1 Sammendrag

1.1 Innledning

Utredningen har 11 hovedkapitler. Kapittel 2 gir en oversikt over samerettsutvalgets oppdrag og arbeid. Kapittel 3 redegjør for grunnlaget for utredningen og utvalgets grunnsyn. Kapittel 4 inneholder utvalgets overveielser om den fremtidige forvaltningsordningen for grunn og ikke fornybare naturgoder i Finnmark. Spørsmålet om rett til og forvaltning av fornybare utmarksgoder er behandlet i kapittel 5. Kapittel 6 tar opp visse sider ved reindriftssamenes rettsstilling. I kapittel 7 drøftes rettstillingen for østsamene i Neiden. Kapittel 8 tar opp spørsmålet om hvilke saksbehandlingsregler som skal gjelde ved naturinngrep i samiske bruksområder. Kapittel 9 gir en vurdering av de økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets lovforslag. De enkelte bestemmelser i disse lovforslagene er kommentert i kapittel 10, og i kapittel 11 er lovforslagene gjengitt uten merknader.

Utvalgets vurderinger er i hovedsak avgrenset til Finnmark, men kapittel 6 om reindriften og kapittel 8 om naturinngrep gjelder i prinsippet for alle samiske bruksområder i landet.

En del av de lovforslag utvalget har fremmet er enstemmige, mens det er delte oppfatninger når det gjelder andre. De enkelte medlemmers stemmegivning vil fremgå av det følgende.

I tillegg til de ordinære kapitlene har utredningen to vedlegg. Vedlegg 1 redegjør for oppfatninger av retten til og bruken av land og vann i Finnmark frem til 1960-tallet. Vedlegg 2 gir en oversikt over krav og uttalelser vedrørende grunn og naturgoder i fylket, og over en del naturbruksinteresser i fylket. Vedleggene er en del av bakgrunnsmaterialet for utvalgets arbeid med denne utredningen. Annet bakgrunnsmateriale er utgitt i NOU 1993:34 Rett til og forvaltning av land og vann i Finnmark, NOU 1994:21 Bruk av land og vann i Finnmark i historisk perspektiv og NOU 1997:5 Urfolks landrettigheter etter folkerett og utenlandsk rett.

1.2 Om samerettsutvalget

Utredningens kapittel 2 gir en nærmere omtale av samerettsutvalget og dets arbeid. Etter en kort innledning i punkt 2.1, gis det i punkt 2.2 en oversikt over utvalgets sammensetning. I punkt 2.3 gjengis utvalgets oppdrag i sin helhet, også de deler av dette som ble oppfylt i utvalgets første utredning, NOU 1984: 18 Om samenes rettsstilling. I punkt 2.4 gjøres det rede for de avgrensinger i oppdraget utvalget har lagt til grunn i sitt arbeid. I punkt 2.5 presenteres sakkyndige som har arbeidet etter oppdrag fra utvalget og særutredninger som er lagt frem som bakgrunnsmateriale for utvalgets drøftinger. Utvalgets møtevirksomhet beskrives i punkt 2.6 til 2.8, der det gis en oversikt over utvalgsmøter og andre møter som utvalget har deltatt på som ledd i arbeidet med denne utredningen. I punkt 2.9 refereres det fra uttalelser som Samerettsutvalget har avgitt til saker som er fore­lagt utvalget.

1.3 Grunnlag og grunnsyn

(1) Kapittel 3 gir i punkt 3.2 en oversikt over grunnlaget eller grunnlagsmaterialet for utredningen. Med dette menes de faktiske og rettslige forhold som har dannet bakgrunnen for utvalgets vurderinger og forslag.

Til dette grunnlagsmaterialet hører bl.a. folkerettslig materiale, herunder artikkel 27 i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter, som knytter nært opp til grunnloven § 110 a, og ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk, jf. punkt 3.2.1. De forpliktelser som kan utledes av disse og andre bestemmelser av samme art, vil fungere som en retningslinje for norske myndigheters fremtidige samepolitikk og er derfor en viktig del av grunnlaget for den herværende utredning. Det er redegjort for de her omtalte og andre folkerettslige regler av betydning for samenes rettsstilling i NOU 1997:5 Urfolks landrettigheter etter folkerett og utenlandsk rett. Se også kapittel 6 i NOU 1984 Om samenes rettsstilling.

En annen viktig del av utredningens grunnlag er historisk materiale og rettsoppfatninger, jf. punkt 3.2.2. Det har i seg selv betydelig interesse å få kartlagt slikt materiale, som vil være en viktig kilde til forståelsen av hvorfor gjeldende rett har det innhold den har i dag, og et viktig grunnlag når det skal legges frem forslag til nye rettsregler. Utvalget har fått utarbeidet og utgitt slikt materiale i NOU 1994:21 Bruk av land og vann i Finnmark i historisk perspektiv. Se også vedlegg 1 nedenfor, der det er redegjort for rettsoppfatninger i Finnmark frem til slutten av 1960-tallet.

Gjeldende retts- og forvaltningsordninger for bruken av land og vann i Finnmark, som er nærmere beskrevet bl.a. i NOU 1993:34 Rett til og forvaltning av land og vann i Finnmark, er også en del av grunnlagsmaterialet for utredningen, jf. punkt 3.2.3. Utvalget er bedt om vurdere behovet for og eventuelt foreslå endringer i gjeldende regelverk, og for å gjøre dette har det naturlig nok vært nødvendig med kjennskap til dagens regelverk og praksis.

For å fremme slike forslag vil det også ha betydning å ha kjennskap til andre lands urfolksrett, jf. punkt 3.2.4. Utvalget har fått utarbeidet sakkyndige fremstillinger om de siste års urfolksrettslige utvikling i Australia, Canada, Finland, New Zealand, Nicaragua og Sverige. Disse utredninger er utgitt som del II i NOU 1997:5.

Et annet forhold som vil ha betydning for vurderingen av hvilket innhold de fremtidige rettsregler bør tillegges, er hvilke konkrete uttalelser om gjeldende rett og krav om endringer i denne som er fremsatt fra samisk og lokalt hold i Finnmark, jf. punkt 3.2.5. I den forbindelse vil det også ha betydning å ha kjennskap til hvilke bruks- og interessemotsetninger som er knyttet til bruken av grunn og naturgoder i fylket, jf. punkt 3.2.6. Utvalget gir en oversikt over disse forhold i vedlegg 2 til denne utredningen.

(2) Utvalget redegjør i punkt 3.3 for sitt grunnsyn på en del samepolitiske spørsmål. Dette grunnsyn står utvalget samlet om.

Det gis i punkt 3.3.1 en oversikt over utvalgets grunnsyn i NOU 1984:18 ( kapittel 9) som bl.a. peker på myndighetenes ansvar for samisk kultur, behovet for reell likhet og likeverd mellom samer og andre folkegrupper, betydningen av samisk medinnflytelse i spørsmål som angår dem og viktigheten av harmonisk sameksistens mellom ulike folkegrupper. Dette er også en viktig del av det grunnsyn den herværende utredning bygger på. Som en bakgrunn for dette grunnsyn, gis det i punkt 3.3.2 også en oversikt over en del sentrale samepolitiske synspunkter som er fremsatt av Regjeringen og Stortinget etter at utvalget i 1984 fremla sin første utredning.

I punkt 3.3.3 fremheves på mer generelt grunnlag betydningen av å sikre og utvikle samisk kultur. Det tas utgangspunkt i grunnloven § 110 a, og poengteres at det for å oppnå de her skisserte mål kan være nødvendig med ulike særtiltak. Det fremheves videre at det er en vid forståelse av begrepet kultur som må legges til grunn når statens forpliktelse etter grunnloven § 110 a til kulturvern og kulturutvikling skal gjennomføres i praktisk politikk.

Sametinget vil stå sentralt i arbeidet med å få tilrettelagt vilkårene for vern og utvikling av samisk kultur, både som premissleverandør og ved at det blir tillagt ansvar for ulike tiltak. Det vil også være naturlig å trekke kommuner og fylkeskommuner i samiske områder inn i arbeidet for å opprettholde et samisk kulturgrunnlag. Likevel er det i første rekke statens ansvar, ved lovgivning og andre tiltak, å legge forholdene til rette for at samene kan sikre og utvikle sin kultur. I tilfeller hvor hensynet til samekulturen står mot andre hensyn, vil hensynet til samisk kultur måtte tillegges betydelig vekt.

I punkt 3.3.4 går utvalget mer konkret inn på betydningen av å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur. Samisk kultur og levesett har vært – og er – nært knyttet til tilstedeværelse i naturen og tradisjonell bruk av naturgodene. Et overordnet mål for utvalgets avveininger har derfor vært å foreslå lovregler som kan sikre og videreføre naturgrunnlaget for samisk kultur med næringer og samfunnsliv, idet eksistensen av et slikt naturgrunnlag vil være en forutsetning for at samene skal kunne bevare og videreutvikle sin kultur.

De som i samiske bosetningsområder driver (tradisjonell) ressursbruk og næringsvirksomhet bør få styrket sin rett og adgang til å bruke utmarksgodene, og gis den trygghet som ligger i styrket forvaltningsmyndighet og et styrket rettslig vern for sin bruk. Forvaltningen av grunn og naturgoder i Finnmark er et av de saksfelter hvor det vil være naturlig og rimelig å utvikle modeller for større samisk selvbestemmelse. Utvalget har følgelig sett det som viktig å utvikle et regelverk om lokal, folkevalgt forvaltning av grunn og naturgoder i Finnmark hvor Sametinget gis en naturlig plass sammen med fylkeskommunale og kommunale organer.

I punkt 3.3.5 fremheves betydningen av likebehandling av alle som bor i samme område. Finnmark er et fylke med blandet befolkningsstruktur, slik at de sterke samiske interesser og nedarvede rettigheter som gjør seg gjeldende der, må avveies og balanseres mot interessene og rettighetene til de øvrige folkegruppene i fylket.

Disse folkegruppene bør derfor få delta i forvaltningen og bruken av land og vann på mest mulig lik linje. Videre kan det i den konkrete utformingen av reglene ikke trekkes noe skille ut fra den enkeltes etniske bakgrunn når det gjelder retten og adgangen til å utnytte naturgodene. Historisk sett er hele Finnmark et samisk område, og ved at det legges opp til at de fremtidige ordningene gjøres gjeldende over hele fylket kan det bl.a. bidra til å rette opp en del av de negative følger av tidligere tiders fornorsknings- og assimileringspolitikk, som ikke minst rammet de sjø-samiske områdene hardt.

Å etablere likeartede rettighets- og forvaltningsordninger i mer og mindre utpregede samiske områder antas også å kunne bidra til å dempe mulige motsetninger mellom folkegruppene. Det har vært et mål å utforme forslagene slik at de kan bidra til å dempe aktuelle og mulige motsetningsforhold i samiske bosetningsområder. For å dempe de konflikter som kan ligge i fremtidige utbyggingssaker er det slik utvalget ser det nødvendig med regler som sikrer samisk og lokal medinnflytelse på de vedtak som fattes.

I punkt 3.3.6 fremheves betydningen av en økologisk bærekraftig bruk av naturgodene. Bærekraftprinsippet er slått fast i grunnloven § 110 b og ligger også til grunn for utvalgets vurderinger og forslag. Utvalget har sett det som et mål å legge forholdene til rette for en miljøvennlig ressursutnyttelse og hindre overbeskatning av naturgodene. Man har således funnet det riktig at lokal bruk og lokale bruksmåter tilgodeses, da dette vil kunne bidra til å legge et grunnlag for fremtidig ressursstyring ut fra bærekraftprinsippet.

I punkt 3.3.7oppsummeres grunnsynet. Det overordnede mål for de lovforslag som fremmes i utredningen er å sikre et fremtidig naturgrunnlag for samisk kultur i Norge, i samsvar med de føringer som bl.a. ligger i grunnloven § 110 a og statens folkerettslige forpliktelser. I den konkrete utformingen av reglene må det imidlertid tas hensyn til alle folkegrupper som bor i de samiske områdene slik at det ikke skapes unødige motsetninger. Videre vil det være viktig å legge opp til en økologisk forvaltning av grunn og naturgoder, da dette vil være en forutsetning for et fortsatt bærekraftig naturgrunnlag for samisk kultur.

1.4 Forvaltning av grunn i finnmark

1.4.1 Innledning

Utredningens kapittel 4 inneholder utvalgets rettspolitiske vurderinger om den fremtidige ordningen for forvaltningen av grunnen og de ikke-fornybare naturgodene i Finnmark.

Punkt 4.1.1 gir en oversikt over særegne forhold i Finnmark, der det redegjøres for historiske, geografiske, kulturelle, befolkningsmessige og næringsmessige særtrekk. Disse forhold har hatt betydning for hvordan bruken av naturgodene i fylket har utviklet seg. De kan også ha gitt grunnlag for lokale sedvanerettsdannelser og det gjelder fortsatt en del særregler for bruken av grunn og naturgoder i Finnmark. Det viktigste lovverket er lov om statens umatrikulerte grunn i Finnmark 12. mars 1965, som gir jordsalgsorganene myndighet til å forvalte betydelige deler av grunn- og ressursutnyttelsen i fylket

Punkt 4.1.2 har en oversikt over dagens ordning for forvaltningen av grunnen i Finnmark. Her omtales organene i jordsalgssystemet (4.1.2.2), deres oppgaver og myndighet (4.1.2.3) og hvilke saksbehandlingsregler som gjelder for deres virksomhet (4.1.2.4).

Punkt 4.1.3 angir det saklige og geografiske virkeområdet for vurderingene i kapittel 4. Spørsmålet er hvilke regler som skal gjelde for bruken og forvaltningen av grunnen og de ikke fornybare naturgodene, herunder mineraler. Derimot omfattes ikke de fornybare utmarksgodene, som vil bli behandlet i kapittel 5. Mens det saklige virkeområdet for vurderingene i kapittel 4 kan sies å være avgrenset av uttrykket grunnen (landarealer, vassdrag, samt det sjøareal og den del av undergrunnen som tilligger overflateeieren), er det geografiske virkeområdet avgrenset til den tidligere umatrikulerte grunn i Finnmark.

I punkt 4.1.4 gis en oversikt over de nye grunn­eier­organer som er foreslått i Finnmark. Med unntak av Rørholt, som redegjør for sitt syn i en særmerknad, foreslår de øvrige 16 medlemmer at Finnmark grunnforvaltning opprettes som nytt organ for å forvalte grunnen i Finnmark. Videre foreslår fem av disse 16 at Samisk grunnforvaltning skal kunne opprettes ved siden av Finnmark grunnforvaltning, som en særskilt samisk grunnforvaltningsordning. De nærmere lovregler for disse organer og deres virksomhet fore­slås inntatt i en ny lov – lov om forvaltning av grunn i Finnmark.

Punkt 4.1.5 redegjør for den videre fremstilling i kapittel 4.

1.4.2 Rettslige virkninger ved overføring av eiendomsretten til all usolgt grunn i Finnmark

Kapittel 4.2 omhandler ulike spørsmål i forbindelse med en mulig overføring av eiendomsretten til all usolgt grunn i Finnmark (dvs. den tidligere umatrikulerte grunn) til et nytt eierorgan.

I punkt 4.2.1 omtales begrepet eiendomsrett og dets innhold og begrensninger, særlig knyttet til fast eiendom.

Punkt 4.2.2 gir en oversikt over hvilke rettslige virkninger det vil ha å overføre hjemmelen som eier av den usolgte grunn i Finnmark fra Statskog SF til andre juridiske personer. Det redegjøres for hvilke beføyelser som vil følge med ved en overskjøting av eiendomsretten til grunnen i punkt 4.2.2.2.

I punkt 4.2.2.3 vurderes hvilken betydning en overføring av eiendomsretten vil ha for vernet av naturgrunnlaget for samisk kultur. Andre lovendringer vil trolig ha større betydning i en slik sammenheng enn en overføring av eiendomsretten isolert sett. En overføring til et organ som er pålagt å forvalte grunnen til beste for lokale og samiske bruks- og næringsinteresser, hvor disse interesser gis sterkere innflytelse enn i dagens styringsorganer vil likevel ha stor prinsipiell betydning. Det vil også gi økt lokal styring med grunnutnyttelsen og redusere muligheten for at inngrep iverksettes på tvers av lokalbefolkningens ønsker. Følgelig bør det (eller de) nye grunneierorgan(er) i Finnmark få overført hjemmelen som eier av grunnen. Selv om organene gis slik hjemmel vil imidlertid deres eierrådighet, som følge av de særskilte lovregler som foreslås for deres virksomhet, være underlagt en rekke begrensninger.

Det foreslås i punkt 4.2.2.4 at det ikke skal betales dokumentavgift og tinglysningsgebyr til staten ved overføring av grunnbokshjemmel til Finnmark grunnforvaltning i medhold av utkast til lov om forvaltning av grunn i Finnmark. Videre foreslår de fem medlemmer som går inn for at Samisk grunnforvaltning skal kunne opprettes ved siden av Finnmark grunnforvaltning, at avgifts- og gebyrfritaket også skal gjelde for hjemmelsoverføring til Samisk grunnforvaltning (og eventuelt ved overføring av hjemmel tilbake til Finnmark grunnforvaltning) i medhold av lovutkastet. Det foreslås således visse endringer i lov om dokumentavgift 12. desember 1975 nr. 59 (§ 8) og lov om rettsgebyr 17. desember 1982 nr. 86 (§ 22).

1.4.3 Finnmark grunnforvaltning

Kapittel 4.3 redegjør for forslaget om Finnmark grunnforvaltning. Forslaget har støtte av 16 medlemmer (Falch, Abelvik, Austenå, Ballo, Berg, Husabø, Jernsletten, Johansen, Johnsen, Kristensen, Kåven, Nystø, Pedersen, Owe, Sandvik og Varsi), men det foreligger blant disse en rekke alternative forslag til den mer konkrete utformingen av ordningen. Rørholt har ikke tiltrådt forslaget og redegjør i en særmerknad inntatt i punkt 4.1.4 for dette standpunkt.

(1) I punkt 4.3.1 gis en allmenn begrunnelse for Finnmark grunnforvaltning. Etter at det i punkt 4.3.1.2 vises til utvalgets mandat, pekes det i punkt 4.3.1.3 på at samenes status som urfolk innebærer at de på historisk grunnlag har et sterkt krav på innflytelse over og deltakelse i forvaltningen av land og vann i sine bosettingsområder. Deres historiske og urfolksmessige rettigheter må imidlertid avpasses rettighetene til de øvrige folkegruppene i Finnmark. Dette utdypes i punkt 4.3.1.4, der betydningen av felles forvaltning i hele fylket og like rettigheter for alle er fremhevet. Det er enighet om at det bør legges opp til en sterkere lokal styring med grunnforvaltningen i fylket enn i dag, da dette vil bidra til å sikre at mest mulig av arealene vil ligge til felles bruk og utnyttelse.

Det bør videre slik flertallet (Abelvik, Austenå, Ballo, Berg, Husabø, Johansen, Johnsen, Kristensen, Pedersen, Sandvik og Varsi) ser det, legges opp til en mest mulig enhetlig forvaltning av grunnutnyttelsen i Finnmark. Dette betinger at ett organ på fylkesnivå har ansvaret for forvaltningen av grunnen i hele fylket. Det mindretall som foreslår Samisk grunnforvaltning ved siden av Finnmark grunnforvaltning (Falch, Jernsletten, Kåven, Nystø og Owe) ser ingen store innvendinger mot at det legges opp til en delt ordning for forvaltningen av grunnen i fylket. Det er imidlertid enighet om at alle innbyggerne i Finnmark bør ha mest mulig like rettigheter, både når det gjelder den enkeltes rett til å utnytte ressursene, og mulighet til å påvirke sammensetningen av de styrende organer for grunnforvaltningen.

I punkt 4.3.1.5 omtales den norske stats allmenne folkerettslige og grunnlovsmessige forpliktelser overfor den samiske folkegruppe. I tillegg til å peke på betydningen av artikkel 27 i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter og grunnloven § 110 a, understrekes det at norske myndigheter har avgitt en rekke samepolitiske utsagn, som er av en slik art at de også innebærer at det er etablert (politiske) forpliktelser overfor den samiske folkegruppe.

ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk er behandlet i punkt 4.3.1.6. Det gis først (4.3.1.6.1) en omtale av konvensjonens formål. Deretter redegjøres det (4.3.1.6.2) for ulike tolkninger av bestemmelsen om urfolks landrettigheter i artikkel 14 nr. 1 første setning. Forholdet mellom forslaget om Finnmark grunnforvaltning og denne bestemmelsen drøftes i punkt 4.3.1.6.3.

