skulle gjelde for Finnmark grunnforvaltning. Når det legges opp til at loven skal gjelde, blir derimot utgangspunktet et annet, ettersom det her stilles en lang rekke krav til saksbehandlingen både ved enkeltvedtak og forskrifter. Dette regelverket vil ihvertfall i normaltilfellene sikre en betryggende saksbehandling. Utvalget vil derfor ikke foreslå saksbehandlingsregler ut over de som vil gjelde som følge av at forvaltningsloven gjøres gjeldende.

Det kan nok derimot være større grunn til å foreslå en hjemmel som åpner for at det i ettertid kan gis utfyllende saksbehandlingsregler hvis behovet viser at det trengs slike regler i forbindelse med en eller flere bestemte typer vedtak. Utvalget har imidlertid ikke foreslått noen slik hjemmel, men vil bemerke at hvis dette først skal gis, er det nærliggende å legge myndigheten til Kommunaldepartementet som også i andre sammenhenger vil ha et visst ansvar for virksomheten til Finnmark grunnforvaltning, enten organet blir et selvstendig rettssubjekt eller et frittstående forvaltningsorgan. På enkelte saksområder kan det kanskje også være grunn til å gi styret for Finnmark grunnforvaltning adgang til å foreslå visse utfyllende regler.

4.3.7.4 Klage

4.3.7.4.1 Innledning

Utvalget har i punkt 4.3.7.3 foreslått at forvaltningsloven skal gjelde for Finnmark grunnforvaltnings virksomhet. Som hovedregel skal dette også gjelde kapittel VI om klage. Det er imidlertid av hensyn til organets uavhengighet grunn til å vurdere om det bør gjøres visse unntak fra disse reglene, og da i første rekke § 28 om hvilket organ som skal være klageinstans og § 34 om klageinstansens myndighet.

Som påpekt i punkt 4.1.2.4, går klage på enkeltvedtak om jakt og fiske i Finnmark til Direktoratet for naturforvaltning, og klager i andre saker (salg og bortfeste av grunn mv.) til Statskog SF (tidligere Direktoratet for statens skoger). 8 Utvalget har i punkt 4.3.3 foreslått å frikoble forvaltningen av grunnen i Finnmark fra Statskog, slik at dette organet ikke kan være klageinstans for vedtak fattet av Finnmark grunnforvaltning. Utvalget foreslår videre å overføre forvaltningen av jakt, fiske og andre utmarksgoder til kommunene, med Finnmark grunnforvaltning som klageinstans, jf. punkt 5.2.5.5. Den følgende drøftelse omfatter derfor bare vedtak om avhending av grunn og undergrunnsressurser, dvs. de vedtak Finnmark grunnforvaltning kan fatte som førsteinstans, og hvor Statskog SF er klageinstans i dag.

Det har vært hevdet at dagens klageordning for forvaltningen av grunnen i Finnmark er lite reell, da de sentrale klageinstanser som regel har veket tilbake fra å prøve jordsalgsstyrets skjønn. Selv om klageinstansene har hatt og har formell myndighet, har de på grunn av for liten lokalkunnskap ikke ansett seg kompetente til å tilsidesette styrets skjønnsmessige vurderinger. Dette kan tale for at klageordningen for Finnmark grunnforvaltning bør avvike noe fra forvaltningslovens ordinære system med klage til nærmest overordnede organ og full overprøvingsmyndighet for dette.

Utvalget har drøftet to mulige unntak. Overprøvingsmyndigheten kan for det første tillegges et organ på fylkesnivå, f.eks. ei særskilt oppnevnt klagenemnd, som ut fra sin lokalkunnskap vil ha reell mulighet til også å vurdere de skjønnsmessige sidene av Finnmark grunnforvaltnings vedtak og som dermed kan prøve alle sider av organets vedtak. Et slikt forslag vil være et unntak fra regelen om hvilket organ som er klageorgan i forvaltningsloven § 28, men i samsvar med § 34 om klageorganets myndighet. Alternativet er at det av hensyn til grunnforvaltningens selvstendighet gjøres begrensninger i klageorganets adgang til å overprøve skjønnet. I så fall vil klageadgangen være begrenset til vedtakets lovlighet, og det vil da ha mindre betydning om et lokalt eller et sentralt organ er klageinstans.

Klageinstansens myndighet er drøftet i punkt 4.3.7.4.2. Utvalget har kommet til at klageinstansen bare skal kunne prøve vedtakets lovlighet. Det vil si at Finnmark grunnforvaltnings saksbehandling og lov­anvendelse kan prøves, men ikke skjønnsutøvelsen, såfremt denne ligger innenfor de rammer loven setter og det ikke er utøvd noen form for myndighetsmisbruk. Ballo har gitt subsidiær tilslutning til forslaget, idet hans prinsipale syn er at Finnmark grunnforvaltning bør ha en mest mulig fri stilling. Etter hans mening er det heller ikke noe stort behov for å etablere en egen ordning for lovlighetskontroll, når Finnmark grunnforvaltnings vedtak uansett vil kunne bringes inn for de ordinære domstoler som nettopp vil kunne prøve deres lovlighet.

Utvalget har av grunner som det vil bli redegjort for i punkt 4.3.7.4.3, kommet til at departementet bør være klageinstans. Idet departementets overprøvingsmyndighet foreslås begrenset til vedtakets lovlighet, innebærer forslaget at det gjøres et unntak fra forvaltningsloven § 34 om klageinstansens myndighet, mens det i og for seg er i samsvar med § 28 om hvilket organ som er klageinstans. Dette forslag, som vil bli nærmere begrunnet og utdypet i de påfølgende underpunkter, har ledet til at det er utformet en særskilt lovregel om adgangen til å klage på vedtak fattet av Finnmark grunnforvaltning. Se lovutkastets § 2-14 om klage, som er gjengitt og kommentert i utredningens punkt 10.2.3.

4.3.7.4.2 Klageinstansens myndighet

Det er enighet om at det ikke skal gjøres noen unntak fra forvaltningsloven § 32 og § 33. Klager på Finnmark grunnforvaltnings vedtak vil dermed i samsvar med § 32 bokstav a) måtte fremsettes overfor dette organet. Hvis klagen finnes begrunnes, f.eks. fordi det legges frem nye momenter som taler for at den opprinnelige skjønnsmessige avveiningen bør få et annet utfall, kan vedtaket endres, jf. § 33 annet ledd. Hvis det klages over et vedtak fattet av grunnforvaltningsstyret, vil dermed styret på nytt kunne vurdere både vedtakets lovlighet og det skjønn som ligger bak vedtaket, og eventuelt endre dette. Det samme vil være tilfelle hvis vedtaket etter delegasjon fra styret er fattet av tjenesteverket. Her vil dessuten først tjenesteverket selv kunne endre det opprinnelige vedtak. Finnmark grunnforvaltning vil for øvrig også kunne omgjøre sitt eget vedtak uten at det er formelt påklaget, forutsatt at vilkårene i forvaltningsloven § 35 er oppfylt.

Den følgende drøftelse er dermed ikke knyttet til Finnmark grunnforvaltnings myndighet til selv å omgjøre sine vedtak etter klage eller i medhold av § 35, men til omgjøringsmyndigheten for det eksterne organ som skal være klageinstans for de vedtak grunnforvaltningsstyret har fattet, enten det først foreligger et vedtak fra tjenesteverket eller ikke. Forvaltningsrettslig klagebehandling kan grovt sett deles inn i lovlighetskontroll og skjønnskontroll, og hovedspørs­målet under vurderingen av klageinstansens myndighet har nettopp vært om klageinstansen skal kunne prøve alle sider av et påklaget vedtak, eller om prøvingsretten skal begrenses til vedtakets lovlighet.

Utvalget foreslår ingen begrensninger i klageinstansens adgang til å prøve lovligheten av Finnmark grunnforvaltnings vedtak. Dette vil bl.a. omfatte kontroll med at organets tolkning av reglene i lov om forvaltning av grunn i Finnmark er korrekt. Normalt vil også dets anvendelse av disse regler i en konkret sak (subsumsjonen) kunne prøves, men her kan det tenkes visse begrensninger i forhold til lovformuleringer med et skjønnsmessig innhold. Klageinstansen kan videre prøve om saksbehandlingen har vært i samsvar med forvaltningsloven og ulovfestede prinsipper om forsvarlig saksbehandling. Foruten lovanvendelse og saksbehandling kan også spørsmålet om vedtaket er truffet på grunnlag av riktige faktiske og rettslige forutsetninger gjøres til gjenstand for lovlighetskontroll. I den forbindelse vil klageinstansen også kunne vektlegge nye faktiske omstendigheter. Dersom det er tvil om et konkret vedtak er truffet av rett organ, kan også dette forhold gjøres til gjenstand for lovlighetskontroll.

Den skjønnsutøvelse som ligger til grunn for et vedtak, omfattes derimot som hovedregel ikke av lovlighetskontrollen. Med skjønnsutøvelse menes de rimelighets- eller hensiktsmessighetsbetraktninger som ligger til grunn for vedtaket, det såkalte frie skjønn. Lovlighetskontrollen åpner riktignok for prøving av hvilke hensyn som er relevante i forhold til et skjønn, da dette er en del av lovtolkningen. Selve avveiningen av disse hensyn kan imidlertid ikke gjøres til gjenstand for lovlighetskontroll, bortsett fra i tilfeller hvor det er utøvd myndighetsmisbruk, f.eks. ved at det foreligger usaklig forskjellsbehandling eller er tatt utenforliggende hensyn ved at en jordbruker ikke har fått utmålt tilleggsjord fordi han ikke er av samisk herkomst.

Dersom Finnmark grunnforvaltnings skjønnsutøvelse ligger innenfor de rammer myndighetsmisbrukslæren setter, er imidlertid utvalget av den oppfatning at klageinstansen ikke skal kunne prøve det skjønn som ligger bak et konkret vedtak. Skjønnskontroll går ut på om klageinstansen kan slutte seg til førsteinstansens vektlegging av de relevante hensyn i den konkrete saken, og om den er enig eller uenig i vedtakets innhold. Loven vil i forhold til de skjønns­messige sider av en sak åpne for ulike løsninger. Det sentrale spørsmål i den skjønnsmessige avveiningen av de relevante hensyn vil derfor være hvilket resultat som er mest hensiktsmessig. I denne avveiningen vil ikke juridiske, men mer utpregede politiske eller fordelingsmessige avveininger stå sentralt. Slike vurderinger vil ofte bygge på vedtatte retningslinjer, etablert praksis og særlig lokalkjennskap eller sakkyndighet på vedkommende forvaltningsområde.

Når det først legges opp til en lokal og uavhengig forvaltning av grunnen i Finnmark, vil det være inkonsistent om klageordningen åpner for at et eksternt organ skal kunne tilsidesette Finnmark grunnforvaltnings vedtak fordi det ikke slutter seg til de skjønnsmessige vurderinger som ligger til grunn for dette.

En forutsetning for å gi klageinstansen full overprøvingsmyndighet måtte ihvertfall være at den har lokal tilknytning, og en sammensetning som sikrer lokalkunnskap og innsikt i grunnforvaltningens regelverk og praksis. Flertallet antar imidlertid at det neppe vil være mulig å etablere en klageinstans som vil ha bedre innsikt i disse forhold enn grunnforvaltningsstyret. Selv om det i og for seg kunne opprettes ei særskilt lokal klagenemnd for dette formål, vil det likevel være styret og tjenesteverket som utfører det daglige arbeidet med forvaltningen av grunnen i Finnmark, og de vil derfor opparbeide seg større kjennskap til de lokale forhold enn ei klagenemnd. I tillegg til at nemdna neppe vil ha den samme grad av lokalkunnskap som Finnmark grunnforvaltning, vil det også hefte en rekke praktiske og økonomiske problemer ved etableringen av ei slik nemnd.

Det vil ikke gjelde noen begrensning i grunnforvaltningens adgang til selv å vurdere de skjønnsmessige sider av sine vedtak på nytt. Det er grunn til å anta at en rekke vedtak vil bli fattet av tjenesteverket, jf. lovutkastets § 2-12 annet ledd som åpner for delegasjon fra styret til tjenesteverket. En klage på et slikt vedtak vil etter at forvaltningslederen har vurdert den, gå til styret dersom det administrative vedtaket opprettholdes. Styret vil da ta stilling til om klager skal gis medhold eller ikke, og i den forbindelse også kunne vurdere det skjønn tjenesteverket har utøvd.

Dersom et styrevedtak påklages, går saken til styret, og kommer klageren f.eks. med nye opplysninger eller angriper de skjønnsmessige overveielser som ligger til grunn for det opprinnelige vedtak, er det også da full adgang for styret til å vurdere sakens skjønns­messige sider på nytt. Også omgjøringsregelen i forvaltningsloven § 35 åpner til en viss grad for en fornyet vurdering av disse forhold.

Selv om klageinstansen ikke gis anledning til å prøve grunnforvaltningsstyrets skjønn, vil det derfor likevel ligge til rette for en grundig overveielse av sakens skjønnsmessige sider før det treffes endelig vedtak vedrørende disse forhold. Videre vil klageinstansen selv om dens myndighet begrenses til vedtakets lovlighet, uansett kunne prøve om skjønnsutøvelsen går ut over lovens rammer og om det er utøvd myndighetsmisbruk. Det vil ut over den prøving av skjønnet som det med dette er åpnet for, neppe være noe stort behov for en ytterligere prøving av sakens skjønnsmessige sider.

De medlemmer som foreslår å organisere Finnmark grunnforvaltning som et selvstendig rettssubjekt (alle bortsett fra Falch, Owe og Sandvik), vil dessuten bemerke at grunnforvaltningen som et eget rettssubjekt i grunneierposisjon vil stå i en annen stilling enn forvaltningsorganer som er tillagt ordinær offentligrettslig myndighet. Det vil riktignok være et betydelig offentligrettslig innslag i grunnforvaltningens virksomhet slik at forvaltningsloven bør gjelde så langt den passer for virksomheten, jf. punkt 4.3.7.3, men det vil likevel ikke være tale om noe ordinært forvaltningsorgan.

Dette innebærer at § 34 om at klageinstansen skal kunne prøve alle sider av en sak, ikke passer fullt ut for Finnmark grunnforvaltnings virksomhet, og følgelig bør det gjøres unntak for klageinstansens adgang til å prøve organets skjønnsutøvelse. Det er imidlertid viktig at klager kan få prøvd for et juridisk kompetent organ om det har skjedd feil i forhold til lovbruk og saksbehandling, og om det er utøvd myndighetsmisbruk. Spørsmålet om hvilket organ som skal utøve slik lovlighetskontroll, er drøftet i punkt 4.3.7.4.3.

Utvalget er videre av den oppfatning at klageinstansen bare skal kunne behandle saker som er påklaget. Den bør ikke ha anledning til å behandle saker av eget tiltak, og heller ikke ha allmenn omgjørings- eller instruksjonsmyndighet. Denne begrensningen av instansens myndighet kan i første rekke begrunnes ut fra hensynet til en mest mulig uavhengig forvaltning av grunnen i Finnmark. Klageinstansen skal ikke være et overordnet organ for grunnforvaltningsstyret, men et organ som skal ivarta befolkningens rettssikkerhet. Som følge av dette vil den enkelte selv måtte utvise aktivitet for å ivareta sine interesser, idet klageinstansen ikke vil føre noen kontroll med virksomheten før det er fremsatt en konkret klage.

Det vil skape uklare ansvarsforhold dersom det åpnes for at klageinstansen skal ha allmenn instruksjons- og omgjøringsmyndighet. Begrunnelsen for at det skal være adgang til å påklage lovligheten av Finnmark grunnforvaltnings vedtak er hensynet til borgernes rettssikkerhet, og ikke behovet for generell styring og kontroll. Hvis parter og andre med rettslig klageinteresse i en sak ikke ønsker å forfølge saken, bør ikke klageinstansen kunne foreta seg noe av eget tiltak. I tillegg til unntaket fra forvaltningsloven § 34 foreslås dermed også et unntak fra § 35 annet og tredje ledd om klageinstansens adgang til å omgjøre et vedtak av eget tiltak.

4.3.7.4.3 Klageinstans

Forutsetningen for denne drøftelsen er at klageinstansen bare skal kunne føre lovlighetskontroll med Finnmark grunnforvaltnings vedtak. Som påpekt i punkt 4.3.7.4.1, vil det hvis klageordningen ikke åpner for skjønnskontroll, ha relativt liten betydning om et lokalt eller sentralt organ er klageinstans. Det viktigste vil være at klageinstansen har tilstrekkelig juridisk kompetanse til å vurdere om de aktuelle lovregler er tolket riktig, om lovens saksbehandlingskrav er fulgt osv., mens innsikten i lokale forhold vil ha mer perifer betydning.

Det vil trolig være mest formålstjenlig og også mest økonomisk, å legge lovlighetskontrollen med Finnmark grunnforvaltnings vedtak til et eksisterende organ som i andre sammenhenger har erfaring med å føre slik kontroll med forvaltningsvedtak. Dette vil sikre at klageinstansen har nødvendig lovkyndighet, og samtidig vil det være billigere å legge myndigheten til et eksisterende organ enn å opprette et nytt organ. Etter dette synes fylkesmannen i Finnmark eller vedkommende departement (i praksis kommunaldepartementet, jf. punkt 4.3.3) å peke seg ut som mulige klageinstanser. Begge etater har erfaring med å føre lovlighetskontroll, og vil trolig kunne føre slik kontroll også med Finnmark grunnforvaltnings vedtak uten at dette vil nødvendiggjøre kostnader til nye stillinger ol.

Fylkesmannen er ikke et nærmest overordnet organ i forvaltningslovens forstand, men har ofte fått delegert oppgaver fra statlige organer. Fylkesmannen har både som person og etat kompetanse fra klagebehandling på en rekke områder, og også når det gjelder lovlighetskontroll. Hos fylkesmannen vil man dessuten ha lokalkunnskap og spesialkunnskap om de oppgaver som hører inn under Finnmark grunnforvaltning, fordi fylkesmannen inntil nå har vært selvskrevet leder for jordsalgsstyret. Ettersom klageordningen kun skal omfatte kontroll med vedtakenes lovlighet, er imidlertid fylkesmannens lokalkunnskap og kjennskap til grunnforvaltningens virksomhet ikke noe avgjørende argument for at etaten bør være klageinstans.

Fylkesmannen er videre statens representant i Finnmark, og det kan nok hevdes at en ordning der denne etaten er klageinstans, vil befeste den statlige kontrollen med forvaltningen av grunnen i fylket. Vekten av dette argumentet reduseres riktignok av at det kun er tale om lovlighetskontroll, samtidig som klageinstansen ikke skal kunne ta opp saker av eget tiltak. Det vil imidlertid ikke uten videre samsvare med hensynet til å etablere en uavhengig, lokal og folkevalgt ordning for forvaltningen av grunnen i Finnmark at en statlig etat på fylkesnivå skal være klageinstans for det nye organets vedtak. Disse hensyn tilsier at båndene både til staten og til dagens forvaltningssystem bør løses opp. Det kan også hevdes at hvis det først skal åpnes for lovlighetskontroll av grunnforvaltningens vedtak, bør ikke kontrollen tilligge et statlig embedsverk på fylkesnivå, men en instans som kan vurdere vedtakenes lovlighet på fritt grunnlag.

Selv om det ikke er noe prinsipielt i veien for at fylkesmannen fører lovlighetskontroll med Finnmark grunnforvaltnings vedtak, har utvalget derfor kommet til at de beste grunner taler for at fylkesmannen ikke bør tillegges slik myndighet.

En ordning der vedkommende departement (det vil i praksis si Kommunaldepartementet, jf. drøftelsen i punkt 4.3.2.2 om Finnmark grunnforvaltnings forhold til statsforvaltningen) er klageinstans, vil i utgangspunktet samsvare med forvaltningsloven § 28 første ledd om at klage går til det forvaltningsorgan som er nærmest overordnet vedtaksorganet. Som påpekt i punkt 4.3.7.4.2, synes imidlertid ikke forvaltningslovens system med klage til overordnet organ å passe fullt ut for vedtak truffet av Finnmark grunnforvaltning. Blant annen ville en ordinær klageordning med full overprøvingsadgang for departementet stride mot de hensyn som ligger til grunn for å etablere Finnmark grunnforvaltning, hvor ikke minst hensynet til lokal og uavhenging forvaltning av grunnen står sentralt.

Selv om en departemental klageordning ikke nødvendigvis ville bety at sentrale myndigheter kommer sterkere inn i forvaltningen av grunnen i Finnmark enn i dag, hvor altså klage går enten til Statskog SF eller til Direktoratet for naturforvaltning, ville dette likevel kunne oppfattes som et uttrykk for økt sentral styring av grunnutnyttelsen i Finnmark. Det vil bl.a. kunne hevdes at det er uheldig at man på sentralt hold skulle ha adgang til å overprøve Finnmark grunnforvaltnings skjønnsmessige vurderinger i en konkret sak. Videre er det, bl.a. ut fra erfaringene med dagens klageordning, grunn til å tro at departementet ofte ikke ville ha tilstrekkelig lokalkunnskap til å foreta en en reell vurdering av den skjønnsutøvelse styret for Finnmark grunnforvaltning har utvist i et konkret tilfelle.

Departementet bør derfor ikke være ordinært klageorgan med full overprøvingsmyndighet, jf. drøftelsen i punkt 4.3.7.4.2. Selv om det ofte vil ha for liten lokalkunnskap til å prøve Finnmark grunnforvaltnings skjønn, vil det imidlertid ha tilstrekkelig juridisk kompetanse og innsikt i den enkelte sak til å prøve de rettslige sider av grunnforvaltningens vedtak. Innvendingene mot departementet som klageinstans har sammenheng med at det kan være betenkelig at et sentralt organ skal kunne tilsidesette de skjønnsmessige overveielser som ligger bak et lokalt vedtak. Det knytter seg derimot ikke slike betenkeligheter til at departementet bare kan prøve lovligheten av Finnmark grunnforvaltnings vedtak

Disse vedtak må uansett være innenfor de rammer loven setter for deres innhold, og de må ha blitt til på en måte som er i samsvar med gjeldende rett. Lovtolkningen må være korrekt, saksbehandlingen i samsvar med lovens krav, vedtaket bygget på et korrekt faktum osv. For at klageinstansen skal kunne prøve disse sider av et vedtak, er det viktig at den har tilstrekkelig juridisk kompetanse. Så lenge det skjønn som ligger bak vedtaket, ikke kan prøves, vil det derimot ha mindre betydning om den har særskilt lokalkunnskap. En klageordning der departementet bare kan prøve lovligheten av Finnmark grunnforvaltnings vedtak, vil således ikke bryte med hensynet til en lokal og uavhengig ordning for forvaltningen av grunnen i fylket.

Dessuten vil spørsmålet om lovligheten av vedtakene uansett kunne bringes inn for og prøves av de ordinære domstoler. Som sådan vil derfor ikke en ordning med departemental lovlighetskontroll åpne for noen bredere prøving av Finnmark grunnforvaltnings vedtak enn hva dagens rettssystem vil gi adgang til. Å gå til søksmål om lovligheten av et slikt vedtak vil imidlertid ofte være dyrt og tidkrevende, og den enkelte vil derfor lett kunne vike tilbake for dette selv om man mener at grunnforvaltningens vedtak er galt. En ordning der man kan henvende seg til departementet med krav om at dette vurderer om vedtaket er lovlig, vil åpne for at det på en enkelt og rimelig måte kan bli prøvd om det er fattet et rettslig korrekt vedtak. Det vil derfor ligge betydelig realitet i en slik ordning, selv om prøvingen som sådan ikke vil være bredere enn den prøving domstolene kan foreta.

En ordning som den skisserte vil dermed ikke være uforenlig med hensynet til Finnmark grunnforvaltnings uavhengighet, samtidig som den vil bidra til å styrke befolkningens rettssikkerhet. Selv om det ut fra rettssikkerhetsbetraktninger kan anføres visse betenkeligheter mot å avgrense skjønnet fra overprøving, vil det i denne sammenhengen likevel være viktigst at de rettslige sider av vedtaket kan bli vurdert av en instans ved siden av de ordinære domstoler.

Hvis Kommunaldepartementet, som forvaltende myndighet med ansvar for samordningen av statens samepolitikk, gjøres til klageinstans i forhold til lovlighetskontrollen, vil det også være god sammenheng i systemet. Departementet vil ut fra denne rollen ha god innsikt i og oversikt over både samiske forhold mer allment og samepolitiske og samerettslige forpliktelser som staten er bundet av. Forutsetningene for å føre lovlighetskontroll med Finnmark grunnforvaltnings vedtak skulle derfor være gode.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at myndigheten til å føre lovlighetskontroll med Finnmark grunnforvaltnings vedtak skal tillegges Kommunal- og arbeidsdepartementet. Dette vil som anført foran, innebære en begrensning av klageorganets myndighet i forhold til hva som kan prøves etter forvaltningsloven § 34, men ellers være i samsvar med forvaltningslovens system.

4.4 Samisk grunnforvaltning

4.4.1 Innledning

4.4.1.1 Oversikt over særmerknader

Forslaget om Samisk grunnforvaltning er fremmet av medlemmene Falch, Jernsletten, Kåven, Owe og Nystø. Utvalget vil særskilt nevne at dets tidligere medlem Aslak Nils Sara, som avgikk ved døden i januar 1996, var en av hovedmennene bak forslaget om Samisk grunnforvaltning. Utkast til forslaget har ved flere anledninger vært lagt frem for og drøftet av et samlet utvalg, slik at også de medlemmer som ikke har sluttet seg til det, i noen grad har kunnet påvirke dets innhold. Det er blant de som har tiltrådt forslaget i det alt vesentlige enighet om dets innhold, når det gjelder både hovedtrekk og den mer detaljerte utforming.

Berg og Pedersen vil bemerke at opprettelsen av Finnmark grunnforvaltning, sammen med den kommunevise utmarksforvaltningen og bygdebruksordningen, vil sikre samiske interesser i tråd med samerettsutvalgets mandat og folkerettsbestemmelser Norge er bundet av. De vil likevel – uten å gi inn på enkelthetene i forslaget – ut fra de historiske og juridiske forhold ikke avvise konstruksjonen Samisk grunnforvaltning. Dette henger blant annet sammen med folkerettsgruppens syn om at det finnes områder i Finnmark, som ut fra bruks- og bosettingsforhold, omfattes av ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 14 nr. 1 første setning om urfolks rett til eierskap og besittelse, jf. NOU 1997:5 s. 36 flg.

Berg og Pedersen vil imidlertid presisere at deres syn mht. Samisk grunnforvaltning kun gjøres gjeldende hvis Finnmark grunnforvaltning ikke opprettes etter det likevektsprinsipp som utvalgets flertall fore­slår. De vil også anføre at det ikke er unaturlig at opprettelsen av et samisk grunnforvaltningsområde ved siden av Finnmark grunnforvaltning, får den konsekvens at styresammensetningen i sistnevnte organ da blir endret i forhold til det foreliggende flertallsforslag, slik at fylkestinget dermed oppnevner styreflertallet.

Ballo vil som begrunnelse for hvorfor han ikke har tiltrådt forslaget om Samisk grunnforvaltning vise til at utvalgets samlede forslag om rett til land og vann i Finnmark vil innebære at den rett som staten tidligere har ment og også i dag mener å inneha, blir overført til fylkets innbyggere. Når grunnforvaltningsstyret oppnevnes av Sametinget og fylkestinget med likt antall styremedlemmer vil systemet gi god representativitet og likevekt, og organets legitimitet vil være sikret ved at det er underlagt demokratisk kontroll.

Finnmark er landets største sammenhengende samiske bosettingsområde. Utvalget bør derfor samle seg om en løsning som legger opp til ett grunnforvaltningsorgan. Et eget samisk grunnforvaltningsorgan vil dele Finnmark i saker som gjelder bruk av naturgodene. Dette behøver ikke i seg selv være negativt, særlig hvis man mener at det i forvaltningen av land og vann er nødvendig å etablere et indre samisk selvstyre for å sikre samisk kultur og næring. Man vil imidlertid langt på vei kunne oppnå det samme med ett forvaltningsorgan. Dessuten vil også innholdet i reglene om Finnmark grunnforvaltning og en overføring av disposisjonsretten for viktige naturgoder til kommuner og bygder (siidaer) bidra til sterk lokal og dermed samisk innflytelse på ressursutnyttelsen i Finnmark.

Husabø, Kristensen og Varsi mener at forslaget om ett felles forvaltningsorgan med lik representasjon fra fylkeskommunen og Sametinget er den beste ordning for Finnmark og de som bor der. For disse har det derfor vært avgjørende å få en felles forvaltning for hele fylket, ut fra de bruksmåter som har vært og fortsatt består mellom de indre og ytre områder. Dersom forslaget om Samisk grunnforvaltning lovfestes og forvaltningen av grunnen i Finnmark likevel blir delt, fremmer de et subsidiært forslag om sammensetningen av Finnmark grunnforvaltnings organer, jf. foran i punkt 4.3.3.2.4 og 4.3.4.2.3 om at flertallet i styret oppnevnes av Finnmark fylkesting i samme forhold som det samiske flertall i styret for Samisk grunnforvaltning. Det vil si at antall styremedlemmer reduseres fra åtte til sju, og at fem av disse oppnevnes av fylkestinget og to av Sametinget. Videre foreslås det at årsmøtet får en ekstra representant fra fylkestinget, slik at det blir bestående av to representanter derfra, en fra Sametinget og en fra vedkommende departement. Den foreslåtte endring vil være helt grunnleggende i forhold til allmenne prinsipper om demokrati og medbestemmelse.

Johansen og Johnsen som foreslår at Finnmark grunnforvaltnings styre skal bestå av fem representanter oppnevnt av fylkestinget og tre oppnevnt av Sametinget, er enig i det som ovenfor er anført av Husabø, Kristensen og Varsi. De har derfor tiltrådt deres subsidiære forslag om endret sammensetningen av Finnmark grunnforvaltnings organer, dersom Samisk grunnforvaltning opprettes.

4.4.1.2 Forslagets særpreg og innhold

Det som særlig særpreger forslaget om Samisk grunnforvaltning, er at det har en meget sterk samisk forankring og begrunnelse. Dette kommer bl.a. til uttrykk ved at forvaltningen av grunnen i Samisk grunnforvaltnings virkeområde foreslås lagt til et styre der fem medlemmer er oppnevnt av Sametinget, dels på fritt grunnlag og dels etter forslag fra de tilsluttede kommuner, og to av Finnmark fylkesting. Denne forvaltningen vil ellers ligge til Finnmark grunnforvaltnings styre, som vil ha fire medlemmer fra hvert oppnevningsorgan. En annen forskjell er at hjemmelen som eier av det samiske grunnforvaltningsområdet vil bli overført til Samisk grunnforvaltning, mens den ellers vil tilligge Finnmark grunnforvaltning. Dessuten vil Sametinget og ikke departementet være klageorgan for enkeltvedtak fattet av Samisk grunnforvaltning, og Sametinget vil i motsetning til departementet ha full kompetanse som klageorgan.

Hvis Finnmark grunnforvaltning organiseres som et frittstående forvaltningsorgan slik Falch, Owe og Sandvik foreslår i punkt 4.3.4, vil det oppstå ytterligere en markant forskjell mellom denne ordningen og Samisk grunnforvaltning. Samisk grunnforvaltning skal være et selvstendig rettssubjekt, jf. punkt 4.4.5.4, og vil dermed formelt få en langt mer uavhengig stilling i forhold til den øvrige statsforvaltningen enn Finnmark grunnforvaltning. Hvis Finnmark grunnforvaltning gjøres til et selvstendig rettssubjekt slik utvalgets flertall foreslår, vil det derimot på dette punktet ikke være noen forskjell mellom de to ordninger, bortsett fra at Sametinget vil ha sterkere årsmøterepresentasjon i Samisk grunnforvaltning enn i Finnmark grunnforvaltning.

