8 Naturinngrep i samiske bruksområder

8.1 Innledning

Som det går frem av utredningens punkt 3.3 Grunnsyn, er det et mål for samerettsutvalget å sikre og bedre vilkårene for den samiske folkegruppens særegne kultur. Det er et bredt spekter av kulturelle uttrykk som samlet utgjør den samiske kulturen. Både materielle sider ved kulturen, som ulike næringer, samisk organisasjonsliv og samfunnsliv for øvrig, og ideelle kulturytringer, som duodji (samisk husflid og håndverk), språk, litteratur, billedkunst, musikk og teater, inngår i kulturbegrepet. 1 Også kunnskaper og forestillinger blant annet knyttet til naturen og naturbruken er en del av kulturen.

Det er antatt at kulturvernet omfatter et nødvendig materielt grunnlag for kulturen. 2 En rekke forhold som angår økonomi, utdanning, næringsvirksomhet, natur og ressurstilfang, bosetting og levekår mer allment, er elementer i det totale materielle grunnlaget for den samiske kulturen. Hvor langt statens forpliktelser strekker seg i forhold til å opprettholde de enkelte materielle grunnlagene, må avgjøres konkret. Her vil det naturlig nok spille inn hvor sentralt det aktuelle området er for å opprettholde samekulturen. De enkelte områdene kan imidlertid ikke vurderes isolert fra tiltak på andre områder. Det er helheten som må være avgjørende når det vurderes om staten oppfyller sine forpliktelser. 3

Ut fra samerettsutvalgets oppdrag, som er gjengitt i punkt 2.3, er naturen – med land, vann og andre naturgoder – det materielle kulturgrunnlaget som er av størst interesse i denne sammenhengen. Den samiske kulturen har til alle tider hatt nære bånd til naturen, og dette avspeiler seg også i samekulturen slik den fremstår i dag. Den sterke tilknytningen samene har og har hatt til naturen, som grunnlag for næringsvirksomhet og som ramme for livsområde, opplevelse av fortiden, kunnskaper og levemåte, gjør samisk kultur spesielt avhengig av naturen, landskapet og naturressursene. Samenes bruk av naturen er omtalt nærmere blant annet i NOU 1988:42 Næringskombinasjoner i samiske bosettingsområder og NOU 1994:21 Bruk av land og vann i Finnmark i historisk perspektiv.

Utvalget tar i det følgende utgangspunkt i den grunnleggende betydningen naturen har i og for samekulturen – direkte og indirekte. Utvalget ønsker å bidra til at det fortsatt kan være tilfelle. Forslag til ordninger som har til hensikt å legge forholdene til rette for bruk og utnytting av grunnen og andre naturgoder, er lagt frem i kapittel 4 Forvaltning av grunnen og kapittel 5 Rett til og forvaltning av utmarksgodene.

For å sikre mulighetene til bruk og utnytting av naturen i samiske bruksområder også på lengre sikt, er det etter utvalgets mening nødvendig å skjerme naturen i samiske bruksområder mot tiltak som direkte hindrer eller vanskeliggjør naturbruk eller som av andre grunner har negative følger for samisk kultur og levemåte. De forslag som drøftes i dette kapitlet, har som siktemål å sikre at naturen og naturgodene også i fremtiden kan være et viktig grunnlag for samekulturen.

De foreslåtte reglene vil komme i tillegg til gjeldende lovgivning, blant annet plan- og bygningsloven, forvaltningsloven og inngrepslovgivningen. Reglene vil – avhengig av saksfeltet og de regler som allerede gjelder – utvide og konkretisere den forberedende saksbehandlingen og avveiingsgrunnlaget, slik at samiske interesser får en mer fremtredende plass enn i dag. Etter forslaget skal reglene dekke samiske bruksområder over hele landet og tas inn i sameloven.

Utvalget står ikke samlet bak alle forslagene som fremmes i dette kapitlet. Det er medlemmenes felles utgangspunkt at det er nødvendig å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur og levemåte ut over det som oppnås gjennom de forslag som ellers drøftes i denne utredningen. Det er imidlertid ulike meninger om hvilke regler som er hensiktsmessige og nødvendige i så måte. Det går frem av gjennomgangen nedenfor hvem som går inn for de enkelte forslagene.

De forslagene som legges frem, bygger på at vedtak om naturinngrep kan deles i tre hovedkategorier. Dette er vedtak om enkelttilfelle av naturinngrep, forskrifter om bruk og utnytting av naturen og vedtak om planer og om konsekvensutredninger som gis med hjemmel i plan- og bygningsloven. Det legges frem egne forslag for disse tre vedtakskategoriene. De enkelte forslagene er selvstendige forslag, som ikke er avhengig av at de andre forslagene som legges frem i dette kapitlet, får støtte.

Vedtak som gir tillatelse (konsesjon, samtykke, adgang) til enkelttilfelle av tiltak som medfører inngrep i grunnen eller andre naturressurser, står sentralt i denne sammenhengen. I mange tilfeller er dette enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand.

Det fremmes tre forslag til saksbehandlingsregler for slike inngrepsvedtak. Det første forslaget har støtte av et samlet utvalg og er en allmenn bestemmelse om at det skal legges vekt på å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur med næringer og samfunnsliv, når det treffes vedtak om tiltak som medfører inngrep i samiske områder. Vektleggingsregelen vil etter forslaget gjelde ved alle tiltak som skal iverksettes i samiske områder. Det skal i denne avveiingen også tas hensyn til tidligere iverksatte tiltak i området.

Videre fremmes det to forslag som skal gjelde i tillegg til vektleggingsregelen der det er tale om et betydelige inngrep. 4 For det første foreslår 14 medlemmer en regel om at vedtaksorganet skal gi Sametinget (eventuelt også vedkommende distriktsstyre) anledning til å uttale seg før søknaden avgjøres. Høringsregelen vil innebære en uttalerett for Sametinget (eventuelt også distriktsstyret) og en høringsplikt for vedtaksorganet.

For det andre foreslår et flertall på ni medlemmer at Sametinget på visse vilkår skal kunne nekte at inngrepstillatelse gis. Et nektingsvedtak skal etter forslaget ha tidsavgrenset varighet og skal kunne settes til side av Stortinget.

Ett medlem går inn for at også reindriften gis en nektingsrett ved at alle inngrep i reindriftsområdene krever tillatelse fra Reindriftsstyret. Det siste forslaget er utformet på en noe annen måte enn de øvrige forslagene som fremmes i dette kapitlet, og er derfor omtalt for seg i punkt 8.3.5.8.

De nevnte forslagene vil gjelde på ulike trinn i saksgangen. Vektleggingsregelen skal fremheve samiske interesser ved alle inngrepsvedtak i samiske bruksområder, og skal sikre at samiske interesser tas i betraktning når søknaden forberedes og avgjøres, og eventuelt i vilkårssettingen. Ved de betydelige inngrepene vil høringsregelen sikre at Sametinget (eventuelt også distriktsstyret) kommer til orde i den forberedende saksbehandlingen. Dessuten foreslås det at det i slike saker er en forutsetning for å gi endelig tillatelse til inngrep at Sametinget ikke har truffet et nektingsvedtak. Regelen gir Sametinget mulighet til å gripe inn når et inngrep vil medføre skadelig virkning på naturgrunnlaget for samisk kultur, med næringer og samfunnsliv.

Forskrifter er den andre typen vedtak som det foreslås nye saksbehandlingsregler for. Forskrifter som angår forvaltningen av grunnen og andre naturressurser har stor betydning i et verneperspektiv. På mange saksfelter gis de viktigste vedtak om ressursutnyttingen som forskrifter. Det er for eksempel tilfelle ved regulering av fjordfiske, som i mange samiske bruksområder er en helt sentral næringsvei. 5 Et samlet utvalg foreslår derfor en vektleggingsregel, som skal understreke at det skal tas hensyn til å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur når det utformes forskrifter om ressursbruken i samiske bruksområder.

Plan- og bygningsloven 14. juni 1985 nr. 77 hjemler vidtgående vedtak om grunn- og ressursutnyttingen. Spesielt viktige i denne sammenhengen er planvedtak, se særlig kapitlene VI og VII, og vedtak om konsekvensutredninger, se kapittel VII-a. For å synliggjøre samiske hensyn også i forhold til slike vedtak, legger utvalget frem forslag om tilføy­else til lovens formål og til regelverket om konsekvensutredninger. Også her er det sentrale at det skal legges vekt på å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur, med næringer og samfunnsliv, når det gjøres vedtak om planer og om konsekvensutredninger i samiske områder av landet.

Figur 8.1 gir en samlet oversikt over forslagene.

Det er noen hovedtrekk ved forslagene som kan trekkes frem særskilt. For det første er det et felles­trekk at forslagene skal gjelde ved vedtak som angår utnyttingen av grunnen og andre naturgoder i samiske bruksområder. For det andre retter de seg mot offentlige vedtaksorganer som treffer vedtak om naturinngrep, og innebærer forpliktelser for disse. For det tredje legger en del av forslagene opp til at Sametinget, alternativt også vedkommende distriktsstyre for reindriften, skal trekkes mer aktivt inn i denne typen saker.

At både Statens Myndigheter, ved bestemmende myndigheter i inngrepssaker, og den samiske folkegruppe selv får ansvaret for å sikre at naturgrunnlaget for samekulturen bevares, vil være en videreføring og konkretisering av de bærende elementene i grunnloven § 110 a. Også den samhandlingen mellom myndighetene og samene som de foreslåtte saksbehandlingsreglene forutsetter, vil etter utvalgets mening kunne få positive følger, ikke minst på lengre sikt.

Den videre fremstillingen er lagt opp slik at det først, i kapittel 8.2, gjøres rede for utvalgets overveielser i tilknytning til i hvilke tilfeller det er størst behov for vern av naturgrunnlaget for samekulturen og hvordan skjermende tiltak kan gjennomføres. Der­etter presenteres i kapittel 8.3 de forslagene som gjelder vedtak om enkelttilfelle av naturinngrep. Etter en oversikt over gjeldende inngrepslovgivning, blir de ulike forslagene gjennomgått. Forslaget om en vektleggingsregel behandles før forslaget om en høringsregel, selv om det ut fra saksgangen i den enkelte sak hadde vært mer naturlig med omvendt rekkefølge. Dette skyldes at vektleggingsregelen etter forslaget skal gjelde ved alle naturinngrep, i motsetning til høringsregelen og nektingsregelen, som skal gjelde bare ved de betydelige inngrepene.

I kapittel 8.4 omtales forslaget om en vektleggingsregel for forskrifter. Vektlegging av samiske interesser i planlegging og konsekvensutredning etter plan- og bygningsloven er behandlet i kapittel 8.5. Deretter gjøres det rede for enkelte forslag til regler som er diskutert, men som utvalget ikke har villet legge frem forslag om, se kapittel 8.6. I kapittel 8.7 drøftes det hvordan de foreslåtte saksbehandlingsreglene kan innarbeides i lovverket utenom sameloven. I kapittel 8.8 er emnet saksbehandlingsfeil og følgene av det. I punkt 8.9 er det inntatt en skjematisk oversikt over gjeldende inngrepslovgivning.

8.2 Vern mot naturinngrep

Utgangspunktet for drøftingene i dette kapitlet er at naturen i samiske bruksområder er av grunnleggende betydning for samekulturen. Dette forholdet er omtalt nærmere foran i punkt 3.3.4 Sikring av naturgrunnlaget for samisk kultur. En viktig forutsetning for å bevare og styrke de deler av samekulturen som er avhengig av naturen – direkte eller indirekte – vil være å unngå at det gjøres inngrep i eller på andre måter disponeres over naturen i samiske bruksområder på en måte som skader eller ødelegger naturgrunnlaget for samekulturen.

En rekke former for bruk og utnytting av naturen vil på ulike måter og i ulik grad kunne ha innvirkning på naturgrunnlaget for samekulturen. En ytterlighet er de store og konsekvensrike tekniske inngrepene, som jevnt over vil ha gjennomgripende virkninger for natur og miljø. I den andre enden av skalaen ligger tradisjonell, alminnelig bruk og utnytting av naturgodene, som også vil kunne påvirke naturgrunnlaget for samekulturen. Et sted mellom disse ytterpunktene må det trekkes en grense mellom bruk som må aksepteres, selv om den har betydning for naturgrunnlaget for samekulturen, og bruk som kan ha så omfattende skadevirkninger at de nødvendiggjør særlige, skjermende tiltak. I vedlegg 2 til denne utredningen er de fleste naturbruksinteressene og de mest fremtredende naturbrukskonfliktene i Finnmark omtalt.

Når det gjelder utmarkshøstingen og den jevne sankingen av naturens overskudd, har det for utvalget vært viktigst å trygge lokalbefolkningens tilgang på slike ressurser, for derigjennom å sikre disse naturressursene også for den samiske delen av befolkningen. I kapittel 5 foreslås det for Finnmarks del regler om lokal utnytting og forvaltning av utmarksgodene. Det er lagt opp til kommunalt avgrensede ordninger, men med muligheter for å opprette bygdebruksområder. Rettighetene vil imidlertid uansett geografisk avgrensing være uavhengig av rettshavernes etniske bakgrunn.

For utmarksressursenes del kommer det også inn at enkelte av dem fritt kan høstes i den utstrekning den alminnelige ferdselsretten gjelder, 6 og utvalget har ikke sett det som aktuelt å gå inn på endringer i disse rettighetene. Det kan vel uansett vanskelig tenkes tilfeller der allmennhetens utnytting av slike ressurser utgjør en så sterk trussel mot naturgrunnlaget for samekulturen at det er behov for tiltak av den typen som omhandles i dette kapitlet.

Utnyttingen av mange av utmarksgodene reguleres gjennom forskrifter. Etter utvalgets syn bør hensynet til å sikre naturgrunnlaget for samekulturen trekkes frem når slike forskrifter utarbeides, se kapittel 8.4 nedenfor.

I en mellomstilling kommer naturbruk som nok kan påvirke naturgrunnlaget for samekulturen, men hvor det antagelig ikke er tilstrekkelig grunn til å innføre skjermende tiltak av hensyn til samisk kultur. Det kan være fordi det er tvilsomt hvor direkte eller inngripende virkninger tiltaket eller virksomheten har for samekulturen, eller fordi andre grunner tilsier at naturbruken ikke bør dekkes av et samisk begrunnet naturvern. De tiltak som en privat grunneier kan iverksette på grunnlag av grunneierstilling og som ikke behøver særskilt tillatelse eller klarering fra offentlig hold, kommer i denne kategorien. Overfor slike tiltak kan det være praktisk vanskelig å innføre begrensninger av hensyn til samisk kultur. Etter gjeld­ende regelverk er det heller ikke rom for å iverksette tiltak av særlig inngripende karakter uten en eller annen form for offentlig godkjenning. Reindriftsloven har imidlertid regler rettet mot eier av grunn der det foregår reindrift.

De former for naturbruk som etter utvalgets syn tydeligst skaper behov for tiltak av hensyn til samekulturen, er tekniske inngrep og utbygginger. Selv om det vil variere etter type tiltak, omfang og lokalisering, er det på det rene at slike tiltak ofte har merkbare virkninger for natur og miljø, og dermed også for samiske interesser som på ulike måter er knyttet til det aktuelle området. I noen tilfeller kan et naturinngrep medføre at naturgrunnlaget for samisk næring i et område helt faller bort. Det vil være tilfelle der viktige beiteområder for rein eller bufe går tapt ved etablering av store militære øvings- og skytefelt eller ved vassdragsreguleringer. I andre tilfeller kan tiltaket vanskeliggjøre samisk næringsutøvelse eller skade samiske interesser på annen måte. Bygging av olje- og gassinstallasjoner på land eller i sjøen som rammer stedbundne samiske primærnæringer og bygging av jernbanelinjer eller veier gjennom viktige reindrifts- og utmarksområder er eksempler på det.

Overfor denne typen naturinngrep kan det iverk­settes ulike tiltak for å sikre samiske interesser. En mulighet er å båndlegge samiske bruksområder slik at tiltak ikke kan iverksettes i det hele tatt, eventuelt bare i begrenset utstrekning. En annen mulighet er at utbygginger underlegges særskilt styring ut fra hva hensynet til samiske interesser tilsier. Plan- og bygningsloven og naturvernloven kunne vært brukt som virkemidler for slike tiltak.

Utvalget har samlet seg om en annen tilnærming. Man har valgt å gå inn i de forvaltningsordninger som allerede gjelder for naturinngrep, og har innenfor rammen av disse foreslått regler som – på ulike måter – skal tydeliggjøre samiske interesser.

Inngrep i grunn og andre naturressurser er i dag for det meste underlagt offentlig behandling. På viktige samfunnsområder er det offentlige selv utbygger. Der privatpersoner eller selskaper ønsker å sette i gang virksomhet av noen størrelse, kreves det ofte særskilt offentlig tillatelse. Andre benevnelser som brukes er konsesjon, dispensasjon, samtykke, godkjenning og adgang. I slike saker stilles det til dels omfattende krav til den forberedende saksbehandlingen og til avgjørelsen både i forvaltningsloven, i den enkelte hjemmelsloven og etter reglene om konsekvensutredninger i plan- og bygningsloven. Igangsettingen av slike utbygginger skal i tillegg innarbeides i ulike planer etter plan- og bygningsloven.

Etter utvalgets syn er det nærliggende å bygge ut det samiske kulturvernet ved å gå inn i de forvaltningsordninger som allerede gjelder ved slike tiltak. En grunn til det er at disse fanger opp de tiltakene som er så store eller på andre måter så inngripende at det offentlige har ønsket å ha styring med iverksett­ingen av dem. Det må derfor kunne antas at tiltakene også vil ha virkninger for naturavhengige samiske interesser. Et annet moment er at det offentlige gjennom slike ordninger i utstrakt grad regulerer naturbruken ut fra en rekke hensyn, blant annet næringsinteresser, allmenne samfunnsinteresser, vern av natur og miljø og vern av jord- og skogbrukets produksjonsområder. Regelverket kan på en forholdsvis enkel måte utvides, slik at også naturgrunnlaget for samisk kultur blir omfattet. I tillegg har staten et ansvar for å bidra til et samisk kulturvern. Det synes derfor naturlig at staten, gjennom de forskjellige vedtaksmyndighetene, påtar seg sin del av ansvaret for at det blir tatt nødvendige skritt til å sikre naturgrunnlaget for samekulturen når det offentlige først er trukket inn i slike saker. Behovet for å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur i vedtaksprosessen vil etter utvalgets syn være fremtredende, uansett hvilken form vedtaket har.

Ettersom det er ved vedtak om naturbruk utvalget foreslår endringer, vil forslagene innebære et vern av naturen i samiske bruksområder, ut over det som følger av det allmenne ressurs- og miljøvernet. 7 Det vil således være en form for positiv forskjellsbehandling av samiske bruksområder sammenlignet med andre områder. Som det er gjort nærmere rede for i punkt 3.2 Utvalgets grunnsyn, er utvalget av den oppfatning at samekulturelle hensyn tilsier et særskilt vern av naturen i de områder der det samiske innslaget gjør seg gjeldende.

Preget av å være et områdevern vil imidlertid føre til at også andre (lokale), ikke-samiske interesser i disse områdene, typisk primærnærings- og naturverninteresser, vil nyte godt av den økte beskyttelsen som reglene vil medføre, selv om de måtte ha andre motiver for å motsette seg et planlagt tiltak. At reglene kan komme også andre (verne)interesser til gode, svekker ikke behovet for eller betydningen av et særskilt naturvern med en samisk forankring.

Det kan også vises til at egne saksbehandlingsregler for områder med samisk bosetting også er diskutert i NOU 1996:11 Forslag til ny minerallov kapittel 6 Forholdet til samenes rettsstilling (side 113 flg.). Et samlet minerallovutvalg tar som utgangspunkt at Norges forpliktelser i henhold til internasjonale avtaler antagelig krever at det av hensyn til samene tas spesielle forholdsregler ved mineralvirksomhet i områder med samisk bosetting. Et flertall foreslår derfor at det lovfestes en hjemmel for å gi egne forskrifter om saksbehandlingen i slike saker. I flertallets forslag til slik forskrift, som er begrenset til Finnmark, gis regler om høring av samiske organer – og derfor også av andre berørte parter – ved søknad om undersøkelsestillatelse, registrering av utmål og avtale eller ekspropriasjonstillatelse. Det fore­slås også at det i forskriften understrekes at samiske interesser skal tillegges vekt når avgjørelsen skal treffes. Etter flertallets mening er det ikke behov for særskilte saksbehandlingsregler når det søkes om letetillatelse, fordi slike tiltak er av mindre inngripende karakter. Ved søknad om driftstillatelse er det etter deres syn ikke nødvendig med særregler fordi høring av samiske organer vil følge av de alminnelige saksbehandlingsreglene som foreslås. For slike saker fore­slår imidlertid flertallet at det fastsettes at samiske interesser skal tillegges særskilt vekt.

Minerallovutvalgets mindretall (ett medlem) støtter hovedtrekkene i flertallets forslag, men går prinsipalt inn for at de særskilte reglene går frem av loven istedet for av en forskrift. Videre foreslår mindretallet at det geografiske virkeområdet for reglene er samiske områder over hele landet, ikke bare Finnmark, og at det da er naturlig å ta utgangspunkt i landets reinbeitedistrikter, jf. reindriftsloven § 2. I tillegg går mindretallet inn for at det innføres krav om tillatelse til alle former for mineralvirksomhet, dvs. både leting, undersøkelse, registrering og drift, i samiske områder. Slik tillatelse bør i Finnmark gis av Sametinget og i andre samiske områder av landet av fylkesmannen, men da med samtykke fra Sametinget og vedkommende kommune. Subsidiært går mindretallet inn for at endringene tas inn som en forskrift, slik flertallet fore­slår, men med det innholdet som følger av mindretallets prinsipale forslag.

Samerettsutvalget har valgt en annen løsning av behandlingen av saker som gjelder mineralvirksomhet i Finnmark, jf. utredningens punkt 4.3.5.5, men har ellers ikke gått særskilt inn på disse spørsmålene i denne utredningen. Det kan likevel konstateres at minerallovutvalget er inne på lignende drøftinger og forslag til tiltak som samerettsutvalget fremmer i dette kapitlet og i kapittel 4 Forvaltning av grunnen, og at begge utvalgenes forslag betyr skjerpede saksbehandlingsregler ved naturinngrep i samiske områder.

8.3 Vedtak om enkelttilfelle av naturinngrep

8.3.1 Oversikt over gjeldende inngrepslover

En hovedgruppe vedtak utvalget foreslår saksbehandlingsregler for, er enkeltstående vedtak om naturinngrep (inngrepsvedtak). Dette er ofte, men ikke alltid, enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2. De mest brukte betegnelsene på slike vedtak er tillatelse, konsesjon, rett, dispensasjon, samtykke, godkjenning og adgang.

Før forslagene rettet mot slike vedtak skal omtales, har utvalget funnet det hensiktsmessig å gi en oversikt over det regelverket som i dag gjelder ved slike vedtak. Det er særlig det rettslige grunnlaget for et tiltak (lovhjemmel), vedtaksorgan, avveiningsgrunnlag og fastsatte saksbehandlingsregler som er av interesse. Oversikten er forsøkt ajourført pr. 1. november 1996.

Det vises også til NOU 1993:34 Rett til og forvaltning av land og vann i Finnmark, som danner bakgrunnsmateriale for utvalgets drøftinger. Her finnes det en gjennomgang av gjeldende rett (del I) og gjeldende forvaltningsordninger (del II) for disponering av grunnen og en rekke naturressurser som står sentralt i de spørsmål utvalget arbeider med.

8.3.1.1 Ulike rettslige grunnlag for inngrepsvedtak

Tiltak som medfører inngrep i grunn eller andre naturgoder, kan ha ulike rettslige grunnlag. Eierett til grunnen eller en særskilt bruksrett til en naturressurs kan være tilstrekkelig grunnlag for visse tiltak, som for eksempel skogshogst og undersøking etter og drift av kvarts, kalkstein og andre ikke-mutbare mineraler. I Finnmark opptrer Finnmark jordsalgskontor og Statskog som grunneier i slike sammenhenger.

De fleste tiltak som medfører inngrep av noe omfang i grunn og andre naturgoder, er imidlertid avhengig av tillatelse eller annet vedtak av offentlig myndighet. For de aller fleste tiltakene kommer plan- og bygningsloven inn med krav både om planer og om ulike tillatelser. Større tiltak omfattes av reglene om konsekvensutredninger, se lovens kapittel VII-a.

Mange tiltak krever også tillatelse etter særlover. Det gjelder for eksempel iverksetting av tiltak i vassdrag som kan ventes å være til skade eller ulempe for allmenne interesser, ferdsel eller fri fiskegang (vassdragsloven §§ 104 og 105), bygging og drift av anlegg for oppdrett av fisk og skalldyr (fiskeoppdrettsloven § 3) og bygging og drift av elektriske anlegg eller fjernvarmeanlegg (energiloven §§ 3-1, 3-2 og 5-1). Vedtak om å gi tillatelse eller konsesjon til slike tiltak vil være enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2.

I en del tilfeller kreves det ikke særskilt tillatelse til selve det tiltaket som vil medføre inngrep i grunn eller andre naturgoder, men det kreves konsesjon for å erverve eierett eller bruksrett til grunn eller forekomst med tiltaket som formål. Det gjelder bl.a. erverv av rett til kalksteinsforekomster (lov om erverv av kalkstensforekomster § 4) og kvartsforekomster (lov om erverv av kvartsforekomster § 4). Virkningen av selve tiltaket vil da bli vurdert før ervervskonsesjon blir gitt. Også vedtak om konsesjon til å erverve eierett eller bruksrett vil være enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2.

I noen tilfeller vil konsesjon til å erverve rett til grunn eller fore­komst med tiltaket som formål, også gi uttrykkelig adgang til å gjennomføre selve tiltaket, det vil si til å utnytte ressursen eller forekomsten. For eksempel gir rett til erverv av eiendomsrett til vannfall også rett å utnytte vannfallet som kraftkilde (industrikonsesjonsloven § 2 fjerde ledd pkt 2). På samme måte gir rett til erverv av gruver og mutbare metaller etter industrikonsesjonsloven §§ 13 og 17 også rett til drift på forekomstene. I slike tilfeller blir spørsmålet om virkningene av tiltaket vurdert som en del av ervervsspørsmålet.

Dersom den som ønsker å sett i gang et tiltak, ikke har nødvendig eie- eller bruksrett og heller ikke får ervervet slik rett ved avtale, kan vedkommende få tillatelse av offentlig myndighet til å ekspropriere (oreigne, ta med tvang) den rett som trengs for tiltaket. Spørsmål om tiltaket er forsvarlig eller ønskelig, vil da bli vurdert før ekspropriasjonstillatelse blir gitt. Som eksempel på ekspropriasjonshjemler kan nevnes tillatelse til å kreve avstått grunn og rettighet som trengs til utvinning og foredling av mineraler (lov om grunnavståing til mineralutvinning § 1 og bergverksloven § 41) og samtykke til ekspropriasjon for en lang rekke ulike formål med hjemmel i oreigningsloven § 2. Et ekspropriasjonsvedtak betyr imidlertid ikke at det gjøres unntak fra de krav om konsesjon eller annen tillatelse som måtte gjelde for vedkommende tiltak. Også vedtak om å gi tillatelse til ekspropriasjon vil være enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2.

I noen tilfeller vil tillatelse til selve tiltaket også innebære rett til å ekspropriere grunn m.m. som er nødvendig til gjennomføring av tiltaket. Det er for eksempel tilfelle når det gis tillatelse til vassdragsregulering (vassdragsreguleringsloven § 16).

Enkelte tiltak som medfører inngrep i grunn eller naturgoder setter staten i gang for egen regning og i egen regi. Statsorganer gir vanligvis ikke staten tillatelse eller konsesjon til slike tiltak, og etter mange konsesjonslover er staten unntatt fra konsesjonsplikten. Men det gjelder likevel visse regler for vedtak om de fleste slike tiltak. Blant annet skal vassdragsregulering i regi av staten behandles etter stort sett samme regler som andre vassdragsreguleringer, jf. vassdragsreguleringsloven § 22. Reglene i energiloven om bygging av elektriske anlegg og fjernvarmeanlegg gjelder stort sett også for statens anlegg (jf. energiloven § 1-4). Bygging av offentlige veier vedtas av statlig, fylkeskommunalt eller kommunalt organ og gjennomføres etter reglene i plan- og bygningsloven (jf. vegloven § 12). Også jernbanelinjer skal planlegges og anlegges etter plan- og bygningsloven (jernbaneloven § 4). Slike vedtak om statlige tiltak vil ikke være enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Der tiltaket iverksettes av et statsforetak, som Statnett og Statkraft, blir de behandlet som ethvert annet selskap og konsesjonsreglene vil gjelde på vanlig måte.

Selv om vedtakene som her er nevnt, har ulikt rettslig grunnlag, har de det til felles at de gir rett til inngrep i grunn eller andre naturgoder.

8.3.1.2 Vedtaksorgan

En rekke organer har myndighet til å treffe vedtak om tiltak som medfører inngrep i grunn eller andre naturgoder.

Stortinget har lovfestet myndighet til å treffe vedtak om bygging av riksveier (vegloven § 6). Vedtaket treffes i form av et bevilgningsvedtak. Stortinget er i tillegg vedtaksorgan ved en rekke tiltak som iverk­settes i regi av staten og for statens regning, men som ikke krever tillatelse etter særlovgivningen, som for eksempel statlige bygg og anlegg, statlig eide sivile flyplasser og jernbanelinjer for langdistansetrafikk.

Flere lovbestemmelser legger vedtaksmyndigheten til Kongen, det vil si til Kongen i statsråd eller den samlede regjering. Til dels er Kongens myndighet delegert til et departement eller til andre. Vedtak som Kongen – så vidt sees – for tiden har myndighet til å treffe er blant annet:

• Konsesjon til erverv av bruksrett til vannfall som tilhører staten, statsforetak, kommuner eller fylkeskommuner (industrikonsesjonsloven § 5).

• Konsesjon til vassdragsregulering (vassdragsreguleringsloven § 2) og vedtak om vassdragsregulering for statens regning (§ 22). Ved store 8 utbygg­inger og utbygginger som fører til at betydelige interesser står mot hverandre, skal konsesjonsspørsmålet forelegges Stortinget.

• Tillatelse etter vassdragsloven § 104 nr. 2 og 3 og § 105 som er tilknyttet kraftutbygging, og etter § 106 nr. 4 (elvekraftverk).

• Tillatelse til enerett til utvinning av petroleum (petroleumsloven § 8).

• Konsesjon til å anlegge landingsplass for luftfartøy til allmenn bruk i sivil luftfart (luftfartsloven § 7-5).

Departementene har i stor utstrekning myndighet til å treffe vedtak om tiltak som medfører inngrep i grunn eller andre naturgoder. Myndigheten er i loven dels lagt til departementet, dels lagt til Kongen og senere delegert til departementet. Vedtak som departementene har myndighet til å treffe, er blant andre:

• Konsesjon til erverv av eiendomsrett til vannfall og utnytting av vannfallet som kraftkilde (industrikonsesjonsloven § 2, § 4 og § 5). Ved store utbygginger og utbygginger der betydelige interesser står mot hverandre, skal saken forelegges Stortinget.

• Konsesjon til å erverve og drive gruver eller mutbare forekomster som andre har mutet eller fått utmål på (industrikonsesjonsloven § 13).

• Konsesjon ( skjerpekonsesjon) for fremmede borgere til rettigheter etter bergverksloven (industrikonsesjonsloven § 17).

• Vedtak om ekspropriasjon av grunn og rettigheter som trengs for å bygge demning, kraftverk, fabrikkanlegg m.m., unntatt vassdragsregulering (vassdragsloven § 62).

• Tillatelse til anlegg i vassdrag som ikke er tilknyttet kraftutbygging (vassdragsloven § 104 og § 105).

• Tillatelse til å kreve avstått grunn og rettigheter som trengs til utvinning og foredling av mineraler (lov om grunnavståing til mineralutvinning § 1).

• Vedtak om å avstå til staten eiendomsrett eller bruksrett til grunn med bygning, for å oppfylle plikt etter overenskomst med Sovjet-Samveldet til utnytting av vannkraften i Pasvikelven (lov 27. juni 1958 nr. 1 § 1).

• Tillatelse til å kreve avstått grunn og rettigheter (der ekspropriasjon ikke kan kreves i henhold til mutingsbrev eller utmål) i forbindelse med mineralvirksomhet (bergverksloven § 41 nr. 1, 2 og 3).

• Adgang til undersøkelse etter eller utvinning av petroleum i grunnen under landområde (lov 4. mai 1973 nr. 21 § 2).

• Tillatelse til undersøkelse etter petroleum på havbunnen eller i dens undergrunn (petroleumsloven § 5).

• Adgang til å undersøke eller utnytte andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsfore­komster (lov 21. juni 1963 nr. 12 § 2).

• Godkjenning av jernbanelinje (kjørevei) (jernbaneloven § 4).

• Fastsetting av plan over rådighetsinnskrenkninger rundt landingsplass for luftfartøy (luftfartsloven § 7-13).

Også mange forvaltningsorganer under departementene har myndighet til å treffe vedtak om tiltak som medfører inngrep i grunn eller andre naturgoder. Vanligvis har de fått myndigheten ved delegasjon fra et departement. Som eksempler kan nevnes:

• Bergvesenet gir rett foran andre til å utnytte mutbare mineraler etter bergverksloven (mutingsrett og utmål). Videre kan Bergvesenet gi konsesjon til å erverve eiendomsrett eller bruksrett til større kalksteinsforekomster (lov om erverv av kalkstensforekomster § 4) og kvartsforekomster (lov om erverv av kvartsforekomster § 4).

• Samtykke til ekspropriasjon av grunn kan gis av en rekke organer til ulike formål, så som:

  • Televerket til telefon- og telegrafstell,

  • Hovedstyret for Norges statsbaner til jernbane, sporvei mm.

  • Norges vassdrags- og energiverk til varmekraftverk, kraftlinjer, transformatorstasjoner og andre elektriske anlegg,

  • fylkesmannen til en rekke ulike formål som fyr, hotell, skibakke, skytebane, søppelplass, vannverk, vannledning og kloakkanlegg (se oreigningsloven § 2).

• Fylkestinget og kommunestyret kan treffe vedtak om bygging av fylkesvei og kommunal vei (vei­loven § 6).

• Vegdirektoratet, fylkesutvalget og formannskapet kan gjøre vedtak om ekspropriasjon av eiendomsrett eller bruksrett til bygging, vedlikehold og drift av riksvei, fylkesvei og kommunal vei (vegloven § 50).

• Finnmark jordsalgskontor/Statskog Finnmark, kan selge og feste bort umatrikulert grunn i Finnmark, utvise lauvskog og torvmyr og gi enerett til å utnytte utviste multeforekomster (jordsalgsloven §§ 2, 4, 5 og 5 a).

• Fiskeridirektoratet og fiskerisjefen i det enkelte fylke gir konsesjon til å bygge, erverve, drive og eie anlegg for oppdrett av fisk og skalldyr og for klekking av rogn (fiskeoppdrettsloven § 3).

• Fylkeslandbruksstyret og kommunen kan innen visse grenser gi konsesjon til å erverve eierett og bruksrett til fast eiendom (konsesjonsloven § 2 og § 3) og til omlegging av skogmark til nærmere angitte formål (skogbruksloven § 50 andre til fjerde ledd).

• Norges vassdrags- og energiverk kan gi konsesjon til bygging og drift av anlegg for produksjon (kraftverk), overføring og fordeling (kraftledninger) av elektrisk energi med høy spenning og til å bygge og drive fjernvarmeanlegg (energiloven § 3-1 og § 5-1).

8.3.1.3 Hensynsregler og formålsregler

Ikke alle lovene som hjemler naturinngrep har en uttrykkelig angivelse av det vurderingstemaet som vedtaksorganet skal legge til grunn når vedtak fattes. Der det er tilfelle, har reglene svært ulik utforming. Det er to hovedmåter å angi vurderingstemaet på. En måte er å nevne opp i loven de hensyn som skal stå sentralt når det skal avgjøres om tillatelse skal gis. En annen måte er å oppstille en formålsbestemmelse som skal styre vedtak som fattes med hjemmel i loven, herunder også inngrepsvedtakene.

Gjeldende hensynsregler er formulert på mange måter. En formulering som er brukt flere steder, er når ikke allmenne hensyn taler i mot det. Dette gjelder blant annet konsesjon etter flere lover på mineralsektoren, for eksempel lov om erverv av kalksteinsforekomster § 4, lov om erverv av kvartsfore­komster § 4 og konsesjon til erverv og drift av gruver eller mutbare forekomster, se industrikonsesjonsloven § 13. Etter luftfartsloven § 7-6 kan konsesjon til landingsplass til allmenn bruk (sivil luftfart) bare gis når det finnes forenlig med allmenne hensyn.

Allmenne hensyn kan også inngå der flere hensyn er angitt som vurderingstema, se for eksempel vassdragsreguleringsloven § 8 første ledd første setning, hvor det fremgår at konsesjon bare bør gis hvis skader eller ulemper for allmenne eller private interesser anses for å være av mindre betydning i sammenligning med de fordeler som reguleringen vil medføre.

Hvilke interesser som faller inn under betegnelsen allmenne hensyn eller allmenne interesser, vil variere fra saksområde til saksområde. Generelt kan det sies at allminnelige samfunnsinteresser, som næringsinteresser og naturvern- og friluftsinteresser dekkes av begrepet. En slik formulering vil i stor grad overlate til vedtaksorganets skjønn å avgjøre hvilke allmenne hensyn som gjør seg gjeldende i den enkelte sak og hvilken vekt de skal tillegges i en avveining.

Samfunnsmessige hensyn blir også uttrykkelig nevnt i flere lover. I vassdragsreguleringsloven § 8 første ledd annen setning heter det at det i tillegg til en avveining mellom skader, ulemper og fordeler, jf. over, dessuten bør tas hensyn til andre skade- og nyttevirkninger av samfunnsmessig betydning. Etter vassdragsloven § 106 nr. 1 kan tillatelse til de nevnte tiltakene gis når det antas at tiltaket medfører slik nytte for samfunnet at skaden for de offentlige eller almene interesser mer enn oppveies. Etter lov om erverv av næringsvirksomhet § 13 skal det foretas en prøving av et erverv hvis departementet har grunn til å anta at ervervet kan ha vesentlige negative virkninger for foretaket, bransjen eller samfunnet for øvrig, herunder sysselsettingsmessige virkninger .... Etter § 16 skal ervervet godkjennes med mindre allmenne hensyn taler imot. Et siste eksempel er jordloven § 12, som fastsetter at samtykke til deling av eiendom som brukes eller kan brukes til jordbruk eller skogbruk forutsetter at samfunnsinteresser av stor vekt taler for det, eller deling er forsvarleg ut frå omsynet til den avkasting eigedomen kan gi.

Noen lover angir at det skal foretas en avveining mellom gagn og skade, uten å angi nærmere hvilke hensyn og interesser det siktes til. Etter oreigningsloven § 2 er det et krav at inngrepet tvillaust er til meir gagn enn skade. Etter bergverksloven § 41 nr. 1 kan ekspropriasjon kreves når grunnens verdi for den som søker avståing, er ganske vesentlig større enn det tap som vil bli voldt vedkommende grunneier og bruker eller eldre utmålshaver. Tillatelse til ekspropriasjon i forbindelse med private veger kan gis når det er klårt at inngrepet vil vere meir til gagn enn til skade, jf. vegloven § 53.