Selv om Finnmark grunnforvaltning ikke vil gi samene alene rett til å eie og besitte de indre deler av fylket, vil de få betydelig innflytelse over eierforvaltningen både her og i de deler av fylket hvor de ikke kan kreve eiendoms- og besittelsesrettigheter etter artikkel 14. De vil også få sterkere innflytelse over undergrunnsressursene enn det som følger av konvensjonen. Ses forslaget om Finnmark grunnforvaltning i sammenheng med forslaget om å overføre den privatrettslige utmarksforvaltningen til kommuner og bygder, og de foreslåtte regler om styrket vern mot naturinngrep i samiske bruksområder, er det neppe tvilsomt at norsk rett som helhet vil samsvare med ILO-konvensjonen og dens formål. Det er også grunn til å vektlegge at artikkel 34 åpner for en fleksibel gjennomføring av konvensjonen ut fra de særegne forhold i hvert enkelt land. Samene i Norge har ikke levd isolert fra, men sammen med andre folkegrupper gjennom flere hundre år. Dette må åpne for en viss tillemping av den konkrete gjennomføringen av reglene om urfolkets landrettigheter i norsk rett.

De 11 medlemmer som foreslår Finnmark grunnforvaltning som den eneste forvaltningsordning for grunnen i Finnmark, er derfor av den oppfatning at den form for eiendomsrett til grunnen som vil bli etablert ved denne ordningen, er i samsvar med artikkel 14 nr. 1 første setning. Det er blant de fem medlemmer som foreslår Samisk grunnforvaltning ulike oppfatninger om dette spørsmålet, men med unntak av Owe, peker de på at det vil være i best samsvar med konvensjonen om det der samene er i klart flertall og hvor deres bruk har vært dominerende i forhold til andres bruk, åpnes for at det kan etableres et eierorgan med samisk styreflertall.

Konvensjonens artikkel 15 er omtalt i punkt 4.3.1.6.4. Finnmark grunnforvaltning vil samsvare med de krav til aktiv samisk deltagelse i forvaltningen av grunn og naturgoder i samiske bosetningsområder som er stilt opp i denne bestemmelsen.

I punkt 4.3.1.7 gis det en kort oppsummering, hvor det slås fast at Finnmark grunnforvaltnings hovedoppgave skal være av forvaltningsmessig art. Det skal ikke være et hovedmål å drive en forretningsmessig forvaltning av grunnen, men å forvalte arealer og ressurser på vegne av fellesskapet, samtidig som vern av samisk kultur og næring skal stå sentralt.

(2) Forholdet mellom Finnmark grunnforvaltning, Statskog SF og den sentrale statsforvaltningen drøftes i punkt 4.3.2. Forvaltningen av grunn og naturgoder i Finnmark bør i samsvar med begrunnelsen for ordningen skje etter prinsipper som kan fremme samfunns­messige og samepolitiske hensyn. Det fore­slås i punkt 4.3.2.1 at Finnmark grunnforvaltning utskilles fra Statskog SF.

Organet bør videre ha en selvstendig stilling i forhold til sentrale statlige forvaltningsorganer, jf. punkt 4.3.2.2. Det bør likevel være en viss forbindelse mellom grunnforvaltningsorganet og sentrale statlige myndigheter. For å unngå en identifisering med staten som grunneier, foreslås det at Finnmark grunnforvaltning gis en viss tilknytning til Kommunal- og arbeidsdepartementet, som i dag er ansvarlig for samordningen av statens samepolitikk.

(3) Organisasjonsmodellen for Finnmark grunnforvaltning er drøftet i punkt 4.3.3. 13 medlemmer (Abelvik, Austenå, Ballo, Berg, Husabø, Jernsletten, Johansen, Johnsen, Kristensen, Kåven, Nystø, Pedersen og Varsi) foreslår at Finnmark grunnforvaltning organiseres som et selvstendig rettssubjekt og i prinsippet fristilles fra den øvrige statsforvaltning. Det er redegjort for forslaget i punkt 4.3.3.2, der det bl.a. påpekes at man har ønsket å opprette et uavhengig organ (4.3.3.2.1) og gis en omtale av en del organer som i dag har en uavhengig stilling i forhold til statsforvaltningen (4.3.3.2.2). Videre drøftes forholdet til grunnloven § 19 og det legges til grunn at en ordning der eierorganet er et selvstendig rettssubjekt hvor staten i liten grad kan øve innflytelse på forvaltningen, ikke vil være i strid med bestemmelsen (4.3.3.2.3).

Som følge av at Finnmark grunnforvaltning skal være et selvstendig rettssubjekt, forslås en del særskilte regler om årsmøte og regnskap, revisjon og kontroll (4.3.3.2.4). Av disse regler fremgår det bl.a. at Sametinget, Finnmark fylkesting og departementet skal ha én representant hver på organets årsmøte (lovutkastets § 2-16) og at årsmøtet skal fatte sine vedtak ved enstemmighet (§ 2-19). Årsmøtet vil i første rekke behandle typiske årsmøtesaker (§ 2-18), og ikke være overordnet styret i saker om forvaltning av grunn og naturgoder. I tillegg til de nevnte regler om sammensetning av årsmøtet (§ 2-16), årsmøtesaker (§ 2-18) og vedtaksform (§ 2-19), foreslås regler om tid og innkalling av ordinært og ekstraordinært årsmøte (§ 2-17), møteledelse og møtebok (§ 2-20), regnskap og revisjon (§ 2-21) og riksrevisjonens kontroll (§ 2-22).

Tre medlemmer (Falch, Owe og Sandvik) går inn for at Finnmark grunnforvaltning skal være et frittstående forvaltningsorgan, og redegjør for dette i punkt 4.3.3.3. Deres forslag innebærer at Finnmark grunnforvaltning blir en del av staten som juridisk person, og de foreslår derfor ikke egne regler om årsmøte, regnskap, revisjon og kontroll. Selv om de har fore­slått en organisering som vil gi en viss formell binding til statsforvaltningen, vil det likevel være tale om et organ med stor selvstendighet, og hvor bindingen til statsforvaltningen er av mer formell enn reell art.

I punkt 4.3.3.4 gis en oversikt over de viktigste forskjeller mellom Finnmark grunnforvaltning som selvstendig rettssubjekt og som frittstående forvaltningsorgan. Det trekkes også frem at Finnmark grunnforvaltning som eget rettssubjekt vil kunne inngå avtaler på egne vegne og påta seg forpliktelser overfor domstolene og i andre sammenhenger, jf. flertallets forslag til § 2-15 om partsstilling. Som forvaltningsorgan vil derimot staten ha ansvaret for Finnmark grunnforvaltnings forpliktelser, og organets partsrettigheter vil formelt sett tilligge staten selv om organet i konkrete saker vil opptre på statens vegne, jf. mindretallets forslag til § 2-15.

(4) Styret for Finnmark grunnforvaltning er behandlet i punkt 4.3.4. Det forslås i punkt 4.3.4.1 at styret skal ha åtte medlemmer, som oppnevnes etter særskilte regler.

Spørsmålet om oppnevningsorganer er drøftet i punkt 4.3.4.2. Oppnevningsmyndigheten bør dels ligge til Sametinget og dels til Finnmark fylkesting. Det er imidlertid uenighet om hvordan oppnevningsmyndigheten skal fordeles mellom disse to organer. Flertallet (Falch, Abelvik, Austenå, Ballo, Berg, Husabø, Jernsletten, Kåven, Kristensen, Nystø, Owe, Pedersen, Sandvik og Varsi) foreslår, ut fra de likhets- og balansehensyn som Finnmark grunnforvaltning bygger på, at Sametinget og fylkestinget hver oppnevner fire styremedlemmer. Mindretallet (Johansen og Johnsen) foreslår at fylkestinget oppnevner fem og Sametinget tre medlemmer.

For det tilfelle at Samisk grunnforvaltning opprettes ved siden av Finnmark grunnforvaltning, foreslår Husabø, Kristensen og Varsi, med tilslutning fra Johansen og Johnsen, at antall styremedlemmer i Finnmark grunnforvaltning reduseres fra åtte til sju, hvorav fem oppnevnes av fylkestinget og to av Sametinget. Berg og Pedersen har forståelse for at fylkestinget bør oppnevne styreflertallet hvis også Samisk grunnforvaltning etableres, men fremmer ikke noe konkret forslag om endret styresammensetning. Falch, Abelvik, Austenå, Ballo, Jernsletten, Kåven, Nystø, Owe og Sandvik går inn for lik styrerepresentasjon mellom Sametinget og fylkestinget, også for det tilfelle at Samisk grunnforvaltning opprettes.

I punkt 4.3.4.3 drøftes sammensetningen av styret og om bestemte interessegrupper skal sikres representasjon. Punkt 4.3.4.3.1 gir en oversikt over en del aktuelle interessegrupper, men det konkluderes med at ingen grupper skal ha rett til representasjon. Styret skal imidlertid sammensettes slik at ulike interesser er bredt representert, og det forutsettes at reindriften og jordbruket i kraft av deres betydning for samisk kultur og interesse i bruken av grunnen i praksis blir representert i styret. Oppnevningsorganene skal sørge for at aktuelle interesser gis anledning til å foreslå styremedlemmer (og varamedlemmer), men oppnevningsorganene vil ikke ha plikt til å oppnevne de personer som foreslås, jf. punkt 4.3.4.3.2.

I punkt 4.3.4.4 foreslås det at de to oppnevningsorganene hver skal oppnevne et ubestemt antall varamedlemmer ved siden av de ordinære styremedlemmene. For å sikre at styret kan møte fulltallig, bør det oppnevnes et klart større antall varamedlemmer enn styremedlemmer. I punkt 4.3.4.5 foreslås det at styremedlemmer og varamedlemmer må være bosatt i Finnmark. Det enkelte styremedlems tjenestetid skal være fire år, sammenfallende med valgperioden for vedkommende oppnevningsorgan, jf. punkt 4.3.4.6.

I punkt 4.3.4.7 drøftes fordelingen av styreleder- og nestledervervet mellom Sametinget og fylkestinget (4.3.4.7.1) og funksjonstiden for disse verv. (4.3.4.7.2). De 14 medlemmer som foreslår at organene skal oppnevne like mange styremedlemmer, går inn for at leder og nestleder skal komme fra hver sin gruppe og at vervene rullerer mellom disse. Sametinget og fylkestinget skal samtidig med valget av styremedlemmer avgjøre hvem av disse som skal være leder eller nestleder. Vervene skifter hvert annet år mellom de to som er utpekt til vervene. Johansen og Johnsen som fore­slår at fylkestinget skal oppnevne flertallet av styremedlemmene, foreslår at styret konstituerer seg selv, og at valg av leder og nestleder skjer ved flertallsvalg, samtidig som styret selv avgjør vervenes funksjonstid.

Som følge av vurderingene i punkt 4.3.4.1 til 4.3.4.7, er det i lovutkastets § 2-9 foreslått en regel om oppnevning og sammensetning og valg av leder og nestleder mv. for forvaltningsstyret.

Punkt 4.3.4.8 tar opp spørsmålet om vedtaksførhet og flertallskrav ved stemmelikhet. Styret vil være vedtaksført når fem styre- eller varamedlemmer er til stede og stemmer. Ved stemmelikhet skal det møtelederen har stemt for være avgjørende (§ 2-10). Styrets møter vil normalt bli ledet av lederen eller nestlederen, og er begge fraværende, av et medlem som utpekes på møtet (fra den gruppe som på det aktuelle tidspunkt har styrelederen).

Punkt 4.3.4.9 behandler forholdet mellom forvaltningsstyre og tjenesteverk (administrasjon). Det foreslås en del nærmere regler om forvaltningsstyrets oppgaver og om forholdet til tjenesteverket, bl.a. at styret kan gi nærmere retningslinjer for tjenesteverkets virksomhet, men at det selv skal behandle saker av prinsipiell art eller større økonomisk betydning (§ 2-11). Det foreslås videre at den daglige virksomheten ved Finnmark grunnforvaltning skal utføres av et tjenesteverk med en forvaltningsleder (§ 2-12).

(5) Finnmark grunnforvaltnings myndighet til å disponere over grunn og ikke fornybare naturgoder er drøftet i punkt 4.3.5. Et samlet utvalg er av den oppfatning at grunn og naturgoder skal forvaltes til beste for innbyggerne i Finnmark, og særlig som grunnlag for samisk kultur, samtidig som forvaltningen skal trygge en økologisk bærekraftig bruk. Det foreslås i punkt 4.3.5.2 en formålsparagraf (§ 1-1) for forvaltningen med dette innhold.

I punkt 4.3.5.3 drøftes det hvilken myndighet Finnmark grunnforvaltning skal ha til å selge og feste bort grunn. Det vil si hvilken adgang organet skal ha til å selge, feste bort eller på liknende måte disponere over grunnen, og hvilke begrensninger som bør gjelde for adgangen til å foreta slike disposisjoner. Grunnen i fylket skal som hovedregel ligge til felles bruk for fylkets innbyggere og tjene felles interesser, men Finnmark grunnforvaltning skal etter en nærmere avveining kunne avhende grunn og naturgoder til enebruk, jf. punkt 4.3.5.3.2 samt lovutkastets § 2-2, jf. § 2-1. Så lenge hovedregelen vil være at grunnen skal ligge til felles bruk, vil det imidlertid ikke være det forhold at grunnen ikke avhendes, men det forhold at den avhendes, som vil kreve en særskilt begrunnelse.

Det vil videre ikke være tillatt å avhende grunn som nyttes eller antas å ville bli nyttet som flyttlei for rein, jf. punkt 4.3.5.3.3. For slike områder legges det opp til et absolutt avhendingsforbud. Dette er en videreføring av regelen i jordsalgsloven § 2 bokstav b, men ved at det gis en egen paragraf om dette (§ 2-3) vil vernet av flyttleiene bli synliggjort på en helt annen måte enn i dag.

I punkt 4.3.5.3.4 og 4.3.5.3.5 drøftes det om det også bør gjelde andre avhendingsbegrensninger. Utenom flyttleiene skal vedtak om avhending skje på grunnlag av en samlet vurdering av arealbruksinteressene i området. Men det skal gjelde klare begrensninger i adgangen til å avhende grunn som må anses nødvendig som bruksområde for reindrift eller beiteområde for bufé, og når hensynet til å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur mer allment tilsier at grunnen ikke bør avhendes. Det kan f.eks. være tale om grunn i et bygdebruksområde opprettet i medhold av de regler som foreslås i utredningens kapittel 5.3. Foruten at det i avveiningen skal legges særlig vekt på de ovennevnte interesser, skal det også tas hensyn til natur og miljø og jakt-, fiske- og friluftsinteresser.

Disse avhendingsbegrensninger som foreslås lovfestet i § 2-4 i lov om forvaltning av grunn i Finnmark, vil innebære et krav om kvalifisert interesseovervekt for å avhende grunn der noen av de beskyttede interesser gjør seg gjeldende. Finnmark grunnforvaltning vil dessuten ikke ha noen plikt til å avhende grunn selv om ingen av de lovbestemte begrensninger taler konkret mot dette, jf. at hovedregelen er at grunn og naturgoder skal ligge til felles bruk.

I punkt 4.3.5.3.6 foreslås det at Finnmark grunnforvaltning skal kunne sette vilkår ved avhending av grunn eller rettigheter til enebruk, og at det også kan kreves avgift. Se lovutkastets § 2-4 annet ledd. Finnmark grunnforvaltning skal videre til vanlig unnta vann og strandrettigheter og grunneierens rettigheter til mineraler og bergarter mv. fra avhending, jf. lovutkastets § 2-5 (som i noen grad viderefører jordsalgsforskriften 15. juli 1966 § 3).

I punkt 4.3.5.4 drøftes om det bør gjelde særskilte skranker for adgangen til å feste bort tomter til hytter og gammer til fritidsformål. I punkt 4.3.5.4.1 diskuteres det om det bør gjelde et allment plankrav, slik at Finnmark grunnforvaltning ikke kan avhende grunn med mindre dette samsvarer med kommunens arealplanlegging etter plan- og bygningsloven. En slik regel anses imidlertid unødvendig da det særlig er i forhold til bygging av fritidshytter og -gammer det kan være grunn til å innføre et plankrav.

Dette drøftes nærmere i punkt 4.3.5.4.2. Et plankrav for hyttebygging vil fungere som en skranke mot spredt hyttebygging ved at det bare kan festes bort hyttetomter i områder som på forhånd er lagt ut til fritidsbebyggelse i kommunale planer, og synes å ha gode grunner for seg ut fra de arealbruksinteresser som gjør seg gjeldende i Finnmark. Det foreslås en regel i lovutkastets § 2-6 om at tomter for hytter og gammer til fritidsformål skal samles i områder som er lagt ut til fritidsbebyggelse ved plan i medhold av plan- og bygningsloven. Denne særskilte avhendingsbegrensningen for hyttetomter vil komme i tillegg til de alminnelige avhendingsbegrensninger i lovutkastets §§ 2-2 til 2-4, jf. § 1-1.

Utvalget foreslår i punkt 4.3.5.4.3 at Finnmark grunnforvaltning ikke skal ha adgang til å feste bort tomter til hytter og gammer i bygdebruksområder som opprettes etter forslaget i utredningens kapittel 5.3, med mindre bygdebruksstyret samtykker til det, jf. § 2-6 annet ledd. Regelen er begrunnet ut fra de særskilte hensyn til lokale brukerinteresser som vil gjøre seg gjeldende i slike områder.

Som bakgrunn for drøftelsen i punkt 4.3.5.5 av Finnmark grunnforvaltnings myndighet i forbindelse med leting og utvinning av mineraler, vises det innledningsvis (4.3.5.5.1) til at spørsmålet om fremtidig mineralutvinning i Finnmark har blitt sterkt aktualisert de senere år. Det redegjøres videre for dagens rettsstilling (4.3.5.5.2) og gis en oversikt (4.3.5.5.3) over forslaget til ny minerallov som nylig ble fremmet i NOU 1996:11.

Det foreslås i punkt 4.3.5.5.4 at Finnmark grunnforvaltning, i likhet med det som gjelder for grunneiere ellers, skal ha kontroll med utnyttingen av de ikke mutbare mineraler på den grunn det har grunn­boks­hjemmel til. Den som ønsker å lete etter, foreta nærmere undersøkelser av eller utnytte slike mineraler må følgelig på forhold innhente tillatelse fra Finnmark grunnforvaltning.

Utvalget foreslår dessuten at den frie okkupasjonsretten til de mutbare mineralene ( bergfrihetens prinsipp) oppheves i Finnmark, ved at heller ikke leting etter mutbare mineraler skal kunne skje uten tillatelse fra Finnmark grunnforvaltning, og videre at muting og utvinning krever samtykke herfra før bergverksmyndighetene kan gi mutingsbrev og utmål etter bergverksloven. Finnmark grunnforvaltning vil komme inn på hvert trinn i saksbehandlingen. Organets vurdering av om de nevnte tillatelser og samtykker skal gis eller ikke, vil måtte skje med grunnlag i de allmenne reglene om adgang til å avhende grunn i lovutkastets §§ 2-2 til 2-4 og § 1-1.

I punkt 4.3.5.5.5 foreslås det at den regel som skal gjelde for de ikke mutbare mineraler i Finnmark, også skal gjelde for leting etter og eventuell prøvedrift og utnytting av alluvialt gull (gull i løsmasser). Punkt 4.3.5.5.6 slår fast at Finnmark grunnforvaltning skal kunne kreve avgifter og sette vilkår i forbindelse med at det gis tillatelse eller samtykke til mineralvirksomhet, jf. § 2-4 annet ledd.

De her omtalte regler er med unntak av regelen om avgifter og vilkår, foreslått inntatt i § 2-7 nr. 1 (ikke mutbare mineraler, herunder alluvialt gull) og § 2-7 nr. 2 (mutbare mineraler).

Spørsmålet om Finnmark grunnforvaltnings myndighet i forbindelse med tunge inngrep, dvs. inngrep som vil medføre relativt omfattende inngrep i grunnen, er tatt opp i punkt 4.3.5.6.

Det slås i punkt 4.3.5.6.1 fast at de allmenne avhendingsskranker som er foreslått bl.a. i lovutkastets §§ 2-2 til 2-4, jf. § 1-1, også skal gjelde når det er tale om å avhende grunn eller rettigheter til tunge inngrep (f.eks. gruvedrift, kraftutbygging, kommunikasjonsanlegg og større forsvarsanlegg). Finnmark grunnforvaltning vil måtte foreta en selvstendig vurdering av det aktuelle inngrep i forhold til disse skrankene. Hvis organet finner at det omsøkte tiltak er i strid med de hensyn lov om forvaltning av grunn i Finnmark skal ivareta, vil det i prinsippet være forpliktet til å nekte å avstå grunn og rettigheter til tiltaket. Dette vil også gjelde om andre organer har gitt konsesjon til at det aktuelle tiltak iverksettes.

Det spørsmål som da vil komme på spissen, er om staten likevel skal kunne tvinge gjennom tiltaket ved å ekspropriere grunn og rettigheter fra Finnmark grunnforvaltning. Som en bakgrunn for vurderingen av dette spørsmålet gis det i punkt 4.3.5.6.2 en oversikt over gjeldende ekspropriasjonslovgivning.

12 medlemmer (Falch, Abelvik, Austenå, Ballo, Berg, Jernsletten, Kåven, Nystø, Owe, Pedersen, Sandvik og Varsi) foreslår i punkt 4.3.5.6.3 at det ikke skal være adgang til å ekspropriere grunn og rettigheter fra Finnmark grunnforvaltning dersom organet ikke har villet avhende grunn til mineralvirksomhet, eller gi de nødvendige tillatelser eller samtykker til slik virksomhet. De øvrige fire medlemmer (Husabø, Johansen, Johnsen og Kristensen) har ikke tiltrådt forslaget, idet de antar at det ikke er noe reelt behov for å oppheve disse hjemler.