Samisk grunnforvaltning er bare foreslått som en særskilt ordning for forvaltningen av grunnen i de kommuner og bygder som etter flertallsvedtak ønsker å slutte seg til en slik ordning. Den samiske grunnforvaltningsordningen vil dermed erstatte Finnmark grunnforvaltning i de kommuner og bygder som ønsker slik tilslutning. Utenfor disse kommuner og bygder vil reglene om Finnmark grunnforvaltning fortsatt gjelde. Forslaget om Samisk grunnforvaltning vil med andre ord fungere ved siden av og ikke i stedet for forslaget om Finnmark grunnforvaltning.

I kommuner der flertallet ikke ønsker å slutte seg til Samisk grunnforvaltning, vil Finnmark grunnforvaltning etter dette bl.a. ha myndighet til å selge og feste bort grunn og styring med bruken av undergrunnsressursene, jf. foran i punkt 4.3.5, samt reglene i lovutkastets kapittel 2. Forvaltningen av de fornybare utmarksgodene vil ligge til kommunens utmarksstyre, og retten til disse godene til dens innbyggere. Dertil vil det etter egne regler som gir kommunen en sentral rolle, kunne opprettes bygdebruksområder der bygdefolk gis rettigheter og forvaltningsmyndighet, jf. kapittel 5.3 nedenfor og lovutkastets kapittel 4 og 5 (kapittel 3 og 4 i flertallets forslag).

I kommuner der et flertall går inn for det, vil derimot myndigheten til salg og bortfeste av grunn og disponeringen av undergrunnsressursene tilligge Samisk grunnforvaltning. Selv om det samiske grunnforvaltningsområdet etterhvert skulle omfatte flere kommuner, vil det videre ikke gjelde kommunalt avgrensede utmarksrettigheter i området. I stedet vil alle som bor i en av de tilsluttede kommuner, ha lik rett til utmarksgodene i hele Samisk grunnforvaltnings virkeområde med unntak av eventuelle bygdebruksområder. Bruken av utmarksgodene skal imidlertid også her forvaltes av kommunens utmarksstyre. Ordningen for utmarksforvaltningen blir dermed den samme enten kommunen er med i Samisk grunnforvaltning eller ikke, bortsett fra at klageinstansen i dette området vil være Samisk grunnforvaltning og ikke Finnmark grunnforvaltning.

Videre skal det også i det samiske grunnforvaltningsområdet kunne dannes bygdebruksområder med utmarksrettigheter og forvaltningsmyndighet for bygdefolket. Men i stedet for at kommunen avgrenser områdene, foreslås oppgaven tillagt egne nemnder oppnevnt av Samisk grunnforvaltning, jf. punkt 5.4.3 og lovutkastets kapittel 6.

Bortsett fra de her skisserte ulikheter, er innholdet i de regler som er foreslått for det samisk grunnforvaltningsområdet, i praksis sammenfallende med det som skal gjelde i Finnmark grunnforvaltnings virkeområde. De deler av den følgende fremstilling som omhandler mer konkrete spørsmål om innholdet i forvaltningsmyndighet mv., består derfor i betydelig grad av henvisninger til drøftelsen av de tilsvarende spørsmål for Finnmark grunnforvaltning. For oversiktens skyld er imidlertid en del av disse henvisningene relativt utførlige.

4.4.1.3 Avgrensninger

Verken laksefisket i de store elvene, kyst- og fjordfisket, adgangen til motorferdsel i utmark eller reindriften vil bli direkte berørt av forslaget om Samisk grunnforvaltning. For en nærmere redegjørelse for utvalgets vurderinger for disse bruksmåter vises det derfor til kapitlene 5.5 om laksefiske i Tana og Alta, 5.6 om kyst- og fjordfiske, 5.7 om motorferdsel i utmark og 6 om reindrift. Se også kapittel 7 om østsamene, der laksefisket i Neiden er drøftet særskilt i punkt 7.7.3.

Forslaget om Samisk grunnforvaltning har heller ikke hatt noen direkte betydning for utvalgets vurderinger om behovet for mer allmenne regler om vern av naturgrunn laget for samisk kultur, jf. kapittel 8. Med unntak av Owe, har de medlemmer som foreslår Samisk grunnforvaltning tiltrådt de forslag i kapittel 8 som går lengst i retning av å etablere et særlig vern av naturgrunnlaget for samisk kultur. Disse har også vurdert om det i tillegg bør gis visse mer spesielle regler om vern av hensynet til samisk kultur og næring i de kommuner og bygder som slutter seg til Samisk grunnforvaltning. Etableringen av et samisk grunnforvaltningsområde vil imidlertid i seg selv gjøre det vanskeligere å gjøre inngrep i området som går på tvers av samiske interesser. Slike inngrep vil neppe kunne iverksettes uten at Samisk grunnforvaltning og Sametinget har deltatt aktivt i prosessen forut for iverksettelsen. Det vil også ligge et betydelig verneaspekt i den myndighet forvaltningsstyret vil bli tillagt mht. bruken av grunn og naturgoder i området.

Samisk grunnforvaltning vil dermed gi betydelig samisk medinnflytelse når det skal vurderes om det bør gjøres inngrep i grunn eller naturgoder i det område som er underlagt ordningen. Utenfor området vil innflytelsen ikke være like sterk, men også her kan viktige samiske interesser gjøre seg gjeldende. Behovet for regler som verner naturgrunnlaget for samisk kultur, er derfor vel så sterkt utenfor et samisk forvaltningsområde. Det vil derfor være uheldig å avgrense alle regler som har til formål å tilgodese samiske hensyn, til et slikt område. De i kapittel 8 foreslåtte verneregler skal derfor gjelde i alle samiske bruks- og bosettingsområder i Norge.

4.4.2 Begrunnelse

4.4.2.1 Utgangspunkt

Mange av de argumenter som i punkt 4.3.1 er anført i den allmenne begrunnelsen for Finnmark grunnforvaltning, kan også anføres som begrunnelse for å etablere Samisk grunnforvaltning. Videre vil det i den nærmere beskrivelsen av denne ordningen i punkt 4.4.3 bli gitt egne begrunnelser for dens ulike elementer. Det er likevel behov for å gi en allmenn begrunnelse for Samisk grunnforvaltning, og det er i denne sammenheng, grunn til å ta utgangspunkt i følgende formulering fra utvalgets mandat (som er gjengitt i sin helhet foran i punkt 2.3):

«Utvalget bør utrede og komme med forslag til hvordan man skal trygge den samiske befolknings muligheter til å utnytte naturressursene i sine bosetningsområder, samtidig som man erkjenner den ikkesamiske befolkningens interesser. Hensynet til å bevare og sikre samisk kultur og levemåte må i denne sammenhengen stå sentralt».

Dette er den grunnleggende premiss for samerettsutvalgets arbeid. Utvalget skal i sine forslag ta hensyn til alle folkegrupper i samiske bosettingsområder, men primæroppgaven er å utrede og fremme forslag som skal ivareta samiske hensyn og bidra til å sikre samisk kultur og levemåte. Dette kan bl.a. begrunnes med at samene som urfolk har opprinnelige og historiske rettigheter til sine tradisjonelle bosettings- og bruksområder. Disse rettigheter gir dem et berettiget krav på bruk av disse områder og deltakelse i forvaltningen av dem. Se punkt 4.3.1.3 der samenes historiske rettigheter er anført som en viktig del av begrunnelsen for hvorfor det bør innføres en ny forvaltningsordning for grunn og naturgoder i Finnmark.

Utvalgets flertall, som ikke har tiltrådt forslaget om Samisk grunnforvaltning, finner det verdifullt at alternativet er utredet. Man antar imidlertid at forslagene om Finnmark grunnforvaltning og om rett til og forvaltning av utmarksgodene i kommunene, der det også åpnes for bygdebruksområder, vil være tilstrekkelig til å imøtekomme anvisningene i utvalgets mandat og oppfylle statens politiske og rettslige forpliktelser overfor samene. Også disse ordninger vil gi betydelig samisk innflytelse på bruk av grunn og naturgoder. De vil videre trolig være lettere å realisere og kanskje i større grad enn Samisk grunnforvaltning bidra til en harmonisk utvikling i Finnmark. Flertallet har derfor både ut fra utvalgets mandat og den faktiske situasjon i fylket, kommet til at det ikke vil være nødvendig å supplere disse ordninger med regler som åpner for at deler av Finnmark kan underlegges en særskilt samisk forvaltningsordning.

Det mindretall som støtter Samisk grunnforvaltning, vil vise til at det er denne ordningen som i størst utstrekning legger opp til samisk egenforvaltning av grunn og naturgoder i viktige samiske bosettingsområder. Det vil dermed være denne ordningen som er best i samsvar med føringene i utvalgets mandat og norske myndigheters samepolitiske utsagn og forpliktelsene i grunnloven § 110 a. Samisk grunnforvaltning vil også være den ordning som klarest oppfyller Norges folkerettslige forpliktelser, og som er i best overensstemmelse med de senere års utvikling i internasjonal urfolksrett.

Det kan videre bemerkes at Samisk grunnforvaltning må anses som et tilbud til befolkningen i samiske områder om frivillig å etablere en egen forvaltningsordning. Det er derfor ikke grunn til å tro at ordningen vil skape disharmoni der den innføres. Som sådan vil ordningen heller ikke nødvendigvis være vanskeligere å realisere enn Finnmark grunnforvaltning, da dette i alle tilfelle vil bero på norske myndigheters vurdering av hvordan deres samerettslige forpliktelser kan oppfylles på en mest mulig optimal måte.

4.4.2.2 Den norske stats politiske og rettslige forpliktelser overfor den samiske folkegruppe

4.4.2.2.1 Allment

Den norske stat har som fremholdt i punkt 4.3.1.4, sterke grunnlovsmessige og folkerettslige forpliktelser når det gjelder vern av samisk kultur og levemåte. Ifølge artikkel 27 i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter av 1966 skal samene som etnisk minoritet ikke nektes retten til å dyrke sin egen kultur, et kulturbegrep som omfatter ideelle og materielle former for kulturutøvelse, jf. NOU 1984:18 s. 273 flg. Videre forplikter grunnloven § 110 a statens myndigheter til å legge forholdene til rette for at samenes selv kan sikre og udvikle sit Sprog, sin Kultur og sit Samfundsliv. Grunnlovsbestemmelsen har klar sammenheng med det folkerettslige vern av samisk kultur. Den stiller i prinsippet de samme krav som artikkel 27 og forsterker de folkerettslige regler ved at de også har fått grunnlovens styrke i norsk rett, jf. Carsten Smith i Rettstenkning i Samtiden (1992), s. 202.

Norge har etter 1988 deltatt aktivt i utformingen av en rekke folkerettslige og internasjonale dokumenter som pålegger staten forpliktelser overfor den samiske folkegruppe. Se bl.a. Europarådets rammekonvensjon 1. februar 1995 om beskyttelse av nasjonale minoriteter, KSSE-erklæringen fra København i 1990 om den menneskelige dimensjon, Agenda 21 under FN-konferansen i Rio de Janeiro om miljø og utvikling i 1992, der kapittel 26 omhandler anerkjennelse og styrking av rollen for urfolk og deres samfunn, og FN-erklæringen 18. desember 1992 om rettighetene til personer tilhørende nasjonale eller etniske, religiøse og språklige minoriteter.

Det internasjonale traktatverk som har størst interesse i denne sammenhengen, er likevel ILO-konvensjon nr. 169 av 1989 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater. Denne har i artikkel 14 og 15 regler om urfolks landrettigheter og rett til å delta i forvaltningen av de landområder hvor de har tilhold. Den har dermed regler som er sentrale for spørsmålet om forvaltningen av grunn og utmarksgoder i de samiske bosettingsområder. Det vil derfor i punkt 4.4.2.4 nedenfor bli gitt en særskilt omtale av konvensjonen som ledd i begrunnelsen for Samisk grunnforvaltning

Både grunnloven § 110 a, artikkel 27 i FN-konvensjonen og de relevante bestemmelser i ILO-konvensjon nr. 169 reiser en rekke tolkningsspørsmål. Det foreligger ikke mye konkret rettslig materiale å holde seg til, og det kan dermed være uklart hvor langt den norske stats rettslige forpliktelser går mht. vern av og tilrettelegging for videreutvikling av samisk kultur på mer generelt grunnlag. Det er likevel liten tvil om at bestemmelsene setter en skranke for hvilke tiltak og inngrep som kan iverksettes i samiske bosettingsområder. Således opphevet Finlands høyeste forfatningsrett 23. mai 1996 (protokoll nr 261/7/96), med henvisning til artikkel 27, en rekke tillatelser (anneksjoner) som var gitt til mineralleting i finsk Lappland, fordi det ikke på forhånd var klarlagt hvilke virkninger tillatelsene ville få for samenes reindrift i området.

Bestemmelsene angir dessuten retningen for den norske stats samepolitikk. Samerettsutvalgets forslag bør derfor, i tillegg til å overholde det som kan legges i disse forpliktelser etter en streng juridisk fortolkning, også fremstå som et steg videre i den retning folkeretten og grunnloven angir. Uansett hva som rettslig sett ligger i statens forpliktelser, er det ikke til å komme utenom at den norske stat også har et politisk ansvar på dette punktet. Dette ansvaret har staten selv erkjent, bl.a. ved Stortingets behandling av folkerettsutredningen i NOU 1984:18 og vedtagelsen av grunnloven § 110 a, og senere bl.a. ved uttalelser i Stortingsmelding nr. 52 for 1992-93 om norsk samepolitikk og i innstillingen fra Stortingets kommunalkomité (Innst. S. nr. 116 for 1993-94).

Selv om sentrale utsagn i disse dokumenter er gjengitt foran i punkt 3.3.2 og 4.3.1.4, kan det også her fremheves at Regjeringen i St. meld. nr. 52 slår fast at den vil søke å utvikle modeller for større samisk selvbestemmelse på områder hvor det vil være naturlig og rimelig (s. 9). I oppsummeringen av de prinsipper som ligger til grunn for dens samepolitiske arbeid (s. 42), heter det bl.a. at samene har rett til selv å sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt nærings- og samfunnsliv, og at staten forplikter seg til aktivt å tilrettelegge for at samene ... selv skal kunne verne og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt nærings- og samfunnsliv på en helhetlig måte. Om forholdet til folkeretten heter det at norsk samepolitikk skal etterleve prinsippene nedfelt i generell internasjonal folkerett og urbefolkningsrett. I Innst. S. nr. 116 (s. 8) understreker kommunalkomitéen at internasjonale konvensjoner er viktige for rettstilstanden til etniske minoriteter og urfolk, og at disse derfor danner:

«viktige prinsipper for de norske myndigheters politikk overfor det samiske folket. Dette innebærer både at norske myndigheter vil bygge på internasjonale rettsprinsipper i politikkutformingen og delta aktivt i videreutviklingen av disse».

Norske politiske myndigheter har med dette ikke bare signalisert at de ønsker å overholde sine internasjonale forpliktelser, men også at de vil ligge i forkant av og bidra til ytterligere utvikling av internasjonal urfolksrett. Skal norske myndigheter kunne nå sine politiske målsetninger, må derfor de fremtidige regler gå lenger enn hva man med absolutt sikkerhet kan si er påkrevd ut fra dagens folkerettsregler. Det har følgelig mer prinsipiell enn praktisk interesse å avklare omstatens allmenne forpliktelser overfor den samiske folkegruppe er av juridisk eller politisk art, eller hvor stor del av de politiske forpliktelser som hviler på et sikkert folkerettslig grunnlag. Den norske stat har uansett klare forpliktelser, og det er nødvendig med ulike tiltak for å overholde disse.

De folkerettslige, og dermed også de grunn­lovs­messige forpliktelser er dynamiske. Forslaget om Samisk grunnforvaltning må anses som et ledd i en utvikling hvor det ikke bare er spørsmål om å oppfylle de til enhver tid gjeldende forpliktelser, men også om hvor langt det til enhver tid er mulig å gå for å skape de beste rammevilkår for å ivareta og utvikle samisk kultur og dens materielle grunnlag.

4.4.2.2.2 Behov for konkretisering av statens forpliktelser

For at staten skal overholde sine forpliktelser overfor den samiske folkegruppe, er det ikke nok å vedta en grunnlovsparagraf og tiltre ulike folkerettslige dokumenter. Riktignok har begge forhold stor betydning, ettersom de gir et rettslig grunnlag for statens forpliktelser, men disse må likevel konkretiseres for å få et reelt innhold.

Som kjent fikk gruveselskapene Rio Tinto Zink og Ashton Mining i 1993 og 1994 tillatelse til å lete etter mineraler på Finnmarksvidda uten at Sametinget var hørt. En slik saksbehandling harmonerer verken med norske myndigheters samepolitiske utsagn og grunnlovsbestemmelsen eller med ILO-konvensjonens artikkel 15 som innebærer at samiske organer skulle vært hørt før det ble gitt letetillatelser og også fått delta aktivt i beslutningsprosessen, jf. NOU 1997:5 s. 39. At tillatelsene likevel ble gitt uten høring, viser at det er et klart behov for å konkretisere statens samepolitiske forpliktelser med lovgivning som sikrer samisk innflytelse på bruk av grunn og naturgoder i samiske bosettingsområder.

Det er en viktig del av samerettsutvalget oppdrag å bidra til en slik konkretisering. Og uansett hvor langt folkerettsreglene går i retning av å forplikte Norge til å endre intern rett, er koblingen mellom disse regler og myndighetenes samepolitiske utsagn så sterk at de må tillegges betydelig vekt ved utformingen av det fremtidige regelverk for bruken av land og vann i samiske bosettingsområder.

Det kan her vises til at Justisdepartementet forut for Norges ratifikasjon av ILO-konvensjonen uttalte at statsmyndighetene hadde gitt såpass sterke og permanent bindende utsagn om styrking av samiske rettigheter til naturressursene at med det innhold departementet tilla konvensjonen kunne denne neppe ... sies å medføre noen tilleggsbindinger av vesentlig betydning, jf. St. prp. nr. 102 for 1989-90, s. 7. Myndighetene hadde dermed også før de foran gjengitte utsagn i St. meld. nr. 52 for 1992-93 (s. 9 og 42) og Innst. S. nr. 116 1993-94 (s. 8), kommet med bindende utsagn om å styrke samenes rett til land og vann i deres bosettingsområder.

Konkret vil dette innebære at den samiske forvaltningen av grunn og naturgoder og samenes rett til bruk av land og vann i samiske bruks- og bosettingsområder må styrkes. Det vil være påkrevd med ordninger som legger forholdene til rette for samisk forvaltning av grunn og naturgoder, og lokalbefolkningen må gis sterkere rett til utmarksgodene slik at det materielle en grunnlaget for samisk kultur kan sikres. Forslaget om Finnmark grunnforvaltning og om rett til og forvalting av utmarksgodene i kommunene vil ivareta disse hensyn ihvertfall et stykke på vei og særlig der befolkningsstrukturen er mer blandet. De medlemmer som i denne sammenhengen utgjør mindretallet, har således tiltrådt dette forslaget forsåvidt gjelder kommuner (og utenforliggende bygder) som ikke ønsker å slutte seg til Samisk grunnforvaltning.

Finnmark grunnforvaltning vil likevel ikke fullt ut ivareta hensynet til samisk egenforvaltning av grunn og ressurser i de områder hvor samene er i klart flertall, og hvor historiske og befolkningsmessige forhold tilsier at det bør etableres en mer utpreget samisk forvaltningsordning. Samiske interesser vil riktignok få en klart sterkere rolle i forvaltningen av grunnen i Finnmark enn i dag, men dette vil neppe fullt ut være tilstrekkelig i disse områdene.

Dette hensynet vil derimot bli tilstrekkelig ivaretatt hvis reglene om Finnmark grunnforvaltning suppleres med regler om Samisk grunnforvaltning hvor det legges opp til at kommuner som ønsker det, kan etablere en egen forvaltningsordning for bruken av grunnen, der hensynet til samisk forvaltning er selve det bærende element. En slik ordning vil i praksis innebære at viktige deler av styringen med ressurs- og grunnutnyttelsen i området overlates til samene selv, ved et organ underlagt Sametinget. En naturlig del av organets myndighet vil være at det får hånd om de eierbeføyelser som i dag utøves av jordsalgsorganene, og videre at det gis en overordnet rolle i utmarksforvaltningen.

Ut fra en del relativt nylig avgitte uttalelser fra samisk hold synes det som om dette aspektet av egenforvaltning er i ferd med å bli en like viktig del av de samiske krav om retten til land og vann i Finnmark, som tidligere krav om adgang til uhindret bruk av utmarksgodene og hindring av konkurrerende bruk og naturinngrep. Det er i utredningens vedlegg 2 gitt en oversikt over sentrale krav og uttalelser vedrørende bruken av land og vann i Finnmark, men det er likevel grunn til også her å gjengi følgende uttalelser fra Sametingsplanen for 1994-97 (s. 43-44):

«Anerkjennelse av samiske rettigheter til land og vann og utvidet samisk forvaltning av naturressursene utgjør sentrale fremtidige utfordringer. ... Sametinget vil være det rette organ til å hevde samenes kollektive rettigheter, og til å delegere hevdelsen av rettighetene til andre samiske organ. Sametingets prinsipielle holdning om retten til land og vann i samiske områder er at områdets ressurser både over og under jorden tilhører det samiske folk. Denne formulering uttrykker også Sametingets grunnleggende holdning til forvaltning av ressursene i samiske områder og er i tråd med bestemmelsene i ILO-konvensjon nr. 169. ...

• Sametingets målsetting i rettighetsarbeidet er at samene skal eie og besitte sine tradisjonelle områder i tråd med samenes egen rettsoppfatning. Denne målsettingen er i tråd med intensjonen i ILO-konvensjonen nr. 169.

  ...

• Ved etablering av forvaltningsorganer må Sametinget som den øverste politiske myndighet spille en avgjørende rolle. Her er det vesentlig med et samspill mellom Sametinget, og statlige regionale og lokale organer. Dette omfatter også muligheter for å opprette flere typer ordninger for forvaltningen av grunnen i samiske områder.

• Sametinget ser det som høyst nødvendig at det etableres en forvaltningsmåte som er tuftet på samiske tradisjoner og samisk verdisyn.»

Samisk grunnforvaltning vil imøtekomme disse krav, idet en slik ordning nettopp vil sikre samisk rettslig og faktisk styring av bruk av grunn og naturgoder i organets virkeområde. Dette vil ha betydning i mange relasjoner. Blant annet hevdes det i dag ofte at mange føler seg umyndiggjort i forhold til bruken av naturgodene, fordi organer man i liten grad kan påvirke, har ansvaret for å styre bruken. Det vil med et slikt utgangspunkt lett kunne oppstå misbruk av ressursene, 9 og det er grunn til å tro at den egenforvaltning som Samisk grunnforvaltning åpner for, vil skape et større ansvar for bruken av området og dermed motvirke en slik utvikling.

Ansvaret for bruken av grunn og naturgoder i samiske områder er dessuten ikke bare statens. Bruk av naturen i fellesskap har lange tradisjoner i og har vært en viktig del av samisk kultur, men dette fellesskapet har bl.a. på grunn av den ovenfor omtalte umyndiggjøring ikke samme styrke som før. Ved at eierforvaltning og utmarksforvaltning i et samisk grunnforvaltningsområde legges dels til Samisk grunnforvaltning og dels til kommunene, som styrer bruken av grunn og utmarksgoder på vegne av de som bor i området, vil noe av tidligere tiders ansvar og fellesskap kunne gjenopprettes. Samtidig vil samiske hensyn komme i forgrunnen og det åpnes for en ressursforvaltning tuftet på samiske tradisjoner og samisk verdisyn, jf. Sametingsplanen s. 44. Samene vil derved få betydelig kontroll med utviklingen i grunnforvaltningsområdet, og de vil selv kunne bestemme i hvilken grad dagens forhold skal endres, og i tilfelle i hvilken retning og med hvilken fart.

Kravene om samisk forvaltning gjelder, som bl.a. den gjengitte uttalelsen fra sametingsplanen viser, ikke bare selve grunnen og ressursene i undergrunnen, men også de fornybare utmarksgodene. I forhold til disse goder vil imidlertid, også slik mindretallet ser det, den i kapittel 5.2 foreslåtte kommuneordning med rett til å opprette bygdebruksområder i tilstrekkelig grad ivareta hensynet til samisk forvaltning av utmarksgodene. Kommunal utmarksforvaltning vil i kommuner hvor samene er i flertall, i praksis gi samisk kontroll med bruken av disse goder, og kombinert med en rett for bygdefolk til å få avgrenset et bruksområde, vil også hensynet til samisk egenforvaltning i samiske bygder utenfor disse kommuner være ivaretatt.

Kombineres en særskilt samisk ordning for grunnforvaltningen med en kommunal rettighets- og forvaltningsordning for utmarksgodene som også åpner for opprettelse av bygdebruksområder i og utenfor grunnforvaltningsområdet, vil den samiske innflytelsen på bruken av grunnen og naturgodene til sammen bli sterk. Dette vil klart oppfylle de krav som trolig ligger i ILO-konvensjon nr. 169, og dermed også innebære den konkretisering av disse kravene som det er utvalgets oppgave å legge frem forslag om.

4.4.2.2.3 Særlig om ILO-konvensjon nr. 169

Den sentrale regel om landrettigheter i ILO-konvensjon nr. 169 er artikkel 14 nr. 1 som forplikter signatarstatene til å anerkjenne vedkommende folks rett til å eie og besitte de landområder der de tradisjonelt lever, og når forholdene tilsier det, treffe tiltak for å sikre deres rett til bruk av sine landområder der de ikke er de eneste som lever, men som de tradisjonelt har hatt tilgang til for sitt livsopphold og sin tradisjonelle virksomhet. Det stilles her relativt konkrete krav om anerkjennelse av samiske landrettigheter, men det har likevel vært uklart hvor langt forpliktelsene rekker. Se punkt 4.3.1.6, der det fremgår at det foreligger ulike tolkninger av artikkel 14 nr. 1 første setning når det gjelder både spørsmålet om hva som ligger i uttrykket landområder der de [urfolket] tradisjonelt lever og hva kravet om anerkjennelse av deres rett til å eie og besitte disse landområder egentlig innebærer.

Med unntak av Owe, som redegjør for sitt syn i punkt 4.4.2.5 , er de medlemmer som foreslår Samisk grunnforvaltning likevel av den oppfatning at det ikke kan være tvilsomt at den samiske bruk og rådighetsutøvelse i deler Finnmark har vært og er av en slik art at samene på kollektivt grunnlag kan kreve eiendoms- og besittelsesrettigheter til området i medhold av artikkel 14 nr. 1. Se bl.a. følgende uttalelse fra folkerettsgruppen ( NOU 1997:5, s. 37):

«... for at en urfolksgruppe skal ha krav på å få anerkjent eiendoms- og besittelsesrettigheter til et område, må gruppen ha utøvd en bruk som er av en slik karakter at de har fått en viss form for faktisk rådighet over området. For at dette skal kunne sies å være tilfellet, kan det ikke stilles for strenge krav. Dersom befolkningsgruppen har hatt en noenlunde permanent bosetning i området, og de samtidig har vært de eneste som har brukt dette, vil kravene til faktisk rådighet normalt måtte anses oppfylt. Dersom også andre har brukt området, må den bruk som urfolksgruppen har utøvd, ha vært dominerende i forhold til den bruk som har vært utøvd av andre.

I NOU 1993:34 legger Otto Jebens til grunn at den bruk som den samiske befolkning har gjort av Indre Finnmark (i det vesentlige Kautokeino og Karasjok kommuner og antagelig øvre Tana), er tilstrekkelig til at den samiske befolkning på grunnlag av artikkel 14 nr. 1 første punktum kan påberope eiendoms- og besittelsesrettigheter til dette området. Denne oppfatningen er vi enig i. Det kan også finnes andre områder som har vært brukt av den samiske folkegruppe på en slik måte at samene kan ha oppnådd eiendoms- og besittelsesrettigheter til områdene. Dette spørsmålet har imidlertid folkerettsgruppen ikke anledning til å gå nærmere inn på.»

Folkerettsgruppen er dermed enige med Jebens i at deler av Finnmark omfattes av det sterkeste rettighetsalternativet i artikkel 14 nr. 1. For at Norge skal oppfylle kravet om å anerkjenne samenes eiendoms- og besittelsesrettigheter, er det ifølge gruppen (s. 37-38) ikke absolutt påkrevd at samene tilkjennes formell grunnbokshjemmel som eier til områdene, men de må bli kjent reelt berettiget til å utøve alle eller de vesentligste av de faktiske beføyelser som normalt tilligger en eier.

Rettsgruppeflertallets synspunkt om at det knapt er noen områder i Norge hvor samene kan kreve den sterkeste rett etter artikkel 14 nr. 1, kan etter dette ikke legges til grunn. Videre er det nødvendig å gå lenger for å oppfylle kravet i bestemmelsen enn å tillegge samene en sterkt vernet bruksrett, slik Justisdepartementet antok før Norges ratifikasjon av konvensjonen. 10 En slik bruksrett kan ikke sidestilles med å utøve alle eller de vesentlige eierbeføyelser.

Forslaget om Finnmark grunnforvaltning går, slik det er formulert i kapittel 4.3 og kommer til uttrykk i lovutkastets kapittel 2, klart lengre i retning av å tillegge samene rett til å utøve alle eller de vesentlige eierbeføyelser enn en sterkt vernet bruksrett. Folkerettsgruppens utredning etterlater likevel en viss tvil om hvorvidt en felles forvaltningsordning for hele Finnmark, der Sametinget og Finnmark fylkesting hver oppnevner halvparten av de styrende organer, vil oppfylle kravet i artikkel 14 nr. 1 om anerkjennelse av samenes eiendoms- og besittelsesrettigheter til de områder hvor de tradisjonelt lever. Ifølge gruppen vil en slik anerkjennelse i utgangspunktet måtte innebære at samene i disse områder gis kontroll over utøvelsen av eierbeføyelsene gjennom et flertall i grunnforvaltningsstyret, jf. NOU 1997:5 s. 43 flg.

Gruppen antar riktignok at Finnmark grunnforvaltning vil kunne godtas dersom visse forutsetninger er oppfylt, og det kan også anføres andre argumenter i den retning, jf. foran i punkt 4.3.1.6.3. Men det kan likevel være usikkert om en slik ordning alene vil være en fullgod oppfyllelse av kravene i artikkel 14. For å være på den sikre siden i forhold til konvensjonen, bør det derfor åpnes for at det kan innføres en mer utpreget kollektiv samisk forvaltningsordning i de områder hvor samene er i klart flertall, og hvor deres bruk har vært dominerende i forhold til andre folkegruppers bruk. Dette vil dessuten bety at Norge fortsatt kan anses som et urfolksrettslig foregangsland, mens det er mer tvilsomt om en innføring av Finnmark grunnforvaltning alene bør gi oss en slik status. Denne ordningen kan, bl.a. ut fra folkerettsgruppens utredning, hevdes kun å innebære en minimumsoppfyllelse av ILO-konvensjonen, og et foregangsland vil nødvendigvis måtte gå en del lengre enn dette i retning av å anerkjenne urfolkets eiendoms- og besittelsesrettigheter.

ILO-konvensjonen har også regler om urfolks rett til å delta i forvaltningen av naturgodene i sine bosettingsområder. Det heter i artikkel 7 nr. 1 at de bl.a. skal ha rett til å vedta sine egne prioriteringer for utviklingsprosessen i den grad det angår ... de landområder de lever i eller bruker .... Artikkel 15 nr. 1 slår fast at deres rett til naturressurser i deres landområder skal sikres spesielt, herunder deres rett til å delta i bruk, styring og bevaring av disse ressursene. Artikkel 15 nr. 2 har regler om at stater som beholder eiendomsretten til mineraler ol., ikke skal starte eller tillate tiltak for utforskning av slik ressurser i disse folks landområder, før det er opprettet eller tatt i bruk rådføringsordninger med dem.

