5 Rett til og forvaltning av utmarksgoder i Finnmark

5.1 Oversikt over kapitlets innhold

Dagens jordsalgsorganer har, som vist i punkt 4.1.1.3 , betydelig myndighet til å forvalte de fornybare naturgoder i Finnmark. Det meste av myndigheten springer ut fra deres posisjon som grunneierorgan. Som fremtidig eierorgan vil dermed Finnmark (og Samisk) grunnforvaltning ha rådighet til å disponere over ulike fornybare naturgoder, så fremt rådigheten ikke unntas eller tillegges andre organer ved lov, eller er unntatt ved sedvane eller annet rettsgrunnlag. Folk i Finnmark har i dag en rekke lovfestede bruksrettigheter til utmarksgodene som begrenser grunneierrådigheten, se bl.a. jordsalgsloven, viltloven og lakseloven. 1 Etableringen av et nytt eierorgan vil i seg selv ikke ha noen direkte innvirkning på innholdet og omfanget av disse rettighetene.

Jordsalgsorganene er ikke alene om å ha oppgaver innen utmarksforvaltningen i Finnmark, 2 bl.a. fastsetter sentrale organer de ytre rammer for utnyttelsestider og redskapsbruk. Jordsalgsorganenes myndighet gjelder heller ikke for alle slike goder. Det gjelder særlige ordninger for laksefisket i de «store» elvene og de har ikke noen myndighet når det gjelder kyst- og fjordfiske. Ut over at deres eierrådighet gir dem en viss mulighet til å begrense motorisert ferdsel i utmark og øve en viss innflytelse på reindriftsnæringens bruk av bestemte områder har jordsalgsorganene ikke noen direkte myndighet i forhold til disse bruksmåter.

For de fornybare utmarksgoder hvor jordsalgsorganene i dag har myndighet (laksefiske i sjø og «små» elver, innlandsfiske, jakt og fangst, egg- og dunsanking, multeplukking, lauvtrehugst, torvstikking og utmarksbeite), har myndigheten til dels ulik rekkevidde for de ulike goder. Også reglene om rettighetenes innhold og rettshaverkretsen varierer fra ressurs til ressurs. Dagens regler for bruk og forvaltning av naturgodene i Finnmark er dermed nokså uoversiktlige. Ett av hovedspørsmålene for samerettsutvalget har vært hvordan den fremtidige bruken av disse godene skal reguleres. Utvalget har kommet til at det bør foreslås en felles rettighets- og forvaltningsordning som omfatter de fleste av fylkets fornybare utmarksgoder.

En slik ordning vil åpne for at reglene om rett til og forvaltning av utmarksgodene kan gis en likeartet utforming, og det vil i samme område kunne opereres med én gruppe rettshavere og ett forvaltningsorgan. En slik generalisering vil gjøre regelverket for bruken av utmarka i Finnmark mer oversiktlig enn i dag. Samtidig vil dette kunne tjene som en klargjøring og videreføring av lokalbefolkningens utmarksrettigheter, og også gi en viss utvidelse av rettighetene ved at utmarksgoder som i dag tilkommer en videre personkrets kan legges på et mer lokalt nivå. Ingen vil likevel bli fratatt ekspropriasjonsrettslig vernede rettigheter, slik at det mer er tale om en omfordeling av eksisterende rettigheter enn en tildeling av nye rettigheter.

Endringene vil også være akseptable i forhold til EØS-avtalens artikkel 4 som forbyr forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet, men derimot ikke at det i nasjonal lovgivning tas særlige hensyn til etniske minoriteter eller lokale utmarksbrukere. Kommuneordningen er foreslått for å sikre og utvikle samisk kultur og vil tilgodese innbyggerne i Finnmark, men ikke innebære noen diskriminering på grunnlag av nasjonalitet ettersom EØS-borgere bosatt i Norge vil være rettslig likestilt med øvrige nordmenn hva bruken av fylkets utmarksgoder angår.