Andre lover hjemler tillatelse til ulike inngrep når det er nødvendig eller ønskelig. Slike formuleringer finnes oftest i ekspropriasjonshjemler, se for eksempel vassdragsloven § 62, vegloven § 50 og bergverksloven § 41 nr. 2. Ekspropriasjon blir i disse tilfellene aktuelt som følge av at et tiltak er tillatt iverksatt etter andre bestemmelser, og det er av den grunn ikke angitt nærmere betingelser for at tillatelse kan gis.

En annen formulering er at konsesjon kan gis i særlige tilfeller, under særlige omstendigheter ol. Det gjelder for eksempel konsesjon til erverv av eiendomsrett til vannfall, se industrikonsesjonsloven § 2, og konsesjon til å erverve bruksrett til vannfall som tilhører staten, statsforetak eller kommune, se samme lov § 5.

Som gjennomgangen viser, brukes det en rekke ulike formuleringer for å angi vurderingstemaet for vedtak etter den enkelte loven. Ordlyden i bestemmelsene er veiledende for om tillatelse skal være hoved­regelen eller forbeholdt unntakstilfellene. Det må således kunne legges til grunn at det skal mer til for å få tillatelse der det kreves særlige grunner enn der det er tilstrekkelig at fordelene mer enn oppveier de skadelige følgene av tiltaket. Uansett formulering vil det imidlertid være opp til vedtaksmyndighetenes å foreta den endelige skjønnsmessige vurderingen.

Formålsbestemmelser, som er den andre måten å angi avveiningstemaet på, gir retningslinjer for alle vedtak som treffes etter den aktuelle loven, og vil følgelig ha et bredere virkefelt enn der avveiningstemaet er gitt i bestemmelsen som hjemler tillatelsen. Som eksempel på en formålsbestemmelse kan det vises til konsesjonsloven 31. mai 1974 nr. 19 § 1, som vil gjelde ved søknad om konsesjon til erverv av fast eiendom:

«Denne lov har til formål å regulere og kontrollere omsetningen av fast eiendom for å oppnå et effektivt vern om landbrukets produksjonsarealer og slike eier- og bruksforhold som er mest gagnlige for samfunnet, bl.a. for å tilgodese:

1. jord-, hage- og skogbruksnæringen (landbruksnæringen),

2. behovet for utbyggingsgrunn,

3. allmenne naturverninteresser og friluftsinteresser,

4. en samfunnsmessig forsvarlig prisutvikling ved­rørende fast eiendom.»

Det er altså et bredt spekter av hensyn som skal ivaretas, men hovedvekten skal ligge på hensynet til landbruksnæringen.

Oppdrettsloven er en annen lov hvor avveiningsgrunnlaget går frem av en formålsbestemmelse. I § 1 heter det:

«Formålet med loven er å bidra til at oppdrettsnæringen kan få en balansert og bærekraftig utvikling og bli en lønnsom og livskraftig distriktsnæring».

Også her vises det til vidtrekkende målsettinger, og det vil måtte avgjøres i hvert enkelt tilfelle om et tiltak er i tråd med denne målsettingen.

Energiloven § 1-2 kan nevnes som et siste eksempel på formålsbestemmelse. Her heter det:

«Loven skal sikre at produksjon, omforming, overføring, omsetning og fordeling av energi foregår på en samfunnsmessig rasjonell måte, herunder skal det tas hensyn til allmenne og private interesser som blir berørt».

I de senere årene har bærekraftprinsippet kommet inn i formålsbestemmelsen i en god del lover. Prinsippet kommer til uttrykk – på ulike måter – blant annet i naturvernloven § 1, fjelloven § 12, plan- og bygningsloven § 2, reindriftsloven § 1 og jordlova § 1. Naturvernloven § 1 kan tjene som eksempel:

«Naturen er en nasjonalverdi som må vernes.

Naturvern er å disponere naturressursene ut fra hensynet til den nære samhørighet mellom mennesket og naturen, og til at naturens kvalitet skal bevares for fremtiden.

Enhver skal vise hensyn og varsomhet i omgang med naturen. Inngrep i naturen bør bare foretas ut fra en langsiktig og allsidig ressursdisponering som tar hensyn til at naturen i fremtiden bevares som grunnlag for menneskenes virksomhet, helse og trivsel.»

En god del lover har ingen uttrykkelig avveiningsregel eller formålsbestemmelse. Dette gjelder også lover som regulerer store inngrep, der en rekke interesser normalt blir berørt av en tillatelse. At det ikke går uttrykkelig frem av den enkelte loven hvilke hensyn som skal avveies, betyr likevel ikke at det er overlatt til vedtaksorganet å treffe avgjørelsen på fritt grunnlag. Ofte er det gjennom forskrifter, rundskriv og interne retningslinjer gitt instrukser om hvilke hensyn som i første rekke skal vies oppmerksomhet.

8.3.1.4 Saksbehandlingsregler

Når det søkes om tillatelse til naturinngrep, vil det for berørte personer og interessegrupper være viktig at vedtaksorganet er kjent med de virkninger tiltaket vil ha for dem, slik at det kan bli tatt i betraktning når det avgjøres om tillatelse skal gis og hvilke vilkår som eventuelt skal fastsettes.

En del lover har høringsregler rettet mot berørte interesser. Det varierer hvor omfattende høringer det legges opp til. På enkelte saksfelter skal en lang rekke instanser forelegges saken, mens på andre områder begrenser det seg til noen få, for eksempel kommunen og fylkeskommunen.

Mange inngrepslover har ikke lov- eller forskriftsfestede regler om saksbehandling. For vedtak etter en del av disse lovene er det imidlertid i rundskriv eller retningslinjer satt krav til forutgående saksforberedelse. Der det heller ikke finnes slike, vil uansett forvaltningsloven § 17 om forvaltningens plikt til å opplyse en sak tilstrekkelig før vedtaket fattes, komme inn.

Det kan nevnes at plan- og bygningsloven kapittel VII-a om konsekvensutredninger har egne saksbehandlingsregler for de største tiltakene, med sikte på å klarlegge tiltakets følger for miljø, naturressurser og samfunn. Reglene om konsekvensutredninger er nærmere omtalt i kapittel 8.5.

Også EUs rådskriv nr. 85/377 27. juni 1985 9 om vurdering av visse offentlige og private prosjekters miljøvirkninger, er på grunn av EØS-avtalen bindende ved tiltak her til lands. I direktivet er det gitt saksbehandlingsprosedyrer for å kartlegge sannsynlige miljøvirkningene av et tiltak. Reglene er minstestandarder og dekker endel sakstyper 10 som ikke er uttrykkelig angitt i gjeldende forskrift om konsekvensutredninger. Direktivet omtales ikke nærmere i denne sammenhengen.

For oversiktens skyld skal det også kort nevnes at forurensingsloven 13. mars 1981 nr. 6 i § 13 har en egen hjemmel for melding og konsekvensanalyse ved virksomhet som kan medføre større forurensingsproblemer, som vil gjelde i tillegg til konsekvensutredning etter plan- og bygningsloven.

Av inngrepslover som har regler om saksbehandlingen, kan vassdragsreguleringsloven § 6 nr. 1 nevnes først. Her fastsettes det at søknaden skal legges ut til ettersyn, kunngjøres og sendes på høring til organer og organisasjoner som er særlig berørt av tiltaket. Det skal også utarbeides en informasjonsbrosjyre om tiltaket. 11 Kopi av kunngjøringen skal sendes blant annet til Sametinget. 12 Reindriftsorganisasjonene, reindrifts­agronomen, reinbeitedistriktet (distriktsstyret) og samiske organisasjoner omfattes av høringsregelen, det samme gjelder organisasjoner som representerer kystfiske og akvakulturnæringen der en eventuell regulering vil redusere næringsgrunnlaget. 13

Ved vedtak om konsesjon etter industrikonsesjonsloven skal det som regel innhentes uttalelse fra vedkommende fylkeskommune og kommunestyre, se § 24 fjerde ledd.

Der det søkes om tillatelse til iverksetting av vassdragstiltak som kan ventes å medføre skade eller ulempe av noen betydning for allmenne interesser eller tiltak som kan forventes å vil medføre at dyrket og dyrkbar jord ødelegges, skal søknaden legges ut til offentlig ettersyn og kunngjøres og dessuten sendes på høring til visse offentlige oganer (se vassdragsloven § 125 nr. 3).

Lov om avståing av grunn m.v. til drift av ikke mutbare mineralske forekomster har i § 5 regler om uttalerett for eieren og mulige brukere. Der avståingen gjelder dyrket mark, skog eller beiteområder, skal også vedkommende jordstyre, skogråd eller fjellstyre få anledning til å uttale seg.

Oreigningsloven har i § 12 regler om høring. Kommunen, landbrukets sektormyndigheter, samferdselsnemnda, friluftsnemnda og andre sakkyndige organ skal etter denne bestemmelsen vanligvis få uttale seg, forutsatt at inngrepet angår deres saksfelt.

Jordsalgsforskriften 15. juli 1966 har nærmere regler om saksbehandlingen når Finnmark jordsalgskontor disponerer over statens umatrikulerte grunn i Finnmark. Høringsregelen i § 16 angir følgende instanser av særlig interesse i denne sammenheng:

«- Sametinget, når det gjelder tiltak som medfører eller kan komme til å medføre større inngrep i natur­områder hvor samiske interesser er tungtveiende.

- Kommunen, fylkesmannen og fylkeslandbruksstyret i saker om jord eller rettigheter til jordbruksformål.

- Vedkommende tillitsmannsutvalg samt områdestyret i saker som berører reindriftsnæringas interesser.

- De organer Direktoratet for naturforvaltning til enhver tid bestemmer i saker angående fiske.»

Ved bygging av riks-, fylkes- og kommunale veier skal planlegging 14 foregå etter plan- og bygningslovens regler, se vegloven § 12, jf. plan- og bygningsloven § 9-4. Det samme gjelder for planlegging og anlegg av jernbanetiltak, se jernbaneloven § 4 annet ledd. Henvisningen til plan- og bygningsloven medfører at slike tiltak skal innarbeides i og vedtas som kommunale planer. Saksbehandlingsreglene blir følgelig de samme som ved kommunal arealplanlegging for øvrig, se oversikten i punkt 8.5.1.

Når det holdes utmålsforretning etter bergverkslovens kapittel 4, skal eier og bruker av grunnen så vidt mulig varsles, jf. § 30 tredje ledd.

Før nye havområder åpnes for leteboring eller utvinning av petroleum, skal det foretas en avveining av ulike interesser, planene skal sendes på høring og de skal kunngjøres (petroleumsloven § 7). Når det åpnes for søknader om tillatelse til slik virksomhet, skal dette utlyses (§ 8 annet ledd). Utbygging og drift forutsetter godkjent plan (§ 23).

Energiloven har regler om offentlig gjennomsyn, kunngjøring og høring av forhåndsmelding (§ 2-1) og søknad (§ 2-2) om bygging eller drift av elektrisk anlegg (§ 3-1) og regler om kunngjøring og høring av søknad om fjernvarmeanlegg (§ 5-1). 15 Ved anleggskonsesjoner skal offentlige instanser og andre som tiltaket direkte gjelder få søknaden tilsendt til uttalelse, se § 2-2 sjette ledd. En områdekonsesjon etter energiloven § 3-2 tillater bygging av kraftlinjer for strøm under et visst spenningsnivå, og alle energiverkene i Norge har områdekonsesjon for sitt leveringsområde. Der det skal bygges et anlegg innen rammen av en områdekonsesjon, følger saksbehandlingen egne, mindre omfattende regler. 16 I høringen kan blant andre landbruksmyndighetene uttale seg.

Luftfartsloven har regler om høring i tilknytning til etablering av sivile flyplasser i § 7-6. Her heter det at det skal innhentes uttalelse fra vedkommende kommunale og andre myndigheter før avgjørelsen treffes. Andre myndigheter vil bl.a. omfatte sektormyndighetene for landbruk, reindrift og fiske.

8.3.1.5 Skjematisk oversikt over inngrepslover

Det er utarbeidet en samlet oversikt over de lover som faller inn under virkeområdet for de foreslåtte reglene. Oversikten er gitt i punkt 8.9. Den omfatter lover som angår tillatelser til tiltak som fører til inngrep i grunn eller andre naturgoder, jf. forslagets § 4-1 nr. 1, og lover som angår tillatelser til erverv av rettigheter til grunn eller andre naturgoder med slike tiltak som formål, jf. forslagets § 4-1 nr. 2. Også sentrale forskriftshjemler er tatt med, jf. punkt 8.4. Den omfatter således lover som står sentralt ved de forslag til regler som utvalget foreslår.

For hver lov er det gitt opplysninger om vedtaks­organ, vedtaksorganets myndighet, herunder om det er angitt vurderingstema eller formål med loven som styrer de vedtak som fattes, og saksbehandlingsregler. Det er for oversiktens skyld påpekt dersom loven ikke inneholder slike regler.

For at fremstillingen ikke skal bli for omfattende, er bare hovedtrekk i lovene tatt med. For eksempel er ikke formelle krav til innholdet i søknaden eller regler om avgifter tatt med. Videre er det bare lovfestede regler og regler som følger av forskrift gitt med hjemmel direkte i den enkelte loven som er tatt med. Det blir stort sett ikke vist til rundskriv og retningslinjer der nærmere bestemmelser om søknadsbehandlingen finnes i slike. Selv om ikke alle enkeltheter i lovene er tatt med, skulle oversikten likevel gi et bilde på hvilke tiltak utvalgets forslag retter seg mot.

Det understrekes at oversikten ikke må oppfattes som en uttømmende oversikt over de lover forslagene vil dekke. Det avgjørende for om reglene skal gjelde, vil være om tiltaket ut fra en konkret vurdering må sies å falle inn under det angitte saksfeltet for reglene, jf. forslaget til § 4-1.

Dessuten vil vedtak som vil følge § 4-1 nr. 3 naturlig nok ikke komme inn under denne oversikten, ettersom slike inngrep ikke hjemles i noen bestemt inngrepslov. Tiltak som dekkes av § 4-1 nr. 3 vil dermed komme i tillegg til de tiltak som går frem av den skjematiske oversikten.

8.3.2 Saksfeltet for forslagene

8.3.2.1 Vedtak om naturinngrep i samiske bruksområder

Som det er gjort rede for foran, mener utvalget at saksbehandlingsreglene som foreslås for enkelttilfeller av naturinngrep, bør gjelde når det offentlige behandler søknader om tillatelse til ulike former for naturinngrep i områder der samiske interesser gjør seg gjeldende. Forslaget er derfor knyttet til inngrepsvedtak i samiske bruksområder, se den foreslåtte § 4-1 og merknader til denne i punkt 10.7.1.

Ved å knytte reglene til vedtak om naturinngrep (inngrepsvedtak), vil man fange opp de tiltakene som krever uttrykkelig tillatelse fra offentlige myndigheter og de tiltakene som det offentlige selv vedtar å igangsette i egen regi. Tiltak som ikke er undergitt offentlig behandling, vil dermed falle utenfor. I praksis blir imidlertid de fleste former for naturbruk styrt gjennom ulike tillatelser, enten etter særlover eller plan- og bygningsloven, i alle fall når tiltaket er av et visst omfang.

Avgrensingen til vedtak om naturinngrep fører til at det må trekkes en grense mot andre vedtak som angår bruken av naturen, uten direkte å innebære inngrep i eller utnytting av naturen i den betydningen det her er snakk om. Båndlegging av områder til ulike formål er et eksempel på tiltak som ikke medfører direkte naturinngrep, men som likevel berører land­arealene på en måte som – i alle fall for noen brukere – kan ha de samme virkningene for berørte interesser.

Utvalget er av den oppfatning at det avgjørende må være formålet med båndleggingen. Settes det for eksempel av et område til militært øvingsfelt, vil det, i alle fall periodevis, medføre en aktivitet som kan ha store konsekvenser for ferdsel og næringsutøvelse i området. På grunn av slike påregnelige virkninger, virker det naturlig at denne typen båndlegginger omfattes av de foreslåtte reglene.

Annerledes kan det stille seg ved båndlegging av områder etter vernelovgivningen. 17 Selv om også slike båndlegginger kan ha merkbare konsekvenser, særlig for primærnæringene, reiseliv og andre som er avhengig av å kunne gjøre bruk av områdene, kan det være grunner som taler for at verne- eller båndleggingsvedtak etter vernelovene 18 ikke bør dekkes av de skjerpede saksbehandlingsreglene som foreslås her. Den viktigste grunnen er at båndlegginger etter vernelovgivningen i seg selv ikke innebærer naturinngrep eller annen aktivitet eller virksomhet. Tvert imot er hensikten å begrense mulighetene for tekniske inngrep og andre tiltak som går ut over naturen i området. Selv om det varierer ut fra hva slags verneområde det er tale om, kan tradisjonell bruk av områdene til beite og utmarkshøsting som oftest fortsette, men det kan bli krevd omlegginger i driften, blant annet begrensninger i motorferdsel. For samiske naturbruksinteresser, som ofte nettopp er av denne typen, vil vernevedtak på den måten kunne sikre fortsatt bruk av områdene, og i alle fall være å foretrekke fremfor tekniske inngrep. Også det underliggende verneformålet gjør det lite naturlig å oppstille skjerpede saksbehandlingsregler av hensyn til samiske interesser ved slike tiltak, ettersom man i så fall ville fått regler om vern mot vern.

Det kan imidlertid nevnes at ved behandlingen av St. meld. nr. 62 (1991-92) Ny landsplan for nasjonalparker og andre store verneområder, ønsket flertallet i Stortinget at det utarbeides forskrifter om konsekvensutredninger også ved store naturfredninger og lignende tiltak, jf. plan- og bygningsloven § 33-3 annet ledd, som gir hjemmel for det. I forslag til ny forskrift om konsekvensutredninger, 19 er nasjonalparker og andre verneområder større enn 500 km² tatt med i vedlegg I, dvs. tiltak som skal konsekvensutredes. Forutsetningen er at tiltaket fører til en vesentlig endring av dagens bruk for primærnæringene eller reiseliv i lokalsamfunnet. Selv om slike vernevedtak er foreslått tatt inn blant de tiltakene som skal konsekvensutredes, er utvalget fortsatt av den oppfatning at det antagelig ikke er nødvendig at de skjerpede saksbehandlingsreglene som er foreslått i dette kapitlet gjøres gjeldende overfor slike vedtak.

Avgrensingen til vedtak om naturinngrep betyr at vedtak om idelle samiske kulturytringer, blant annet språk, eller vedtak som mer allment angår samiske forhold, som nærings- og distriktspolitikk, helse og utdanning, ikke utløser de utvidede saksbehandlingsreglene. Denne utredningen er etter oppdraget avgrenset til retten til land og vann i samiske bruksområder, se punkt 2.3, og slike tilgrensende forhold er dermed ikke behandlet av utvalget. Det kan imidlertid føyes til at de sider av samekulturen som ikke direkte er knyttet til naturbruk, men som er avhengige av at de grunnleggende faktorene i det samiske samfunn har tilstrekkelige betingelser, vil oppnå et avledet vern som følge av forslagene. På den måten vil forslagene – direkte eller indirekte – ha positive virkninger for samekulturen som helhet.

Forslagenes stedlige virkeområde er angitt som samiske bruksområder. Hva som skal regnes som samiske bruksområder, er – i motsetning til inngreps­vedtak – ikke konkretisert i forslaget til lovtekst.

I utvalgets oppdrag brukes uttrykk som samiske bosettingsområder og områder med samisk befolkning for å angi hvilke geografiske områder rettighetsdiskusjonen skal knyttes til, se punkt 2.3 Utvalgets oppdrag. Bosettingsområder må trolig sies å være mindre vidtrekkende enn bruksområder, i og med at det ikke er (fast) samisk bosetning i alle områder som samene nyttiggjør seg i næringssammenheng. Reindriftens bruk av fjellvidder og utmark kan illustrere det.

Utvalget har ikke oppfattet ordbruken på dette punktet som avgjørende for utvalgets drøftinger og forslag. I forhold til regler som skal trygge naturgrunnlaget for samekulturen, er oppfatningen at det bør legges opp til en ordbruk som signaliserer at det siktes til de naturområder som faktisk danner et naturmessig fundament for samekulturen.

Det sentrale har derfor vært å finne et uttrykk som favner de deler av landet som faktisk brukes som grunnlag for eller som på annen måte har sterk tilknytning til samiske kultur- eller næringsformer. Uttrykket samiske bruksområder vil etter utvalgets syn både fremheve den nære tilknytningen mellom samekulturen og bruken av de aktuelle naturområdene, som utvalget ønsker å befeste, og gi forholdsvis klare rammer for hvilke områder det siktes til ettersom konstatering av bruken er et faktisk spørsmål.

De forslagene som legges frem i dette kapitlet, gjelder ikke bare for Finnmark. I likhet med kapittel 6 Reindrift – men i motsetning til utvalgets øvrige forslag – har utvalget sett på samiske bruksområder i hele landet under ett. Dette skyldes at de spørsmål som omhandles, gjør seg gjeldende i alle samiske bosettings- og bruksområder, uavhengig av fylkesgrenser. Etter utvalgets oppfatning er det behov for vern mot tiltak i samiske områder i hele landet. I noen områder er det samiske innslaget tydelig. I andre områder er samekulturen mer presset. Samiske interesser kan være lite kjent eller bli betraktet som fremmedartet. Kanskje er det heller ikke alltid like opplagt at samiske interesser blir berørt når tiltaket skal iverksettes utenfor de mest konsentrerte samiske områdene. Av slike grunner skulle det etter utvalgets mening ikke være grunn til å skille mellom ulike samiske områder i landet i forhold til de forslagene som behandles i dette kapitlet.

Et annet moment er at forslagene forutsetter endringer i landsdekkende lovgivning. Utvalget ser det som lite hensiktsmessig å gi regler for de nordligste samiske bruksområdene i denne omgangen, for senere å gjøre de samme reglene gjeldende også i øvrige deler av landet. Først og fremst hensynet til de som berøres av reglene, men også lovtekniske grunner tilsier at alle samiske bruksområder i landet behandles samlet og samtidig i forhold til disse spørsmålene.

Det kan for øvrig vises til at det er reist spørsmål om staten etter ILO-konvensjon nr. 169 har plikt til å identifisere de landområdene som samene har rettigheter til etter konvensjonens artikkel 14, se folkerettsgruppens utredning punkt 2.3.8 , jf. også punkt 6.2.1 Lovfesting av reindriftens grunnlag. Når en slik identifikasjon måtte bli foretatt, er det naturlig at det legges til grunn også i forhold til forslagene i dette kapitlet.

Utvalget legger altså opp til at det i hver enkelt sak må avgjøres om det dreier seg om inngrepsvedtak i samiske bruksområder. Dette kunne vært unngått hvis det ble fastsatt, i lovteksten eller i forskrift, når de foreslåtte reglene skal komme inn, slik det bl.a. er gjort ved reglene om konsekvensutredninger, se plan- og bygningsloven kapittel VII-a. 20

Utvalget har ikke funnet det hensiktsmessig å gi en tilsvarende detaljert angivelse av når de foreslåtte saksbehandlingsreglene kommer inn. En konkretisering i forhold til type tiltak, størrelse (dvs. arealbehov eller investeringsanslag) og beliggenhet ville nok gjort det lettere å forholde seg til reglene, for alle berørte parter. Man ville også ha sikret at angitte tiltak ble dekket av reglene. På den annen side kunne en oppregning lettere ha ført til at andre, kanskje like skadelige tiltak ble holdt utenfor fordi de ikke var av fastsatt type eller størrelse eller utenfor det angitte geografiske området. Trolig ville det i det hele tatt vært problematisk å gi en oppregning av tiltak som fullt ut var dekkende for dagens og fremtidens behov.

Man har derfor valgt å rette søkelyset mot tiltakets lokalisering og de antatte virkningene for samekulturen, men overlatt det til en vurdering i den enkelte saken om tiltaket vil medføre naturinngrep i samiske bruksområder, eventuelt betydelige inngrep. Det antas imidlertid at det ikke skal by på særlige vansker, verken for vedtaksorganer, utbyggere eller samiske aktører, å få fastslått om et tiltak dekkes av de foreslåtte reglene. På de saksområder der det treffes denne typen vedtak, kan det utarbeides faste rutiner for tiltak i samiske bruksområder. Oppregningen av inngrepslover i punkt 8.7.2 vil i den sammenhengen være veiledende.

Selv om utvalget ikke står samlet bak alle forslagene, har de som støtter de enkelte forslagene sett det som viktig at forslagene i hovedsak har samme saksfelt. Ved at både vektleggingsregelen, høringsregelen og nektingsregelen skal gjelde ved vedtak om (betydelige) naturinngrep i samiske bruksområder, skulle regelverket bli lettere å forholde seg til, både for aktuelle vedtaksorganer, for utbyggere og for samiske aktører. Forutberegnelighet og hensynet til anvendelige regler for alle parter er stikkord her.

Regelverket får dessuten på den måten et enhetlig preg. Dette poenget anføres både av de som går inn for alle tre forslagene og av de som ikke ønsker å gå så langt. Den først nevnte gruppen ser for seg en treleddet ordning, der samiske interesser bli trukket frem og vurdert på flere trinn i behandlingen av en sak. At reglene underbygger og forsterker hverandre, vil øke muligheten for at samiske interesser får et tilfredsstillende vern ved inngrep i samiske bruksområder. De som ikke går inn for alle tre forslagene, vil poengtere at felles virkeområde sannsynligvis vil overflødiggjøre det eller de forslagene som går lengst. Etter disse medlemmenes syn vil det kunne oppnås et fullgodt vern uten at det eller de sterkeste virkemidlene benyttes.

8.3.2.2 Tiltak som krever flere tillatelser

Det kan vise seg at et tiltak krever flere tillatelser, gjerne fra ulike forvaltningsorganer. For eksempel vil bygging av en høyspentmast kreve både anleggskonsesjon etter energiloven § 3-1 og kanskje også vedtak om ekspropriasjon av nødvendig grunn til anlegget, jf. oreigningsloven § 2 første ledd nr. 19. Utbygging i Finnmark vil ofte kreve erverv av grunn og rettigheter fra Finnmark (Samisk) grunnforvaltning. Behandlingen av tillatelsene fra de ulike organene kan foregå til noe forskjellige tider.

Et spørsmål som vil oppstå i slike tilfeller, er i hvilken utstrekning de foreslåtte saksbehandlingsreglene skal følges for hver enkelt søknad og tillatelse. Vektleggingsregelen vil naturligvis gjelde for den enkelte saken. Den vil måtte tas i betraktning så snart saksforberedelsene tar til og følges opp av alle involverte vedtaksorgan når avgjørelsen i saken treffes. Høringsregelen vil det også være naturlig at alle organer følger, på det tidspunktet det passer i behandlingen av den enkelte saken.

Annerledes kan det stille seg med nektingsregelen. En nektingssak vil være forholdsvis tidkrevende, ikke minst for Sametinget. Spørsmålet om nekting bør derfor ikke vurderes før forslag til alle nødvendige vedtak foreligger for Sametinget. Det er først på dette tidspunktet omfanget og virkningene av tiltaket er fullt utredet og klarlagt fra vedtaksorganenes side.

Hvilke tillatelser som vil måtte innhentes, vil avhenge av saksområdet, lovgivningen og hvilke rettigheter tiltakshaveren allerede har. Vanligvis vil tiltakshaveren først søke tiltakskonsesjon og deretter søke om andre, mer avledede inngrepstillatelser. Men slik trenger det ikke nødvendigvis være.

Tiltakskonsesjonen vil ofte fremstå som hovedtillatelsen, og en mulighet hadde vært å knytte behandlingen av nektingssaken til denne. Den vil som regel være den mest inngripende og omfattende tillatelsen, som også ofte vil inneholde vurderinger som knytter seg til avledede tillatelser. På den annen side er det ikke alltid opplagt hvilken tillatelse som vil fremstå som hovedtillatelsen.

Det synes derfor å være en praktisk og enkel ordning at nektingsspørsmålet avgjøres når siste nødvendige forslag til inngrepstillatelse kommer til Sametinget. En slik regel vil også oppfordre til samtidig saksforberedelse og vurdering av de ulike søknadene, noe som vanligvis må antas å være en fordel.

Det kan imidlertid påpekes at det bare er tillatelser som er nødvendige for iverksettingen av et tiltak, som er av interesse i denne sammenhengen. En virksomhet kan på et senere tidspunkt få behov for nye tillatelser for å kunne legge om eller utvide driften. Det er selvsagt ikke meningen at behandlingen av nektingsspørs­målet skal avvente slike mulige søknader. For øvrig blir det et eget spørsmål om en tilleggssøknad skal ses som en del av en allerede iverksatt virksomhet eller som et selvstendig og nytt tiltak, noe som blant annet vil ha betydning i forhold til den foreslåtte § 4-6 i sameloven.

På enkelte saksfelter, særlig på mineralsektoren, iverksettes et tiltak gjennom flere etapper, med krav om særskilt tillatelse på hver ny etappe. Etter petroleumsloven 22. mars 1985 nr. 11 kreves det undersøkelsestillatelse (§ 5), utvinningstillatelse (§ 8), krav om godkjenning av plan for utbygging og drift (§ 23) og tillatelse til anlegg og drift av innretninger for transport og utnyttelse (§ 24) av undersjøiske forekomster. Også uttak av petroleumsforekomster under landjorden krever både undersøkelses- og utvinningstillatelse, se lov 4. mai 1973 nr. 21 § 2. Bergverkslovens regler om utmål mv. bygger på et tilsvarende system.

I denne typen saker er utvalget av den oppfatning at hver tillatelse bør regnes som et selvstendig inngrepsvedtak, slik at de foreslåtte reglene i sameloven vil gjelde fullt ut ved hver enkelt søknad. En letetillatelse og en driftstillatelse kan være svært ulike, både i innhold og omfang, men begge kan ha store konsekvenser for naturen og dermed for naturavhengige samiske interesser. Ofte gis letetillatelser for større områder eller for flere felter samtidig. Driftstillatelser er vanligvis mer begrenset i geografisk utstrekning, men forutsetter til gjengjeld mer intensiv utnytting av naturen. Det kan også gå lang tid mellom to slike søknader, og de kan av den grunn vurderes forskjellig. Dessuten vil Sametingets deltagelse ved de første tillatelsene gi muligheter for å påvirke prosessen på et tidlig tidspunkt. Dermed kan utbygger få signaler om tingets holdning til eventuell senere virksomhet. Det vil på den måten kunne være nyttig for alle parter at alle tillatelsene undergis de skjerpede saksbehandlingsreglene.

8.3.2.3 Inngrepsvedtak ved usolgt grunn i Finnmark

Jordsalgsorganene disponerer i dag over det aller meste av grunnen i Finnmark – ca. 96 % – ut fra reglene i lov om statens umatrikulerte grunn i Finnmark fylke (jordsalgsloven) av 12. mars 1965. Det kan være grunn til å se nærmere på hvordan de foreslåtte saksbehandlingsreglene vil virke i forhold til vedtak fattet av jordsalgsorganene. De samme spørsmålene vil reise seg i forhold til Finnmark grunnforvaltning og Samisk grunnforvaltning, hvis utvalgets forsalg om dette blir vedtatt, jf. kapittel 4.3 og 4.4.

I det følgende brukes betegnelsen grunnforvaltningsorganene eller grunnforvaltningene. Begrepene dekker begge forslag som i kapittel 4 legges frem om fremtidig grunnforvaltningsorgan i Finnmark. Så lenge de samme reglene etter forslaget skal gjelde for disse organenes disponeringer over grunnen, skulle det ikke være grunn til å skille mellom disse to organene i denne sammenhengen.

Det første som må avklares, er om vedtak av grunnforvaltningsorganene dekkes av saksfeltet for forslagene, jf. den fore­slåtte § 4-1. Oppfatningen har tidligere vært at jordsalgsorganenes disposisjoner fore­tas i kraft av grunneierposisjon, og at det derfor ikke er snakk om utøvelse av offentlig myndighet, jf. forvaltningsloven § 2. Synspunktet vil bety at vedtak av grunnforvaltningsorganet ikke dekkes av den foreslåtte § 4-1. Spørsmålet er drøftet i NOU 1993:34 s. 455 flg., hvor det pekes på flere grunner for å se salg, bortfeste og visse andre disposisjoner som gir enerett til særskilte ressurser, som utøving av offentlig myndighet.

I kapittel 4 Forvaltning av grunn er det argumentert for at grunnforvaltningsorganenes vedtak bør sees som offentlig myndighetsutøving og at forvaltningsloven bør gjelde fullt ut for vedtak som regnes som enkeltvedtak. Endringen vil være et argument for at grunnforvaltningens vedtak kan sies å falle innenfor området for disse forslagene, jf. § 4-1. Utvalget legger det til grunn i det følgende.

Det kan tilføyes at grunnforvaltningens vedtak bør dekkes av de foreslåtte reglene i sameloven, både fordi det er vedtak som direkte angår grunn- og ressursbruk, som er emnet for denne utredningen, og fordi vedtakene gjelder Finnmark, hvor det samiske innslaget er særlig fremtredende.

Spørsmålet blir så hvilke av grunnforvaltningenes vedtak som kan utløse de særskilte saksbehandlingsreglene. 21 En sentral oppgave for grunnforvaltningene vil være disponering over den usolgte grunnen. Gjennom salg, bortfeste eller annen form for tillatelse til særskilt avgrenset bruk av grunnen kan det gis adgang til en rekke ulike inngrepstiltak, som jordbruk, bebyggelse, hytter, kraftlinjer, veier og andre samferdsels­anlegg osv.

Enkelte naturressurser regnes for å være en del av grunnen. Mineraler i grunnen og vann og vannsamlinger på grunnen kommer i denne gruppen. Rettigheter til mineraler (det vil si eiendomsrett ved ikke-mutbare mineraler og økonomiske rettigheter ved mutbare mineraler) og vannsamlinger, skal etter den någjeldende jordsalgsforskriften 15. juli 1966 § 3 ikke følge med ved salg av grunnen, men forbli på statens hånd. Etter § 3 annet ledd kan grunnforvaltningen inngå særskilte avtaler om utnytting av disse ressursene. Utvalget foreslår å videreføre disse reglene. Det innebærer at grunnforvaltningen kan gi særskilt tillatelse til å utnytte visse mineralressurser og vannressursene.

I praksis vil grunnforvaltningens avtaler om utnytting av ikke-mutbare mineralske forekomster være mest aktuelle, ettersom de – i motsetning til de mutbare – kan disponeres av grunneierorganet. I dag brukes et system med letetillatelser, håndgivelsesavtaler og driftsavtaler, 22 som har klare paralleller til bergverkslovens regler om skjerping, muting og utmål. 23 Utvalget foreslår ingen vesentlige endringer av gjeldende regelverk og praksis på dette saksfeltet, jf. punkt 4.3.5.5.

De fleste vassdragsutbygginger krever konsesjon. 24 Ved utnytting av vannkraftressursene i Finnmark har hovedregelen vært at det avstås fallrettigheter og andre rettigheter i den utstrekning statlige fagmyndigheter bestemmer. Jordsalgsorganene har bare vært aktivt inne i bildet ved etableringen av et par minikraftverk. 25 Utvalget foreslår i utredningens punkt 4.3.5.6.1 at de fremtidige grunneierorganer skal spille en betydelig sterkere rolle i forhold til denne type (og andre tunge) inngrep.

Erverv av grunn eller tilhørende naturgoder fra grunneierorganet med det formål å iverksette bestemte inngrepstiltak kan ses både som tillatelse til tiltaket (§ 4-1 nr. 1) og som tillatelse til erverv av rettigheter når formålet er å iverksette tiltak (§ 4-1 nr. 2). Det er ikke nødvendig å ta stilling til om ervervet bør sees på den ene eller andre måten. Erverv fra grunnforvaltningen vil etter utvalgets mening i alle fall gå inn under § 4-1 og vil altså måtte behandles etter de foreslåtte saksbehandlingsreglene.

Det kan for helhetens skyld nevnes at også vedtak som gjelder fornybare naturgoder som finnes på grunnen, som fisk, vilt, skog og bær, i utgangspunktet vil dekkes av reglene. For at saksbehandlingsreglene skal komme inn, må det imidlertid at det dreier seg om et inngrep i den aktuelle ressursen. Vedtak om utvisning og bortforpaktning oppfyller neppe dette kravet. 26

Dersom utvalgets forslag i kapittel 5 Rett til og forvaltning av utmarksgodene blir fulgt opp, vil forvaltningen av de fornybare utmarksgodene bli overført til finnmarkskommunene. Følgelig blir det de kommunale utmarksstyrene, eventuelt bygdebruksstyrene, som blir vedtaksorgan, jf. utkast til lov om forvaltning av grunn i Finnmark § 3-4 (§ 4-4) flg. og § 4-3 ( 5-3) flg. Det blir i så fall neppe naturlig at slike vedtak dekkes av forslagene i dette kapitlet. Tatt i betraktning lovens formål, jf. § 1-1, som skal ligge i bunnen også for utmarkforvaltningen, og det begrensede skadepotensiale for samiske interesser som slike vedtak må sies å ha, er det vel heller ikke behov for at samelovens skjerpede saksbehandlingsregler kommer inn ved slike vedtak.

Utvalgets holdning er på bakgrunn av det som her er sagt, at samelovens saksbehandlingsregler i utgangspunktet bør gjelde også for grunnforvaltningens vedtak. Ut fra de foreslåtte reglene om formål, vektlegging ved avhendelse, saksbehandling og muligheten til nekting av inngrep, se utkastet til lov om forvaltning av grunn i Finnmark bl.a. § 1-1 og §§ 2-2 til 2-7, kan det imidlertid reises spørsmål om det er hensiktsmessig og nødvendig med to regelsett som gjelder ved siden av hverandre når et tiltak skal iversettes i Finnmark.

Den foreslåtte vektleggingsregelen i sameloven § 4-2 vil i praksis ikke ha selvstendig betydning for grunnforvaltningen ved siden av formålsregelen (§ 1-1 i utkastet til grunnforvaltningslov) og vektleggingsregelen ved avhending (§ 2-4). Formålsregelen går ut på at det skal legges til rette for at naturgodene forvaltes og brukes blant annet som grunnlag for samisk kultur. Vektleggingsregelen innebærer at det ved vedtak om avhending skal legges særlig vekt på å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur.

Høringsregelen i sameloven § 4-3 vil innebære at Sametinget skal underrettes om og gis anledning til å uttale seg til søknader om rettighetserverv til betydelige naturinngrep. Etter utkast til lov om forvaltning av grunn i Finnmark § 2-13 skal grunnforvaltningen følge forvaltningslovens saksbehandlingsregler, herunder § 17 som har regler om vedtaksorganets utredningsplikt. Å trekke Sametinget inn i høringen vil sannsynligvis i de fleste tilfeller falle naturlig for grunnforvaltningen, også uten særskilt lovregel. Hvis tiltaket krever tillatelse også fra andre myndighetsorganer, bør Sametinget få det opplyst. Sametinget vil da kunne velge om det bør gis uttalelse til grunnforvaltningen straks eller om saken bør utsettes til det kan foretas en samlet vurdering.