Rettsgruppens flertall antar i NOU 1993:34 (s. 57) at artikkel 15 bare gjelder i de landområder som urbefolkningene skal ha den sterkeste type rett til, og derfor neppe [vil] få praktisk betydning for samene, jf. punkt 4.3.1.6.3. Folkerettsgruppen anser i NOU 1997:5 s. 39 denne uttalelsen som åpenbart uholdbar, idet man bl.a. med støtte i konvensjonens forarbeider og formål finner det klart at artikkel 15 ikke bare sikter til landområder som urfolket tradisjonelt har rådet over, men også til landområder som urfolket tradisjonelt har hatt tilgang til for sitt livsopphold. Gruppen finner også støtte for sin tolkning i uttalelsen fra ILOs ekspertkomite for anvendelse av konvensjoner og anbefalinger11 i brev 6. juni 1995 til Kommunaldepartementet, om at etterlevelse av artikkel 15 ikke avhenger av hva slags rettigheter som er anerkjent iht. artikkel 14 (do not depend on the form of rights recognized under Article 14).

Forslaget om Finnmark grunnforvaltning vil gjennom den betydelige medinnflytelse ordningen vil gi samene over forvaltningen av grunn og ressurser i samiske bosettingsområder trolig oppfylle artikkel 15. Det kan likevel hevdes at den beste måte å oppfylle disse kravene på der hvor samene har krav på den sterkeste rett etter artikkel 14 nr. 1, vil være å innføre en forvaltningsordning der de er sikret flertall i de styrende organer.

4.4.2.3 Innvendinger mot Samisk grunnforvaltning

Det vil utvilsomt kunne bli reist en rekke innvendinger mot mindretallets forslag. En del innvendinger har fremkommet fra utvalgets flertall under de felles drøftelsene av forslaget. Det vil i det følgende bli knyttet noen kommentarer til disse og andre mulige innvendinger mot forslaget om Samisk grunnforvaltning.

4.4.2.3.1 Forslaget går ikke langt nok

Samisk grunnforvaltning åpner for forvaltning av grunn og naturgoder på samiske premisser, men har likevel klare begrensninger. En mulig innvending mot forslaget kan derfor være at det vil gi mindre samisk selvstyre enn f.eks. en samisk region. Ordningen omfatter et begrenset sett av beføyelser, mens det i en region kan tenkes et vidt spekter av beføyelser som foruten grunn og utmarksforvaltning vil kunne omfatte plan- og konsesjonsmyndighet, styring av natur-, miljø- og ressursvern og utforming av nærings- og regionpolitikk. Regionen vil også kunne åpne for samisk styring på sektorer uten direkte tilknytning til bruk av grunn og ressurser, så som skatte- og sosialpolitikk, ideell kultur, språk og skole.

Samerettsutvalgets oppdrag er imidlertid avgrenset til å utrede retten til og disponeringen av land og vann i samiske bosettingsområder og til å foreslå eventuelle endringer av rettstilstanden på disse punkter (se punkt 2.3 foran). Et samisk selvstyre av det ovenfor antydede omfang dekkes dermed ikke av utvalgets mandat. Dersom grunnforvaltning og overordnet utmarksforvaltning legges til et samisk organ, vil imidlertid dette danne en ytre ramme for samisk egenforvaltning. Denne rammen og begrunnelsen for den er som sådan en viktig del av mindretallets forslag. Dette bl.a. fordi en slik ramme senere vil kunne utfylles og utvides med ytterligere beføyelser, hvis statens myndigheter finner det hensiktsmessig.

Opprettelsen og eksistensen av et samisk grunnforvaltningsområde vil dessuten i seg selv være viktig for å bevare og sikre samekulturen, og ha betydelig virkning på samisk selvfølelse og kollektiv identitet. Denne virkningen vil være sterk i området for Samisk grunnforvaltning, mens samer som bor andre steder, vil kunne se på dette området som et håndgripelig uttrykk for at samisk levemåte har sin egenverdi. Forslaget er et vesentlig bidrag til å bevare og sikre samisk kultur, og innen de rammer utvalgets mandat gir, har det en klart sterkere samepolitisk begrunnelse enn forslaget om å legge eierforvaltningen i hele fylket til Finnmark grunnforvaltning.

En overføring bare av eierbeføyelser og en viss (overordnet) utmarksforvaltning til Samisk grunnforvaltning vil dessuten virke mindre dramatisk enn en samisk region. Dermed vil heller ikke de mulige innvendinger mot forslaget være like sterke. Det kan bl.a. tenkes at det ville blitt reist en del konstitusjonelle innvendinger mot et forslag om en mer overgripende samisk region. Før et slikt forslag er nærmere utformet er det riktignok vanskelig å vurdere hvilken relevans og vekt slike innvendinger ville ha, men uansett vil ikke disse kunne anføres med samme tyngde mot et forslag som er saklig avgrenset til disponering og bruk av land og vann. Et slikt forslag synes å være på trygg grunn både i forhold til grunnloven § 19 og mulige andre innvendinger av konstitusjonell art som kunne bli reist mot et autonomt samisk område. Se punkt 4.4.4.2.1 nedenfor der disse forholdene er kommentert noe nærmere.

4.4.2.3.2 To forvaltningsordninger i Finnmark

Samisk grunnforvaltning vil neppe bli innført i hele Finnmark, og dermed vil en del samiske områder falle utenfor. Dette står i motstrid med landsmøteuttalelse nr. 6/94 fra NSR, der det kreves en felles samisk forvaltningsordning for bruk av grunn og naturgoder i hele Finnmark og deler av Troms og Nordland. Sametinget, der NSR utgjør den klart største grupperingen, holder imidlertid i Sametingsplanen for 1994-97 (s. 44) muligheten åpen for å opprette flere typer ordninger for forvaltningen av grunnen i samiske områder. Videre taler ILO-konvensjonens artikkel 14 nr. 1 dels om landområder der vedkommende urfolks rett til å eie og besitte skal anerkjennes, og dels om områder der deres rett til bruk skal sikres. Det er dermed åpnet for at det kan opereres med ulike ordninger for forvaltningen av grunn og ressurser i urfolkenes land­områder.

Det er et viktig argument at en delt forvaltningsordning for grunnen i Finnmark kan skape en viss fare for at samiske hensyn og rettigheter blir nedtonet og svekket utenfor de kommuner og bygder som slutter seg til Samisk grunnforvaltning. Man kommer imidlertid ikke utenom at visse deler av Finnmark har større samisk bosetting enn andre. Således antar folkerettsgruppen i NOU 1997:5 s. 37 at det område hvor samene har krav på å få anerkjent eiendoms- og besittelsesrettigheter etter ILO-konvensjonens artikkel 14, i første rekke er begrenset til de indre deler av av fylket. Det vil derfor være lettere å realisere en samisk forvaltningsordning i dette området enn ellers i Finnmark. Dessuten vil faren for nedtoning av samiske hensyn andre steder være relativt liten, idet også forslagene om Finnmark grunnforvaltning og kommune- og bygdebruksordningen vil medføre en betydelig styrking av disse hensyn.

Det kan videre gis særregler for å ivareta disse hensyn utenfor de kommuner som slutter seg til Samisk grunnforvaltning. Forslaget om at også bygder utenfor disse kommuner skal kunne slutte seg til denne forvaltningsordningen må ses i dette lys. Dertil er forslagene i kapittel 8 om vern av samisk kultur med næringer og samfunnsliv ikke avgrenset til et eget samisk forvaltningsområde, men tenkt gjort gjeldende i alle samiske bruksområder i Norge. Også forslagene i kapittel 6 om reindriftssamenes rettsstilling og kapitlene 5.5 og 5.6 om laksefisket i de store elvene og fjord- og kystfisket vil gjelde både i og utenfor det samiske forvaltningsområdet. Sett ut fra samiske hensyn synes det fullt forsvarlig å operere med en delt forvaltningsordning for bruken av grunnen i Finnmark, der forvaltningen i de kommuner og bygder som ønsker det, legges til Samisk grunnforvaltning, og ellers til Finnmark grunnforvaltning.

Dette vil innebære en deling av grunnforvaltningen i Finnmark. Det kan umiddelbart synes uheldig om et likelydende regelverk skulle lede til ulik praksis og ulike resultater alt etter hvilket organ som forvalter det område hvor man befinner seg. Denne innvending har nok en viss vekt der vedtakene skal følge lovregler hvor det skjønnsmessige innslaget er lite, da det vil være ugunstig at ulike organer praktiserer et likelydende regelverk helt forskjellig. En slik utvikling kan imidlertid motvirkes ved at det gis klare lovregler og retningslinjer for lovtolkningen. På saksfelter hvor reglene er skjønnsmessige, vil derimot noe av hensikten være å åpne for sterkere vektlegging av samiske hensyn. Når konkrete vedtak skal bygges på skjønn, vil ulik praksis i og utenfor området for Samisk grunnforvaltning dermed kunne være en tilsiktet følge. Eventuelle ulikeheter mellom de to organers praksis vil dermed snarere være en positiv følge av forslaget enn en negativ.

Det har også vært hevdet at en forvaltningsmessig todeling av Finnmark vil virke negativt for reindrifts­næringen, som vil bruke grunn både i og utenfor et samisk forvaltningsområde. Fremtidens reindriftsforvaltning vil imidlertid forsatt skje ut fra reindriftsloven og dermed ikke være direkte påvirket av Samisk grunnforvaltning. Dessuten pågår også dagens reindrift på tvers av kommune- og fylkesgrenser, og det har i flere hundre år vært drevet reindrift over riksgrensen mellom Norge og Sverige med grunnlag i Lappekodisillen av 1751 og senere reinbeitekonvensjoner mellom de to land.

Disse grenser vil trolig ha større praktisk betydning for reindriften enn den grense som eventuelt vil følge av en delt grunnforvaltning i Finnmark. En slik deling vil neppe medføre større praktiske vansker enn kommune-, fylkes- og riksgrenser. Det er tvertimot grunn til å tro at Samisk grunnforvaltning vil virke positivt for reindriften i Finnmark, bl.a. ved at de kommuner som trer inn i ordningen, vil føle et særskilt ansvar for å legge forholdene til rette for næringen.

En annen innvending mot Samisk grunnforvaltning har vært at en delt ordning for forvaltningen av grunnen i Finnmark vil være lite praktisk. Fylket er imidlertid meget stort og sett ut fra dets totale areal vil det ikke være påfallende å operere med to forvaltningsordninger, jf. at en slik deling har vært praktisert på andre sektorer enn grunnforvaltningen. Finnmark er f.eks. delt i to reinbeiteområder der områdestyrene for Vest- og Øst-Finnmark med tilhørende kontorer har viktige oppgaver innen reindriftsforvaltningen. Også skogforvaltningen i fylket har vært delt.

Forvaltningen av grunnen er dessuten så viktig at det kan hevdes at det også på dette feltet bør opereres med en delt ordning. Dette vil kunne gi en gevinst i form av større nærhet mellom befolkningen i fylket og de styrende organer for grunnforvaltningen, og være et skritt i retning av en mer desentralisert forvaltning av grunn og naturgoder i Finnmark enn i dag. Det vil dessuten neppe være mer problematisk eller kostbart at forvaltningen av grunnen i Finnmark fore­stås av to organer, enn at utmarksforvaltningen deles mellom fylkets 19 kommuner og eventuelt også en rekke bygder.

Enkelte av de medlemmer som har gått mot Samisk grunnforvaltning, har også påpekt at det er usikkert hvilke virkninger det vil ha for samisk kultur å innføre en delt forvaltningsordning, og at forslaget derfor bør ledsages av en konkret vurdering av disse forhold. Det vil imidlertid være umulig å gi noe fullgodt svar på et slikt spørsmål, da dette bl.a. vil bero på hvilken praksis de fremtidige forvaltningsorganer legger opp til.

Samekulturens fremtidige stilling vil imidlertid trolig være mer usikker hvis dagens regler beholdes enn hvis de endres i den retning som mindretallet foreslår. Dessuten er ikke bare forslaget om Samisk grunnforvaltning, men også mange av utvalgets andre forslag forbundet med en viss usikkerhet. Denne usikkerheten kan i og for seg anføres som en innvending mot ethvert forslag om endringer i dagens rettighets- og forvaltningsforhold i Finnmark. Ut fra føringene i utvalgets mandat og myndighetenes politiske, grunnlovsmessige og folkerettslige forpliktelser overfor samene kan imidlertid dette knapt anses som noen relevant innvending.

En realisering av Samisk grunnforvaltning vil dessut­en gi nye og bedre muligheter for en fremidig positiv utvikling i sameområdene. Disse muligheter må alt i alt anses som et argument for å foreslå endringer og ikke det motsatte. Samisk grunnforvaltning vil åpne for sterkere samisk styring med bruk av grunn og utmarksgoder i samiske bruks- og bosettingsområder. Det er derfor all grunn til å tro at ordningen vil være et viktig bidrag til å ivareta og utvikle samisk kultur, med næringer og samfunnsliv. Det vil i det alt vesentlige være tale om positive konsekvenser for samekulturen, og det er heller ikke grunn til å tro at en deling av forvaltningen vil ha nevneverdige negative virkninger for de deler av Finnmark som ikke vil bli omfattet av Samisk grunnforvaltning.

4.4.2.3.3 Hensynet til den ikke-samiske befolkning

En innvending mot en samisk ordning for forvaltning av grunnen i Finnmark kan også være at det ut fra demokratihensyn synes uheldig å underlegge forvaltningen et organ hvis styreflertall vil være oppnevnt av Sametinget, som ikke er valgt av alle som bor i området for Samisk grunnforvaltning. Det kan videre hevdes at når bare 18 av tingets 39 representanter er valgt fra Finnmark, vil det verken være representativt for den ikke-samiske eller den samiske befolkning i forvaltningsordningens virkeområde. En del vil trolig også anse det uheldig at det legges opp til at fem av sju styremedlemmer i Samisk grunnforvaltning skal oppnevnes av Sametinget og at tinget også skal være klageorgan for styrets enkeltvedtak.

Mindretallet har forståelse for en del av disse innvendinger, men anser dem ikke for å være avgjørende så lenge det er tale om myndighet som er saklig avgrenset til bruk av og disponering av grunnen og som også innenfor dette saksfelt vil være begrenset av lover og regler. Det synes dessuten å følge av ILO-konvensjonen at et urfolk i de områder hvor det har krav på den sterkeste rett etter artikkel 14 nr. 1, har krav på å bli tillagt en form for kollektiv eierrådighet over grunnen, også om det bor andre i disse områder.

Vekten av disse innvendingene reduseres ytterligere av at det heller ikke i området for Samisk grunnforvaltning skal gjøres individuelle forskjeller på etnisk grunnlag når det gjelder den enkeltes adgang til å få utmålt grunn og rett til å bruke utmarksgodene. Alle som er bosatt i de kommuner og bygder som måtte slutte seg til ordningen, vil i så måte være like­stilt. Heller ikke sammensetningen av styret kan anses som noen tung innvending mot forslaget. Dette bl.a. fordi det legges opp til frivillig tilslutning, og det i praksis må antas at det vil være en betydelig samisk majoritet i de kommuner og bygder som velger å tre inn i Samisk grunnforvaltning.

Det er derfor snarere grunn til å fremheve at styret vil bli bredt sammensatt. Når to av sju medlemmer foreslås oppnevnt av fylkestinget, vil trolig alle arealbruksinteresser i det samiske grunnforvaltningsområdet være sikret tilbørlig representasjon i styret og innflytelse på dets konkrete vedtak. Styringsorganene for Samisk grunnforvaltning vil dessuten ikke stå fritt, men være bundet av en rekke regler når det gjelder omfanget av og den konkrete utøvelsen av den myndighet de tillegges, og herunder også måtte ta hensyn til de ikke-samiske interesser som gjør seg gjeldende i grunnforvaltningsområdet. Det må dessuten forventes at Sametinget, som det øverste politiske organ for den samiske minoritet i Norge, vil ta hensyn til den ikke-samiske minoriteten i de områder der samene er i flertall.

Forslaget om Samisk grunnforvaltning vil derfor i tilstrekkelig grad ivareta hensynet til alle folkegrupper i det område som måtte være omfattet av ordningen. Det kan imidlertid vurderes som et alternativ til de i punkt 4.4.5.2.1 foreslåtte oppnevningsregler at styret helt eller delvis sammensettes ved direkte valg. I så fall vil alle som bor i forvaltningsområde måtte gis stemmerett. Sett i forhold til den relativt begrensede myndighet det er tale om, synes likevel et direkte valg ikke å være hensiktsmessig. Men hvis det skulle bli aktuelt å utvide styrets myndighetsområde, er det grunn til å undergi spørsmålet om direkte valg en fornyet vurdering.

4.4.2.4 Særskilt begrunnelse fra Stein Owe

Stein Owe støtter forslaget om en særskilt forvaltningsordning i samiske områder, Samisk grunnforvaltning. Han er enig i mange deler av den begrunnelse som foran er gitt for en slik ordning. Han vil imidlertid tillegge forholdet til ILO-konvensjon nr. 169 mindre vekt enn det de øvrige som støtter Samisk grunnforvalning, synes å ville gjøre. Owe er generelt skeptisk til de folkerettssakkyndiges tolkning av sentrale deler av denne konvensjonen slik det kommer til uttrykk i NOU 1997:5, og den fremtredende plass deres tolkning er gitt flere steder i begrunnelsen av utvalgets forslag. Denne skepsis vil bli utdypet noe nedenfor.

Forslaget om Samisk grunnforvaltning står etter Owes mening på egne ben som et naturlig forslag ut fra samerettsutvalgets mandat. Utvalget har i sine øvrige forslag i betydelig grad lagt vekt på å finne frem til nye ordninger for hele Finnmark. Man har lagt til grunn en vid forståelse av den del av mandatet som sier at utvalget i sitt arbeid for å trygge den samiske befolknings muligheter til å utnytte naturressursene i sine bosetningsområder, samtidig som man skal erkjenne den ikke samiske befolknings interesser. Det kan være gode grunner for en slik linje. Det er imidlertid etter Owes syn nærliggende å fremme forslag som åpner for en mer utpreget samisk ordning for de kommuner og bygder som i dag fremstår som klart samiske. Det sentrale element i en slik ordning er naturlig nok muligheten for samene til selv å styre den fremtidige utvikling i disse områder. Ulike former for egenforvaltning vil både direkte gjennom de beslutninger som fattes, og på andre måter bidra til samekulturens bevaring og videreutvikling.

Owes skepsis til de folkerettssakkyndiges utredning av ILO-konvensjon nr. 169 knytter seg først og fremst til tolkningen av den sentrale bestemmelse om landrettigheter i artikkel 14 nr. 1. Det er her tale om (minst) to ulike typer rettigheter: eiendoms- og besittelsesrett, og rett til bruk. Etter Owes mening synes de folkerettssakkyndige å stille for små krav når det gjelder hva som skal til for å få anerkjent den sterkeste type rett.

Vedkommende (ur)folk har rett til å eie og besitte de landområder der de tradisjonelt lever. For land­områder der de ikke er de eneste som lever (not exclusively occupied), men som de tradisjonelt har hatt tilgang til for sitt livsopphold, skal det treffes tiltak for å sikre dem rett til å bruke disse områdene. Det synes ut fra en motsetningsslutning å være naturlig å stille krav om at urfolkenes bruk må ha vært enerådende eller i det minste klart dominerende for at deres rett til landområder skal være av den sterkeste typen. Også hensynet til andres interesser taler mot å anerkjenne en eiendoms- og besittelsesrett for urfolkene dersom det har vært felles eller konkurrerende bruk.

Et sentralt spørsmål er hvor langt opp mot nåtiden en slik enebruk må ha vart, dersom den nå er opphørt. Også her synes konvensjonens egen ordlyd å gi veiledning. I artikkel 14 nr. 1, første punktum brukes nåtidsformen lever, mens annet punktum taler om landområder de har hatt tilgang til.

Det synes naturlig å forstå det første av disse uttrykkene slik at forholdet må vare ved, eller i det minste ha vart inntil nylig. I de folkerettssakkyndiges utredning nevnes en uttalelse som kan skape noe tvil om den nærmere betydning på engelsk av konvensjonens formuleringer, men også her synes det å gå frem at vedkommende kommentatorer mener at tilstanden må ha vart inntil relativt nylig. De folkerettssakkyndige gir derimot uttrykk for en betydelig større grad av fleksibilitet på dette punkt. Man taler bl.a. om at det må være tilstrekkelig at den bruk som påberopes som grunnlag for retten, har stått ved lag inn i vårt århundre. Det er ikke minst en slik tolkning som ligger til grunn, når det hevdes at samene kan gjøre krav på eiendoms- og besittelsesrettigheter i deler av Finnmark.

Uten å gå i detalj, vil Owe også bemerke at de folkerettssakkyndige synes å ha en mer restriktiv holdning til artikkel 34 om fleksibilitet mht. den konkrete gjennomføring av konvensjonens forpliktelser enn det norske myndigheter la til grunn ved ratifikasjonen av ILO-konvensjon nr. 169.

Det er på det rene at konvensjonen er så ny at man ikke har fått autoritative avklaringer mht. dens nærmere forståelse gjennom ILOs håndhevelsesorganer og statenes praksis. Som de folkerettssakkyndige selv nevner, er dette bl.a. påpekt av utvalget til gjennomføring av menneskerettigheter i norsk rett, som med denne begrunnelse inntil videre ikke gikk inn for å inkorporere konvensjonen i norsk rett. Utvalget nevner særskilt at rekkevidden av konvensjonens bestemmelser om landrettigheter har vært omdiskutert, jf. NOU 1993:18 s. 143.

I en slik situasjon bør man være varsom med å legge til grunn vidtgående og detaljerte utlegninger av ILO-konvensjonen.

4.4.3 Området for Samisk grunnforvaltning

4.4.3.1 Allment om avgrensningsspørsmålet

4.4.3.1.1 Utgangspunkt – frivillig tilslutning

Hovedkonklusjonen i det historiske bakgrunnsmaterialet for samerettsutvalget i NOU 1994:21 er at hele Finnmark historisk sett må anses som et samisk område. Dette kunne umiddelbart tilsi at Samisk grunnforvaltning bør gis direkte anvendelse i hele Finnmark. Selv om et slikt forslag kan begrunnes ut fra historiske forhold, og også bety at man unngår en to-deling av fylket, synes likevel ikke dette som noen ønskelig løsning. Som anført i punkt 4.4.2.4.2, vil en geografisk deling neppe medføre uoverstigelige ulemper.

Både forvaltningsordningens karakter og begrunnelse tilsier at det samiske befolkningsinnslaget bør være relativt stort i virkeområdet for Samisk grunnforvaltning. En mulighet kunne f.eks. være å knytte avgrensningen (indirekte) opp til at det må bo en viss andel samer i virkeområdet. Det ville imidlertid i praksis trolig være enklere å avgrense området ut fra en geografisk angivelse av hvilke områder som i lovens forstand kan anses som samiske.

Hvis området skulle avgrenses ut fra slike retningslinjer, ville det ihvertfall måtte omfatte Kautokeino og Karasjok kommuner. Disse utgjør i dag landets mest utpregede samiske bosettingsområder. De har et svært høyt samisk befolkningsinnslag, og er den del av landet hvor samisk bruk av grunn og utmarksgoder har vært og er mest konsentrert. Inntil nylig har samene nærmest vært enerådende i og utøvd en relativt eksklusiv bruk av disse områder.

Disse argumenter kan imidlertid med stor tyngde anføres også for andre deler av Finnmark, bl.a. området vest for Porsangerfjorden (Stabbursnes, Igeldas, Smørfjord og Russenes) og de øvre deler av Tana kommune (gamle Polmak kommune).

Videre synes historiske forhold å trekke i denne retning. Ikke minst gjelder dette for Øvre Tana (gamle Polmak kommune). I sin dissens om eiendomsretten til grunnen i Finnmark i Rettsgruppens utredning i NOU 1993:34 s. 266 flg., konkluderer Otto Jebens med at Kautokeino, Karasjok og Øvre Tana, som frem til 1751 lå under svensk jurisdiksjon, ikke er eid av staten, men kollektivt av den samiske befolkning som har bodd i og brukt dette området. Hvis området for Samisk grunnforvaltning ble avgrenset slik, ville avgrensningen kunne knyttes opp til og begrunnes med de synspunkter Jebens trekker frem i sin redegjørelse. Se også punkt 3.3.3.2 i folkerettsgruppens utredning i NOU 1997:5 der gruppen tiltrer Jebens oppfatning om at samene i disse områder har krav på den sterkeste rett etter ILO-konvensjonens artikkel 14. nr. 1.

Det vil imidlertid ikke være uproblematisk å gi området en utstrekning som her antydet, der det foruten Kautokeino og Karasjok omfatter Øvre Tana og kanskje deler av Porsanger kommune. Blant annet vil det kunne by på visse praktiske vansker å trekke grenser tvers gjennom en kommune. En slik oppdeling vil også kunne komplisere forvaltningen av grunn og naturgoder i delte kommuner.

Hvis det først skulle bli lagt opp til en ordning der virkeområdet for Samisk grunnforvaltning skal avgrenses ved lov eller av et statlig organ, vil likevel disse innvendinger ha relativt liten vekt. De vil heller ikke ha avgjørende vekt dersom det åpnes for frivillig tilslutning, da det neppe er store praktiske hindre i veien for å åpne for at deler av en kommune som har en relativ stor samisk befolkningsandel, f.eks. gamle Polmak kommune eller vestsiden av Porsangerfjorden, kan tre inn i Samisk grunnforvaltning. Skal tilslutningsadgangen først være frivillig, vil det imidlertid som et utgangspunkt være mer praktisk om ordningens virkeområde faller sammen med de eksisterende kommunegrenser. Blant annet vil dette gi en noe enklere tilslutningsprosedyre.

I så fall ville en forutsetning for at sameområdene i Øvre-Tana og Vest-Porsanger skal omfattes av Samisk grunnforvaltning, være at dette gjelder hele Tana og Porsanger kommuner. I tillegg ville området nødvendigvis måtte omfatte Kautokeino og Karasjok. Det kunne dermed synes nærliggende å avgrense forvaltningsområdet i samsvar med virkeområdet for språk­reglene i sameloven 12. juni 1987 nr. 56, jf. § 3-1 nr. 1 og merknadene i ot.prp. nr. 60 for 1989-90 s. 45. Dette ville innebære at området i tillegg til de fire nevnte kommuner også ville omfatte Nesseby kommune.

Samelovens språkregler er imidlertid av en annen art enn reglene om Samisk grunnforvaltning. Språk­reglene gir enkeltpersoner rett til svar på samisk fra lokale forvaltningsorganer og til å bruke samisk overfor rettsvesen, helse- og sosialvesen. Samisk grunnforvaltning er en særegen forvaltningsordning for bruk av grunn i områder som må anses som samiske, men hvor det også vil være innslag av andre folkegrupper. Denne artsforskjellen mellom individuelle rettigheter og mer områdebaserte kollektive rettigheter tilsier at det, ihvertfall hvis Samisk grunnforvaltning skal innføres ved et lovvedtak, bør være et større samisk befolkningsinnslag der denne ordningen skal gjelde enn i språkreglenes virkeområde.

Dette har bl.a. sammenheng med at Sametinget er tiltenkt et hovedansvar for oppnevningen av styret for Samisk grunnforvaltning og at ikke alle som bor i ordningens virkeområde, vil kunne stemme ved sametingsvalget. Det kan gis regler som sikrer denne del av befolkningen plass i grunnforvaltningsstyret, men disse vil med dagens valgregler likevel ikke ha samme mulighet til å øve innflytelse på forvaltningen som de som kan stemme ved sametingsvalget. Hvis grunnforvaltningsområdet allerede i utgangspunktet også skulle omfatte områder hvor det bor relativt mange ikke-samer, er det fare for at mange av de som bor der vil være mot ordningen.

Både Porsanger og de nedre deler av Tana har en ganske sammensatt befolkning, herunder et betydelig kvensk innslag. Det ville derfor trolig være en for vid avgrensning å lovfeste at disse kommuner i tillegg til Karasjok og Kautokeino skal utgjøre området for Samisk grunnforvaltning. Nesseby er en mer utpreget samekommune, men også her er det en så vidt stor ikke-samisk befolkning at det ikke i utgangspunktet synes naturlig å la kommunen omfattes av Samisk grunnforvaltning.

Liknende innvendinger kan anføres mot å avgrense området i samsvar med det til enhver tid gjeldende virkeområde for Samisk utviklingsfond i Finnmark. Dette omfatter i dag flere strøk hvor det samiske innslaget er relativt lite. En slik avgrensning ville også gå på tvers av kommunegrensene. Fondet er dessuten knyttet til iverksettelse av enkelttiltak og går derfor i en annen retning enn forslaget om Samisk grunnforvaltning.

Hvis området for Samisk grunnforvaltning ble avgrenset til Kautokeino og Karasjok, ville derimot vekten av disse innvendinger være liten. Et stort flertall av befolkningen er her av samisk herkomst, og et forslag om å opprette et samisk forvaltningsomåde som automatisk får virkning i de to kommuner vil trolig bli godt mottatt. Et samisk forvaltningsområde avgrenset til Kautokeino og Karasjok vil også kunne fremtre som et referanseområde der samisk materiell kultur har særlig gode vilkår. Som anført i punkt 4.4.2.4.1 , vil dette kunne virke positivt også for andre samiske områder.

En avgrensning i lovs form av området for Samisk grunnforvaltning til Kautokeino og Karasjok vil likevel kunne skape et inntrykk av at Norge bare har to samiske kommuner, og medføre en viss fare for marginalisering av sameområder utenfor disse kommuner. Dette vil være uheldig sett i forhold de senere års betydelige oppblomstring av samisk kultur også i andre kommuner.

Inntrykket av Kautokeino og Karasjok som landets eneste samekommuner vil imidlertid bli dempet hvis tilslutningsspørsmål overlates til kommunene selv, fremfor at det ved lov bestemmes at disse kommuner skal utgjøre virkeområdet for Samisk grunnforvaltning. Selv om det trolig vil være lokal tilslutning til at det innføres en særskilt samisk forvaltningsordning i de to kommuner, kan det dessuten under enhver omstendighet være grunn til å la kommunene selv avgjøre spørsmålet på demokratisk vis. En frivillig tilslutningsadgang vil gi en garanti for at Samisk grunnforvaltning har støtte der ordningen innføres, og gi den en legitimitet som strekker seg ut over de argumenter som kan anføres for å begrunne ordningen som sådan. Ettersom det dreier seg om en forvaltningsordning som etter sin art og sitt innhold vil bryte relativt sterkt med det som gjelder i dag, kan det nettopp være behov for en slik særskilt legitimitet.

Samisk grunnforvaltning bør derfor ikke innføres med umiddelbar virkning i kommunene Kautokeino og Karasjok. I stedet bør disse kommuner selv avgjøre om de vil slutte seg til forvaltningsordningen. Tilslutningsadgangen bør dessuten ikke begrenses til disse to kommuner, idet også andre kommuner i Finnmark med en relativt betydelig samisk befolkningsandel bør kunne tre inn i Samisk grunnforvaltning. Når tilslutningen vil være frivillig og ordningen har en særskilt samisk forankring og begrunnelse, vil det foruten Kautokeino og Karasjok, trolig i første rekke være Porsanger, Tana og Nesseby som vil vurdere og eventuelt gå inn for slik tilslutning. Hvis det skulle legges opp til at det samiske grunnforvaltningsområdet fastsettes ved lov, ville det være nærliggende å ta med disse fem kommuner, og eventuelt gi nærmere regler om hvordan grensen skal trekkes utenfor kommunene Karasjok og Kautokeino.

Det er imidlertid ikke noe i veien for at tilslutningsadgangen er åpen for alle kommuner i Finnmark. Dette vil gjøre Samisk grunnforvaltning til en fleksibel ordning, som på sikt også vil kunne omfatte kommuner der det samiske i dag ikke er særlig fremtredende. Det har mange steder i Finnmark vært og er fortsatt en utvikling i holdningen til samiskhet og økt aksept for det samiske. Dette må i seg selv anses som et sterkt argument for ved en frivillig ordning å åpne for gradvis tilslutning til Samisk grunnforvaltning etterhvert som tiden blir moden for det. Hvis tilslutningen er frivillig, er det heller ikke spesielt betenkelig at Sametinget gis større innflytelse på forvaltningen av grunnen enn Finnmark fylkesting.