I punkt 4.3.5.6.4 foreslår 10 medlemmer (Falch, Ballo, Berg, Jernsletten, Kåven, Nystø, Owe, Pedersen, Sandvik og Varsi) at det heller ikke skal være adgang til å ekspropriere grunn og rettigheter fra Finnmark grunnforvaltning til kraftutbygging, samferdselstiltak av et visst omfang (flyplasser, jernbane, større veianlegg ol.) og større anlegg eller varige skyte- og øvingsfelt for forsvaret. Seks medlemmer (Abelvik, Austenå, Husabø, Johansen, Johnsen og Kristensen) har gått mot forslaget.

De foreslåtte endringer er tenkt gjennomført ved at det gjøres en tilføyelse til oreigningsloven § 2 (tredje ledd), samt visse endringer i annen relevant lovgivning, jf. lovutkastets § 5-2 nr. 2 til 5.

I punkt 4.3.5.7 drøftes det om Finnmark grunnforvaltning skal kunne gi forskrifter for utmarksforvaltningen. Organet vil ikke ha noe direkte ansvar for denne forvaltningen, som er tenkt overført til kommuner og bygder, jf. kapittel 5.2 og 5.3.

Likevel foreslår 13 medlemmer (Falch, Abelvik, Austenå, Ballo, Berg, Husabø, Jernsletten, Johansen, Kåven, Nystø, Pedersen, Owe og Sandvik) at Finnmark grunnforvaltning skal kunne gi forskrifter om kommunenes utmarksforvaltning etter lov om forvaltning av grunn i Finnmark (4.3.5.7.2). Slike forskrifter skal imidlertid bare gis hvis det er et reelt behov for felles regler over kommunegrensene. Tre medlemmer (Johnsen, Kristensen og Varsi) har ikke tiltrådt forslaget om en slik forskriftshjemmel (som flertallet har inntatt i lovutkastets § 2-11 siste ledd).

Videre foreslår ni medlemmer (Falch, Ballo, Berg, Husabø, Johansen, Kåven, Nystø, Pedersen og Sandvik) at Finnmark grunnforvaltning også skal kunne gi forskrifter om bygdebruksstyrenes forvaltning av de bygdebruksområder som blir opprettet i medhold av lov om forvaltning av grunn i Finnmark (4.3.5.7.3). Ettersom bygdebruksområdene er tenkt å være særskilte rettighetsområder for lokalbefolkningen i bygdene, forutsettes det imidlertid at hjemmelen bare brukes i mer spesielle tilfeller. De øvrige sju medlemmer (Abelvik, Austenå, Jernsletten, Johnsen, Kristensen, Owe og Varsi) har ikke funnet grunn til å foreslå en slik hjemmel.

(6) Spørsmålet om Finnmark grunnforvaltning skal ha gjerdeplikt mot tilstøtende grunn er drøftet i punkt 4.3.6. Dagens eierorganer er fritatt fra slik gjerdeplikt i medhold av jordsalgsloven § 3. Fritaket har vært betydelig kritisert og manglende inngjerding av jordbruksarealer har medført til dels betydelige vansker både for reindriftsnæringen og jordbruksnæringen i fylket, jf. punkt 4.3.6.1.

Det antas imidlertid å være så vidt mange problemer forbundet med en fremtidig gjerdeplikt for Finnmark grunnforvaltning at det i punkt 4.3.6.2 foreslås at dagens fritak for gjerdeplikt videreføres, jf. lovutkastets § 2-8. Utvalget anser det mer nærliggende at staten bidrar til inngjerding av jordbruksarealer som er utsatt for reinbeite, og viser til at forskrift 3. juli 1996 om tilskudd til konfliktforebyggende tiltak i forholdet mellom reindrift og jordbruk nettopp er gitt med tanke på bygging av gjerder som verner innmark, kulturbeiter og plantefelt mot reinbeiting.

(7) Saksbehandlings- og klageregler for Finnmark grunnforvaltning er drøftet i punkt 4.3.7. Det gis først en oversikt over de vedtak organet vil kunne treffe (4.3.7.1) og de regler som i dag antas å gjelde for jordsalgsorganenes virksomhet (4.3.7.2).

Saksbehandlingsreglene er nærmere diskutert i punkt 4.3.7.3. Selv om organets virksomhet nok kan sies å ha et privatrettslige grunnlag (i organets eierrådighet), har dets virksomhet også sterke innslag av offentlig forvaltning. Det foreslås derfor en regel i lovutkastets § 2-13 om at forvaltningsloven (med et visst forbehold for klagereglene, jf. nedenfor) og offentlighetsloven bør gjelde fullt ut for virksomheten til Finnmark grunnforvaltning.

Klagereglene er drøftet i punkt 4.3.7.4. Det skal være en overprøvingsordning for Finnmark grunnforvaltnings vedtak vedrørende rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer, men organet bør ha en mest mulig fri stilling. Klageinstansen skal derfor kunne prøve vedtakets lovlighet (lovanvendelse og saksbehandling), men ikke det skjønn som ligger bak vedtaket, jf. punkt 4.3.7.4.2. I tillegg til dette unntaket fra forvaltningsloven § 34, foreslås det et unntak fra § 35 annet og tredje ledd ved at klageinstansen ikke skal kunne ta opp saker av eget tiltak. Det legges i punkt 4.3.7.4.3 til grunn at så lenge det kun er tale om lovlighetskontroll er det viktigere at klageinstansen har juridisk kompetanse enn inngående lokalkjennskap. Lovlighetskontrollen skal følgelig utøves av departementet. Bortsett fra de nevnte unntak vil reglene om klage i forvaltningsloven kap. VI gjelde for behandling av klager over vedtak truffet av Finnmark grunnforvaltning. Dette er presisert i lovutkastets § 2-14 der den særskilte klageregelen er foreslått plassert.

1.4.4 Samisk grunnforvaltning

Kapittel 4.4 redegjør for forslaget fra Falch, Jernsletten, Kåven, Nystø og Owe om Samisk grunnforvaltning. Disse er i det alt vesentlige enige om utformingen av forslaget.

(1) Punkt 4.4.1Innledning gir i punkt 4.4.1.1 en oversikt over særmerknader fra flere av de medlemmer som ikke støtter Samisk grunnforvaltning. Det er inntatt en særmerknad fra Berg og Pedersen der det fremgår at disse ikke uten videre vil avvise Samisk grunnforvaltning. Ballo gir en særskilt begrunnelse for hvorfor han ikke støtter forslaget. Husabø, Kristensen og Varsi viser, med tilslutning fra Johansen og Johnsen, til sitt subsidiære forslag om sammensetningen av styret for Finnmark grunnforvaltning hvis Samisk grunnforvaltning opprettes i samsvar med mindretallets forslag.

I punkt 4.4.1.2 gis en oversikt over hva som særpreger Samisk grunnforvaltning i forhold til Finnmark grunnforvaltning. Det poengteres at forslaget har en særskilt sterk samisk forankring og begrunnelse, ved at grunnen i ordningens virkeområde vil tilligge Samisk grunnforvaltning, samtidig som forvaltningen av grunnen vil ligge til et styre der Sametinget oppnevner fem av sju medlemmer og hvor Sametinget og ikke departementet, vil være klageorgan.

Den samiske grunnforvaltningsordningen vil imidlertid bare erstatte Finnmark grunnforvaltning i de kommuner og bygder som ønsker å slutte seg til ordningen. Utenfor disse kommuner og bygder vil reglene om Finnmark grunnforvaltning fortsatt gjelde. Videre vil det i utgangspunktet bare være forvaltningen av (og eiendomsretten til) grunnen i kommunen eller bygda som vil bli overført til Samisk grunnforvaltning, og innholdet i de regler som vil gjelde for det samiske grunnforvaltningsområdet er i praksis sammenfallende med det som vil gjelde for Finnmark grunnforvaltning. Også ordningen for utmarksforvaltningen vil som hovedregel være den samme enten kommunen eller bygda er med i Samisk grunnforvaltning eller ikke.

Punkt 4.4.1.3 Avgrensninger, slår fast at forslaget om Samisk grunnforvaltning ikke har påvirket innholdet av de regler som i utredningen foreslås for laksefisket i de store elvene ( kapittel 5.5), kyst- og fjordfiske ( kapittel 5.6), motorferdsel i utmark ( kapittel 5.7), reindrift ( kapittel 6), østsamene i Neiden ( kapittel 7) og vern av naturgrunnlaget for samisk kultur ( kapittel 8).

(2) Utredningens punkt 4.4.2 gir en særskilt begrunnelse for Samisk grunnforvaltning. Det tas utgangspunkt i utvalgets mandat (4.4.2.1), og vises videre til at hensynet til samisk egenforvaltning av grunn og naturgoder i samiske bosetningsområder tilsier at det bør åpnes for opprettelse av et særskilt samisk forvaltningsområde i Finnmark.

Det vises i punkt 4.4.2.2.1 til at artikkel 27 i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter, grunnloven § 110 a og ILO-konvensjon nr. 169, sammen med ulike samepolitiske utsagn fra sentrale statsorganer, angir retningen for statens samepolitikk. Disse bestemmelser og utsagn er ledd i en utviking. Utvalgets forslag bør derfor etter mindretallets mening fremstå som et klart steg videre i den retning som her angis.

Punkt 4.4.2.2.2 fremhever at statens forpliktelser må konkretiseres og at dette innebærer at den samiske forvaltningen av grunn og naturgoder i samiske bruks- og bosettingsområder må styrkes. Finnmark grunnforvaltning vil være tilfredsstillende der befolkningsstrukturen er mer blandet, men der samene er i klart flertall bør det åpnes for en forvaltningsordning for bruken av grunnen der hensynet til samisk forvaltning er selve det bærende element.

I punkt 4.4.2.2.3 omtales artikkel 14 nr. 1 i ILO-konvensjon nr. 169. Med unntak av Owe, finner mindretallet med henvisning til folkerettsgruppens utredning i NOU 1997:5 at det ikke kan være tvilsomt at den samiske bruk og rådighetsutøvelse i deler av Finnmark har vært og er av en slik art at samene etter denne bestemmelse kan kreve eiendoms- og besittelsesrettigheter. For å være på den sikre siden i forhold til artikkel 14 nr. 1 bør det derfor innføres en mer utpreget kollektiv samisk forvaltningsordning i de områder hvor samenes bruk har vært og er dominerende i forhold til andres bruk. Dette vil også åpne for en best mulig oppfyllelse av kravet i ILO-konvensjonens artikkel 15, jf. artikkel 7, om urfolks rett til å delta i forvaltningen av naturgodene i sine bosettingsområder.

I punkt 4.4.2.4 kommenteres ulike innvendinger mot forslaget. Det pekes i punkt 4.4.2.4.1 på at enkelte kanskje vil mene at det ikke går langt nok i retning av å etablere en samisk region der de styrende organer også tillegges annen myndighet enn forvaltning av grunn og naturgoder. Så lenge utvalgets oppdrag er begrenset til å utrede retten til og disponeringen av land og vann, kan det imidlertid ikke fremmes noe slikt forslag.

Punkt 4.4.2.4.2 viser til at forslaget vil medføre en deling av forvaltningen av grunnen i Finnmark. Forslaget er imidlertid utformet slik at faren for nedtoning av samiske hensyn utenfor det samiske grunnforvaltningsområdet er liten. Videre er hensikten å åpne for sterkere vektlegging av samiske hensyn i dette området enn utenfor. Ettersom reindrift uansett vil foregå i medhold av reindriftsloven og på tvers av fylkes- og kommunegrenser, vil en deling av grunnforvaltningen i Finnmark som sådan neppe ha spesielt stor praktisk betydning for reindriften. Ut fra fylkets totale areal har det også gode grunner for seg å operere med to ordninger for forvaltningen av grunnen. Selv om det er usikkert hvilke virkninger en delt forvaltningsordning vil ha, er det likevel neppe tvilsomt at en realisering av Samisk grunnforvaltning samlet sett vil gi nye og bedre muligheter for en positiv utvikling i sameområdene.

I punkt 4.4.2.4.3 er det pekt på at en innvending mot Samisk grunnforvaltning kan være at det synes uheldig å legge forvaltningen til et organ der styreflertallet vil være oppnevnt av Sametinget. Tilslutningen til ordningen skal imidlertid være frivillig, slik at den i praksis vil bli etablert i områder hvor samene er i klart flertall. Det skal dessuten ikke gjøres individuelle forskjeller på etnisk grunnlag når det gjelder den enkeltes adgang til å få utmålt grunn og rett til å bruke utmarksgodene. Forslaget vil derfor ivareta hensynet til alle folkegrupper i det område som måtte være omfattet av ordningen.

Owe har i punkt 4.4.2.5 gitt en særskilt begrunnelse for sin tilslutning til Samisk grunnforvaltning. Han er enig i mange deler av det øvrige mindretalls begrunnelse, men tillegger forholdet til ILO-konvensjon nr. 169 mindre vekt enn hva disse medlemmer har gjort. Hans begrunnelse for å foreslå en egen samisk forvaltningsordning i Finnmark er derfor primært av politisk og ikke av rettslig art.

(3) Avgrensningen av området for Samisk grunnforvaltning er drøftet i punkt 4.4.3. I den allmenne vurdering av spørsmålet slås det i punkt 4.4.3.1.1 fast at ordningens karakter og begrunnelse tilsier at det samiske innslaget bør være relativt stort i virkeområdet for Samisk grunnforvaltning. Det spørres ut fra dette om det ved lov bør avgrenses et område bestående av Kautokeino og Karasjok kommuner, samt området vest for Porsangerfjorden og øvre del av Tana kommune. Tilslutningen til Samisk grunnforvaltning skal imidlertid være frivillig, og det er da mer praktisk at ordningens virkeområde i utgangspunktet faller sammen med eksisterende kommunegrenser.

Det foreslås følgelig at kommuner i Finnmark kan vedta å tre inn i Samisk grunnforvaltning. Ettersom en slik ordning kan medføre at en del samiske områder ikke vil bli omfattet, foreslås det videre at bygder utenfor de tilsluttede kommuner skal ha en selvstendig adgang til å tre inn, uavhengig av kommunens standpunkt til tiltredelsesspørsmålet. Det samiske grunnforvaltningsområdet vil dermed i praksis kunne bestå av et større sammenhengende område og en del mindre områder utenfor dette.

I punkt 4.4.3.1.2 vurderes forholdet mellom en frivillig tilslutningsordning og ILO-konvensjonens artikkel 14 nr. 2 der statens myndigheter bl.a. er pålagt å ta nødvendige skritt for å identifisere de landområder der vedkommende folk tradisjonelt lever. En frivillig tilslutningsordning antas ikke å være i strid med denne bestemmelsen, jf. folkerettsgruppens uttalelse i NOU 1997:5 s. 46 om at så lenge samene er i klart flertall i de deler av Finnmark hvor de vil kunne ha krav på den sterkeste rett etter artikkel 14 nr. 1, vil frivillig tilslutning ikke kunne være i strid med konvensjonen.

Punkt 4.4.3.2 behandler reglene for kommunenes tilslutning. Tilslutning vil skje ved flertallsvedtak i kommunestyret, jf. kommuneloven § 6 og § 35 nr. 1, eventuelt etter rådgivende folkeavstemning. Saksforberedelsen skal følge vanlige regler for kommunale vedtak. For å etablere Samisk grunnforvaltning vil det være tilstrekkelig at én kommune slutter seg til ordningen.

I punkt 4.4.3.3 redegjøres det for utenforliggende bygders adgang til å slutte seg til Samisk grunnforvaltning. En forutsetning for dette vil være at minst én kommune er tilsluttet ordningen. Videre må et flertall i bygda stå bak ønsket om tilslutning og det må drives tradisjonell utmarksbruk der, men det stilles ikke noe krav om at bygda må ha en bestemt samisk befolkningsandel.

Spørsmålet om uttreden av Samisk grunnforvaltning forutsettes avgjort av kommunen eller bygda etter samme fremgangsmåte som gjelder for inntreden.

(4) I punkt 4.4.4 drøftes ulike sider spørsmålet om eiendomsretten til grunnen i det samiske grunnforvaltningsområdet. Etter at en del utgangspunkter for drøftelsen er angitt i punkt 4.4.4.1, redegjøres det i punkt 4.4.4.2 for hvorfor det foreslås at eiendomsretten til grunnen i området bør overføres fra staten til et særskilt samisk rettssubjekt.

Det pekes i punkt 4.4.4.2.1 bl.a. på at selv om det neppe vil ha avgjørende betydning for å sikre et fremtidig vern av naturgrunnlag for samisk kultur, vil en eiendomsoverføring ha stor prinsipiell betydning. Overføringen vil dessuten innebære at styringsorganene for Samisk grunnforvaltning vil få en friest mulig stilling innenfor gjeldende lover og regler. Det fremheves også at tendensen i nyere internasjonal urfolksrett går klart i retning av å anerkjenne urfolks eiendomsrett til tradisjonelle landområder. En eiendomsoverføring vil være i samsvar med denne tendensen, og klart oppfylle ILO-konvensjonens artikkel 14 nr. 1 om å anerkjenne samenes rett til å eie og besitte de landområder hvor de tradisjonelt lever.

I punkt 4.4.4.2.2 presiseres det at forslaget om at eindomsretten til grunnen i Samisk grunnforvaltnings virkeområde skal tilligge et samisk rettssubjekt, både gjelder grunnen i de kommuner som slutter seg til ordningen og grunnen i de bygdebruksområder som avgrenses for de bygder måtte vedta slik tiltreden. Samisk grunnforvaltning skal være subjekt for og hjemmelsinnehaver til en kollektiv samiske eiendomsrett til den grunn som til enhver tid vil ligge i ordningens virkeområde, jf. punkt 4.4.4.2.3.

Organiseringen av Samisk grunnforvaltning er drøftet i punkt 4.4.4.3. Organet skal være et selvstendig rettssubjekt og det foreslås regler om dets partsstilling, årsmøte og regnskap, revisjon og kontroll. Med unntak av at Sametinget skal ha to og ikke én årsmøterepresentant, er reglene sammenfallende med de regler som er foreslått for Finnmark grunnforvaltning som selvstendig rettssubjekt. Årsmøtet vil dermed i tillegg til Sametingets to representanter bestå av en representant fra Fylkestinget og statsråden i vedkommende departement. Videre skal årsmøtet fatte sine vedtak ved enstemmighet, men det vil ikke være overordnet grunnforvaltningsstyret i saker som har med forvaltningen av land og vann å gjøre.

Mindretallet har i § 3-6 i sitt lovutkast foreslått en felles regel om partsstilling. Som følge av at mindretallet har et ulikt syn på organiseringen av Finnmark grunnforvaltning er derimot reglene om årsmøte og regnskap, revisjon og kontroll utformet noe forskjellig, men det er ingen innholdsmessige forskjeller mellom reglene. Se forslaget fra Jernsletten, Kåven og Nystø til §§ 3-7 og 3-8 og forslaget fra Falch og Owe til §§ 3-7 til 3-13.

(5) Samisk grunnforvaltnings organer er beskrevet i punkt 4.4.5. Det slås i punkt 4.4.5.1 fast at Sametinget skal ha en sentral plass i den samiske grunnforvaltningsordningen, men den daglige forvaltningen skal tillegges et særskilt oppnevnt styre. For øvrig vil sentrale statsorganer ved lovgivning og bevilgninger indirekte kunne påvirke styrets virksomhet, men det er ikke aktuelt med regler som åpner for en mer direkte statlig styring av virksomheten.

I punkt 4.4.5.2 behandles oppnevningen og sammensetningen av forvaltningsstyret. Punkt 4.4.5.2.1 inneholder enkelte allmenne vurderinger. Det slås fast at hovedtyngden av styremedlemmene bør representere samiske brukerinteresser, men at også mer allmenne interesser bør være representert. Styret skal ha sju medlemmer. Det foreslås i punkt 4.4.5.2.2 at Sametinget oppnevner fem av disse, hvorav tre etter forslag fra de kommuner som har tiltrådt Samisk grunnforvaltning, mens de øvrige to oppnevnes av Finnmark fylkesting. Oppnevningsorganene oppnevner også et ubestemt antall varamedlemmer, og både styremedlemmer og varamedlemmer må være bosatt i fylket. Styret skal være bredt sammensatt og ulike interessergrupper skal gis anledning til å foreslå aktuelle styrekandidater, men de vil ikke ha rett til representasjon, jf. punkt 4.4.5.2.3.

I punkt 4.4.5.2.4 drøftes en del andre forhold av betydning for styret for Samisk grunnforvaltning. Styremedlemmers og varamedlemmers funksjonstid skal være fire år, knyttet til oppnevningsorganenes valgperiode. Leder og nestleder velges av styret (ved flertallsvalg). Styret er vedtaksført når det møter fire medlemmer eller varamedlemmer. Ved stemmelikhet gjelder det møtelederen har stemt for. De regler som er foreslått om oppgavene til styret for Finnmark grunnforvaltning og organets tjenesteverk skal gjelde tilsvarende for Samisk grunnforvaltning.