Dersom forslaget om nektingsrett for Sametinget i sameloven § 4-4 til § 4-6 ikke skulle bli vedtatt, vil Sametinget måtte uttale seg til søknadene – også søk­naden som behandles av grunnforvaltningsorganet – i høringsrunden. Blir nektingsregelen vedtatt, vil Sametinget kunne komme tilbake til saken når forslag til vedtak blir forelagt Sametinget. I så fall vil det ikke ha avgjørende betydning om Sametinget har gitt uttal­else under saksforberedelsen. Det beste for saksforberedelsen hos grunnforvaltningsorganet vil likevel være at uttalelse gis. Særlig når Sametinget vil fraråde at søknad om rettighetserverv innvilges, vil det være en fordel om Sametinget uttaler seg snarest mulig.

Nektingsregelen vil naturligvis være det mest inngripende forslaget også i forhold til grunnforvaltningsorganet. Det er særlig for denne regelens del det kan spørres om den bør komme til anvendelse også overfor grunnforvaltningsorganets vedtak. Sikring av naturgodene som grunnlag for samisk kultur, som er formålet med nektingsregelen, står jo særlig sterkt etter de foreslåtte formåls- og avhendingsreglene som skal gjelde for grunnforvaltningen. I praksis vil det derfor kanskje være lite behov for en nektingsrett overfor grunnforvaltningsorganets avhendingsvedtak.

Flertallet av de medlemmer som har gått inn for forslaget om en nektingsrett for Sametinget, ser det likevel slik at den bør kunne brukes også overfor grunnforvaltningsorganets vedtak. Det er da lagt vekt på at Sametinget etter forslaget skal velge bare halvparten av styremedlemmene i Finnmark grunnforvaltning. Mindretallsforslaget om Samisk grunnforvaltning vil gi større representasjon for Sametinget i organets styre. Innenfor et eventuelt samisk grunnforvaltningsområde vil dermed dette argumentet bli svekket. En annen grunn, som vil gjelde uansett om det er Finnmark grunnforvaltning eller Samisk grunnforvaltning som skal treffe vedtaket, er at Sametinget er et landsdekkende, politisk organ som ivaretar samenes interesser i hele det samiske bruksområdet, ikke bare Finnmark. Begge disse forholdene vil kunne medføre at vurderingen av hvor stor vekt det skal legges på hensynet til naturgrunnlaget for samisk kultur og hva som er til beste for samiske interesser i det enkelte tilfellet, kan falle forskjellig ut i de to organene. Det er etter disse medlemmenes syn ingen vektig innvending mot å gjøre nektingsretten gjeldende overfor grunnforvaltningens vedtak at det trolig meget sjelden vil være aktuelt å bruke den.

En mulig innvending mot nektingsrett overfor grunnforvaltningsorganets vedtak kan være at det vil gi nektingsrett overfor to eller flere vedtak i samme sak, dersom det også kreves tillatelse til inngrepet etter andre lover. Dette behøver imidlertid ikke forlenge eller vanskeliggjøre saksbehandlingen dersom behandlingen av sakene samordnes. På dette punktet vises det til de retningslinjer som er trukket opp i punkt 8.3.2.2.

Pedersen, som støtter prinsippet om at Sametinget skal kunne treffe et utsettende nektingsvedtak ved betydelige inngrep i samiske bruksområder, vil anføre at han ikke finner det unaturlig at det for anvendelsen av en slik regel i Finnmark bør kunne vurderes et skille mellom vedtak fattet av grunnforvaltningsorganet som er foreslått av samerettsutvalget, og vedtak fattet av andre vedtaksorganer som kan gi tillatelse til større inngrep. Det vil si at der det er et annet organ enn Finnmark grunnforvaltning, eventuelt Samisk grunnforvaltning, som er vedtaksorgan, skal nektingsregelen gjelde.

Han er imidlertid i tvil om hvorvidt Sametingets nektingsrett også skal gjelde saker som behandles av Finnmark grunnforvaltning, eventuelt Samisk grunnforvaltning. Det har blant annet sammenheng med utvalgets øvrige forslag i dette kapitlet om vektleggings- og høringsreglene. Det aller viktigste er imidlertid at utvalgets enstemmige forslag om å opprette Finnmark grunnforvaltning, og selvsagt også mindretallets forslag om Samisk grunnforvaltning, allerede vil gi Sametinget en meget sterk innflytelse på inngrep innenfor felter hvor det nye organet har kompetanse. Denne innflytelsen kan sammenlignes med en nekt­ingsrett. Pedersen vil likevel presisere at et slikt mulig unntak fra nektingsregelen for Finnmarks vedkommende er bygd på den absolutte forutsetning at Finnmark grunnforvaltning får den sammensetning og kompetanse som samerettsutvalget foreslår.

8.3.3 Vektlegging

8.3.3.1 Forslag og begrunnelse

Et samlet utvalg foreslår at det gis regler som sikrer at oppmerksomheten er rettet mot naturgrunnlaget for samisk kultur, i vid forstand, når det gis tillatelse til inngrep i grunnen eller andre naturressurser i samiske områder. Det samiske aspektet skal være et moment, både når det avgjøres om tiltaket skal tillates og når det skal settes vilkår for tillatelsen. I vurderingen skal også tidligere inngrep i området trekkes inn. Vektleggingsregelen foreslås tatt inn som § 4-2 i sameloven, jf. merknadene i punkt 10.7.1. Figur 8.2 viser når i saksgangen en vektleggingsregel vil komme inn.

Regelen foreslås gjort gjeldende ved inngrepsvedtak i samiske bruksområder, jf. den foreslåtte § 4-1 og omtalen i punkt 8.3.2.1. Uttrykket naturgrunnlaget for samisk kultur, med næringer og samfunnsliv er nærmere kommentert i punkt 3.3.4.

Det finnes en rekke vektleggingsregler i gjeldende inngrepslovgivning, jf. punkt 8.3.1.3. Gjennom hensyns- eller formålsregler angis det hvilke hensyn eller interesser som skal vies særlig oppmerksomhet når vedtaket treffes. I mange lover er det på ulike måter formulert krav til interesseovervekt i favør av et tiltak, før iverksettingstillatelse kan gis.

Samiske hensyn eller interesser er ikke påpekt særskilt i noen av inngrepslovene. Samiske interesser vil dermed bare være dekket i den grad de går inn under formuleringer som allmenne hensyn, næringsinteresser osv.

Utvalgets forslag til lov om forvaltning av grunn og naturgoder i Finnmark vil, dersom den blir vedtatt, fremheve hensynet til samisk kultur, i vid forstand, se formålsbestemmelsen i § 1-1 og vektleggingsregelen ved avhending i § 2-4 annet ledd. Disse bestemmelsene er nærmere omtalt i kapittel 4 Forvaltning av grunnen. Det kan her også vises til de foran omtalte forslagene fra minerallovutvalget, der et samlet utvalg går inn for at samiske interesser vies spesiell oppmerksomhet når det søkes om ulike typer mineralvirksomhet i områder med samisk bosetting.

Forvaltningsloven § 17 pålegger organer som utøver offentlig myndighet å opplyse saken så godt som mulig før vedtak fattes. Dette skulle sikre at vedtaket treffes på et bredt grunnlag. I samiske områder vil det være naturlig at forholdet til samiske kultur- og næringsinteresser er blant de spørsmål som vedtaksorganet skaffer seg kjennskap til. Samiske hensyn vil imidlertid for mange vedtaksorganer være et moment som er fremmedartet og som det av den grunn kan være vanskelig å forholde seg til. Samene er i størstedelen av landet, også i mange av de typiske samiske bosettingsområdene, en minoritet. I tillegg er den samiske kultur- og næringsutøvelsen på mange måter særpreget. I alle fall utenfor de mest konsentrerte bosettingsområdene har mange vedtaksorganer heller ikke tradisjon for å se inngrepet i forhold til samiske interesser.

På grunn av slike forhold kan det være behov for å understreke for vedtaksorganene at hensynet til å skjerme naturgrunnlaget i samiske områder skal trekkes inn i de vurderinger som foretas. Gjeldende regelverk gir etter utvalgets mening ikke god nok sikkerhet for at samiske interesser blir fokusert i tilstrekkelig grad.

På bakgrunn av dette foreslås det en regel som skal sikre at samiske interesser blir tatt i betraktning ved naturinngrep i samiske bruksområder. Forslaget forplikter organer som gir slike tillatelser, til å trekke samiske hensyn inn i vurderingen av om inngrepstillatelse skal gis, og i så fall hvilke betingelser som skal settes. Hensikten er å fremheve det samiske aspektet når et naturinngrep er planlagt iverksatt i samiske bruksområder.

Vektleggingsregelen er utdypet i forslaget til § 4-2 annen setning, der det sies uttrykkelig at det skal tas hensyn til tidligere inngrep i området, se nærmere omtale nedenfor i punkt 8.3.3.4.

8.3.3.2 Omfatter alle inngrepsvedtak

Som det går frem av § 4-2, er denne regelen ikke forbeholdt de betydelige inngrepene, slik forslagene om høringsregel og nektingsregel er. Vektleggingsregelen vil dermed omfatte alle inngrep i naturen i samiske bruksområder.

Bakgrunnen for at man har ønsket en regel med et så vidt nedslagsfelt, er en oppfatning om at inngrep i samiske bruksområder i de aller fleste tilfeller vil berøre samiske interesser på en eller annen måte. Ut fra det siktemålet at samisk kultur skal sikres tilfredsstillende vilkår, er det viktig at det samiske aspektet er trukket inn når det skal treffes vedtak om naturinngrep. Behovet for å fremheve samiske interesser gjør seg imidlertid ikke gjeldende bare ved de omfattende tiltakene. Også mindre naturinngrep kan ha slik innvirkning på naturgrunnlaget for samekulturen at behovet for skjermende tiltak er til stede.

I noen tilfeller kan det være aktuelt å trekke en nedre grense, mot tiltak som er så lite omfattende eller så lite inngripende at det ikke bør forplikte vedtaksorganet som foreslått. Dette må avgjøres i den enkelte sak, og i den vurderingen vil de samme momentene som er avgjørende for om et tiltak er betydelig, komme inn, se nedenfor i punkt 8.3.4.2. Det vil si at tiltakets art, omfang, lokalisering og virkninger på omgivelsene må vurderes. Som et utgangspunkt må det imidlertid kunne sies at tiltak som kan kalles naturinngrep og som følger en av inngrepslovene som er nevnt i punkt 8.7.2, vanligvis vil være tilstrekkelig omfattende til at vektleggingsregelen kommer inn.

8.3.3.3 Forpliktelsen påligger vedtaksorganet

En lovregel som pålegger vedtaksorganene å ta hensyn til naturgrunnlaget for samiske interesser, vil innebære at den allmenne regelen i grunnloven § 110 a om at statens organer skal legge forholdene til rette for sikring og utvikling av samisk kultur og samfunnsliv, blir gjennomført ved en direkte forpliktelse for hvert enkelt offentlig vedtaksorgan som behandler denne typen søknader.

En regel som fremhever hensynet til samisk kultur mv. i slike vedtaksprosesser kan utformes på flere måter. En måte som har vært drøftet, er å gi regler som hever tersklene for tiltak eller inngrep i samiske områder, ved at det legges inn en materiell skranke som fører til at det skal mer til før tillatelse til inngrep kan gis. En slik regel vil gripe inn i vedtaksorganets myndighet. Regelen kan f. eks. formuleres som at inngrepet må være av stor samfunns­messig betydning før det kan tillates. Grensen må, hvis regelen skal styrke vernet for samiske interesser, nødvendigvis settes høyere enn det som gjelder i dag og i praksis også høyere enn det som gjelder utenfor samiske bruksområder. En annen måte er å gi regler som angir at det skal legges (særlig) vekt på de virkninger tiltaket vil ha for samisk kultur og næring. En slik regel vil rette seg mot den skjønnsut­øvelsen som vedtaksorganet skal foreta.

Når utvalget har funnet det mest hensiktsmessig å følge den sist nevnte fremgangsmåten, skyldes det at utformingen av en vektleggingsregel vil være rettsteknisk enklere. Dersom man skulle gitt regler om høyere terskler, måtte man ha gått inn i hver enkelt lov og formulert bestemmelsene på bakgrunn av de krav som allerede er stillt i loven. Som vist i punkt 8.3.1.3, er det i en rekke lover ingen angivelse av hvor stor interesseovervekten i favør av tiltaket skal være, og i slike tilfeller vil en regel om at denne grensen skal heves være uten mening. I de lovene hvor det finnes en slik regel, er disse svært ulikt formulert, og det varierer fra lov til lov hvor mye som skal til før tillatelse kan gis og hvilke hensyn som skal trekkes inn i avveiingen.

Hvor stor vekt samiske interesser skal gis i forhold til andre hensyn, kan dessuten vanskelig angis i form av en gitt skranke. Det vil variere fra sak til sak hvilke hensyn, både samiske og ikke-samiske, som gjør seg gjeldende og hvilken vekt de bør gis i en samlet avveining. Så lenge det går frem av bestemmelsen at samiske hensyn skal trekkes inn og legges vekt på når vedtak fattes, vil det samiske aspektet være synliggjort for vedtaksorganet. Det oppnås neppe noe annet eller noe mer ved å gå inn i hver enkelt lov med regler om høyere terskler.

Et annet moment er at den vurdering vedtaksorganet skal foreta, vil være skjønnsmessig, uansett om man velger den ene eller den andre måten. Så lenge det ikke lovfestes beregningsregler som angir eksakt hvor mye samiske og andre hensyn skal veie i forhold til hverandre, noe som ikke er mulig, må regelen nødvendigvis overlate et visst skjønn til vedtaksorganet. Om det sies at inngrepet skal være av et bestemt viktighet før det kan tillates, eller om det angis at samiske interesser skal tillegges vekt i den avveiningen som skal skje, er etter utvalgets syn ikke avgjørende for det vern samiske interesser gis. Så lenge samiske interesser kan ivaretas like godt på begge måter, bør hensynet til å få en rettsteknisk enkel regel veie tungt.

Den foreslåtte regelen retter seg altså mot offentlige vedtaksorganer og de vurderingstemaer som skal ligge til grunn når det avgjøres om det skal gis tillatelse til naturinngrep i samiske bruksområder. Vektlegg­ingsregelen er ment som en prinsippbestemmelse som skal ligge i bunnen når det treffes vedtak i slike saker. Det går uttrykkelig frem av bestemmelsen at den ikke bare vil komme inn når innholdet i en tillat­else skal fastsettes, men at den også kan være utslagsgivende for om tillatelse i det hele tatt kan eller bør gis.

Det kanskje viktigste forholdet ved bestemmelsen er at den peker på at samiske hensyn er et relevant hensyn ved denne typen vedtak. Hvor stor vekt det skal legges på samiske forhold sammenlignet med andre hensyn, gis det imidlertid ingen klare retningslinjer for. Et minstekrav for at forpliktelsen kan sies å være fulgt opp, må imidlertid være at det kan fastslås at samiske hensyn er klarlagt, beskrevet og avveid når vedtaket treffes.

Utvalget har vurdert om det bør fastsettes at det skal legges særlig eller avgjørende vekt på samiske hensyn, slik at samiske interesser får et særlig fortrinn, men fremmer ikke et slikt forslag. Alt i alt har man funnet det tilstrekkelig med en regel som klargjør for vedtaksorganet at samiske interesser skal være blant de interesser som skal avveies når det avgjøres om inngrepet skal tillates. De aller fleste tiltak vil berøre mange ulike samfunns- og næringsinteresser, og vekten av samiske interesser bør etter utvalgets syn avgjøres av vedtaksorganet ut fra forholdene i den enkelte sak. Det sentrale er å få en bestemmelse som understreker vedtaksorganets plikt til å bringe klarhet i hvilke samiske interesser som berøres av tiltaket og viktigheten av disse, og til å ta disse forholdene med i den helhetsvurderingen som må foretas. Å gå nærmere inn på hvilken vekt de ulike hensynene skal gis i forhold til hverandre, eventuelt angi at et bestemt hensyn skal ha forrang, vil etter utvalgets mening på en uheldig måte gripe inn i skjønnsutøvelsen.

Regelen forutsetter ingen medvirkning fra samisk hold, og ansvaret for at bestemmelsen etterleves vil dermed hvile på vedtaksorganet. Det vil bety at det er opp til vedtaksorganet å avgjøre hvilke opplysninger det er nødvendig å innhente i tillegg til den kunnskap man sitter inn med fra før, for å kunne anvende vektleggingsregelen på en forsvarlig måte. Dersom organet ikke har god nok kunnskap om slike spørsmål, vil forslaget føre til at vedtaksorganet må skaffe seg rede på om og i så fall i hvilken grad samiske hensyn gjør seg gjeldende i den enkelte saken. Regelen vil på den måten stille krav til den forberedende saksbehandlingen som skal foregå i vedtaksorganet før vedtaket gjøres, og utvide den saksopplysningsplikten som vedtaksorganet allerede har etter forvaltningsloven § 17.

Opplysninger om følgene av tiltaket for samiske interesser, kan hentes fra Sametinget eller samiske nærings- eller interesseorganisasjoner. Hvilke opplysninger som er nødvendige og hvilke samiske organer og organisasjoner det kan være aktuelt å kontakte, vil variere etter hva slags inngrep det dreier seg om og hvor det er tenkt iverksatt. For vedtaksorganet ligger forpliktelsen i at det skal skaffe seg et tilstrekkelig grunnlag til å fastslå hvilke følger tiltaket kan ventes å få for samiske interesser. Vedtak om inngrepet skal så fattes på bakgrunn av de opplysninger som er innhentet.

Selv om det ikke lovfestes at samiske aktører skal trekkes inn i forbindelse med vektleggingsregelen, ser utvalget på regelen som en effektiv måte å styrke samiske interesser på. Regelen vil føre til at vedtaksorganer som treffer vedtak om naturinngrep må rette søkelyset mot samiske interesser. Dette må man anta fører til bedre kjennskap til og større forståelse for samekulturen, og at egenkompetansen på samiske spørsmål etter hvert vil bli bygget opp. Det vil igjen bety en styrket stilling for samisk kultur og levemåte, også ut over den enkelte saken. Dette vil antagelig særlig gjelde for vedtaksorganer som ikke har brukt å trekke inn samiske hensyn, og i områder av landet der hensynet til samiske tidligere ikke har stått særlig sterkt.

For å se forslagene i sammenheng, er det for de betydelige inngrepene foreslått en regel om obligatorisk høring av Sametinget, se punkt 8.3.4. I slike saker vil høringsregelen supplere vektleggingsregelen ved at vedtaksorganet kan få en vurdering av tiltaket og dets konsekvenser for samisk kultur mv. fra autoritativt samisk hold. At det legges opp til at Sametinget skal kunne uttale seg, fratar imidlertid ikke vedtaksorganet ansvaret for å sørge for at samiske hensyn blir vurdert i vedtaksfasen. Vektleggingsregelen vil gjelde selv om uttaleretten ikke benyttes. Dersom forslaget om nektingsrett blir innført, se punkt 8.3.5, vil vektleggingsregelen komme inn i forbindelse med utarbeidingen av forslag til vedtak.

Samiske hensyn skal tillegges den vekt vedtaksorganet finner nødvendig for å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur, med næringer og samfunnsliv. Dette vil være en skjønnsmessig avgjørelse. Sametinget – eller andre samiske interesser, for den saks skyld – vil således ikke ha direkte innflytelse på denne vurderingen. Hvis det går frem av vedtaket at forholdet til samiske interesser ikke er undersøkt og vurdert i det hele tatt, kan det imidlertid bli spørsmål om det fore­ligger en saksbehandlingfeil fra vedtaksorganets side, jf. kapittel 8.8.

8.3.3.4 Flere inngrep skal sees samlet

De reelle virkningene av et inngrep vil i stor grad være avhengig av om og i så fall hvilke andre inngrep som allerede er gjennomført i området. I et belastet område vil de negative følgene av et nytt naturinngrep bli forsterket av allerede gjennomførte tiltak. Dette gjelder selv om de allerede gjennomførte tiltakene i seg selv ikke synes særlig omfattende, og også om det nye tiltaket ikke virker særlig inngripende. På den måten vil hvert nytt tiltak i et område gi større utslag, og man kommer tidligere til et punkt der det ikke kan gjennomføres flere naturinngrep uten at det svekker eller ødelegger naturens bæreevne og dermed grunnlaget for fortsatt naturbruk.

Utvalget er av den oppfatning at det i områder der det allerede er gjennomført naturinngrep som berører samiske interesser, er enda større behov for å skjerme det resterende naturgrunnlaget for ytterligere belastning. Derfor foreslås det å pålegge vedtaksmyndighetene å se søknader om nye tiltak og inngrep i sammenheng med tidligere inngrep av en viss betydning og omfang i samme område, jf. den foreslåtte § 4-2 annen setning. Det sentrale er å få vurdert om det – tidligere inngrep tatt i betraktning – kan iverksettes flere naturinngrep uten at det går for sterkt ut over naturgrunnlaget for samisk kultur, med næringer og samfunnsliv.

Det er særlig reindriftsnæringen som har tatt til orde for at flere naturinngrep i et område må sees i sammenheng. Dette er først og fremst begrunnet i næringens store arealbehov. I dag er deler av reindrifts­områdene, ikke minst i Finnmark, allerede på grensen av hva som kan tåles med sikte på en fremtidig bærekraftig utvikling. Dersom inngrepene i de mest utsatte områdene ikke stanses, vil man etter hvert komme til et punkt der selv et inngrep som isolert sett er ubetydelig, vil kunne ha så store konsekvenser at det vanskeliggjør, kanskje til og med umuliggjør videre reindrift i området. Hvis alle inngrep i et område skal ses i sammenheng, vil det kunne medføre at et inngrep som isolert sett kan gjennomføres, eventuelt mot erstatning, likevel ikke kan iverksettes på grunn av de totale skadevirkningene som inngrepene samlet sett vil påføre reindriften.

Problemstillingen er imidlertid ikke aktuell bare for reindriften. Også andre naturavhengige samiske interesser, som jordbruk og utmarksnæringer, vil på tilsvarende måte merke konsentrasjonen av flere inngrep i samme område, og har behov for økt vern for de gjenværende områdene. Utvalget har derfor fore­slått at regelen gis en allmenn utforming.

Prinsippet må nødvendigvis føre til at man også trekker inn andre tiltak som foreløpig ikke er gjennomført, men som det er gitt klarsignal til og som man kan regne med vil bli realisert. Er det for eksempel truffet politisk vedtak om og satt av midler til etablering av et militært anlegg noen år frem i tid, må det tas med når vektleggingsregelen skal anvendes på foreliggende utbyggingssøknader.

8.3.4 Høring

8.3.4.1 Forslag og begrunnelse

Medlemmene Falch, Abelvik, Austenå, Ballo, Berg, Husabø, Jernsletten, Kåven, Nystø, Owe, Pedersen, Sandvik, Rørholt og Varsi går inn for en regel som gjør Sametinget til obligatorisk høringsinstans i betydelige inngrepssaker. Berg, Jernsletten, Kåven, Owe og Rørholt foreslår dessuten at distriktsstyret i det eller de reinbeitedistrikt(-er) som direkte berøres av et tiltak, får uttalerett. Høringsregelen er foreslått som ny § 4-3 i sameloven, jf. merknadene i punkt 10.7.1. Johansen, Johnsen og Kristensen støtter ikke forslaget om en høringsregel, jf. begrunnelsen nedenfor. Figur 8.3 viser når i saksgangen en høringsregel vil komme inn.

Høringsregelen skal etter forslaget gjelde ved inngrepsvedtak i samiske bruksområder, jf. omtalen av § 4-1 i punkt 10.7.1. Høringsregelen gjelder imidlertid bare der det er tale om et betydelig inngrep, jf. punkt 8.3.4.2. Retningslinjer for når et inngrep bør regnes som betydelig er gitt i merknadene til § 4-3 i punkt 10.7.1.

Også ved dette forslaget tas det utgangspunkt i det regelverket som i dag gjelder når det søkes om tillat­else til ulike naturinngrep. Som vist i punkt 8.3.1.4, er samiske nærings- og interesseorganisasjoner høringsinstanser på en del områder. Samiske næringsinteresser – det vil i denne sammenheng først og fremst si jordbruk og fiskeri – er dessuten dekket av regler som gir innflytelsesmuligheter til primærnæringene, som har uttalerett i medhold av en rekke bestemmelser. Reindriften, som er den eneste sær­egent samiske næringen, er også uttrykkelig nevnt på en del saksfelter.

Sametinget er etter gjeldende regelverk obligatorisk høringsorgan bare ved vedtak som treffes av Finnmark jordsalgskontor. I jordsalgsforskriften 15. juli 1966 § 16 heter det (etter en forskriftsendring 16. september 1994) at uttalelse fra Sametinget skal innhentes når det gjelder tiltak som medfører eller kan komme til å medføre større inngrep i naturområder hvor samiske interesser er tungtveiende. Regelen blir ifølge opplysninger fra jordsalgskontoret og Landsbrukdepartementet tolket slik at den omfatter naturområder i hele fylket, men at arealdisponeringssaker av klart begrenset geografisk omfang som hovedregel vil falle utenom, likedan saker som gjelder bebygde områder, tettsteder og dyrkede jordbruksområder.

Det finnes en allmenn regel om høring av Sametinget i sameloven § 2-2. Her heter det:

«Andre offentlige organer bør gi Sametinget anledning til å uttale seg før de treffer avgjørelse i saker på Sametingets arbeidsområde.»

Sametingets arbeidsområde er etter § 2-1 første ledd alle saker som etter tingets oppfatning særlig berører den samiske folkegruppe.

Rettslig sett henstiller § 2-2 vedtaksorganer som treffer vedtak på saksområder som særlig berører samene, om å innhente Sametingets syn. Det er imidlertid ikke tale om noen høringsplikt.

Rundskriv H-11/92 fra Kommunal- og arbeidsdepartementet, gitt 13. mai 1992, retter seg mot departementene med underliggende etater og fylkesmennene og gjelder praktiseringen av § 2-2. I rundskrivet understrekes det at visse saker bør forelegges Sametinget. Saker som krever konsekvensutredning etter plan- og bygningsloven kapittel VII-a er trukket frem særskilt. Rundskrivet styrker oppfordringen om å innlemme Sametinget i høringsrunden, men oppstiller – i likhet med § 2-2 – ingen høringsplikt for vedtaksorganene.

Selv om det altså i utgangspunktet finnes regler som har til hensikt å trekke Sametinget inn i saksbehandlingen, er det for tiden bare Finnmark jordsalgs­kontor som har regler om høringsplikt i visse saker. Dermed vil Sametingets medvirkning på dette trinnet i saksbehandlingen i stor grad være avhengig av om vedtaksorganene tar initiativ til å innhente uttalelser fra Sametinget. På dette punktet er det i dag ulik praksis hos de vedtaksorganer som er aktuelle i denne sammenheng. 27 Dette kan skyldes at vedtaksorganet av ulike grunner ikke er oppmerksomme på Sametinget, eller at Sametinget ikke blir regnet som en aktuell høringsinstans.

Med bakgrunn i det som her er sagt, mener det flertall som støtter forslaget om en høringsregel at dagens inngrepslovgivning ikke gir god nok sikkerhet for at Sametinget, på vegne av den samiske folkegruppen, får fremmet sitt syn under saksforberedelsene. Ved omfattende naturinngrep er det særlig viktig at tinget får anledning til å komme med en uttalelse på vegne av samene. Behovet for en høringsregel er til stede i alle tilfeller der det søkes om tillatelse til betydelige naturinngrep i samiske bruksområder, uavhengig av hvilken særlov inngrepet skjer med hjemmel i.

Forslaget om en høringsregel kan også sees i lys av ILO-konvensjonen artikkel 15, der det heter at myndighetene ikke skal sette i gang eller tillate tiltak for å utforske eller utnytte naturressursene, før det er opprettet eller tatt i bruk rådføringsordninger, slik at det kan fastslås om og i hvilken utstrekning samenes interesser kan bli skadelidende. En regel om obligatorisk høring av Sametinget ved betydelige naturinngrep vil gi samene en kanal til å gi uttrykk for sin vurdering av et planlagt tiltak.

Den i punkt 8.3.3 foreslåtte vektleggingsregel vil fremheve samiske interesser når det overveies å gi tillatelse til naturinngrep. Regelen vil gjelde også ved de betydelige inngrepene. Hva hensynet til samiske interesser i det enkelte tilfelle tilsier, kan imidlertid for mange vedtaksorganer være en forholdsvis ukjent faktor. Vedtaksorganene kan derfor ha behov for opplysninger og synspunkter om samiske forhold for å foreta de nødvendige avveininger. En høringsregel vil nettopp imøtekomme vedtaksorganets behov for opplysninger om samiske forhold, som kan legges til grunn når søknaden om inngrepstillatelse skal avgjøres. Utgangspunktet blir en antagelse om at alle betydelige inngrep i samiske bruksområder kan ha virkning for samiske interesser, og at det derfor bør legges opp til at Sametinget får komme med sitt syn. Det vil likevel være opp til Sametinget å avgjøre om det skal uttale seg om saken.

Forslaget er først og fremst begrunnet ut fra ønsket om å gi Sametinget mulighet til å få innflytelse i denne type saker. Det er etter flertallets mening nødvendig å gi samisk kultur og næringsutøvelse økt beskyttelse ved større naturinngrep i samiske bruksområder, ut fra den sentrale stilling naturen og naturressursene har i samekulturen. Regelen vil sikre at det organ som har best kjennskap til samiske spørsmål og som representerer den samiske befolkningen i Norge, uttaler seg. Dermed blir saken behandlet på høyeste politiske nivå i det samiske samfunn, noe som både gir uttalelsen autoritet og gir sikkerhet for at den gir et representativt uttrykk for samenes syn på det planlagte tiltaket.

Sametingets uttalerett vil bety at det ikke overlates til vedtaksorganet alene å sikre at samiske interesser blir ivaretatt. Dette vil være i tråd med den ansvarsfordelingen som det samiske kulturvernet i dag bygger på. Som det går frem av grunnloven § 110 a, skal statens myndigheter, det vil si Storting og regjering med underliggende forvaltningsorganer, legge forholdene til rette for at samene kan sikre og utvikle sin kultur, sitt språk og sitt samfunnsliv. Staten skal altså legge rammene for at samekulturen kan bevares og videreutvikles. Men det vil i stor grad, ut fra de betingelser som blir satt, være den samiske folkegruppes eget ansvar å gjennomføre dette. For at samene skal kunne følge opp dette ansvaret, mener de som står bak høringsregelen at samene selv bør trekkes aktivt med når rammebetingelsene skal legges. Og et tiltak i så måte er å gi innflytelsesmulighet på natur- og ressursbruken i samiske bruksområder.

En uttalerett gir tinget anledning til å forsøke å påvirke utfallet av saker som er viktige for samene. Uttaleretten gir ikke avgjørende myndighet, men gir likevel muligheter til å få innflytelse på utfallet. Sametingets uttalelser vil antagelig i mange tilfeller være det viktigste bidraget vedtaksorganet får til kunnskap om samiske forhold, og vil av den grunn ventelig være av stor betydning for det materialet vedtaksorganet bygger vedtaket på.

Høringsregelen gir dessuten påvirkningsmulighet på et tidlig tidspunkt i vedtaksprosessen. Sametinget får kjennskap til tiltaket og nærmere opplysninger om viktige forhold ved tiltaket, før saken realitetsbehandles. Dette gir Sametinget oppfordring til å bidra til at en eventuell tillatelse i størst mulig grad tar hensyn til samenes behov. Samtidig kan Sametinget på dette trinnet bli oppmerksom på sider ved tiltaket som bør følges opp nærmere. Dette kan gi grunnlag for en meningsutveksling mellom utbygger og Sametinget, eventuelt vedtaksorganet og Sametinget, som også kan få positive ringvirkninger ut over den aktuelle saken.

Når flertallet ønsker å gi Sametinget større innflytelse, er det fordi man ser det som et naturlig skritt videre i forhold til gjeldende regelverk. Sametinget er som valgt organ for den samiske folkegruppe i landet, det organ som må anses best egnet til å uttale seg om de virkninger et tiltak vil ha for ulike samiske interesser. Når det etter hvert er aktuelt å utvide tingets myndighet, er det etter disse medlemmene syn nærliggende å utforme regler som gir mulighet til å påvirke naturforvaltningen i samiske bruksområder.

At dette synes å være en naturlig utvikling, understrekes også av at jordsalgsforskriften § 16, som gir høringsregler der det med hjemmel i jordsalgsloven skal disponeres over statens umatrikulerte grunn i Finnmark, 16. september 1994 fikk en tilføyelse som gjør Sametinget til høringsinstans ved større inngrep i naturområder hvor samiske interesser er tungtveiende. Selv om uttrykks­måten er noe forskjellig, vil den foreslåtte høringsregelen i det vesentlige ha samme innhold. At Landbruksdepartementet har tatt Sametinget med blant de organer som skal kunne uttale seg, viser at man ønsker å trekke inn Sametingets kompetanse når et inngrep må forventes å få følger for samene i området.

Etter flertallet mening bør Sametinget ha en tilsvarende myndighet også når det er tale om andre typer inngrep, som styres av andre vedtaksorganer, og også når inngrepet er lokalisert til samiske bruksområder andre steder i landet. Lik praksis i vedtaksorganene vil være den beste garantien for at samiske interesser blir ivaretatt på de saksfelter og i de deler av landet hvor de gjør seg gjeldende.

Berg, Jernsletten, Kåven, Owe og Rørholt støtter regelen om høring av Sametinget, men mener at forslaget også bør gjelde for vedkommende reinbeitedistrikts distriktsstyre. Det vil sikre at både allmenne samiske interesser og særlige interesser knyttet til reindriften, kommer frem. Reindriften er en bærebjelke i den samiske kulturen, både som en egen kulturytring og som en grunnleggende faktor for andre sider av kulturen. Reindriftsnæringen er dessuten særlig utsatt ved naturinngrep, fordi næringen er areal­krevende og sårbar for ytre påvirkning. Reindriften blir av slike grunner ofte berørt når det iverksettes tiltak i samiske bruksområder, og bør derfor komme til orde i vedtaksprosessen.

Som oversikten i punkt 8.3.1.4 viser, har ikke reindriftens organer uttalerett på alle saksområder der det må sies å være behov for det. Disse medlemmene er enige i forutsetningen om at Sametinget også vil ivareta reindriftsnæringens interesser. Det er imidlertid også behov for å la næringen selv fremme sitt syn, i tillegg til Sametinget. Det gir ekstra trygghet for næringen at dens egne organer får anledning til å delta i denne typen saker.

Det foreslås at distriktsstyrene gis denne retten på vegne av reindriften. Distriktsstyrene representerer de enkelte beitedistrikter og vil ha den nødvendige nærhet til områdene og dermed også kunnskap om de forventede følgene av et tiltak. En oversikt over reindriftens organer er for øvrig gitt i NOU 1993:34 s. 495 flg.

De øvrige medlemmer som støtter forslaget om en høringsregel (Falch, Abelvik, Austenå, Ballo, Husabø, Kåven, Pedersen, Sandvik og Varsi), har kommet til at det ikke er hensiktsmessig å lovfeste i sameloven en allmenn uttalerett for reindriftens organer. Det avgjørende for dette synet er at Sametinget er øverste politiske organ i det samiske samfunnet. Man må derfor forutsette at en uttalelse fra tinget også dekker reindriftens interesser. Antagelig vil en dialog med reindriftsnæringen inngå som en naturlig del av forberedelsene av en uttalelse.

Det er dessuten snakk om å innføre en høringsregel i tillegg til gjeldende regler. Oversikten i punkt 8.3.1.4 viser at reindriftens organer og organisasjoner på mange områder har uttalerett før vedtak treffes, og forslaget om en uttalerett for Sametinget vil selvsagt ikke innebære noen endring i disse reglene. Man kan imidlertid ikke se at det er behov for å innføre en regel som gir reindriften en uttalerett i alle betydelige inngrepssaker i samiske bruksområder, så lenge slike saker skal forelegges Sametinget.

Et siste moment er at dersom høringsregelen utvides på en slik måte, må det også vurderes om andre samiske næringer, som jordbruk og fiske, skal trekkes frem på tilsvarende måte. Dermed vil man stå overfor en langt mer vidtfavnende høringsregel enn det disse medlemmene synes er ønskelig. Det skal imidlertid understrekes at vedtaksorganet selvsagt har full anledning til å gi reindriftens organer og andre samiske nærings- eller interesseorganisasjoner adgang til å uttale seg, selv om dette ikke er uttrykkelig fastsatt. I mange tilfeller vil det også være påkrevd for å få saken tilstrekkelig opplyst, jf. forvaltningsloven § 17.

Johansen, Johnsen og Kristensen støtter ikke forslaget om en høringsregel. Som begrunnelse for dette vises det til utvalgets forslag om en vektleggingsregel, jf. punkt 8.3.3. Dette forslaget vil dekke alle vedtak om naturinngrep, også de betydelige inngrepene, og skal sikre at samiske interesser blir tatt i betraktning. Det må forventes at en slik regel gir god sikkerhet for at samiske interesser blir fokusert på og tatt nødvendig hensyn til når det vurderes å gi tillatelse til tiltak i samiske bruksområder.

Et annet motargument er at den skisserte høringsregelen vil gi Sametinget innflytelse over virksomheter i samiske områder over hele landet. Disse medlemmene har betenkeligheter med å gi Sametinget en slik posisjon.

Det skal også anføres at de vedtaksorganer regelen retter seg mot, allerede har en allmenn saksopplysningsplikt etter forvaltningsloven § 17, og denne plikten omfatter også de virkninger tiltaket måtte ha for samiske kultur- og næringsinteresser. Selv om dagens regelverk ikke uttrykkelig angir at samiske organer og organisasjoner skal gis anledning til å uttale seg, må man regne med at vedtaksorganene som fatter denne type vedtak, trekker inn det samiske aspektet så lenge tiltaket faktisk vil ha virkninger for samiske interesser.

I forlengelsen av dette argumentet skal det påpekes at så lenge det ikke er dokumentert noe annet, må det legges til grunn at vedtaksorganenes saksopplysningsplikt etterleves på en tilfredsstillende måte. Å fremme forslag om saksbehandlingsregler i tillegg til de som allerede gjelder, vil kunne oppfattes som manglende tillit til den saksbehandling som i dag foretas. Et slik syn er det ikke grunnlag for ut fra de opplysninger utvalget bygger på.

Videre vil en høringsplikt vanskeliggjøre saksbehandlingen ved denne typen vedtak. Som vist i det bakgrunnsmaterialet som er utarbeidet for samerettsutvalget og utgitt i NOU 1993:34, jf. også punkt 8.3.1.4, gjelder det allerede omfattende saksbehandlingsregler ved mange, i alle fall de viktigste inngrep som dekkes av forslaget. Det synes derfor ikke å være behov for å etablere en ordning som vil forvanske gjeldende saksbehandlingsregler ytterligere. Sett fra Sametingets side kan forslaget dessuten bety en betydelig saksbelastning.

Et siste argument, som bare angår vedtak i Finnmark, knytter seg til forslaget foran i kapittel 4 om å opprette Finnmark grunnforvaltning. Etter forslaget skal dette organet bestå av representanter oppnevnt av Sametinget og Finnmark fylkeskommune. Ved at Sametinget innføres som høringsinstans ved de større inngrepssakene – også der Finnmark grunnforvaltning er vedtaksorgan – vil det få større innflytelse på de vedtak som treffes i Finnmark enn fylkeskommunen. Forslaget vil derfor forrykke den balansen mellom Sametinget og fylkeskommunen som det i forslaget er lagt opp til.