En regel om at en kommune kan bestemme at usolgt statsgrunn skal forvaltes av Samisk grunnforvaltning kunne i og for seg også gis anvendelse for samiske kommuner utenfor Finnmark. Samerettsutvalgets annen utredning er imidlertid for disse spørs­målenes del avgrenset til dette fylket. Videre vil de materielle regler for grunnforvaltningens virksomhet langt på vei være sammenfallende med det som foran er foreslått for Finnmark grunnforvaltning. Det er derfor naturlig at tilslutningsadgangen inntil videre bare gjøres gjeldende i Finnmark.

Dette er likevel ikke til hinder for at adgangen senere utvides til kommuner utenfor dette fylket. Riktignok vil det, med forbehold for kommunene i Nord-Troms, trolig bare relativt få steder utenfor Finnmark være noe reelt ønske om slik tilslutning. Hvis det først er flertall for det, er det imidlertid ikke noe prinsipielt i veien for at også andre kommuner slutter seg til Samisk grunnforvaltning. Spørsmålet om de skal gis en slik tilslutningsadgang må imidlertid vurderes i sammenheng med de problemstillinger som ellers er aktuelle i sameområdene utenfor Finnmark, og hører derfor naturlig hjemme i samerettsutvalgets tredje utredning, som nettopp vil omhandle retten til land og vann i disse områdene.

En mulig innvending mot en frivillig kommunal tilslutningsadgang til Samisk grunnforvaltning kan nok være at en del samiske områder i kommuner med blandet befolkning kan falle utenfor ordningen. Det kan f.eks. tenkes at en del av kommunen stort sett har samisk bosetting, mens bosettingen i andre deler er blandet eller overveiende ikke-samisk. For å åpne for at bare den samiske del av kommunen kan tre inn i Samisk grunnforvaltning, kunne det kanskje gis regler om at kommunestyret også kan vedta tilslutning for en del av kommunen, hvis et flertall av befolkningen i den aktuelle del går inn for det. Et alternativ til å overlate spørsmålet til kommunen kunne være en form for statlig avgrensning i de tilfeller hvor en del av en kommune er dominert av samer og en annen ikke.

Utenfor Kautokeino og Karasjok er det imidlertid, med forbehold for øvre Tana og vestsiden av Porsangerfjorden, mer tale om spredte samiske bygdesamfunn enn om større sammenhengende områder. Fremfor at kommunestyret eller staten kan vedta at en del av kommunen skal tiltre Samisk grunnforvaltning, forslås det derfor at finnmarksbygder utenfor de til­sluttede kommuner, skal ha en selvstendig adgang til å tre inn i denne ordningen uavhengig av kommunens standpunkt til tiltredelsesspørsmålet, jf. punkt 4.4.3.3.

4.4.3.1.2 Forholdet til ILO-konvensjonens artikkel 14 nr. 2

En regel om frivillig tilslutning til Samisk grunnforvaltning har som påvist foran, gode grunner for seg, men synes likevel å reise visse spørsmål i forhold til ILO-konvensjonens artikkel 14. nr. 2. Statens myndigheter pålegges her å ta nødvendige skritt for å identifisere de landområder der vedkommende folk tradisjonelt lever, og sikre effektivt vern av deres eiendomsrett og rett til besittelse. Det er etter ordlyden tale om å identifisere de områder som urfolket skal ha den sterkeste rett til etter artikkel 14 nr. 1, men folkerettsgruppen legger i NOU 1997:5 s. 49 flg til grunn at identifikasjonskravet også må omfatte de områder hvor urfolkets bruksrettigheter skal sikres.

I denne sammenhengen er likevel kravet om identifikasjon av området for urfolkets eiendoms- og besittelsesrett mest interessant. Folkerettsgruppen antar (s. 37) at ihvertfall i Karasjok, Kautokeino og øvre del av Tana kommune og muligens også i en del samebygder utenfor dette sammenhengende området, har den samiske bruken av naturgodene vært så dominerende i forhold til andres bruk at de har krav på få anerkjent slike rettigheter.

I utredningen Identifisering av samiske områder, som ble utført for Kommunaldepartementet i 1992, antar Otto Jebens og Johan Albert Kalstad at i Finnmark er bl.a. Kautokeino, Karasjok, Nesseby og Øvre Tana, samt bygder som Vestertana, Langfjorden, Indre Laksefjord, Indre Billefjord, Smørfjord, Snø­fjord, Slåtten, Lillefjord, Revsbotten, Rognsund og Store og Lille Lerresfjord omfattet av artikkel 14 nr. 1 første setning. Det samme gjelder en del samiske bygder sør for Finnmark, særlig i Nord-Troms (i Kvæn­angen, Nordreisa, Kåfjord, Lyngen og Stor­fjord), men også i andre deler av Troms fylke (bl.a. i Målselv og Bardu), og Nordland fylke (bl.a. i Tysfjord, Evenes og Ballangen).

En regel om frivillig tilslutning til Samisk grunnforvaltning for kommuner og bygder kan ikke uten videre sies å samsvare med ordlyden i konvensjonens artikkel 14 nr. 2, ettersom det her tales om en plikt for staten til å identifisere de landområder der samene skal ha den sterkeste rett etter artikkel 14 nr. 1. Rent umiddelbart kunne dette kanskje tilsi at det i stedet for en frivillig tilslutningsordning gis en regel som overlater til Kongen å bestemme i hvilke områder reglene om Samisk grunnforvaltning skal gjelde, etter at de aktuelle landområder er identifisert og avgrenset.

Det er imidlertid uklart hvor langt identifikasjonskravet i artikkel 14 nr. 2 rekker, og i hvilken grad dette har selvstendig betydning ved siden av kravet om å anerkjenne urfolkets eiendoms- og besittelsesrett og sikre deres rett til bruk, jf. punkt 3.3.8 i folkerettsgruppens utredning. Det kan være nærliggende å anta at hvis identifikasjonskravet var mer absolutt, ville det ha blitt kommentert i det foran omtalte brev 6. juni 1995 fra ILOs ekpertkomité at Norge ikke har foretatt noen slik identifikasjon.

Dette kan også tyde på at kravet må ses i sammenheng med, og muligens er noe underordnet kravet i artikkel 14 nr. 2 om å sikre effektivt vern av urfolkets landrettigheter. Kravet om avgrensning må dess­uten være underordnet i forhold til kravet i artikkel 14 nr. 1 om anerkjennelse av urfolkets rett til å eie og besitte de landområder der de tradisjonelt lever og sikre deres rett til bruk i andre områder. En forutsetning for å kunne anerkjenne og sikre slike rettigheter vil nødvendigvis være at det klarlegges i hvilke områder rettighetene skal gjelde. Identifiseringen av rettighetsområdet vil som sådan ha begrenset verdi, hvis den ikke knyttes til regler om anerkjennelse og sikring av rettigheter og et sterkere inngrepsvern.

Ut fra konvensjonens formål og tendens må det også anses viktigere at alle samiske bruksområder i landet, enten det er tale om områder hvor samenes rett til å eie og besitte skal anerkjennes eller områder hvor deres rett til bruk skal sikres, blir vernet mot inngrep, enn at det isolert sett foretas en avgrensning av de ulike områder. Ses forslaget i utredningens kapittel 8 om at reglene om vern av naturgrunnlaget for samisk kultur skal gjelde i alle samiske bruksområder i landet i sammenheng med forslaget om frivillig tilslutning til Samisk grunnforvaltning, kan mye tyde på at dette er tilstrekkelig til å oppfylle konvensjonens krav om identifisering av disse områder.

En slik antagelse styrkes ytterligere av at ILO-konvensjonen stiller opp ulike mål og standarder for de ratifiserende stater, men samtidig gir statene en viss frihet når det gjelder måten for gjennomføringen av konvensjonen i intern rett. Dette slås fast i artikkel 34 der det sies at arten og omfanget av de tiltak som treffes for å iverksette konvensjonen, skal fastsettes på en fleksibel måte, og med hensyn til særegne forhold i hvert enkelt land. Ett særegent forhold som kan tilsi at identifikasjonskravet ikke skal tolkes strikt etter ordlyden, er at avgrensingen av de områder hvor samene har krav på rettigheter etter artikkel 14, kan by på større problemer i Norge enn i stater der urfolket har levd samlet og mer avgrenset fra den øvrige befolkning.

En ordning der folk i samiske områder selv får velge om de vil tiltre Samisk grunnforvaltning, kan etter dette neppe sies å være i motstrid med de grunnleggende prinsipper bak ILO-konvensjonen. Ordningen vil dessuten, kombinert med regler om styrket inngrepsvern, fullt ut kunne realisere konvensjonens formål. Den tolkning av artikkel 14 nr. 2 som det ovenfor er redegjort for, antas derfor å samsvare med det folkerettslige effektivitetsprinsipp om at internasjonale konvensjoner ikke nødvendigvis skal tolkes strikt etter ordlyden, men slik at deres formål kan oppfylles på en mest mulig praktisk og effektiv måte.

En mulig innvending mot dette kan nok være at en frivillig tilslutningsordning vil åpne for at den ikke samiske del av befolkningen kan blokkere for at kommunen eller bygda slutter seg til Samisk grunnforvaltning, selv om dette er ønsket av et flertall av kommunens eller bygdas samiske befolkning. Som antydet i punkt 4.4.3.1.1, kan nok det forhold at en del av en kommune kan være samisk dominert og en annen ikke, være et argument for statlig avgrensning av det samiske grunnforvaltningsområdet.

I de kommuner og bygder i Finnmark hvor tilslutning til Samisk grunnforvaltning vil være mest aktuelt, vil det imidlertid trolig være en så vidt stor samisk majoritet at dette ikke vil være noe praktisk problem. Regler om frivillig tilslutning vil dermed neppe være noe reelt hinder for at de kommuner og bygder i Finnmark hvor samenes rett til å eie og besitte landområdene skal anerkjennes etter artikkel 14 nr. 1 og avgrenses etter nr. 2, kan slutte seg til Samisk grunnforvaltning. En frivillig tilslutningsadgang vil dessuten medføre at forvaltningordningen kan innføres også i områder hvor det er tilstrekkelig å sikre samenes rett til bruk, og dermed fremstå som et tilbud også til befolkningen i slike områder.

Det kan tilføyes at det er grunn til å anta at en identifisering av samiske landområder kombinert med en regel om frivillig tilslutning i den forstand at adgangen til å tre inn i Samisk grunnforvalting ble begrenset til områder som på forhånd er identifisert som samiske, vil samsvare med artikkel 14 nr. 2. Det kan da neppe være mer problematisk i forhold til dette kravet at tilslutningsadgangen ikke bare er åpen for kommuner og bygder i slike særskilt avgrensede samiske områder, men for kommuner og bygder i hele Finnmark.

Den ordning som skisseres i dette kapittel, hvor det foreslås en frivillig tilslutningsadgang for alle kommuner i Finnmark, antas derfor å samsvare med ILO-konvensjonen. Se også folkerettsgruppens utredning i NOU 1997:5 s. 46 der det uttales at så lenge samene fortsatt er i klart flertall i de deler av Finnmark hvor de vil kunne ha krav på å få anerkjent eiendoms- og besittelsesrettigheter etter artikkel 14 nr. 1, vil frivillig tilslutning til Samisk grunnforvaltning ikke kunne være i strid med ILO-konvensjonen.

4.4.3.2 Nærmere om kommunenes tilslutningsadgang

Det foreslås på bakgrunn av den foregående drøftelse at en kommunes adgang til å slutte seg til Samisk grunnforvaltning ikke skal være betinget av at den har en bestemt samisk befolkningsandel, men i prinsippet være åpen for alle kommuner i Finnmark, jf. lovutkastets § 3-1 første ledd. Forutsetningen for slik til­slutning er imidlertid at det treffes et flertallsvedtak om dette i kommunen.

Myndigheten bør i utgangspunktet tilligge kommunen. Etter kommuneloven 25. september 1992 nr. 107 § 6 er kommunestyret øverste kommunale myndighet. Vedtak der treffes med alminnelig flertall (§ 35 nr. 1). Hvordan behandlingen av tilslutningsspørsmålet ellers skal foregå og hvordan vedtak skal forberedes, bør kommunen selv avgjøre innenfor rammen av de allminnelige saksbehandlingsregler for kommunale vedtak. Det kan tenkes at man vil holde rådgivende folkeavstemning i kommunen om saken. I prinsippet vil vedtaksmyndigheten også kunne delegeres til et annet kommunalt organ, selv om det kanskje synes lite naturlig.

Mindretallet har ut av dette ikke funnet grunn til å foreslå noen nærmere regler for kommunens vedtak om tilslutning til Samisk grunnforvaltning, men skulle det vise seg å være behov for slike regler vil slike kunne gis ved forskrift etter lovutkastets § 3-1 siste ledd.

Et annet spørsmål er om vedtak om tilslutning til Samisk grunnforvaltning skal medføre at kommunen umiddelbart tiltrer ordningen eller om tilslutningen også må stadfestes av Kongen (regjeringen) eller ved et særskilt lovvedtak. Dette siste gjelder for utvidelser av virkeområdet for samelovens språkregler, jf. Ot.prp. nr. 60 for 1989-90 s. 14-16, der det bl.a. sies at lovgiveren bør vurdere en slik utvidelse når reglene har virket en stund. I motsetning til det som gjelder for språkreglene, vil det imidlertid være et vilkår for tilslutning til Samisk grunnforvaltning at det er fattet et flertallsvedtak i kommunen. Det bør også være relativt enkelt å slutte seg til Samisk grunnforvaltning hvis det først er et flertall for det. Tilslutning bør derfor ikke kreve et særskilt vedtak av Kongen eller Stortinget, i tillegg til et kommunalt fler­talls­vedtak.

Et spørsmål som har vært vurdert særskilt, er om det bør gis regler om at et bestemt antall kommuner må vedta å tiltre ordningen for at den skal tre i kraft. Etableringen av ordningen og dens styrende organer vil nødvendigvis medføre en del kostnader og også være et administrativt løft av en viss tyngde, noe som nok kan være et argument for at det ble stilt som vilkår for ikrafttreden at f.eks. minst to kommuner må ha vedtatt inntreden.

Utmarksforvaltningen vil imidlertid allerede i utgangspunktet ligge til kommunene, jf. kapittel 5.2. En eventuell senere overføring av grunnforvaltningen vil derfor neppe være noen uoverkommelig økonomisk, praktisk og administrativ byrde, heller ikke om Samisk grunnforvaltning bare skulle bli tiltrådt av én kommune. Det kan i den forbindelse vises til at da Kautokeino kommune høsten 1995 søkte om forlengelse av frikommuneforsøket for lokal utmarksforvaltning, ønsket kommunen også å bli tillagt grunnforvaltningen. Man anså det dermed ikke som en byrde å bli tillagt nye forvaltningsoppgaver, men heller som en mulighet for å styrke sin innflytelse på bruken av grunn og naturressurser i kommunen.

Det bør derfor være tilstrekkelig for å etablere Samisk grunnforvaltning at én kommune slutter seg til ordningen. Hvis først én kommune vedtar slik tilslutning, er det dessuten sannsynlig at den vil få følge av flere. Den her omtale problemstilling vil derfor neppe være særlig aktuell sett i et litt lengre tidsperspektiv.

For øvrig bør den fremgangsmåte som her er skissert for en kommunes inntreden i Samisk grunnforvaltning, gjelde tilsvarende ved eventuell uttreden. Uttredelsesspørsmålet vil måtte avgjøres av kommunen. Noe krav om at uttredelsesvedtaket må godkjennes av andre er det imidlertid ikke grunn til å stille. Det vises ellers til merknadene til lovutkastets § 3-1 tredje ledd, der bl.a. virkningen av en eventuell uttreden er nærmere kommentert.

4.4.3.3 Bygders tilslutningsadgang

Den foreslåtte frivillige kommunale tilslutningsadgangen gjør det sannsynlig at et fremtidig samisk grunnforvaltningsområde vil danne et sammen­heng­ende område, bestående av kommunene på Finnmarksvidda og muligens noen av de tilgrensende kommuner. Får området en slik utstrekning, vil imidlertid en del viktige samiske bosettingsområder i kommuner som ikke er tilsluttet Samisk grunnforvaltning, falle utenom. Det vil bl.a. være tale om sjøsamiske bygder der det knytter seg sterke samiske interesser til bruken av utmarka. De hensyn som forslaget om Samisk grunnforvaltning bygger på, vil dermed også her kunne anføres med stor tyngde.

Det er derfor grunn til å gi bygder en selvstendig adgang til å gå inn i Samisk grunnforvaltning, uavhengig av hva den kommune bygda ligger i, måtte mene om tilslutningsspørsmålet. En slik adgang vil motvirke faren for at samiske hensyn og rettigheter svekkes utenfor det sammenhengende grunnforvaltningsområdet. Adgangen vil også medføre at grunnlaget for retten til og forvaltningen av naturgodene ikke blir dårligere i bygder utenfor enn innenfor de kommuner som har sluttet seg til Samisk grunnforvaltning.

Tilslutningsadgangen til Samisk grunnforvaltning bør etter dette være åpen også for bygder utenfor de tilsluttede kommuner, i praksis ved at et flertall i bygda kan kreve at det opprettes et særskilt bruksområde for bygda i samsvar med de regler som er nærmere omtalt i utredningens kapittel 5.4. Det er her gitt en egen drøftelse av spørsmålet om utmarksrettigheter og utmarksforvaltning i det samiske grunnforvaltningsområdet, og i den forbindelse også redegjort for adgangen til å fremsette krav om avgrensning av bygdebruksområde, jf. punkt 5.4.3.2.

Forutsetningen for slik tilslutning vil imidlertid være at minst én kommune har sluttet seg til Samisk grunnforvaltning, slik at ordningens styringsorganer er i funksjon. Videre vil kravet måtte ha tilslutning av et flertall i bygda, slik at det også i denne relasjonen vil være snakk om en frivillig tilslutning.

I tillegg til disse vilkår kunne det synes nærliggende å operere med et krav om at det må dreie seg om ei samisk bygd. Dette ville ikke innebære noen forfordeling av ikke-samiske bygder, idet disse uansett ville kunne få opprettet bygdebruksområde iht. reglene om utmarkforvaltningen i kommunene, jf. kapittel 5.3. Et slikt krav kan videre synes naturlig ut fra begrunnelsen og idégrunnlaget for Samisk grunnforvaltning og forslagets nærmere innhold.

Det kan hevdes at det vil harmonere dårlig med hensynet til samisk forvaltning av grunn og utmarksgoder om også ikke-samiske bygder skulle ha adgang til å slutte seg til Samisk grunnforvaltning. Videre er hensynet til samisk bruk en viktig del av begrunnelsen for forslaget om at det også i tilknytning til denne ordningen skal kunne opprettes bygdebruksområder. Formålet med disse vil nettopp være at de skal styrke tradisjonell samisk utmarksbruk. I den grad slike områder skal kunne knyttes til en samisk forvaltningsordning, kan det derfor synes nærliggende å bruke befolkningssammensetningen som grunnlag for å sondre mellom bygder som skal kunne knyttes til Samisk grunnforvaltning og bygder hvor dette ikke er naturlig.

Det er imidlertid tvilsomt om ikke-samiske bygder i Finnmark vil ønske å delta i en samisk forvaltningsordning, når de uansett vil kunne få avgrenset et bygdebruksområde på annet grunnlag. Selv om det kan anføres visse prinsipielle argumenter for å begrense tilslutningsadgangen til samiske bygder, vil det praktiske behovet for å avgrense mot ikke-samiske bygder neppe være særlig stort. En slik avgrensning ville også medføre at det måtte gis visse retningslinjer for hvilke bygder som skal regnes som samiske i lovens forstand.

Det kunne nok i den forbindelse gis visse mer objektive holdepunkter, f.eks. at tradisjonell samisk ressursbruk må ha en viss betydning for den lokale bosetting, at det må bo en viss andel samer i bygda eller at bygda må ligge innenfor det gjeldende virkeområde for Samisk utviklingsfond i Finnmark. Også historiske forhold og sammenhengen mellom tidligere tiders og dagens bruk kunne være relevante momenter i en slik vurdering, f.eks. slik at det legges vekt på i hvilken grad bygda rent faktisk har vært og er utgangspunkt for (tradisjonell) samisk næringsvirksomhet og ressursbruk.

Det ville imidlertid trolig være mer hensiktsmessig å treffe avgjørelsen på fritt grunnlag, der det etter en konkret helhetsvurdering tas stilling til om bygda kan anses som samisk. Et vel så viktig moment i en slik vurdering som de ovennevnte, kunne være om bygdefolket selv oppfatter bygda som samisk, herunder om de anser sin utmarksbruk som samisk bruk, jf. at også adgangen til å delta i sametingsvalget delvis er basert på subjektive kriterier. Hvis flertallet i ei bygd først krever å få delta i Samisk grunnforvaltning, har det en klar presumsjon for seg at bygda må regnes som samisk, da det ellers neppe ville ha blitt fremsatt et slikt krav.

Det er dessuten ikke stilt noe krav om at en kommune må være samisk for å slutte seg til Samisk grunnforvaltning. De argumenter som kan anføres for at denne ordningen også skal kunne omfatte kommuner der det samiske i dag ikke er så fremtredende, kan med stor tyngde også anføres i forhold til bygdenes tilslutningsadgang. Som bemerket i punkt 4.4.3.1.1, er det mange steder i Finnmark fortsatt en utvikling i holdningen til samiskhet og økt aksept for det samiske. En slik utvikling vil kunne ytterligere styrkes av at adgangen til å slutte seg til Samisk grunnforvaltning også er åpen for de bygder hvor denne utviklingen i dag ikke har kommet så langt. Selv om det i praksis trolig bare vil være aktuelt for de bygder som anser seg som samiske å slutte seg til Samisk grunnforvaltning, er det derfor neppe grunn til å lovfeste noe krav om at bare samiske bygder skal kunne slutte seg til ordningen.

Hvis ei bygd overfor Samisk grunnforvaltning har fremsatt et krav om å delta i denne forvaltningsordningen, må den etter dette i prinsippet anses som ei samisk bygd, med krav på å få avgrenset et bygdebruksområde. De nærmere vurderinger i tilknytning til fremsettelsen av opprettelseskravet og den etterfølgende avgrensningen vil falle sammen med vurderingen av de tilsvarende spørsmål for bygdebruksområder i kommuner som har sluttet seg til Samisk grunnforvaltning. Det vises derfor til punkt 5.4.3.2 der disse spørsmål er drøftet, og hvor det stort sett er bygget på de regler som er skissert i punkt 5.3.3 om opprettelse og avgrensning av bygdebruksområder i kommuner tilknyttet Finnmark grunnforvaltning.

Bygdene utenfor kommunene i Samisk grunnforvaltning vil falle i to kategorier. Bygder som ikke har fått avgrenset bruksområde etter kommuneordningen, kan kreve å få avgrenset et område som skal tilsluttes Samisk grunnforvaltning. Bygder som alt er tillagt et bruksområde, kan kreve at dette for fremtiden skal forvaltes etter reglene om Samisk grunnforvaltning og ikke etter kommuneordningens regler. Bygder utenfor kommunene i Samisk grunnforvaltning som oppfyller vilkårene for å få opprettet et bruksområde, vil dermed kunne velge om de vil fremsette et krav om bygdebruksområde overfor kommunen eller Samisk grunnforvaltning. Folk i bygder i kommuner tilsluttet Samisk grunnforvaltning vil på sin side bare kunne kreve å få avgrenset bygdebruksområder i medhold av denne ordningens regler. De vil dermed ikke ha det samme valget som folk i bygder utenfor de tilsluttede kommuner.

Som følge av drøftelsen i dette punktet er det foreslått en egen lovregel om utenforliggende bygders adgang til å slutte seg til Samisk grunforvaltning. Se lovutkastets § 3-1 annet ledd, jf. § 6-2 annet ledd. Spørsmålet om eiendomsretten til grunnen i de bygder som måtte tiltre den samiske grunnforvaltningsordningen, er drøftet nærmere i punkt 4.4.4.2.2, mens spørsmålene om bygdebruksområdenes avgrensning mv. er behandlet i punkt 5.3.2.2 .

4.4.4 Eiendomsretten til grunnen

4.4.4.1 Utgangspunkt

Som fremholdt flere ganger i det forgående, er hensynet til samisk egenforvaltning av grunn og ressurser det bærende element i forslaget om Samisk grunnforvaltning. De forhold som har tilknytning til disponering av grunn og naturgoder, er dermed blant dets viktigste bestanddeler. Et spørsmål som i denne forbindelse har særlig interesse, er hvordan eiendomsretten til den grunn som måtte bli omfattet av ordningen skal reguleres. Mer konkret dreier det seg om hvilket organ som skal tillegges hjemmel som eier av grunnen og dermed få adgang til å få tinglyst disposisjoner over grunn og rettigheter, og om hvordan organet skal organiseres.

Dagens regelverk for forvaltningen av grunnen i Finmark bygger på den forutsetning at staten er grunn­eier, mens hjemmelen som eier tilligger Statskog SF. Det er i punkt 4.3.2 foreslått at hjemmelen skal overføres til Finnmark grunnforvaltning. Koblingen til andre statsorganer blir dermed langt mer beskjeden enn i dag. Samene vil dessuten gjennom reglene om oppnevning av grunnforvaltningstyret får medeiendomsrett til grunnen i Finnmark.

I Samisk grunnforvaltnings virkeområde vil imidlertid samiske interesser gjøre seg særlig sterkt gjeldende, samtidig som det er tale om en samisk forvaltningsordning. I dette området bør derfor eiendomsretten overføres til et kollektivt samisk rettssubjekt, for øvrig uten at det for overføring av eiendomsrett til og fra dette organet i medhold av loven om forvaltning av grunn i Finnmark betales tinglysningsgebyr og dokumentavgift til statskassen, jf. punkt 4.2.2.4.

Det vil i punkt 4.4.4.2.1 bli gitt en allmenn begrunnelse for hvorfor eiendomsretten bør overføres. Spørs­målet om eiendomsretten til grunnen i eventuelle utenforliggende bygdebruksområder omtales særskilt i punkt 4.4.4.2.2. I punkt 4.4.4.2.3 behandles det rettssubjekt den samiske eiendomsretten skal tilkomme, mens organiseringen av dette rettssubjektet er tatt opp i punkt 4.4.4.3.

4.4.4.2 Overføring av grunneiendomsrett i Finnmark til et samisk rettssubjekt

4.4.4.2.1 Allment

Som det fremgår av redegjørelsen i punkt 4.2.2 for hvilke rettsvirkninger det vil ha å overføre eiendomsrett fra staten til en annen juridisk person, vil en endring av eierforholdene neppe være av de endringer som i seg selv vil ha størst praktisk betydning i forbindelse med opprettelsen av Samisk grunnforvaltning. Det vil trolig være langt viktigere at det iverk­settes en ordning for samisk forvaltning av grunn og naturgoder, enn hvem som formelt sett eier grunnen i ordningens virkeområde. Også reglene for denne forvaltningen, herunder hvilke organer som skal kunne fatte vedtak og hvilke skranker som skal gjelde for deres vedtaksmyndighet, vil være viktigere enn spørs­målet om eiendomsretten.

Spørsmålet om eiendomsrettens og eierrådighetens nærmere innhold, vil derfor bli klarlagt i punkt 4.4.6. Både de skranker som der er foreslått i adgangen til å avhende grunn, og forslaget om at forvaltningsloven skal gjelde for Samisk grunnforvaltnings virksomhet begrenser eierrådigheten i forhold til den rådighet en grunneier normalt vil ha. Eierrådigheten vil også være begrenset av lokalbefolkningens rett til å bruke utmarksgodene, jf. kapittel 5.2 og 5.3. De spørs­mål som drøftes i disse underpunkter, vil være avgjørende for eiendomsrettens innhold og vil praktisk sett være viktigere enn spørsmålet om hvem som skal tillegges retten. Dette vil imidlertid være prinsipielt viktig, og også ellers ha en viss reell betydning.

Uttrykket eiendomsrett er som påvist i punkt 4.2.1, et samlebegrep for de typer rådighet eieren har på sin hånd i forhold til en bestemt gjenstand. Hvis det ikke gis regler om noe annet, vil denne rådighet følge med en overføring av eiendomsretten og overtas av den nye eier. Slik reglene om Samisk grunnforvaltning er foreslått, vil imidlertid grunnforvaltningsorganet, uavhengig av hvem som formelt er grunneier, få hånd om den eierrådighet som vil ha betydning for bruken av området, bl.a. salg og bortfeste av grunn. Organet vil også ha kontroll med mineralvirksomheten, og være klageorgan i forhold til kommunens forvaltning av utmarksgodene.

En formell overføring av eiendomsretten vil dermed ikke gi mulighet for å styre bruken av grunn og ressurser ut over det som vil følge allerede av at myndigheten til å opptre på vegne av eieren ved lov legges til Samisk grunnforvaltning. Videre vil reglene om forvaltningen av området angi retningen for den fremtidige bruken av grunn og naturgoder, og legge viktige begrensninger på utøvelsen av eierrådigheten. Dette siste gjelder også reglene om rett til bruk av utmarka i området. Disse vil i større grad enn reglene om eiendomsretten avgjøre hvem som kan bruke området og i hvilket omfang, og vil ikke innholdsmessig bli påvirket av hvem som er grunneier. Reglene om befolkningens bruksrettigheter i Samisk grunnforvaltnings område vil kunne gis nøyaktig det samme innhold, enten staten eller et samisk rettssubjekt er grunneier.

Med mindre det gis særlige regler om noe annet, vil en overføring av eiendomsretten heller ikke omfatte undergrunnsressurser som mutbare mineraler og petroleum i undergrunnen idet disse med grunnlag i bergregalet og lov 23. mai 1973 nr. 21 § 1 tilligger staten uansett hvem som er grunneier. Det kan imidlertid gis særregler om bruken og disponeringen av disse ressurser også om grunneiendomsretten ikke overføres til et samisk rettssubjekt. Utvalget foreslår i punkt 4.3.5.5, jf. lovutkastets § 2-7, at Finnmark grunnforvaltning skal gis myndighet i forbindelse med leting og utvinning av mineraler i Finnmark. I punkt 4.4.6.3.8 foreslås det at Samisk grunnforvaltning skal ha tilsvarende myndighet. Disse regler kan iverksettes uavhengig av hvem som eier det aktuelle område. En overføring av eiendomsretten som sådan vil derfor ikke ha selvstendig betydning i denne sammenhengen.

Også de regler som er foreslått i kapittel 8 om naturinngrep i samiske bruksområder, vil trolig ha større betydning for å verne naturgrunnlaget for samisk kultur enn hva en overføring av grunneiendomsretten isolert sett vil ha. Dette bl.a. fordi eiendomsrett ikke i seg selv gir noen garanti mot at det vedtas iverksatt naturinngrep som eieren ikke ønsker. Eiendomsretten vil riktignok sikre at slike vedtak ikke foretas uten at eieren er hørt på forhånd, og det vil som kompensasjon for iverksatte inngrep måtte betales erstatning for grunneieres og andre rettshaveres økonomiske tap som følge av inngrepet. Eiendomsretten alene vil likevel ikke avverge uønskede naturinngrep. Et slikt vern må primært realiseres ved regler som setter materielle og/eller prosessuelle skranker for iverksettelsen av denne type inngrep.

De konkrete virkninger av å legge eiendomsretten til et samisk rettssubjekt vil etter dette ikke være så store, ihvertfall ikke hvis dette vurderes alene ut fra de rettslige og praktiske følger det vil ha. Samisk grunnforvaltnings styringsorganer vil uansett kunne tillegges ulike former for eierrådighet. Retten til å bruke utmarksgodene vil gjelde uavhengig av hvem som eier grunnen. Og selv om en overføring av eiendomsretten til et samisk rettssubjekt vil bli en del av et generelt sterkere vern av området, vil et slikt vern langt på vei kunne realiseres også uten at eierforholdene endres. En slik endring vil neppe være av de viktigste elementer i vernet, og strengt tatt heller ikke nødvendig for å skape et reelt vern av naturgrunnlaget for samisk kultur med næringer og samfunnsliv.