Det er som følge av drøftelsen i punkt 4.4.5 fore­slått en bestemmelse i lovutkastets § 3-3 om styret for Samisk grunnforvaltning, som dels består av selvstendige regler, og dels av regler som gir reglene om Finnmark grunnforvaltnings styre (§ 2-9 tredje ledd), vedtaksførhet og flertallskrav (§ 2-10 annet ledd) og styrets oppgaver (§ 2-11) tilsvarende anvendelse. Det er videre i § 3-4 foreslått en regel om organets tjenesteverk som tilsvarer regelen om Finnmark grunnforvaltnings tjenesteverk (§ 2-12).

(6) Samisk grunnforvaltnings myndighet er drøftet i punkt 4.4.6. Det slås i punkt 4.4.6.1 fast at vurderingen er begrenset til hvilken myndighet organet bør gis til å foreta ulike disposisjoner knyttet til bruken av grunn og naturgoder i sitt virkeområde, og at det er et naturlig utgangspunkt at organet gis myndighet av samme art som det som foreslås for Finnmark grunnforvaltning. Dette utgangspunktet er utdypet noe nærmere i punkt 4.4.6.2, der det konkluderes med at Samisk grunnforvaltning bør få tilført myndighet til å råde over grunn og naturgoder i sitt virkeområde, jf. lovutkastets § 3-2 første ledd. Det vil i hovedsak dreie seg om myndighet til å treffe beslutninger om ulike former for avhending av grunn.

Spørsmålet om hvilke begrensninger som bør gjelde for Samisk grunnforvaltnings myndighet er drøftet i punkt 4.4.6.3. Som et utgangspunkt for drøftelsen spørres det i punkt 4.4.6.3.1 om det bør gjelde andre regler innenfor enn utenfor det området som omfattes av Samisk grunnforvaltning. Selv om begrunnelsen for ordningen kan tilsi at organet bør stilles relativt fritt på de saksfelter hvor det først får tillagt myndighet, besvares spørsmålet benektende.

I punkt 4.4.6.3.2 slås det fast at den formålsparagraf som i punkt 4.3.5.2 foreslås for Finnmark grunnforvaltning, også bør gjelde for Samisk grunnforvaltning, jf. lovutkastets § 1-1. Også hovedregelen for disponeringen av grunn og naturgoder vil være den samme for de to organer, jf. punkt 4.4.6.3.3. Det vil si at grunn og naturgoder også i området for Samisk grunnforvaltning i utgangspunktet skal ligge til felles bruk og tjene felles interesser, men at organet ved salg, feste, tillatelse, samtykke eller på annen måte kan avhende grunn og naturgoder til enebruk, forutsatt at ingen avhendingsbegrensninger er til hinder for avhending.

I punkt 4.4.6.3.4 og 4.4.6.3.5 drøftes det allment hvilke interesser som skal være vernet av slike begrensninger og hvilket innhold begrensningene skal ha. Det konkluderes med at disse bør ha samme innhold som det som er foreslått for Finnmark grunnforvaltning. Forbudet mot å avhende grunn som nyttes eller antas å ville bli nyttet som flyttlei for reinsdyr vil dermed også gjelde grunn som forvaltes av Samisk grunnforvaltning. Videre vil det være et krav at vedtak om avhending av grunn og naturgoder skal skje etter en samlet vurdering av de berørte arealbruksinteresser. I denne vurderingen skal det legges særlig vekt på å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur og på om grunnen er nødvendig som bruksområde for reindriften eller som bufébeite. Det skal også legges vekt på hensynet til natur og miljø, og jakt, fiske og friluftsliv.

Det foreslås i punkt 4.4.6.3.6 at Samisk grunnforvaltning i likhet med Finnmark grunnforvaltning, skal kunne sette vilkår og kreve avgift for avhending, og at vann og strandrettigheter og de rettigheter erververen av grunnen ellers ville hatt til kull, mineraler, bergarter, sand og grus, til vanlig skal unntas fra avhendingen.

Heller ikke Samisk grunnforvaltning skal ikke kunne feste bort tomter til hytter og gammer for fritidsformål utenfor områder som er lagt ut til fritidsbebyggelse etter plan- og bygningsloven, jf. punkt 4.4.6.3.7. Bortfeste av tomter for hytter eller gammer i et bygdebruksområde vil være betinget av bygdebruksstyrets samtykke.

Også ved disponering over mineralressursene skal Samisk grunnforvaltning ha myndighet av samme innhold som Finnmark grunnforvaltning, jf. punkt 4.4.6.3.8. All mineralvirksomhet i det samiske grunnforvaltningsområdet vil dermed være avhengig av at de nødvendige tillatelser eller samtykker innhentes fra Samisk grunnforvaltning. Avgjørelsen av om slike tillatelser og samtykker skal gis vil måtte treffes etter en vurdering av de allmenne avhendingsbegrensninger, og det vil kunne fastsettes vilkår for å gi tillatelser og samtykker, og kreves avgift for den virksomhet som tillates.

Det presiseres i punkt 4.4.6.3.9 at de foreslåtte avhendingsbegrensninger også skal gjelde ved de tunge inngrep. Hvis Samisk grunnforvaltning etter å ha foretatt en selvstendig vurdering av disse begrensninger, nekter å avhende grunn og rettigheter til det planlagte inngrep, skal det ikke kunne eksproprieres grunn og rettigheter i Samisk grunnforvaltnings virke­område.

Drøftelsen i punkt 4.4.6.3.1 til 4.4.6.3.9 har ledet til at det i lovutkastets § 3-2 annet ledd er foreslått at reglene om Finnmark grunnforvaltnings rådighet over grunn og naturgoder i lovutkastets §§ 2-2 til 2-7 gis tilsvarende anvendelse.

I punkt 4.4.6.4 drøftes det om Samisk grunnforvaltning også bør tillegges andre former for myndighet enn den ovennevnte. En mulighet kunne være å gi organet ansvar for utmarksforvaltningen i sitt virkeområde, jf. punkt 4.4.6.4.1. Denne myndigheten er imidlertid i utredningens kapittel 5.2 fore­slått lagt til kommunene, og det anses mest nærliggende at disse beholder denne myndigheten også etter inntreden i Samisk grunnforvaltning.

Hvis en kommune trer inn i ordningen vil imidlertid vil det ha den virkning at Finnmark grunnforvaltnings myndighet til å gi forskrifter om utmarksforvaltningen i kommunen og som klageorgan, overføres til Samisk grunnforvaltning. Forvaltningsstyret vil følgelig få et overordnet ansvar for utmarksforvaltningen i sitt område. Falch, Kåven og Nystø foreslår å styrke denne posisjonen ytterligere ved at styret også skal kunne gi forskrifter om utmarksforvaltningen i de bygdebruksområder som omfattes av dets virkeområde. Jernsletten og Owe går mot dette siste forslaget.

Andre spørsmål som drøftes i punkt 4.4.6.4 er om Samisk grunnforvaltning bør gis myndighet til å utvide bruken av utmarksgodene i sitt virkeområde ut over det som følger av allment fastsatte lover og forskrifter (4.4.6.4.1), planmyndighet (4.4.6.4.2) og konsesjonsmyndighet (4.4.6.4.3). Det foreslås ingen regler i den retning, men påpekes at Samisk grunnforvaltning som høringsorgan og aktiv medspiller i de ulike prosesser, ikke vil være uten mulighet til å påvirke innholdet av de vedtak som treffes. Det vises også til at en rekke av de regler som ellers foreslås av utvalget vil bidra til dette.

(7) Punkt 4.4.7 har et forslag om at regelen om at Finnmark grunnforvaltning ikke skal ha gjerdeplikt mot tilstøtende grunn, skal gjelde tilsvarende for Samisk grunnforvaltning, jf. § 3-2 annet ledd.

(8) Saksbehandling og klage er drøftet i punkt 4.4.8. Det foreslås i punkt 4.4.8.1 at forvaltningsloven og offentlighetsloven skal gjelde fullt ut for Samisk grunnforvaltnings virksomhet, med et visst unntak for klagereglene. Sametinget skal være klageorgan og kunne prøve alle sider av grunnforvaltningsstyrets vedtak, også skjønnsutøvelsen, jf. punkt 4.4.8.2. På dette punktet vil det dermed være en klar forskjell mellom reglene for Samisk grunnforvaltning og reglene for Finmark grunnforvaltning. Men heller ikke Sametinget skal kunne ta opp saker av eget tiltak, slik at det også her gjøres et visst unntak fra forvaltningsloven § 35. Se lovutkastets § 3-5.

1.5 Rett til og forvaltning av utmarksgoder i Finnmark

1.5.1 Innledning

Kapittel 5.1 gir en oversikt over innholdet i kapittel 5. Utvalget, med unntak av Rørholt, som har redegjort for sitt standpunkt i en særmerknad inntatt i utredningens punkt 4.1.4, foreslår en felles rettighets- og forvaltningsordning som vil omfatte de fleste fornybare utmarksgoder i fylket, der rettigheter og forvaltningsmyndighet på kommunenivå kombineres med rettigheter og forvaltningsmyndighet på bygdenivå. Ordningen er beskrevet i kapittel 5.2 (kommunene) og 5.3 (bygdene). I kapittel 5.4 redegjør de medlemmer som foreslår Samisk grunnforvaltning for hvilken betydning det vil ha for forvaltningen av utmarksgodene at kommunen eller bygda trer inn i denne ordningen.

Den foreslåtte felles rettighets- og forvaltningsordningen vil ikke omfatte laksefiske i de store elvene og kyst- og fjordfiske. Utvalget redegjør for sine vurderinger vedrørende disse bruksmåtene i kapittel 5.5 og 5.6. Videre er det i kapittel 5.7 drøftet om det bør foreslås regler i dagens motorferdsellovgivning som gir kommunene i Finnmark større kontroll med denne ferdselen enn i dag.

1.5.2 Rett til og forvaltning av utmarksgoder i kommunene

(1) Punkt 5.2.1Innledning gir en oversikt over kapitlets innhold.

(2) Punkt 5.2.2 inneholder en allmenn begrunnelse for forslaget om rett til og forvaltning av utmarksgoder i kommunene. Det vises til utvalgets mandat, og påpekes at utvalget etter at dette ble gitt, er særskilt bedt om å utrede spørsmålet om kommunal forvaltning av naturgodene i Finnmark. Den moderne samfunnsutviklingen har økt behovet for å styrke de lokale brukeres rett til og styring med ressursbruken i sine nær­områder. Videre har både samer og andre i lang tid høstet av utmarksgodene i egen kommune. En kommunal rettighets- og forvaltningsordning vil derfor neppe medføre at det unødig brytes opp i mer eller mindre fast etablerte bruksmønstre. Ordningen vil også gi en ryddig administrativ organisering, og gi et forvaltningssystem som er underlagt politisk kontroll og som alle i kommunen på lik linje vil kunne delta i. Kommuneordningen vil dessuten kunne utformes slik at den ikke vil virke ekskluderende for brukere som ikke er hjemmehørende i vedkommende kommune.

Ordningen vil imidlertid i rendyrket form neppe innebære tilstrekkelig hensynstagen til lokalbefolkningen i bygdene, som vil kunne ha behov for særlig sterke utmarksrettigheter i sitt nærområde. Utvalget anser det derfor som den beste og mest praktiske måten å trygge hensynet til den samiske og øvrige lokalbefolknings utmarksbruk på, at det innføres en rettighets- og forvaltningsordning på kommunenivå som samtidig åpner for rettigheter og forvaltning på et mer lokalt nivå. En slik ordning vil ivareta en rekke kryssende hensyn, og bidra til etableringen av et rettighets- og forvaltningssystem som ivaretar de sterke sider ved de rendyrkede kommune- og bygdebrukssordninger, samtidig som ordningenes svakheter blir mindre fremtredende.

Ettersom utmarksforvaltning på kommune- og bygdenivå i praksis vil innebære samisk egenforvaltning i kommuner og bygder med samisk flertall, vil ordningen dessuten samsvare med ILO-konvensjonens krav om at samene skal sikres rett til bruk og deltagelse i forvaltningen av naturgodene i sine områder. Den vil også samsvare med statens mer allmenne forpliktelser om å tilrettelegge for utvikling og videreføring av samisk kultur.

(3) Den geografiske avgrensningen av kommuneordningen er drøftet i punkt 5.2.3. Ordningen skal innføres for alle kommuner i Finnmark ( punkt 5.2.3.1). De kommunale bruksområdene skal omfatte alt utmarksareal i kommunen, med unntak av privateid grunn ( punkt 5.3.3.2). Opprettelsen av bygdebruksområder vil imidlertid begrense utstrekningen av det kommunale bruksområdet tilsvarende.

(4) Innholdet av utmarksrettighetene i kommunen er behandlet i punkt 5.2.4. Det slås i punkt 5.2.4.2 fast at som utgangspunkt skal alle kommunens innbyggere være rettshavere til kommunens bruksområde og ha lik rett til å utnytte dette. Spørsmålet om hvorvidt en person er bosatt i kommunen vil måtte bero på en helhetsvurdering, men det antas at folkeregisteret normalt vil gi tilstrekkelig grunnlag for å avgjøre dette. Det er ikke foreslått noen direkte særrett for primærnæringsutøvere, men vedkommende kommune skal ha adgang til å prioritere personer tilhørende denne gruppe, jf. nedenfor.

I punkt 5.2.4.3 drøftes utmarksrettighetenes allmenne art og omfang. Som utgangspunkt skal rettighetene i det kommunale bruksområdet tilligge kommunens innbyggere, men kommunen skal ha vid adgang til å åpne området for brukere som ikke er hjemmehørende der. Den skal dessuten gjennomføre en rimelig fordeling av de lokale utmarksgoder mellom kommunens innbyggere og andre.

Videre foreslår et flertall bestående Abelvik, Berg, Ballo (som gir en særskilt begrunnelse for sitt standpunkt), Husabø, Johansen, Johnsen, Kristensen, Pedersen og Sandvik at innlandsfiske med stang og håndsnøre, småviltjakt og -fangst og multeplukking, som i dag ligger til relativt fri benyttelse for alle finnmarkinger, ikke skal ligge til kommunens, men til fylkets innbyggere. Bruksmåtene skal imidlertid i likhet med de øvrige bruksmåter som omfattes av kommuneordningen, forvaltes på kommunalt nivå. Det kommunale utmarksorganet skal herunder også kunne gi lokalbefolkningen et fortrinn til bruken hvis det er behov for det. Mindretallet bestående av Falch, Austenå, Jernsletten, Kåven, Nystø, Owe og Varsi antar at en regel om rimelig fordeling av godene vil sikre alle finnmarkinger tilstrekkelig adgang til de bruksmåter som i dag ligger til relativt fri benyttelse for fylkets innbyggere, og foreslår derfor ingen særegler for disse bruksmåter.

Retten til å utøve de bruksmåter som tillegges kommunens og eventuelt fylkets innbyggere, vil være begrenset av de rammer for ressursutnyttelsen (regler om tillatt utnyttelsestid, redskapsbruk ol.) som måtte være fastsatt på sentralt hold.

Punkt 5.2.4.4 inneholder en drøftelse av hvilke bruksmåter som skal legges til kommunens innbyggere. Det slås innledningsvis (5.2.4.4.1) fast at det ut fra kommuneordningens begrunnelse er grunn til å vurdere om den tradisjonelle bruken av utmarksgodene skal underlegges denne ordningens allmenne regler. I de påfølgende underpunkter behandles en rekke slike bruksmåter, og for hver av disse drøftes det om bruksmåten bør reguleres etter kommuneordningen. Der svaret er bekreftende, redegjøres det noe nærmere for hvordan dette vil arte seg i praksis. Det drøftes også om det bør gjøres visse reservasjoner i forhold til det som er skissert i punkt 5.2.4.2 og 5.2.4.3, herunder om det bør gjøres enkelte unntak fra regelen om at alle i kommunen skal ha lik rett til vedkommende ressurs. Også de endringer utvalgets forslag vil medføre i forhold til dagens regler for bruken av den enkelte ressurs omtales.

Som følge av denne drøftelsen trekkes det den konklusjon at av de aktuelle bruksmåter skal kyst- og fjordfiske holdes utenfor kommuneordningen (5.2.4.4.2). Laksefiske i sjøen vil derimot bli omfattet (5.2.4.4.3), men det vil også i fremtiden måtte opereres med en utvisningsordning for dette fisket, og kommunen bør legge opp til en praksis som innebærer fortsatt prioritering av lokale fiskere, jordbrukere og andre primærnæringsutøvere. Når det gjelder laksefisket i elvene (5.2.4.4.4), skal de store elvene Alta, Neiden og Tana holdes utenfor kommuneordningen, som imidlertid vil omfatte laksefisket i de øvrige lakseførende vassdrag i Finnmark.

Også innlandsfiske (5.2.4.4.5), jakt og fangst av storvilt og småvilt (5.2.4.4.6), sanking av egg og dun (5.2.4.4.7) og multeplukking, men ikke annen bærplukking (5.2.4.4.8), skal i utgangspunktet være omfattet av ordningen. Forsåvidt gjelder innlandsfiske med stang og håndsnøre, jakt og fangst av småvilt og multeplukking har imidlertid som påpekt ovenfor, ni medlemmer gjort den reservasjon at disse bruksmåter skal tilligge fylkets og ikke kommunens innbyggere. De øvrige sju medlemmer foreslår at også disse bruksmåter skal tilligge kommunens innbyggere.

Lauvtrehugst (5.2.4.4.9) skal kun tilligge bygdefolk i kommunen, og ikke folk som er bosett i kommunens tettsteder. Videre skal retten være begrenset til hugst til brensel for husbehov og være underlagt utvisning. Forslaget viderefører den husbehovsrett som følger av jordsalgsloven § 4. Ut over denne retten kan muligens jordbrukere, reindriftsutøvere og utøvere av samisk håndverk ha et visst behov for trevirke til andre nytteforemål. Disse skal likevel ikke ha noen rett til å ta slikt virke, men en adgang til det dersom det lokale organ finner at det er forsvarlig. Denne ordningen skal gjelde både for lauvtre- og bartrevirke, men ut over dette vil det ikke gjelde noen regler om rett til eller adgang til å ta bartrevirke (5.2.4.4.10). For retten til stikking av torv foreslås det en liknende ordning som den som er foreslått for hugst av lauvtre til ved. Også denne retten skal tilligge bygdefolk og være begrenset til brensel og annet husbehov (5.2.4.4.11).

For utmarksbeite foreslås det, for å klargjøre rettsstillingen og styrke de lokale jordbrukeres rettigheter, en regel om at det til jordbrukseindom skal tilligge rett til beite i kommunen med så stor buskap som kan vinterføs på eiendommen (5.2.4.4.12). Videre åpnes det for at kommunens utmarksorgan kan tillate at det beites med større buskap når dette kan skje uten skade for andre brukere.

I punkt 5.2.4.5 slås det fast at reindriftssamenes rettstilling i liten grad vil bli direkte påvirket av kommuneordningen. De vil fortsatt kunne benytte utmarka til beite og flytting og utøve de øvrige rettigheter reindriftsloven gir dem. Videre vil de på vinterbostedet, der de normalt vil være registert bosatt, ha rett til å bruke utmarka i kommunen på linje med de øvrige fastboende. Ligger deres sommerbosted i en annen kommune, vil de ha de samme rettigheter som kommunens befolkning når reindriften foregår der.

Utenbygdsboende vil ikke ha noen direkte rett til utmarksgodene i kommuneordningen, og vil dermed stå bak rettshaverne (kommunens innbyggere og eventuelt alle finnmarkinger), jf. punkt 5.2.4.6. Kommunen vil imidlertid i den grad det er rimelig måtte gi dem adgang til kommunens bruksområde. For de bruksmåter som ikke inngår i kommuneordningen (bl.a. saltvannsfiske, laksefiske i store elver, plukking av andre bær enn multer og rett til ferdsel i utmark), gjelder egne regler både for folk i kommunen og for andre.

Drøftelsen i punkt 5.2.4 har ledet frem til at det er foreslått to regler om utmarksrettigheter i kommunene. § 3-1 (som foreligger i to alternative utforminger) regulerer retten til de utmarksgoder som skal tilligge alle innbyggere i kommunen eller eventuelt fylket (sjølaksefiske, lakse- og innlandsfiske i elver og vassdrag, jakt og fangst, sanking av egg og dun og multeplukking). § 3-2 regulerer de bruksmåter som skal tilligge bygdefolk som en husbehovsrett (lauvtrevirke og torv) eller jordbrukere (utmarksbeite) i kommunen.

(5) Utmarksforvaltningen i kommunen er behandlet i punkt 5.2.5. Det slås i punkt 5.2.5.1 fast at kommunens innbyggere i tillegg til sterkere bruksrettigheter, også må gis innflytelse på bruken av utmarksgodene ved at et organ i kommunen gis myndighet til å forvalte de rettigheter kommunens innbyggere vil bli tillagt. Myndigheten vil således være begrenset av de rammer som er satt i lover og forskrifter for bruken av de ulike utmarksgoder, og videre vil ulike former for rådighet over grunnen ligge til andre organer.