Slik høringsregelen er utformet, skal alle utmålingssaker til jordbruksformål sendes Sametinget til vurdering. Samerettsutvalget fremmer to forslag om forvaltning av grunnen i Finnmark, Finnmark grunnforvaltning og Samisk grunnforvaltning. I begge forslagene, jf. punkt 4.3.5.3.5 og punkt 4.4.6.3.5, er det presisert at det ikke skal være tillatt å ta hensyn til søkerens etnisitet. Det er derfor uforståelig for disse medlemmene at den store saksmengden dette gjelder, etter flertallets tilråding skal sendes Sametinget til vurdering.

Avslutningsvis skal det anføres at Sametinget i dag er et organ som skal høres der Finnmark jordsalgs­kontor treffer vedtak som i særlig grad berører samiske interesser, jf. jordsalgsforskriften § 16. Denne praksisen må man forvente blir videreført i saksbehandlingen ved Finnmark grunnforvaltning, eventuelt også Samisk grunnforvaltning. Det skulle således heller ikke være behov for å lovfeste en plikt til å fore­legge slike saker for Sametinget.

8.3.4.2 Omfatter betydelige inngrep

For høringsregelen er det i vilkår at det dreier seg om et betydelig naturinngrep i samiske bruksområder.

Det synes lite hensiktsmessig å fastsette konkret når et tiltak skal regnes som betydelig slik det f.eks. er gjort i forskriftene om konsekvensutredning. Dette skyldes at en detaljert oppregning kan føre til at tiltak som bør omfattes av de utvidede saksbehandlingsreglene, utilsiktet blir holdt utenfor. Antagelig vil det også være vanskelig å angi klare kjennetegn på de tiltakene som gir behov for et særskilt vern, i dag og i fremtiden. Det må dessuten trekkes inn i hvilken grad det allerede er iverksatt naturinngrep i det aktuelle området, jf. punkt 8.3.3.4. Det er liten tvil om at den samlede virkningen av flere inngrep som hver for seg er så små at de verken kan stanses av hensyn til motinteressene eller utløser noe erstatningskrav, kan være like skadegjørende som ett stort inngrep. Både forsk­ning og praktisk erfaring viser dette.

Selv om grensene ikke fastsettes konkret, vil betydelighetskravet bety at tiltaket må representere et forholdsvis omfattende naturinngrep. Nærmere retningslinjer for når et inngrep etter utvalgets syn må kunne betegnes som betydelig, er gitt i merknadene til § 4-3 i utredningens punkt 10.7.1.

Avgrensingen av virkeområdet for høringsregelen til å omfatte bare de mest inngripende tiltakene er begrunnet i et ønske om å stille strengere krav til saksbehandlingen ved de tiltakene som har størst skadepotensiale. Også de følger regelen har for saksgangen i inngrepssaker og for arbeidsmengden som faller på Sametinget, tilsier at høringsplikten bør forbeholdes de tilfellene der det er av størst betydning at Sametinget trekkes inn.

Om inngrepet er betydelig, vil under behandlingen av en sak i første omgang måtte vurderes av vedtaks­organet, som i så fall skal sende saken til høring i Sametinget. For at reglene skal innebære et styrket vern for samiske interesser, forutsettes det at vedtaks­organene har en romslig praksis her. I tvilstilfeller kan også Sametingets kontor rådspørres.

Men Sametinget kan også på eget initiativ henvende seg til vedtaksorganet og be om å få uttale seg til saken, hvis tinget mener vilkårene for høring er til stede. At det i første omgang overlates til vedtaksorganet å vurdere om tiltaket utløser de særskilte reglene, er ikke ment som noen innskrenking i Sametingets selvstendige rett til å komme med uttalelser om alle saker som etter tingets oppfatning særlig berører den samiske folkegruppe, se sameloven § 2-1.

Vurderingen av om et tiltak er betydelig skal fore­tas ut fra en samisk synsvinkel. I det ligger det at det avgjørende for betydelighetsvurderingen skal være de følgene tiltaket vil ha for samisk kultur og næringsutøvelse i området. En slik tilnærming vil innebære at et tiltak som i og for seg kan sies å være betydelig, likevel ikke utløser reglene, dersom det ikke har konsekvenser for samiske interesser. Omvendt kan et tiltak regnes som betydelig ut fra de virkninger det har for naturgrunnlaget for samisk kultur, selv om det ut fra en vurdering av tiltaket i seg selv ikke synes å være det. I slike tilfeller kan blant annet områdets sårbarhet, næringsstrukturen i området, tiltakets varighet og hvilke samiske interesser tiltaket kommer i konflikt med, være avgjørende momenter.

For å unngå mulige misforståelser, vil utvalget presisere at den betydelighetsvurderingen det legges opp til, skal skje på grunnlag av sider ved tiltaket og dets virkninger på omgivelse. Det siktes altså ikke til hvor viktig eller betydningsfullt det er for søkeren å få den omsøkte tillatelsen. Med andre ord er det tiltaket i seg selv som skal vurderes og ikke subjektive forhold på tiltakshaversiden. Det er særlig ved inngrepstillatelser til enkeltpersoner slike meningsforskjeller kan komme opp. I den forbindelsen kan det tilføyes at ved søknader fra enkeltpersoner, for eksempel om tillatelse til utmål av tilleggsjord eller konsesjon til fiskeoppdrettsanlegg, er det utvalgets holdning at søkerens etnisitet ikke skal være avgjørende. Synspunktet er nærmere gjort rede for foran i punkt 3.3.5 Likebehandling av alle som bor i samme område.

8.3.4.3 Høringsorgan

Å styrke samisk innflytelse ved inngrep i samiske bruksområder er begrunnelsen for høringsregelen. Dette forutsetter at uttalelsene kommer fra et samisk organ. Et samisk organ vil være nærmest til å definere innholdet av samiske interesser og til å vurdere hvilke virkninger et bestemt inngrep vil ha på disse interessene.

De medlemmer som går inn for forslaget, er enige om at Sametinget bør tillegges denne myndigheten. Sametinget er et folkevalgt, representativt organ for samer i hele landet. Høringsregelen skal gi et vern for samisk kultur i vid forstand, og vil gjelde ved tiltak som i mange tilfeller vil ha betydning for det materielle grunnlaget for samiske interesser generelt, i mange tilfeller også ulike samiske interesser. Dette gjør det nødvendig å legge myndigheten til et organ som ikke har særlige næringsinteresser eller mindre geografiske områders interesser for øye.

Det har vært et ønske fra myndighetenes side å få et organ som kan opptre på vegne av landets samiske befolkning. Under behandlingen av forslaget om å opprette Sametinget, uttalte Stortingets justiskomite (Innst. O. nr. 79 for 1986-87 s. 7):

«... dersom man ved utformingen av myndighetenes samepolitikk skal kunne ta tilstrekkelig hensyn til samenes egen rettsoppfatning og verdiforestillinger, forutsettes etablering av ordninger der samenes syn kommer fram. Det er viktig at disse ordningene blir representative og at de gjenspeiler det samiske folks mangfold i standpunkter og politiske holdninger.»

Etter at Sametinget ble etablert, har tingets rolle som talerør for den samiske folkegruppe blitt befestet. I St. meld. nr. 52 (1992-93) Om norsk samepolitikk (s. 9) uttaler regjeringen:

« Regjeringen har som mål å kunne føre en mest mulig helhetlig samepolitikk. Regjeringen legger videre vekt på at samepolitikken i størst mulig grad er basert på samenes egne premisser. I denne politikken vil Sametinget, som samisk folkevalgt organ, være den viktigste premissgiveren.»

De medlemmene som står bak forslaget, er enige i disse synspunktene, selv om noen av medlemmene anser det som nødvendig å fastsette at også reindriftens organer skal trekkes inn. Høringsregelen vil legge forholdene til rette for at Sametinget kan bli en viktig premissgiver når det skal avgjøres om tillatelse til naturinngrep i samiske bruksområder skal gis.

Etter forslaget kan Sametinget delegere adgangen til å uttale seg om saken, jf. formuleringen eller den tinget har gitt fullmakt. Dette betyr at Sametingets plenum – i den enkelte sak eller mer allment – kan bemyndige et annet organ til å komme med en uttal­else på vegne av Sametinget.

Delegasjonsadgangen er begrunnet i praktiske hensyn. Det er behov for en ordning som gjør Sametinget i stand til å komme med en uttalelse om en sak, uten at den er behandlet av et samlet Sameting. Man må regne med at høringsregelen vil medføre at en god del saker blir oversendt til uttalelse, slik at arbeidsmengden vil øke. Sametingets plenum har imidlertid bare et begrenset antall samlinger årlig, og det vil ikke være mulig å drøfte samtlige saker i plenum. Det må også antas at en god del saker ikke trenger å bli behandlet i plenum.

Hvilket organ det kan være aktuelt å delegere myndigheten til, er et spørsmål som bør avgjøres av Sametinget. Myndigheten kan for eksempel delegeres til Sametingsrådet, Sametingets president, et av Sametingets fagråd eller et nyopprettet organ. Forutsetningen er at organet hører under Sametinget.

Fem medlemmer går som nevnt inn for at vedkommende distriktsstyre skal være høringsorgan ved siden av Sametinget. Begrunnelsen for dette er gitt i punkt 8.3.4.1 og er i hovedtrekk at reindriftens organer kan bidra med sakkunnskap og faktiske vurderinger ut fra reindriftens ståsted, som i slike saker kan være et nyttig tillegg til Sametingets uttalelser.

8.3.4.4 Rett for Sametinget, plikt for vedtaksorganet

I det følgende omtales for enkelhets skyld bare Sametinget som høringsorgan. Det som sies vil imidlertid for en stor del gjelde tilsvarende dersom uttaleretten også legges til vedkommende distriktsstyre.

Spørsmålet om obligatorisk høring av Sametinget ble drøftet i forbindelse med at gjeldende § 2-2 ble foreslått, se NOU 1984:18 Om samenes rettsstilling, punkt 11.10.4 Spørsmålet om obligatorisk høring (s. 515). Her heter det blant annet:

«Selve utformingen av en foreleggelsesplikt vil dessuten by på vanskelige avgrensingsproblemer. Det er som nevnt neppe mulig å foreta noen uttømmende beskrivelse av hva som skal anses for samiske saker, og det vil i det konkrete tilfelle ofte kunne oppstå tvil med hensyn til hva som skal anses for viktige økonomiske, kulturelle, juridiske og sosiale saker og saker om forvaltning av naturressursene som særlig berører den samiske befolkning, for å benytte uttrykket fra Norsk sameråds vedtekter. Det er betenkelig å avgrense en rettsplikt etter kriterier som ulike grupper ventelig vil kunne tolke nokså forskjellig. Disse mer rettstekniske problemer vil riktignok kunne avbøtes noe dersom foreleggelsesplikten ble knyttet til konkret avgrensete samiske saksfelter i stedet for å gjelde alle typer samiske saker mer generelt.

Men en ordning med obligatorisk høring er også forbundet med prinsipielle betenkeligheter. Et representativt samisk organ bør selv ha mest mulig herredømme over hvilke saker det vil ta opp. Obligatorisk høring vil lett kunne medføre at organet i stor grad bare blir mottager av initiativ fra andre, med reduserte muligheter for egne utspill og selvstendig prioritering av sakene.

Det kan for øvrig i denne sammenheng pekes på at det allerede i dag gjelder en alminnelig utredningsplikt i forvaltningen, som kommer inn også i forhold til de samiske interesser. ...»

Innvendingene preges av at utvalget på det tidspunktet diskuterte en allmenn høringsregel, som skulle dekke i et vidt spekter av saker som på ulike måter kunne berøre den samiske befolkningen. De som står bak forslaget om en høringsregel ved betydelige inngrep i naturen i samiske bruksområder, mener både de rettstekniske og de prinsipielle motforestillingene er svekket når det nå er tale om et klart avgrenset saksområde, noe som også er påpekt i sitatet. Oppfatningen er at det er lite trolig at Sametingets rolle som initiativtager i denne typen saker vil bli svekket som følge av forslaget – tvert imot mener man det er behov for og store fordeler forbundet med systematisk høring av Sametinget ved slike tiltak, og at regelen etter alt å dømme vil styrke tingets totale muligheter for å påvirke naturutnyttingen i samiske bruksområder.

For vedtaksorganet vil regelen bety en høringsplikt. Forslaget er et pålegg, og betyr at vedtaksorganet er forpliktet til å sende saken til Sametinget. Vedtaksorganet får dermed ansvaret for å undersøke om tiltaket faller innenfor området for høringsregelen, og i så fall sørge for at Sametinget får saken til behandling. Det innbefatter betryggende rutiner, slik at tinget mottar de aktuelle sakene, og det i tide. For øvrig må Sametinget kunne inngå i høringsrunden på lik linje med de øvrige høringsinstansene, blant annet må det kunne stilles samme krav til frister ol.

Sammenlignet med § 2-2 i sameloven, som henstiller om at Sametinget bør få uttale seg i saker som særlig berører samene, vil forslaget bety at vedtaksorganet ikke kan unnlate å forelegge visse saker for Sametinget. Forpliktelsen vil imidlertid være begrenset i forhold til § 2-2 ved at den bare vil gjelde for de organer som treffer vedtak om naturinngrep i samiske bruksområder, og bare hvis det er tale om betydelige inngrep.

Sett fra Sametingets side gir regelen en uttalerett. Sametinget, eller den tinget bemyndiger, skal få anledning til å uttale seg til tiltak av denne typen. Det foreligger imidlertid ingen uttaleplikt. Det sentrale er at Sametinget skal få mulighet til å komme med sitt syn dersom tinget selv finner det ønskelig og nødvendig.

I den praktiske saksbehandlingen vil det i første omgang bli vedtaksorganet som tar stilling til om høringsplikten foreligger. Vedtaksorganets vurderinger kan imidlertid ikke være bindende for Sametingets rett etter sameloven § 2-1 til å uttale seg om alle saker som etter tingets oppfatning særlig berører den samiske folkegruppe. Denne allmenne uttaleretten, som foreligger når Sametinget ønsker det, er en selvstendig rett som må kunne påberopes også i slike saker. Et viktig moment i den forbindelse er at vurderingen av om et tiltak er betydelig skal foretas ut fra de virkninger det må ventes å få for samiske interesser. En naturlig følge av det er at det åpnes for at Sametinget kan mene at høringsregelen kommer inn, selv om vedtaksorganet har kommet til motsatt resultat. Et annet moment er at Sametingets uttalerett er det sentrale ved forslaget. Vedtaksorganets høringsplikt er avledet av uttaleretten og innført for å få en praktisk og forpliktende ordning som sikrer at Sametinget får forelagt seg slike saker. Hvis vedtaksorganenes vurderinger på dette punktet skal være avgjørende, kan det dessuten være en fare for at regelverket uthules. Det kan ikke utelukkes at vedtaksorganets vurderinger kan farges av at organet, ved å komme til at inngrepet ikke er betydelig, unngår at høringregelen (og nektingsregelen) kommer inn. En selvstendig uttalerett for Sametinget kan avverge at slike motiver styrer vedtaksorganets vurderinger, og kanskje like viktig, også forhindre spekulasjoner om at det er tilfelle.

For at Sametinget skal kunne ta skritt til å uttale seg om et tiltak som ikke er oversendt til høring, forutsetter det at tinget er klar over at saken er under behandling. Der det ikke er tilfelle, kan søknaden avgjøres, uten at Sametinget får anledning til å uttale seg. I slike tilfeller kan det spørres om de inngrepstillatelser som gis kan angripes med påstand om saksbehandlingsfeil som gjør inngrepsvedtaket ugyldig. Problemstillingen er behandlet i kapittel 8.8 Saksbehandlingsfeil.

8.3.5 Tidsavgrenset nekting

8.3.5.1 Forslag og begrunnelse

Et flertall i utvalget bestående av Falch, Ballo, Berg, Jernsletten, Kåven, Nystø, Pedersen, Rørholt og Sandvik foreslår at Sametinget på visse vilkår gis myndighet til å forhindre at det treffes vedtak om betydelige naturinngrep i samiske bruksområder. Begrunnelsen for forslaget er gitt nedenfor. Rørholt fore­slår at det, ved siden av Sametingets nektingsrett, innføres en egen nektingsrett for Reindriftsstyret innenfor reindriftens bruksområder. Denne nektingsretten er behandlet for seg i punkt 8.3.5.8. Abelvik, Austenå, Husabø, Johansen, Johnsen, Kristensen, Owe og Varsi ønsker ikke å gå inn for forslaget om en nektingsregel. De argumenter disse medlemmene vil anføre mot ordningen, er gitt nedenfor.

For det flertall som foreslår en nektingsrett for Sametinget, har hovedsaken vært å få en ordning som medfører at Sametinget på en eller annen måte gis myndighet til å gripe inn når det treffes vedtak om større naturinngrep i samiske bruksområder.

Det kan tenkes flere måter å gi Sametinget en slik myndighet på. En mulighet som har vært fremme i drøftingene, er å innføre en form for innsigelsesmyndighet for Sametinget etter modell av plan- og bygningsloven §§ 20-5 og 27-2. En innsigelse fra Sametinget mot et tiltak kunne i så fall ha ført til at myndigheten til å treffe vedtak i saken ble flyttet opp til et departement, eventuelt til regjeringen. En annen mulighet er å innføre plikt til forhandlinger eller samråd mellom myndighetene og Sametinget, slik det ble gjort i Finland i 1995, jf. NOU 1997:5 del II kapittel 3. I ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 15 omtales rådføringsordninger mellom staten og vedkommende urfolk, jf. nedenfor.

De som går inn for nektingsregelen, ønsker å gå lenger i å gi Sametinget innflytelse når det i konkrete saker avgjøres hvordan grunnen og naturgodene i samiske områder skal forvaltes enn hva som følger av de her nevnte påvirkningsmåtene. Man forutsetter imidlertid at slike mindre vidtrekkende alternativer blir utredet nærmere dersom forslaget om en nektingsrett ikke blir fulgt opp.

Det flertall som står bak forslaget, har samlet seg om at Sametinget gjennom en tidsavgrenset nektingsrett gis myndighet til å forhindre at det gis tillatelse til betydelige naturinngrep i samiske bruksområder. Forutsetningen for at nektingsretten kan tas i bruk, er at tiltaket vil ha skadelig virkning på samisk kultur, med næringer og samfunnsliv. Nærmere regler om forslaget er gitt i §§ 4-4 – 4-6, jf. merknadene til disse bestemmelser i utredningens punkt 10.7.1.

Etter forslaget vil et nektingsvedtak ikke være et absolutt og varig hinder for en inngrepstillatelse. For det første er virkningen av et nektingsvedtak foreslått avgrenset til 6 år. For det andre vil et nektingsvedtak kunne settes til side av Stortinget. Etter flertallets syn vil man på den måten få en modifisert nektingsrett, som vil imøtekomme behovet for betydelig samisk innflytelse ved naturinngrep, men uten at samiske interesser gis et ubetinget fortrinn.

En absolutt eller total nektingsrett for Sametinget, der et nektingsvedtak verken er tidsbegrenset eller tilsidesettbart, har vært fremme i drøftingene, og er av ett medlem foreslått for reindriftens nektingsrett, se punkt 8.3.5.8. Det er imidlertid ingen av medlemmene som ønsker en så omfattende nektingsrett for Sametinget. Spørsmålet kan likevel bli aktualisert dersom det blir fastslått at enkelte samiske bruksområder dekkes av det sterkeste alternativet i ILO-konvensjonens artikkel 14, og som samene skal ha rett til å eie og besitte. ILO-konvensjonen er behandlet av folkerettsgruppen i NOU 1997:5 Urfolks landrettigheter etter folkerett og utenlandsk rett.

Når det gjelder den praktiske gjennomføringen av en nektingsordning, bør spørsmålet om nekting fore­legges Sametinget før det gis tillatelse til et tiltak, men etter at innholdet i vedtaket er klarlagt fra vedtaksorganets side. For å oppnå dette, foreslås det at forslag til vedtak først skal oversendes Sametinget, slik at nektingsspørsmålet kan bli avklart. Godtar Sametinget vedtaksorganets forslag, kan inngrepstillatelsen gis på vanlig måte. Treffes det et nektingsvedtak, må vedtaksorganet avslå søknaden. Et nektingsvedtak vil utløse en tidsmessig sperre, slik at ny søk­nad om samme tiltak ikke kan fremmes før det har gått en viss tid. Disse virkningene av et nektingsvedtak er betinget av at Stortinget ikke setter nektingsvedtaket til side.

Etter at nektingstiden er utløpt, kan det på nytt søkes om tillatelse til tiltaket. Ved en senere søknad om samme tiltak skal saken forelegges for Sametinget på vanlig måte, men uten at det kan treffes nytt nektingsvedtak. Sagt med andre ord skal nektingsretten bare kunne benyttes én gang ved samme tiltak.

Saksgangen i betydelige inngrepssaker blir i så fall som illustrert i figur 8.4.

Skissen viser hvilke stadier en søknad om tillatelse til betydelige inngrep i samiske bruksområder må gjennom. Tillatelse til betydelige naturinngrep kan gis enten etter at Sametinget er forelagt saken, uten å ha brukt nektingsretten, eller etter at et nektingsvedtak er satt til side av Stortinget. Og motsatt kan en tillatelse til betydelige naturinngrep ikke gis der det treffes et nektingsvedtak i Sametinget og det enten ikke reises krav om tilsidesetting eller kravet om tilsidesetting ikke tas til følge av Stortinget.

Det kan nevnes at det har vært overveiet å utforme nektingsregelen som en samtykkeregel. Inngrepssamtykke fra Sametinget ville etter en slik ordning vært et vilkår for tillatelse til betydelige inngrep i samiske bruksområder, men med mulighet for Sametinget til å nekte å samtykke etter de samme regler som foreslått her. Man har gått bort fra denne ordningen fordi den utløste endel praktiske problemer, samtidig som omveien om samtykke virket unødvendig så lenge nektingsretten er det sentrale ved forslaget.

De medlemmer som går inn for forslaget om nektingsrett, vil som begrunnelse for forslaget særlig trekke frem følgende grunner:

Den norske stat har internrettslig og folkerettslig påtatt seg å sikre samenes rettigheter som urfolk, og herunder legge forholdende til rette for sikring og utvikling av samisk kultur. I tilknytning til drøftelsen av en nektingsregel vil særlig ILO-konvensjon nr. 169 være av interesse. I artikkel 7 nr. 1 er det fastsatt som et generelt prinsipp, som blant annet skal gjelde ved naturforvaltningen i områder der urfolk bor, at:

«1. Vedkommende folk skal ha rett til å vedta sine egne prioriteringer for utviklingsprosessen i den grad den angår deres liv, tro, institusjoner, åndelig velvære og de landområder de lever i eller bruker på annen måte, og til så langt som mulig å ha kontroll med sin egen økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling. I tillegg skal de delta i utforming, gjennomføring og evaluering av nasjonale og regionale utviklingsplaner og -programmer som kan få direkte konsekvenser for dem.»

Nektingsretten vil imøtekomme behovet for å kunne vedta egne prioriteringer, samtidig som det vil gi større kontroll med og innflytelse over naturbruken i samiske bruksområder.

Etter artikkel 7 nr. 4 pålegges statene å treffe tiltak for å verne og bevare miljøet i de områder der urfolkene lever. Forpliktelsen konkretiseres i artikkel 15, som legger bånd på det offentliges myndighet til å forvalte naturressursene i områder som urfolket har rettigheter til. Hovedtrekk i bestemmelsen er at urfolks rett til naturressursene skal sikres spesielt, og at urfolk skal gis rett til å delta i bruk, styring og bevaring av disse ressursene. De sakkyndige som har utredet ulike folkerettslige spørsmål for Samerettsutvalget sier om denne bestemmelsen ( NOU 1997:5 s. 39):

«Den rett urfolk etter artikkel 15 nr. 1 har til å delta i bruk, styring og bevaring av naturressursene i deres landområder, innebærer ikke bare at urfolk har krav på å bli hørt før det foretas reguleringsmessige inngrep i forhold til å utnyttelsen av naturressursene i områder som urfolk har rettigheter til. De har også krav på å få delta aktivt ved avgjørelsen av hvordan naturressursene i områder som urfolk har rettigheter til, skal utnyttes.»

Artikkel 15 kommer til anvendelse, uavhengig av hvor sterke rettigheter til landområdene urbefolkningen har krav på å få anerkjent etter artikkel 14. De som står bak forslaget om nektingsretten, mener artikkel 15 og de folkerettssakkyndiges vurderinger av bestemmelsen må føre til at det iverksettes tiltak som gir samene sterk innflytelse over naturbruken i samiske bruksområder. En nektingsrett ved de betydelige naturinngrepene vil være et tiltak som vil oppfylle de forpliktelsene som følger av denne bestemmelsen.

Økt vektlegging av samiske hensyn når vedtak fattes og uttalerett for Sametinget er behandlet i punkt 8.3.3 og 8.3.4. De medlemmene som står bak forslaget om nektingsretten, ser på disse forslagene som viktige i et verneperspektiv, og har også sluttet seg til dem. Disse medlemmene anser det imidlertid som nødvendig, ikke minst sett i lys av artikkel 15 i ILO-konvensjonen og folkerettsgruppens tolking av den, å opprette ordninger som går lenger enn disse forslagene. Ut fra den grunnleggende stilling naturen og naturressursene har i samisk kultur- og næringsutøvelse, er det etter disse medlemmenes mening påkrevd å gi Sametinget tilgang på redskaper som setter samene i stand til å øve direkte og sterk innflytelse på denne delen av naturforvaltningen.

Nektingsrett for Sametinget overfor vedtak av andre forvaltningsorganer vil innebære en nyordning i norsk forvaltning. Sametingets nektingsvedtak vil begrense de ordinære myndighetenes vedtakskompetanse. Samisk kulturs stilling i vårt samfunn er etter disse medlemmenes syn en naturlig og tungtveiende grunn til å innføre en slik nyordning i forvaltningen. De ser en slik nyordning nødvendig for å sikre at de samiske interessene blir tilstrekkelig ivaretatt.

Forslaget vil gi Sametinget reell innflytelse i saker som gjelder betydelige naturinngrep i samiske bruksområder. Behovet for dette må etter disse medlemmenes syn ses på bakgrunn av at samisk kultur og næring i mange deler av landet er presset, og at samiske interesser ofte er mindretallets interesser. I forbindelse med naturinngrep kan forholdet bli at mindretallets ønske om å bevare naturen slik at den fortsatt kan tjene som grunnlag for samisk nærings- og kulturutøvelse, kommer i motsetning til utbyggingsinteressene. I tillegg er samiske interesser i mange tilfeller den marginale interessen ved et inngrep eller tiltak, som relativt sett vil bli mest skadelidende ved en feil i sin disfavør. Det er nettopp ønsket om å gi muligheten til en sterk reaksjon mot tiltak som kan skade eller ødelegge naturgrunnlaget for naturavhengige samiske interesser, som ligger bak forslaget om en nektingsrett.

Selv om et nektingsvedtak ikke blir et absolutt hinder for at tiltaket senere kan tillates iverksatt, vil det etter disse medlemmenes syn likevel bety en klar styrking av samiske interesser. Et nektingsvedtak vil innebære at søknaden må avslås, og nektingstiden blir avgjørende for når Sametinget tidligst kan forelegges nytt forslag til samme inngrepsvedtak.

I tiden frem til en eventuell senere søknadsbehandling kan synet på tiltaket – i vedtaksorganet og ellers – og behovet for tiltaket endres. Det kan legges frem nye argumenter, ny eller ytterligere dokumentasjon kan skaffes, og det kan foretas undersøkelser med sikte på en mulig ny søknadsomgang. Også grunnlaget for å etablere tiltaket kan endres. Et område hvor det kan være aktuelt, er utvinning av mineralforekomster. I nektingstiden kan det foretas nye undersøkelser, som kan vise at forekomsten er dårligere enn først antatt. Dette er også en sektor hvor markedsforholdene lett kan endre seg, og forekomsten kan av den grunn bli lite drivverdig. Kraftutbygging er et annet eksempel. Etter en tid kan det vise seg at en utbygging likevel ikke er lønnsom eller nødvendig, enten fordi behovet for denne type energi avtar, fordi det legges om til større grad av import av energi isteden for egenproduksjon, fordi kraftprisene endrer seg eller fordi det blir større ønske om å gå over til andre former for kraftproduksjon.

I slike tilfeller kan nektingsvedtaket føre til at det ikke blir gjennomført utbygginger som det senere viser seg det ikke er grunnlag for. Dette har særlig betydning ved inngrep som gir uopprettelige skader på naturen og dermed de naturavhengige deler av samekulturen.

I en eventuell ny søknadsbehandling etter nektingstidens utløp må det forventes at det legges betydelig vekt på at tiltaket i sin tid ledet til et nektingsvedtak. Dette tilsier større oppmerksomhet mot samiske spørsmål i den aktuelle saken og også ved behandlingen av andre lignende saker. På den måten kan et nektingsvedtak ha ringvirkninger også i en større sammenheng.

Et annet moment er at Stortingets tilsidesettingsadgang vil føre til at tiltak som ikke kan aksepteres fra samisk hold, bare kan iverksettes der Stortinget ønsker det. Både de forpliktelser som statens myndigheter har til å trygge grunnlaget for samekulturen, og den omfattende saksbehandlingen og den offentlige oppmerksomheten tiltaket dermed vil bli gjenstand for, gjør at det antagelig skal en del til for at et nektingsvedtak settes til side.

Et nektingsvedtak vil være et sterkt virkemiddel, som man regner med ikke vil bli brukt i særlig mange tilfeller. I praksis vil nok den viktigste konsekvens av Sametingets nektingsmulighet være at den bidrar til at det både fra utbyggerens og fra vedtaksmyndighetenes side i større grad legges vekt på å få frem og å ta hensyn til anførsler fra samisk hold. Muligheten for at nektingsretten kan bli benyttet, kan på den måten virke som et ris bak speilet, som i seg selv kan minke behovet for å gripe til en slik utvei.

Nektingsregelen vil videre føre til økt fokusering på og vektlegging av samiske synspunkter og verdistandpunkter. Nektingsadgangen gir tinget mulighet til å avveie ulike hensyn mot hverandre og til å ta stilling til om tiltaket er i strid med samiske interesser, og i så fall om tiltaket er så inngripende at nektingsretten bør benyttes.

Samiske hensyn har tradisjonelt hatt en beskjeden plass i forvaltningen og i rettsanvendelsen. Gjennom nektingsregelen vil samiske synspunkter og vurderinger på visse saksfelt få klart større betydning. Dette bør lovfestes for inngrep som angår grunn- og ressursdisponeringer, ut fra den betydning slike vedtak har for å opprettholde naturgrunnlaget for samisk kultur og næring. Det er antagelig på dette området at forskjellen mellom samiske og ikke-samiske normer og verdier er størst. Det er trolig også her eventuelle misforhold vil kunne ha størst konsekvenser.

Nektingsregelen vil gi hensynet til naturgrunnlaget for samekulturen en fremtredende stilling. Det er også hensikten med forslaget. Et virksomt forutsetter samisk kulturvern at samiske interesser fremheves i slike saker.

Dette trenger imidlertid ikke bety at Sametingets syn på tiltaket vil avvike fra den allmenne oppfatningen i området. Tvert imot viser det seg at uenigheten i mange tilfeller står mellom lokale interesser og verneinteresser, herunder samiske interesser, på den ene siden, og utbyggingsinteresser på den andre siden. Det vises her til vedlegg 2 til denne utredningen, der det i punkt 3 er foretatt en gjennomgang av ulike naturbruksinteresser i Finnmark. I et slikt perspektiv bør lokale interesser og verneinteresser gis et fortrinn, nettopp fordi skjerming av naturen i samiske bruksområder er nødvendig for at ulike former for naturbruk som inngår i samekulturen, skal kunne bestå.

Sametinget er heller ikke engasjert bare i saker som kan kalles samepolitiske. Representantene i Sametinget kommer fra ulike organisasjoner og politiske partier. Dette tilsier at også andre hensyn enn de rent samiske blir trukket inn når et bestemt tiltak skal vurderes i forhold til nektingsretten. I mange saker vil antagelig mer allmenne hensyn, som arbeidsplasser, næringsutvikling og bosetting, bli tillagt betydelig vekt. Det er således ikke grunn til å tro at tinget skal bygge sine avgjørelser på et for snevert grunnlag.

Samisk kultur og samiske interesser er ikke entydige begreper, og man må regne med at det kan være motstridende samiske interesser der det er på tale å treffe nektingsvedtak. For eksempel kan noen gå inn for at en søknad om bergverksvirksomhet bør innvilges ut fra hensynet til å trygge arbeidsplasser og bosetting i samiske områder. Andre kan gå inn for nekting fordi et slikt tiltak forutsetter direkte inngrep i grunnen, både til selve mineraluttaket og til nødvendige driftsanlegg og veier, noe som kan ødelegge viktige naturområder, samtidig som det kan medføre støy og annen forurensing og forstyrre reindriften.

Som i andre politiske organer vil det ved uenighet være opp til flertallet – i denne sammenhengen mer enn to-tredels flertall – å bestemme hvilke interesser som veier tyngst. I en så uensartet gruppe som samene utgjør, kan det ikke oppstilles som et mål å oppnå full enighet i alle eller viktige spørsmål. Sametinget er et representativt, politisk organ som består av samer fra ulike samiske grupperinger og områder av landet. Behandling av en sak i Sametinget vil imidlertid lede til et vedtak som flertallet av tingets representanter finner best i samsvar med hensynet til samiske interesser. Ordningen kan dermed begrunnes med de samme argumenter som anføres for representativt folke­styre ellers.

Bruk av nektingsretten vil kunne møte motstand, både i det samiske samfunn og i samfunnet for øvrig. Det flertall som foreslår en nektingsrett, vil imidlertid understreke at det som utgangspunkt er bedre at en tvilsom sak ender med at naturinngrep ikke foretas, selv om nektingsvedtaket møter kritikk, enn at inngrepet gjennomføres. Skulle nektingsvedtaket vise seg å inneholde feilvurderinger kan tiltaket senere tillates, og de økonomiske og praktiske ulemper for utbyggingsinteressene som et nektingsvedtak vil føre med seg, vil for en stor del kunne bøtes på. Det er ikke tilfelle der et naturinngrep blir tillatt gjennomført. Mange naturinngrep medfører betydelige og varige skader og endringer av naturen og naturmiljøet, som vil ramme de samiske interessene som på ulike måter er knyttet til naturen i det aktuelle området. Denne forskjellen gjør det lettere å forsvare muligheten for et tvilsomt nektingsvedtak enn en tvilsom inngrepstillatelse.

I den forbindelse skal det også påpekes at vurderingen av om vedtaket betraktes som riktig eller feil lett vil være farget av interessetilknytning og verdisyn. I de saker der det er aktuelt å bruke nektingsretten, må det forventes at sterke interesser står mot hverandre, og disse kan nødvendigvis ikke oppfylles samtidig, i alle fall ikke fullt ut. Det er i slike situasjoner de som står bak nektingsregelen ønsker at samiske synspunkter og verdivalg skal få økt gjennomslags­kraft, ut fra det synspunktet at det er nødvendig for å trygge en viktig del av det materielle grunnlaget for samekulturen.

Et siste argument er at nektingsretten vil være et viktig tillegg til det øvrige regelverk som skal ivareta samiske interesser. For å illustrere dette, vil for eksempel en høring i betydelige inngrepssaker lede til at mange ulike interesser, også samiske, uttaler seg. Virkningen av høringen som et vern om samiske interesser vil imidlertid være avhengig av at vedtaks­myndighetene forstår innholdet og rekkevidden av uttalelsene og, ikke minst, at uttalelsene faktisk blir tatt hensyn til når avgjørelsen fattes. Samiske hensyn vil i slike saker være ett av mange hensyn, som i tillegg kan bli ansett som (mest) fremmedartet. Også interessetilknytning og verdisyn i vedtaksorganet kan være med på å prege forståelsen for og tolkingen av de ulike hensyn som skal avveies mot hverandre, herunder hvilken vekt samiske hensyn bør få i dette bildet. Avveiningen i slike saker vanskeliggjøres av at betydningen av et særskilt samiske begrunnet naturvern skal veies opp mot betydningen av å iverksette et tiltak. Dette må sies å være størrelser som ikke er direkte sammenlignbare.

Disse forholdene kan føre til at samiske interesser ikke blir tilstrekkelig ivaretatt på felter som er av grunnleggende betydning for muligheten til fortsatt å kunne utøve samisk kultur og næring. Forslaget om en nektingsrett innebærer for så vidt en erkjennelse av at samiske interesser ikke i alle tilfeller kan bli tilfredsstillende ivaretatt av ikke-samiske organer.

Det mindretall (Abelvik, Austenå, Husabø, Johansen, Johnsen, Kristensen, Owe og Varsi) som ikke går inn for forslaget om en nektingsregel, jf. foran, vil anføre følgende argumenter for sitt syn:

Alle disse medlemmene går inn for forslaget som er presentert i punkt 8.3.3 om at det skal gis en vektleggingsregel som sikrer at oppmerksomheten er rettet mot naturgrunnlaget for samisk kultur og samfunn når det gis tillatelse til inngrep i samiske bruksområder. Samiske hensyn skal være med i vurderingen både når det avgjøres om et tiltak skal tillates, og når det skal settes vilkår for tillatelsen. Fem av dem (Abelvik, Austenå, Husabø, Owe og Varsi) står også bak forslaget i punkt 8.3.4 om at Sametinget skal være obligatorisk høringsinstans når det gjelder tillatelse til betydelige inngrep i samiske bruksområder.

Videre vil forslaget om endringer i plan- og bygningsloven, jf. punkt 8.5, som alle disse medlemmene støtter, for det første innebære at det skal legges vekt på å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur, med næringer og samfunnsliv ved alle planvedtak, jf. forslaget om tilføyelse til lovens formålsbestemmelse. Samiske interesser er dermed et relevant hensyn som må trekkes inn i vurderingen av alle planvedtak i samiske områder, enten de innebærer små eller større inngrep i naturgrunnlaget. I og med at plan- og bygningsloven er sektorovergripende i arealdisponeringen, betyr dette at inngrepsvedtak i medhold av annet regelverk ikke kan gjennomføres uten at det også er i samsvar med gjeldende plan. For det andre vil de foreslåtte endringer i lovens bestemmelser om konsekvensutredninger medføre at det ved alle de store tiltak som omfattes av utredningsplikten, enten de er hjemlet i plan- og bygningsloven, konsesjonslover eller forvaltningsavtaler, er satt krav om utvidet saksbehandling med høringer i forhold til berørte interesser og utlegging til offentlig ettersyn både ved oppstart og gjennom utredningsprosessen. Dette betyr samlet at areal- og ressursdisponeringen i samiske områder skal vurderes spesifikt i forhold til samiske interesser.