En endring av eierforholdene i Finnmark ved at grunneiendomsretten i deler av fylket tillegges samene vil således neppe være noe hovedvirkemiddel for å videreutvikle vernet av samisk kultur og næring, slik det tidvis har vært hevdet fra samisk hold. Slike utsagn synes å bygge på en antagelse om at eiendomsrett vil gi styring med bruken av naturgodene og vern mot uønskede inngrep, men som påvist i det foregående er den praktiske realitet at eiendomsrett isolert sett ikke er av de viktigste elementer i en slik sammenheng.

Et forslag om at grunneiendomsretten skal tilkomme et samisk rettsubjekt vil derfor ikke kunne begrunnes alene ut fra et styrings- og vernemotiv. Det kan imidlertid likevel anføres en rekke argumenter til fordel for et slikt forslag, da en endring av eierforholdene vil ha betydning i mange andre relasjoner.

Eiendomsretten vil for det første fange opp den rådighet som ikke uttrykkelig tilligger andre enn eieren, f.eks. ved ulike samfunnspålagte skranker eller andres bruksrettigheter. Eiendomsretten er etter dagens rettsterminologi negativt begrenset og eieren har den rådighet ( restrett) som ikke er spesielt unntatt. Hvis de regler som gir rådighet til andre enn eieren oppheves uten at det gjøres nye unntak, vil rådigheten igjen tilfalle grunneieren. Skulle f.eks. viltlovens regler om at offentlige myndigheter fastsetter hvilke arter det kan jaktes på til hvilke tider bli opphevet i Finnmark, ville det være opp til grunneieren å avgjøre hvilke former for jakt som skal tillates. Eieren rykker inn på de offentlige myndigheters plass.

Det vil likevel ikke ha særlig stor praktisk betydning at de ikke-lovregulerte sider av eiendomsretten vil følge med denne hvis det ikke bestemmes noe annet. Retten er i dag sterkt lovregulert, og det er neppe sannsynlig at offentligrettslige beføyelser i forbindelse med bruken av land og vann vil bli endret slik som antydet i eksemplet ovenfor. Heller ikke dette er derfor tilstrekkelig til å begrunne en overføring av grunneiendomsrett til samene.

Det er derimot grunn til å legge betydelig vekt på at en overføring av eiendomsretten vil ha stor prinsipiell betydning. Det har fra samisk hold ofte vært hevdet at eiendomsretten til grunnen i samiske områder også i dag tilligger samene, og at samene ihvertfall i fremtiden bør tilkjennes slik eiendomsrett. Se f.eks. de foran refererte utsagn fra Sametingsplanen for 1994-97 s. 43 om at ressursene både over og under jorden tilhører det samiske folk og at Sametinget vil være det rette organ til å hevde samenes kollektive rettigheter.

Bakgrunnen for disse utsagn synes nettopp å være at norske myndigheters aksept av samisk eiendomsrett vil være prinsipielt viktig. Eierbetegnelsen gir et signal om at eieren har særlig tilknytning til gjenstanden eller eiendommen. En overføring av eiendomsretten til grunnen i samiske områder til samene kan anses som et uttrykk for en anerkjennelse av denne tilknytningen, og som en tilbakeføring til den tilstand som gjaldt før den norske stat begynte å gjøre seg gjeldende i sameområdene.

Selv om det ikke nødvendigvis vil ha særlig stor reell betydning i forhold til den daglige bruk og forvaltning av området, er det heller ikke til å komme utenom at Samisk grunnforvaltning kan stå noe friere i sin forvaltning hvis grunnen er eid av et samisk og ikke et statlig rettssubjekt. Som påpekt i punkt 4.3.4, er det mulig at grunnloven § 19 om styringen av statens eiendommer må anses som et kongelig prerogativ. I så fall vil regjeringen eller et organ underlagt denne måtte gis en formell overordnet styringsfunksjon i forhold til bruken av disse eiendommer. Statlig eiendomsrett til grunnen i det samiske forvaltningsområdet vil dermed formelt sett kunne åpne for større statlig styring enn om eiendomsretten ligger til samene.

Det har imidlertid aldri vært avklart om § 19 er et prerogativ, slik at det ikke er sikkert at bestemmelsen stiller et slikt krav. Som påvist i punkt 4.3.4.2.3, går tendensen i nyere statsrettslig teori og praksis klart i retning av å tolke bestemmelsen slik at de krav den eventuelt måtte stille til regjeringens formelle styringsadgang er relativt små. Enten § 19 anses som et prerogativ eller ikke, er det derfor neppe noe i veien for å etablere en ordning der et statlig organ er grunn­eier, men hvor eierforvaltningen tillegges et samisk organ og det forutsettes at staten i liten grad skal gripe inn i organets virksomhet. Så lenge det fortsatt hersker en viss usikkerhet omkring prerogativspørsmålet, vil imidlertid samisk eiendomsrett til grunnen i Samisk grunnforvaltnings virkeområde gi grunnforvaltningens styringsorganer en mer avklart stilling i forhold til staten og andre enn en ordning der staten fortsatt er den formelle grunneier.

Hvis man først ønsker at disse organer skal disponere mest mulig fritt over grunnen i området, innenfor de skranker som følger av lov og andres bruksrett, er det derfor gunstigere å legge eiendomsretten til et samisk rettssubjekt enn å beholde den hos staten.

En fortsatt formell statlig eiendomsrett gir dess­uten staten en vanskelig dobbeltrolle. Den har et grunnlovsmessig og folkerettslig ansvar for å legge forholdene til rette for at samene kan utvikle sin kultur, men vil samtidig som grunneier risikere å fremstå som en motpart til samiske og lokale interesser. Det som skjedde høsten 1993 og vinteren 1994 da statlige organer ga Rio Tinto Zink og Ashton Mining tillatelse til å lete etter diamanter på Finnmarksvidda uten å høre Sametinget, viser at staten den gang ikke mestret denne dobbeltrollen. Senere er det underliggende regelverk endret, og dette vil bli underlagt ytterligere endringer hvis samerettsutvalgets forslag om vern av naturgrunnlaget for samisk kultur blir vedtatt. Dette vil lette statens dobbeltrolle, men vil ikke nødvendigvis forhindre at staten igjen kan komme i liknende situasjoner.

Det vil derfor være mer betryggende å legge eiendomsretten til grunnen i det samiske forvaltningsområdet til et samisk rettssubjekt enn å beholde den hos staten. Hvis også den formelle eiendomsretten ligger til et samisk rettssubjekt, den samiske styringen over grunn og naturgoder vil få det sterkest mulige innhold, innen de rammer som i alle tilfelle må settes for myndighetsutøvelsen. Selv om det kanskje ikke vil ha så stor reell betydning, bør derfor ikke bare eierforvaltningen, men også eiendomsretten overføres til et samisk organ.

En ordning der arealene innenfor Samisk grunnforvaltning er eid av et samisk og ikke et statlig organ, synes også best egnet til å realisere de mål som er trukket opp i begrunnelsen for ordningen i punkt 4.4.2, og i best samsvar med hensynet til utstrakt samisk egenforvaltning av grunn og naturgoder. Disse hensyn vil nok i stor grad kunne ivaretas, også hvis det forutsettes at en eventuell fortsatt statlig eiendomsrett til det samiske grunnforvaltningsområdet skal innebære at statsforvaltningen ikke driver noen form for aktiv styring av området. Men skal det først opprettes en samisk forvaltningsordning, synes det likevel å være prinsipielt uheldig at andre statlige organer enn Stortinget (ved lovgivning) skal kunne styre virksomheten, og det gjelder også i forhold til regjeringen og de organer som er underlagt denne.

Det er også grunn til å peke på ILO-konvensjonenes artikkel 14 nr. 1 første setning der det i den norske oversettelsen heter at vedkommede folks rett til å eie og besitte de landområder der de tradisjonelt lever, skal anerkjennes. Ordlyden i konvensjonen synes klart å trekke i retning av at den formelle eiendomsretten til grunnen i de aktuelle områder må overføres til urfolket, og også det foran nevnte brev 6. juni 1995 fra ILOs ekspertkomité trekker i denne retning. Komitéen sier riktignok i den vedlagte observation report (s. 37) at den ikke anser at artikkel 14 nr. 1 innebærer at formell eiendomsrett ( title) skal anerkjennes i alle tilfeller hvor et urfolk har rettigheter til et landområde der de tradisjonelt lever. Det påpekes imidlertid også at en slik anerkjennelse alltid vil være i samsvar med konvensjonen, og videre at man med interesse avventer den endelige avklaringen av dette spørsmålet i Norge. 12

Når komitéen avventer en slik avklaring, synes den å legge til grunn at det også i Norge er områder hvor samene tradisjonelt lever i artikkel 14 nr. 1’s forstand. Videre kan utsagnet om at en anerkjennelse av eiendomsrett alltid vil samsvare med konvensjonen tolkes slik at komitéen anser forholdene i Norge for å være slik at samisk eiendomsrett bør anerkjennes ihvertfall til deler av de landets tradisjonelle samiske bruksområder. En slik rett er imidlertid ikke anerkjent i dag, og ettersom samene i dag bare har en bruksrett til sine områder som for en rekke utmarksgoders vedkommende ikke kan sies å være spesielt sterkt vernet, kan norsk lovgivning neppe i dag sies å oppfylle kravene i artikkel 14 nr. 1. Samtidig har norske myndigheter selv ved gjentatte anledninger uttalt at de ikke vil nøye seg med å overholde folkerettens mini­mums­krav, men ligge i forkant av den internasjonale urfolksrettslige utvikling. 13

Denne utviklingen går i dag klart i retning av å styrke urfolks landrettigheter og anerkjenne deres formelle eiendomsrett til tradisjonelle landområder. Tendensen synes i relativt liten grad å ha sammenheng med om de aktuelle stater har ratifisert ILO-konvensjonen. Utviklingen i Australia, som ikke har ratifisert konvensjonen, er i så måte illustrerende. I den såkalte Mabo-saken fra 1992 konkluderte den australske ­Høyesterett med at Merfolket har, overfor resten av verden, retten til å eie, besitte, bruke og nyte godt av landområdene på Murray-Islands. Etter dette vedtok Australias lovgivende forsamling i desember 1993 en lov om urinnvånernes landrettigheter, som av mange er betegnet som vidtrekkende. 14

Skal norske myndigheter opptre i samsvar med de mål de selv ofte har uttrykt, er det etter dette påkrevd å endre gjeldende intern rett. Dette er ikke bare nødvendig for å ligge i forkant av den internasjonale urfolksrettslige utvikling, men også for å overholde de folkerettslige forpliktelser staten har i dag. De foreslåtte regler om Finnmark grunnforvaltning og kommunal utmarksforvaltning vil være et langt skritt i riktig retning. Det kan imidlertid være tvilsomt om disse regler alene vil være tilstrekkelig til å oppfylle kravene i ILO-konvensjonen i de deler av Finnmark hvor samisk bruk har vært og er mest dominerende.

Riktignok holder folkerettsgruppen i NOU 1997:5punkt 3.3.7 muligheten åpen for at Finnmark grunnforvaltning kan oppfylle konvensjonens krav, men det vil i så fall være tale om en minimumsoppfyllelse. Hvis den norske stat skal opptre i samsvar med mål om å beholde rollen som pådriver innen internasjonal urfolksrett, kan den neppe nøye seg med å regulere eierforholdene i Finnmark slik at dens forpliktelser såvidt er oppfylt. For å beholde denne rollen må staten vedta regler som klart oppfyller artikkel 14 nr. 1. Og i så måte vil utvilsomt en ordning som åpner for overføring av grunneiendomsretten i de deler av fylket hvor samene har krav på å få anerkjent sine eiendoms- og besittelsesrettigheter, til et rettssubjekt der samene er sikret flertall i de styrende organer, vil være den ordning som best oppfyller denne bestemmelsen.

Den norske stat bør derfor innføre en ordning for at disse rettigheter kan anerkjennes ved at kommuner og bygder gis adgang til å etablere en særskilt forvaltningsordning under navnet Samisk grunnforvaltning, som også innebærer at eiendomsretten til grunnen i de områder som slutter seg til ordningen, overføres til et samisk rettssubjekt. Dette vil innebære en klar oppfyllelse av artikkel 14 nr. 1. Samtidig synes det å samsvare med den internasjonale rettsutvikling ellers, statens samepolitiske mål og de sentrale hensyn bak forslaget om Samisk grunnforvaltning.

Som påvist foran, vil dessuten de konkrete virkninger av at eiendomsretten overføres være små. Det vil uansett gjelde en rekke materielle og prosessuelle begrensninger for Samisk grunnforvaltnings utøvelse av eierrådigheten. Videre vil kanskje den viktigste offentlige kontrollmulighet – Stortingets lovgivningsmyndighet – være i behold, også om eiendomsretten overføres. En overføring av eiendomsretten vil imidlertid som påvist foran, ha stor prinsipiell betydning. Det er særlig dette moment som har vært avgjørende for forslaget om å legge eiendomsretten til grunnen i Samisk grunnforvaltning til et særskilt samisk rettssubjekt.

4.4.4.2.2 Eiendomsretten til grunnen i utenforliggende bygdebruksområder

Drøftelsen i punkt 4.4.4.2.1 er i hovedsak knyttet til spørsmålet om eiendomsretten til grunnen i de kommuner som måtte slutte seg til Samisk grunnforvaltning. Som det fremgår av punkt 4.4.3.3, skal imidlertid folk i bygder utenfor de tilsluttede kommuner ha en selvstendig adgang til å tre inn i ordningen ved å fremsette krav om å få opprettet bygdebruksområde tilknyttet Samisk grunnforvaltning. Ved en slik tiltreden vil forvaltningen av grunnen i området måtte overføres til Samisk grunnforvaltning, og det synes også nærliggende at dette må gjelde for eiendomsretten til grunnen i det bruksområde som vil bli avgrenset for bygda iht. de regler som er skissert i punkt 4.4.3.3 og nedenfor i punkt 5.4.3.2.

Det kan muligens virke noe underlig å gi bygdefolk adgang til både å unnta utmarksgodene i bygdebruksområdet fra allmenn kommunal bruk, og til å unndra grunnen i området fra Finnmark grunnforvaltnings rådighet. Men det meste av det som er anført i punkt 4.4.4.2.1 har også relevans for grunnen i de utenforliggende bygder hvor folket benytter sin adgang til å tre inn i Samisk grunnforvaltning. Hvis det først er tale om bygder som ligger i områder hvor samene har krav på den sterkeste rett etter ILO-konvensjonens artikkel 14 nr. 1, kan også denne bestemmelsen trekke i retning av at eiendomsretten til grunnen i disse bygdene må tillegges Samisk grunnforvaltning.

Forskjellen mellom en ordning der bare forvaltningen av grunnen og ikke eiendomsretten overføres til Samisk grunnforvaltning, og en ordning hvor både forvaltning og eiendomsrett overføres vil kanskje ikke være særlig stor i praksis. Det siste alternativet vil imidlertid gi den samiske styringen med grunn og ressurser i bygdebruksområdet et sterkere innhold enn en ordning der bare forvaltningen overføres. Hvis først folket i ei bygd utenfor en av kommunene i Samisk grunnforvaltning slutter seg til denne ordningen, bør følgelig den umiddelbare virkning av dette være at eiendomsretten til grunnen i bygdebruksområdet overføres til Samisk grunnforvaltning.

4.4.4.2.3 Rettssubjekt

Det kan også i drøftelsen av hvilket rettssubjekt den samiske eiendomsretten skal tilkomme, vises til ILO-konvensjonens artikkel 14 nr. 1, hvor det tales om vedkommende folks rett til å eie og besitte landområdene. Rettssubjektet er med andre ord urfolket selv.

Ifølge folkerettsgruppen tar imidlertid ikke konvensjonen med uttrykket vedkommende folk sikte på å definere subjektet for de rettigheter konvensjonen hjemler. Gruppen fremholder at det i den nærmere angivelsen av rettssubjektet må tas utgangspunkt i den personkrets som har utøvd den bruk som danner grunnlaget for rettigheten. Hvis det er tale om et område som har vært brukt i fellesskap, taler mye for å se på rettighetene som en grupperettighet, der individene i fellesskap anses som rettighetssubjekter. Andre viktige momenter ved vurderingen av hvordan rettighetssubjektet skal defineres, er vedkommende urfolks egne oppfatninger av spørsmålet, deres sedvaner og rettsoppfatninger, praktiske hensyn, rimelighetsbetraktninger og hensynet til hvordan urfolket kan bevare og videreutvikle sin kultur. Se NOU 1997:5 s. 42.

Det synes etter dette nærliggende å etablere en form for kollektiv samisk eiendomsrett til grunnen i virkeområdet for Samisk grunnforvaltning, siden det her er tale om områder som er brukt av samene i fellesskap. Se også Otto Jebens særruttalelse om eiendomsretten til grunnen i Finnmark i NOU 1993:34 s. 266 flg. Jebens legger der til grunn at de indre deler av fylket er kollektivt eid av den befolkning som har bodd i og brukt områdene. Etter å ha vist til det historiske utgangspunktet, konkluderer han med at «man må bli stående ved kollektive rettssubjekter, fortrinnsvis innenfor visse lokale områder som bærere av .. samiske rettigheter» (s. 297).

Jebens synspunkt om at man bør operere med et kollektivt samisk rettssubjekt for retten til land og vann har åpenbart mye for seg. For eiendomsretten til grunnen i Samisk grunnforvaltnings geografiske virkeområde slik det til enhver tid måtte fremtre, synes det likevel mer nærliggende å operere med ett felles samisk rettssubjekt, enn med flere rettssubjekter avgrenset til bygder eller kommuner.

Man kan etter dette si at eiendomsretten til grunnen i Samisk grunnforvaltnings virkeområde i prinsippet vil ligge til de som bebor området, og at forvaltningen av retten tillegges områdets styringsorganer. En så upresis angivelse av rettssubjektet er imidlertid lite tilfredsstillende, og det er derfor grunn til å konstruere en egen juridisk person som retten kan legges til.

En mulighet kunne være å legge retten til Sametinget, jf. uttalelsen i Sametingsplanen for 1994-97 s. 43 om at Sametinget vil være det rette organ til å hevde samenes kollektive rettigheter. Det er imidlertid mer nærliggende å tolke dette som et krav om at Sametinget må få myndighet til å forvalte bruken av land og vann i samiske bosettingsområder, enn som et krav om at tinget bør være subjekt for en kollektiv samisk eiendomsrett til grunnen i disse områder. Forslaget om Samisk grunnforvaltning vil gjennom den sentrale plass Sametinget er tiltenkt i forvaltningsordningen, langt på vei være en imøtekommelse av et slikt krav.

Det er neppe noe egentlig behov for å gjøre Sametinget til subjekt for en samisk eiendomsrett til grunnen i Samisk grunnforvaltnings virkeområde. Så lenge tinget av praktiske grunner neppe selv vil kunne besørge forvaltningen av området, synes det også mer nærliggende å overføre grunnbokshjemmelen til området til det organ som forvalter det, og ikke til Sametinget.

Det foreslås derfor at Samisk grunnforvaltning gjøres til subjekt for og hjemmelsinnehaver av en kollektiv samiske eiendomsrett til den grunn som til enhver tid vil ligge innenfor grunnforvaltningens virkeområde.

4.4.4.3 Samisk grunnforvaltning som selvstendig rettssubjekt

Kapittel 4.3.3 inneholder en utførlig drøftelse av Finnmark grunnforvaltnings organisering, som leder frem til at det er foreslått to alternative organisasjonsmodeller. 13 medlemmer går inn for å organisere Finnmark grunnforvaltning som et selvstendig rettssubjekt, noe som både formelt og reelt vil gi organet en uavhengig stilling i forhold til statsforvaltningen. De resterende tre vil organisere Finnmark grunnforvaltning som et frittstående forvaltningsorgan, og med det gi organet en viss formell tilknytning til den øvrige statsforvaltning, men også deres forslag er preget av at Finnmark grunnforvaltning reelt sett vil få en uavhengig stilling.

De medlemmer som foreslår Samisk grunnforvaltning, har ulikt syn på Finnmark grunnforvaltnings organisering. Jernsletten, Kåven og Nystø tilhører det flertall som foreslår at Finnmark grunnforvaltning skal være et selvstendig rettssubjekt, mens Falch og Owe foreslår at organet skal være et frittstående forvaltningsorgan. De nevnte medlemmer er derimot enige om at Samisk grunnforvaltning bør organiseres som et selvstendig rettssubjekt.

Dette er den av de vurderte organisasjonsformer som vil gi organet størst selvstendighet, og dette hensyn må i forhold til Samisk grunnforvaltning tillegges enda større vekt enn i forhold til Finnmark grunnforvaltning. Se også folkerettsgruppens utredning i NOU 1997:5 s. 43 flg. der det antas at Samisk grunnforvaltning som selvstendig rettssubjekt vil oppfylle kravet i ILO-konvensjonens artikkel 14 nr. 1 om anerkjennelse av samiske eiendoms- og besittelsesrettigheter der samene kan påberope seg den sterkeste rett etter konvensjonen. Derimot er det ifølge gruppen tvilsomt om kravet vil være oppfylt hvis organet gjøres til et frittstående forvaltningsorgan.

Det kan for øvrig presiseres at hvis Samisk grunnforvaltning blir et selvstendig rettssubjekt og kombineres med Finnmark grunnforvaltning, vil ILO-konvensjonen ikke kreve at også det sistnevnte organet må være et selvstendig rettssubjekt. Samisk grunnforvaltning vil oppfylle kravene til samisk rådighetsutøvelse der samenes eiendoms- og besittelsesrettigheter skal anerkjennes etter artikkel 14. Utenfor disse områder er det derimot ikke påkrevd å anerkjenne slike rettigheter for samene. Følgelig vil Finnmark grunnforvaltning her være i samsvar med konvensjonen også om organet gjøres til et forvaltningsorgan. Det er bare for det tilfelle at Finnmark grunnforvaltning ikke kombineres med Samisk grunnforvaltning som selvstendig rettssubjekt, at spørsmålet om organisasjonsform kan komme på spissen i forhold til ILO-konvensjonen.

Det er ellers grunn til å fremheve at Samisk grunnforvaltning er en ny og særegen forvaltningsordning, og et nytt og særegnet organ som eier av grunnen i de områder som måtte bli omfattet av ordningen. Organet kan i visse henseende minne om en selveiende stiftelse, men det er i første rekke tale om en særskilt samisk forvaltningsordning, der det styrende organ foreslås organisert som et selvstendig rettssubjekt. Det er derfor neppe noe å tjene på å karakterisere Samisk grunnforvaltning med et juridisk begrep som bare vil være delvis dekkende for hva slags organ det er tale om. I denne sammenhengen må det være tilstrekkelig å slå fast at organet skal være subjekt for den samiske eiendomsretten til grunnen i de kommuner og bygder som velger å slutte seg til denne ordningen, uten at det samtidig gjøres noe forsøk på å karakterisere grunnforvaltningen med et særskilt juridisk begrep.

De regler som foran er foreslått for organiseringen av Finnmark grunnforvaltning som selvstendig rettssubjekt, bør i praksis gjelde tilsvarende for Samisk grunnforvaltning. Det er således utformet en regel om Samisk grunnforvaltnings partsstilling som er sammenfallende med regelen om Finnmark grunnforvaltnings partsstilling som selvstendig rettssubjekt, jf. § 3-6 og 2-15. Bortsett fra at Sametinget bør ha to årsmøterepresentanter og ikke én, foreslår videre Jernsletten, Kåven og Nystø at reglene i lovutkastets §§ 2-16 til 2-20 om årsmøte mv. skal ha tilsvarende anvendelse for Samisk grunnforvaltning. Det samme gjelder §§ 2-21 og 2-22 om regnskap, revisjon og kontroll. Se deres utkast til § 3-7 (årsmøte) og § 3-8 (regnskap, revisjon og kontroll). Falch og Owe som foreslår at Finnmark grunnforvaltning organiseres som et frittstående forvaltningsorgan har på sin side utformet regler med et tilsvarende innhold og forslått at disse inntas i lovutkastets §§ 3-7 til 3-13.

Det er ikke grunn til her å gå utførlig inn på disse reglene, da det er redegjort for deres innhold foran i punkt 4.3.3.2. Reglene om Samisk grunnforvaltnings årsmøte bør likevel omtales noe nærmere, da det kan virke underlig at det legges opp til at vedkommende statsråd skal være representert på årsmøtet som bare skal kunne fatte vedtak ved enstemmighet.

Selv om hjemmelen som eier av grunnen skal tilligge rettssubjektet Samisk grunnforvaltning, vil det likevel være nyttig at statens myndigheter deltar med en representant på årsmøtet. Disse myndigheter er forpliktet bl.a. etter ILO-konvensjon nr. 169, og bør være orientert om virksomheten til Samisk grunnforvaltning. Selv om de ikke vil ha noe direkte ansvar for organets virksomhet, vil det likevel være gunstig at de ved deltagelse på årsmøtet får innsyn i denne. Dette vil bl.a. kunne ha betydning for samordningen av statens samepolitikk, og man vil fra statens side kunne redegjøre for denne politikken. Det synes derfor naturlig at statsråden i det departement som har ansvaret for gjennomføringen og samordningen av norsk samepolitikk, det vil i praksis si kommunalministeren, deltar på Samisk grunnforvaltnings årsmøte.

Mens statsrådens årsmøtedeltagelse er begrunnet ut fra informasjons- og orienteringshensyn, må forslaget om enstemmigeårsmøtevedtak ses i sammenheng med reglene om årsmøtets myndighet. Årsmøtet vil i hovedsak være beskjeftiget med typiske årsmøtesaker, som å behandle årsmelding, årsoppgjør, regnskap ol., men så lenge møtet skal ha samme myndighet som Finnmark grunnforvaltnings årsmøte, kan også saker av materiell art kan komme opp, jf. punkt 4.3.3.2.4.

Årsmøtet vil imidlertid i praksis trolig være lite beskjeftiget med slike saker. Dessuten vil dets materielle myndighet både være begrenset av de rammer lovutkastets § 1-1 og § 3-2, jf. §§ 2-2 til 2-7, vil gi for Samisk grunnforvaltnings virksomhet, og av kravet om enstemmighet. Hvis f.eks. en årsmøtedeltager fore­slår at retningslinjene for Samisk grunnforvaltnings virksomhet skal endres, vil det kreves et enstemmig årsmøtevedtak for at dette skal få gjennomslag. Oppnås ikke enstemmighet vil styret måtte fortsette sin virksomhet som før. Kravet om enstemmighet vil derfor gi sikkerhet mot kortsiktige endringer av de mer allmenne retningslinjer for Samisk grunnforvaltnings politikk.

Utøvelsen av eierbeføyelsene vil ligge til styret enten årsmøtevedtakene fattes ved enstemmighet eller ikke, og når det legges opp til enstemmige årsmøtevedtak vil styrets myndighet fremtre enda klarere, ettersom det da må et enstemmig årsmøte til for å øve innflytelse på styrets virksomhet. Et slikt enstemmig vedtak vil imidlertid de to sametingsrepresentantene på årsmøtet alltid kunne forhindre. Årsmøtet vil følgelig ikke være overordnet styret i spørsmål som gjelder forvaltning av grunn og andre naturgoder. Regelen om at dets vedtak fattes ved enstemmighet kan følgelig ikke komme i strid med kravet i ILO-konvensjonen om at de vesentlige eierbeføyelser der samene har krav på den sterkeste rett, må tilligge et organ der et flertall av styremedlemmene er oppnevnt av Sametinget, jf. folkerettsgruppens utredning i NOU 1997:5 s. 45.

Mindretallet har også vurdert å foreslå lovhjemmel for å gi vedtekter for Samisk grunnforvaltning. Organet kan minne om en selveiende stiftelse, som etter stiftelsloven § 6 skal ha egne vedtekter. Samisk grunnforvaltning er imidlertid foreslått organisert i samsvar med særskilte lovregler og organets myndighet er foreslått fastlagt i lov. Reglene er søkt gjort uttømmende, og det skulle ikke være behov for ytterligere regler i form av vedtekter. Det vil imidlertid ikke være noe til hinder for at styret eller årsmøtet – innenfor lovens ramme – selv fastsetter regler for virksomheten, særlig kan det tenkes å være aktuelt for saksbehandlingen.

Mens Finnmark grunnforvaltning vil bli opprettet umiddelbart som følge av et lovvedtak og eventuelt vil måtte avvikles ved et slikt vedtak, vil opprettelsen av Samisk grunnforvaltning være betinget av at minst én kommune tiltrer ordningen. Dette kunne muligens tilsi at det for det tilfelle at alle tilsluttede kommuner skulle tre ut, burde gis en avviklingsregel. Slik masseutreden er imidlertid lite sannsynlig, og i alle tilfelle vil dette ikke ha andre umiddelbare følger enn at grunnbokshjemmelen til grunnen i kommunene og tilsluttede bygdebruksområder må tilbakeføres til Finnmark grunnforvaltning, samtidig som de styrende organer trer ut av funksjon. Disse følger vil inntre enten det gis en lovregel om det eller ikke.

4.4.5 Samisk grunnforvaltning – organer

4.4.5.1 Sametinget og Samisk grunnforvaltning

Hovedformålet med forslaget om Samisk grunnforvaltning er å legge til rette for samisk forvaltning av grunn og naturgoder i samiske bosettingsområder. Dette tilsier at det bør konstrueres en særskilt samisk forvaltningsordning, og det synes naturlig å gi Sametinget, som både er et folkevalgt og representativt samisk organ, en sentral plass i en slik ordning. Det kan riktignok innvendes at et landsomfattende organ ikke uten videre bør tillegges forvaltningsmyndighet i et regionalt avgrenset område, men det finnes i dag ingen regionale folkevalgte samiske organer. Dess­uten har mange av Sametingets oppgaver også i dag særlig tilknytning til Finnmark, uten at dette er noe større praktisk problem. Det vises ellers til begrunnelsen for forslaget i kap 4.3.4.2 om å la Sametinget oppnevne fire av de åtte medlemmene i Finnmark grunnforvaltnings styre.

Statens myndigheter har et grunnlovsmessig og folkerettslig ansvar for å legge forholdene til rette for at samene selv skal kunne sikre og videreutvikle sin kultur. På grunn av den sentrale plass bruk av naturens ressurser har hatt og har som materielt grunnlag for samisk kultur, er den beste måten å bidra til en slik tilrettelegging, å gi samene, ved Sametinget, et sterkere ansvar for bruk av grunn og ressurser i sine bosettingsområder. Det er derfor ikke den samiske styringen med ressursutnyttelsen som må grunngis særskilt, men derimot de regler som eventuelt vil svekke denne styringen.

Dette utgangspunktet må likevel modifiseres noe. Blant annet er det neppe formålstjenlig at Sametinget får hånd om all forvaltning som knytter seg til bruken av grunn og ressurser i Samisk grunnforvaltnings virkeområde, jf. punkt 4.4.6.4. Videre synes det av praktiske grunner ikke hensiktsmessig å legge den daglige forvaltningen til Sametinget som førsteinstans. Man kunne riktignok tenke seg at sametingsadministrasjonen og Sametinget overtok jordsalgsadministrasjonens og jordsalgsstyrets roller, men forvaltningsoppgavenes art tilsier likevel at det vil være lite aktuelt å gi Sametinget i plenum en slik rolle. Derimot kunne det nok synes mer aktuelt å gi rollen til et av organene i sametingssystemet.