Spørsmålet om oppnevning og sammensetning av utmarksorganet i kommunen er drøftet i punkt 5.2.5.2. Det slås i punkt 5.2.5.2.1 fast at det skal være ett organ i hver kommune.

Flertallet (alle utenom Ballo) redegjør for sitt forslag i punkt 5.2.5.2.2. Myndigheten til å forvalte de fornybare utmarksgodene skal ligge til kommunen, men det åpnes for at kommunestyret kan overføre myndigheten til et særskilt utmarksstyre. Hvis kommunen ikke benytter adgangen, kan myndigheten f.eks. utøves av et eksisterende kommunalt utvalg eller styre.

Benyttes adgangen, skal styret oppnevnes og sammensettes etter reglene om kommunale organer i kommunelovens kapittel 2. Dette vil bl.a. innebære at styret skal ha minst tre medlemmer, ha en funksjonstid på fire år sammenfallende med kommunevalgperioden og måtte bestå av personer som på kommunevalgdagen er bosatt i kommunen. Også de øvrige regler i kommuneloven skal gjelde så langt de passer for utmarksstyret og dets virksomhet. Det foreslås likevel en særregel om at en representant for de reindriftsutøvere som har kommunen som (del av) sitt vinter- eller sommerbeiteområde, skal ha møte-, tale- og forslagsrett på utmarksstyrets møter.

Ballo foreslår i punkt 5.2.5.2.3 at myndigheten til å forvalte utmarksgodene i kommunen skal tilligge et utmarksstyre oppnevnt av kommunestyret, men som ellers skal være organisatorisk og administrativt underlagt Finnmark grunnforvaltning. Det er tale om et fjellstyreliknende organ der det enkelte utmarksstyre tillegges myndigheten, og hvor det vil gjelde en del nærmere regler om styrets sammensetning. Utmarksstyret skal ha minst fem medlemmer, hvorav minst en skal representere reindriftsutøverne og en jordbrukerne i kommunen. Ellers skal det sammensettes slik at det oppnås en rimelig fordeling mellom de lokale utmarksinteresser.

Detaljene i de to lovforslagene fremgår av de to alternative utformingene av lovutkastets § 3-3.

Spørsmålet om hvilken myndighet kommunen (eller utmarkstyret) skal tillegges er drøftet mer allment i punkt 5.2.5.3. Det foreslås at kommunen skal ha generell myndighet til å regulere bruken av utmarksgodene innenfor de rammer som følger av lov og forskrift. Den vil dermed kunne utpensle det nærmere innhold av de lokale utmarksrettigheter, og herunder på ulike måter kunne tilgodese de lokale utmarksbrukere, bl.a. i form av lavere kortpriser eller ved at bestemte redskapstyper forbeholdes disse.

Myndigheten foreslås likevel underlagt den begrensning at det ut fra de underliggende rettsforhold skal gjennomføres en rimelig fordeling av utmarksgodene mellom innbyggerne i og utenfor kommunen. Kommunens innbyggere vil som hovedregel måtte gis et klart fortrinn, men andre skal ikke stenges ute, og særlig vil det være rimelig at andre finnmarkinger gis adgang til å bruke utmarksgodene også utenfor egen kommune.

Den mer konkrete reguleringen av myndigheten er drøftet i punkt 5.2.5.4. Kommunen skal for det første ha adgang til å innskrenke bruken av utmarksgodene ut over det som følger av lover og forskrifter, jf. punkt 5.2.5.4.1. Den vil f.eks. kunne begrense jakttidene, forby ulike former for redskapsbruk ut over det som følger av disse rammer eller vedta lokale fredninger. Den skal derimot ikke kunne utvide bruken i forhold til det som følger av regler som er fastsatt utenfor kommunen.

Kommunen skal videre ha myndighet til å foreta individuelle tildelinger av utmarksgodene, f.eks. ved utvisning eller bortforpaktning, når dette anses hensiktsmessig for bruken av godene, jf. punkt 5.2.5.4.2. Disposisjonene vil særlig være aktuelle der det er nødvendig av hensyn til kontrollert ressursbruk, f.eks. utvisning av sjølakseplasser eller hugstplasser, men det kan også være behov for å dele inn i områder for elgjakt, fangst, garnfiske, multeplukking, utmarksbeite og egg- og dunsanking. De som har en betydelig del av sitt livsgrunnlag fra utmarkshøsting skal ha fortrinn ved tildelingene.

Kommunen skal også kunne treffe vedtak om at bruken av en eller flere utmarksgoder skal skje mot avgift og kjøp av kort, jf. punkt 5.2.5.4.3. De nærmere vedtak om prisfastsettelse ol. foreslås i stor grad overlatt til kommunens skjønn, men kortpriser og avgifter for kommunens innbyggere skal normalt være lavere enn for andre.

I punkt 5.2.5.4.4 behandles spørsmålet om inntektsdisponering og oppsyn. Et eventuelt overskudd etter at administrasjonskostnadene er dekket bør brukes til ressursfremmende tiltak, men det foreslås ingen regler for disponeringen av disse inntektene. Videre foreslås det at det statlige naturoppsynet som nylig er opprettet i medhold av lov 21. juni 1996 nr. 38, også skal føre oppsyn med at reglene i lov om forvaltning av grunn i Finnmark blir etterlevd.

De allmenne regler om kommunens utmarksmyndighet forslås inntatt i lovutkastets §§ 3-4 til 3-6 og § 3-8.

Punkt 5.2.5.5 tar opp spørsmålet om saksbehandling og klage. Det slås i punkt 5.2.5.5.1 fast at kommunen vil ha myndighet til både å treffe vedtak som vil angå rettigheter eller plikter til bestemte personer (individuelle tildelingsvedtak) og vedtak som vil gjelde rettigheter og plikter for en ubestemt personkrets (bruksbegrensninger og kortpriser mv.). Vedtakene kan sammenliknes med forvaltningsrettslige enkeltvedtak og forskrifter, og det foreslås en regel som uttrykkelig presiserer at forvaltningsloven og offentlighetsloven skal gjelde for utmarksforvaltningen i kommunen (lovutkastets § 3-9).

I punkt 5.2.5.5.2 drøftes det om hensynet til kommunenes frihet i utmarksforvaltningen tilsier at det bør gjøres det unntak fra forvaltningsloven § 34 at klageinstansen ikke skal kunne prøve det skjønn som ligger bak kommunens vedtak om tildeling av bestemte utmarksgoder. Grensen mellom lovanvendelse og skjønn antas imidlertid på dette punktet så vidt uklar at det neppe er grunn til å unnta skjønnet fra overprøving. Også ellers synes gode grunner å tale for at klageorganets myndighet ikke bør begrenses.

Spørsmålet om klageorgan drøftes i punkt 5.2.5.5.3. Det legges til grunn at det bør opereres med et lokalt klageorgan med reelle forutsetninger for å prøve alle sider av saken. Finnmark grunnforvaltning antas å ha slike forutsetninger og er foreslått som klageorgan. De medlemmer som også går inn for Samisk grunnforvaltning, foreslår at Samisk grunnforvaltning skal være klageorgan i de kommuner som er tilsluttet denne ordningen.

I punkt 5.2.5.5.4 drøftes det om det bør gis særregler om adgang til å påklage kommunens vedtak om bruksbegrensninger og fredninger og om kortpriser og avgifter ol. Disse vedtak vil imidlertid være omfattet av forvaltningslovens kap. VII om forskrifter, som vil sikre betryggende saksbehandling og høring av berørte interesser. Det antas derfor ikke å være noe behov for å slike regler.

I punkt 5.2.5.6 foreslås en regel om partsstilling (§ 3-10) som bl.a. innebærer at søksmål knyttet til bruken eller forvaltningen av utmarkgodene i en kommune skal komme opp for retten i den rettskrets kommunen ligger. Flertallet foreslår at søksmålet rettes mot kommunen, mens Ballo som følge av sitt forslag om utmarksorgan, foreslår at søksmålet rettes mot Finnmark grunnforvaltning.

1.5.3 Rett til og forvaltning av utmarksgoder i bygdene

(1) Punkt 5.3.1Innledning gir en oversikt over kapitlets innhold.

(2) Punkt 5.3.2begrunner hvorfor det som et supplement til kommuneordningen skal kunne avgrenses bygdebruksområder, der bygdefolk gis utmarksrettigheter og ansvaret for forvaltningen av rettighetene. Presset på utmarksgodene i bygdenes nærområder og konkurransen med andre brukere har økt betydelig de siste 30 årene, men den bruk av utmarka som skjer med utgangspunkt i samiske bosettingsområder og bygder i Finnmark er likevel en vesentlig del av samisk kultur. For å ivareta og styrke denne delen av samekulturen synes det derfor å være behov for en klar rettslig prioritering av de samiske og lokale nærings- og brukerinteresser i bygdene.

For å ivareta disse særlige hensyn bør det åpnes for at bygder i Finnmark kan få avgrenset et bruksområde der folk i bygda kan høste av utmarka uten at andres bruk er til hinder for det, og samtidig gis kontroll med bruken av nærområdene. En slik tilbakeføring av rettigheter og rådighet til bygdene vil styrke bygder og samiske bosettingsområder i Finnmark, og trolig også samsvare med lokale brukssedvaner og rettsoppfatninger i disse områdene.

En bygdebruksordning som kombineres med en allmenn rettighets- og forvaltningsordning på kommunenivå, vil dessuten legge forholdene godt til rette for at det i praksis kan tas hensyn både til bygdefolks og den kommunale allmennhets interesser og behov.

(3) Opprettelse og avgrensning av bygdebruksområder er drøftet i punkt 5.3.3. Det redegjøres i punkt 5.3.3.1 for vilkårene for at ei bygd skal få opprettet et bygdebruksområde.

12 medlemmer (Falch, Abelvik, Austenå, Ballo, Berg, Jernsletten, Kåven, Nystø, Owe, Pedersen, Sandvik og Varsi) foreslår i punkt 5.3.3.1.2 at ei bygd skal ha rett til å få opprettet et bygdebruksområde dersom et flertall i bygda krevet det. Retten skal likevel bare gjelde for bygder hvor det drives tradisjonell utmarksbruk i et visst omfang, slik at det avgrenses mot bygder der det i liten grad drives nærings- eller husbehovsmessig utmarksbruk. Fire medlemmer (Husabø, Johansen, Johnsen og Kristensen) foreslår at de bygder der et flertall av befolkningen krever det, kan bli tillagt et bygdebruksområde, men det skal være opp til kommunens skjønn om dette skal skje. Avgjørelsen bør treffes av kommunestyret som kommunens øverste politiske organ. Disse medlemmer er enige i at bygdebruksområdene fortrinnsvis bør opprettes for bygder hvor det drives tradisjonell utmarksbruk.

Vedkommende kommune vil ut fra en helhetsvurdering måtte avgjøre om kravet er fremsatt av folket i ei bygd der det drives tradisjonell utmarksbruk og om kravet har støtte av et flertall i bygda, jf. punkt 5.3.3.1.3. Disse avgjørelser skal ikke kunne gjøres til gjenstand for klage, men kunne prøves av domstolene. Det mindretall som foreslår at kommunen kan opprette bygdebruksområder, foreslår imidlertid at kommunens avgjørelse av spørsmålet om et bygdebruksområde skal opprettes, kan påklages til Finnmark grunnforvaltning iht. reglene i forvaltningslovens kapittel VI (med det forbehold at klageorganet ikke kan behandle saker av eget tiltak).

Avgrensningen av bygdebruksområdene er drøftet i punkt 5.3.3.2. Det foreslås i punkt 5.3.3.2.1 en del retningslinjer. Grensen for det enkelte område bør være felles for alle ressurser, og omfatte det området hvor folket i ei bygd tradisjonelt har utnyttet de fornybare ressursene, uten bruk av motoriserte hjelpemidler. Bygdefolks bruk i tidligere og senere tid vil være det viktigste holdepunkt, men det skal ikke kreves at det i rettslig forstand må påvises eller sannsynliggjøres bruk i alders tid. Også skillelinjer i landskapet som høydedrag, bekker ol. kan være til hjelp ved avgrensningen og gi grenser som ligger naturlig i terrenget. Hvis et område er brukt av flere bygder i fellesskap, kan det legges ut som fellesområde for bygdene.

Punkt 5.3.3.2.2 tar opp spørsmålet om avgrensningsorgan, overprøving og saksbehandling. Det flertall som går inn for at utmarksforvaltningen skal tilligge kommunen, foreslår at kommunen også tillegges avgrensningen og at denne avgjør hvilket kommunalt organ som skal utføre oppgaven. Ballo foreslår i samsvar med sitt alternative forslag om utmarksorgan at avgrensningen legges til de særskilt oppnevnte utmarksstyrene.

Bygdefolk og andre med rettslig interesse i avgrensningen skal kunne bringe avgrensningsvedtaket inn for jordskifteretten etter jordskiftelovens regler om grensegangssaker. Også vedkommende avgrensningsorgan skal som alternativ til selv å avgrense bygdebruksområdet, kunne kreve grensegang etter jordskifteloven. Dersom det reises grensegangssak bør det fritas for rettsgebyr, og det vil være aktuelt at staten dekker prosesskostnadene.

Ut over at forvaltningsloven skal gjelde for utmarksforvaltningen i kommunen, foreslås det ingen egne saksbehandlingsregler i forbindelse med behandling av krav om opprettelse og avgrensningen av bygdebruksområdene. Finnmark grunnforvaltning skal imidlertid kunne gi utfyllende regler. De medlemmer som også foreslår Samisk grunnforvaltning, foreslår at dette organet skal kunne gi slike regler i de kommuner som er tilsluttet denne ordningen.

I punkt 5.3.3.2.3 omtales forholdet mellom avgrensningen av bygdebruksområdene og den kommunale arealplanleggingen, men det foreslås ingen nærmere regler om dette.

Punkt 5.3.3.3 oppsummerer fremgangsmåten for å få avgrenset et bygdebruksområde for de to alternative forslag om dette, dvs. at kommunen skal eller kan opprette bygdebruksområder. De nærmere regler om disse forhold er inntatt i § 4-1.

(4) Bygdebruksrettens innhold er drøftet i punkt 5.3.4. Det slås i punkt 5.3.4.1 fast at alle innbyggere i bygda skal være likestilte som rettshavere og ha lik rett til å utnytte bygdebruksområdet. Hvem som skal anses som bosatt i bygda vil måtte avgjøres etter en helhetsvurdering, men trolig vil folkeregisteret normalt gi tilstrekkelig grunnlag for å avgjøre spørsmålet.

Arten og omfanget av bygdebruksretten er drøftet allment i punkt 5.3.4.2. Retten til de utmarksgoder som omfattes skal tilligge bygdefolket. Mens det er en forutsetning at kommunene åpner sine bruksområder for andre, vil det ikke gjelde noe tilsvarende krav for bygdebruksområdene. Bygdefolk vil selv avgjøre om deres område skal åpnes for andre, og i tilfelle på hvilken måte. Bygdebruksretten vil imidlertid være begrenset til den bruk som er tillatt iht. allmenne reguleringer om utnyttelsestider og redskapsbruk mv.

Det flertall (Abelvik, Ballo, Berg, Husabø, Johansen, Johnsen, Kristensen, Pedersen og Sandvik) som foreslår at retten til innlandsfiske med stang og håndsnøre, jakt og fangst av småvilt og multeplukking ikke skal ligge til kommunens innbyggere, har vurdert særskilt om disse bruksmåtene bør unntas fra bygdebruksretten. De har imidlertid, med noe varierende begrunnelser, ikke funnet grunn til å foreslå noen regler i den retning.

Spørsmålet om hvilke bruksmåter som skal ligge til bygdefolk er tatt opp i punkt 5.3.4.3. Hensynene bak bygdebruksordningen innebærer at bygdebruksretten bør avgrenses til ulike fornybare utmarksgoder, og ikke omfatte bruk av grunn og ikke fornybare ressurser, jf. punkt 5.3.4.3.1. Det foretas i punktene 5.3.4.3.2 til 5.3.4.3.12 en gjennomgang av de aktuelle bruksmåter. Det er i hovedtrekk enighet om hvilke av disse bruksmåter bygdebruksretten i prinsippet skal kunne omfatte, men delte meninger om hvorvidt bygdefolk, når bygdebruksområdet er avgrenset, automatisk skal gis rett til bruksmåtene, eller om kommunen i det enkelte tilfelle skal avgjøre hvilke bruksmåter bygdebruksretten skal omfatte.

De 12 medlemmer som i punkt 5.3.3.1.2 foreslår at bygdefolk skal ha rett til å få avgrenset et bygdebruksområde hvis vilkårene er oppfylt (Falch, Abelvik, Austenå, Ballo, Berg, Jernsletten, Kåven, Nystø, Owe, Pedersen, Sandvik og Varsi), går inn for at bygdefolk gis rett til alle aktuelle bruksmåter. De fire (Husabø, Johansen, Johnsen og Kristensen) som går inn for at kommunen kan opprette bygdebruksområder, foreslår at kommunen hvis den går inn for å opprette et slikt område, også avgjør hvilke bruksmåter bygdebruksretten skal omfatte i det enkelte tilfelle. Kommunens vedtak om hvilke bruksmåter bygdebruksretten skal omfatte, skal i likhet med selve opprettelsesspørsmålet kunne påklages til Finnmark grunnforvaltning av bygdefolk og andre med rettslig klageinteresse.

På bakgrunn av gjennomgangen i punkt 5.3.4.3.2 til 5.3.4.3.12 foreslår samtlige medlemmer at bygdebruksretten skal (eller skal kunne) omfatte fiske etter laks i sjøen med faststående redskap (5.3.4.3.3), innlandsfiske (5.3.4.3.5), jakt og fangst av storvilt og småvilt (5.3.4.3.6), sanking av egg og dun (5.3.4.3.7), multeplukking (5.3.4.3.8), hogst av lauvskog til brensel for husbehov (5.3.4.3.9) og stikking av torv til brensel og annet husbehov (5.3.4.3.11). Videre foreslår alle utenom Johnsen at laksefisket i de små elvene skal (eller skal kunne) omfattes (5.3.4.3.4). Kyst- og fjordfiske (5.3.4.3.2), bartrehugst (5.3.4.3.10) og utmarksbeite (5.3.4.3.12) skal derimot ikke omfattes av bygdebruksretten.

Reindriftssamenes rettsstilling i bygdebruksområdene drøftes i punkt 5.3.4.4. Det slås i punkt 5.3.4.4.1 fast at det ikke skal gjøres noen innskrenkinger av reindriftssamenes rettigheter etter reindriftsloven i fremtidige bygdebruksområder, og foreslås en regel i lov om forvaltning av grunn i Finnmark der dette fremgår (§ 1-4).

I punkt 5.3.4.4.2 pekes det på at reindriftssamene vil få rettigheter på linje med den øvrige befolkning i de bygdebruksområder hvor de må anses som bosatt. Dette vil som regel være på vinterbostedet. Det fore­slås derfor at reindriftssamer med sommerbolig i et bygdebruksområde eller i ei bygd som får opprettet et slikt område, skal ha samme rett som bygdefolk til å utnytte bygdebruksressursene når de driver reindrift i området. Reindriftssamer som under flytting ol. har kortvarige opphold i bygdebruksområder, vil få dekket sitt behov for utmarksgoder av reindriftsloven § 13 (brensel og trevirke) og § 14 (jakt, fangst og fiske).

I punkt 5.3.4.4.3 drøftes det om de som driver reindrift i et bygdebruksområde, skal betale de samme avgifter til bygdebrukskassen som de bygdebruksberettigede eventuelt må betale. Reindriftsutøvere som driver reindrift i et bygdebruksområde skal ikke kunne pålegges å betale bygdebruksavgift for bruk de etter reindriftsloven har rett til uten betaling, jf. § 13 og § 14. Bruker de derimot utmarksgoder som ikke er regulert i reindriftsloven, eller i den periode av året de ikke driver reindrift der, vil de på linje med andre bygdebruksberettigede måtte betale for høsting av avgiftsbelagte utmarksgoder.

Punkt 5.3.4.5 gir en oversikt over rettsstillingen for utenbygdsboende i bygdebruksområdet. Bygdebruksretten vil tilligge bygdas innbyggere, slik at andre ikke vil ha noen rett til utmarksgodene i området. Bygdene kan imidlertid åpne sitt område for bruk fra andre enn de berettigede. Dertil vil utenbygdsboende også her ha rettigheter til bruksmåter som ikke omfattes av bygdebruksretten.

Drøftelsen i punkt 5.3.4 flg. har ledet frem til en regel i lovutkastets § 4-2 om bygdebruksrettens innhold.

(5) Bygdebruksforvaltningen er drøftet i punkt 5.3.5. Begrunnelsen for bygdebruksordningen tilsier at bygdefolk ikke bare bør gis sterkere utmarksrettigheter i sitt nærområde, men også et ansvar for å forvalte de rettigheter de blir tillagt, jf. punkt 5.3.5.1. Deres myndighet vil således være begrenset av de rammer som er satt i lover og forskrifter for bruken av de ulike utmarksgoder. Videre vil ulike former for rådighet over grunnen ligge til andre organer.