Ved at disse forslagene innføres, i tillegg til de saksbehandlingskrav som allerede gjelder, er disse medlemmene av den oppfatning at det er lagt til rette for at samiske interesser trekkes aktivt inn i behandlingen av store naturinngrep i samiske bruksområder. Reglene vil øke sikkerheten for at grunn og andre naturressurser ikke tas i bruk uten at samiske hensyn er vurdert. Sametinget vil få en fremtredende rolle i beslutningsprosessen. Samtidig vil vedkommende forvaltningsmyndighet få et autoritativt uttrykk for samenes syn. Det må forutsettes at en uttalelse fra Sametinget vil veie tungt i vedtaksmyndighetenes vurderinger. Dersom Sametinget mener at inngrepet har store negative virkninger for samisk kultur, næringer og samfunnsliv, vil det være i samsvar med god forvaltningsskikk at vedkommende myndighet søker å komme frem til løsninger som kan tilfredsstille Sametingets krav. Det vises i den sammenheng til at når det gjelder konsekvensutredninger, skal det som hovedregel holdes møte om tiltaket, se plan- og bygningsloven § 33-6. Et viktig moment er det også at Regjeringen og statens myndigheter for øvrig er forpliktet til å vurdere slike situasjoner i forhold til de krav som stilles i grunnloven § 110 a og sameloven.

For mindretallet er det videre et viktig argument at en nektingsrett som foreslått vil innebære en nyordning i vår forvaltning. Statens utøvende myndighetsorganer begrenses i sin kompetanse til å gjøre rettslig bindende vedtak, noe som kan reise forfatningsrettslige problemer. Spørsmålet er i realiteten om en vil gå inn med slike kompetansebegrensende regler generelt, i denne situasjon til fordel for samiske interesser.

Ved forslaget om opprettelsen av Sametinget, jf. NOU 1984:18 Om samenes rettsstilling, var oppfatningen at Sametinget først og fremst skulle ha rådgiv­ende myndighet, jf. s. 514. Unntak ble gjort for saker som utelukkende berører samene selv. Sametingets myndighet er omhandlet i sameloven § 2-1, som lyder:

«Sametingets arbeidsområde er alle saker som etter tingets oppfatning særlig berører den samiske folkegruppe.

Sametinget kan av eget tiltak reise og avgi uttalelse om alle saker innenfor sitt arbeidsområde. Det kan av eget tiltak også legge fram saker for offentlige myndigheter og private institusjoner m.v.

Sametinget har beslutningsmyndighet når dette følger av andre bestemmelser i loven eller fastsatt på annen måte.»

Hvordan en videre skal løse spørsmålene i sammenheng med Sametingets myndighetsutøvelse er et eget tema. Innvendingene mot nektingsregelen knytter seg til at den vil gi Sametinget en svært vidtgående myndighet på flere saksområder. Tinget vil få en sterk stilling i areal- og naturressursforvaltningen, der mange viktige samfunnshensyn gjør seg gjeldende. Nektingsretten vil gi myndighet – riktig nok begrenset i tid – til å hindre at konsesjon eller annen tillatelse som de ordinære vedtaksorganer går inn for, blir gitt. Det er et gjennomgående trekk på de saksfelter der nektingsregelen vil gjelde, det vil si de betydelige inngrep, at vedtaksmyndigheten ligger på et høyt statlig nivå, for eksempel departement eller Regjering. Nektingsregelen vil føre til at Sametinget kommer inn som et organ over disse. Slik forslaget er skissert, vil bare Stortinget stå over Sametinget i betydelige utbyggingssaker som innebærer inngrep i naturgrunnlaget i samiske bruksområder. I realiteten betyr det at vedtak av departementene eller Regjering overprøves av Sametinget og at saken tas ut av ordinær forvaltningsutøvelse og tvinges opp til behandling i Stortinget. Et moment i den sammenheng er at Stortinget ikke utøver forvaltningsmyndighet, men bare kan pålegge Regjeringen å gjøre vedtak i samsvar med Stortingets vedtak.

Det anses lite heldig at Sametinget får en posisjon som her skissert, som et overordnet organ i forhold til fagmyndighetene på det enkelte saksområde og Regjeringen. Det innføres med dette et nytt nivå i forvaltningen som disse medlemmene stiller seg avvis­ende til. I den forbindelse skal det også understrekes at Sametinget i første rekke er et samepolitisk organ som ikke uten videre har den innsikt i faglige og tekniske sider ved tiltakene som de respektive sektordepartementer sitter inne med.

Et annet argument angår Sametingets representativitet. Samene er i mindretall i de fleste samiske bruksområder. Sametinget velges av og blant samer, og andre kan verken stemme eller velges inn. Sametinget kan således ikke regnes som et representativt organ for hele befolkningen i samiske bruksområder. Ettersom den ikke-samiske del av befolkningen i området, som utgjør et flertall, er avskåret fra å få innflytelse i Sametinget, anser en det som uheldig at Sametinget kan treffe vedtak som vil være av stor betydning også for den øvrige befolkningen og som til og med kan være i strid med flertallets interesser.

Videre vil en adgang til å kunne utsette inngrep nødvendigvis forsinke gjennomføringen av et tiltak, uten at det kan stoppe tiltaket for godt. Denne forsink­elsen vil føre med seg økte kostnader for utbyggeren, i enkelte tilfeller ganske sikkert betydelige merkostnader. Dette vil kunne bety at tiltaket ikke blir satt ut i livet i det hele tatt når nektingstiden er ute. Dette vil igjen kunne føre til at enkeltpersoner eller selskaper i det hele tatt vil unngå å sette i gang tiltak i Finnmark og andre samiske områder, hvis det er muligheter til å få det gjennomført andre steder. Konsekvensen vil i så fall bli at disse områdene, og særlig Finnmark, kan miste muligheten til hardt tiltrengte nye arbeidsplasser, med de samfunnsmessige følger det vil ha. Tar en i betraktning at det gjennom bruk av ulike virkemidler har vært et klart siktemål å legge forholdene til rette for å etablere nye og flere arbeidsplasser i fylket, vil en slik tidsavgrenset nektingsadgang kunne få negative konsekvenser for dette arbeidet.

En kan vel heller ikke se bort fra at en slik ordning vil kunne føre til en noe mer lettvint saksbehandling, både fra utbyggerens side og fra de som skal behandle saken underveis. I så fall vil også det være en uheldig og uønsket følge av forslaget.

Disse medlemmer erkjenner fullt ut landets forpliktelser etter ILO-konvensjonen nr. 169 om urfolks rett til egne prioriteringer, om så langt som mulig kontroll med egen økonomisk, sosial og kulturell utvikling, om rett til å delta i nasjonal og regional utvikling og deres krav på å få delta aktivt i avgjørelser om hvordan naturressursene der de har rettigheter skal kunne utnyttes, jf. foran der disse kravene er nærmere gjennomgått.

Disse medlemmene er imidlertid av den oppfatning at flertallets forslag om nektingsrett i forhold til vedtak som tilligger regjeringen, ikke er veien å gå. Flertallet har selv vært inne på andre løsninger, f.eks. etablering av lovfastsatt krav om tvungen rådslagning mellom Sameting og regjering når Sametinget er i mot et inngrep, eller innføring av en innsigelsesordning slik at Sametinget kan bringe inngrepsvedtak inn for regjerinen til endelig avgjørelse. Slike virkemidler ville sikre en rimelig rask avgjørelsesprosess i forhold til den lange tiden som flertallets forslag innebærer. Når disse medlemmene ikke har funnet å ville gå inn på alternative forslag til nektingsrett, er det fordi en mener at de saksbehandlingskrav som foreslås i tillegg til de som allerede gjelder, vil sikre en forsvarlig behandling i forhold til samiske interesser.

Videre er mindretallet av den oppfatning at landets øverste forvaltningsmyndighet, Kongen i statsråd, vil følge grunnloven, sameloven og de internasjonale forpliktelser landet har tatt på seg i vurderingen frem til endelig avgjørelse.

Inngrepsvern med nektingsrett for å sikre samisk kultur, må også ses i sammenheng med de forslag utvalget for øvrig fremmer om forvaltningen av grunnen og utmarksgodene i Finnmark. Forslagene om formålsbestemmelse og om grunnforvaltningsorganets organisasjon og kompetanse har fått sitt innhold nettopp med sikte på å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur, med næringer og samfunnsliv.

Etter flertallets forslag vil bestemmelsene om nektingsrett også gjelde for vedtak av grunnforvaltningen, jf. foran om de problemstillinger dette medfører. Videre vil nektingsretten omfatte betydelige inngrep etter lover både med og uten henvisningsbestemmelse til sameloven, samtidig som nektingsretten etter §4-1 nr. 3 også vil gjelde vedtak av offentlige myndigheter om tiltak, f.eks. i stortingsmeldninger, avtaler mv. Etter mindretallets mening vil Sametingets nektingsrett innebære kompliserte saksbehandlingsrutiner og eventuelt medføre konfrontasjoner i stedet for samarbeid om løsninger, både i forhold til grunnforvaltningen og i forhold til regjeringen.

At Stortinget skal kunne sette til side et nektingsvedtak vil som foran nevnt også reise spesielle problemer av forfatningsrettslig karakter. Skal et nektingsvedtak oppheves av Stortinget, kan det bare skje ved fremlegg fra regjeringen, som som regel vil være den samme som har ønsket å gi tillatelse til inngrepet. Dersom Stortinget setter Sametingets nektingsvedtak til side i samsvar med tilråding fra regjeringen, kan regjering eller annen kompetent myndighet gjøre inngrepsvedtak. I motsatt fall, dvs. dersom Stortinget sier seg enig med Sametinget i strid med regjeringens tilråding, vil Sametingets vedtak, alt etter hvor sterkt regjeringen står på sitt standpunkt, kunne få konstitusjonelle følger som kan bli vanskelige i vårt parlamentariske system. De ordninger som er etablert i vassdragsreguleringsloven og industrikonsesjonsloven om fremlegg for Stortinget før vedtak, innebærer parlamentarisk avklaring før vedkommende myndighet gjør vedtak, dvs. mellom Stortinget og forvaltningen, og kan ikke sammenlignes med Sametingets nektingsrett.

Owe vil for sin del fremheve det som i det foregående er sagt om at de ulike forslag må ses i sammenheng med hverandre. Owe går inn for forslaget om Samisk grunnforvaltning. I de områder som blir omfattet av denne forvaltningsformen, vil samiske hensyn stå sterkt og Sametinget vil ha alternative former for innflytelse, slik at det neppe vil være behov for en nektingsrett. Også i forslaget om Finnmark grunnforvaltning har Sametinget en betydelig indirekte innflytelse. I tillegg inneholder utvalgets forslag ulike elementer som tar sikte på å gi samiske hensyn en betydelig grad av fokus og beskyttelse. Owe er også med på forslaget om å etablere en vetorett for Finnmark grunnforvaltning ikke bare overfor mineralutvinning, men også i forhold til kraftutbygging, samferdselstiltak og større forsvarsanlegg. Utvalget må veie ulike hensyn mot hverandre. Etter Owes oppfatning skulle de forslag han har gitt sin tilslutning, samlet sett gi et tilstrekkelig vern for samiske interesser. En nektingsrett fremstår i denne sammenhengen som mer enn nødvendig og rimelig.

Owe vil for øvrig bemerke at ILO-konvensjonens artikkel 15 om urbefolkningenes rett til å delta i bruk, styring og bevaring av naturressursene i deres landområder, kan oppfylles på andre måter enn ved å gi Sametinget en slik nektingsrett som her foreslått.

8.3.5.2 Forslag til vedtak

De som står bak forslaget om en nektingsrett, vil i de følgende punkter skissere hvordan en nektingsrettsordning kan gjennomføres i praksis.

Et viktig spørsmål er på hvilket tidspunkt i saksgangen Sametingets vurdering av nektingsspørsmålet bør foretas. En mulighet er at spørsmålet avklares forholdsvis tidlig i saksbehandlingen, for eksempel i forbindelse med at Sametinget som følge av høringsregelen får saken til uttalelse. På den måten kunne det på et tidlig tidspunkt blitt avklart om nektingsretten blir brukt, med de fordeler det hadde ført med seg. Mot en slik løsning taler det at sakene på det trinnet i saksbehandlingen vil være lite utredet og lite egnet for avveining av alle forhold.

En annen mulighet er at spørsmålet avklares etter at det er truffet inngrepsvedtak, altså en etterfølgende nektingsadgang. Det viktigste argumentet mot en slik ordning er at den ville gitt Sametinget myndighet til å komme inn i etterkant og overprøve eller sette til side endelige vedtak av forvaltningen, som i noen saker vil være Kongen (regjeringen). Dermed kommer man inn på problemstillinger som Sametingets konstitusjonelle stilling og tingets ansvar overfor Stortinget. Det kunne vært unngått ved at de saker der Kongen (regjeringen) har vedtaksmyndigheten, ble unntatt fra regelens virkeområde. Følgen ville imidlertid da ha vært at viktige saker ikke ble gjenstand for behandling i Sametinget. Resultatet hadde blitt en uheldig beskjæring av nektingsregelen i forhold til hva disse medlemmene ønsker.

Man har derfor samlet seg om en ordning som innebærer at Sametingets vedtak skal komme før endelig tillatelse gis, men etter at saken er ferdig utredet og innholdet i vedtaket er fastlagt fra vedtaksorganets side. For å oppnå dette, må vedtaksorganene pålegges å utarbeide forslag til vedtak, som sendes Sametinget, slik at nektingsspørsmålet kan avklares.

Denne løsningen vil ha flere fordeler. Saksforberedelsene er gjennomført og alle forutsetninger for et endelig vedtak fra vedtaksorganets side vil dermed foreligge. Samtidig er det ennå ikke fattet et formelt vedtak. Søkeren har dermed ikke fått inngrepstillatelse, og vil av den grunn heller ikke ved et nektingsvedtak bli fratatt en tilstått rett.

Foreløpige vedtak eller forslag til vedtak er ikke noe nytt på de forvaltningsområder hvor nektingsregelen etter forslaget vil komme inn. En variant som brukes, er at forslag til vedtak eller foreløpig vedtak utarbeides av et underordnet organ, som så legges frem for et overordnet organ, for eksempel øverste fagmyndighet eller regjeringen, som har den endelige vedtaksmyndigheten på saksfeltet. Det er også vanlig at forslag til vedtak eller foreløpig vedtak er ledd i den interne saksbehandlingen i et organ, der en sak behandles av flere og på flere trinn, før tillatelse gis.

De forslag til vedtak det her er tale om, vil være av en annen type. Hovedforskjellene ligger i at Sametinget vil komme inn som et utenforstående organ, som skal sikre at et annet vurderingstema enn det vedtaksorganet vanligvis befatter seg med, i nødvendig grad blir tatt hensyn til.

Det vil variere fra saksfelt til saksfelt hvilket organ som er vedtaksorgan og om organet selv utarbeider forslag til vedtak eller om et underordnet organ står for det. Ved vedtak av organer nedover i forvaltningshierarkiet, forberedes og fattes vedtaket som oftest av samme organ. Forslag til vedtak vil dermed måtte utarbeides av organet selv. Ved vedtak som treffes av Kongen (regjeringen), blir forslag til vedtak utarbeidet av vedkommende fagdepartement eller et direktorat. Det er dette som vil måtte forelegges Sametinget. Er Stortinget vedtaksorgan, er vedtaket basert enten på stortingsmelding eller stortingsproposisjon fra Kongen (regjeringen) ved vedkommende fagdepartement. Meldingen eller proposisjonen kan i slike tilfeller sees som forslag til vedtak. Behandlingen i saker der Stortinget er inne i bildet, omtales særskilt i punkt 8.3.5.5.

Innholdsmessig sett må et forslag til vedtak gi uttrykk for hvilket innhold vedtaksorganet går inn for at inngrepstillatelsen skal ha, herunder hvilke vilkår som vil bli satt.

For å kunne vurdere forslaget til vedtak, vil Sametinget også trenge den begrunnelsen som vedtaksorganet har gitt for sitt standpunkt. Det er derfor foreslått at forslag til vedtak med grunngiving oversendes Sametinget, se § 4-4 første ledd. På den måten får Sametinget innsyn i de avveininger vedtaksorganet har foretatt og den begrunnelsen som vedtaksorganet gir for sitt endelige standpunkt.

Ellers vil Sametinget også kunne ha behov for det grunnlagsmaterialet som foreligger, som søknader, utredninger og uttalelser, og det forutsettes at dette materialet gjøres tilgjengelig i den utstrekning Sametinget har behov for det.

8.3.5.3 Oversendingsplikt

Det foreslås at forslag til vedtak med grunngiving skal legges frem for Sametinget, se forslaget § 4-4 første ledd. Forutsetningsvis betyr det en oversendingsplikt for vedtaksorganet.

Selv om en slik oversendingsplikt bare vil gjelde de betydelige tiltakene, som er vilkåret for at nektingsretten kommer inn, er det neppe tvil om at det betyr noe merarbeid for vedtaksorganet og at det vil forlenge saksbehandlingstiden. En mulighet hadde derfor vært at plikten bare inntrådte der Sametinget på forhånd, for eksempel i forbindelse med høringen, hadde krevd det. Fordelen ved en slik løsning ville være at man kunne unngå et nytt saksbehandlingstrinn der det ikke var påkrevd. På den annen side er det vel sannsynlig at Sametinget ved en slik regel ville ha krevd å få seg forelagt de fleste litt større inngrepssakene for ikke å ha utelukket bruk av nektingsretten. Antagelig hadde det derfor vært lite å vinne ved en regel som overlot initiativet til Sametinget. Et annet viktig poeng er at en oversendingsplikt i større grad vil sikre at de større inngrepssakene faktisk blir fore­lagt Sametinget.

Når plikten legges på vedtaksorganene, vil det markere at alle offentlige forvaltningsorganer skal ha ansvaret for gjennomføringen av samelovens saksbehandlingsregler. Nektingsregelen vil dessuten være en begrensning i vedtaksorganets myndighet. Det synes derfor naturlig at vedtaksorganet trekkes aktivt inn når det skal avklares om myndighetsbegrensningen gjør seg gjeldende i den enkelte saken.

Oversendingsplikten innebærer at vedtaksorganet får ansvaret for at forslag til vedtak forelegges Sametinget. I de betydelige inngrepssakene vil det på grunn av høringsregelen vanligvis allerede være avklart at de særlige reglene i sameloven kommer inn, og Sametinget vil kjenne til at saken er under behandling. Når saken er kommet så langt i behandlingsprosessen at det er utarbeidet forslag til vedtak, kan det vanskelig tenkes grunner for at saken skal stanse. Går det lang tid uten at Sametinget blir orientert om noe forslag til vedtak, kan tinget rette en henvendelse til vedtaksorganet for å etterlyse saken. Sametinget vil – som ved høring – ha en selvstendig initiativrett etter sameloven § 2-1, selv om vedtaksorganet ikke tar skritt til å få saken oversendt til Sametinget.

Ut fra det som her er sagt, antar man at faren for at et inngrepsvedtak blir truffet uten at Sametinget har tatt del i saksbehandlingen, ikke skulle være særlig stor. Det vises likevel til drøftingen av spørsmålet om ugyldige vedtak på grunn av saksbehandlingsfeil i kapittel 8.8.

Det er derfor først og fremst på det praktiske plan oversendingsplikten vil ha betydning. Vedtaksorganet må sørge for at Sametinget får forslaget til vedtak i hende. Praktiseringen av en nektingsregel vil kreve at det innarbeides egne saksrutiner i slike saker, uten at det skulle være nødvendig å gå i detalj på det her. Frister for Sametingets saksbehandling i nektingssaker følger av § 4-5, se omtalen i punkt 8.3.5.5.

8.3.5.4 Nektingsvedtak

Den nektingsregelen som her foreslås, vil ha som følge at ordinære vedtaksmyndigheter bare kan gi tillatelse til et betydelig naturinngrep i samiske bruksområder hvis Sametinget ikke har motsatt seg det, se § 4-4 annet ledd annen setning. Nektingsretten vil således være en kompetanse- eller myndighetsbegrensende regel.

Følgene av at en slik skranke innføres, er at vedtaksorganet ikke kan unnlate å trekke inn Sametinget før det fattes slike vedtak, og at en tillatelse til naturinngrep er betinget av at nektingsretten ikke benyttes. Hvis det treffes vedtak i saken, uten at Sametinget er trukket inn, kan det foreligge både kompetansemangel og saksbehandlingsfeil, se kapittel 8.8.

Etter gjeldende rett finnes det godkjennings- eller samtykkeordninger på noen saksområder. 28 Reglene i vassdragsreguleringsloven § 2 annet ledd er av særlig interesse i denne sammenhengen. Her heter det:

«Vil reguleringen øke vannkraften i vassdraget med minst 20.000 naturhestekrefter, eller står betydelige interesser mot hverandre, bør tillatelse ikke gis før saken har vært forelagt Stortinget.»

Også industrikonsesjonsloven § 2 gir anvisning på at Stortinget skal trekkes inn i konsesjonsspørsmålet:

«Hvis ervervet gjelder vannfall som ved reguleringen antas å kunne utbringes til mer enn 20.000 naturhestekrefter, eller hvis betydelige interesser står mot hverandre, bør konsesjon ikke gis før saken har vært forelagt Stortinget.»

Bestemmelsene krever at Kongen (regjeringen) som konsesjonsmyndighet må forelegge visse utbygg­inger for Stortinget. Reglene tolkes som at konsesjon er betinget av samtykke fra Stortinget, med andre ord dreier det seg om kompetanse- eller myndighetsbegrensende regler.

Det finnes altså allerede ordninger i norsk forvaltning som krever at saker skal forelegges Stortinget før forvaltningen kan gi tillatelse til naturinngrep, og det er således ikke noe nytt at et vedtaksorgan på den måten får innskrenket sin myndighet i visse saker. Det som er nytt ved nektingsregelen, er at det er Sametinget, som et folkevalgt organ for den samiske folkegruppen i Norge, som foreslås tillagt denne myndigheten.

Sammenlignet med reglene som gjelder ved vassdragsreguleringer, vil nektingsregelen ha et videre saksfelt, i og med at den vil gjelde også andre naturinngrep enn vannkraftutbygginger. I likhet med reglene om vassdragsreguleringer vil nektingsregelen dekke også tiltak av mindre omfang. Etter vassdragsreguleringsloven § 2 annet ledd og industrikonsesjonsloven § 2 er vilkåret i så fall at betydelige interesser står imot hverandre.

Etter disse medlemmenes syn er nettopp bestemmelsene om at utbygginger som utløser betydelige interessemotsetninger skal stortingsbehandles, av særlig interesse i forhold til nektingsregelen. Kjernen i reglene er at enkelte vassdragsutbygginger forutsettes å være så politisk omstridte at Stortinget bør ha det avgjørende ordet. Tilsvarende tankegang ligger bak forslaget om nektingsrett for Sametinget, men da med en samisk begrunnelse. Tanken er at iverksettingen av større naturinngrep i samiske bruksområder vil kunne utløse så stor uenighet at det bør overlates til Sametinget å avgjøre om tiltaket kan aksepteres ut fra hensynet til samiske interesser. Slik nektingsregelen er skissert, vil Sametinget imidlertid ikke ha en absolutt myndighet ettersom Stortinget vil kunne sette et nektingsvedtak til side. Stortinget vil således uansett ha det avgjørende ordet.

Etter disse medlemmenes syn må nektingsretten sees på samme måte som andre betingelser som må være oppfylt for at en inngrepssøknad kan innfris. 29 Slike betingelser kan være skjønnsmessige begrensinger, se punkt 8.3.1.3, som har en oversikt over formåls- og hensynsregler som følger av den enkelte hjemmelslov og som på ulike måter og i ulik grad skal styre organets avveininger. Men det kan også være kompetansebegrensende regler, og kravet om stortingsbehandling i visse vassdragssaker, som innebærer at et annet organ skal gå inn i de samme vurderinger og avgjøre spørsmålet med bindende virkning for vedtaksorganet, faller i den gruppen. Nektingsregelen vil, slik den er foreslått, være av den sist nevnte typen.

Etter disse medlemmenes syn skulle det rettslig sett ikke være noe hinder for at Stortinget ved lov kan innføre en form for godkjenning fra Sametinget som en materiell skranke for vedtaksorganets myndighet i visse saker. Slik disse medlemmene ser det, er det opp til lovgiveren å vurdere hvilke prosessuelle og materielle skranker det er nødvendig å oppstille i visse saker. På samme måte som Stortinget har fastsatt at Stortinget selv skal ha det avgjørende ordet i større vassdragsutbygginger og en del andre sakstyper, må Stortinget kunne legge en lignende, men mindre inngripende myndighet til Sametinget ved betydelige naturinngrep i samiske bruksområder.

Dermed blir det springende punktet om man ønsker å tillegge Sametinget denne myndigheten. Som det er argumentert for, ser disse medlemmene naturbruk i samiske bruksområder som en av de faktorene som er av mest avgjørende betydning for de vilkår samekulturen gis, både på kortere og lengre sikt. Følgelig er det både ønskelig og nødvendig å gi Sametinget en sterk grad av innflytelse over de disponeringer som foretas. En nektingsrett som skissert vil, selv om den ikke gir avgjørende myndighet da den er både tidsavgrenset og tilsidesettbar, imøtekomme dette behovet når naturressursene i samiske bruksområder skal forvaltes.

Nektingsretten skal etter forslaget kunne brukes når et inngrep vil medføre skadelig virkning på naturgrunnlaget for samisk kultur, med næringer og samfunnsliv, se § 4-4 annet ledd. Kriteriene er omtalt nærmere i merknadene til § 4-4 i punkt 10.7.1. Vurderingen av om vilkårene er oppfylt, skal etter forslaget foretas av Sametinget.

Dersom vilkårene er oppfylt, kan Sametinget etter forslaget treffe et nektingsvedtak. Sametinget skal eller må altså ikke gå imot alle tiltak med skadelig virkning. Det må vurderes i hvert enkelt tilfelle om det er tilstrekkelig grunn til å bruke nektingsadgangen. Det vil være avhengig av skadens omfang eller, om man vil, av hvor betydelig skaden vil bli. Antagelig vil det være grunn til å avfinne seg med enkelte tiltak, selv om de har uheldige konsekvenser, enten fordi de skadelige virkningene er små, fordi de er en naturlig følge av utviklingen på andre områder eller fordi andre motstående hensyn gjør det rimelig. Det vil også kunne være grunn til å se hen til om nektingen og nektingsgrunnene vil bli forstått, blant annet i forvaltningsorganene og i politiske organer. Dersom det skulle danne seg en oppfatning av at nektingsretten blir misbrukt, vil det kunne svekke Sametingets stilling, ikke bare i forhold til spørsmålet om tilsidesetting av et foreliggende nektingsvedtak, men også i senere saker. Det vil således i høyeste grad være en politisk vurdering Sametinget må foreta. De medlemmer som går inn for forslaget om nektingsrett, har derfor ikke funnet det naturlig å forsøke å angi noen nærmere rettslig grense for adgangen til nekting ut over det som følger av § 4-4 annet ledd.

Et spørsmål som kan oppstå når en nektingssak behandles, er om det skal være adgang for Sametinget til å gå inn på de innholdsmessige sidene i vedtaksforslaget, for eksempel ved å endre på tillatelsens varighet eller sette andre betingelser for tillatelsen enn det vedtaksorganet har lagt opp til.

En adgang til å foreta slike innholdsmessige endringer ville ha gitt Sametinget en sterk posisjon. Trolig ville bruk av nektingsretten i mange tilfeller kunne unngås, fordi uheldige virkninger av tiltaket kunne blitt avhjulpet ved at det ble satt nye eller andre vilkår i tillatelsen. På den andre siden ser man en fare for at adgangen kunne bli lett å gripe til. Mange tiltak kan ha uheldige eller skadelige følger for samiske interesser, som ikke er så vektige at det er aktuelt å benytte nektingsretten, men som man likevel kunne ha bøtet på gjennom vilkårsendringer. Vilkårene er dessuten satt ut fra faglige og tekniske hensyn og ut fra allmenne interesser som gjør seg gjeldende. I slike spørsmål må man regne med at vedkommende vedtaksorgan har best kjennskap til hvilke vilkår det er hensiktsmessig og nødvendig å ta med og hvilke andre vilkår som bør settes ut fra forholdene i den aktuelle saken.

De beste grunner taler derfor for at det bør være bare to muligheter når spørsmålet forelegges Sametinget; enten treffes det ikke noe nektingsvedtak, med den følge at tillatelsen får det innhold vedtaksorganet har gått inn for, eller så treffes det vedtak om nekting, med de virkninger som her er skissert. En slik regel vil etter disse medlemmenes mening være lettest å forholde seg til, for alle berørte parter, og det vil gi klare linjer. Det er forslaget til vedtak fra vedtaksorganet som skal vurderes i forhold til samiske interesser, og man bør derfor ikke legge opp til mellomløsninger som gjør regelverket vanskelig å praktisere. Den samme linjen følges for øvrig også når søknad om vassdragsutbygging forelegges Stortinget, der konsesjonsfremlegg sendes tilbake til regjeringen dersom det er ønske om innholdsmessige endringer.

Annerledes vil det kunne stille seg hvis vedtaksorganet skulle gå inn for å endre innholdet i tillatelsen, etter at Sametinget har behandlet saken, men uten å ha fattet et nektingsvedtak. Under nektingsbehandlingen vil det kunne komme frem nye forhold som vedtaksorganet mener det bør tas hensyn til. Trolig bør denne muligheten stå åpen. Forutsetning må imidlertid være at endringene er foreslått av Sametinget eller at de utvilsomt er til fordel for samiske interesser. Det synes naturlig at Sametinget blir rådspurt i slike tilfeller.

For øvrig vil det være naturlig at spørsmålet om vilkårssetting av hensyn til samiske interesser tas opp av Sametinget allerede under den forutgående høringen. Men også ellers hører slike spørsmål naturlig med i den kommunikasjonen som vil måtte foregå mellom Sametinget, vedtaksorganet og utbygger under søknadsbehandlingen.

Med en slik regel vil Sametingets nektingsrett ikke frata det ordinære vedtaksorganet dets myndighet. Det vil fortsatt være opp til vedtaksorganet å vurdere faglige sider ved et tiltak, om tillatelse kan og bør gis og å sette vilkår. Sametinget skal etter forslaget behandle nektingsspørsmålet først når det er avklart at vedtaksorganet går inn for å innvilge søknaden, og da legge et annet vurderingstema til grunn. Sametinget vil imidlertid ikke selv kunne gi inngrepstillatelser. Det er en negativ myndighet som legges til Sametinget, som gir mulighet til å kunne forhindre at en søk­nad innvilges, i strid med vedtaksorganets syn, men ikke til å innvilge en søknad uten at vedtaksorganet har går inn for det.

Spørsmålet om adgang til vilkårssetting er fore­slått løst annerledes i forslaget om nektingsrett for Reindriftsstyret, som utvalgsmedlem Rørholt har fremmet, se punkt 8.3.5.8.

Som følge av at Sametingets nektingsrett er fore­slått å være tidsavgrenset, vil et nektingsvedtak føre til at det inntrer en nærmere bestemt nektingstid, som vil være avgjørende for når det tidligst kan fremmes ny søknad om samme tiltak. Det er vurdert om man i steden for en fast nektingstid burde overlate til Sametinget å fastsette – innenfor visse rammer – den nektingstiden som anses nødvendig i det enkelte tilfelle.

Med en adgang til skjønnsmessig fastsettelse kunne nektingstiden bli avpasset etter forholdene i den enkelte saken. For eksempel kunne det bli satt en nektingstid på tre år der det var klart at det innen den tid ville være vedtatt planer eller lover som ville ivare­tatt samiske interesser på en bedre måte enn gjeldende regler. På den måten hadde et nektingsvedtak ikke avskåret ny søknad om tiltaket for lengre tid enn nødvendig.

Selv om man ser fordeler med en fleksibel ordning, er det enighet om at det bør være en fast tidsmessig grense som trer i kraft i alle tilfeller der det treffes et nektingsvedtak. Den viktigste grunnen er at nektingsretten ellers kan bli for lett å gripe til. Hvis Sametinget kunne fastsette en nektingstid ut fra en vurdering i det enkelte tilfelle, kunne grensen for når nektingsretten ble brukt, bli senket, slik at nektingsvedtak ble fattet i flere og mindre inngripende tilfeller. Dette ville i seg selv være uheldig. Men det kunne også ha som følge at nektingsretten etterhvert ikke ble det ekstraordinære virkemidlet den er tenkt å være. Nektingsretten er ment å være et sterkt vern for samiske interesser, også over tid. For at regelen skal få denne virkningen, er det viktig at den fremstår som et mest mulig tungtveiende uttrykk for Sametingets syn på et tiltak. At et nektingsvedtak har en slik autoritet, vil også være av betydning for den vekt de ordinære vedtaksorganene legger på innvendingene fra Sametinget og fra samisk hold for øvrig når det fattes vedtak om inngrep i samiske områder, og trolig også for hvor mye som skal til før et nektingsvedtak settes til side.

Lengden på nektingstiden foreslås til 6 år, jf. § 4-4 annet ledd tredje setning. Etter disse medlemmenes syn er en så lang tidsperiode nødvendig for at nektingsvedtaket skal få tilsiktet virkning. Et nektingsvedtak skal være et tungtveiende uttrykk for Sametingets syn, noe som krever at nektingstiden er forholdsvis lang. Videre forutsettes det at nektingsvedtak bare fattes i tilfeller hvor samiske interesser blir særlig skadelidende av tiltaket. I slike tilfeller må man anta at en nektingstid på 6 år ikke er for lang tid. For utbyggere vil det ikke gi svært langvarige virkninger, og de virkelig betydningsfulle tiltak sett fra et samfunnsmessig perspektiv, som det er ønske om å iverk­sette på tross av motstanden fra samisk hold, vil oftest tåle en så lang utsetting. Det antas også at nektingstiden vil virke inn på hvor ofte nektingsretten vil bli benyttet. En så lang tidsperiode som 6 år vil føre til at det kreves sterke grunner for nekting, og det vil motvirke at nektingsretten benyttes utenom særlige tilfeller.

En kortere nektingstid er også drøftet. Det ville riktig nok hindret etablering av tiltaket for en tid, men hvis denne tidsperioden blir for kort, vil det unektelig svekke regelens preg av å være en vektig markering fra samisk hold. Det kan heller ikke utelukkes at det kan være fare for omgåing av regelverket dersom nektingstiden blir for kort. Et nektingsvedtak kan bli ansett som en påregnelig men forbigående hindring. Dette kan føre til at det ikke legges særlig arbeid i den første søknaden, mens det er en senere søknad som er den reelle. Etter forslaget skal Sametingets nektingsrett bare kunne brukes én gang ved samme tiltak, se § 4-6 annet ledd. Sametinget har dermed ikke muligheten til å gripe inn med et nektingsvedtak hvis det på nytt gis tillatelse til inngrep, selv om den har et innhold som etter Sametinget mening er i strid med samiske interesser.

Det kan tenkes at det før 6 år er gått, inntrer forhold som gjør at det ikke lenger er behov for å opprettholde nektingsvedtaket. I slike tilfeller bør Sametinget kunne oppheve den gjenstående delen av nektingstiden. Saken kan i så fall tas opp til fornyet behandling i Sametinget. Man regner med at en slik adgang ikke trenger noen nærmere begrunnelse, da man i slike tilfeller bare begrenser virkningene av et nektingsvedtak i forhold til hva som etter forslaget skal være det vanlige.

8.3.5.5 Saksbehandlingen i nektingssaker

Et nektingsvedtak er et inngripende vedtak, og alle interesser og all kompetanse som er samlet i Sametinget, bør være representert når denne type vedtak treffes. Det foreslås derfor at nektingsvedtak skal treffes av Sametinget – det vil si Sametinget i plenum – og det er ikke foreslått at myndigheten til å treffe nektingsvedtak skal kunne delegeres, se § 4-4 annet ledd første setning.

Samme sted er det også foreslått at det i tillegg skal kreves kvalifisert flertall (to tre-dels flertall) blant representantene i Sametinget for et nektingsvedtak. En slik regel vil understreke viktigheten av vedtaket.

Hvordan nektingsvedtaket skal utformes, har man ikke gått nærmere inn på. Det får være opp til Sametinget å avgjøre hvordan tinget skal formulere et nektingsvedtak i den enkelte saken. Det må imidlertid gå klart frem at det er tale om et vedtak om nekting, med de virkninger som er beskrevet i § 4-4 annet ledd annen setning.

Etter disse medlemmenes syn er det viktig å unngå at behandlingen av nektingsspørsmålet i Sametinget fører til langvarig forsinkelse og usikkerhet om utfallet. Det foreslås derfor to frister for behandlingen av nektingssaker i Sametinget, se § 4-5. Begge fristene regnes fra det tidspunkt da forslag til vedtak kom inn til Sametingets kontor.

Etter forslaget inntrer det i første omgang en frist på en måned for å gi melding om at Sametinget ønsker å vurdere nektingsspørsmålet i plenum. En enmåneds frist gir Sametinget forholdsvis knapp tid til å avgjøre om saken skal behandles i plenum. Ut fra arbeidsmåten i Sametinget, med et begrenset antall samlinger årlig, kan fristen synes vanskelig å etterleve.

På den andre siden vil spørsmålet om nektingsretten bør vurderes av tinget i plenum antagelig i de fleste tilfellene ikke være særlig tvilsomt, ettersom dette er saker der Sametinget skal ha hatt anledning til å avgi en høringsuttalelse om tiltaket. Den forholdsvis korte fristen må også sees i lys av at det åpnes for at Sametinget kan delegere myndigheten til å gi melding om at nektingsspørsmålet skal behandles i plenum, til et annet organ innenfor sametingssystemet. Et slikt organ vil kunne arbeide raskere og ha jevnligere møter enn Sametinget i plenum, slik at det heller ikke av den grunn skulle være nødvendig å ha lengre behandlingstid.

Hvis Sametinget, eller det organ Sametinget gir fullmakt, vil at plenum skal behandle saken, må vedtaksorganet få uttrykkelig melding om dette før en-månedsfristen går ut. Trolig trenger det ikke stilles andre krav til form og innhold i meldingen enn at det fremgår at Sametinget skal behandle nektingsspørs­målet i plenum og at den forlengede saksbehandlingsfristen derfor kommer inn. Etter forslaget vil meldingen automatisk føre til en lengre saksbehandlingsfrist. Det blir altså ikke snakk om noen godkjenning eller annen form for behandling av meldingen fra vedtaks­organets side.

Dersom det ved enmånedsfristens utløp ikke fore­ligger slik melding fra Sametinget, kan det gis tillatelse med det innhold som vedtaksorganet har lagt opp til i forslag til vedtak. Forutsetningen er selvsagt at forslag til vedtak faktisk har kommet til Sametingets kontor.

Blir det innen fristen gitt melding om at saken skal behandles av Sametingets plenum, inntrer en frist på seks måneder til å behandle nektingsspørsmålet. Det er selvsagt ikke gitt at Sametinget fatter et nektingsvedtak selv om det gis melding om at saken skal behandles i plenum. Den utvidede saksbehandlingstiden skal imidlertid sikre at Sametinget får rimelig tid til å vurdere nektingsspørsmålet. I slike saker kan det være aktuelt med ulike saksforberedelser, blant annet møter, befaringer, innhenting av dokumentasjon og så videre. Skulle det bli nødvendig, kan Sametinget sammenkalles også utenom fastsatte samlinger.