Et slikt direkte forvaltningsansvar ville imidlertid innebære en betydelig arbeidsbyrde for Sametinget, og det ville ihvertfall bety at tingets administrasjon måtte utvides for å kunne ivareta disse nye oppgavene i tillegg til de man allerede har. Selv etter en slik utvidelse er det imidlertid grunn til å tro at mye av kapasiteten vil gå med til forberedelse og avgjørelse av enkeltssaker. Videre ville Sametinget med dette fremtre som et ordinært forvaltningsorgan, noe som vil kunne svekke dets stilling som samepolitisk organ. Selv om tinget bør ha en sentral rolle i styringen av det området som til enhver tid er underlagt reglene om Samisk grunnforvaltning, bør det ikke stå for den daglige forvaltningen av området. Det foreslås derfor at det oppnevnes et eget styre for Samisk grunnforvaltning, for å ta seg av disse oppgavene, jf. punkt 4.4.5.2.

Det er ellers grunn til å understreke at statsforvaltningen ikke bør kunne påvirke eller overprøve de beslutninger som treffes som ledd i styringen av det samiske grunnforvaltningsområdet. Det ville være uforenlig med begrunnelsen for ordningen om sentrale organer skulle kunne gi bindende retningslinjer for styringen av området, og overprøve vedtak i enkeltssaker. En slik styrings- og instruksjonsadgang for sentralforvaltningen vil også være lite forenlig med at Samisk grunnforvaltning skal eie sitt virkeområde.

Videre vil de ulike saksbehandlings- og klageregler, jf. punkt 4.4.8, i tilstrekkelig grad ivareta hensynet til betryggende saksbehandling og rettssikkerhet. Virksomheten vil dessuten kunne reguleres av Stortinget ved lov og i noen grad styres ved bevilgninger. De konkrete vedtakene vil, med unntak for de skjønns­messige overveielser de bygger på, også kunne overprøves av domstolene. Ved å overføre eiendomsretten går man også klar av de krav grunnloven § 19 eventuelt måtte stille til at statsforvaltningen må ha en viss formell styrings- og instruksjonsadgang overfor Samisk grunnforvaltning. Når det ikke er noen plikt til å operere med en slik adgang, er det heller ikke grunn til å gi noen regler i den retning.

En overføring av grunneiendomsretten vil dessuten automatisk føre til at det område som omfattes av reglene om Samisk grunnforvaltning, vil bli fristilt både fra sentralforvaltningen og fra Statsskog SF, som i dag har et hovedansvar for forvaltningen av grunnen i Finnmark. Det synes verken aktuelt, nødvendig eller naturlig å gi regler som åpner for en mer direkte statlig styring av virksomheten, enn det Stortingets lovgivnings- og bevilgningsmyndighet åpner for. Det vil imidlertid kunne gis visse signaler om hvilke hensyn som bør vektlegges i forvaltningen. Slike mer uformelle signaler bør i tilfelle komme fra departementet, Regjeringen eller Stortinget.

4.4.5.2 Oppnevning og sammensetning av grunnforvaltningsstyret

4.4.5.2.1 Noen allmenne vurderinger

Når den daglige forvaltningen av Samisk grunnforvaltnings virkeområde foreslås lagt til et styre og det er tale om en samisk ordning for forvaltning av grunn og ressurser, vil hovedtyngden av styrets medlemmer måtte oppnevnes som representanter for områdets samiske brukerinteresser. Disse interesser må forventes å stå særlig sterkt i de kommuner og bygder som vedtar å slutte seg til Samisk grunnforvaltning. I grunnforvaltningsområdet vil imidlertid også ikke-samiske brukerinteresser gjøre seg gjeldende. Isolert sett kan noen av disse, bl.a. langvarige norske og kvenske utmarksinteresser, være like beskyttelsesverdige som tilsvarende samiske interesser. Selv om hovedtyngden av styremedlemmene i Samisk grunnforvaltning bør representere samiske brukerinteresser, er det også grunn til å gi andre interesser en viss representasjon.

Det kunne f.eks. gis regler om at det (eller de) organ(er) som tillegges oppnevningsmyndighet på vegne av de samiske interesser, også ble pålagt å oppnevne andre interesserepresentanter til styret. Fremfor på denne måten å binde oppnevningsorganet, synes det likevel mer nærliggende å legge oppnevningsmyndighetene til et organ som i denne sammenhengen vil opptre på vegne av ikke-samiske interesser. Ikke minst vil det kunne styrke tilliten til Samisk grunnforvaltning at også slike interesser har en viss direkte innflytelse på styrets sammensetning.

I likhet med det som i punkt 4.3.4.2 er foreslått for Finnmark grunnforvaltning, bør det derfor opereres med to oppnevningsorganer, der ett organ oppnevner styrets samiske del og et annet dets ikke-samiske del. Det vil nedenfor bli redegjort for hvilke organersom bør oppnevne de samiske og ikke-samiske styremedlemmer i Samisk grunnforvaltning ( punkt 4.4.5.2.2), og om det eventuelt skal gis særregler om interesserepresentasjon (4.4.5.2.3). Videre vil bl.a. spørsmålet om funksjonstid, leder- og nestlederverv, vedtaksførhet og flertallskrav og forholdet mellom styre og tjenesteverk bli omtalt (4.4.5.2.4). Først er det imidlertid grunn til å drøfte hvor mange medlemmer styret bør ha, og fordelingen av styremedlemmene. Også spørsmålet om direkte valgt eller oppnevnt styre vil bli behandlet i denne mer allmenne sammenhengen.

Om styrets størrelse er det i punkt 4.3.4.1 sagt at et organ av den art det her er tale om, bør være stort nok til at de viktigste av de interesser dets virksomhet berører, er representert, og samtidig ikke så stort at det blir ineffektivt. Flertallet foreslår derfor at Finnmark grunnforvaltnings styre skal ha åtte medlemmer, fire oppnevnt av Sametinget og fire av Finnmark fylkesting. Antall og fordeling er motivert ut fra det likevektshensyn som ligger til grunn for forslaget om Finnmark grunnforvaltning. Dette hensynet er imidlertid ikke relevant i forhold til Samisk grunnforvaltning, idet denne ordningen forutsetter at samiske interesser skal ha sterkest innflytelse. Det foreslås derfor at styret skal ha sju medlemmer. Dette synes rimelig ut fra de ovenfor anførte hensyn om bred interesserepresentasjon og effektivitet, og tilsvarer antall medlemmer i dagens jordsalgsstyre.

Om fordelingen av styremedlemmene mellom de samiske og ikke-samiske oppnevningsorganer er det alt sagt at et klart flertall av styremedlemmene bør representere samiske interesser. Av styrets sju medlemmer vil derfor minst fire, og kanskje så mange som seks, måtte oppnevnes av organer som representerer slike interesser. Dette siste ville imidlertid bety at styrets ikke-samiske medlem ville bli stående alene, og dermed ha liten påvirkningskraft. Hvis fem av styrets sju medlemmer representerer samiske, og to ikke-samiske interesser, vil derimot også de sistnevnte interesser kunne få en viss innflytelse på styrets avgjørelser. Samtidig vil de samiske interesser være så sterkt representert at det ikke rokkes ved at Samisk grunnforvaltning er en samisk forvaltningsordning.

Også spørsmålet om oppnevnt eller direkte valgt styre er drøftet i punkt 4.3.4.1. Et direkte valgt styre vil, som der bemerket, overflødiggjøre regler om styrets oppnevning og sammensetning, og kunne begrunnes med at et valgt organ vil fremtre som mer demokratisk enn et oppnevnt. Det kan i forlengelsen av dette også hevdes at et direkte valgt styre kanskje i større grad enn et organ oppnevnt f.eks. av Sametinget ville kunne ivareta hensynet til grunnforvaltningsområdets ikke-samiske befolkning. Dette bl.a. fordi alle som bor i området, enten de har stemmerett ved sametingsvalget eller ikke, kan gis stemmerett ved valg av grunnforvaltningsstyre.

Den ikke-samiske befolkning vil likevel ikke være sikret representasjon i et direkte valgt styre. I praksis vil trolig hensynet til denne befolkningsgruppe kunne ivaretas vel så bra ved regler om oppnevningsorganer og interesserepresentasjon for ulike interesser. Så lenge det kun er aktuelt å tillegge styret grunnforvaltningen og en viss (overordnet) utmarksforvaltning i sitt område, og det også på disse saksfelter vil gjelde en del skranker for styrets myndighet, vil det dessuten være nokså tungvint å operere med direkte valg.

Det foreslås derfor at styret for Samisk grunnforvaltning, i likhet med styret for Finnmark grunnforvaltning, oppnevnes etter nærmere regler. Hvis det senere skulle bli aktuelt å utvide styrets myndighetsområde, kan det dog være grunn til å vurdere spørs­målet om direkte valg på nytt. Og blir det først gitt regler om et direkte valgt styre, bør alle som bor i styrets virkeområde, ha stemmerett.

4.4.5.2.2 Oppnevningsorganer

Det følger allerede av det som er sagt i punkt 4.4.5.1 at Sametinget skal være oppnevningsorgan for den samiske delen av grunnforvaltningsstyret. Dette følger bl.a. av hensynet til samisk egenforvaltning av grunn og ressurser, og av den signaleffekt en slik ordning vil ha for å fremme kollektiv samisk identitet og selvfølelse.

Oppnevningsmyndigheten vil riktignok måtte suppleres med regler om at Sametinget i visse sammenhenger skal være klageorgan, og tinget vil også kunne gi visse (uformelle) retningslinjer for styrets virksomhet. Dette vil i praksis kanskje være vel så viktig for Sametingets mulighet til å styre bruk av grunn og ressurser i området for Samisk grunnforvaltning, men det er likevel mest forenlig med de bærende hensyn bak ordningen at det også gis et hovedansvar for oppnevningen av styret.

Videre kunne mye tale for at de kommuner som slutter seg til Samisk grunnforvaltning, gis en viss oppnevningsmyndighet ved siden av Sametinget. Som fremholdt i punkt 4.4.3.2, vil det være opp til kommunene om de ønsker å tre inn i Samisk grunnforvaltning, og dermed i realiteten også om og når ordningen skal realiseres. Hvis de tilsluttede kommuner kunne oppnevne en representant hver til grunnforvaltningsstyret, ville de få innflytelse på forvaltningen av grunnen. Dette kunne tjene som en oppfordring til kommunene om å tre inn i Samisk grunnforvaltning, og bidra til økt oppslutning om ordningen. Organets virksomhet vil dessuten i betydelig grad berøre bruken av grunn og ressurser i de tilsluttede kommuner, slik at også det kan tilsi at de bør gis en viss direkte oppnevningsmyndighet.

Enten de trer inn i Samisk grunnforvaltning eller ikke, vil imidlertid kommunene ha hånd om den lokale arealplanleggingen etter plan- og bygningsloven, og de vil etter utkastet til lov om forvaltning av grunn i Finnmark også få hånd om den lokale utmarksforvaltningen. De vil dermed uansett få økt sin innflytelse på bruken av de lokale ressurser. Intet av denne innflytelsen vil gå tapt ved inntreden i Samisk grunnforvaltning.

Videre tilsier de grunnleggende hensyn bak Samisk grunnforvaltning, jf. punkt 5.4.2 og 5.4.5.1 , at Sametinget bør ha hovedansvaret for oppnevningen av organets styre. Kommunene i Samisk grunnforvaltning bør derfor ikke gis direkte oppnevningsrett. Sametinget vil dermed oppnevne fem av de sju styremedlemmene. Kommunene bør imidlertid kunne påvirke sammensetningen av styret og dets virksomhet. Det foreslås derfor at tre av de fem sametingsoppnevnte styremedlemmer skal oppnevnes etter forslag fra de kommuner som har tiltrådt Samisk grunnforvaltning.

En slik ordning vil være enkel å praktisere hvis én eller tre kommuner slutter seg til ordningen. Med én tiltrådt kommune vil Sametinget måtte oppnevne tre styremedlemmer etter forslag fra denne kommunen. Har tre kommuner tiltrådt, vil det måtte oppnevnes ett medlem etter forslag fra hver av kommunene. Hvis to, fire eller flere kommuner har tiltrådt synes det nærliggende at kommunene i fellesskap fremsetter et forslag om hvem de ønsker oppnevnt. Fremsettelsen av et slik felles forslag vil trolig kreve en viss forutgående møtevirksomhet mellom kommunene, men det er neppe grunn til å foreslå noen nærmere lovregulering av disse forholdene.

Hvis en kommune trer inn i Samisk grunnforvaltning etter at styret er oppnevnt og trådt i funksjon, vil denne måtte vente med å foreslå styremedlem til tidspunktet for oppnevning av nytt styre. Det vil si til neste gang Sametinget skal oppnevne styremedlemmer, jf. punkt 4.4.5.2.4 der det foreslås at forvaltningsstyrets funksjonstid skal være fire år og knyttet til oppnevningsorganenes valgperiode.

Det er ovenfor lagt opp til at Sametinget som det eneste folkevalgte samiske organ skal oppnevne den samiske del av styret. Det synes dermed nærliggende at også resten av styret oppnevnes av et folkevalgt organ. Samtidig bør organet være lokalt, slik at valget i praksis vil stå mellom de tilsluttede kommuner og Finnmark fylkesting. Av de fem medlemmer Sametinget skal oppnevne, skal imidlertid tre oppnevnes etter forslag fra kommunene i Samisk grunnforvaltning. Dette vil trolig gi disse tilstrekkelig sterk innflytelse på styrets sammensetning. Videre er det tale om å oppnevne ikke-samiske interesser, og så lenge Samisk grunnforvaltning i første rekke vil få oppslutning i kommuner med stor samisk bosetting, må det antas at det i disse kommuner særlig er de samiske brukerinteresser som gjør seg gjeldende. De aktuelle styremedlemmer skal dessuten representere ikke-samiske interesser ikke bare i de tilsluttede kommuner, men slike interesser i hele Finnmark.

Det synes derfor å være i best samsvar med reglenes formål å la Finnmark fylkesting oppnevne denne delen av grunnforvaltningsstyret. Dette er valgt av hele befolkningen i fylket, og må som sådan antas å være et egnet oppnevningsorgan. Det vises ellers til den argumentasjon som er anført i punkt 4.3.4.2.2 for hvorfor fylkestinget bør oppnevne fire medlemmer av Finnmark grunnforvaltnings styre.

For øvrig vil det i praksis være noe enklere å legge oppnevningsmyndigheten til fylkestinget enn til kommunene, bl.a. fordi det i utgangspunkt ikke er gitt hvilke kommuner som vil utgjøre Samisk grunnforvaltning, samtidig som antall tilsluttede kommuner vil kunne endre seg over tid. Det kan imidlertid likevel være grunn til å vurdere endringer i den her skisserte oppnevningsordning etterhvert som det blir klart hvilke kommuner som vil være tilsluttet Samisk grunnforvaltning, og også hvis det senere blir aktuelt å la ordningen strekke seg ut over Finnmarks grenser.

Drøftelsen av oppnevningsreglene har munnet ut i et lovforslag som er inntatt i lovutkastets § 3-3 første og annet ledd. Det er her gitt regler om at styret for Samisk grunnforvaltning skal ha sju medlemmer, og at disse oppnevnes av Sametinget og fylkestinget i samsvar med det som er skissert ovenfor. Av disse regler fremgår det også at oppnevningsorganene også oppnevner varamedlemmer for styremedlemmene, etter tilsvarende prinsipp som i lovutkastets § 2-9 annet ledd er foreslått for Finnmark grunnforvaltnings styre.

I likhet med det som er foreslått for Finnmark grunnforvaltnings styre foreslås det også at de som oppnevnes til det samiske grunnforvaltningsstyret må være fast bosatt i Finnmark. En slik regel vil bl.a. i betydelig grad redusere de innvendinger som kan reises mot at Sametinget som et landsdekkende organ skal oppnevne et styre som får (deler av) Finnmark som virkeomåde. Det vises ellers til argumentasjonen for den tilsvarende regel i punkt 4.3.4.5.

4.4.5.2.3 Interesserepresentasjon?

Verken bygdebruksinteresser, bestemte næringsinteresser eller andre brukerinteresser vil iht. det foregående ha direkte oppnevningsrett til styret for Samisk grunforvaltning. Det betyr imidlertid ikke at disse vil være uten mulighet til å bli representert i styret, og heller ikke at de vil være uten innflytelse på dets sammensetning. Eksempelvis vil oppnevningsorganenes myndighet i noen grad kunne bindes ved at det gis regler om at bestemte interesser skal eller bør oppnevnes til styret.

I vurderingen av det allmenne behovet for slike regler, og herunder av hvilke interesser som i tilfelle bør tilgodeses, vil stort sett de samme spørsmål måtte stilles som i forhold til mulige regler om interesserepresentasjon i styret for Finnmark grunnforvaltning, jf. punkt 4.3.4.3. Dette forslaget omfatter imidlertid hele fylket og er ikke i samme grad som forslaget om Samisk grunnforvaltning begrunnet ut fra samiske hensyn. De ulike interessegruppers behov for representasjon i de respektive styrende organer vil derfor kunne variere, slik at det ikke er gitt at de følgende konklusjoner vil bli de samme som i forhold til Finnmark grunnforvaltning.

Sametinget skal oppnevne fem av styremedlemmene i Samisk grunnforvaltning, hvorav tre etter forslag fra de kommuner som er tilsluttet ordningen og to på fritt grunnlag. Tinget vil ventelig sørge for at styret får en sammensetning som i tilstrekkelig grad ivaretar ulike samiske interesser, også om det ikke er gitt noe direkte pålegg om det i lovs form. Også de styremedlemmer som kommunene foreslår, må antas å representere slike interesser, da disse nødvendigvis vil stå sterkt i de kommuner som vedtar å tre inn i Samisk grunnforvaltning. For øvrig tilsier også de hensyn til reell samisk egenforvaltning som forslaget om Samisk grunnforvaltning generelt sett bygger på, at tinget bør stilles relativt fritt innenfor de begrensninger som settes for dets oppnevningsmyndighet.

Behovet for regler om særskilt samisk representasjon i styret er dermed lite. De ovenfor anførte argumenter tilsier videre at heller ikke behovet for regler om at bestemte næringsinteresser, så som reindrift, jordbruk og lokale utmarksbrukere, skal være representert i styret, er spesielt stort. Dette forsterkes av at det fortrinnsvis vil være kommuner og bygder med et stort samisk befolkningsinnslag, som i praksis vil tre inn i Samisk grunnforvaltning. Nærings- og utmarksinteressene i disse kommuner og bygder vil dermed i hovedsak ha samisk tilknytning. Det må antas at Sametinget og de tiltrådte kommuner vil sørge for en rimelig fordeling av disse interesser, også om dette ikke detaljreguleres i loven.

Som påpekt foran, vil også allmenne brukerinteresser gjøre seg gjeldende i det samiske grunnforvaltningsområdet. Hensynet til disse vil imidlertid trolig være tilstrekkelig ivaretatt ved forslaget om at fylkestinget skal oppnevne to styremedlemmer. Det er derfor neppe behov for regler om at Sametinget f.eks. skal oppnevnte én representant for disse interesser. En slik regel kunne dessuten dreie styrets sammensetning i ikke-samisk retning, og ville dermed ikke harmonere med forutsetningen om at det bør være en klar overvekt av samiske interesser i Samisk grunnforvaltnings styre.

Det må videre antas at i de tilsluttede kommuner og bygder vil de fastboendes nærings- og utmarksinteresser i hovedsak være sammenfallende og ikke følge av etnisk tilhøriget, men av næringstilknytning og bosted. De som oppnevnes i styret fra samisk hold, vil derfor ivareta slike lokale interesser i sin allminnelighet, og ikke kun de tilsvarende samiske interesser. Samisk grunnforvaltning vil ikke innebære noe etnisk skille i den enkeltes rett til å bruke utmarksgodene, og alle fastboende vil, med et visst unntak for oppnevningen av grunnforvaltningsstyret, på lik linje kunne delta i forvaltningen av de lokale utmarksrettigheter.

Dessuten er det kun tale om innflytelse på styrets sammensetning, og ikke om innholdet av dets vedtak. På dette siste punktet vil loven gi en del begrensninger og det legges dessuten opp til en grundig saksbehandling hvor alle relevante hensyn skal fremlegges for styret og vurderes før avgjørelsene treffes, og hvor styrets enkeltvedtak dessuten vil kunne påklages, jf. punkt 4.4.8. Det er derfor ikke grunn til å binde Sametingets oppnevningsmyndighet eller kommunenes forslagsrett. Disse bør fritt kunne avgjøre hvem som skal oppnevnes, eller foreslås oppnevnt til forvaltningsstyret.

Fylkestingets oppnevningsmyndighet har et noe annet grunnlag enn Sametingets. Begrunnelsen for fylkestingets oppnevningsmyndighet ligger i hensynet til ikke-samiske interesser, og det er derfor påregnelig at det vil oppnevne styremedlemmer med en annen bakgrunn enn de sametingsoppnevnte. Det er likevel ikke grunn til å binde fylkestingets myndighet i den retning, da dette også bør kunne oppnevne representanter for samiske interesser hvis det finnes ønskelig.

Det foreslås derfor ingen regler om at konkrete interesser skal være representert i styret for Samisk grunnforvaltning, jf. at det heller ikke er foreslått slike regler for Finnmark grunnforvaltnings styre.

Et alternativ til regler av denne art vil være å gi en del angitte brukerinteresser rett til å foreslå styremedlemmer, som oppnevningsorganene kan ta hensyn til, men ikke være forpliktet til å etterleve. Slike regler ville i tilfelle supplere den foreslåtte regel om at tre av de fem sametingsoppnevnte styremedlemmene skal oppnevnes etter forslag fra de tilsluttede kommuner.

Det knytter seg imidlertid så mange ulike interesser til bruken av grunn og naturgoder i Finnmark, at det, ihvertfall så lenge styret bare skal ha sju medlemmer, vil være vanskelig å knytte en forslagsrett til bestemte grupper. De interesser som eventuelt ikke fikk en slik rett kunne føle seg tilsidesatt. Det samme vil gjelde dersom flere grupper enn det er plass til i styret fikk forslagsrett. En slik rett ville skape forventninger om styrerepresentasjon, og når noen likevel må utelukkes, kan det lett skape misnøye.

Skal det først gis regler om forslagsrett, bør derfor retten ikke knyttes opp til bestemte interesser, men åpne for at alle aktuelle interesser i området for Samisk grunnforvaltning kan fremme forslag. En slik regel er foreslått for oppnevningen av styret til Finnmark grunnforvaltning, jf. lovutkastets § 2-9 tredje ledd annen setning. Det er intet i veien for å gi tilsvarende regler for oppnevningen av styret for Samisk grunnforvaltning. En regel om at det skal sørges for at interesserte organisasjoner og offentlige organer kan foreslå kandidater til styret vil i og for seg ikke gi disse noen rett ut over den de allerede vil ha, idet alle i prinsippet vil kunne foreslå sine kandidater til styret så lenge det ikke fastsettes konkrete skranker. Selv om det trolig er unødvendig å slå det fast i lovs form, bør det på dette punktet gjelde tilsvarende regler for de to foreslåtte grunnforvaltningsorganer i Finnmark. Se ellers punkt 4.3.4.3.2 der forslagsretten er nærmere begrunnet.

Oppnevningen av styret for Finnmark grunnforvaltning er også foreslått underlagt den begrensning at de aktuelle interesser skal være bredt representert, jf. § 2-9 tredje ledd første setning. Trolig vil både Sametinget og fylkestinget ønske et bredt sammensatt styre og sørge for at de mest aktuelle interesser blir representert. Det vil f.eks. være utenkelig at reindriften ikke blir med i styret og i praksis vil også andre sentrale interesser som jordbruket og lokale utmarksbrukere måtte gis representasjon, enten det gis regler om bred sammensetning eller ikke. Mindretallet har likevel kommet til at det også på dette punktet bør gjelde tilsvarende regler for de to grunnforvaltningsorganene.

Det foreslås derfor en regel i lovutkastets § 3-3 tredje ledd som gir reglene i § 2-9 tredje ledd første (bred sammensetning) og annen setning (forslagsrett) tilsvarende anvendelse for sammensetningen av Samisk grunnforvaltnings styre.

4.4.5.2.4 Funksjonstid. Styreleder og nestleder. Vedtaksførhet og flertallskrav. Tjenesteverk

Det er i punkt 4.3.4.6 foreslått at funksjonstiden for Finnmark grunnforvaltnings styre skal være fire år, knyttet til oppnevningsorganenes valgperiode. For styret i Samisk grunnforvaltning kunne nok det forhold at Sametinget skal oppnevne et klart flertall, tilsi at funksjonstiden bør knyttes til tingets valgperiode både for de styremedlemmer det selv har oppnevnt og de øvrige. Argumentet er likevel ikke særlig tungtveiende, og det foreslås derfor av hensyn til mest mulig likeartede regler at reglene om funksjonstid for styret for Finnmark grunnforvaltning gis tilsvarende anvendelse for Samisk grunnforvaltnings styre. Se lovutkastets § 3-3 annet ledd siste setning.

Reglene om Finnmark grunnforvaltnings styre anviser også hvordan valg av leder og nestleder skal foregå og hvordan disse verv skal fordeles mellom oppnevningsorganene, jf. lovutkastets § 2-9 fjerde ledd. Disse reglene er imidlertid begrunnet ut fra et likevektshensyn. Samisk grunnforvaltning er på sin side basert på hensynet til samisk egenforvaltning av grunn og naturgoder i sentrale samiske bosettingsområder, og det er derfor neppe grunn til å foreslå særlige regler om leder- og nestledervervet ut over at disse velges direkte av styret, jf. lovutkastets § 3-3 fjerde ledd.

Det er for Finnmark grunnforvaltnings styre fore­slått en nærmere regulering av styrets vedtaksførhet og flertallskrav i lovutkastets § 2-10, som innebærer at styret er vedtaksført når det møter minst fem medlemmer eller varamedlemmer. Det bør gjelde en lik­nende regel for styret for Samisk grunnforvaltning, men slik at det her vil være nok at det møter minst fire medlemmer eller varamedlemmer ettersom dette styret skal ha sju medlemmer.

Det er også grunn til å gi regelen om flertallskrav i § 2-10 annet ledd tilsvarende anvendelse for Samisk grunnforvaltning. Det samme gjelder § 2-11 om styrets oppgaver.

Den ovenfor skisserte regel foreslås inntatt i lovutkastets § 3-3 siste ledd. Det kan for øvrig også være grunn til at styret selv gir visse regler om sin arbeidsmåte, eller eventuelt at Sametinget gir slike regler. Det foreslås imidlertid ingen konkrete regler om dette.

Samisk grunnforvaltning vil i likhet med Finnmark grunnforvaltning måtte ha et tjenesteverk, som kan opptre som saksforberedende organ for styret og også kunne bli tillagt en viss utøvende myndighet. Styret for Samisk grunnforvaltning vil riktignok ha et mindre geografisk virkeområde enn hva dagens jordsalgsorganer har, og trolig også mindre enn hva Finnmark grunnforvaltnings styre vil få. Virksomheten vil imidlertid likevel kunne bli relativt omfattende, bl.a. som følge av at Samisk grunnforvaltning er tiltenkt særskilte oppgaver i forbindelse med avgrensningen av eventuelle bygdebruksområder, jf. punkt 5.4.3.2 og lovutkastets § 6-2.

På samme måte som Finnmark grunnforvaltnings styre og tjenesteverk vil være en forvaltningsmessig enhet, vil styret og tjenesteverket for Samisk grunnforvaltning være en slik enhet. Styret bør selv kunne avgjøre og gi regler om sitt forhold til tjenesteverket, herunder om intern arbeidsfordeling og delegering av myndighet til tjenesteverket. Det foreslås derfor en regel i lovutkastets § 3-4 som gir § 2-12 om Finnmark grunnforvaltnings tjenesteverk tilsvarende anvendelse for Samisk grunnforvaltnings tjenesteverk. For øvrig omhandler også § 2-11 om styrets oppgaver i noen grad forholdet mellom styre og tjenesteverk. Også disse regler bør gjelde tilsvarende for Samisk grunnforvaltning, jf. utkastets § 3-3 siste ledd.

4.4.6 Samisk grunnforvaltnings myndighet

4.4.6.1 Innledning

Samisk grunnforvaltning kunne i prinsippet tillegges myndighet på en rekke felt. Som anført i punkt 4.4.2, er imidlertid samerettsutvalgets mandat begrenset til bruken av og disponeringen over land og vann. Forslaget om Samisk grunnforvaltning er innholdsmessig avgrenset i samsvar med dette. Hvorvidt det forvaltningssystem som eventuelt innføres med denne ordningen, bør utvides til også å gjelde andre former for myndighet, er det etter begrensningene i mandatet ikke opp til utvalget å vurdere. Det kan imidlertid bemerkes at en slik utvidelse eventuelt bør komme ved særskilt lovvedtak.

Mindretallet vil i det følgende gå nærmere inn på hvilken myndighet Samisk grunnforvaltning bør gis til å foreta ulike disposisjoner knyttet til bruken av grunn og ressurser. Det synes som et naturlig utgangspunkt at organet gis myndighet av samme art som det som i punkt 4.3.5 er foreslått for Finnmark grunnforvaltning.

Dette utgangspunktet er utdypet i punkt 4.4.6.2. Videre er det i punkt 4.4.6.3 drøftet hvilke regler som allment bør gjelde for Samisk grunnforvaltnings adgang til å avhende grunn og naturgoder, og om det bør gis særregler for adgangen til å feste bort hyttetomter og om organets myndighet i forhold til mineralutvinning og andre tunge inngrep. Det er imidlertid også grunn til å vurdere om Samisk grunnforvaltning på enkelte punkter bør gis myndighet som går lenger enn den myndighet Finnmark grunnforvaltning tillegges. Således er det i punkt 4.4.6.4 drøftet om organet også bør tillegges visse sider av utmarksforvaltningen og ulike former for offentligrettslig myndighet som planmyndighet og konsesjonsmyndighet.

4.4.6.2 Avhending av grunn

Den rådighet som skal drøftes her har nær sammenheng med eiendomsretten til grunnen. For grunnen i Finnmark, er rådigheten i stor grad tillagt jordsalgsorganene, hvis myndighet dels har sitt rettslige grunnlag i jordsalgslovgivningen og dels i (statens) eierrådighet. Det er i kapittel 4.1 gitt en oversikt over dagens jordsalgsordning. 15

I punkt 4.3.5 foreslås det å overføre jordsalgsorganenes myndighet vedrørende forvaltningen av grunnen (eierforvaltningen) til Finnmark grunnforvaltning, mens det i kapittel 5.2 foreslås at deres oppgaver innen utmarksforvaltningen tillegges kommunene. Det er nærliggende å operere med en tilsvarende sondring når Samisk grunnforvaltnings myndighet skal fastlegges, men likevel slik at det er grunn til å vurdere særskilt om dette organet skal tillegges hele eller deler av jordsalgsorganenes utmarksforvaltning, jf. punkt 4.4.6.4.1. Hovedspørsmålet her blir imidlertid i hvilken grad jordsalgsorganenes myndighet når det gjelder salg, bortfeste og annen avhending av grunn, i Samisk grunnforvaltnings virkeområde skal tillegges organene i denne særegne forvaltningsordningen.

Som redegjørelsen for jordsalgsorganenes eierforvaltning i punkt 4.1.2.3 viser, har disse organer stor innflytelse på spørsmålet om til hvilke formål grunnen i Finnmark skal brukes og deres virksomhet er viktig for de fleste interesser knyttet til bruken av grunn og ressurser.

De oppgaver som i dag tilligger jordsalgsorganene vil også i fremtiden være blant de viktigste mht. bruken av grunn og naturgoder, både i Finnmark som helhet og den del av fylket som eventuelt vil bli omfattet av Samisk grunnforvaltning. Videre er formålet med denne ordningen å legge til rette for samisk egenforvaltning av grunn og naturgoder. For å realisere dette slik at den samiske forvaltningen får et reelt innhold, må viktige sider ved styringen med grunn- og ressursbruken overlates til samene, og man kan i den forbindelse ikke komme utenom at jordsalgsorganenes myndighet vedrørende salg og bortfeste av grunn og rettigheter må overføres til Samisk grunnforvaltning.