Spørsmålet om hvilke organer som skal besørge bygdebruksforvaltningen er drøftet i punkt 5.3.5.2. Det slås i punkt 5.3.5.2.1 fast at hvis ei bygd får avgrenset et bygdebruksområde, må bygdefolket som hovedregel selv påta seg ansvaret for å forvalte bygdebruksretten. I særlige tilfeller kan likevel forvaltningen av bygdebruksområdet forestås av kommunens utmarksorgan, jf. nedenfor.

Bygdas myndighet skal tilligge et allmøte hvor alle myndige innbyggere i bygda har møte- og stemmerett, jf. punkt 5.3.5.2.2. Allmøtet velger et bygdebruksstyre som forestår den daglige forvaltningen av bygdebruksområdet. Styret velges av og blant de myndige innbyggere for inntil fire år. De som driver reindrift i området skal hvis de ønsker det, ha representasjon i styret. Allmøtet kan ved interne vedtekter bl.a. avgjøre om visse beslutninger må treffes i bestemte former, og gi regler om arbeidsfordelingen mellom allmøte og styre. For øvrig foreslår flertallet (alle utenom Ballo) at allmøte og styre treffer sine beslutninger ved flertallsvedtak, mens Ballo foreslår at de bare skal kunne treffe enstemmige vedtak. De konkrete regler om allmøte og bygdebruksstyre er inntatt i lovutkastets § 4-3.

I punkt 5.3.5.3 drøftes det hvilke beslutninger bygdebruksstyret skal kunne treffe som ledd i bygdebruksforvaltningen.

Styret skal kunne treffe beslutninger om å innskrenke bruken av utmarksgodene ut over det som ellers følger av lov og forskrift, og herunder kunne frede hele eller deler av området (5.3.5.3.1). Videre skal det kunne tildele bestemte utmarksgoder eller områder til enkeltpersoner eller grupper. Forutsetningen for slike tildelinger er at det må være hensiktsmessig ut fra bruksmåten, rettshavernes behov, tilgangen på utmarksgoder eller ordnet bruk av området (5.3.5.3.2). Styret skal også kunne tillate andre enn de berettigede å utnytte utmarksgodene mot kjøp av kort eller ved leie, men slike tillatelser må ikke gis i et slikt omfang at det begrenser bygdefolks bruk. Også de sistnevntes bruk kan ordnes ved kortsalg, men prisene skal være lave (5.3.5.3.3). Inntekter ved kortsalg og leie skal brukes til administrasjon og ressursfremmende tiltak i bygdebruksområdet (5.3.5.3.4). Disse forhold foreslås regulert i lovutkastets § 4-4.

I punkt 5.3.5.4 foreslås en særregel om kommunal forvaltning og fellesforvaltning av bygdebruksområder. Hvis et flertall på bygdas allmøte ønsker det, kan kommunen overta forvaltningen av bygdebruksområdet. Kommunen vil også kunne opprette et bygdebruksområde uten å tillegge bygdefolk noe forvaltningsansvar. Forvaltningen av slike områder vil skje i medhold av de regler som ellers gjelder for bygdebruksforvaltningen. Dersom et område legges ut til felles bruk for flere bygder skal det som hoved­regel forvaltes av bygdene i fellesskap, men også i disse tilfellene kan kommunen forestå forvaltningen. Se lovutkastets § 4-5.

Spørsmålet om klageadgang i forhold til vedtak truffet på allmøte eller av bygdebruksstyret er drøftet i punkt 5.3.5.5. Bygdebruksforvaltningen vil ha et klart preg av å være intern rettighetsforvaltning og lovligheten av vedtakene kan prøves av domstolene, men det skal ikke gjelde noen egen klageordning for vedtakene, jf. lovutkastets § 4-6. Dette vil også gjelde for de tilfeller hvor kommunen forvalter bygdebruksområdet på vegne av bygdefolk.

I punkt 5.3.5.6 og 5.3.5.7 drøftes hhv. spørsmålet om bygdebruksstyrets partsstilling og oppløsning av bygdebruksområder. Drøftelsen har ledet frem til at det er foreslått regler om disse forhold i lovutkastets § 4-7 (partsstilling) og § 4-8 (oppløsning).

1.5.4 Rett til og forvaltning av utmarksgoder i det samiske grunnforvaltningsområdet

De fem medlemmer (Falch, Jernsletten, Kåven, Nystø og Owe) som foreslår at Samisk grunnforvaltning skal kunne etableres ved siden av Finnmark grunnforvaltning, har i kapittel 5.4 særskilt drøftet spørsmålet om rett til og forvaltning av utmarksgodene i de kommuner og bygder som slutter seg til denne ordningen.

(1) Punkt 5.4.1Innledning gir en oversikt over kapitlets innhold. Det pekes videre på at selv om det på mange punkter vil være sammenfall mellom reglene om rett til og forvaltning av utmarksgodene i og utenfor området for Samisk grunnforvaltning, vil det være den viktige prinsipielle forskjell at reglene om bruken av utmarksgodene i det samiske forvaltningsområdet vil være knyttet til et system hvor hensynet til samisk bruk og egenforvaltning står helt i forgrunnen.

(2) Spørsmålet om bruksrettigheter i kommuner tilsluttet Samisk grunnforvaltning er drøftet i punkt 5.4.2. Alle som er bosatt i en tilsluttet kommune skal ha lik rett til utmarksgodene i alle kommuner tilsluttet ordningen, jf. punkt 5.4.2.1. Det samme gjelder de som er bosatt i utenforliggende bygder som er tilsluttet ordningen. Derimot vil retten til utmarksgodene både i disse bygders bruksområder og i bruksområdene til bygder som ligger i kommunene i Samisk grunnforvaltning, tilligge bygdefolk.

Bortsett fra de ulikheter som vil følge av at retten skal gjelde i alle tilsluttede kommuner, skal kommuneordningens regler gjelde tilsvarende. Det vil således også i det samiske grunnforvaltningsområdet måtte sørges for en rimelig fordeling av utmarksgodene mellom innbyggere i og utenfor området, jf. punkt 5.4.2.2.2. Videre skal områdets innbyggere ha rett til de bruksmåter som er omfattet av kommuneordningen, og det gjøres ingen reservasjon for innlandsfiske med stang og håndsnøre, småviltjakt og multeplukking. Bygdefolk i kommunene i Samisk grunnforvaltning skal ha husbehovsrett til hugst av lauvskog til brensel og stikking av torv, og til jordbrukseiendom skal det ligge rett til utmarksbeite for det antall bufé som kan vinterføs på eiendommen, jf. punkt 5.4.2.2.3.

Også regelen om at reindriftssamer med sommerbolig skal ha den samme rett som fastboende når de driver reindrift i området, vil få tilsvarende anvendelse, jf. punkt 5.4.2.2.4. De som er bosatt utenfor det samiske grunnforvaltningsområdet vil stå bak områdets innbyggere, men vil i kraft av regelen om rimelig fordeling ha en viss adgang til utmarksgodene der, jf. punkt 5.4.2.2.5.

Hvis en kommune trer inn i Samisk grunnforvaltning, vil den fortsatt ha ansvaret for utmarksforvaltningen og bl.a. kunne treffe vedtak om bruksbegrensninger, særskilte tildelinger og kortsalg, jf. punkt 5.4.2.3. Etter kommunens inntreden vil Samisk grunnforvaltning overta Finnmark grunnforvaltnings rolle som klageorgan.

Drøftelsen i punkt 5.4.2 har ledet til at det i § 6-1 i mindretallets lovutkast er inntatt en regel om at reglene for utmarksrettigheter og forvaltning i kommunen skal gjelde tilsvarende.

(3) Punkt 5.4.3 redegjør for bruksrettigheter og forvaltning i bygdebruksområder tilknyttet Samisk grunnforvaltning.

Bygder både i og utenfor kommunene i Samisk grunnforvaltning skal ha rett til å få avgrenset slike områder, og vilkårene vil også i disse tilfellene være at kravet fremsettes av et flertall av innbyggerne i ei bygd hvor det drives tradisjonell utmarksbruk (5.4.3.2.1). Krav om opprettelse fremsettes overfor styret for Samisk grunnforvaltning. Avgrensningen skjer etter de samme retningslinjer som avgrensningen av bygdebruksområder i kommuneordningen (5.4.3.2.2).

I punkt 5.4.3.2.3 foreslås det at det skal oppnevnes særskilte avgrensningsnemnder for hver bygd som oppfyller vilkårene for å få avgrenset et bygdebruksområde. Oppnevningen tillegges (styret for) Samisk grunnforvaltning. Nemndene skal ha representanter for bygdefolket, reindriften og kommunen, og være ledet av en uhildet person. Det kan ved behov oppnevnes flere representanter, og for avgrensningen av bygdebruksområder utenfor kommunene i Samisk grunnforvaltning skal også Finnmark grunnforvaltning være representert i nemnda. Bygdefolk og andre med rettslig interesse i avgrensningen kan bringe avgrensningsnemndenes avgjørelser inn for jordskifteretten etter jordskiftelovens regler om grensegangssaker. Samisk grunnforvaltning kan gi forskrifter om fremgangsmåten ved fremsettelse av krav om bygdebruksområder, og om arbeidsmåten ved avgrensningen av områdene.

Bygdebruksrettens og bygdebruksforvaltningens innhold er behandlet i punkt 5.4.3.3. Det vil ikke være noen innholdsmessig forskjell mellom det som skal gjelde i bygdebruksområder som opprettes av Samisk grunnforvaltning og de som opprettes av kommunen. Se punkt 5.4.3.3.2 der bygdebruksretten er nærmere behandlet og punkt 5.4.3.3.3 som tar for seg bygdebruksforvaltningen, samt § 6-3 i mindretallets lovutkast.

1.5.5 Laksefisket i Tana og Alta

Kapittel 5.5 inneholder utvalgets drøftelser og forslag for laksefisket i Tanavassdraget og Altaelva. Samtlige forslag er enstemmige.

(1) I punkt 5.5.1 gis en del innledende bemerkninger.

(2) Laksefisket i Tana er drøftet i punkt 5.5.2. Drøftelsene leder frem til et forholdsvis omfattende lovforslag, som er foreslått inntatt som første del i utkast til lov om fiske i Tana, Neiden og Alta.

Spørsmålet om den fremtidige reguleringen av retten til garnfiske er tatt opp i punkt 5.5.2.2. Utvalget ønsker i all hovedsak å beholde dagens regler på dette punktet, slik at garnfiskeretten fortsatt vil ligge til aktive jordbrukere i elvedalen.

Hovedvilkårene for garnfiskerett er ikke foreslått endret, men den nye lovregelen om garnfiskerett (lovutkastets § 2-1) vil være mer tidsmessig enn dagens regler som er utformet i 1911. Blant annet fremgår det at man i stedet for 2.000 kilo høy kan avle en tilsvarende mengde grovfôr, f.eks. silomasse. Det foreslås også at vilkåret om at man bor på jordbrukseiendommen endres til på eller nær. Dette vil gjøre det mulig for det nye forvaltningsorganet for Tana (Tanaelvas fiskestyre) å innvilge garnfiskerett til personer som av rimelige, praktiske grunner bor et lite stykke unna jordbrukseiendommen. Tanaelvas fiskestyre bør ellers kunne tillate at garnfiskeretten for en begrenset tid utøves av en annen enn et husstandsmedlem, hvis det er særlig grunn til det. Utvalget foreslår derimot at det ikke lenger skal være tillatt å leie bort garnfiskeretten.

Det foreslås også at fiskestyret, hvis særlige grunner foreligger, kan gi de som utøver tradisjonelle næringskombinasjoner i elvedistriktet tillatelse til å drive garnfiske, selv om de ikke oppfyller de allmenne vilkårene for dette, se lovutkastets § 3-3 fjerde ledd.

Retten til stangfiske i Tana er drøftet i punkt 5.5.2.3. Utvalget foreslår inntatt i loven en bestemmelse om at lokalbefolkningen i elvedalen har rett til stangfiske i vassdraget. Rettshaverkretsen er beboerne i Tana og Karasjok kommuner, og de som bor langs sideelvene til Tana i Kautokeino kommune. Dette samsvarer med dagens praksis, ettersom denne gruppa kan kjøpe billig årskort for stangfiske. Forslaget begrunnes med at lokalbefolkningen langs Tana etter utvalgets mening har stangfiskerett etter gjeldende rett og at en lovfesting vil avklare tidligere usikkerhet omkring dette spørsmålet.

Etter utvalgets mening bør også reindriftsutøvere som ikke bor i elvedalen ha rett til stangfiske, på samme vilkår som lokalfolk, når de driver reindrift i elvedistriktet.

Andre stangfiskere vil kunne kjøpe fiskekort etter nærmere bestemmelser gitt av Tanaelvas fiskestyre. Fiskestyret vil som hovedregel ha plikt til å selge fiskekort til tilreisende fiskere, men kan sette begrensninger hvis hensynet til fiskebestanden eller utøvelsen av fisket tilsier det.

Forvaltningen av fisket drøftes i punkt 5.5.2.4. Den største endringen på forvaltningssiden er opprettelsen av det nye organet Tanaelvas fiskestyre. Tanken er at organet skal bli tillagt store deler av den myndighet som i dag er lagt til ulike offentlige organer, bl.a. Fylkesmannen, lensmennene i Tana og Karasjok og politimesteren i Vadsø. Unntak gjelder for den offentligrettslige reguleringen av fisket i medhold av lov om laksefisk og innlandsfisk m.v. 15. mai 1992 nr. 47 (laksefiskeloven), som fortsatt skal høre under de sentrale fiskerimyndigheter, eventuelt fylkesmannen etter delegasjon.

Tanaelvas fiskestyre skal ha 12 medlemmer, hvorav seks har garnfiskerett og seks har stangfiskerett (og ikke samtidig garnfiskerett). Funksjonsperioden er fire år, og ledervervet skifter annenhvert år mellom gruppene.

Medlemmene med garnfiskerett skal oppnevnes slik at to medlemmer er fra nedre del av vassdraget (munningen til Grensenesset), to fra midtre del (grensenesset til Karasjok) og to fra øvre del (Karasjok kommune). Kommunestyrene i Tana og Karasjok oppnevner henholdsvis fire og to av medlemmene, etter forslag fra garnfiskerettshaverne. Videre oppnevner de to kommunestyrene hver tre medlemmer med stangfiskerett.

Tanaelvas fiskestyre vil få et omfattende forvaltningsansvar i vassdraget. Fiskestyret vil forvalte både garnfisket og stangfisket. Det vil være fiskestyrets oppgave å stå for fiskekortsalg og å fastsette kortpriser. Videre vil fiskestyret disponere fiskekortinntektene innenfor den nye lovens rammer, det vil si til oppsyn og fiskefremmende tiltak. Fiskestyret vil også kunne innskrenke adgangen til fiske ut over det som følger av regler gitt i eller i medhold av laksefiskeloven, hvis det er nødvendig av hensyn til fiskebestanden eller utøvelsen av fisket. Også organiseringen av oppsynet i elva vil ligge til fiskestyret.

Ordningene med lakseting og sonemøter vil for øvrig bli videreført i den nye loven.

Særlige spørsmål oppstår ved utarbeidelsen av felles norsk-finske regler om fisket for riksgrensestrekningen. Utvalget har ønsket å sikre fiskestyret sterk innflytelse på utformingen av disse reglene, samtidig som man går inn for at den formelle avtalen med finske myndigheter fortsatt skal inngås av Kongen.

Utvalget foreslår at fiskestyret må godkjenne den del av avtalen som gjelder forhold som fiskestyret etter loven har myndighet over. Det vil si at før avtalen med Finland endelig underskrives, skal fiskestyret ha godkjent punkter som gjelder adgangen til fiske, prisen for fiske, oppsyn, deling av inntektene mellom landene mv. Etter at avtalen er godkjent av fiskestyret og underskrevet, vil Kongen kunne gi forskrift om fellesregler i samsvar med avtalen.

Det foreslås videre at Sametinget og fiskestyret kan peke ut hhv. én og to representanter til det norske forhandlingsutvalget.

Utvalget foreslår at forvaltningsloven skal gjelde for saksbehandlingen til Tanaelvas fiskestyre. Organets vedtak vil kunne ha stor betydning for mange mennesker, og det er derfor rimelig at det stilles krav til saksbehandlingen. Vedtak fra fiskestyret som er avgjørende for rettigheter eller plikter til enkeltpersoner, skal kunne påklages til Finnmark grunnforvaltning. Klageorganet kan prøve alle sider av saken, men ikke ta opp saker av eget tiltak.

(3) Utvalget drøfter i punkt 5.5.3 enkelte spørsmål i forbindelse med fisket i Altaelva. Drøftelsen har ledet frem til at det er foreslått enkelte lovregler om dette fisket, jf. tredje del av utkastet til lov om fiske i Tana, Neiden og Alta.

Fisket etter St. Hans er behandlet i punkt 5.5.3.2. Dette har i likhet med fisket i Tana og Neiden sitt grunnlag i det gamle fellesfisket som ble utøvd i disse elvene. Reglene for fisket er, i motsetning til i Tana, ikke lovregulert, men utviklet gjennom retts- og forvaltningspraksis. Fisket forvaltes i dag av Alta Laksefiskeri Interessentskap. Vilkårene for medlemsskap fremgår av Interessentskapets vedtekter. Hovedvilkåret er jordbruksdrift. Det foreslås ingen endringer for fisket etter St. Hans. Det vil dermed fortsatt være Alta Laksefiskeri Interessentskap som forvalter fisket og fastsetter vilkårene for tilreisende fiskere og andre uten medlemsskap.

Fiskeretten før St. Hans er behandlet i punkt 5.5.3.3. Dette fisket ligger til innbyggerne i Alta kommune som en allemannsrett. Fisket er gratis, men utøverne må ha betalt fiskeravgift til staten. Ingen organer har noen formell forvaltningsmyndighet over dette fisket, og det foregår i dag uten noen form for regulering. Fisket har langt mindre økonomisk verdi enn fisket etter St. Hans.

Et uavklart spørsmål er om også innbyggerne i Kautokeino kan fiske gratis i Altaelva før St. Hans. Kautokeinofolk har lange tradisjoner for fiske i Altaelva før 24. juni, og utvalget foreslår derfor en regel der det uttrykkelig fremgår at allemannsretten utvides til også å omfatte personer bosatt i Kautokeino kommune. Utvalget legger videre til grunn at reindriftsloven § 14 gjelder for fisket i Alta før St. Hans, i motsetning til for fisket etter St. Hans og fisket i Tana og Neiden. Reindriftsutøvere kan dermed under utøvelse av reindrift i elveområdet fiske gratis før St. Hans.

Selv om det er usikkert om det vil være behov for regulering eller kontroll av fisket før St. Hans, foreslår utvalget at Alta kommune i loven gis hjemmel til å gi nærmere regler om utøvelsen av fisket, jf. § 7-1 i utkastet til lov om fiske i Tana, Alta og Neiden.

1.5.6 Kyst- og fjordfiske

I kapittel 5.6 vurderer utvalget mulige endringer i regelverket for kyst- og fjordfisket i Finnmark. Med det forbehold at Owe ikke har ønsket å ta stilling til de fremlagte forslag, jf. hans særmerknad i punkt 5.6.2, er samtlige forslag enstemmige.

Som bakgrunn for utvalgets forslag til endringer gis det i punkt 5.6.3 en historisk oversikt over utviklingen av fisket. I punkt 5.6.4 drøfter utvalget behovet for å innføre særtiltak for kyst- og fjordfiskerne i Finnmark, og gir en oversikt over de rettslige og politiske forpliktelser staten har overfor det sjøsamiske fisket.

Utvalgets forslag fremstilles i punkt 5.6.5. Et utgangspunkt er at kyst- og fjordfiskerne i Finnmark bør tilgodeses gjennom en forvaltningsmessig prioritering ( punkt 5.6.5.1). Det innebærer at statens forpliktelser overfor det sjøsamiske fisket i en viss grad kan oppfylles ved bruk av gjeldende regelverk. I denne forbindelse kan den foreslåtte regelen om at det skal legges vekt på å sikre samisk kultur, med næringer og samfunnsliv, når det gis forskrifter om bruk og utnytting av naturgodene i samiske bruksområder, spille en viktig rolle, jf. utkast til ny § 4-7 i sameloven. Regelen innebærer bl.a. at fiskerimyndighetene har plikt til å vektlegge hensynet til det samiske fisket når det gis reguleringsforskrifter mv.

Utvalget har i tillegg funnet det nødvendig å fore­slå enkelte særtiltak for å sikre kyst- og fjordfisket i Finnmark. I punkt 5.6.5.2 foreslås en særregel om fritt fiske for mindre båter, som bør inntas som ny § 4 b i lov om saltvannsfiske mv. av 3. juni 1983 nr. 40. Ordningen gjelder alle finnmarkinger som fisker med fartøy under 7 meter og bruker line, garn, juksa eller stang- og håndsnøre. Regelen gjelder ikke bare heltidsfiskere som står registrert på blad B i fiskermanntallet, men også deltidsfiskere som står på blad A.