Et nektingsvedtak vil være et så inngripende vedtak at Sametinget bør få tilstrekkelig tid på seg til en grundig behandling av saken. Fristen bør derfor ikke være for kort. På den annen side trekker kravet om forholdsvis rask saksbehandling og hensynet til be­rørte parter i retning av at fristen heller ikke bør være for lang. Etter disse medlemmenes syn virker 6 måneder som en egnet tidsperiode, som ivaretar hensynet både til Sametinget og til berørte parter. En nektingsperiode på flere år kan bli resultatet hvis Sametinget først ønsker å overveie nekting. Avklaringen på om det blir utfallet vil sett på den bakgrunnen komme innen rimelig tid.

Hvis et tiltak krever flere tillatelser, som alle oppfyller vilkårene for at nektingsregelen kommer inn, skal seksmånedersfristen regnes fra det tidspunktet da siste forslag til vedtak kom til Sametingets kontor, jf. § 4-5 annet ledd annen setning, og omtalen av slike saker i punkt 8.3.2.2.

En del særlige spørsmål oppstår når behandling i Stortinget inngår i saksbehandlingen. Av interesse i denne sammenhengen er saker der Stortinget kan sies å treffe vedtak om naturinngrep. Policydokumenter og andre retningslinjer for fremtidig politikkutforming som ikke behandler konkrete utbygginger, kan derfor holdes utenfor.

En type saker er der Stortinget forelegges planer om fremtidige statlige utbygginger på et saksområde i løpet av en viss periode. Eksempler her er planer for samferdselsutbygginger, blant annet innen luftfart, veier og jernbane, 30 og skyte- og øvingsområder for forsvaret. 31 En annen type saker er der Stortinget treffer prinsippvedtak om bygging eller lokalisering av tiltak som skal iverksettes i regi av staten, som statlige bygg og institusjoner. En tredje type saker er der Stortinget som ledd i den ordinære saksbehandlingen skal forelegges og godkjenne et fremlagt forslag til tillatelse (konsesjon). Vassdragsreguleringsloven § 2 annet ledd, industrikonsesjonsloven § 2 tredje ledd og atomenergivirksomhetsloven § 4 annet ledd er eksempler her.

Nå kan det spørres om tiltak der Stortinget er inne i bildet, ikke bør holdes utenfor nektingsregelen. Der Stortinget behandler et tiltak, vil utbyggingen bli vurdert på høyeste politiske plan. På den annen side vil et inngrep utvilsomt kunne ha like omfattende konsekvenser for natur og miljø, herunder samiske interesser, selv om Stortinget skal ta stilling til utbyggingen, og det kan være behov for en særskilt vurdering av tiltaket ut fra samiske hensyn også i slike tilfeller. Mange vil ha utbyggingen av Alta-Kautokeino-vassdraget i tankene, og se på dette som en type tiltak som bør dekkes av de foreslåtte vernereglene. Dessuten vil mange slike utbygginger måtte regnes som betydelige inngrep, og det gir klarere linjer dersom det ikke gjøres unntak fra saksbehandlingsreglene, selv om Stortinget skal trekkes inn. Dessuten har staten forpliktet seg til å sikre samekulturen, og det kan derfor virke lite konsekvent dersom saker der staten ved Stortinget har det avgjørende ordet, skal holdes utenfor de vernetiltak som foreslås. Utvalgets syn er derfor at Sametinget bør trekkes inn i saksbehandlingen, selv om et tiltak skal behandles av Stortinget.

Der det dreier seg om utbygginger eller tiltak som skal iverksettes i statlig regi, er Stortingets tilslutning en politisk klarering. Som oftest krever gjennomføringen av tiltaket vedtak fra andre myndigheter, blant annet planmyndighetene, på et senere tidspunkt, men ut over det kreves det ofte ikke ytterligere offentlig tillatelse. Dersom Sametinget skal få innflytelse i slike saker, virker det derfor mest nærliggende at Sametinget trekkes inn i tilknytning til behandlingen av meldingen eller proposisjonen som forelegges Stortinget. Den praktiske gjennomføringen blir dermed at stortingsmeldingen eller stortingsproposisjonen fra vedkommende fagdepartement sees som forslag til vedtak, som forelegges Sametinget før den behandles av Stortinget.

I mange tilfeller omhandles flere tiltak i en melding eller proposisjon, og Stortinget står da fritt til å gi sin tilslutning til alle eller bare noen av tiltakene. Det samme må gjelde for Sametingets vedkommende. På mange saksområder vil mange, kanskje de fleste tiltakene som omhandles, ikke berøre samiske bruksområder i det hele tatt. Innenfor samiske bruksområder vil planlagte tiltak kunne berøre samiske interesser på ulike måter og i ulik grad, men uten at det nødvendiggjør bruk av nektingsretten. Enkelte tiltak kan imidlertid peke seg ut som særlig inngripende, og i så fall bør Sametinget kunne treffe nektingsvedtak for det eller de tiltakene.

Også der stortingsbehandling inngår i den ordinære saksbehandlingen, som tilfelle er blant annet ved store eller konfliktfylte vassdragsutbygginger, er det mest naturlig at Sametinget behandler saken, etter at saken er forberedt av vedkommende departement, men før den forelegges Stortinget. Selv om det formelt sett er Kongen som gir konsesjon i slike saker, etter at den er behandlet av Stortinget, virker det lite naturlig at Sametinget skal forelegges saken etter at den er stortingsbehandlet. Stortingets samtykke ville i så fall ha vært betinget av at Sametinget ikke traff nektingsvedtak. Hvis et nektingsvedtak hadde ledet til krav om tilsidesetting, måtte dessuten Stortinget ha satt til side nektingsvedtaket dersom Stortinget fortsatt ønsket at tillatelse til tiltaket ble gitt.

Det kan derfor være gode grunner for at Sametinget behandler nektingsspørsmålet før saken forelegges Stortinget, og ikke i forbindelse med at vedkommende fagmyndighet etterpå gir den formelle tillatelsen, se forslaget § 4-4 fjerde ledd. 32 Den praktiske fremgangsmåten vil i så fall bli at det på vanlig måte utarbeides en stortingsproposisjon der tiltaket eller tiltakene omtales og vurderes, og at Sametinget behandler nektingsspørsmålet på grunnlag av den.

Det er lagt opp til at Stortinget skal kunne sette til side Sametingets nektingsvedtak, se § 4-4 tredje ledd, og denne adgangen vil være tilstede også i slike saker. Treffes det vedtak om nekting og det reises krav om at Stortinget setter det til side, vil Stortinget først måtte vurdere om det er grunn til å gjøre det. Dersom det gjøres, vil spørsmålet om Stortingets samtykke til konsesjonsfremlegget deretter måtte behandles på vanlig måte. Stortinget får dermed det avgjørende ordet. En nektingsrett vil likevel ha sin hensikt, fordi Sametinget får muligheten til å gi uttrykk for at tiltaket etter tingets syn ikke kan godtas, og tingets synspunkter vil foreligge når Stortinget skal ta stilling til det aktuelle tiltaket.

8.3.5.6 Tilsidesetting av nektingsvedtak, domstolskontroll

Temaet i det følgende er hvilke muligheter det skal være for å angripe et vedtak om nekting. Vedtak om å avstå fra å bruke nektingsretten vil neppe gi grunnlag for innvendinger, i alle fall ikke fra parter utenfor sametingssystemet. Det er derfor ikke gått nærmere inn på den problemstillingen.

De medlemmene som står bak forslaget om en nektingsrett, tar utgangspunkt i at Sametinget er et landsdekkende, folkevalgt organ med særlig kompetanse i samiske spørsmål. Tinget har vedtaksmyndighet i de saker som ved lov eller ved delegasjon er lagt til Sametinget, se sameloven § 2-1 tredje ledd, og den foreslåtte nektingsretten vil utvide Sametingets myndighet ved at den gir rett til å hindre iverksettelsen av betydelig naturinngrep i samiske bruksområder.

Dersom nektingsregelen innføres, må det forutsettes at Sametingets integritet som vedtaksorgan i denne typen saker blir respektert. Ut fra den særlige stilling Sametinget har i landets politiske system, bør Sametinget kunne utøve tillagt myndighet etter eget skjønn, uten at andre organer overprøver Sametingets standpunkt.

På tross av dette allmenne utgangspunktet, mener de som står bak forslaget om nektingsregelen at det bør være en mulighet for å kunne sette til side et nektingsvedtak. Nektingsretten vil gjelde ved betydelige naturinngrep, og i denne typen saker må det forventes at også andre hensyn enn de samiske er tungt inne i bildet. Et tilsidesettingsvedtak vil rette seg mot de politiske sidene ved vedtaket, altså om nektingsvedtaket, ut fra en samlet vurdering, bør bli stående.

Behovet for en mulighet for politisk kontroll med Sametingets vedtak er den viktigste begrunnelsen for en slik regel. Et annet argument er at en tilsidesettingsadgang trolig vil medvirke til at nektingsadgangen forbeholdes de særlig inngripende tiltakene. En mulig behandling på høyeste politiske nivå vil markere det alvorlige i et nektingsvedtak. Tilsidesettingsadgangen vil dessuten gi mulighet til å sette til side vedtak av Sametinget som ikke synes tilfredsstillende begrunnet. Den kan på den måten bidra til at saksbehandlingen og vedtaksprosessen i Sametinget ved slike vedtak blir så omfattende og grundig som mulig.

I spørsmålet om hvem som skal tillegges denne tilsidesettingsadgangen, har Kongen, det vil i praksis si regjeringen, vært drøftet som et alternativ. Regjeringen har det øverste ansvaret for den offentlige forvaltningen og står til ansvar overfor Stortinget for hvordan forvaltningsmyndigheten utøves. Dette kunne tale for at regjeringen hadde myndighet til å sette til side et nektingsvedtak der sterke samfunnsmessige hensyn etter regjeringens syn tilsa det.

Det er likevel enighet blant de som støtter dette forslaget om at Stortinget bør være det organ som kan sette et nektingsvedtak til side, se forslagets § 4-4 tredje ledd. Sametingets politiske vedtak av slik art bør bare kunne settes til side av landets øverste politiske myndighet. Nektingsretten gir muligheter for å forhindre særlig inngripende tiltak, ut fra en samisk vurdering. Det må forventes at dette er større tiltak, som det står betydelige utbyggingsinteresser og allmenne samfunnsinteresser bak. Etter disse medlemmenes mening er Stortinget den instansen som i slike tilfeller bør ha muligheten til å foreta den endelige avveiningen mellom de allmenne hensyn og de samisk begrunnede hensyn. Dermed vil myndigheten til å avgjøre om tiltaket skal iverksettes bli flyttet opp på øverste politiske nivå i de tilfeller der saken har ledet til et nektingsvedtak.

Som omtalt foran, har Stortinget på enkelte saksfelt allerede en lignende rolle. Denne ordningen finner disse medlemmene det naturlig å føre videre, slik at Stortinget kan trekkes inn også ved andre konfliktfylte naturinngrep. At myndigheten legges til Stortinget, kan trolig også ha en konfliktdempende effekt. Det er dessuten et viktig moment at behandlingen av en sak i Stortinget er offentlig, i motsetning til behandlingen av saker i statsråd.

Det foreslås ikke nærmere vilkår for Stortingets tilsidesettingsadgang. Sametingets stilling og kompetanse i samiske spørsmål taler likevel for at adgangen bare benyttes der viktige samfunnshensyn tilsier et annet resultat enn det Sametinget har kommet til. Ved denne avgjørelsen vil grunnloven § 110 a og de folkerettslige forpliktelser myndighetene har påtatt seg, være rettesnorer.

Et tilsidesettingsvedtak vil bety at vedtaksforslaget, som har utløst bruk av nektingsretten, kan gi grunnlag for et endelig vedtak. Sametingets nektingsvedtak blir virkningsløst, og stillingen blir som om nektingsvedtaket ikke var fattet.

Tilsidesettingsadgang krever at Stortinget må gjøres kjent med de nektingsvedtak som fattes. Man har vurdert å knytte dette til den årlige meldingen som Sametinget etter sameloven § 1-3 skal utarbeide og sende Kongen (regjeringen). Denne legges også i dag frem med en stortingsmelding fra Kommunal- og arbeidsdepartementet.

Fordelen med en slik ordning er at den ville vært enkel å praktisere, ettersom man ville fulgt en praksis som allerede fungerer. På den annen side er en samlet oversikt over Sametingets virksomhet i løpet av et år ikke særlig egnet til å gjøre rede for eventuelle nektingsvedtak. Vedtaksorganet og vedkommende fagdepartement bør i hver enkelt sak ta stilling til om et nektingsvedtak skal forelegges Stortinget, og i så fall må det fremmes en egen proposisjon om saken. Videre er det forutsatt at nektingsretten bare skal brukes i særlige tilfeller, der tungtveiende grunner er inne i bildet. For at den enkelte saks særpreg ikke skal forsvinne, bør slike saker legges frem og behandles enkeltvis. Skulle det bli truffet flere nektingsvedtak samme år, kunne en samlet orientering om disse også ført til en uheldig og uønsket sammenligning og avveining mellom flere nektingsvedtak. Og endelig ville behandlingen av årsmeldingen i Stortinget ha kommet forholdsvis lenge etter at nektingsvedtaket ble fattet. Det ligger i sakens natur at det er behov for en snarlig avklaring på om nektingsvedtaket blir stående.

Adgangen for Stortinget til å sette Sametingets nektingsvedtak til side er ikke foreslått knyttet til klage. Det legges opp til at Kongen (regjeringen), av eget tiltak eller etter henstilling fra vedtaksorganet eller vedkommende fagdepartement, vil kunne ta opp spørsmålet om tilsidesetting og legge det frem for Stortinget.

Ettersom et nektingsvedtak vil være til hinder for at det foreslåtte inngrepsvedtaket blir vedtatt, og nektingsvedtaket etter lovforslaget bare kan settes til side av Stortinget, vil det måtte innebære at forvaltningslovens hovedregel 33 om adgang til å klage over vedtak, jf. § 28, ikke vil gjelde selve nektingsvedtaket. Nektingsvedtaket vil imidlertid føre til at vedkommende vedtaksorgan må treffe vedtak om å avslå den søknaden som foreligger. Et slikt avslag vil i prinsippet kunne påklages av søkeren til høyere forvaltningsorgan. Men klageorganet ville ikke kunne overprøve selve nektingsvedtaket, og klagen ville dermed være fåfengt.

Det har derfor vært vurdert om det likevel burde gis rett til å klage til Stortinget over Sametingets nektingsvedtak. Det synes imidlertid ikke hensiktsmessig at en utbygger skal ha rettskrav på å få nektingsvedtaket vurdert av Stortinget hvis vedtaksorganet eller vedkommende fagdepartement ikke går inn for det. Hvis vedtaksorganet eller overordnet myndighet ønsker tilsidesetting, vil saken kunne fremmes for Stortinget, uten forutgående klage. Det er heller ikke ønskelig at krav om tilsidesetting blir et fast trinn i nektingssaker. Innføres det klagerett, må man regne med at den vil bli benyttet i de tilfeller det treffes nektingsvedtak. Dermed vil man miste den silingen av saker som man ønsker at vedtaksorganet og fagdepartementet skal foreta, samtidig som det vil medføre økt saksbelastning for Stortinget.

En annen måte å angripe et nektingsvedtak på, er at utbyggeren eller andre som berøres av tiltaket reiser sak for domstolene for å få prøvd nektingsvedtaket. Rettslig prøving vil fortrinnsvis være aktuelt der vedtaket ikke settes til side.

De alminnelige reglene om domstolenes prøving av forvaltningens avgjørelser vil da måtte legges til grunn. I motsetning til hva som gjelder ved tilsidesetting, er det ved domstolsprøving ikke den samepolitiske begrunnelsen for nektingsvedtaket – det vil si skjønnsutøvelsen – men de rettslige vilkårene for nektingsretten (rettsanvendelsen), som kan prøves. Det innebærer at domstolene kan prøve om vilkårene for bruk av nektingsretten var til stede, om saksbehandlingsreglene ble fulgt og om vedtaket innholdsmessig sett var lovlig. Domstolene kan ikke uten særskilt hjemmel gå inn på om nektingsvedtaket er hensiktsmessig eller ønskelig i den enkelte sak. Her vil imidlertid tilsidesettingsadgangen komme inn.

8.3.5.7 Ny behandling

Etter at nektingstiden er ute – dvs. etter 6 år, forutsatt at nektingsvedtaket ikke er satt til side – kan det på nytt fremmes forslag om tillatelse til tiltaket, dersom det fortsatt er ønskelig. Seksårsfristen regnes fra den dagen vedtaket som ledet til et nektingsvedtak, kom inn til Sametinget. Seksårsfristen er bestemmende for til når en sak på nytt kan legges frem for Sametinget, og er således ikke til hinder for at søknadsbehandlingen påbegynnes før den tid.

De som står bak forslaget om en nektingsregel, ser det som viktig at saksbehandlingen ved en eventuell ny søknad om samme tiltak i størst mulig grad underlegges samme saksbehandling som forrige søknad. Det legges derfor opp til hørings- og vektleggingsreglene skal gjelde på vanlig måte og at forslag til vedtak skal legges frem for Sametinget etter reglene i § 4-4 første ledd.

Man er imidlertid av den oppfatning at retten til å treffe vedtak om nekting, med den virkning at inngrepstillatelse ikke kan gis, ikke bør kunne benyttes når det er tale om et nytt forslag til vedtak som gjelder samme tiltak. I forslaget til lovtekst går dette frem av § 4-6 annet ledd.

Begrunnelsen er at gjentatte nektinger ved samme tiltak i realiteten vil åpne for en tidsuavgrenset nektingsrett, noe man som tidligere nevnt ikke har ønsket å foreslå. Det vil trolig heller ikke være like stort behov for å ha adgang til gjentatte nektinger overfor samme tiltak. Det må forventes at en tidligere nekting og de argumenter som ble frem­ført i den forbindelsen, vil bli tillagt betydelig vekt også i en senere søknadsbehandling. Høringsrunden og behandlingen av forslag til vedtak i den nye saken gir Sametinget anledning til å opprettholde sin motstand mot tiltaket.

Det kan hevdes at det ikke har noen hensikt å forelegge den nye søknaden for Sametinget, når dette ikke skal kunne nekte tiltaket iverksatt enda en gang. Men de medlemmer som går inn for en nektingsrett, mener at nettopp det forhold at Sametinget ikke har noen rett til ny nekting, tilsier at organet gis anledning til å fremme sine synspunkter direkte overfor vedtaksorganet.

Ved ny behandling av samme sak skal det regelverk som gjelder på behandlingstidspunktet, legges til grunn. Dette følger av at en eventuell ny søknad vil være en selvstendig sak, som skal behandles uavhengig av den forrige søknaden. Foretatte endringer i lovgivning eller arealplaner i tidsrommet mellom den første søknaden og en senere søknad, vil dermed kunne ha betydning for utfallet av søknadsbehandlingen.

De reglene som er omtalt, gjelder ved ny behandling av samme tiltak, og forutsetter at det trekkes et skille mellom saker som gjelder samme tiltak og de som gjelder et annet tiltak. Retningslinjer for denne vurderingen er gitt i merknadene til § 4-6 i punkt 10.7.1.

8.3.5.8 Nektingsrett for reindriften

Den mest omfattende form for vern som er diskutert av hensyn til reindriften spesielt, er å gi reindriftens organer rett til å bestemme over naturbruken i reindriftsområdene gjennom en veto- eller nektingsrett. Dette har vært et sentralt krav fra Norske Reindriftsamers Landsforbund siden forberedelsen av gjeldende reindriftslov (1978) og frem til i dag. 34

Nektingsretten for Sametinget skal som nevnt gjelde overfor inngripende tiltak i samiske bruksområder, og vil følgelig også gi reindriften et styrket vern. Dette kunne tale for at man, ut fra en antakelse om at en mer generell nektingsrett vil gi reindriften et tilstrekkelig vern, lot en drøftelse av spørsmålet om en nektingsrett for reindriften ligge. Kravet om nektingsrett reiser imidlertid enkelte særlige spørsmål for reindriftens del, og har som sagt stått svært sentralt de siste årene. Det kan derfor spørres om det er behov for en særskilt nektingsrett for reindriften.

Sametingets nektingsrett skal bygge på hva som gagner samisk kultur og næring som helhet. Det som samlet sett er til beste for samekulturen, skal være utslagsgivende når nektingsretten vurderes brukt. En kan imidlertid ikke se bort fra at det kan oppstå situasjoner der et tiltak vil ha negative konsekvenser for reindriften, men virke positivt for andre sider av samisk kultur, for eksempel ved at det kan bidra til å opprettholde bosettingen i sentrale samiske områder. Dermed kan hensynet til skadevirkningene for reindriften komme til kort i en helhetsavveining. Spørs­målet blir derfor om en allment anlagt nektingsrett vil gi et tilstrekkelig vern for reindriften.

Spørsmålet kommer på spissen ved inngrep som i hovedsak vil angå reindriften, og hvor reindriften går mot inngrepet. Det kan tenkes at Sametinget etter reindriftens mening har for liten kjennskap til særskilte reindriftsforhold til å avgjøre hva som er vesentlige eller betydelige skadevirkninger for reindriften, slik at det ikke vil kunne ivareta næringens interesser på en tilfredsstillende måte. For eksempel kan et inngrep som isolert sett ikke synes særlig vidtrekkende, når det ses i sammenheng med tidligere inngrep i området, likevel ha betydelige skadevirkninger på det gjenværende reindriftsarealet. Reindriften selv vil lettere enn Sametinget kunne få øye på slike sammenhenger. Det kan også tenkes at reindriften, som en egen gren innen samekulturen med spesielle næringsmessige og kulturelle behov, kan risikere å bli for lite vektlagt når det avgjørende er hensynet til samiske interesser totalt sett. Reindriftssamene utgjør et lite mindretall av de stemmeberettigete til Sametinget (5 – 10 %).

Rørholt mener disse forholdene taler for at reindriften ved Reindriftsstyret gis en egen nektingsrett overfor tiltak som skal iverksettes innenfor reindriftens bruksområder. Reindriftens nektingsrett bør etter hennes mening komme inn i tillegg til Sametingets nektingsrett, og bør utformes som en tillatelsesordning. Rammene for reindriftens nektingsrett vil dermed ikke bli begrenset på samme måte som den tidsavgrensede og tilsidesettbare nektingsretten som er foreslått for Sametinget. Reindriftens nektingsrett bør gjelde bare hvis inngrepet har betydelige negative virkninger for reindriften i området. En slik differensiering har også NRL gått inn for. Rørholt foreslår at hjemmelen for nekting tas inn i sameloven, jf. forslag til ny § 4-8 og merknadene i punkt 10.7.1.

Som begrunnelse for forslaget vil Rørholt vise til reindriftens helt sentrale stilling i samekulturen og næringens utsatthet ved naturinngrep. Behovet for en slik regel har bare blitt sterkere som følge av den utviklingen som har funnet sted i reindriftsområdene de siste femti til hundre åra. De interessekollisjoner og motsetninger som har oppstått, gjør det nødvendig å sikre reindriften et best mulig vern direkte i lovgivningen, og ikke bare gjennom det allmenne vern som ligger i grunnloven § 110 a, artikkel 27 i FN-konvensjonen av 1966 om sivile og politiske rettigheter og ILO-konvensjon nr. 169 om urbefolkninger og stammefolk. En lovregel om nektingsrett som foreslått vil inngå som en viktig del av en slik sikringen.

Det dreier seg nemlig her om retten til utnyttelse av naturressursene i de områder hvor reindriftsutøverne fra gammel tid var alene, eller nesten alene, om utnyttelsen av de rettigheter som har tilknytning til reindrift, jakt og fiske, og hvor de har utstrakte hevdvunne rettigheter. Reindriftsutøverne bør derfor rent prinsipielt ha førsteretten i disse områdene. Reindriftens rettigheter er i realiteten en slags servitutt som hviler på all grunn i områder hvor det fra gammelt av har vært utøvd reindrift, uavhengig av reindriftsloven.

Reineierne hevder at næringen har fått det vanskeligere og vanskeligere etter hvert som andre næringer eller interesser har tatt til å utnytte naturressursene i reinbeiteområdene. Ikke bare mister de beiteland og får vanskeligere driftsmuligheter på grunn av oppdyrking til jordbruksland, bruk av utmarka til bufebeite, tekniske inngrep, militær virksomhet, hyttebygging osv. Også deres rettigheter for øvrig, blant annet til jakt og fiske, blir undergravd og i praksis gjort verdiløse av den økte konkurransen fra lokale og tilreisende brukere. Naturvern og rovdyrvern oppleves også, i alle fall i enkelte områder, som en trussel for reindriften. Det er derfor et allment krav fra reineierne at ved annen utnytting av reindriftsområdene må reindrifts­næringens rettigheter respekteres fullt ut.

Rørholt ser innføring av en egen nektingsrett for Reindriftsstyret som en viktig og nødvendig del av sikringen av reindriftens rettigheter. Det er i den forbindelse et viktig poeng at omfanget av og innholdet i reindriftens rettigheter slik de er fra gammelt av, ennå ikke er identifisert ut over det som fremgår av reindriftsloven og enkelte rettsavgjørelser, og at det ennå ikke er etablert hensiktsmessige ordninger for å avgjøre rettskrav fra reindriften. Det må derfor regnes med at slike rettskrav bare i liten utstrekning er fremmet, og i enda mindre utstrekning registrert. Reindriftens rettigheter undergraves og gjøres verdiløse i tidens løp hvis de ikke hevdes aktivt, noe dagens lover, regler og politikk i mange tilfelle bremser eller hindrer.

Det må også tas i betraktning at reindriftens praktiske muligheter til å være aktive i forbindelse med de utallige tiltak som planlegges og søkes eller foreslås utført i reindriftsområdene er meget begrenset, selv om det måtte bli lagt bedre til rette økonomisk og organisasjonsmessig for det. Det skulle her være tilstrekkelig å vise til at reindriftsområdene omfatter vel 40 % av Norge, og at det finnes knapt 700 reindriftsfamilier som i tillegg til å passe sin egen reindrift skal ivareta reindriftens interesser ved alle typer tiltak som planlegges og foreslås i disse store områdene. Nektingsrett for reindriften vil kunne fungere som en hardt tiltrengt sikkerhetsventil hvis man på et tidligere tidspunkt ikke har maktet å gjøre sitt syn gjeldende, vel og merke i tilfeller der tiltak kan medføre alvorlig skade eller ulempe for reindriften.

Falch, Ballo, Berg, Jernsletten, Kåven, Nystø, Pedersen og Sandvik vil som viktigste argument mot en nektingsrett for Reindriftsstyret vise til sitt forslag om en nektingsrett for Sametinget, som også vil ta opp i seg reindriftens interesser. Ved at reindriften får del i det vern som ligger i en tidsavgrenset nektingsrett for Sametinget, vil det neppe være behov for at næringen gis en egen nektingsrett.

Etter disse medlemmenes mening bør hensynet til samekulturen totalt sett være avgjørende dersom det – som foreslått – innføres en samisk begrunnet nektingsrett. Og et så bredt vurderingsgrunnlag tilsier at myndigheten legges til Sametinget, som landets sentrale og øverste samepolitiske organ. Sametinget vil ha størst kompetanse i de samlede samiske spørsmål, og tingets politiske stilling vil antagelig også lettere gi aksept – både innad i det samiske samfunn og utad – for de avgjørelser som treffes. Selv en begrenset nektingsrett som disse medlemmene har foreslått lagt til Sametinget, vil kunne virke ganske dramatisk. En slik myndighet bør derfor ikke forvaltes ut fra bestemte næringsinteresser, men etter en bred vurdering av inngrepets betydning for samisk kultur i vid forstand. Det kan dessuten være grunn til å anta at det heller vil øke enn dempe konfliktene mellom reindriften og andre interesser å tillegge reindriften en egen nektingsrett, og at det derfor kanskje vil være mer belastende enn nyttig for næringen å få en slik myndighet.

Selv om en nektingsrett for Sametinget vil kunne bety at reindriftsinteressene ikke alltid får gjennomslag, er det all grunn til å tro at tinget vil legge betydelig vekt på reindriftens interesser. Dessuten vil reindriften under behandlingen av en sak ha anledning til å tilkjennegi sitt syn, både overfor vedtaksorganet og overfor Sametinget, som etter disse medlemmenes forslag skal vurdere bruk av nektingsretten. Det burde således ikke være grunn til å frykte at reindriftsinteressene ikke blir ivaretatt på en betryggende måte.

Det kan tilføyes at det, uansett nektingsorgan, virker svært sterkt med en nektingsrett som er tidsubegrenset og ikke kan settes tilside. Disse sidene ved Rørholts forslag underbygger betenkelighetene med en egen nektingsrett for Reindriftsstyret.

Abelvik, Austenå, Husabø, Johansen, Johnsen, Kristensen, Owe og Varsi mener at en nektingsrett, såvel allment som for reindriften spesielt, er en lite formålstjenlig måte å verne samisk kultur og næring på. Disse medlemmene har derfor verken støttet forslaget om en nektingsrett for Sametinget, jf. argumentasjonen mot dette forslaget i punkt 8.3.5.1, eller utvalgsmedlem Rørholts forslag om en egen nektingsrett for Reindriftsstyret. Disse medlemmene er av den oppfatning at de forslagene til styrking av saksbehandlingsvernet ved inngrepsvedtak, forskrifter og vedtak etter plan- og bygningsloven som er fremmet i dette kapitlet, sammenholdt med visse endringer i reindriftsloven, jf. kapittel 6 Reindrift, vil gi et reelt og effektivt vern av reindriftens bruksområder. Det er verken ønskelig eller nødvendig at det i tillegg innføres krav om tillatelse fra reindriftens organer for at det skal kunne foretas naturinngrep i reindriftens bruksområder.

Et eget spørsmål, som er knyttet til spørsmålet om nektingsrett for reindriften, er om Reindriftsstyret, som et alternativ til å treffe nektingsvedtak, skal ha adgang til å sette eller endre vilkårene i en sak som forelegges. Begrunnelsen kan i så fall være at når reindriftsstyret skal kunne forhindre at naturinngrep gjøres, må de også kunne gjøre det mindre, nemlig å endre på betingelsene for en inngrepstillatelse. I dag åpner de fleste lover som hjemler tillatelser til naturinngrep for at vedtaksorganet kan sette vilkår. Spørs­målet er drøftet i forhold til Sametingets nektingsrett i punkt 8.3.5.4. For reindriftens del har spørsmålet vært fremme tidligere, i andre sammenhenger. Blant annet ga Landbruksdepartementet i Ot. prp. nr. 9 for 1976-77 om ny reindriftslov på s. 43 uttrykk for at mye kan tale for at reindriften ofte kan være bedre tjent med en adgang til å fastsette vilkår, pålegg og tiltak enn en ren ekspropriasjonserstatning. Det ble imidlertid ikke gitt noen regler om dette i loven.

Dersom reindriftens organer opptrer aktivt under saksbehandlingen og fremmer forslag overfor vedtaks­myndighetene, vil de i praksis kunne øve en viss innflytelse på hvilke vilkår som eventuelt skal settes for inngrepet. Dette krever imidlertid, foruten aktivitet fra utøvernes side, at de får gjennomslag for sitt syn.

Rørholt går som vist overfor inn for at betydelige naturinngrep i reindriftsområdene krever tillatelse fra Reindriftsstyret, og etter hennes syn bør en slik myndighet omfatte adgang til å sette vilkår. Dette åpner for en mer fleksibel ordning, der tillatelsen kan avpasses forholdene i den enkelte saken. Dermed kan det gis tillatelse til inngrep som man ellers måtte ha gått i mot. Regelen kommer til uttrykk i hennes forslag til ny § 4-8 tredje setning, jf. merknadene i punkt 10.7.1.

Utvalgets øvrige medlemmer går mot at Reindriftsstyret skal gis rett til å sette vilkår. Etter deres mening bør hovedregelen fortsatt være at reindriften fremmer sine forslag til vilkår under den alminnelige saksbehandlingen, på lik linje med andre som berøres av et tiltak, og at vedtaksorganet avgjør om det skal settes vilkår og hva disse i så fall skal gå ut på.

Det skal likevel understrekes at man finner det rimelig at reindriftsorganene har betydelig innflytelse på vilkårssettingen. Vedtaksorganet bør derfor sammen med tiltakshaveren, sørge for at de berørte reindriftsutøvere trekkes inn i den forberedende saksbehandlingen der det er naturlig, slik at reindriften kan komme med forslag til egnede vilkår, og bør også være lydhør overfor reindriftsnæringen på dette punktet.

Disse medlemmene vil for øvrig minne om at Finnmark grunnforvaltning etter utvalgets forslag vil ha adgang til å stille vilkår ved enhver form for avhending av grunn og naturgoder, jf. utkast til lov om forvaltning av grunn i Finnmark § 2-4. Samme adgang er foreslått for Samisk grunnforvaltning av de medlemmene som støtter dette forslaget, jf. utkastets § 3-2 annet ledd. Dette åpner for at grunnforvaltningsorganene i deler av Finnmark kan sette vilkår av hensyn til reindriften. På dette punktet vil også formålsbestemmelsen, som fastsetter at grunn og naturgoder skal brukes og forvaltes som grunnlag for samisk kultur, med næringer og samfunnsliv, se utkastets § 1-1, være retningsgivende.

8.4 Forskrifter om bruk av naturgoder

8.4.1 Oversikt over gjeldende forskriftshjemler og forskrifter

Før forslaget om en vektleggingsregel for forskrifter presenteres nærmere, skal det gis en oversikt over en del forskriftshjemler og gjeldende forskrifter som vil være aktuelle i forhold til en slik vektleggingsregel.

Det finnes et meget stort antatt forskrifter til mange av de lovene som regulerer natur- og ressursforvaltningen, og det blir for omfattende å gi en fullstendig oppregning. Gjennomgangen nedenfor må derfor ikke oppfattes som en uttømmende oppregning av aktuelle forskrifter og forskriftshjemler, men heller en oversikt over en del viktige og sentrale hjemler.

Interne retningslinjer og bestemmelser om tolkingen av og praksis ved naturbruken er holdt utenom oversikten. Videre er bare de mest sentrale forskriftene tatt med, selv om det geografiske virkeområdet for forskriftene varierer. Lokale forskrifter er ikke tatt med. Unntaket gjelder reglene for fiske i de store elvene i Finnmark, der det er gitt regler for hver elv for seg. For forvaltningen av laks- og innlandsfiske er viktige regionale forskrifter for Finnmark tatt med.

Lover som hjemler forskrifter om bruk eller utnytting av grunnen eller andre naturressurser i samiske bruksområder, er blant annet:

1. Lov om statens umatrikulerte grunn i Finnmark fylke av 15. mars 1965

   • Jordsalgsforskriften, fastsatt av Landbruksdepartementet 15. juli 1966 med hjemmel i § 2 tredje ledd.

   • Bestemmelser om salg og bortfeste, fastsatt av Landbruksdepartementet 3. oktober 1967 med hjemmel i jordsalgsforskriften § 2.

2. Skogbruksloven 21. mai 1965

   • Forskrift om skogsveger av 1. november 1991, fastsatt av Landbruksdepartementet med hjemmel i skogbruksloven § 17 a.

3. Lov om deltagelsen i fisket av 16. juni 1972 nr. 57

   • En rekke forskrifter om krav om særskilt tillatelse for deltagelse i fisket, fastsatt med hjemmel i § 6, jf. §§ 7-9.

4. Viltloven 29. mai 1981 nr. 38

   • Forskrift om viltforvaltning på statsgrunn, fastsatt av Direktoratet for naturforvaltning 19. april 1988 med hjemmel i § 31.

   • En rekke forskrifter om jaktbare viltarter og jakttider, fastsatt med hjemmel i § 9.

5. Lov om rettledningstjenesten i fiskerinæringen av 11. juni 1982 nr. 42.

   • Forskrift om føring av manntall for fiskere, fangstmenn mv., fastsatt av Fiskeridepartementet 26. september 1983 med hjemmel i § 8.

6. Lov om saltvannsfiske av 3. juni 1983 nr. 40

   • En rekke forskrifter om regulering av saltvannsfisket, fastsatt med hjemmel i § 4 bokstavene a-s.

7. Lakse- og innlandsfiskeloven 15. mai 1992 nr. 47

   • En rekke forskrifter om åpning av fiske etter anadrome laksefisk, bestemmelser om redskapsbruk, fisketider m.m., fastsatt med hjemmel i §  33.

   • Forskrift om fiskeforvaltning på statsgrunn, fastsatt av Miljøverndepartementet 18. desember 1992 med hjemmel i § 22 tredje og fjerde ledd.

   • Forskrift om fiske etter anadrome laksefisk og innlandsfisk i vassdrag og ved elveutløp m.m. i Finnmark av 10. mars 1993, fastsatt av fylkesmannen i Finnmark med hjemmel i lakse- og innlandsfiskeloven §§ 22, 33 og 34, jf. delegasjonsforskrift 27. november 1992.

   • Forskrifter om garnfiske i ferskvann i Finnmark av 31. mars 1992, fastsatt av fylkesmannen i Finnmark med hjemmel i § 34.

Endel forskrifter gitt med hjemmel i den tidligere lakse- og innlandsfiskeloven fra 1964 § 2 annet ledd gjelder fortsatt, jf. 1992-loven § 50 nr. 2. For Finnmarks del er dette bl.a:

• Forskrift om fisket i den norske del av Grense-Jakobselv, fastsatt ved kgl. res. 20. august 1976,

• Forskrift om fiskekortordninger for den norske del av Grense-Jakobselv, gitt av Direktoratet for naturforvaltning 15. mai 1990,

• Forskrift om fiske i den norske del av Pasvikelva, fastsatt ved kgl. res. august 1976,

• Forskrift om fiskeregler for Neidenelvens fiskeområde, fastsatt ved kgl. res. 4. november 1977,

• Forskrift om fisket i Tanaelvas fiskeområde, fastsatt ved kgl. res. 24. februar 1989,

• Forskrift om fisket i de norske sidevassdragene til Tanaelva og fiskekortprisene i den del av Tanaelva som ikke danner riksgrense, fastsatt ved kgl.res. 6. april 1990,

• Forskrift om sportsfiske for tilreisende fiskere i Tanaelvas fiskeområde, gitt av fylkesmannen i Finnmark 2. april 1992.

8.4.2 Forslag og begrunnelse

Det er et uttalt mål for utvalget å gi naturgrunnlaget for samisk kultur et bedret vern ved alle typer vedtak. Etter utvalgets syn er det nødvendig å trekke inn også forskrifter i den sammenhengen.

En rekke vedtak som angår naturbruken og ressursutnyttingen i samiske bruksområder gis i form av forskrifter. Det er ingen tvil om at mange forskrifter, blant annet de som regulerer kyst- og fjordfiske, er av stor betydning for samisk næringsvirksomhet og bosetting. Forskriftene står på den måten i samme stilling som planer etter plan- og bygningsloven, ved at de mer allment har betydning for hvordan forholdene legges til rette for de deler av samekulturen som er knyttet til naturbruk. 35

En del lover har formålsregler som vil være retningsgivende for innholdet i de forskriftene som utarbeides. Av de lover som er nevnt i punkt 8.4.1, gjelder det viltloven § 1, lakse- og innlandsfiskeloven § 1, skogbruksloven § 1 og lov om rettledningstjenesten § 1.