Organet vil med dette få et instrument til å øve innflytelse på forholdet mellom de ulike brukergrupper i sitt virkeområde; ved disponeringen av grunn til jordbruksformål på forholdet mellom reindriften og jordbruket, og ved disponeringen av hyttetomter mv., på forholdet mellom tilreisende og lokale brukere, og mellom fritidsbrukere og husbehovs-/næringsbrukere. Som grunneierorgan vil Samisk grunnforvaltning videre få direkte og indirekte styring med bruken av grunn og ressurser i sitt forvaltningsområde. Dette gjelder såvel den mer tradisjonelle utmarksbruken og bruk av grunnen til hyttebygging ol, som bruk knyttet til de tunge inngrep, hvor iverksettelsen vedtas sentralt og ofte på et høyt politisk nivå.

Jordsalgsorganene spiller riktignok i dag ingen selvstendig rolle ved de sistnevnte inngrep ut over å sørge for at nødvendige grunnavståelser mv. kommer i stand. De kan imidlertid i høringsrunden forut for slike vedtak og ved eventuelle konsekvensutredninger, komme med synspunkter på tiltaket og påpeke hvilke hensyn som er relevante iht. jordsalgslovgivningen. Organene trekkes også inn ved kraftutbygginger og når forsvaret har behov for grunn til anlegg og øvelser. De har også en viss innflytelse på bygging av kraftlinjer og veier, og ved leting og utvinning av ikke-mutbare mineraler, men derimot bare mer unntaksvis ved de mutbare. 16

I likhet med Finnmark grunnforvaltning, bør også Samisk grunnforvaltning forpliktes til å foreta en selvstendig avveining av de hensyn som taler for og mot avhending av grunn og rettigheter ut fra avhendingsbegrensningene i den fremtidige lovgivningen om forvaltningen av grunnen i Finnmark. Får Samisk grunnforvaltning en tilsvarende rolle mht. de tunge inngrep, vil organet trolig allerede ut fra sin sammensetning, i større grad enn dagens jordsalgsorganer prøve å øve innflytelse på de vedtak som treffes.

På bakgrunn av de skranker som er stilt opp i denne lovgivningen, vil Samisk grunnforvaltning kunne unnlate å avhende grunn og rettigheter hvis man finner at disse hensyn er trådt for nære. Samlet sett vil dermed den samiske innflytelsen på den fremtidige bruken av grunn og ressurser i det området som blir underlagt denne forvaltningsordningen bli sterk hvis jordsalgsorganenes eierforvaltning overføres til Samisk grunnforvaltning.

De muligheter som synes å ligge i eierforvaltningen, vil dessuten supplere de i kapittel 8 foreslåtte regler om vern av naturgrunnlaget for samisk kultur. Ses forslaget om å legge eierforvaltningen til Samisk grunnforvaltning i sammenheng med regler om vektlegging og høring av samiske interesser og tidsavgrenset nektingsrett for Sametinget, vil det ligge godt til rette for en positiv utvikling i landets samiske områder.

Når det legges opp til et forvaltningssystem der den daglige forvaltningen utøves av et særskilt oppnevnt styre og dets administrasjon, vil Samisk grunnforvaltning i praksis neppe møte større vansker i eierforvaltningen enn jordsalgsorganene. Organet vil dessuten kunne dra nytte av de kunnskaper dagens organer sitter inne med og bygge opp en administrasjon med slike kunnskaper. Det er dermed all grunn til å tro at Samisk grunnforvaltning vil kunne påta seg de samme oppgaver som Finnmark grunnforvaltning, og avgjøre konkrete saker på et forsvarlig rettslig og faktisk grunnlag.

Det foreslås derfor at Samisk grunnforvaltning i sitt virkeområde får tilført rådighet over grunn og naturgoder, jf. lovutkastets § 3-2 første ledd. Det vil i hovedsak dreie seg om myndighet til å treffe beslutninger om ulike former for avhending av grunn.

4.4.6.3 Avhendingsbegrensinger

4.4.6.3.1 Skal det gjelde andre regler innenfor enn utenfor det område som omfattes av Samisk grunnforvaltning?

Samisk grunnforvaltnings myndighet skal iht. det overstående være saklig begrenset til å foreta ulike rettslige disposisjoner over grunnen. Organet bør imidlertid stilles relativt fritt på de saksfelter hvor det tillegges myndighet. Dette følger bl.a. av at ordningen er begrunnet ut fra hensynet til samisk forvaltning, og at en slik fri stilling vil være nødvendig for at forvaltningen skal få et reelt innhold. Til tross for dette kommer man imidlertid ikke utenom at det må gjelde visse begrensninger i organets myndighet.

Ved etableringen av Samisk grunnforvaltning vil forvaltningen av grunnen i Finnmark bli delt, og det blir dermed et sentralt spørsmål i hvilken grad det skal gjelde andre regler innenfor enn utenfor grunnforvaltningens virkeområde. Det er imidlertid foran lagt opp til at Samisk grunnforvaltning skal ha myndighet av samme art som Finnmark grunnforvaltning vil ha ved­rørende bruken av og disponeringen over grunn og undergrunnsressurser. Det forhold at Samisk grunnforvaltning er en særegen samisk forvaltningsordning kan nok tilsi at organet bør gis en enda friere stilling enn Finnmark grunnforvaltning. Det synes likevel nærliggende, ihvertfall i utgangspunktet, å operere med de samme regler for innholdet i og utøvelsen av den myndighet det her er tale om, enten man er innenfor eller utenfor området for Samisk grunnforvaltning.

Umiddelbart kan dette foranledige et spørsmål om det har noen hensikt å innføre en delt forvaltningsordning i Finnmark, hvis de samme regler som skal gjelde i begge områder. Enkelte vil kanskje finne grunnlag for en delt ordning hvis de ulike organer gis ulike myndighet i sine respektive områder. Derimot vil noen kanskje finne det mer problematisk at det til tross for like regler skal kunne oppstå ulik praksis i de to områdene fordi styringsorganene vil basere sine konkrete avgjørelser på ulike hensyn.

Som anført i begrunnelsen for Samisk grunnforvaltning i punkt 4.4.2.4.2, kan det nok være uheldig hvis en delt forvaltningsordning skulle føre til ulik praksis i saker hvor forvaltningen skal følge et lovverk som gir lite spillerom for skjønnsmessige vurderinger. Hvis det gis klare lovregler og presiseres i forarbeidene hvordan reglene skal forstås, er det imidlertid liten fare for at praksisen vil bli ulik. Videre har innvendingen om ulik praksis liten vekt i tilfeller hvor avgjørelsene er forutsatt å skulle være skjønnsmessige, f.eks. at avgjørelsen av om et grunnstykke skal avhendes skal skje etter en samlet vurdering av interessene i området, men hvor det skal legges særlig vekt på å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur.

I slike tilfeller vil det kunne utvikle seg en annen praksis i enn utenfor Samisk grunnforvaltnings område, men dette er nettopp noe av hensikten med forslaget om en egen samisk forvaltningsordning. Selv om et likelydende regelverk vil gi et felles utgangspunkt for myndighetsutøvelsen, vil det kunne oppstå forskjeller i den daglige forvaltningen fordi de faktiske forhold i og utenfor det samiske forvaltningsområdet vil være ulike. Utbredelsen og tilgjengeligheten av naturgodene vil variere og det vil kunne gjøre seg gjeldende ulike bruksmønstre. Videre vil befolkningssammensetningen være annerledes i de to områder, siden det i Indre Finnmark er betydelig overvekt av folk med samisk opprinnelse. Samiske interesser vil også stå sterkere i oppnevningen av forvaltningstyret, slik at dette kanskje i større grad enn styret for Finnmark grunnforvaltning vil legge vekt på samiske rettsoppfatninger når det treffer sine vedtak.

Det vil ut fra dette trolig gjøre seg gjeldende ulike synspunkter på bruk av grunn og ressurser i og utenfor det samiske forvaltningsområdet. Dette vil gjenspeiles i organenes skjønnsutøvelse, og bety at disse fra tid til annen vil legge vekt på andre hensyn og interesser. Hensikten med Samisk grunnforvaltning er imidlertid nettopp å åpne for grunn- og ressursforvaltning på samiske premisser, slik at de saker som oppstår i dette området skal kunne angripes fra en annen vinkel enn tilsvarende saker utenfor området.

Selv om det underliggende regelverk vil være likt, vil det reelle innholdet i de to forvaltningsordninger dermed kunne skille seg fra hverandre. Dette gjør det klart berettiget med to ordninger for bruk av grunn og ressurser i Finnmark, også om det underliggende regelverk for ordningene gis en likeartet utforming.

4.4.6.3.2 Formålsparagraf

Det er i punkt 4.3.5.2 foran foreslått følgende formåls­paragraf for forvaltningen av grunn og ressurser i Finnmark:

«Formålet med loven er å legge til rette for at grunn og naturgoder i Finnmark brukes og forvaltes til beste for innbyggerne i fylket og særlig som grunnlag for samisk kultur med næringer og samfunnsliv. Forvaltningen skal trygge økologisk bærekraftig bruk».

Utvalget har med dette villet fremheve de overordende mål og hensyn for forvaltningen av grunn og naturgoder i Finnmark. De nevnte hensyn vil selvsagt også stå sentralt ved forvaltningen av grunn og naturgoder i Samisk grunnforvaltnings virkeområde. Verken Samisk grunnforvaltning eller Sametinget vil imidlertid trenge noe pålegg om å forvalte grunn og naturgoder slik at samiske hensyn blir tilstrekkelig ivaretatt, og det kan derfor spørres om det egentlig er grunn til å gi en slik regel for Samisk grunnforvaltning.

Paragrafen setter imidlertid de samiske hensyn inn i et større perspektiv, ved å angi at grunn og naturgoder skal forvaltes til beste for innbyggerne i Finnmark og med sikte på en økologisk forsvarlig bruk. Den bør derfor gjelde all forvaltning som skjer med hjemmel i lov om forvaltning av grunn i Finnmark, også virksomheten til Samisk grunnforvaltning. Det vises ellers til drøftelsen i punkt 4.3.5.2 og merknadene til lovutkastets § 1-1.

4.4.6.3.3 Hovedregel – grunn og naturgoder skal ligge til felles bruk

Det er i punkt 4.3.5.3 foreslått at grunn og naturgoder i Finnmark som hovedregel skal ligge til felles bruk og tjene felles interesser, men kan avhendes til enebruk. Det kan også gis tillatelse til mineralleting og samtykke til at det utstedes mutingsbrev mv.

Slike disposisjoner skal imidlertid etter § 2-3 ikke kunne foretas hvis grunnen nyttes eller antas å ville bli nyttet som flyttlei for rein. Videre følger det av § 2-4 at vedtak om avhending etter § 2-2, jf. § 2-7 skal skje ut fra en samlet vurdering av alle interessene i det område hvor det er aktuelt å disponere over grunnen. Det skal legges særlig vekt på å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur, næring og samfunnsliv, herunder om grunnen må anses som nødvendig bruksområde for reindrift eller beiteområde for bufé. Det skal også vurderes om hensynet til natur og miljø, jakt, fiske og friluftsliv eller andre forhold tilsier at grunnen fortsatt bør ligge til felles bruk. For en nærmere oversikt over de vurderinger som ligger bak dette forslaget, vises det til drøftelsen i punkt 4.3.5.3.

Innholdet i avhendingsbegrensningene vil dermed et stykke på vei være de samme som i dag, bl.a. har forslagene om at det ikke skal kunne disponeres over reindriftens flyttleier og at det skal tas hensyn til natur og miljø mv. sitt motstykke i jordsalgsloven § 2 annet ledd bokstav b og c. Og selv om det foreslås uttrykkelig lovfestet at avhendingsbegrensningene ikke bare gjelder ved de egentlige salg, men også ved bortfeste og andre disposisjoner over grunnen, må dette anses som en presisering av gjeldende rett. 17

Selv om det ikke av dagens lov fremgår uttrykkelig at det skal foretas noen avveining, vil heller ikke den foreslåtte anvisning om at avgjørelser om disponering av grunn skal treffes etter en samlet vurdering av interessene i det aktuelle område, innebære noen substansiell endring i forhold til dagens jordsalgspraksis. 18 At det i denne avveningen skal tas særlig hensyn til samisk kultur og næring vil imidlertid være nytt i den forstand at disse hensyn får forrang i forhold til andre relevante interesser. Dertil er det også foreslått en viss omformulering og generalisering av den salgsbegrensning som dagens bokstav a) gir for nødvendige reinbeiteområder, ved at begrensningen foreslås knyttet til næringens bruksområder, og ikke bare beiteområdene i snever forstand. Videre er det foreslått at områder som brukes for bufébeite, skal gis samme vern som reindriftens bruksområder. Dette siste er en gjeninnføring av den regel som gjaldt frem til jordsalgsloven av 1965.

De som står bak forslaget om Samisk grunnforvaltning, er av den oppfatning at det bør gis en regel som på liknende vis begrenser dette organets myndighet til å avhende grunn og naturgoder. Det er likevel ikke uten videre opplagt at en slik regel bør utformes helt identisk, slik at det i punkt 4.4.6.3.4 vil bli gitt en nærmere drøftelse av dette spørsmålet.

Det kan imidlertid først vises til at det i punkt 4.3.5.3.2 er konkludert med at det bør gjøres den endring i forhold til dagens jordsalgspraksis at Finnmark grunnforvaltning ikke skal ha noen plikt til å avhende grunn, selv om man finner at ingen avgjørende interesser taler mot avhending. Organet vil dermed i prinsippet stå fritt til å vurdere om et grunnstykke skal avhendes, noe som er begrunnet med at eierorganet uansett bør foreta en helhetlig vurdering av om det er ønskelig å avhende et konkret areal til et bestemt formål. Det samme gjør seg kanskje enda sterkere gjeldene i Samisk grunnforvaltnings virkeområde, idet hensynet til samisk forvaltning av grunn og naturgoder her kommer inn med full tyngde. Det vil derfor heller ikke her være noen avhendelsesplikt i tilfeller hvor ingen konkrete grunner taler (tilstrekkelig) mot avhending.

Hovedregelen vil derfor også i Samisk grunnforvaltnings område være at grunn og naturgoder skal ligge til felles bruk og tjene felles interesser, men at det på visse nærmere vilkår ved salg, bortfeste, tillatelse, samtykke eller på annen måte kan avhendes grunn og naturgoder til enebruk. Se lovutkastets § 3-3 annet ledd som gir bl.a. § 2-2 tilsvarende anvendelse for dette organets rådighet.

4.4.6.3.4 Materielle avhendingsbegrensninger – hvilke interesser skal vernes?

Det kan nok bl.a. ut fra hensynet til samisk egenforvaltning hevdes at det er mindre grunn til å begrense Samisk grunnforvaltnings enn Finnmark grunnforvaltnings avhendingsadgang. Som fremholdt ovenfor, bør det likevel gjelde visse begrensninger. Det er særlig grunn til å vurdere om de interesser som er nevnt i reglene om Finnmark grunnforvaltnings avhendingsadgang, bør gis et vern også i reglene om Samisk grunnforvaltnings tilsvarende adgang.

Reindriftsnæringen er en svært viktig samisk næring, og vil bruke det meste av den grunn som vil være omfattet av reglene om Samisk grunnforvaltning. Næringen bør derfor gis et særlig vern i reglene om adgangen til å disponere over denne grunnen. Reindriften har dessuten i dag et visst vern ved salg og bortfeste av grunn i Finnmark. Å oppheve dette vernet i et samisk forvaltningsområde under henvisning til hensynet til samisk egenforvaltning, vil virke underlig. Blant annet kunne dette gi inntrykk av at reindriften har tapt sitt vern i området, og dermed i realiteten fått svekket sin stilling som følge av ordningen. Se også den begrunnelse som i punkt 4.3.5.3.3 og 4.3.5.3.4 er anført for å nevne reindriften særskilt i reglene om Finnmark grunnforvaltnings avhendingsadgang.

Innholdet i begrensningene bør være sammenfallende med det som der er skissert. Det vil si at begrensningene skal gjelde alle former for disponering over grunnen. Flyttleiene skal gis et absolutt vern, og det skal også gjelde avhendingsskranker for de områder som er nødvendige bruksområder for reindrift. Se lovutkastets § 3-2 annet ledd som bl.a. gir § 2-3 og § 2-4 annet ledd annen setning tilsvarende anvendelse for Samisk grunnforvaltning. Som bemerket i punkt 4.3.5.3.4, er formuleringen valgt for å fange opp også andre viktige reindriftsområder enn flyttleier og beiteområder, og for å klarere markere at reindriftens behov for å alternere fra område til område er en grunnleggende forutsetning for næringen.

Utkastet til § 2-4 har også en regel om at det i vurderingen av om et grunnstykke skal avhendes skal legges vekt på om området er nødvendig bufébeiteområde. Slike områder bør likestilles med nødvendige bruksområder for reindrift, og dette bør gjelde for både Finnmark grunnforvaltnings og Samisk grunnforvaltnings avhendingsadgang. Se ellers det som er anført i punkt 4.3.5.3.4 om at også jordbruket er en viktig samisk næring, og at det bør være et generelt utgangspunkt for grunndisponeringen i Finnmark at jordbruk og reindrift er mest mulig likestilt.

§ 2-4 har også en regel om at det ved salg og bortfeste av grunn skal legges særlig vekt på å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur med næringer og samfunnsliv. Det er nokså opplagt at det må gjelde en slik regel for virksomheten til Finnmark grunnforvaltning, jf. drøftelsen i punkt 4.3.5.3.4. Derimot kan det synes mindre behov for en slik regel for Samisk grunnforvaltning. Hensynet til samisk forvaltning av grunn og ressurser gjenspeiles i reglene om grunnforvaltningens styrende organer, og det må derfor forutsettes at forvaltningen uansett vil skje ut fra samiske interesser. Det er dermed neppe noe egentlig behov for en regel om hensynstagen til samisk kultur, og særlig ikke når reindrift og jordbruk i alle tilfelle vil være nevnt i reglene om salg og bortfeste av grunn.

En allmenn regel om hensynstagen til samisk kultur med næringer og samfunnsliv rekker likevel videre enn reglene om reindrift og jordbruk, og vil bl.a. også kunne omfatte annen samisk bruk, herunder næringsmessig bruk av utmarksgodene og bruken av disse goder i et bygdebruksområde. Denne avhendingsbegrensningen bør derfor gjelde tilsvarende for Samisk grunnforvaltning.

Det er slik mindretallet ser det også grunn til å gi en regel om at det ved avhending av grunn i det samiske grunnforvaltningsområdet også skal tas hensyn til natur- og miljøvern og allmenne jakt, fiske og friluftsinteresser, jf. at det er foreslått en slik regel for Finnmark grunnforvaltning i lovutkastets § 2-4 annet ledd siste setning. Som begrunnelse for dette kan det vises til det som er anført i punkt 4.3.5.3.4, og dessuten bemerkes at dette vil bidra til at også avveiningen av spørsmålet om det skal avhendes grunn i området for Samisk grunnforvaltning treffes på et bredt grunnlag.

4.4.6.3.5 Forbuds- eller avveiningsregel?

Det fremgår av det overstående at dagens absolutte vern av reindriftens flytteier og områder som trolig vil bli benyttet til slike formål skal opprettholdes. I forhold til slike områder vil det dermed ikke gjelde noen regel om nærmere avveining av de hensyn som taler for og mot at et bestemt grunnstykke avhendes. Disse områdene er særlig viktige for reindriftsnæringen og bør ha et absolutt vern mot avhending, jf. det som er sagt i punkt 4.3.5.3.3 foran.

Derimot er det også for Samisk grunnforvaltning naturlig å legge opp til en avveiningsregel når det er spørsmål om det skal kunne disponeres over områder som må anses som nødvendige som bruksområder for reindrift eller beiteområder for bufé, eller som av andre grunner er viktig for naturgrunnlaget for samisk kultur, f.eks. et bygdebruksområde. For å begrunne forslaget nærmere kan det vises til punkt 4.3.5.3.5 om en tilsvarende regel for Finnmark grunnforvaltnings adgang til å avhende grunn og naturgoder. Også selve innholdet i den avveining som må foretas når det er spørsmål om å avhende grunn eller rettigheter er omtalt der.

Det antas at Samisk grunnforvaltning vil ivareta reindriftens, såvel som andre arealbruks- og utmarksinteresser på en forsvarlig måte i sin daglige forvaltning. Reindriftsnæringen, jordbruket og andre samiske næringer og interesser vil stå sterkt i grunnforvaltningsområdet, og ha rett til å avgi uttalelser i konkrete saker. De viktigste næringene, bl.a. reindriften, vil i praksis også måtte være representert i styret.

Se ellers det som sies i punkt 4.3.5.3.5 om at den egentlige skjønnsmessige vurderingen i forhold til om et område er nødvendig som bruksområde for reindrift eller beiteområde for bufé skal kunne avhendes, ikke er om området er nødvendig, men den etterfølgende avveining mellom de hensyn som tilsier at et slikt område kan avhendes og de hensyn som taler mot dette. Se også det som er sagt om avveiningen i merknadene til lovutkastets § 3-2 annet ledd, jf. § 2-4 annet ledd, i utredningens punkt 10.2.3 og 10.2.4.

Det understrekes ellers at også i det samiske forvaltningsområdet vil alle spørsmål om avhending av grunn og naturgoder måtte avgjøres uten at det legges vekt på individuelle etniske forhold. Har f.eks. en jordbruker søkt om utmål av tilleggsjord vil søknaden måtte avgjøres ut fra en faglig vurdering av de involverte interessers behov, og det vil ikke være tillatt å ta hensyn til søkerens etnisitet. Se ellers det som er sagt om dette i punkt 3.3.5 om likebehandling av alle som bor i samme område.

4.4.6.3.6 Adgang til å sette vilkår og unnta visse rettigheter fra avhending

Det legges i punkt 4.3.5.3.6 opp til at Finnmark grunnforvaltning skal kunne fastsette avgifter og nærmere vilkår ved avhending av grunn og rettigheter, jf. lovutkastets § 2-4 annet ledd. Videre foreslås det i punkt 4.3.5.3.7 at organet skal kunne unnta visse rettigheter ved salg eller bortfeste av den grunn disse rettigheter ligger til, og dermed unnta disse fra alminnelig privat eiendomsrett. Se lovutkastets § 2-5 der det er foreslått at alle vann- og strandrettigheter og grunneierens rettigheter til mineraler og bergarter, til vanlig skal unntas fra avhending, og eventuelt i stedet kan leies bort særskilt.

Samisk grunnforvaltning bør ut fra sin selvstendige stilling ikke ha snevrere adgang til å fastsette avgifter og vilkår, og til å unnta visse rettigheter fra avhending enn Finnmark grunnforvaltning. Det kan også spørres om det ikke er for strengt at de nevnte rettigheter til vanlig skal unntas. En slik formulering vil innebære at rettighetene skal unntas hvis ikke særlige forhold tilsier noe annet, og vil i praksis være en viss begrensing av avhendingsadgangen i forhold til det som vil gjelde for grunneiere i sin allminnelighet.

En kan-regel ville gi Samisk grunnforvaltning større frihet til å avgjøre om rettighetene skulle unntas, og synes dermed å samsvare med hensynet til samisk egenforvaltning av grunn og naturgoder. Hensynet til allmennheten og en kontrollert utnyttelse av vannkraft og undergrunnsressurser tilsier likevel at rettighetene ofte bør unntas fra avhending. Også det forhold at Samisk grunnforvaltning sikres fortsatt kontroll med disse rettigheter, selv om den grunn de ligger til blir avhendet, vil være i samsvar med de hensyn som begrunner ordningen. Følgelig bør det også her være like regler for Finnmark grunnforvaltning og Samisk grunnforvaltning. Det foreslås derfor at henvisningsregelen i lovutkastets § 3-2 annet ledd også skal gjelde for § 2-4 annet ledd om avgifts- og vilkårsfastsettelse og § 2-5 om unntak fra avhending.

4.4.6.3.7 Særlige avhendingsbegrensninger ved bygging av fritidshytter

De ovenfor foreslåtte avhendingsbegrensinger vil også gjelde når det er tale om å avhende grunn til hyttebygging ol. I gjennomgangen av mulige begrensninger i Finnmark grunnforvaltnings avhendingsadgang er det imidlertid drøftet om det bør innføres et allment plankrav, slik at det eventuelt ikke vil være adgang til salg og bortfeste av grunn med mindre dette er i samsvar med kommunens arealplanlegging. Hensikten med en slik regel ville bl.a. være å motvirke spredt hyttebygging og samordne eierforvaltningen med virksomheten til de kommunale planmyndigheter. Det konkluderes imidlertid i punkt 4.3.5.4.1 med at det ikke vil være behov for noen slik regel, som dessuten ville medføre en uforholdsmessig stor begrensning av Finnmark grunnforvaltnings myndighet.

Et allment plankrav ville gi en sterk binding av og i realiteten åpne for omfattende kommunal kontroll med eierforvaltningen. Samisk grunnforvaltnings frie stilling ville bli betydelig begrenset hvis det skulle gjelde et slikt krav. De hensyn som taler mot et allment plankrav for Finnmark grunnforvaltning, taler derfor kanskje i enda sterkere grad mot at slike regler skal gjelde for Samisk grunnforvaltning. Det foreslås således ingen regel i den retning.

Selv om utvalget har gått mot et allment plankrav, er det imidlertid i punkt 4.3.5.4.2 foreslått et plankrav for hyttebygging, jf. lovutkastets § 2-6 første ledd. Et slikt krav vil forhindre spredt hyttebygging. Eierorganet vil ikke kunne feste bort tomter til fritidsbebyggelse utenfor områder som er regulert til slik bebyggelse iht. plan- og bygningsloven § 20-4 første ledd nr. 1 og nr. 2, og annet ledd c, samtidig som kommunens dispensasjonsadgang etter lovens § 7 i praksis vil bli virkningsløs.

Selv om det er grunn til å lovfeste et slikt plankrav for Finnmark grunnforvaltning, er det kanskje ikke like opplagt at det bør gjelde et tilsvarende krav for Samisk grunnforvaltning ettersom et slikt krav vil innskrenke organets myndighet. Det vil imidlertid også i Samisk grunnforvaltnings fremtidige virkeområde være behov for planmessig hyttebygging. Dessuten skal grunnen også i dette området som hovedregel ligge til felles bruk. En begrensning av grunnforvaltningens myndighet å gi enkeltpersoner adgang til enebruk av grunnen, til ved bortfeste av spredte hyttetomter vil dermed i praksis ikke innebære noen stor begrensning av organets myndighet.

Mindretallet har derfor også på dette punktet kommet til at reglene i og utenfor området for Samisk grunnforvaltning bør være de samme. Det vises ellers til drøftelsen i punkt 4.3.5.4.2, samt lovutkastets § 3-2 annet ledd, jf. § 2-6 med merknader.

Hvis ei bygd får opprettet et bygdebruksområde bør den ha en viss kontroll med bygging av hytter og gammer i området, enten dette er opprettet etter reglene om Samisk grunnforvaltning eller kommuneordningen. Oppføring av hytter og gammer i et bygdebruksområde bør derfor være betinget av bygdefolks samtykke også i de områder som opprettes i medhold av reglene om Samisk grunnforvaltning, jf. lovutkastets § 3-2 annet ledd som gir § 2-6 annet ledd tilsvarende anvendelse for Samisk grunnforvaltning. De synspunkter som ligger til grunn for dette forslaget er utdypet i punkt 4.3.5.4.3, der det foreslås at Finnmark grunnforvaltning skal underlegges en tilsvarende myndighetsbegrensning.

4.4.6.3.8 Særlig myndighet ved leting og utvinning av mineraler

Samisk grunnforvaltning vil som grunneier ha en viss innflytelse når det er spørsmål om mineralutvinning og andre tunge inngrep i sitt virkeområde, men bør likevel gis en særlig sterk stilling i forhold til leting og utvinning av mineraler.

Dette vil i praksis innebære at den som ønsker å lete etter mineraler, enten de er mutbare eller ikke, i området for Samisk grunnforvaltning på forhånd må innhente tillatelse fra forvaltningsstyret. Videre vil man måtte ha tillatelse herfra til å igangsette prøvedrift, og eventuelt utvinning av ikke-mutbare mineraler (herunder diamanter og alluvialt gull). For de mutbare mineraler, bør bergverksmyndighetene ikke kunne tillate muting og utmål og gi driftskonsesjon etter bergverkslovgivningen, før Samisk grunnforvaltning har gitt samtykke. Grunnforvaltningen bør også sikres en viss kontroll over disponeringen av undergrunnsressursene og et utbytte av eventuell utvinning, og herunder kunne fastsette vilkår for driften og kreve avgifter for gitte tillatelser mv.

Samisk grunnforvaltning vil dermed, som grunn­eiere ellers (også jordsalgorganene), ha myndighet til å gi tillatelse til leting, prøvedrift og utvinning av ikke-mutbare mineraler. I tillegg vil de ved å kunne tillate leting etter mutbare mineraler og samtykke til at bergverksmyndighetene tillater muting, utmål og drift, komme sterkt inn ved de mutbare mineraler, der grunneieren pga. bergfrihetens prinsipp og bergregalet i dag har liten innflytelse. Samisk grunnforvaltning vil dermed i praksis stå langt sterkere i forhold til bergverksdrift enn hva grunneiere vanligvis gjør.

En slik særstilling er imidlertid nødvendig ut fra de hensyn som ligger til grunn for forslaget og ut fra den aktualitet bergverksvirksomhet i Finnmark, og kanskje særlig i de indre deler av fylket, vil kunne få i fremtiden. Dessuten har utvalget foreslått at Finnmark grunnforvaltning skal gis en slik stilling, og det er enda sterkere grunn til å foreslå det samme for Samisk grunnforvaltning, da det er særlig viktig å bringe bergverksvirksomheten i de sentrale samiske bruks- og bosetningsområdene i fylket under samisk kontroll. Se ellers punkt 4.3.5.5 der forslaget om Finnmark grunnforvaltnings innflytelse på mineralvirksomheten er begrunnet.

4.4.6.3.9 Allment om de tunge inngrep – særlig om adgangen til ekspropriasjon

De ovenfor behandlede prinsipper om vern av viktige reindrifts- og jordbruksområder, under særlig hensynstagen til samisk kultur med næringer og samfunnsliv, bør også gjelde ved de såkalte tunge inngrep (veier, kraftutbygging, gruvedrift ol.). Det samme bør reglene om at det ved avhending av grunn skal tas hensyn til natur- og miljø og allmenne jakt-, fiske- og friluftsinteresser.

Dagens praksis, hvor sentrale myndigheter gir tillatelse til tunge inngrep og jordsalgsorganene stiller grunn til disposisjon uten å vurdere inngrepenes forhold til jordsalgslovgivningens avhendingsskranker, er uheldig. Det kan ikke forventes at konsesjonsorganet på egen hånd vil vurdere et inngrep i forhold til de skranker som følger av lovgivningen om eierforvaltningen i Finnmark. Følgelig bør det både i og utenfor området for Samisk grunnforvaltning, foretas en selvstendig vurdering i forhold til reglene i lov om forvaltning av grunn i Finnmark, slik at disse vil virke ved siden av konsesjonslovgivningen. I praksis vil dette bl.a. ha den virkning at Samisk grunnforvaltning vil kunne nekte utnyttingsmåter også på saksområder hvor dagens jordsalgsorganer har forholdt seg passive, f.eks. når det gjelder vassdragsutbygging og bergverksdrift.

Se ellers de argumenter som er anført for at Finnmark grunnforvaltning også når det er tale om å avhende grunn til tunge inngrep, bør foreta en selvstendig vurdering i forhold til de foreslåtte avhendingsskranker, jf. punkt 4.3.5.6.2. I forhold til mineralutvinning kan det dessuten vises til at Finnmark grunnforvaltnings myndighet vedrørende leting og utvinning mv. av mineraler, er foreslått gitt tilsvarende anvendelse for Samisk grunnforvaltning, jf. punkt 4.4.6.3.8 og lovutkastets § 3-2 annet ledd, jf. § 2-7.