De som oppfyller vilkårene, vil ha en rett til å fiske etter alle fiskearter. Regelen vil styrke rettsgrunnlaget for det lokale fjordfisket i Finnmark.

Det foreslås at Fiskeridepartementet administrerer ordningen. Begrensninger i retten til fritt fiske kan bare gjøres hvis hensynet til fiskebestanden tilsier det.

Det forutsettes at ordningen suppleres med forskrifter som i nødvendig utstrekning begrenser adgangen til fiske i fjordene for større båter med effektive redskaper. Dette er nødvendig for at regelen om fritt fiske skal innebære en reell forbedring og trygging av fjordfiskernes situasjon.

Utvalget ser videre behov for innføring av rekrutteringstiltak i finnmarksfisket ( punkt 5.6.5.3). Det er allerede satt i gang tiltak for å bedre rekrutteringen til fisket, noe utvalget ser som positivt. I tillegg foreslår utvalget en ordning med såkalte ungdomskvoter, dvs. at ungdom som ønsker jobb på større båter får en egen fiskekvote som kan utnyttes av det fartøy som tar dem ombord. Dette vil gjøre det mer attraktivt å satse på ungdom som mannskap. Den nærmere utforming av ordningen vil utvalget overlate til fiskerimyndighetene.

Utvalget har også drøftet om deler av forvaltningsmyndigheten over fisket i Finnmark bør overføres til et lokalt organ (5.6.5.4.2). Utvalget har kommet til at et organ på fylkesnivå bør få myndighet til å fastsette lokale redskapsreguleringer. Det foreslås derfor endringer i reglene om det rådgivende utvalg for lokale reguleringer.

Utvalget foreslår at det opprettes et organ som får besluttende myndighet på de områder hvor det lokale reguleringsutvalget i dag bare gir rådgivende uttalelser. Siden reguleringsspørsmål etter utvalgets mening i stor grad må anses som politiske spørsmål, bør organet ha en sterkere politisk sammensetning enn i dag, og et flertall av medlemmene bør være politisk valgt av kommunestyrer, Sametinget og Fylkestinget. I tillegg skal de ulike redskapsgruppene fortsatt være representert, men da slik at en person bør kunne representere flere redskapstyper.

Det nye organet bør kunne treffe bindende vedtak om redskapsreguleringer i Finnmark med alminnelig flertall. Organets vedtak bør kunne påklages til et særskilt klageorgan med lokal og fiskerifaglig kompetanse. Utvalget ser for seg et klageorgan bestående av tre personer, hvorav én oppnevnes eller foreslås av Sametinget, én av Finnmark fylkesting og én av Fiskeridepartementet.

Også for den sentrale forvaltningen foreslår utvalget endringer ( punkt 5.6.5.4.3). Reguleringsrådet, som gir rådgivende uttalelser til Fiskeridirektøren om reguleringer etter saltvannsfiskeloven §§ 4, 5 og 8, bør etter utvalgets mening i større grad enn i dag være politisk sammensatt. Den næringsmessige og politiske representasjonen bør med andre ord være jevnere enn i dag. Konkret bør Reguleringsrådet i sin nåværende form nedlegges, og erstattes av et nytt organ. Det nye organet bør i hovedsak bestå av representanter for politiske/fagpolitiske instanser. De aktuelle fylkes­kommuner og Sametinget bør være sikret representasjon.

Det største problemet for kyst- og fjordfiskerne i Finnmark i dag er mangelen på mottaksstasjoner. Mottaksstasjoner er en helt sentral forutsetning for å få levert fisken og få inntekter. Utvalget mener at arbeidet med etablering av nødvendige mottaksanlegg må ha høyeste prioritet. Å bidra til dette må anses som en sentral del av den forpliktelse staten har overfor det sjøsamiske fisket. Det offentlige bør derfor bl.a. ha ansvar for deler av finansieringen.

1.5.7 Motorferdsel i utmark

Temaet i kapittel 5.7 er motorisert ferdsel i utmark. Dette kan ikke anses som noe rettighetsspørsmål, men omfanget av ferdselen og den enkeltes mulighet til å drive slik ferdsel har stor betydning for den faktiske bruken av utmarksgodene i Finnmark. Utvalget har derfor i sammenheng med drøftelsen av de fremtidige rettighets- og forvaltningsordninger for bruken av disse goder, også drøftet om det bør foreslås endringer i det regelverk som regulerer motorferdselen.

Etter at det i punkt 5.7.1 er gitt en oversikt over dette regelverket, drøftes det i punkt 5.7.2 om de fremtidige grunneierorganer i Finnmark bør bruke sin grunneierrådighet til å begrense den motorferdsel som de organer som i dag har myndighet etter motorferdselloven, har tillatt. Med henvisning til at loven i stor grad legger opp til folkevalgt kommunal styring, er det imidlertid ikke fremmet noe forslag om større bruk av grunneiermyndigheten. Men det er heller ikke fore­slått å begrense myndigheten, slik at grunneierorganene vil ha adgang til å begrense motorferdselen, f.eks. der denne har fått et så stort omfang at den ikke harmonerer med den øvrige bruken av et område.

I punkt 5.7.3 drøftes det om det bør gjøres endringer i kommunens adgang til å regulere motorferdselen i utmark, for derved å legge forholdene til rette for større lokal kontroll med denne ferdselen. Etter motorferdselloven § 5 tredje ledd kan fylkesmannen etter forslag fra kommunestyret gi forskrift om adgang til bruk av snøscooter på vinterføre langs særskilte løyper. Et flertall på ni medlemmer (Berg, Jernsletten, Johansen, Johnsen, Kristensen, Kåven, Pedersen, Sandvik og Varsi) foreslår å overføre denne myndigheten fra fylkesmannen til vedkommende kommunene, jf. punkt 5.7.3.2.

Disse ni foreslår videre, sammen med Falch, Austenå, Nystø, Owe og Rørholt, et nytt annet ledd i § 1 i forskrift 28. juli 1989 nr. 749 om bruk av motorkjøretøy på barmark langs tradisjonelle ferdselsårer, gitt av Miljøverndepartementet med hjemmel i lovens § 4 a. Endringen vil gi kommunen adgang til å begrense ferdselen i de løyper for barmarkskjøring som fylkesmannen, etter forslag fra vedkommende kommune, har lagt ut i Finnmark, jf. punkt 5.7.3.3.

De 14 ovennevnte medlemmer foreslår i punkt 5.7.3.4 et nytt tredje ledd i § 6 som åpner for at kommuner i Finnmark kan gi personer som er bosatt i kommunen, fortrinn ved søknader om individuelle dispensasjoner fra lovens allmenne ferdselsforbud.

I punkt 5.7.4 drøfter disse 14 medlemmer om det bør gjelde særskilte begrensninger på adgangen til motorisert ferdsel i de bygdebruksområder som eventuelt opprettes i medhold av lov om forvaltning av grunn i Finnmark. Under forutsetning av at de i punkt 5.7.3.2 og 5.7.3.3 foreslåtte lovendringer blir vedtatt, legges det imidlertid til grunn at det ikke er nødvendig med særskilte begrensninger på adgangen til å legge ut scooterløyper og barmarksløyper i slike områder, jf. punkt 5.7.4.2. Skulle dette ikke skje, kan det imidlertid være grunn til å oppheve fylkesmannens adgang til å legge ut slike løyper i bygdebruksområdene.

I punkt 5.7.4.3 drøftes det om kommunens adgang etter lovens § 6 til å gi enkeltstående tillatelser til motorferdsel når særlige grunner foreligger, skal begrenses i bygdebruksområdene. 13 medlemmer (de 14 ovennevnte med unntak av Kåven) foreslår et nytt fjerde ledd som vil innebære at kommunen i bygdebruksområdene bare skal kunne gi slike tillatelser til bygdefolk. Endringen vil ikke gi bygdefolk noen rett til motorferdsel i bygdebruksområdet, men innebærer at det her bare vil være bygdefolks tradisjonelle ressursbruk som kan anses som en særlig grunn etter § 6 første ledd.

Abelvik, Ballo og Husabø foreslår ingen endringer i dagens regelverk for motorferdselen i utmarka i Finnmark. Selv om de foreslåtte endringer vil gi kommunene adgang til å begrense motorferdselen i sitt område, finner disse tre medlemmer det tvilsomt om forslagene vil virke i samsvar med intensjonene, jf. utredningens punkt 5.7.5 der det gis en særskilt begrunnelse for dette standpunkt.

1.6 Reindrift

I kapittel 6 tar utvalget opp enkelte spørsmål om reindriftens rettsstilling. Kapitlet må sees i sammenheng med andre deler av utredningen som har forslag som tar sikte på å styrke reindriftens rettsstilling. Henvisninger til slike deler er gitt i punktene 6.1 og 6.4.1.

I punkt 6.2 drøfter utvalget om det bør lovfestes at reindriften har et selvstendig rettsgrunnlag uavhengig av reindriftslovgivningen. Det er i dag bred juridisk enighet om at reindriften har et selvstendig rettsgrunnlag, men dette har ikke kommet til uttrykk i en egen lovbestemmelse. 13 medlemmer (Falch, Abelvik, Austenå, Ballo, Berg, Husabø, Jernsletten, Kåven, Nystø, Owe, Pedersen, Rørholt og Sandvik) går inn for en lovfesting, mens et mindretall på fire (Johansen, Johnsen, Kristensen og Varsi) går i mot.

Bestemmelsen som foreslås inntatt som ny § 1a i reindriftsloven 9. juni 1978 nr. 49, tar ikke stilling til hvor reindriftsretten gjelder. Dette vil fortsatt måtte avgjøres konkret av domstolene. Bestemmelsen innebærer derfor ingen reell rettsendring. Ett medlem (Rørholt) foreslår også en regel som slår fast at reindriftsutøverne har rett til å legge om driften i samsvar med hva utviklingen tilsier.

I punkt 6.3.1 om driveplikt foreslår fire medlemmer (Husabø, Johnsen, Kristensen og Varsi) at det i tillegg til driveplikten etter reindriftsloven § 20 første ledd innføres en ordning med strengere kontroll med reinen i nærheten av områder som er særlig utsatte for reinskade, i første rekke jordbruksområder, jf. deres forslag til nytt § 20 annet ledd. Denne særlige vokteplikten inntrer når reinen kommer inn i såkalte voktesoner. Sonene skal avgrenses i distriktsplanen for vedkommende reinbeitedistrikt, jf. forslag til § 8 a første ledd nr. 6. De øvrige 13 medlemmer har ikke foreslått endringer i driveplikten.

Punkt 6.3.2 inneholder en drøftelse av om det bør innføres en vakt- og varslingsordning for reindriftsutøverne. 11 medlemmer (Falch, Abelvik, Austenå, Ballo, Husabø, Johansen, Johnsen, Kristensen, Owe, Sandvik og Varsi) foreslår å innta en regel om dette i en ny § 20 b i reindriftsloven. Regelen bestemmer at det til enhver tid skal være minst én person tilgjengelig i reinbeitedistriktet som kan varsles hvis rein nærmer seg eller kommer inn i ulovlig område. Seks medlemmer (Berg, Jernsletten, Kåven, Nystø, Pedersen og Rørholt) går mot forslaget.

Punkt 6.4 Vern består av tre deler. Punkt 6.4.1 gir en oversikt over andre deler av utredningen som berører vern av reindriftsområder. I punkt 6.4.2 behandles reindriftens forhold til planlegging etter plan- og bygningsloven. Her drøftes bl.a. spørsmålet om sam­ordning mellom reindriftens distriktsplaner og de kommunale planene og hvordan den kommunale planleggingen kan ivareta hensynet til reindriftsnæringen. Utvalget understreker viktigheten av at det skjer en slik samordning, men fremmer ingen konkrete lovforslag.

I punkt 6.4.3 Erstatning for inngrep foreslår 11 medlemmer (Falch, Abelvik, Austenå, Berg, Jernsletten, Kåven, Nystø, Pedersen, Owe, Rørholt og Sandvik) at det skal lovfestes at reindriften har et erstatningsrettslig vern. Regelen vil ikke innebære noen endring av gjeldende rett, ettersom det følger av fast rettspraksis at reindriftsretten er en erstatningsrettslig vernet bruksrett. Regelen foreslås inntatt som siste ledd i den foreslåtte bestemmelse om reindriftsrettens rettslige grunnlag (ny § 1 a). Seks medlemmer (Ballo, Husabø, Johansen, Johnsen, Kristensen og Varsi) går imot forslaget.

1.7 Østsamene i Neiden

(1) Kapittel 7 inneholder utvalgets vurderinger om østsamene i Neiden. I punkt 7.1 til 7.6 gis en fremstilling over ulike historiske og andre forhold som danner bakgrunnen for disse vurderingene.

Punkt 7.1Innledning gir en oversikt over bygda Neiden og forhold som skiller østsamene fra den øvrige samiske befolkning.

I punkt 7.2 gis en oversikt over østsamenes historiske bruk av siidaområdet, siidasystemets samfunns­organisasjon og rettsregler. Siidaområdet var et geografisk avgrenset landområde som i utgangspunktet var til eksklusiv bruk for siidaens medlemmer. Territoriet var en grunnleggende forutsetning for siidafolkets næringsliv, kultur og samfunnsorganisasjon. Den østsamiske samfunnsorganisasjon var godt organisert. Grunnenheten var familien med dens overhode. Familieoverhodene hadde plass i Norraz – som var en felles forsamling for siidaområdet. Denne forsamlingen hadde en rekke oppgaver som grovt kan deles i tre hovedområder; innenrikspolitikk, utenrikspolitikk og domstolsfunksjon. Østsamenes områder omfattet tidligere fire ulike siidaer: Neiden, Pasvik, Petsjenga og Suenjel. Som følge av grensedelingen mellom Norge og Russland i 1826 ble Pasvik- og Neidensiidaene delt.

I punkt 7.3 drøftes situasjonen før og etter grensedelingen i 1826 og hvilken betydning den hadde for østsamenes rettigheter. Før grensedelingen må det antas at østsamenes århundrelange og eksklusive bruk kan sammenlignes med våre dagers eiendomsrett. På et eller annet tidspunkt etter grensedelingen har den norske staten – ved langvarig bruk i strid med østsamenes rettigheter – ervervet privatrettslig eiendomsrett til grunnen i den gamle Neidensiidaen. Det foreligger nå en situasjon som i juridisk sammenheng omtales som festnet bruk eller festnede forhold. Hvordan rettighetsforholdene skal være i fremtiden, vil det være opp til Stortinget å avgjøre på bakgrunn av ny kunnskap, endrede holdninger til den samiske kulturen og internasjonale forpliktelser mv.

Punkt 7.4 tar opp den historiske utviklingen av rettighetsforholdene knyttet til laksefisket i Neidenelva. Det kan særskilt nevnes at punkt 7.4.3 drøfter de viktigste dommene som er avsagt om dette. Særlig drøftes den grunnleggende dom av 1848 og bakgrunnen for at eiendomsrett til jord ble et vilkår for å ha fiskerett i elva. Punkt 7.5 gir en oversikt over lovgivningen om østsamene i Finland. Punkt 7.6 beskriver visse trekk ved dagens situasjon blant østsamene i Neiden.

(2) Punkt 7.7 redegjør for samerettsutvalgets forslag om østsamene i Neiden. 13 medlemmer (Falch, Abelvik, Austenå, Ballo, Berg, Husabø, Jernsletten, Kåven, Nystø, Owe, Pedersen, Sandvik og Varsi) støtter alle eller deler av forslagene. De resterende fire (Johansen, Johnsen, Kristensen og Rørholt) har på prinsipielt grunnlag ikke villet fremme særlige forslag knyttet til østsamene.

I punkt 7.7.1 gis en generell begrunnelse for flertallets og mindretallets synspunkter. Et grunnleggende mål for de rettspolitiske forslagene er å sikre et materielt grunnlag for at den samiske folkegruppe – og herunder også den østsamiske folkegruppe i Neiden - skal kunne bevare og utvikle sin kultur, sitt språk og sitt samfunnsliv. For å nå dette målet må det etter flertallets oppfatning legges til rette for at den østsamiske folkegruppe faktisk kan utøve sine tradisjonelle næringsveier i sitt gamle landområde ved Neiden i Sør-Varanger kommune.

Den østsamiske folkegruppe er i en særegen stilling både faktisk og historisk, ved at den er urbefolkningen i Sør-Varanger og ved at den er en minoritet blant samene – en minoritet i minoriteten. Østsamene er svært få – sannsynligvis noen titalls personer, og har hatt store vansker med å nå frem med sine krav både overfor norske myndigheter og innad i den samiske folkegruppe. Deres særegne kultur har nærmest blitt utryddet. Deres språk skiller seg fra nordsamisk og er anerkjent som en av de samiske hoveddialekter. Den østsamiske kristendomsformen skiller seg fra den vestlige kristendomsformen hos den øvrige samiske (og norske) befolkning. Østsamene har mistet sine opprinnelige særrettigheter til næringsutøvelse i sitt gamle leveområde (reindrift og laksefiske i Neidenelva) og har som følge av sin svake stilling ikke kunnet hevde sine rettigheter overfor de øvrige innbyggerne i Neiden.

Den østsamiske kulturen er derfor i særlig grad utsatt og vil – dersom utviklingen ikke snus – stå i fare for å dø ut. En bærende tanke blant flertallets forslag er derfor å legge forholdene til rette for en revitalisering av den østsamiske kulturen i Neiden. For å oppnå dette har flertallet fremmet forslag knyttet til tre hovedområder: Reindrift, laksefiske i Neidenelva og sjølaksefiske.

Mindretallet kan på sin side ikke støtte forslag som gir særlige rettigheter til østsamene. De er av den oppfatning at dersom østsamene i Neiden får rettigheter fremfor andre i Neiden, vil dette kunnes anses som rettigheter gitt på individuelt etnisk grunnlag. De legger vekt på at østsamene i dag er integrert i den øvrige befolkning, som i tillegg til østsamene består av nordmenn, kvener og samer. De kan derfor ikke stille seg bak forslag som favoriserer en slik gruppe, ut over det som følger av samerettsutvalgets øvrige forslag.

(3) Punkt 7.7.2 redegjør for de vurderinger som er gjort i forbindelse med reetablering av østsamiskreindrift. 12 medlemmer (Falch, Abelvik, Austenå, Ballo, Berg, Husabø, Jernsletten, Kåven, Nystø Pedersen, Sandvik og Varsi) foreslår i punkt 7.7.2.2 at Kongen avgrenser et geografisk område i Neiden-distriktet hvor østsamer har enerett til reindrift.

Punkt 7.7.2.3 omhandler organiseringen av den østsamiske reindriften. Spørsmålet om antall utøvere og avgrensningen av rettshaverkretsen er drøftet hhv. i punkt 7.7.2.4 og 7.7.2.5 der det foreslås at bare østsamer som er bosatt i Neiden skal ha rett til reindrift i dette området. Den østsamiske reindriften foreslås i punkt 7.7.2.6 etablert som en felles driftsenhet med et felles reinmerke for alle utøverne. Deltakerne skal hver eie like stor del av flokken og ha solidarisk ansvar for driften av hele flokken. Det legges ellers til grunn at reindriftsloven i det alt vesentlige skal gjelde også for den østsamiske reindriften.

De som i dag driver reindrift i området vil måtte gis erstatning i form av opprettelse av et eget avgrenset område til eksklusiv reindrift for disse og ved at det gis økonomisk erstatning til de som – direkte eller indirekte – blir skadelidende som følge av etableringen av den østsamiske reindriften, jf. punkt 7.7.2.7.

I punkt 7.7.2.8 diskuteres mulige statlige støttetiltak i forbindelse med etableringen av østsamisk reindrift. I denne forbindelse omtales i punkt 7.7.2.10 en rekke mulige samarbeidsprosjekter mellom østsamene i Neiden og østsamene i den nordlige delen av Enare kommune i Finland. Østsamene i Finland driver en relativt omfattende reindrift der og vil kunne bidra til reetableringen både av den østsamiske reindriften og av østsame kulturen generelt.

Det er på bakgrunn av drøftelsen i punkt 7.7.2 utformet en særregel om østsamisk reindrift, som fore­slås inntatt i reindriftsloven som ny § 4 a.

(4) Punkt 7.7.3 redegjør for forslag om endringer av rettighetsforholdene knyttet til laksefisket i Neiden­elva. I punkt 7.7.3.2 gis en kort oversikt over dagens rettsstilling, mens det i punkt 7.7.3.3 og 7.7.3.4 drøftes ulike alternative endringer av dagens rettsstilling og problemer knyttet til overføring av rettigheter.