Hensynet til å sikre naturgrunnlaget for samekulturen er ikke uttrykkelig nevnt i noen slike bestemmelser. Samisk interesser vil likevel til en viss grad nyte godt av endel andre hensyn som er nevnt, for eksempel hensynet til skogens betydning som områder for jakt og fiske (skogbruksloven § 1) og hensynet til at fiskerinæringen skal gi trygge arbeidsplasser og medvirke til at kystbosettingen opprettholdes og styrkes (rettledningsloven § 1).

Forslaget til ny formålsbestemmelse i lov om forvaltning av grunn og andre naturgoder i Finnmark, jf. punkt 4.3.5.2, vil imidlertid fremheve dette hensynet, og vil gjelde for forskrifter som gis av Finnmark grunnforvaltning, eventuelt også av Samisk grunnforvaltning.

Forvaltningsloven har regler om behandlingsmåten når forskrifter skal utarbeides i kapittel VII, der det er regler om utredningsplikt, forhåndsvarsling, innhenting av uttalelser og kunngjøring. I denne sammenheng er særlig høringsregelen i § 37 av interesse. Her heter det:

«Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes.

Offentlige og private institusjoner og organisasjoner for de erverv, fag eller interessegrupper som forskriften skal gjelde eller gjelder for eller hvis interesser særlig berøres, skal gis anledning til å uttale sig før forskriften blir utferdiget, endret eller opphevet. Så langt det trengs for å få saken allsidig opplyst, skal uttalelse også søkes innhentet fra andre.»

Bestemmelsen vil naturlig omfatte samiske institusjoner – herunder Sametinget – og samiske kultur- og næringsorganisasjoner. Regelen betyr at disse instansene skal gis anledning til å uttale seg enten der forskriften direkte gjelder samiske spørsmål eller der samiske interesser særlig berøres. Regelen må tolkes slik at den gir uttalerett dersom forskriften angår samiske interesser på angitt måte.

Forvaltningsloven § 37 er vidtfavnende, og om det i forskriftsarbeidet faktisk blir fokusert på samiske forhold, vil i stor grad bero på vedtaksorganets kjennskap til slike spørsmål. Den foreslåtte vektleggingsregelen for forskrifter vil rette oppmerksomheten mot naturgrunnlaget for samekulturen og sikre at det er et hensyn som blir trukket inn når innholdet i forskriften senere utformes. Ved at det samiske aspektet påpekes, vil høringsregelen i forvaltningsloven § 37 bli konkretisert for de tilfeller en forskrift angår naturforvaltningen i samiske bruksområder. Som en følge av det må det forventes at samiske aktører blir trukket inn i det forberedende arbeidet slik § 37 foreskriver.

Både den allmenne høringsregelen i sameloven § 2-2 og rundskriv H-11/92 gitt av Kommunal- og arbeidsdepartementet 13. mai 1992 oppfordrer vedkommende myndighet til å innlemme Sametinget i høringsrunden hvis en sak er innenfor Sametingets arbeidsområde. Disse reglene er gjennomgått i punkt 8.3.4.1, og vil gjelde tilsvarende for forskrifter.

Høringsreglene gir imidlertid ikke selv noe svar på spørsmålet om i hvilke tilfeller de bør gjøres gjeldende. En vektleggingsregel vil ha den funksjon at den retter oppmerksomheten mot samiske forhold og dermed mot behovet for høring av samiske instanser.

Det er særlig ved forskrifter om naturbruk og ressursutnytting oppmerksomheten i større grad bør rettes mot samiske interesser. Disse saksområdene går direkte på de vilkår viktige sider ved samekulturen får, og av den grunn er det av stor betydning at det blir tatt hensyn til det særegent samiske. Fremhevningen av naturgrunnlaget for samekulturen er det sentrale også i de andre forslagene som legges frem i dette kapitlet.

På bakgrunn av det som her er sagt, foreslår et samlet utvalg at det på en mer forpliktende måte fastsettes at hensynet til å trygge naturgrunnlaget for samekulturen skal vektlegges når det gis forskrifter om bruk og utnytting av naturgodene i samiske bruksområder. Regelen foreslås tatt inn i sameloven § 4-7, se merknadene i punkt 10.7.

8.4.3 Saksfeltet for vektleggingsregelen

Forskrifter er vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer, se forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, forutsatt at vedtaket er truffet under utøving av offentlig myndighet, se § 2 første ledd bokstav a. Dette forslaget vil altså komme inn der offentlige vedtaksorganer i forskrifts form regulerer forvaltningen av grunnen eller naturressursene.

Regelen vil gjelde når forskrifter utarbeides og vedtas. Enkeltvedtak som treffes med hjemmel i en forskrift, vil således falle utenfor. Slike vedtak vil imidlertid ofte kunne falle innenfor de foran omtalte saksbehandlingsreglene som skal gjelde ved inngreps­vedtak i samiske bruksområder, jf. § 4-1.

Saksfeltet for regelen er forskrifter om bruk eller utnytting av grunn eller andre naturgoder i samiske bruksområder. Begrunnelsen for at forslagenes geografiske utstrekning er angitt til samiske bruksområder, er gitt i punkt 8.3.2.1 og gjelder tilsvarende for forskriftsregelen. Tolkingsmomenter til uttrykkene grunn eller andre naturgoder og samiske bruksområder er gitt i merknadene til § 4-1 i punkt 10.7.1. og gjelder tilsvarende i denne sammenhengen.

I tilknytning til uttrykket samiske bruksområder kan det tilføyes at forskrifter ofte dekker større geografiske områder, ikke bare områder som kan kalles samiske bruksområder. Når vektleggingsregelen for forskrifter skal anvendes i praksis, må vedtaksorganet vurdere hver for seg de virkninger forskriften vil få i og utenfor samiske bruksområder. Dette kan tvinge frem en praksis med ulike regler for samiske og ikke-samiske områder. Det kan av slike grunner hevdes at forslaget vil bety en forvansking av reguleringssystemet på det enkelte område, som i mange tilfeller allerede er komplisert. Dette argumentet vil bli enda sterkere hvis samiske bruksområder i ulike deler av landet ikke kan reguleres under ett.

Til dette skal det anføres at dersom det er ønske om å styrke det samiske kulturvernet i forhold til forskrifter om naturbruk, er det ikke til å komme forbi at det nødvendigvis vil bli satt andre og strengere krav til vedtaksorganenes saksbehandling. Dette er også påpekt i forhold til de øvrige forslagene som fremmes i dette kapitlet. Dersom man ønsker at samisk kultur og næringsutøvelse skal få betryggende vilkår, både på kort og på lang sikt, mener utvalget det er en følge som må aksepteres.

Uttrykket om bruk eller utnytting angir hvilke forskrifter forslaget i første rekke retter seg mot. Ordbruken gir regelen et vidt virkeområde, og meningen er å fange opp de forskriftene som på ulike måter gir bestemmelser om hvordan grunnen og naturressursene skal forvaltes.

Det kan sies å være to hovedtyper forskrifter som regulerer naturinngrep og som begge i utgangspunktet vil være dekket ved en slik angivelse. Den ene typen gir betingelser for å få tilgang til ressursutnyttingen. De mange kravene som settes for å kunne delta i kyst- og fjordfisket, kan nevnes i den forbindelse. 36 Andre eksempler er de betingelsene som settes for å få tildelt faste lakseplasser 37 eller tillatelse til å lete etter alluvialt gull 38 (gull i løsmasser) på statens grunn.

Den andre typen forskrifter er de som angår selve ressursuttaket. Forskifter om fiskekvoter, høstingstider og redskapstyper er eksempler her. For småvilt- og storviltjakt 39 og lakse- og innlandsfiske 40 finnes det en rekke forskrifter som faller i denne gruppen. Det varierer fra saksfelt til saksfelt om det er gitt begge typer forskrifter og om bestemmelsene i så fall er gitt i samme eller i adskilte forskrifter.

En avgrensing av virkeområdet for forslaget følger av at forskrifter som angår ikke-bruk, faller utenfor. Forskrifter som gis i medhold av vernelovgivningen og motorferdselsloven og som skal hindre bruk og utnytting av grunnen og naturressursene, vil dermed ikke omfattes av lovforslaget.

At denne typen forskrifter ikke dekkes, er begrunnet i at de særskilte saksbehandlingsreglene som utvalget fremmer, hovedsakelig retter seg mot vedtak som gjør direkte inngrep i grunnen eller naturressursene. Forskrifter som skal hindre eller begrense ulike former for naturbruk, vil være av en annen type. Synspunktet er i tråd med hva utvalget har lagt til grunn for enkeltvedtak, og det vises til drøftingen foran i punkt 8.3.2.1.

8.4.4 Innholdet i vektleggingsregelen

I likhet med de øvrige forslag som utvalget legger frem i dette kapitlet, vil vektleggingsregelen for forskrifter være en nærmere konkretisering av det samiske kulturvernet som statens myndigheter skal bidra til i henhold til internrettslige og folkerettslige forpliktelser.

Regelen retter seg mot det forvaltningsorgan som forbereder en forskrift. Forskrifter som gis av Kongen (regjeringen) ved kongelig resolusjon, forberedes av vedkommende fagdepartement. Ellers er det vanlig at en forskrift forberedes i og av det organet som har myndighet til å utferdige den.

Forslaget forplikter forskriftsorganet til å legge vekt på de virkninger en forskrift må ventes å få for samisk kultur når forskriften utformes. Forutsetningsvis ligger det i det en plikt til å undersøke om og i tilfelle i hvilken grad en forskrift vil være av betydning for naturutnyttingen i samiske bruksområder, slik at det kan tas i betraktning når innholdet i forskriften fastsettes. Det som sies foran i punkt 8.3.3 om innholdet i og følgene av en vektleggingsregel for inngreps­vedtak, vil for en stor del gjelde tilsvarende for dette forslaget.

Også ved denne vektleggingsregelen er det vurdert om det skal angis at vedtaksorganet skal legge særlig vekt på å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur mv., men man har også her kommet til at det er tilstrekkelig med den foreslåtte formuleringen. Det sentrale er å få frem at hensynet til å bevare naturgrunnlaget for samekulturen er et relevant hensyn, som skal tillegges vekt når det gis forskrifter om naturbruk i samiske bruksområder.

Det blir dermed opp til vedkommende forskrifts­myndighet å avgjøre hvor tungt samiske interesser bør veie. Som allmenne retningslinjer for den avveiningen må det kunne sies at det enkelte saksfeltets betydning for næringsliv og bosetting i samiske bruksområder, og dermed samekulturen, vil måtte tillegges stor betydning. Enkelte forskrifter angår forhold av grunnleggende betydning for samekulturen, og det bør også avspeiles i forskriften. Ett slikt eksempel vil være forskrifter om fiskereguleringer rettet mot småbåtflåten i samiske kyst- og fjordområder. I slike tilfeller må det kunne forventes at det samiske aspektet får en fremtredende plass.

Men også innenfor de enkelte saksfeltene vil det variere hvor viktige de forhold forskriften regulerer er for samekulturen. For eksempel vil forskrifter som angår betingelsene for å få adgang til den enkelte typen naturbruk, ofte være av større betydning enn forskrifter som regulerer selve ressursuttaket, dvs. forskrifter om tider, kvoter og metoder. For å illustrere dette, vil det som oftest være mer inngripende hvis en regelendring fører til tap av fast lakseplass i sjøen enn om den bare betyr at utøvelsen av fisket må legges om eller begrenses. Men man skal her være oppmerksom på at også slike forskrifter kan sette så stramme krav at de i realiteten griper inn i mer grunnleggende forutsetninger for ressursuttaket, og i så fall bør hensynet til å sikre naturgrunnlaget for samekulturen has for øye i regelutform­ingen.

Det vurderingstema forskriftsmyndigheten skal legge til grunn, er å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur, med næringer og samfunnsliv. Formuleringen er brukt også ved de øvrige forslagene som legges frem i dette kapitlet, og er omtalt nærmere der det redegjøres for utvalgets grunnsyn, se punkt 3.3.4.

Det er for forskrifter ikke foreslått å lovfeste at Sametinget skal inngå i høringsrunden, slik tilfellet er for de betydelige inngrepsvedtakene, se punkt 8.3.4. Delvis skyldes dette et ønske om å begrense den samlede saksmengden som Sametinget vil motta som følge av de forslag som legges frem. Den viktigste grunnen er imidlertid at forvaltningsloven § 37 har forholdsvis omfattende regler om saksopplysningsplikt og uttalerett, som naturlig dekker også samiske interesser dersom de vil være berørt av en forskrift. Ved at hensynet til å sikre naturgrunnlaget for samekulturen påpekes ved en vektleggingsregel, vil det klargjøre for forskriftsmyndigheten at Sametinget og andre samiske instanser skal trekkes inn i høringsrunden i slike saker. På den måten vil man gjennom vektleggingsregelen oppnå at Sametinget og andre samiske instanser høres der det er behov for det. Sannsynligvis vil det da ikke være nødvendig i tillegg å regelfeste obligatorisk høring av Sametinget.

Det kan tilføyes at Sametinget uansett har en allmenn initiativrett etter sameloven § 2-1 annet ledd. Sametinget vil altså ha en uttalerett, også i forbindelse med denne typen forskrifter, selv om det ikke lovfestes i en egen høringsregel for forskrifter.

Ved forskrifter er det heller ikke lagt opp til en nektingsrett for Sametinget. Nektingsretten vil slik den er foreslått i punkt 8.3.5 være et sterkt virkemiddel, og det er enighet i utvalget om at den i alle fall ikke er egnet i forhold til forskrifter.

Forskriftsregelen skal gjelde når forskrifter utarbeides. Etter utvalgets syn må det avgjøres konkret om forskriftsregelen også nødvendiggjør at gjeldende forskrifter endres i lys av regelen. Spørsmålet kan for eksempel tas opp av vedtaksorganet eller av Sametinget. Noe påbud om forskriftsendringer legges det ikke opp til.

Vektleggingsregelen for forskrifter forutsetter at det er undersøkt om forskriften berører naturgrunnlaget for samekulturen, og at hensynet til samisk kultur i så fall er trukket inn når forskriften utformes. Om vedtaksorganet har oppfylt de krav som stilles på dette punktet, må avgjøres konkret. Spørsmålet om saksbehandlingsfeil er omtalt i kapittel 8.8.

8.5 Vedtak om plan og konsekvensutredning

8.5.1 Gjeldende regelverk

Plan- og bygningsloven 14. juni 1985 nr. 77 er en sentral lov for forvaltning av grunnarealer og andre naturressurser i samiske bruksområder. Hovedtrekk i loven er beskrevet i NOU 1993:34 Rett til og forvaltning av grunn i Finnmark del II kapittel 3 (s. 478 flg.).

Av særlig interesse i forhold til å trygge naturgrunnlaget for samekulturen, er lovens regler om planer og om konsekvensutredninger. I det følgende skal det som bakgrunn for forslagene som fremmes, gis en kortfattet oversikt over disse vedtakstypene og de saksbehandlingsregler som gjelder.

Planer er en hovedgruppe vedtak etter plan- og bygningsloven. Det utarbeides planer på riksnivå (lovens kapittel IV), fylkesnivå (lovens kapittel V) og kommunenivå (lovens kapittel VI). Planmyndigheten på de forskjellige nivåene er henholdsvis Miljøverndepartementet, fylkeskommunen og kommunen.

Gjennom rikspolitiske retningslinjer 41 etter § 17-1 første ledd og gjennom fylkesplaner kan det fra statlig og regionalt hold gis bindende rammer og mål som skal legges til grunn for planlegging etter loven. Miljøverndepartementet har adgang til å gi bindende bestemmelser om arealbruken i kommunene gjennom § 17-1 annet ledd, som har regler om tidsbegrenset byggeforbud, og § 18, som på visse vilkår gir hjemmel for statlig inngripen i reguleringsplan og arealdel av kommuneplan.

Det er lagt til kommunene å gjøre planvedtak med bindende virkning i forhold til den enkelte tiltakshaver. Endelig plan hjemler arealbruk og bygging i samsvar med planen, samtidig som planen innebærer at den enkelte tiltakshaver og andre sektormyndigheter ikke kan sette i verk tiltak i strid med planen. Det vil si at loven er sektorovergripende, og det kan ikke gjennomføres en endret grunn- og ressursutnytting med hjemmel i særlov, uten at det er i tråd med bind­ende plan.

Loven gir nærmere regler for saksbehandlingen ved de ulike plantyper. Etter § 19-3 annet ledd skal fylkeskommunen under fylkesplanleggingen ha et løpende samarbeid med kommunene, offentlige organer, private organisasjoner og andre som har særlig interesse i fylkesplanarbeide, slik at disse kan få informasjon om og innflytelse på planleggingen. Videre har § 19-4 regler om bekjentgjøring av planforslag og høring av fylkesmannen, kommunene, offentlige organer og berørte organsisasjoner.

Behandlingen av kommuneplan, herunder arealdel av kommuneplan, skal følge § 20-5, som har regler om bekjentgjøring, høring av fylkeskommunen, be­rørte statlige organer og organisasjoner som har særlig interesse i planarbeidet, og utlegging til offentlig ettersyn. Innsigelse etter nærmere regler kan føre til behandling i Miljøverndepartementet, eventuelt regjeringen, med adgang til å gjøre de endringer i planen som finnes påkrevd. Også uten at det er kommet innsigelser kan Miljøverndepartementet, etter at kommunen har fått uttalt seg, foreta endringer i arealdelen ut fra nasjonale interesser.

Behandlingen av reguleringsplaner følger § 27-1, som har regler om kunngjøring, utlegging til offentlig ettersyn og høring av fylkeskommunen, visse statlige fagorganer og berørte grunneiere og andre rettshavere. Også ved reguleringsplaner er det regler om innsigelse og mulighet for inngripen fra Miljøverndepartementet, se § 27-2. Saksbehandlingen ved bebyggelsesplaner skal i all hovedsak foregå på samme måte, se § 28-2 og § 28-2 sjuende ledd.

I § 16 er det gitt generelle regler for den forberedende saksbehandlingen ved planvedtak etter loven, med regler om samråd, offentlighet og informasjon. I første ledd heter det:

«Planleggingsmyndighetene i stat, fylkeskommune og kommune skal fra et tidlig tidspunkt i planleggingsarbeidet drive en aktiv opplysningsvirksomhet overfor offentligheten om planleggingsvirksomheten etter loven. Berørte enkeltepersoner og grupper skal gis anledning til å delta aktivt i planprosessen.»

Bestemmelsen utfyller de saksbehandlingsregler som gjelder ved de enkelte plantypene og må oppfattes som en oppfordring til planleggingsmyndighetene om aktivt å trekke inn de interesser som en plan vil angå. Vedkommende planmyndighet avgjør i hvilken grad det er nødvendig med organisert medvirkning fra be­rørte parter og andre, ut over hva som følger av saksbehandlingsreglene for den enkelte plantypen.

I kapittel VII-a Konsekvensutredninger 42 er det gitt regler om utvidet saksbehandling for å klargjøre virkninger av tiltak som kan ha vesentlige konsekvenser for miljø, naturressurser eller samfunn, se § 33-1 første setning. Hensikten er å sikre at disse virkningene blir tatt i betraktning under planleggingen av tiltaket og når det tas stilling til om, og eventuelt på hvilke vilkår, tiltaket kan gjennomføres, se § 33-1 annen setning.

Etter § 33-2 skal det fastsettes i forskrift hvilke tiltak som alltid skal konsekvensutredes, og hvilke som etter en konkret vurdering kan kreves konsekvensutredet. 43 Der et tiltak skal konsekvensutredes, skal det utarbeides melding med forslag til utredningsprogram, som skal sendes på høring til berørte myndigheter og interesseorganisasjoner og samtidig legges ut til offentlig ettersyn i vedkommende kommune, jf. § 33-3. På grunnlag av meldingen og uttal­elsene til denne, skal ansvarlig myndighet fastsette et utredningsprogram, jf. § 33-4. Konsekvensutredningen skal gjøre rede for tiltaket, aktuelle alternativer, tiltakets virkninger på miljø, naturressurser og samfunn og hva som kan gjøres for å avbøte skader og ulemper som tiltaket kan medføre, jf. § 33-5. Konsekvensutredningen skal sendes på høring til be­rørte myndigheter og interesseorganisasjoner, legges ut til offentlig ettersyn i vedkommende kommune, og det skal holdes offentlig møte om den, jf. § 33-6.

Etter § 33-7 kan det ikke gis tillatelse til tiltaket eller fattes planvedtak om tiltaket før utredningsplikten er oppfylt. Konsekvensutredningen og uttalelsene til denne skal tas i betraktning når saken behandles og avgjøres. Det skal fremgå av vedtaket med begrunnelse – som skal offentliggjøres – hvilken betydning konsekvensutredningen og uttalelsene til denne er tillagt ved vedtaket og særlig for valg av alternativer og fastsetting av vilkår.

Reindriftens interesser i arealplanleggingen er ivaretatt særskilt gjennom reglene om innsigelse. Innsigelsesadgangen gir statlige fagmyndigheter – for reindriftens del vil det si områdestyrene – anledning til å fremme innsigelse mot arealdelen av en kommuneplan, reguleringsplan og bebyggelsesplan, jf. omtalen av dette overfor. En innsigelse fra reindriften fører til at saken bringes inn for Miljøverndepartementet, eventuelt regjeringen, som avgjør om planen skal stadfestes.

8.5.2 Forslag og begrunnelse

Samerettsutvalget har drøftet om det bør gis regler om vern av naturgrunnlaget for samisk kultur med næringer og samfunnsliv også i plan- og bygningsloven. Som punkt 8.5.1 viser, vil samiske nærings- og interesseorganisasjoner og Sametinget for så vidt være dekket av de saksbehandlingsreglene som gjelder ved planer og vedtak om konsekvensutredninger. 44 Imidlertid er samiske interesser – med unntak av reindriften – ikke nevnt særskilt. I samiske bruksområder er det etter utvalgets syn særlig viktig at vedtaksorganet er oppmerksom på at samiske interesser kan gjøre seg gjeldende, og at det må avklares før planen utformes eller før vedtak etter reglene om konsekvensutredninger treffes. Det kan derfor synes som det er behov for å få inn bestemmelser som understreker hensynet til å bevare naturgrunnlaget for samekulturen også i plan- og bygningsloven.

Dette kan gjøres ved at det tas inn vektleggingsregler som skal gjelde der det treffes vedtak om plan og vedtak etter reglene om konsekvensutredninger. Vektleggingsregler rettet mot slike vedtak vil medføre at vedkommende plan- eller vedtaksmyndighet må trekke inn samiske aktører i forberedelsesfasen og når vedtaket eller planen utformes. En vektleggingsregel vil også kunne bidra til at allerede gjeldende høringsregler blir nærmere konkretisert i forhold til samiske aktører.

En slik endring i plan- og bygningsloven vil dess­uten kunne utfylle de forslag som er lagt frem for enkeltvedtak og forskrifter. Med en slik regel vil utvalgets forslag i dette kapitlet gi et sett med regler som trygger naturgrunnlaget for samekulturen ved alle de vedtakstypene som blir brukt når grunnen og naturressursene forvaltes.

På bakgrunn av det som her er sagt, foreslår utvalget at hensynet til å sikre naturgrunnlaget for samekulturen også tas inn i plan- og bygningsloven. Hovedbegrunnelsen ligger i den sentrale stilling loven har for natur- og ressursforvaltningen i samiske bruksområder. Det har også vært viktig at gjeldende regelverk ikke synes å gi et tilstrekkelig vern for samiske interesser i forhold til slike vedtak. Utvalget går inn for at endringene innarbeides ved at det gis et tillegg til § 2, rettet mot planlegging etter loven, og et tillegg til § 33-1, som skal dekke de vedtak som treffes etter reglene om konsekvensutredninger.

For å ta endringen i § 2 først, så går lovens allmenne formål frem av § 2 første og annet ledd. Her heter det at planlegging etter loven skal legge til rette for samordning av statlig, fylkeskommunal og kommunal virksomhet, gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser og utbygging, og sikre estetiske hensyn. Målet er at arealbruk og bebyggelse blir til størst mulig gavn for den enkelte og samfunnet.

I tredje ledd er det gitt en regel som fremhever et særskilt formål for arealplanlegging etter loven. Her heter det:

«Ved planleggingen etter loven her skal det spesielt legges til rette for å sikre barn gode oppvekstvilkår.»

Et samlet utvalg ønsker en lignende prinsippbe­stemmelse for å fremheve hensynet til å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur, med næringer og samfunnsliv. Bestemmelsen foreslås tatt inn som fjerde ledd i § 2, jf. merknader i punkt 10.8.

Berg, Kåven, Owe og Rørholt går inn for at det i den fore­slåtte bestemmelsen gis en tilføyelse som trekker frem reindriften særskilt. Selv om en slik bestemmelse kan virke overflødig ved siden av den fore­slåtte endringen av § 2, kan den medføre visse fordeler. Den gir en særskilt påpekning av at reindriftens interesser skal stå sentralt ved vedtak om planer, og den kan ha en prinsipiell verdi for reindriften ut over det som følger av den allmenne henvisningen til samisk kultur, med næringer og samfunnsliv. Også det faktum at reindriften er en næring som strekker seg over flere kommuner, kan tale for en særskilt henvisning til reindriftshensyn. Reindriftsutøverne vil kunne ha vanskeligheter med å nå frem til alle de aktuelle planmyndigheter med sitt syn, og en markering av at det skal tas særskilt hensyn til reindriften, kan derfor være nyttig, ikke minst for kommunale planmyndigheter.

Flertallet ser at en slik tilføyelse kan ha sin hensikt, men mener det ut fra en totalvurdering ikke skulle være nødvendig med et slikt tillegg for at reindriftsinteressene skal få en forsvarlig vurdering ved vedtak om planer. I det foreslåtte tillegget til formålsbestemmelsen påpekes det at samisk kultur med næringer og samfunnsliv skal vektlegges, og reindriften vil inngå som en naturlig og helt sentral del av dette vurderingstemaet.

Formålet for reglene om konsekvensutredninger går frem av § 33-1. Her heter det:

«Formålet med en konsekvensutredning er å klargjøre virkninger av tiltak som kan ha vesentlige konsekvenser for miljø, naturressurser eller samfunn. Konsekvensutredninger skal sikre at disse virkningene blir tatt i betraktning under planleggingen av tiltaket og når det tas stilling til om, og eventuelt på hvilke vilkår, tiltaket kan gjennomføres.»

Et samlet utvalg er av den oppfatning at det er behov for å peke på hensynet til å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur, med næringer og samfunnsliv, også i forbindelse med at visse naturinngrep skal konsekvensutredes. Det foreslås derfor at det gis et nytt annet ledd i § 33-1, jf. merknadene i punkt 10.8.

Det er vurdert om disse bestemmelsene bør slås sammen til én, og det mest aktuelle var i så fall å gi § 2 fjerde ledd en utforming som dekket både vedtak om planer og vedtak om konsekvensutredninger. Når man ikke har fulgt opp dette, skyldes det at man foretrekker at vektleggingsregelen for konsekvensutredninger tas inn i det kapitlet som omhandler de særskilte saksbehandlingsreglene ved slike tiltak, dvs. kapittel VII-a. Selv om vektleggingsregelen ville vært bindende også om den sto i § 2, gir det antagelig større sikkerhet for at regelen blir kjent og fulgt dersom den går frem av det regelverket som omhandler konsekvensutredninger.

8.5.3 Saksfeltet for vektleggingsreglene

Som det går frem av det foregående, foreslås det to vektleggingsregler i plan- og bygningsloven, én som dekker vedtak om planer og én som gjelder vedtak som treffes i tilknytning til reglene om konsekvensutredninger. Som nevnt i punkt 8.5.1, finnes det flere typer planer som treffes på ulike plannivå. En vektleggingsregel som retter seg mot planer etter denne loven, vil dekke alle disse plan­typene.

En vektleggingsregel for konsekvensutredninger vil dekke de vedtak som treffes etter reglene om konsekvensutredninger. Regelen vil være forpliktende blant annet når det skal avgjøres om konsekvensutredning er nødvendig utenom de fastsatte tilfellene (§ 33-2), når det skal fastsettes et utredningsprogram (§ 33-4), når det skal avgjøres om utredningsplikten er oppfylt (§ 33-6 annet ledd) og når vedtak i saken skal treffes (§ 33-7). En slik vektleggingsregel vil også dekke forskrifter om konsekvensutredninger som måtte bli utarbeidet, jf. § 33-2 annet ledd.

Både planer og vedtak i tilknytning til konsekvensutredninger faller utenfor det foreslåtte saksfeltet for de utvidede saksbehandlingsreglene som er gjennomgått foran i dette kapitlet, jf. den foreslåtte § 4-1 nr. 1 til 3 og 4-7. Men ettersom også dette er vedtak som direkte angår adgangen til å gjøre naturinngrep, bør de omfattes av det regelverket som skal sikre naturgrunnlaget for samekulturen. Ved at det samiske aspektet kommer klarere frem i planarbeidet og ved konsekvensutredninger, vil dette hensynet bli trukket inn når premissene for naturbruken i samiske bruksområder legges.

Begge de foreslåtte vektleggingsreglene i plan- og bygningsloven er avgrenset geografisk til samiske bruksområder. Begrunnelsen for det og nærmere retningslinjer for innholdet i uttrykket er gitt i punkt 8.3.2.1 og i merknadene til § 4-1 i punkt 10.7.1, og vil gjelde tilsvarende i denne sammenhengen.

Videre innføres hensynet til å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur, med næringer og samfunnsliv som vurderingstema. Uttrykket brukes også ved de øvrige forslag som legges frem i dette kapitlet. Formuleringen er omtalt i punkt 3.3.4 Sikre naturgrunnlaget for samisk kultur.

Delingstillatelse, jf. § 63, og byggetillatelse, jf. kapittel XVI, er eksempler på andre vedtak etter plan- og bygningsloven. Slike vedtak er holdt utenfor forslaget. Etter utvalgets syn er det ikke nødvendig å innføre særskilte saksbehandlingsregler ved delingssaker og byggesaker, så lenge planer og vedtak om konsekvensutredninger inkluderes i regelverket. Dette skyldes at delings- og byggetillatelser bare kan treffes innenfor de rammer som er satt i ulike planer. Er det omfattende byggesaker, som større industrianlegg, vil reglene om konsekvensutredninger komme inn. Videre ville man i så fall ha inkludert svært mange og ofte små saker. Det må kunne antas at alle saker som er så konsekvensrike at de kan sies å ha stor betydning for naturgrunnlaget for samekulturen i et område, vil bli fanget opp av de foreslåtte vektleggingsreglene. Ved at planer og vedtak om konsekvensutredninger dekkes, skulle man være sikret at de vedtakene som i realiteten har betydning på dette området, er omfattet.

8.5.4 Innholdet i vektleggingsreglene

Forslaget innebærer at det innføres vektleggingsregler også for vedtak om planer og om konsekvensutredninger. Tilsvarende regler er foreslått for enkeltvedtak og forskrifter, se gjennomgangen i henholdsvis punkt 8.3.4 og 8.4. I likhet med hva som er anført for disse vektleggingsreglene, vil vektleggingsreglene for planer og for konsekvensutredninger trekke frem hensynet til naturgrunnlaget for samiske interesser i betydelig sterkere grad enn hva som i dag går frem av regelverk og retningslinjer.

Forslaget om en vektleggingsregel for konsekvensutredninger er særlig interessant i forhold til de spørsmålene som drøftes i dette kapitlet. Begge steder er tale om utvidede saksbehandlingsregler for de stør­ste eller på andre måter mest inngripende tiltakene. Reglene vil dermed ha mye av det samme virkeområdet, og i mange tilfeller vil de nok komme inn overfor de samme tiltakene. Dette trenger imidlertid ikke å bety at det ikke er behov for en vektleggingsregel direkte rettet mot konsekvensutredninger – tvert imot virker det naturlig at hensynet til samiske interesser trekkes inn blant de interesser som reglene om konsekvensutredning skal ivareta. Formålet med konsekvensutredning er å klargjøre hvilke virkninger et tiltak må forventes å få for miljø, naturressurser eller samfunn og å sikre at disse virkningene blir tatt i betraktning når det planlegges og treffes vedtak om slike tiltak. Forslagene som legges frem i dette kapitlet legger opp til mye av de samme vurderingene, men trekker inn det samiske aspektet. Denne siden ved bruken og forvaltningen av naturen i samiske bruksområder er helt sentral og bør etter utvalgets mening ha en fremtredende plass når virkningene av et planlagt tiltak skal utredes.

I likhet med det som er foreslått for enkeltvedtak og for forskrifter, formuleres forpliktelsen slik at det skal legges vekt på å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur. Heller ikke på dette området har utvalget ønsket å foreslå at det skal legges særlig vekt på samiske hensyn. Begrunnelsen for dette er gitt i punkt 8.3.3.3, og det vises til det som der sies også for denne vektleggingsregelens vedkommende.

Bestemmelsene retter seg mot vedtaksmyndighetene etter loven. Ut fra det virkeområdet regelen har etter forslaget, vil det omfatte både planmyndighetene, det vil si Miljøverndepartementet, fylkeskommunen og kommunen, og vedtaksmyndighetene ved konsekvensutredninger, det vil si Miljøverndepartementet og fagdepartementene på de ulike saksområdene. 45

Vektleggingsregelen for konsekvensutredninger vil også ha betydning for hvilke initiativ tiltakshaveren bør ta, og vil være retningsgivende blant annet for forslaget til utredningsprogram, som skal legges frem for ansvarlig fagdepartement. I siste omgang er det likevel vedkommende fagdepartement som har ansvaret for at de interessene som er nevnt i regelverket er tilstrekkelig omtalt og ivaretatt.

Departementene skal, som statlige myndigheter, i henhold til gjeldende internrettslige og folkerettslige regler, legge forholdene til rette for et samisk kulturvern. Forslaget blir således en konkretisering av en plikt som allerede påligger disse myndighetene.

Fylkeskommuner og kommuner regnes ikke som statens myndigheter, og vil i utgangspunktet ikke være direkte omfattet av de forpliktelser staten har påtatt seg. Statens myndigheter, det vil i denne sammenhengen si Stortinget og regjeringen, kan imidlertid gjennom pålegg og direktiver til kommuner og fylkeskommuner trekke inn også disse offentlige organene når det samiske kulturvernet skal gjennomføres i praksis, også når det gjelder arealplanlegging, noe som til en viss grad er gjort.

De foreslåtte vektleggingsreglene i plan- og bygningsloven forutsetter ikke aktiv deltagelse fra Sametinget i vedtaksprosessen, slik det er foreslått for de betydelige inngrepsvedtakene, se forslagene om høring og nekting ovenfor i punktene 8.3.4 og 8.3.5. På bakgrunn av gjeldende regelverk og ut fra hvor viktige denne typen vedtak er for naturbruken i samiske bruksområder, kunne det muligens vært behov for å lovfeste uttalerett for Sametinget også ved denne typen vedtak. 46

Utvalget har kommet til at obligatorisk høring ved vedtak etter plan- og bygningsloven blir for arbeidskrevende, både for Sametinget og for lovens myndigheter. En slik regel ville ha omfattet svært mange vedtak, både om planer og om konsekvensutredninger, som ville ha vært spredt over store deler av landet. Det har også hatt betydning at de aller fleste tiltakene som skal konsekvensutredes er så omfattende at det er nærliggende å anse dem som betydelige naturinngrep. I så fall vil de være dekket av den høringsregelen som et flertall av utvalgets medlemmer har foreslått, se punkt 8.3.4.

Følgen av dette er imidlertid at det blir overlatt til myndighetene etter plan- og bygningsloven å forberede slike vedtak og i den forbindelse klarlegge hvilke virkninger en plan eller et vedtak om konsekvensutredninger vil ha for naturgrunnlaget for samiske interesser. Organet selv må avgjøre hvilke undersøkelser det er nødvendig å foreta for at samiske forhold skal være tilstrekkelig opplyst. Dette vil i stor grad være avhengig hva slags vedtak det er snakk om. I mange tilfeller vil det være naturlig at vedtaksorganet trekker inn Sametinget, eventuelt også andre samiske interesser. Det kan også være nødvendig at saken forelegges til uttalelse for at beslutningsgrunnlaget skal bli godt nok. Det vil være tilfelle i områder der samisk bosetting og næringsvirksomhet er særlig utbredt. Sametinget kan for øvrig uansett be om å få en plan eller konsekvensutredningssak til uttalelse, se sameloven § 2-1 annet ledd.

Ettersom regelen er utformet som et påbud, jf. skal, kan det i gitte tilfeller være gjort en saksbehandlingsfeil hvis vektleggingsregelen ikke er fulgt opp i det enkelte tilfelle. Spørsmålet er omtalt nedenfor i kapittel 8.8.

Det må forventes at mange av de tiltakene som skal konsekvensutredes, vil måtte regnes som betydelige naturinngrep i forhold til samelovens regler. I så fall vil forslaget om en tidsavgrenset nektingsrett for Sametinget, som ni av utvalgets medlemmer støtter, komme inn i forbindelse med at det skal gis inngrepstillatelse fra vedkommende vedtaksorgan. Disse ni foreslår imidlertid ingen tilsvarende regel for vedtak etter plan- og bygningsloven. Nektingsretten er utformet slik at den skal gi Sametinget anledning til å gripe inn i forvaltningsorganers myndighet. Dette styringsverktøyet bør forbeholdes de betydelige inngrepssakene. En slik myndighet synes heller ikke like anvendelig for vedtak etter plan- og bygningsloven. Dessuten vil behovet for en slik regel neppe være særlig stort hvis de foran nevnte forslagene som er foreslått for inngrepsvedtak og forskrifter, kombineres med en vektleggingsregel i plan- og bygningsloven. Også her er det tillagt vekt at en nektingsregel for vedtak etter plan- og bygningsloven utvilsomt ville ha betydd en betydelig arbeidsbelastning for Sametinget.

8.6 Andre saksbehandlingsregler som er vurdert

Utvalget har vurdert behovet for en ordning med offentlige informasjonsmøter. For at en ordning med møter skulle betydd et økt vern for samiske interesser, måtte forutsetningen ha vært at søkelyset i første rekke ble rettet mot tiltakets eller forskriftens konsekvenser for samisk kultur og levemåte i området. Møter måtte i tilfelle ha kommet inn i tillegg til de øvrige foreslåtte saksbehandlingsreglene.

Etter gjeldende rett skal møter om et planlagt tiltak eller virksomhet holdes ut fra regelverket på enkelte saksfeltet, noe som gjøres ved f. eks. større vannkraftutbygginger, se punkt 8.3.1.4. Plan- og bygningsloven § 33-6 har regler om offentlige møter i forbindelse med at en konsekvensutredning legges frem. Forvaltningsloven § 37 siste ledd åpner for møter i forbindelse med utarbeidingen av forskrifter, når saken egner seg for det.

En fordel med møter er at man kunne fått frem synspunkter som ikke kommer til uttrykk i høringsuttalelser fra Sametinget, eventuelt fra reindriften og de samiske organisasjonene. Det kunne tilført erfaringer og kunnskap som vedtaksorganet ellers ikke får tilgang på. En annen fordel, som særlig gjør seg gjeldende hvis bare Sametinget uttaler seg til et planlagt tiltak, er at det ville gitt større muligheter for direkte påvirkning og innflytelse for enkeltpersoner og mindre grupperinger enn det som vil følge av det representative demokratiet som Sametinget innebærer. Det må forventes at et tiltak kan møte ulike reaksjoner internt blant samene, som kunne vært fremmet i en slik sammenheng. Debatt og meningsutveksling mellom grupperinger med motstridende synspunkter kunne dessuten gitt muligheter for større gjensidig forståelse, kanskje også tilnærming i synet på tiltaket.