Hvis Samisk grunnforvaltning motsetter seg de her nevnte eller andre tunge inngrep, f.eks. samferdselsutbygging eller større forsvarsanlegg, bør det videre ikke kunne eksproprieres grunn og rettigheter i Samisk grunnforvaltnings virkområde.

Se den begrunnelse som i punkt 4.3.5.6.3 og 4.3.5.6.4 er gitt for det tilsvarende forslag i forhold til Finnmark grunnforvaltning, og som må veie enda tyngre når det er tale om å forhindre ekspropriasjon av grunn og rettigheter til et inngrep Samisk grunnforvaltning ikke har villet tillate. Mindretallet er oppmerksom på at det kan anføres viktige innvendinger mot en slik regel, men når det først gis regler om at organet skal ha selvstendig myndighet når det er tale om å avhende grunn og rettigheter til slike inngrep, vil det være mest konsistent at det ikke er adgang til å tilsidesette dets vurderinger ved et ekspropriasjonsvedtak. Dette gjelder kanskje især i forhold til mineralvirksomheten der det legges opp til særlig sterk myndighet for Samisk grunnforvaltning, men har også allmenn vekt.

4.4.6.4 Bør Samisk grunnforvaltning også tillegges andre former for myndighet?

4.4.6.4.1 Utmarksforvaltning

Det er i punkt 4.1.2.3 gitt en oversikt over den myndighet jordsalgsorganene er tillagt i forbindelse med forvaltningen av utmarksgodene i Finnmark. Som denne oversikten viser, går deres utmarksmyndighet i stor grad ut på å besørge ulike former for tildelinger (utvisning av lauvtre, multer, garnfiske og lakseplasser på sjøgrunn, og bortforpaktning av innlands- og laksefiske i elv og egg- og dunvær) av bestemte utmarkgoder mellom de som har rett til å utnytte dem, samt å fordele og styre bruken av disse goder (kortsalg, oppsyn ol.). Det dreier seg for det meste om goder hvor bruken etter sin art er slik at det er praktisk og nødvendig med en viss fordeling mellom brukerne for å oppnå et kontrollert ressursuttak.

De ytre rammer for den myndighetsutøvelse det her er tale om, ligger langt på vei fast gjennom de lover og forskrifter som gjelder for bruken av de ulike utmarksgodene. Selv om jordsalgsorganens utmarks­myndighet langtfra er uttømmende, er det imidlertid likevel tale om beslutninger som vil ha stor betydning for de interesser som gjør seg gjeldende i forbindelse med bruken av utmarka i Finnmark.

Det kunne derfor synes nærliggende at Samisk grunnforvaltning fikk hånd om jordsalgsorganenes utmarksforvaltning innenfor ordningens virkeområde. Dette ville styrke innholdet av den samiske forvaltningen av grunn og naturgoder bl.a. ved at det unngås at andre foretar utvisninger eller bortforpaktninger som strider mot interessene til de som er hjemmehørende i det samiske grunnforvaltningsområdet. Ytterligere et argument for å legge utmarksforvaltningen til Samisk grunnforvaltning er at dette i organets virkeområde ville samle den myndighet som i dag er tillagt jordsalgsorganene på en hånd. Det vil dermed bli skapt et ryddig og oversiktelig forvaltningssystem og bli lagt til rette for at det kan dannes et etter forholdene stort og sammenhengende samisk ressursområde, der det unngås at forvaltningen av grunn og ressurser blir for delt og oppstykket.

Utvalget foreslår imidlertid i kapittel 5.2 å overføre de her omtalte former for utmarksforvaltning til et utmarksstyre i hver kommune. Beslutningene vil med dette bli flyttet nærmere de lokale brukere. Samtidig vil kommunal utmarksforvaltning i samiske kommuner reelt sett innebære samisk forvaltning av utmarksgodene. Både allmenne lokale og samiske hensyn vil dermed bli godt ivaretatt hvis utmarksforvaltningen legges til organer på kommunenivå. En slik ordning vil i realiteten langt på vei ivareta de samme hensyn som en ordning der også utmarksforvaltningen i området for Samisk grunnforvaltning legges til dette organet som førsteinstans.

Videre er mindretallets forslag knyttet til flertallets på en slik måte at kommunene på det tidspunkt de eventuelt måtte vurdere å tre inn i Samisk grunnforvaltning, vil ha hånd om utmarksforvaltningen. Selv om slik inntreden vedtas, vil det neppe skape nevneverdige vansker om denne forvaltningen beholdes på kommunenivå. Det vil dermed også ved fortsatt kommunal utmarksforvaltning i det samiske forvaltningsområdet være tale om et ryddig system.

Å beholde utmarksforvaltningen på kommunalt nivå også om kommunen trer inn i Samisk grunnforvaltning vil trolig også kunne øke oppslutningen om ordningen. Hvis en kommune for å slutte seg til Samisk grunnforvaltning måtte gi fra seg utmarksforvaltningen, vil dette kunne skape visse motforestillinger mot tilslutning. Man vil riktignok med dette få større innflytelse på grunnforvaltningen, men det er likevel grunn til å tro at mange kommuner vil se det som minst like viktig å beholde utmarksforvaltningen.

Dessuten vil en kommunalt avgrenset utmarksforvaltning sannsynligvis fungere godt også i kommuner som måtte tre inn i Samisk grunnforvaltning. De argumenter som i punkt 5.2.2 og 5.2.5.4 mer allment er anført for å legge utmarksforvaltningen til kommunene, synes ikke mindre relevante i forhold til de kommuner som eventuelt vedtar å tre inn i denne ordningen. Reglene for utmarksforvaltningen i de kommuner som tiltrer Samisk grunnforvaltning bør derfor i utgangspunktet forbli uendret etter en slik inntreden. De kommunale utmarksstyrer som har hånd om denne forvaltningen forut for kommunens inntreden, vil dermed beholde sine oppgaver også etter at slik inntreden er vedtatt, jf. lovutkastets § 6-1 som gir reglene om kommunal utmarksforvaltning tilsvarende anvendelse i de kommuner som trer inn i Samisk grunnforvaltning.

Den hjemmel som i punkt 4.3.5.7 er foreslått for Finnmark grunnforvaltnings styre til å gi forskrifter om utmarksforvaltningen i kommunene, bør imidlertid overføres til Samisk grunnforvaltning hvis kommunen tiltrer denne ordningen. Det vil ikke være naturlig at styret for Finnmark grunnforvaltning har myndighet til å gi forskrifter om utmarksforvaltningen utenfor sitt geografiske virkeområde. Dessuten vil en slik hjemmel for det samiske grunnforvaltningsstyret gi dette mulighet til å påvirke utmarksforvaltningen og legge til rette for en mer enhetlig og felles forvaltning av virkeområdet for Samisk grunnforvaltning. Myndigheten vil være begrenset til å gi regler om de forhold kommunene har rådighet over i medhold av lovutkastets §§ 4-4 til 4-8, og av at det må være et behov for felles regler, jf. § 2-11 siste ledd. Men innenfor disse rammer kan det f.eks. gis forskrifter om felles kortpriser eller felles jakttidsstart i de kommuner som er tilsluttet Samisk grunnforvaltning.

Falch, Kåven og Nystø, som i punkt 4.3.5.7 fore­slår at Finnmark grunnforvaltnings styre også skal kunne gi forskrifter om bygdebruksforvaltningen, er for øvrig av den oppfatning at også det samiske grunnforvaltningsstyret bør ha slik myndighet i sitt virkeområde. Jernsletten og Owe har gått mot at Finnmark grunnforvaltning skal ha slik myndighet, og foreslår heller ikke noen tilsvarende myndighet for Samisk grunnforvaltning. Se argumentasjonen for de ulike standpunktet foran i punkt 4.3.5.7.3.

Etter at en kommune har tiltrådt Samisk grunnforvaltning vil det heller ikke være naturlig at Finnmark grunnforvaltning er klageorgan for enkeltvedtak truffet som ledd i kommunens utmarksforvaltning, slik det legges opp til i punkt 5.2.5.5.3. Rollen som klageorgan bør også i det samiske forvaltningsområdet tilligge det organ som har hånd om grunnforvaltningen, det vil si Samisk grunnforvaltning, jf. lovutkastets § 4-9 annet ledd og § 6-1 annet ledd.

Samisk grunnforvaltning vil dermed, i tillegg til forvaltningen av grunnen, få en overordnet stilling innen utmarksforvaltningen og kunne øve betydelig innflytelse på den fremtidige utmarksbruken i sitt område. I den grad regelverket legger opp til skjønnsmessige vedtak vil det bl.a. kunne åpnes for sterkere vektlegging av allmenne samiske hensyn i grunnforvaltningsområdet enn utenfor, men dog slik at det heller ikke her vil være adgang til på individnivå å legge vekt på etnisitet. Selv om utmarksforvaltningen i første instans vil være kommunalt avgrenset, vil det likevel kunne bli skapt en enhetlig ordning for bruk og forvaltning av utmarksgodene i Samisk grunnforvaltnings virkeområde. Koblet til de forslåtte regler for forvaltningen av grunnen i området, vil dette til sammen gi et godt grunnlag for utvikling av et større sammenhengende ressurs- og forvaltningsområde i samiske bosettingsområder.

Samisk grunnforvaltnings myndighet til å gi forskrifter om kommunenes og eventuelt bygdenes utmarksforvaltning vil være begrenset av den myndighet kommuner og bygder er tillagt i medhold av loven om forvaltningen av grunnen i Finnmark. Disse regler åpner som det vil fremgå av drøftelsen i punkt 5.2.5.4.1 og 5.3.5.3.1, ikke for at de nevnte organer kan utvide bruken av de lokale utmarksgoder ut over det som følger av ulike offentligrettslige reguleringer, og det kan derfor på mer prinsipielt grunnlag spørres om Samisk grunnforvaltning bør gis slik myndighet.

Et forslag i den retning kunne muligens begrunnes med at det ville fremheve det samiske aspekt ved forvaltningen og gi samiske interesser et særlig ansvar for å styre utmarksbruken i samiske bosettingsområder. Det kunne eksempelvis gis regler som åpner for at Samisk grunnforvaltning i sitt virkeområde kunne tillate fiske og jakt utenom de generelle jakttider, bruk av tradisjonelle samiske fiskeredskaper som i dag er forbudt etc.

De rammer for ressursbruken som i dag følger av lov og forskrift er imidlertid gitt for å unngå en for hard beskatning av utmarksgodene. Selv om Samisk grunnforvaltning nok i noen tilfeller vil kunne mene at det er grunnlag for sterkere beskatning enn det som er tillatt ifølge slike generelle reguleringer, vil man likevel som oftest trolig være enig i at det er nødvendig å begrense ressursuttaket. Det vil derfor ofte i relativt stor grad være sammenfall mellom fastsatte bruksbegrensninger og grunnforvaltningsorganets interesse i en fortsatt bærekraftig utvikling.

Behovet for å gi Samisk grunnforvaltning myndighet til å utvide bruken av utmarksgodene ut over de allment fastsatte rammer synes etter dette ikke spesielt stort, og det er heller ikke foreslått noen regler i den retning. Både Sametinget og forvaltningsstyret vil imidlertid, bl.a. gjennom de foreslåtte regler i kapittel 8 om vektlegging av samiske interesser når det utarbeides forskrifter, kunne øve innflytelse på de vedtak som treffes av sentrale myndigheter på disse punkter.

4.4.6.4.2 Planmyndighet

Kommunene har etter plan- og bygningsloven 14. juni 1985 nr. 77 myndighet til å planlegge arealbruken lokalt, og det foregår videre en del godkjennings- og styringsvirksomhet på fylkesnivå og statlig nivå. Med dette er den enkelte kommune gitt betydelig mulighet til å påvirke bruken av grunn og naturgoder. Blant annet kan kommunene ved planlegging etter lovens kapittel VI gi rammene for de viktigste politiske prioriteringer vedrørende bruken av grunnen.

Det kan anføres visse argumenter for at Samisk grunnforvaltning i sitt virkeområde bør få overført ihvertfall noe av denne myndigheten. Dette synes bl.a. å være i samsvar med hensynet til samisk forvaltning av grunn og ressurser. På den annen side tilsier flere forhold at kommunen bør beholdes som den primære planmyndighet, også om den skulle slutte seg til Samisk grunnforvaltning.

Grunnforvaltningens virkeområde vil, ihvertfall teoretisk, kunne bli relativt stor og omfatte flere kommuner. Hensynet til lokalkunnskap tilsier at jo større området blir, desto større grunn er det til å beholde kommunenivået i planleggingen. I samme retning trekker hensynet til at planmyndighetene bør ha et nært samarbeid med andre kommunale organer, og at kommunene har lang erfaring med å drive arealforvaltning etter plan- og bygningslovgivningen.

Kommunestyrene må dessuten sies å være sammensatt på et så representativt grunnlag som mulig, sett i forhold til de folkegrupper som gjør seg gjeldende i kommunen. I kommuner med en stor samisk befolkningsandel vil dermed den samiske innflytelsen på den lokale arealplanleggingen være stor. Det er derfor liten grunn til å overføre hele eller deler av kommunenes planmyndighet til Samisk grunnforvaltning, og med det opprette et eget planorgan for grunnforvaltningsområdet. I stedet bør kommunene også i dette området beholdes som det primære arealplanleggingsnivå.

Dette utelukker ikke at kommunene i det samiske forvaltningsområdet selv etablerer et samarbeid for å legge forholdene til rette for felles aralplanlegging, eller at det etableres ordninger for arealplanleggingen som tilpasses Samisk grunnforvaltning. Det kunne bl.a. vurderes om noe av den godkjenning av den kommunale planleggingen som i dag ligger dels på fylkesnivå og dels på statlig nivå, bør overføres til Samisk grunnforvaltning. Likevel synes det, ihvertfall ikke foreløpig, grunn til å gripe direkte inn i andre offentlige organers myndighet vedrørende arealplanleggingen. Det er følgelig ikke fremmet noe forslag i den retning.

Hensikten med de regler som i dag gir fylkeskommunale og statlige organer et overordnet planleggingsansvar, er bl.a. å bidra til at regionale og nasjonale interesser blir ivaretatt i arealplanleggingen lokalt. Som et alternativ til å overføre myndighet til Samisk grunnforvaltning kunne det nok vurderes å supplere disse regler med en henvisning til at samiske hensyn skal vektlegges særskilt i det samiske forvaltningsområdet. Det er imidlertid i kapittel 8.5 nettopp foreslått inntatt en regel i plan- og bygningsloven om at det ved planvedtak som har virkning for samiske områder, skal legges særlig vekt på hensynet til samisk kultur, næring og samfunnsliv. En slik regel vil også gjelde i et fremtidig samisk grunnforvaltningsområde. Samiske hensyn vil dessuten uansett stå spesielt sterkt i de kommuner som er tilsluttet denne ordningen, slik at det her neppe er behov for noen vektleggingsregel ut over den foreslåtte generelle regel.

Konklusjonen blir dermed at reglene for Samisk grunnforvaltning, ikke skal endre offentlige organers myndighet etter plan- og bygningsloven. Riktignok bør kommunens arealplanlegging i noen grad samordnes med Samisk grunnforvaltnings virksomhet, men det er neppe grunn til å gi lovregler for å sikre en slik samordning. Det skjer i dag en ikke-lovregulert sam­ordning mellom kommunenes arealplanlegging og jordsalgsorganenes virksomhet, og dette vil kunne fortsette også om det opprettes nye eierorganer i fylket.

4.4.6.4.3 Konsesjonsmyndighet

En del mer omfattende inngrep eller tiltak i naturen, så som vannkraftutbygginger, bergverksdrift og søking etter og utvinning av petroleumsforekomster, kan ikke iverksettes før rette offentlige myndighet, har gitt tillatelse (konsesjon) til at inngrepet eller tiltaket iverksettes. Etter gjeldende konsesjonslovgivning er det Kongen i statsråd, se f.eks. vassdragsreguleringsloven 14. desember 1917 nr. 17 § 2 a, eller ulike departementer som kan gi slik tillatelse.

I likhet med arealplanlegging kan også slike disposisjoner ha stor betydning for bruk av grunn og naturgoder i et område. Det kunne derfor spørres om Samisk grunnforvaltning bør tillegges konsesjonsmyndighet, og dermed få direkte innflytelse på hvilke tiltak som skal tillates iverksatt i grunnforvaltningsområdet.

Samisk grunnforvaltning vil som grunneier og gjennom de reglene som foreslås for organets virksomhet, i langt større grad enn dagens jordsalgsorganer kunne øve innflytelse på hvilke naturinngrep som skal kunne gjennomføres i de områder man forvalter. Blant annet legges det opp til at grunnforvaltningen skal spille en aktiv rolle i forbindelse med både leting og utvinning av mineraler og andre tunge inngrep i sitt virkeområde. Se punkt 4.4.6.3.8 og 4.4.6.3.9 foran, og lovutkastets § 3-2 annet ledd.

Trolig vil også eksistensen av et samisk forvaltningsområde gi en reell heving av tersklene for hvilke naturinngrep som kan iverksettes hvis de styrende organer og befolkningen i området går mot inngrepet. Er det først etablert et område der det legges opp til samisk forvaltning av grunn og naturgoder, vil det være en betydelig politisk belastning å gjennomføre slike inngrep på tvers av de samiske interesser i dette området. Skulle slike spørsmål komme på spissen er det grunn til å tro at myndighetene ikke vil legge opp til konfrontasjoner, men forsøke å finne til løsninger som er akseptable for alle parter. Det er derfor neppe noe stort behov for å gi Samisk grunnforvaltning direkte konsesjonsmyndighet i sitt område.

Behovet vil være enda mindre hvis de regler som er foreslått i utredningens kapittel 8 om naturinngrep i samiske bruksområder vedtas. De der foreslåtte vektleggings- og høringsregler vil heve dagens terskler for å iverksette slike inngrep. Videre vil en regel om at tiltak som medfører betydelige inngrep i grunn eller naturgoder i samiske bruksområder skal utsettes i 6 år hvis Sametinget går mot til at tiltaket iverksettes, gi tinget betydelig mulighet til å øve direkte innflytelse på utviklingen i disse områder.

Som påpekt i punkt 4.4.1.2, vil den selvstendige betydningen av slike regler kanskje være enda større i samiske bruks- og bosettingsområder utenfor et samisk grunnforvaltningsområde enn innenfor et slikt område. De argumenter som kan anføres for ikke å begrense vernereglene til et slikt område, kan derfor også tilsi at det ikke er spesielt sterke grunner til å gi Samisk grunnforvaltning noen form for selvstendig konsesjonsmyndighet i sitt virkeområde.

4.4.7 Gjerdeplikt

Det er i lovutkastets § 2-8 foreslått at Finnmark grunnforvaltning ikke skal ha plikt til å bekoste eller vedlikeholde gjerde mot tilstøtende grunn. Dette samsvarer med det fritak jordsalgsloven § 3 gir dagens jord­salgs­organer, og begrunnet med at det er vanskelig å finne frem til en praktisk lovregulering av gjerdeholdet i Finnmark. Dertil kan en ordning lik den som i dag praktiseres over jordbruksavtalen, og som ble forskriftfestet 3. juli 1996, for å fremme gjerdeholdet der det er behov for inngjerding av jordbrukseiendommer for å hindre inntrengen fra rein, trolig være et bedre virkemiddel enn en lovfestet gjerdeplikt. Disse synspunkter er tiltrådt for Samisk grunnforvaltnings del, slik at lovutkastets § 3-2 annet ledd også gir § 2-8 tilsvarende anvendelse for Samisk grunnforvaltning. Se ellers drøftelsen i punkt 4.3.5.7.

4.4.8 Sakbehandling og klage

4.4.8.1 Saksbehandlingsregler

Det vil her bli drøftet i hvilken grad forvaltningsloven 10. februar 1967 og offentlighetsloven 19. juni 1970 nr. 68, samt de ulovfestede forvaltningsrettslige prinsipper bør gjelde for Samisk grunnforvaltnings virksomhet, og om det eventuelt også bør gis visse utfyllende saksbandlingsregler. For å nærme seg problemstillingen kan det vises til at en stor del av de oppgaver det er aktuelt å tillegge Samisk grunnforvaltning i dag er tillagt jordsalgsorganene. For deres virksomhet gjelder det en rekke saksbehandlingsregler, jf. punkt 4.1.2.4. Se også punkt 4.3.7.2, der det i forbindelse med spørsmålet om hvilke saksbehandlingsregler som bør gjelde for Finnmark grunnforvaltning, er gitt en oversikt over de aktuelle regler.

Som fremholdt i punkt 4.3.7.3 er det uansett om avhending av grunn og rettigheter i Finnmark må anses som utslag av eierrådighet eller offentlig myndighetsutøvelse, full anledning til å knytte denne type disposisjoner til forvaltningslovens regler i et fremtidig forvaltningssystem. De oppgaver det er aktuelt å tillegge samisk grunnforvaltning vil riktignok ha et privatrettslig utgangspunkt, men også et klart offent­ligrettslig preg. Dette gjelder både den myndighet som vil bli overført fra dagens jordsalgsorganer, og den myndighet grunnforvaltningen vil få mht. leting og utvinning av mineraler mv. og avhending av grunn i forbindelse med ulike tunge inngrep.

Uansett hvilken rettslig karakteristikk virksomheten gis, bør det derfor som et utgangspunktet stilles de samme krav til saksbehandlings- og klageregler som de som gjelder for vanlig offentlig forvaltning. Det kan for å begrunne dette standpunktet vises til argumentasjonen i punkt 4.3.7.3 for at forvaltningsloven skal gjelde for virksomheten til Finnmark grunnforvaltning.

Herfra kan det bl.a. fremheves at dette vil bidra til å skjerpe grundigheten i saksforberedelsen og sikre en betryggende saksbehandling. Dertil skal heller ikke i det samiske forvaltningsområdet avhending av grunn være styrt av forretningsmessige motiver, men av hensynet til naturgrunnlaget for samisk kultur, folk som bor i området og en økologisk forsvarlig bruk. Et forslag om å gi de forvaltningsrettslige saksbehandlingsregler anvendelse kan dermed dels begrunnes ut fra hensynet til befolkningens rettssikkerhet, og dels ut fra den samfunnmessige funksjon Samisk grunnforvaltning er tiltenkt, som i mange sammenhenger må sies å være klart sterkere enn den samfunnsmessige funksjon dagens jordsalgsorganer har.

Samisk grunnforvaltning vil imidlertid neppe kunne anses som et organ for stat eller kommune og trolig heller ikke som et privat rettssubjekt som på vegne av disse treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift. Det er således tvilsomt om organet vil være omfattet av forvaltningslovens og offentlighetslovens virkeområde slik dette fremgår av de to lovers § 1. Det er dermed i utgangspunktet usikkert om disse lover og den ulovfestede forvaltningsrett vil gjelde for Samisk grunnforvaltning. For å rydde unna denne tvilen bør det slås uttrykkelig fast at reglene gjelder.

Den myndighet Samisk grunnforvaltning vil overta fra dagens jordsalgsorganer, går i stor grad ut på å treffe vedtak som vil gjelde rettigheter eller plikter til bestemte personer, f.eks. om salg eller bortfeste av grunn. Slike vedtak vil etter sitt innhold kunne sammenlignes med forvaltningsrettslige enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 b. Også vedtak om å tillate eller nekte leting av eller utvinning av mineraler vil ofte måtte anses på denne måten. Noen av de vedtak Samisk grunnforvaltning kan treffe vil imidlertid også kunne anses for å være rettet mot en mer ubestemt personkrets, og i så fall er det nærliggende å tale om vedtak som etter sitt innhold må anses som en forskrift, jf. lovens § 2c.

Hvis det lovfestes at forvaltningsloven skal gjelde fullt ut for Samisk grunnforvaltning, vil dette for det første bety at reglene i lovens kapittel II og III om ugildhet og allmenne krav til saksbehandlingen får anvendelse for alle typer vedtak. Videre vil reglene om saksforberedelse, begrunnelse og klage ved enkeltvedtak i kapittel IV til VI, jf. § 41 og § 42, gjelde for de vedtak som kan anses å gjelde rettigheter og plikter for en eller flere bestemte personer. I den grad Samisk grunnforvaltnings myndighet gir adgang til å treffe vedtak rettet mot en ubestemt personkrets, vil reglene i lovens kapittel VII om forskrifter bl.a. kreve utredninger, forhåndsvarsling og høring av berørte interesser før vedtakene treffes.

Enten det er tale om enkeltvedtak, forskrifter, eller vedtak som kan være begge deler, avhengig av hvilken personkrets de ses i forhold til, vil de kunne ha stor betydning for dem de måtte angå. Dette tilsier at forvaltningsloven bør gjelde fullt ut for virksomheten til Samisk grunnforvaltning. Siden offentlighetsloven som påpekt i punkt 4.3.7.3, vil gi allmennheten innsyn i saksbehandlingen, bør det samme gjelde for denne loven. Bestemmelsen hvor det slås fast at de to lovene skal gjelde for Samisk grunnforvaltning er inntatt i lovutkastets § 3-5.

Det er også vurdert om de generelle reglene i forvaltningsloven og offentlighetsloven bør suppleres med visse utfyllende saksbehandlinsgregler for bestemte avgjørelser. Det kan f.eks. gis særregler om saksforberedelsen i forbindelse med vedtak om mineralvirksomheten. Det kan videre være aktuelt med regler som samordner virksomheten til Samisk grunnforvaltning og de kommunale planmyndigheter, og regler som angir hvem som skal høres før et vedtak treffes. Det kan også gis særregler om klagefrist, omgjøringsadgang osv.

Slike regler ville klart nok vært aktuelle hvis det ovenfor var konkludert med at forvaltningsloven ikke skulle gjelde for Samisk grunnforvaltning. Når loven skal gjelde, blir derimot utgangspunktet et annet, siden det her er gitt en rekke saksbehandlingsregler både for enkeltvedtak og forskrifter. Disse vil ihvertfall i normaltilfellene være tilstrekkelige for å sikre en betryggende saksbehandling, slik at det neppe er behov for å gi særregler om saksbehandlingen ut over dette. Det er heller ikke foreslått at det ved forskrift skal kunne gis utfyllende saksbehandlingsregler. Skulle det likevel være behov for en slik hjemmel synes det imidlertid nærliggende at myndigheten legges til Sametinget, som også på andre punkter vil ha en viktig rolle i styringen av det samiske forvaltningsområdet.

4.4.8.2 Klageinstans og klagemyndighet

Et eget spørsmål er hvilket organ som skal være klageinstans for Samisk grunnforvaltnings vedtak.

I den grad det legges opp til at tjenesteverket skal kunne fatte selvstendige vedtak, må det være adgang til å bringe disse inn for et overordnet organ, som også bør kunne omgjøre slike vedtak av eget tiltak om man finner grunn til det. Det mest praktiske vil her være at tjenesteverkets vedtak bringes inn for og kan omgjøres av det organ myndigheten er utledet fra, det vil si styret for Samisk grunnforvaltning. Dette må anses som en intern klage- og omgjøringsadgang idet styret og administrasjonen utad må anses som ett organ, og antas å følge direkte av at forvaltningslovens regler gis anvendelse for Samisk grunnforvaltning, jf. § 33 annet ledd og § 34 annet ledd.

Et viktigere spørsmål er imidlertid i hvilken grad de vedtak styret treffer som er avgjørende for rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer skal kunne prøves av et annet organ, og hvilket organ dette skal være. Slike vedtak vil kunne ha stor betydning for de personer de angår, og de bør derfor kunne påklages. Videre synes det ut fra den underliggende begrunnelse for Samisk grunnforvaltning nærliggende at Sametinget er klageorgan. Imidlertid kan det av praktiske grunner være aktuelt at rollen som klageorgan utøves av et av organene i sametingssystemet, f.eks. sametingsrådet eller en av tingets underkomitéer. Foreløpig er det imidlertid vanskelig å ha noen klar formening om dette vil være aktuelt. Det forslås derfor ikke noen konkret binding på dette punktet, men at Sametinget kan delegere klagemyndigheten dersom det finner det ønskelig, jf. lovutkastets § 3-5 annet ledd.

Det kan ellers spørres om Sametingets myndighet som klageorgan i visse henseender bør begrenses i forhold til regelen i forvaltningsloven § 34 annet ledd om at klageinstansen kan prøve alle sider av saken. Spørsmålet er aktuelt siden utvalget i punkt 4.3.7.4 foreslår at det bare skal være adgang til å påklage Finnmark grunnforvaltnings lovanvendelse og ikke skjønnsutøvelsen.

Flere forhold synes imidlertid å tilsi at det ikke bør gjøres en slik begrensning i adgangen til å påklage Samisk grunnforvaltnings vedtak. Utvalget foreslår å unnta Finnmark grunnforvaltnings skjønn fra overprøving, bl.a. fordi det vil være vanskelig å finne frem til et klageorgan som vil ha reell mulighet til å vurdere det skjønn som ligger bak de enkelte vedtak. I så fall måtte det etableres en ny og lokal klageinstans. Dette har man imidlertid ansett som unødvendig ut fra de reelle behov for en klageinstans med full overprøvingsmyndighet. Dessuten har man ut fra hensynet til Finnmark grunnforvaltnings selvstendighet funnet det uheldig at et eksternt organ skal kunne overprøve grunnforvaltningsstyrets skjønnsmessige vurderinger. Disse hensyn gjør seg imidlertid i liten grad gjeldende overfor Samisk grunnforvaltning, da det her verken vil være vanskelig å finne frem til et egnet klageorgan eller uheldig at et eksternt organ skal kunne overprøve grunnforvaltningsstyrets skjønn.

Et av hovedpoengene med denne ordningen er nettopp å åpne for større vektlegging av samiske hensyn i skjønnsutøvelsen. Som et representativt og folkevalgt samisk organ, vil Sametinget trolig være det organ som har best grunnlag for å ta stilling til hva som skal anses for å være samiske hensyn, eller hvilke av flere kryssende samiske hensyn som skal veie tyngst. Skal det først innføres en forvaltningsordning hvor samiske hensyn skal være en viktig del av det grunnlag de konkrete avgjørelser treffes på, er det derfor ingen grunn til å begrense Sametingets adgang til å prøve alle sider ved de konkrete vedtak, men snarere særlig grunn til at dets adgang bør være like vid som det som følger av forvaltningsloven.

Når det finnes et egnet klageorgan ville det dessuten være inkonsekvent først å foreslå at forvaltningsloven skal gjelde og dernest gjøre unntak for noen av dens viktigste regler. Domstolene kan prøve grunnforvaltningsstyrets saksbehandling og lovanvendelse, herunder om de hensyn det er lagt vekt på i en konkret skjønnsmessig avgjørelse er relevante, men de vil, med mindre det dreier seg om ulike former for myndighetsmisbruk, vike tilbake for å prøve den konkrete avveiningen av de ulike relevante hensyn.

Hvis det heller ikke skulle være adgang til å få prøvd skjønnet gjennom en forvaltningsklage, vil resultatet være at førsteinstansens skjønnsmessige avveininger i ethvert henseende vil være endelige. En klageordning, der Sametinget gis full overprøvingsmyndighet, synes dermed også å være i best samsvar med hensynet til befolkningens rettssikkerhet og hensynet til betryggende saksbehandling.

Følgelig bør Sametinget som klageorgan for grunnforvaltningsstyrets enkeltvedtak ha den samme myndighet som andre klageorganer etter forvaltningsloven. Det vil si at tinget skal kunne overprøve grunnforvaltningsstyrets avgjørelser etter klage og av eget tiltak. Det skal videre kunne vurdere alle sider av styrets vedtak, både dets saksbehandling, lovanvendelse og skjønn, og også kunne ta hensyn til nye forhold, jf. forvaltningsloven § 34. I likhet med det som er foreslått for Finnmark grunnforvaltning, gjøres det likevel den begrensning at styret ikke skal kunne ta opp saker av eget tiltak. Det gjøres dermed et unntak fra lovens § 35 annet og tredje ledd.