12 medlemmer (Falch, Abelvik, Austenå, Ballo, Berg, Husabø, Jernsletten, Kåven, Nystø, Owe, Sandvik og Varsi) foreslår i punkt 7.7.3.5 at rettighetene til livjelakfisket (kastenotfisket) i Skoltefossen skal overføres til østsamene i Neiden. Livjelakfisket er et særegent fiske som fra gammelt av har vært utøvd av østsamene alene – også i svært lang tid etter at andre bosatte seg i Neiden. Fisket foregår ca. 20 dager pr. år og utgjør ingen stor økonomisk verdi for de rettshavere i Neidenelvens Fiskefellesskap som vil miste retten til å delta. For den østsamiske folkegruppe har fisket en særlig stor kulturell betydning idet utøvelsen knytter historiske bånd tilbake til den tida da østsamene alene hadde alle rettigheter til laksefiske i Neidenelva. For østsamene har retten til dette fisket stor symbolsk verdi og vil bidra til å styrke den østsamiske kulturen i Neiden. Til å forvalte livjelakfisket foreslås etablert et nytt rettighetsorgan – livjelakstyret, som velges på et årsmøte, livjelaktinget – hvor alle fast bosatte østsamer i Neiden over 18 år har rett til å delta, jf. punkt 7.7.3.6.

Det øvrige fisket i Neiden, som både i fangstmengde og økonomisk verdi er av størst betydning, er drøftet i punkt 7.7.3.7. 13 medlemmer (de 12 ovennevnte samt Pedersen) foreslår regler om at alle innbyggerne i Neiden skal ha lik rett til å fiske med stang i elva. Dagens ordning hvor fiskerettighetene er knyttet til jordbruksnæring i Neiden, foreslås endret. Det oppstilles kun et bostedskrav, dvs. at alle som bor fast i Neiden har rett til å fiske med stang og håndsnøre i elva. De tidligere rettighetshaverne (parthaverne) skal likevel ha en viss særstilling ved at de fortsatt skal kunne få økonomisk utbytte av inntektene fra salg av fiskekort. Til å forvalte fisket i Neidenelva foreslås opprettet et nytt forvaltningsorgan – Neidenelvensfiskestyre. Til dette fiskestyret på fem medlemmer skal tre av styremedlemmene velges av parthaverne, en av østsamene og en av de som bare har stangfiskerett. Det foreslås videre at det opprettes et lakseting hvor alle innbyggere i Neiden over 18 år har rett til å delta. Laksetinget har i hovedsak rådgivende myndighet, men har på visse områder rett til å fatte vedtak som er bindende for fiskestyret.

Punkt 7.7.3.8 omhandler forholdet til dagens rettighetshavere i Neidenelvens Fiskefellesskap og deres rett til erstatning som følge av de endringer som fore­slås. Som følge av at dagens parthavere beholder retten til å få økonomisk utbytte (part) av fiskekortsalget, vil det bare oppstå et økonomisk tap som følge av at livjelakfisket i Skoltefossen overføres til østsamene. Det foreslås at staten skal erstatte dette økonomiske tapet.

Drøftelsen i punkt 7.7.3 har ledet frem til at det er foreslått en rekke særskilte lovregler om laksefiske i Neidenelva. Reglene foreslås tatt inn som annen del i lov om fiske i Tana, Neiden og Alta.

(5) Punkt 7.7.4 handler om østsamisk sjølaksefiske. Fiske etter laks i sjøen og i fjordene i Sør-Varanger var tidligere en svært viktig kilde til mat og inntekter for den østsamiske folkegruppe. I dag har østsamene ingen særskilte rettigheter knyttet til dette fisket.

I punkt 7.7.4.1 gis en oversikt over antall lakseplasser og hvilke regler som i dag gjelder ved utvisning av lakseplasser. 13 medlemmer (Falch, Abelvik, Austenå, Ballo, Berg, Husabø, Jernsletten, Kåven, Nystø, Pedersen, Owe, Sandvik og Varsi) foreslår i punkt 7.7.4.2 at et begrenset antall sjølakseplasser i Sør-Varanger skal tillegges østsamene i Neiden. Disse skal selv fordele lakseplassene seg i mellom. De østsamer som vil drive sjølaksefiske som næring, eventuelt i kombinasjon med andre næringer, fortrinnsvis reindrift, jordbruk, kyst- og fjordfiske og eventuelt også doudji, skal ha fortrinn ved tildelingen, jf. punkt 7.7.4.3. Det østsamiske sjølaksefisket foreslås regulert i § 3-7 i utkastet til lov om forvaltning av grunn i Finnmark.

(6) I punkt 7.7.5 drøftes mulige ordninger som kunne bidra til at østsamene kan starte med kyst- og fjordfiske. Dette fisket var en viktig del av den østsamiske næringsvirksomheten i den gamle Neidensiidaen. Flertallet nøyer seg med å peke på muligheter og fremmer ingen konkrete forslag.

1.8 Naturinngrep i samiske bruksområder

(1) Utvalget drøfter i kapittel 8 hvordan samiske bruksområder kan skjermes mot naturinngrep som vil utgjøre en trussel mot naturgrunnlaget for samisk kultur, med næringer og samfunnsliv. Alle sider ved samekulturen som er knyttet til naturen og naturbruk er vurdert i kapitlet. En del av forslagene retter seg mot reindriftens interesser spesielt. I kapitlet omhandles ikke bare Finnmark, men samiske bruksområder i hele landet.

Utvalgets utgangspunkt ved disse spørsmålene er at naturen i samiske områder er en viktig del av og grunnleggende forutsetning for samekulturen. For å trygge vilkårene for naturavhengige samiske interesser i fremtiden, er det behov for særlige tiltak, slik at naturen fortsatt kan ha en sentral posisjon i og for samekulturen.

(2) Utvalget går i kapittel 8.2Vern mot naturinngrep inn på hvorfor de tiltak som foreslås innført av hensyn til samekulturen, etter utvalgets syn bør inkluderes i de forvaltningsordninger som allerede gjelder når det skal foretas naturinngrep av noen størrelse. Forslagene vil bety en utvidelse av gjeldende forvaltningsordninger ved at det gis egne regler om den forberedende saksbehandlingen og om avgjørelsesmåten i slike saker.

Forslagene som fremmes tar utgangspunkt i at vedtak om naturinngrep grovt sett er av tre hovedtyper. En type er vedtak om tillatelse (konsesjon, dispensasjon, samtykke, godkjenning, adgang) til enkelttilfelle av naturinngrep, eventuelt tillatelse til erverv av rettigheter som gir rett til naturinngrep. Som oftest er slike vedtak enkeltvedtak etter forvaltningslovens definisjon. Den andre hovedtypen er forskrifter om bruk eller utnytting av naturgodene. I den tredje gruppen kommer vedtak om planer og om konsekvensutredninger, som treffes med hjemmel i plan- og bygningsloven. Kapitlet inneholder forslag som retter seg mot alle disse tre vedtakstypene. Det fremmes ulike forslag for hver av vedtakskategoriene.

(3) De vurderinger og forslag som gjelder vedtak om enkelttilfelle av naturinngrep, er presentert i kapittel 8.3. Først er det i punkt 8.3.1 gitt en oversikt over gjeldende inngrepslovgivning, som skal gi en bakgrunn for utvalgets overveielser og forslag.

I punkt 8.3.2 presenteres det felles saksfeltet for forslagene, som er inngrepsvedtak i samiske bruksområder (jf. forslaget til § 4-1 i sameloven). Det er enighet i utvalget om at denne angivelsen er dekkende for når det er viktigst å sørge for at det tas hensyn til naturgrunnlaget for samiske interesser, men uenighet om hvilke konkrete regler som skal foreslås for å sikre disse interesser.

Et samlet utvalg foreslår i punkt 8.3.3 en vektleggingsregel. Den pålegger vedtaksorganet å legge vekt på hensynet til å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur, med næringer og samfunnsliv, når det avgjøres om og eventuelt på hvilke vilkår det skal gis tillatelse til naturinngrep i samiske bruksområder. Regelen er foreslått som § 4-2 i sameloven, og skal gjelde uavhengig av tiltakets størrelse. Regelen innebærer at det vurderingstemaet vedtaket bygges på, må utvides i forhold til det som allerede gjelder på vedkommende saksfelt. Hovedbegrunnelsen er at det i gjeldende inngrepslover ikke er regler som i tilstrekkelig grad trekker hensynet til samisk kultur inn som et sentralt avveiingsgrunnlag. Dette mener man er en mangel så lenge siktemålet er å trygge de naturbaserte vilkårene for samekulturen.

I punkt 8.3.4 foreslår 14 medlemmer (Falch, Abelvik, Austenå, Ballo, Berg, Husabø, Jernsletten, Kåven, Nystø, Owe, Pedersen, Rørholt, Sandvik og Varsi) en høringsregel. Regelen skal gjelde ved betydelige naturinngrep, og gir en høringsplikt for vedkommende vedtaksorgan og en uttalerett for Sametinget. Den vil medføre at den forberedende høringsrunden på de fleste saksfelter må utvides i forhold til det som etter gjeldende regelverk er påkrevd. Flertallet mener at det ved de betydelige tiltakene er behov for en ytterligere skjerping av saksbehandlingen, for å sikre at samiske interesser blir ivaretatt på en betryggende måte. Gjeldende saksbehandlingsregler i inngrepslovgivningen og forvaltningsloven anses ikke tilstrekkelige. En høringsregel vil legge forholdene til rette for en særskilt vurdering av tiltakets konsekvenser for samiske interesser fra samisk hold. En slik regel bør favne allmenne samiske interesser, og Sametinget peker seg da ut som høringsorgan. Regelen er foreslått som § 4-3 i sameloven.

Fem medlemmer (Berg, Jernsletten, Kåven, Owe og Rørholt) foreslår i tillegg at vedkommende distriktsstyre skal ha samme rett som Sametinget. Disse medlemmene mener reindriftens organer bør omfattes av høringsplikten, som en sikkerhet for at reindriftens særegne behov kommer til vedtaksorganets kunnskap.

De øvrige medlemmer (Johansen, Johnsen og Kristensen) går mot en høringsregel. De begrunner sitt syn med at det ikke er behov for en tvungen høring i tillegg til en vektleggingsregel og de saksbehandlingsregler som uansett vil gjelde, og at en regel om tvungen høring vil bety en forlengelse og forvansking av saksbehandlingen i slike saker, som i mange tilfelle allerede krever omfattende forberedende saksbehandling.

I punkt 8.3.5 foreslår et flertall på ni medlemmer (Falch, Ballo, Berg, Jernsletten, Kåven, Nystø, Pedersen, Rørholt og Sandvik) en nektingsregel, som gir Sametinget rett til å motsette seg at det gis tillatelse til betydelige naturinngrep. Forutsetningen for bruk av nektingsretten er at det omsøkte tiltaket etter Sametingets mening vil ha skadelig virkning på naturgrunnlaget for samisk kultur, med næringer og samfunnsliv.

Den praktiske gjennomføringen av ordningen er tenkt slik at vedtaksorganet i steden for å treffe vedtak i en sak, utarbeider forslag til vedtak, som sendes Sametinget. På grunnlag av vedtaksforslaget avgjør Sametinget spørsmålet om nekting. Vedtaksorganet er avskåret fra å innvilge en søknad om inngrepstillatelse hvis det foreligger et nektingsvedtak. Slik forslaget er skissert, skal et nektingsvedtak ha tidsavgrenset virkning – 6 år – og skal kunne settes til side av Stortinget. Etter at nektingstiden er utløpt, kan det på nytt søkes om tillatelse til tiltaket. Også ved en senere søknad om samme tiltak skal forslag til vedtak utarbeides og sendes Sametinget, men i slike tilfeller kan nektingsretten ikke benyttes. Nektingsretten vil dermed bare gjelde én gang overfor samme tiltak. Reglene om nektingsregelen er foreslått som §§ 4-4 til 4-6.

Forslaget om en tidsavgrenset nektingsrett for Sametinget er begrunnet ut fra et ønske om å gi Sametinget, som representant for samiske interesser, betydelig innflytelse når det er på tale å foreta store naturinngrep i samiske bruksområder. Etter flertallets syn har slike saker så stort skadepotensiale for naturavhengige samiske interesser at det er nødvendig med større innflytelse for Sametinget enn det hørings- eller rådføringsordninger ville gitt. Selv om en nektingsrett vil innebære en nyordning i norsk rett, finnes det paralleller i gjeldende rett. Det spesielle ved nektingsregelen vil være at det overlates til Sametinget å foreta den politiske vurderingen av tiltaket, ut fra hva hensynet til samiske interesser tilsier. Det antas at en nektingsrett kanskje vil ha sin viktigste funksjon ved at den underbygger og forsterker de foreslåtte hørings- og vektleggingsreglene, og at samspillet mellom dem ventelig vil medføre at det sjelden blir nødvendig å gripe til nektingsretten.

De øvrige åtte medlemmer (Abelvik, Austenå, Husabø, Johansen, Johnsen, Kristensen, Owe og Varsi) går mot forslaget om en nektingsrett for Sametinget. En innvending mot forslaget er at utvalget i dette kapitlet fremmer en rekke forslag som i en helt annen grad enn det som følger av gjeldende lover vil forplikte vedtaksorganet til å rette oppmerksomheten mot samiske interesser under saksforberedelsene og i vedtaksfasen. Blir forslagene fulgt opp, er det neppe behov for en nektingsrett for Sametinget. Videre vil nektingsretten slik den er skissert legge en svært inngripende myndighet til Sametinget, overfor alle organer som treffer vedtak om naturinngrep. Etter disse medlemmenes syn utløser det både praktiske og konstitusjonelle spørsmål.

En annet ankepunkt knytter seg til Sametingets representativitet i de angjeldende områdene. Sametinget velges av og blant samer, og vil i samiske områder ikke representere hele befolkningen, i mange områder bare et mindretall. Det kan derfor virke uheldig at Sametinget tillegges myndigheten til å treffe vedtak som har stor betydning for alle i området. Dessuten vil ordningen forsinke, forvanske og fordyre saksbehandlingen i slike saker, med de følger den må forventes å få for nærings- og samfunnsutviklingen i disse områdene.

Rørholt foreslår at det i tillegg til nektingsretten for Sametinget innføres en ordning der skadelige inngrep i reindriftsområdene bare kan iverksettes etter tillatelse fra Reindriftsstyret. Forslaget er omtalt og begrunnet i punkt 8.3.5.8, der også argumentene fra de som går mot en slik rett for reindriften, er tatt inn.

(4) Kapittel 8.4 omhandler forslag rettet mot forskrifter om bruk eller utnytting av naturgodene. Et samlet utvalg foreslår en egen vektleggingsregel for denne typen forskrifter, og at denne tas inn som § 4-7 i sameloven. Vektleggingsregelen skal sikre at vedkommende forskriftsmyndighet legger vekt på hensynet til å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur, med næringer og samfunnsliv, når det ved forskrifter gis regler om naturbruken i samiske bruksområder. Forslaget er begrunnet i behovet for økt fokusering på samiske interesser også der naturbruken reguleres gjennom forskrifter. På mange områder som er viktige fra et samisk synspunkt styres forvaltningen ved forskrifter. Når også forskrifter trekkes inn, vil dette dessuten supplere de øvrige forslagene som legges frem i kapittel 8.

(5) Planvedtak og vedtak etter reglene om konsekvensutredninger i plan- og bygningsloven er omhandlet i kapittel 8.5. Også for slike vedtak foreslås det vektleggingsregler rettet mot planmyndighetene og de organer som treffer vedtak om konsekvensutredning, som skal sikre at hensynet til naturgrunnlaget for samekulturen, i vid forstand, skal stå sentralt ved vedtak etter loven.

Et samlet utvalg går inn for en slik endring i plan- og bygningsloven. Det er først og fremst lovens sentrale stilling i naturforvaltningen som begrunner forslaget, med det har også vært et poeng at de forslagene som utvalget legger frem samlet sett skal dekke de vedtaksformene som blir brukt i naturforvaltningen. Berg, Kåven, Owe og Rørholt foreslår et tillegg i vektleggingsregelen for planvedtak, der også hensynet til en bærekraftig reindrift trekkes inn. Etter disse medlemmenes syn er det behov for at det uttrykkelig pekes på reindriftens interesser i forhold til denne typen vedtak.

(6) I kapittel 8.6 omtales andre saksbehandlingsregler som er drøftet i utvalget, men som ikke er fulgt opp gjennom forslag til endringer. En plikt til å arrangere møter om tiltak som skal iverksettes i samiske bruksområder med sikte på å belyse konsekvensene for samiske interesser spesielt, er viet størst oppmerksomhet. Av nærmere angitte grunner har utvalget imidlertid ikke ønsket å fremme andre forslag enn de som det er gjort rede for foran.

(7) Kapittel 8.7 tar for seg hvordan forslagene som fremmes kan innarbeides i gjeldende lovverk. Det argumenteres i punkt 8.7.1 for at det gis henvisningsregler i de mest aktuelle inngrepslover, som viser til nærmere regler i sameloven. Den enkelte lovs henvisningsregel bør etter utvalgets syn avspeile hva slags vedtak om naturinngrep den enkelte loven hjemler. Det er derfor foreslått to ulike utforminger av henvisningsreglene ut fra om de skal inn i lover som gir inngrepstillatelse eller i lover som gir tillatelse til erverv av rettigheter, som i sin tur gir rett til naturinngrep. I punkt 8.7.2 gjennomgås de lovene det virker mest aktuelt å innta en henvisningsregel i. Oppregningen er ikke uttømmende, og det må i hver enkelt sak avgjøres om et tiltak dekkes av saksfeltet for forslagene.

(8) I kapittel 8.8 behandles spørsmålet om det kan bli tale om saksbehandlingsfeil dersom det foreslåtte regelverket ikke skulle bli fulgt av et vedtaksorgan. Problemstillingen er behandlet i forhold til alle de forslagene som utvalget har lagt fram.

(9) Kapittel 8.9 gir en oversikt over gjeldende inngrepslovgivning. Det er her pekt på lovgrunnlag, vedtaksorgan, avveiningsgrunnlag og saksbehandlingsregler for en rekke vedtakstyper som vil innebære inngrep i grunn eller andre naturgoder og som forslagene i kapittel 8 dermed vil kunne gjelde, forutsatt at tiltaket skal iverksettes i et samisk bruksområde.

1.9 Økonomiske og administrative virkninger av utvalgets forslag

I kapittel 9 har utvalget vurdert hvilke konsekvenser man må forvente at dets forslag vil ha dersom de realiseres. En har sett på følgene av både flertalls- og mindretallsforslag. Framstillingen omhandler både administrative konsekvenser, det vil si forvaltningsmessige endringer og omlegginger som blir nødvendig på grunn av et forslag, og økonomiske konsekvenser forbundet med det enkelte forslaget. I forbindelse med de økonomiske konsekvensene har en også trukket inn antatte inntektsmuligheter. Enkelte følger kan beregnes forholdsvis nøyaktig, mens andre ikke like lett kan anslås. Utvalget har sett det som et poeng at det uansett kan pekes på følger som vil kunne inntre hvis forslagene skal iverksettes.

1.10 Forslag til nye lover og lovendringer

(1) Det er som følge av de rettspolitiske vurderinger det er nærmere redegjort for i utredningens kapittel 4 til 8, jf. kapittel 3, fremmet en rekke forslag til nye lover og lovendringer. Kapittel 10 gir forklarende merknader til de enkelte bestemmelser i disse lovforslagene.

Etter en innledende oversikt i punkt 10.1, har punkt 10.2 merknader til enkeltbestemmelsene i utkastet til lov om forvaltning av grunn i Finnmark. Dette lovforslaget foreligger i to alternative utkast, som dels er kommentert samlet ( punkt 10.2.2) og dels separat ( punkt 10.2.3 og 10.2.4). Dets regler om forvaltning av grunn og ikke fornybare naturgoder er foranlediget av drøftelsen i utredningens kapittel 4.3 (Finnmark grunnforvaltning) og 4.4 (Samisk grunnforvaltning). Reglene om fornybare utmarksgoder er foreslått på bakgrunn av vurderingene i kapittel 5.2 om kommuneordningen, punkt 5.3 om bygdebruksordningen og 5.4 om utmarksforvaltningen i området for Samisk grunnforvaltning.

Punkt 10.3 inneholder merknader til forslaget til lov om fiske i Tana, Neiden og Alta. De vurderinger som ligger bak forslaget til regler om fisket i Tana og Alta er inntatt i utredningens kapittel 5.6, mens forslaget til regler om fisket i Neiden er fremmet på bakgrunn av vurderingene i kapittel 7, se særlig punkt 7.7.3.

Utvalgets forslag til lov om endringer i lov om saltvannsfiske er kommentert i punkt 10.4, jf. utredningens kapittel 5.6. Forslag til endringer i lov om motorferdsel i utmark og forskrifter gitt i medhold av loven, er kommentert i punkt 10.5, jf. kapittel 5.7. De forslag til endringer i reindriftsloven som er fremmet i kapittel 6 (se også utredningens punkt 7.7.2), er kommentert i punkt 10.6. Forslaget til reglene i nytt kapittel 4 i sameloven som det er redegjort nærmere for i kapittel 8, er kommentert i punkt 10.7. Kapittel 8 innholder også et forslag til endring av plan- og bygningsloven. Dette forslag er kommentert i punkt 10.8.

(2) Enkeltbestemmelsene i forslagene til nye lover og endringer av annen lovgivning er gjengitt uten merknader i kapittel 11.