På tross av slike antatte fordeler foreslås det ingen regler som pålegger utbyggere å arrangere møter for å klarlegge samiske synspunkter på et planlagt tiltak. Som nevnt finnes det allerede regler om møteplikt, og de største og mest inngripende tiltakene omfattes av disse. Møter blir dessuten ofte bare en orientering fra utbyggers side om tiltaket og de følger det antas å få, og det kan være noe usikkert om møter fører til at nye eller andre synspunkter blir tillagt vekt.

På bakgrunn av slike vurderinger antar utvalget at det ofte ikke vil oppnås noe særlig mer gjennom slike møter, ut over hva som kommer frem gjennom ulike organers, blant annet Sametingets, uttalelser til vedtaksorganet. Også hensynet til å begrense tiltak som forlenger og forvansker allerede omfattende saksbehandlingsprosesser, har vært av betydning for dette standpunktet. Om Sametinget ønsker å innføre rutiner for slike møter i forbindelse med at det skal utformes en høringsuttalelse, eventuelt i forbindelse med en nektingssak, er et spørsmål Sametinget selv må ta stilling til.

8.7 Innarbeiding i lovverket

8.7.1 Henvisningsregel fra særlovene til sameloven

De foreslåtte endringene i plan- og bygningsloven foreslås tatt inn som nytt fjerde ledd i § 2 og nytt annet ledd i § 33-1. Innarbeiding av disse forslagene i lovverket skulle ikke reise særlige spørsmål.

Utvalget har, som det går frem av det foregående, foreslått at forslagene som retter seg mot vedtak om enkelttilfelle av naturinngrep (§§ 4-1 til 4-6 og § 4-8) og forskrifter (§ 4-7) samles i et nytt kapittel i sameloven.

Det kan imidlertid være en fare for at samelovens regler om vern mot inngrep i naturgrunnlaget for samisk kultur kan bli oversett ved behandlingen av inngrepsspørsmål i henhold til de særskilte inngrepslovene. Det er derfor behov for regler om disse forhold også i de enkelte inngrepslovene.

Utvalget har overveiet å foreslå en formåls- eller hensynsregel i de enkelte lovene, der hensynet til å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur, med næringer og samfunnsliv, fremheves. Det er vist til en del gjeldende hensyns- og formålsregler i punkt 8.3.1.3. En regel om hensyntagen til naturgrunnlaget for samisk kultur, som oftest plassert fremme i loven, ville fått frem at dette hensynet skal stå sentralt ved vedtak etter loven. Det kunne også ført til at de organer som fatter vedtak etter den enkelte loven, ville føle en klarere forpliktelse til å ivareta samiske interesser.

På den annen side ville det ikke passe med en slik formåls- eller hensynsregel i alle de aktuelle lovene, med den utforming de har. Særlig tydelig er dette i lover som ikke har formåls- eller hensynsregler. En fremheving av hensynet til samisk kultur i slike lover ville kunne utløse et behov for å trekke frem også andre hensyn, med det lovarbeid det ville medføre. Dessuten er gjeldende regelverk i inngrepslovene svært forskjellig formulert, og dersom en samisk formåls- eller hensynsregel skulle tilpasses innhold og språk i den enkelte inngrepsloven, ville det bety vesentlig arbeid, samtidig som det senere kunne føre til tolkingstvil. En formåls- eller hensynsregel ville heller ikke gjøre det klart at også hørings-, nektings- og forskriftsreglene i sameloven skal gjelde ved inngreps­vedtak etter vedkommende lov.

Den fremgangsmåten utvalget har samlet seg om, er å foreslå en likelydende bestemmelse i hver av de aktuelle inngrepslovene, som viser til at reglene i sameloven gjelder når det søkes om tillatelse til bruk av eller inngrep i grunn eller andre naturgoder i samiske bruksområder. Det skal i den forbindelse understrekes at de enkelte medlemmer selvsagt bare går inn for en henvisningsregel til de regler i sameloven som de uttrykkelig har gitt sin tilslutning.

En henvisningsregel er foretrukket av flere grunner. Viktigst er det at en henvisningsregel rettsteknisk sett er enklest. En likelydende regel i særlovgivningen vil bety mindre lovteknisk arbeid enn hva som hadde vært nødvendig hvis bestemmelsene ble utformet særskilt i de enkelte lovene. Man unngår også tolkingsproblemer på grunn av at reglene var utformet forskjellig.

Forslagene, og særlig forslaget om nektingsrett, krever dessuten et litt mer omfattende regelverk, og bør derfor gis i én lov. Sameloven peker seg i så måte ut som et naturlig valg. Men også av andre grunner er det viktig at saksbehandlingsreglene plasseres i sameloven. På den måten blir viktige regler som angår samiske forhold samlet i én lov. Etter utvalgets mening er det ønskelig at en utbygging av Sametingets myndighet og andre regler som skal ivareta samiske interesser, finnes i den loven som særskilt omhandler samiske spørsmål. Sammenhengen med regler som angår andre samerettslige spørsmål vil på den måten bli markert, samtidig som det gir bedre oversikt over rettsreglene som gjelder samiske forhold.

Henvisningen til sameloven gjør det også klart at forslagene bare vil ha betydning for inngrep i samiske bruksområder. Dette er et poeng, ettersom de inngrepslovene som er aktuelle, med unntak av et par lover, 47 gjelder hele landet. Det er derfor etter medlemmenes mening en god løsning at man i lovene tar inn en henvisning til sameloven for de tilfeller der det omsøkte tiltaket er lokalisert til samiske bruksområder. Der det ikke er tilfelle, vil forslagene ikke ha innvirkning på saksbehandlingen. Dette er ikke uttrykk for en nedtoning av det samiske aspektet, snarere en fremheving av det samiske der det faktisk gjør seg gjeldende. En henvisning til sameloven for tilfeller der tiltaket er planlagt satt i verk i samiske bruksområder, vil sikre at søkelyset rettes mot samiske kultur- og næringsinteresser der det er behov for det.

Som det går frem av drøftelsene av de enkelte forslagene, står et samlet utvalg bak forslagene til vektleggingsregler for enkelttilfelle av naturinngrep ( punkt 8.3.3) og ved forskrifter ( punkt 8.4), mens utvalget har delt seg når det gjelder forslagene om høringsregel og nektingsregel ( punktene 8.3.4 og 8.3.5). På grunn av denne uenigheten legger utvalget frem tre forslag til formulering av henvisningsreglene, som uttrykkelig viser hvilke regler i sameloven de enkelte medlemmene i utvalget står bak. Det fremmes altså ett forslag som henviser til vektleggingsreglene, ett forslag som henviser til vektleggingsreglene og høringsregelen og ett forslag som viser til vektleggingsreglene, høringsregelen og nektingsregelen. Ved en eventuell lovfesting av henvisningsregelen er det selvsagt tilstrekkelig at det henvises til sameloven kapittel 4, som da vil inneholde de reglene man går inn for å lovfeste.

Uansett stemmefordeling ved de forslagene som legges frem, er det enighet om at henvisningsreglene må avspeile at tillatelser til naturinngrep som er hjemlet i særlovgivningen, faller i to hovedgrupper. 48 En gruppe er de lovene som hjemler tillatelser som direkte gir rett til naturinngrep. Det gjelder blant annet de lovene som gir tiltakskonsesjon. En annen gruppe er de lovene som hjemler tillatelser til erverv av eie- eller bruksrettigheter, som igjen gir adgang til naturinngrep. Ervervskonsesjonslovene og de mange ekspropriasjonshjemlene er av den typen. At det er tale om to typer tillatelser, gjør det vanskeligere å formulere henvisningsregelen på en måte som er treffende for begge disse vedtakstypene. Definisjonen av inngrepsvedtak i § 4-1 nr. 1 og 2 avspeiler at det her er tale om ulike vedtakstyper.

Disse forholdene har ført til at det legges frem tre sett med henvisningsregler, alt etter hvilke forslag de enkelte medlemmene støtter. Hvert regelsett består av to henvisningsregler, som skal fange opp både tillatelser til direkte inngrep (foreslått som § A) og tillatelser til erverv av rettigheter, som i sin tur gir adgang til inngrep (foreslått som § B). De foreslåtte lovtekster går frem av punkt 11.7.2 jf. merknader i punkt 10.7.2.

8.7.2 Særlover hvor henvisningsregelen foreslås tatt inn

Utvalget foreslår at en henvisningsregel tas inn i følg­ende lover (nevnt i rekkefølge etter lovens alder):

1. Lov om erverv av kalkstensforekomster 3. juli 1914 nr. 5 (ny § 1 a).

2. Lov om erverv av vannfall, bergverk og annen fast eiendom m.v. (industrikonsesjonsloven) 14. desember 1917 nr. 16 (ny § 1 a).

3. Lov om vassdragsreguleringer (vassdragsreguleringsloven) 14. desember 1917 nr. 17 (ny § 1 a).

4. Lov om vassdragene (vassdragsloven) 15. mars 1940 nr. 3 (ny § 105 a).

5. Lov om erverv av kvartsforekomster 17. juni 1949 nr. 3 (ny § 1 a).

6. Lov om avståing av grunn m.v. til drift av ikke mutbare mineralske forekomster 21. mars 1952 nr. 1 (ny § 1 a).

7. Lov om rett for den norske stat til å foreta ekspropriasjon for gjennomføring av overenskomst av 18. desember 1957 mellom Norge og Sovjet-Samveldet om utnytting av vannkraften i Pasvikelven 27. juni 1958 nr. 1 (ny § 2 a).

8. Lov om oreigning av fast eigedom (oreigningsloven) 23. oktober 1959 nr. 3 (ny § 1 a).

9. Lov om vitenskapelig utforskning og undersøkelse etter og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsforekomster 21. juni 1963 nr. 12 (ny § 2 a).

10. Lov om veger av 21. juni 1963 nr. 23 (ny § 12 a).

11. Lov om forvaltning av grunn i Finnmark (erstatter lov om statens umatrikulerte grunn i Finnmark fylke (jordsalgsloven) 12. mars 1965 (jf. kapittel 4.2 og forslag til § 1-3).

12. Lov om skogbruk og skogvern (skogbruksloven) 21. mai 1965 (ny § 17 c).

13. Lov om atomenergivirksomhet 12. mai 1972 nr. 28 (ny § 4 a).

14. Lov om regulering av deltagelsen i fisket (deltagerloven) 16. juni 1972 nr. 57 (ny § 8 første ledd tredje setning).

15. Lov om bergverk (bergverksloven) 30. juni 1972 nr. 70 (ny § 2 a).

16. Lov om undersøkelser etter og utvinning av petroleum i grunnen under norsk landområde 4. mai 1973 nr. 21 (ny § 2 a).

17. Lov om konsesjon og om forkjøpsrett for det offentlige ved erverv av fast eiendom (konsesjonsloven) 31. mai 1974 nr. 19 (ny § 2 a).

18. Lov om utnytting av rettar og lunnende m.m. i statsallmenningane (fjellova) 6. juni 1975 nr. 31 (ny § 1 a).

19. Lov om viltet (viltloven) 29. mai 1981 nr. 38 (ny § 3 a).

20. Lov om rettledningstjenesten i fiskerinæringen 11. juni 1982 nr. 42 (nytt tillegg til § 8 første ledd).

21. Lov om saltvannsfiske m.v. 3. juni 1983 nr. 40 (ny § 4 a).

22. Lov om petroleumsvirksomhet (petroleumsloven) 22. mars 1985 nr. 11 (ny § 3 a).

23. Lov om oppdrett av fisk, skalldyr m.v. 14. juni 1985 nr. 68 (ny § 3 a).

24. Lov om produksjon, omforming, overføring, omsetning og fordeling av energi m.m. (energiloven) 29. juni 1990 nr. 50 (ny § 1-5).

25. Lov om laksefisk og innlandsfisk m.v. (lakse- og innlandsfiskloven) 15. mai 1992 nr. 47 (ny § 5 a).

26. Lov om anlegg og drift av jernbane, herunder sporvei, tunnelbane og forstadsbane m.m. (jernbaneloven) 11. juni 1993 nr. 100 (ny § 4 a).

27. Lov om luftfart 11. juni 1993 nr. 101 (ny § 2-3 a).

28. Lov om erverv av næringsvirksomhet 23. desember 1994 nr. 79 (ny § 3 a).

29. Lov om jord (jordlova) 12. mai 1995 nr. 23 (ny § 1 a).

De lovene som er listet opp, er lover som hjemler vedtak om naturinngrep, enten gjennom enkeltvedtak eller ved forskrifter. Hvilke vedtak de enkelte lovene gir hjemmel for, går frem av den skjematiske oversikten, jf. kapittel 8.9. Utvalget antar at dette er de viktigste lovene, sett ut fra et vernesynspunkt, og at disse dekker vedtak hvor det er særlig aktuelt å gi naturgrunnlaget for samiske interesser et styrket vern.

De angitte lovene må ikke oppfattes som en uttømmende oppregning av hvilke typer tiltak man har ment skal omfattes av de foreslåtte reglene om vern. For det første er det en rekke naturinngrep som ikke treffes med hjemmel i en bestemt særlov. Særlovene som her er nevnt, vil dekke de mange og viktige naturinngrepene som krever offentlig tillatelse, men en rekke konsekvensrike tiltak vil falle utenfor disse. Den foreslåtte § 4-1 nr. 3 vil fange opp en del av disse, men ikke alle. Den foreslåtte forskriften om konsekvensutredninger kan brukes som illustrasjon på tiltak som ikke alltid vil bli fanget opp av den foreslåtte § 4-1 punktene 1-3. Dette er tiltak som kan iverksettes gjennom reglene i plan- og bygningsloven, forutsatt at det er gitt tillatelse etter forurensingsloven.

For det andre er det i noen av de aktuelle lovene regler om konsesjonsfritak, blant annet ut fra hvem som er tiltakshaver. Tiltak i regi av staten, og til dels også fylkeskommuner og kommuner, er for eksempel unntatt fra konsesjonsplikt etter flere lover. At slike tiltakene ikke trenger offentlig godkjenning i form av en formell konsesjon, har en særlig begrunnelse og bør etter utvalgets mening ikke føre til at saken også unntas fra saksfeltet for de her foreslåtte saksbehandlingsreglene. Om et tiltak startes opp og drives i regi av de nevnte offentlige organer eller en privatperson eller et privat eller statlig selskap, skulle være uten betydning i forhold til disse reglene. Dersom man unntar slike saker, vil det etter utvalgets mening føre til en lite heldig uthuling av regelverket og et svakere vern enn tilsiktet.

For det tredje kan det vedtas naturinngrep med hjemmel i andre lover enn de utvalget her har tatt med. Selv om man har tatt med de lovene det er mest nærliggende å ta med, i alle fall ut fra någjeldende forhold, kan det tenkes at andre naturbruksmåter på sikt kan bli aktuelle.

Det vil dermed ikke i alle tilfelle foreligge en uttrykkelig henvisning til sameloven i alle tilfeller der det kan bli aktuelt å legge den til grunn. Det skal derfor understrekes at det avgjørende i forhold til de skjerpede saksbehandlingsreglene som fremmes i dette kapitlet, er om det aktuelle tiltaket dekkes av det angitte saksfeltet for forslagene, det vil si om det må anses som et (betydelig) naturinngrep i samiske bruksområder. Hvilken betydning det kan få for spørsmålet om saksbehandlingsfeil at vedkommende hjemmelslov ikke henviser til sameloven, er omtalt i kapittel 8.8.

Noen av de ovenfor nevnte lovene vil ikke være aktuelle i alle deler av landet som regnes som samisk bruksområde. Enkelte lover er geografisk begrenset, mens andre omhandler naturinngrep som det (for tiden) ikke er aktuelt å foreta over hele landet, fordi verneplaner 49 eller andre hindringer 50 setter begrensninger for hvilke naturinngrep som faktisk kan foretas i deler av landet. Utvalget har ikke gått i detalj på dette punktet. I lovene henvises det til samiske bruksområder, uten noen nærmere angivelse av hvilke samiske områder som vil være aktuelle i forhold til den enkelte type naturinngrep. Både hensynet til rettsteknisk enkle regler og det forhold at lovenes faktiske virkeområde kan endres over tid, har spilt inn her.

Forvaltningsloven er ikke nevnt i oppregningen. En henvisning fra forvaltningsloven til sameloven kunne ha understreket at også de særlige saksbehandlingsreglene i sameloven skal gjelde der et tiltak skal iverksettes i samiske områder. Den er likevel utelatt fordi den er en allmenn lov om behandlingsmåten i forvaltingsavgjørelser som i seg selv ikke gir hjemmel for vedtak om naturinngrep. Forvaltningsloven er således av en annen type enn de øvrige lovene, og det virker ikke naturlig å ta den med i oppregningen.

De inngrepsvedtak som skal dekkes av forslagene, vil dessuten bare utgjøre en liten del av de vedtak som skal behandles etter reglene i forvaltningsloven. Selv om man hadde innskrenket henvisningen til sameloven til bare å gjelde vedtak om naturinngrep, dekker forvaltningsloven så mange ulike saksområder at en slik regel sannsynligvis hadde hatt liten selvstendig betydning.

Det er vel også tvilsomt om man hadde oppnådd noe med det. Henvisningsregelen er foreslått tatt inn i de lover som hjemler vedtak om naturinngrep. Dermed vil det gå frem av det regelverket som organet forholder seg til, at de særlige saksbehandlingsreglene i sameloven gjelder ved naturinngrep i samiske bruksområder. Det skulle ikke være nødvendig at dette i tillegg gikk frem av forvaltningsloven, selv om disse vedtaksorganene også er bundet av den loven.

Reindriftsloven er heller ikke med i oppregningen. Selv om reindriftsloven hjemler vedtak om naturinngrep i samiske bruksområder, og loven omhandler en kulturspesifikk samisk næring – for øvrig den eneste her til lands – virker det lite naturlig å henvise til de skjerpede saksbehandlingsreglene når det treffes vedtak etter loven. For det første ligger det innebygd i loven at hensynet til samiske interesser er det sentrale. En presisering av dette i denne loven virker unødvendig. For det andre er reindriftsloven en egen lov for reindriften, som utgjør en avgrenset del av samekulturen. Dette grunnleggende utgangspunktet er det etter utvalgets mening ikke aktuelt å rokke ved, noe som ville vært følgen dersom et bredere vurderingstema skulle vært lagt til grunn ved vedtak etter loven.

Med hensyn til kyst- og fjordfiske har utvalget vært i tvil om hvilke lover henvisningsregelen bør tas inn i. Fiskerilovgivningen er omfattende, og det settes en rekke vilkår for fiske. Noen lover gir betingelser for å kunne delta i fisket, kalt innsatsreguleringen, for eksempel lov om registrering og merking av fiskefartøyer (registreringsloven) av 5. desember 1917 nr. 1, lov om regulering av deltagelsen i fisket (deltagerloven) av 16. juni 1972 nr. 57 og lov om rettledningstjenesten i fiskerinæringen av 11. juni 1982 nr. 42, som hjemler reglene om fiskermanntall. Andre lover angår det som kalles uttaksreguleringen, som angår blant annet fangstkvantum, tider og fiskbare arter. Slike forskrifter hjemles vanligvis i saltvannsfiskeloven.

Saltvannsfiskeloven er med i oppregningen, slik at forskrifter om uttaksregulering vil bli dekket. Men det er ingen tvil om at også bestemmelsene om innsatsregulering har stor betydning for de samiske fiskernes muligheter til å utnytte fiskeressursene. Dersom slike regler utformes slik at samiske fiskere faller utenfor de krav som settes, vil de miste tilgangen til fisket, uansett hvordan uttaksreglene utformes.

Man har derfor kommet til at henvisningsregelen bør tas inn i en del av de nevnte lovene, men ikke alle. Etter utvalgets mening kan registreringsloven holdes utenom. Kravene til registrering og merking er lovfastsatt, slik at det i liten grad er aktuelt med forskriftsreguleringer. Dessuten er dette bestemmelser som ikke er av de mest utslagsgivende i forhold til de problemstillinger som her drøftes.

Lov om rettledningstjenesten § 8 gir hjemmel for å gi forskrifter om fiskermanntall. For slike forskrifter bør vektleggingsregelen gjelde. Fra samisk hold har det vært hevdet at dette regelverket har hatt uheldige konsekvenser, særlig for fiskere med mindre båter. Dette er omtalt nærmere i kapittel 5.6 Kyst- og fjordfiske. I forhold til andre bestemmelser i loven er det imidlertid ikke særlig aktuelt å fremheve det samiske spesielt. Henvisningen til samelovens regler bør derfor tas inn i § 8, og uttrykkelig avgrenses til denne bestemmelsen.

Deltagerloven har i § 2 regler om tillatelse til innføring i merkeregistret og erverv av fiskefartøy. Forskrifter om innføring i merkeregistret kan gis i særlige tilfeller, jf. § 2 femte ledd. Videre er det i § 6, jf. § 7 og § 9, hjemmel for å innføre krav om særskilt tillatelse for fiske. Hjemmelen kan brukes som ledd i nasjonale eller internasjonale tiltak for å hindre overbeskatning av fiskebestandene eller for å sikre en forsvarlig teknisk og økonomisk utbygging av fiskeflåten og en rasjonell utnyttelse av fiskeressursene. Det er gitt en rekke forskrifter med hjemmel i disse bestemmelsene, men ikke alle gjelder for eller er aktuelle i samiske bruksområder.

Tillatelser etter § 2 kan antagelig holdes utenfor de foreslåtte reglenes saksfelt. Selv om det er snakk om enkelttilfeller som avgjøres ved enkeltvedtak, gjelder det enkeltpersoner, og en fremheving av det samiske ville dermed lett medført forskjellsbehandling på individuelt grunnlag. Slike tillatelser er dess­uten vesensforskjellige fra de tilfeller der et enkeltvedtak om naturinngrep utløser vernereglene. Det virker lite naturlig å innføre et generelt prinsipp om at naturgrunnlaget for samekulturen skal sikres i forhold til slike vedtak, i og med at denne typen vurderinger ikke naturlig inngår i avgjørelsesgrunnlaget – i motsetning til hva som er tilfelle ved vedtak om naturinngrep etter inngrepslovgivningen.

Derimot bør forskrifter etter § 6 omfattes av reglene. Ved denne typen forskrifter vil hensynet til det samiske kunne gå naturlig inn i vurderingsgrunnlaget etter jf. § 8, hvor det blant annet heter:

«I forskriften skal det særlig legges vekt på tidligere deltagelse i fiske, faglige og tekniske forutsetninger (herunder fartøy og utstyr), eiers og mannskaps avhengighet av å kunne drive fiske samt fiskets betydning for råstofftilførselen til bestemte distrikter eller bestemte produksjonsgrener.»

For øvrig forutsetter utvalget at henvisningsregelen vurderes fortløpende ved fremtidig lovgivning om grunn- og ressursutnyttingen. Dette gjelder både der det blir gitt nye lover på områder som i dag ikke er regulert, og der gjeldende lovverk endres. Inngrepslovgivningen er under stadige endringer, og et virksomt samisk kulturvern forutsetter at lovverket er à jour på dette punktet. I den forbindelse kan det for eksempel vises til lovforslag i NOU 1995:12 Lov om vassdrag og grunnvann og NOU 1996:11 Forslag til ny minerallov.

8.8 Saksbehandlingsfeil

Det kan være grunn til å gå noe nærmere inn på hva virkningen vil være, dersom de foreslåtte reglene i sameloven ikke skulle bli fulgt ved behandlingen av et vedtak om naturinngrep i samiske bruksområder.

Forslaget om en egen nektingsrett for reindriften, som kun Rørholt står bak, kan kort nevnes først. Opprettes det en slik ordning, vil det bety at ingen myndigheter vil kunne disponere over grunn og naturressurser innenfor reinbeiteområdene på en måte som nevnt i forslaget, uten at det er gitt tillatelse fra Reindriftsstyret. Gjøres det likevel, vil det foreligge kompetansemangel, noe som som hovedregel gjør et vedtak ugyldig.

De andre lovforslagene som legges frem i dette kapitlet er saksbehandlingsregler. Nektingsregelen står riktig nok i en særstilling ettersom den kan sees som en saksbehandlingsregel samtidig som den innebærer en kompetansebegrensning for vedtaksorganet. Det er derfor naturlig å avgrense drøftingen til spørs­målet om vedtak i strid med sameloven vil være ugyldig på grunn av saksbehandlingsfeil, mens det for vedtak i strid med nektingsregelen også drøftes ugyldighet på grunn av kompetansemangel.

I enkelte særlover er det uttrykkelig angitt at visse feil medfører ugyldighet. Utvalget ser ikke det som en aktuell løsning i denne sammenhengen. Både reglenes skjønnsmessige preg og behovet for fleksibilitet ut fra forholdene i den enkelte saken og den feilen som er gjort, tilsier at spørsmålet bør avgjøres ut fra en vurdering fra sak til sak.

Ved enkeltvedtak kan ugyldighet på grunn av saksbehandlingsfeil vurderes av vedtaksorganet selv, jf. forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav c), av overordnet organ, jf. forvaltningsloven § 35 andre og tredje ledd, eller av domstolene, jf. forvaltningsloven § 41. Ved domstolsprøving kan det bare undersøkes om vedtaket er ulovlig, dvs. i strid med lov og rettsprinsipper. Om vedtaket er hensiktsmessig eller heldig, hører bare under forvaltningens skjønnsutøvelse, og kan ikke prøves av domstolene. Der overordnet forvaltningsorgan overprøver vedtaket, kan også de skjønnsmessige sider av saken overprøves, jf. forvaltningsloven §§ 33 annet ledd og 34 annet ledd.

For at det skal foreligge ugyldighet pga. saksbehandlingsfeil, må det være gjort feil under behandlingen av saken. Hvilke regler som skal følges ved inngrepsvedtak i samiske bruksområder, vil med de her foreslåtte saksbehandlingsreglene gå frem av forvaltningsloven, særlover og sameloven.

Vektleggingsregelen kommer inn på avveiningsstadiet, dvs. når vedtaket treffes. Regelen kan imidlertid ikke sees adskilt fra vedtaksorganets forberedende saksbehandling. Som nevnt har vedtaksorganet etter forvaltningsloven § 17 en utrednings- eller opplysningsplikt. Vektleggingsregelen vil føre til at det må kunne stilles andre og utvidede krav til saksforberedelsene.

Det er vanskelig å si noe allment om når det kan sies å foreligge en saksbehandlingsfeil fordi vektleggingsregelen ikke er overholdt. Et minstekrav må være at vedtaksorganet har foretatt visse undersøkelse for å kartlegge virkningene av et tiltak for samiske interesser i området, og at dette til en viss grad er trukket inn når avgjørelsen treffes. Det må videre antas at vedtaksorganet ikke kan unnlate å vurdere innvendinger mot tiltaket som er kommet fra samisk hold, i alle fall ikke ved klar motstand mot tiltaket. Det må også gå frem av vedtaket at det samiske aspektet har vært en del av det vurderingstemaet som ligger til grunn for vedtaket.

Selv om det i utgangspunktet kan fastslås at det er gjort feil i vedtaksorganets saksbehandling, betyr ikke det nødvendigvis at vedtaket er ugyldig. Det skal avgjøres konkret ut fra de virkninger feilen kan ha hatt på innholdet av vedtaket. Etter prinsippet i forvaltningsloven § 41 vil et vedtak likevel være gyldig dersom det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold.. Med vedtakets innhold menes både utfallet av søknaden, dvs. om den innvilges eller ikke, og innholdet i vedtaket, dvs. hvilke vilkår som settes ved innvilgelse. Prinsippet gjelder uansett om det er vedtaksorganet, overordnet organ eller domstolene som vurderer ugyldighetsspørsmålet.

Om feilen kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold, vil avhenge av i hvor stor grad det er undersøkt hvilke virkninger tiltaket kan tenkes å få for samiske interesser i området. Dersom det samiske aspektet ikke er trukket inn, er det en saksbehandlingsfeil som utvilsomt kan ha virket inn på avgjørelsens innhold. Det må da vurderes hvor sannsynlig det er at utfallet hadde blitt et annet dersom vektleggingsregelen var blitt fulgt. Det stilles i utgangspunktet ikke strenge krav på dette punktet. Så lenge det er en mulighet for at feilen kan ha virket inn på resultatet, kan det konstateres ugyldighet. Hvor stor grad av sannsynlighet som kreves i den enkelte sak, vil variere ut fra hvor grov feilen er og hvor inngripende tiltaket er. Er det åpenbart at tiltaket kan ha betydelige konsekvenser for samiske interesser i området, kan det vanskelig utelukkes at vektleggingsregelen kunne ha virket inn på vedtakets innhold.

Der forholdet til samiske interesser til en viss grad er trukket inn, men for lite til å gi et fullt ut riktig og dekkende bilde, skal det mer til for at vedtaket blir ugyldig av den grunn. Vektleggingsregelen er en skjønns­regel, og så lenge den faktisk er fulgt i en viss grad, kan det være tilstrekkelig. I slike tilfeller kan det imidlertid være aktuelt å vurdere om saksopplysningsplikten etter forvaltningsloven § 17 er fulgt opp på en tilfredsstillende måte. Ugyldighetsvurderingen foregår i så fall på vanlig måte.

I forbindelse med høringsregelen er det særlig to situasjoner som kan føre til påstand om saksbehandlingsfeil. En situasjon er at vedtaksorganet ikke har fulgt samelovens regler om uttalerett for Sametinget i det hele tatt, enten fordi vedtaksorganet ikke har kjent til reglene eller fordi organet har unnlatt å følge reglene.

At høringsregelen ikke etterleves, må utvilsomt kunne ses som en saksbehandlingsfeil. Det må – i alle fall etter en tid – kunne forventes at organer som treffer denne typen vedtak, har kjennskap til det særskilte regelverket som gjelder i samiske bruksområder, og at regelverket etterleves av vedtaksorganene. Denne forutsetningen blir særlig sterk der tiltaket størrelsesmessig sett er omfattende og det er tenkt iverksatt i sentrale samiske områder. I slike saker vil det for øvrig være naturlig at Sametinget blir trukket inn i den forberedende saksbehandlingen, også uten at det er fastsatt i en særskilt regel.

En annen situasjonen som kan oppstå, er at vedtaksorganet etter en vurdering kommer til at inngrepet ikke er betydelig, og at vedtak i saken treffes uten at saken sendes på høring i Sametinget. Et slikt standpunktet vil ventelig bety at saken heller ikke forelegges Sametinget med spørsmål om nekting.

Beslutningen om at det ikke dreier seg om et betydelig vedtak, kan sees som feil lovanvendelse og angripes på det grunnlaget. Men en slik feilvurdering kan ha sin årsak i at det er begått saksbehandlingsfeil. Det forutsetter at vedtaksorganet kan kritiseres for at det kom frem til dette resultatet, og at kritikken baserer seg på feil eller mangler ved den saksbehandlingen som er foretatt forut for beslutningen. Det mest nærliggende grunnlaget å vurdere dette på, er vedtaksorganets saksutredningsplikt, jf. forvaltningsloven § 17. Vedtaksorganet skal sørge for at saken er så godt opplyst som mulig før avgjørelsen treffes. Dette betyr at organet må innhente de opplysninger som er nødvendig for å kunne ta stilling til om inngrepet må anses som betydelig i forhold til samiske interesser.

Hvilke krav som kan stilles til de undersøkelser som gjøres i forbindelse med betydelighetsvurderingen, vil variere ut fra den kunnskapen vedtaksorganet har om samiske forhold fra før, tiltakets beliggenhet og omfang. Det er i den forbindelse et poeng at det er Sametinget og ikke vedtaksorganet som skal ha det avgjørende ordet når det avgjøres om inngrepet skal regnes som betydelig. Der organet er – eller bør være – i tvil, kan det være en forsømmelse ikke å rådspørre Sametinget ved denne vurderingen.

Som nevnt trenger ikke et inngrepsvedtak å være ugyldig, selv om det kan fastslås at det er gjort feil under saksbehandlingen. Det avgjørende er om feilen kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold. Dette avgjøres ut fra en sannsynlighetsvurdering i det enkelte tilfelle. Det er neppe tvil om at Sametingets fravær i høringsrunden kan virke bestemmende på vedtakets innhold. Det må forventes at Sametingets kunnskap om samiske forhold og tingets autoritet vil bli tillagt vekt i de saker det her er snakk om. Følgelig kan det ofte ikke utelukkes at Sametingets medvirkning vil kunne gi et annet utfall i saken enn det som måtte bli resultatet uten tingets medvirkning.

Forslaget om nektingsrett innebærer at vedtaksorganet ikke har myndighet til å treffe vedtak i saken hvis Sametinget har gått imot det. Dersom vedtaksorganet ikke oversender forslag til vedtak – fordi de ikke er kjent med nektingsregelen eller fordi de mener reglene ikke kommer inn i den aktuelle saken – og det treffes et inngrepsvedtak, vil det være snakk om både kompetansemangel og saksbehandlingsfeil.

Dersom nektingsregelen ikke følges der det dreier seg om et betydelig inngrep i samiske bruksområder, må det kunne karakteriseres som en feil ved saksbehandlingen. Riktig nok vil nektingsregelen være sær­egen, og på de aller fleste saksfelter finnes det ikke tilsvarende regler. Dette forholdet hindrer ikke at det blir forventet at vedtaksorganene på disse saksområdene gjør seg kjent med regelverket, og at det legges til grunn fra det tidspunkt som er bestemt. Overordnet fagmyndighet, i siste instans regjeringen, vil ha et informasjonsansvar i forhold til berørte vedtaksorganer.

I likhet med hva som gjelder for høringsregelens del, kan kritikken mot et vedtak bygge på at betydelighetsvurderingen er feil, slik at det uriktig blir lagt til grunn at nektingsregelen ikke kommer inn. På dette punktet vises det til det som sies foran om denne problemstillingen i tilknytning til høringsregelen.

Spørsmålet om en unnlatelse av å følge nektingsregelen vil medføre at vedtaket er ugyldig, skal avgjøres ut fra om feilen kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold. Der spørsmålet om nekting ikke er forelagt Sametinget, kan det utvilsomt være tilfelle.

Det er antakelig vel så nærliggende å se manglende oppfølging av nektingsregelen som et spørsmål om manglende myndighet (personell kompetansemangel). Hovedregelen ved kompetansemangler er at de medfører ugyldighet. Det blir således ikke nødvendig å ta stilling til om feilen har virket bestemmende på vedtakets innhold.

Også forskrifter kan bli kjent ugyldige på grunn av saksbehandlingsfeil. Som ved enkeltvedtak kan gyldigheten vurderes enten av organet selv, av overordnet organ eller av domstolene.

Vektleggingsregelen ved forskrifter vil være et saksbehandlingskrav som rettes mot den enkelte forskriftsmyndighet og som i gitte tilfeller kan føre til at en forskrift, eventuelt enkelte bestemmelser i den, blir ugyldig. Vektleggingsregelen, som etter forslaget skal gå frem av sameloven, vil gjelde i tillegg til de saksbehandlingskrav som er nedfelt i forvaltningsloven kapittel VII.

I vurderingen av om en forskrift skal kjennes ugyldig på grunn av at vektleggingsregelen ikke er fulgt, er det avgjørende om regelen faktisk er trukket inn i forskriftsarbeidet, og som for vektleggingsregelen ved enkeltvedtak må dette avgjøres konkret. Hvor mye som vil måtte kreves fra vedtaksorganets side, vil variere etter hvor sterkt det samiske innslaget er i området, og også hvilke forhold forskriften regulerer. Men det må i alle fall kunne kreves at hensynet til naturgrunnlaget for samiske interesser har vært undersøkt, og at de opplysninger vedtaksorganet får, er tatt i betraktning når forskriften utformes. Plikten skjerpes der det dreier seg om områder som vedtakorganet må vite er særlig viktige for samiske kultur- og næringsinteresser.

Også for forskrifter er det en betingelse for å statuere ugyldighet på grunn av saksbehandlingsfeil at feilen kan ha virket bestemmende på innholdet. Dette går ikke uttrykkelig frem av loven, men prinsippet i § 41 anvendes analogisk. Hvis vektleggingsregelen ikke er tatt hensyn til i det hele tatt, vil det lett kunne ha betydning for innholdet. Det blir imidlertid antatt at det er større grunn til å være varsom med å kjenne en forskrift ugyldig på dette grunnlaget enn hva tilfelle er ved et enkeltvedtak. 51

Det som her sies, vil i stor grad gjelde tilsvarende for vektleggingsreglene som er foreslått for planer og konsekvensutredninger. Om vektleggingsregelen i tilstrekkelig grad har vært anvendt, må avgjøres i den enkelte sak. Det beste vil være at det går tydelig frem av de ulike plantyper som utarbeides at samiske interesser har vært avveid. Reglene om konsekvensutredninger skal etter de retningslinjer som er gitt, 52 ta for seg en rekke saksfelter innenfor hovedkategoriene miljø, naturressurser og samfunn, og hensynet til naturgrunnlaget for samisk kultur, med næringer og samfunnsliv, kan behandles som undergrupper til disse eller som et eget punkt.

Dersom det ikke i det hele tatt er fokusert på samiske interesser, kan det foreligge ugyldighet. Som ellers ved saksbehandlingsfeil er forutsetningen at forsømmelsen kan ha virket bestemmende på innholdet i vedtaket.

Det kan spørres om det skal ha noen betydning for spørsmålet om saksbehandlingefeil at hjemmelsloven eller hjemmelsgrunnlaget ikke henviser til sameloven. Hjemmelslover som har en uttrykkelig henvisning til sameloven, jf. forslaget i punkt 8.7.2, skulle i denne sammenhengen være uproblematiske.

Utvalget er av den oppfatning at det er saksfeltet for forslagene, slik de fremgår av forslaget til sameloven § 4-1, som skal være avgjørende for om reglene kommer inn. Det foreslås en henvisningsregel i en rekke lover, se punkt 8.7.2, men som det er presisert samme sted, er oppregningen ikke ment å være uttømmende. Den er i første rekke gitt for å lette oversikten og tilgjengeligheten til regelverket, og meningen er ikke å på den måten avgrense rekkevidden av samelovens regler. Tvert imot forutsetter utvalget, blant annet gjennom forslag til § 4-1 nr. 3, at et rekke vedtak om naturinngrep treffes uten at det gjøres med hjemmel i inngrepslovgivningen. Etter utvalgets syn kan det således ikke være avgjørende om vedkommende vedtaksorgan har hatt en uttrykkelig henvisning til sameloven å forholde seg til.

Dette må gjelde også for nektingsregelen. Etter utvalgets syn er det ikke nødvendig med en henvisning fra vedkommende hjemmelsloven til samelovens regler om nekting for at Sametinget skal kunne treffe et nektingsvedtak. Som ellers er et vedtaksorgan bundet av lovfastsatte begrensinger for sin myndighet. Ofte fremgår slike skranker også i dag av annen lovgivning.

Utvalget regner ikke med at dette vil bli et særlig praktisk problem, ettersom det foreslås henvisningsregler i de viktigste hjemmelslovene. Om det kan bli et problem på sikt, vil imidlertid blant annet være avhengig av om man ved ny og endret lovgivning følger opp utvalgets henstilling om å gi en henvisningsregel til sameloven der det er tale om lovgivning om naturinngrep.

8.9 Skjematisk oversikt over inngrepslover (oppdatert pr. 1. november 1996)