Utvalget har drøftet flere felles rettighets- og forvaltningsordninger for bruken av utmarksgodene i Finnmark, og bl.a. overveiet ordninger hvor det enten kun opereres med rettigheter og forvaltningsmyndighet på bygdenivå, eller kun på kommunenivå. Videre er det vurdert en ordning hvor de lokale brukere kan tilgodeses ved forvaltningsvedtak, mens det bare gjøres visse justeringer av deres rettigheter i forhold til dagens rettsstilling. Disse muligheter har vært gjenstand for grundige interne utredninger.

Utvalget har imidlertid med unntak av Rørholt, som har redegjort for sitt standpunkt i en særmerknad inntatt i punkt 4.1.4, i stedet samlet seg om en ordning der rettigheter og forvaltningsmyndighet på kommunenivå kombineres med rettigheter og forvaltningsmyndighet på bygdenivå. En slik ordning antas samlet sett å gi det beste svar på de utfordringer man står overfor ved reguleringen av den fremtidige bruken og forvaltningen av utmarksgodene i Finnmark.

Det vil i det følgende bli gjort rede for innholdet i denne ordningen og for hvilke endringer utvalgets forslag vil innebære i forhold til gjeldende rett. Hovedtrekk i forslaget er at retten til de fleste fornybare utmarksgoder foreslås lagt til kommunens innbyggere, samtidig som forvaltningen av disse goder legges på kommunalt nivå. Forslaget har derfor stikkords­messig fått betegnelsen kommuneordningen, og er utdypet i kapittel 5.2. Som en del av dette systemet skal det videre, ved opprettelse av bygdebruksområder kunne opereres med rettigheter og forvaltningsmyndighet på bygdenivå. Det vil bli redegjort for fremgangsmåten for å få avgrenset slike områder og for reglene om utmarksrettigheter og forvaltning i disse områdene i kapittel 5.3.

Et mindretall i utvalget (Falch, Jernsletten, Kåven, Owe og Nystø) har foreslått at det skal åpnes for en delt forvaltning av grunnen i Finnmark, ved at kommuner og bygder etter flertallsvedtak skal kunne tre ut av Finnmark grunnforvaltning og inn i Samisk grunnforvaltning. I kapittel 5.4 vil det bli redegjort for hvilke virkninger en slik uttreden av Finnmark grunnforvaltning vil ha for forvaltningen av utmarksgodene i de aktuelle kommuner og bygder.

Den rådighet de fremtidige grunneierorganer i Finnmark ellers ville ha hatt over de fornybare utmarksgodene vil etter utvalgets forslag bli overført til organer på kommunenivå og eventuelt også på bygdenivå. Finnmark (og Samisk) grunnforvaltning vil imidlertid være klageorgan for de enkeltvedtak som treffes som ledd i den kommunale utmarksforvaltningen, og vil dermed fortsatt kunne ha en viss styring med bruken av utmarksgodene. Dess­uten vil grunneierorganenes vedtak om disponeringen av grunnen, naturlig nok også kunne ha indirekte betydning for bruken av utmarksgodene i fylket.

Den omtalte felles rettighets- og forvaltningsordning vil omfatte de fleste fornybare naturgoder i Finnmark, men ikke laksefisket i de «store» elvene og kyst- og fjordfisket. Det er imidlertid også for disse bruksmåter vurdert og foreslått endringer i forhold til dagens regelverk. Se kapittel 5.5 om laksefisket i de «store» elvene og kapittel 5.6 om kyst- og fjordfiske. Selv om motorferdsel i utmark ikke kan anses som noe rettighetsspørsmål, har befolkningens adgang til slik ferdsel likevel relativt stor betydning for bruken av utmarksgodene i kommuner og bygder. Utvalget har derfor i kapittel 5.7 drøftet om det bør foreslås regler i dagens motorferdsellovgivning som gir kommuner og bygder i Finnmark større kontroll med denne ferdselen enn i dag.

Reindriftssamenes spesielle behov vil ikke fullt ut kunne fanges opp av en kommunal rettighets- og forvaltningsordning der det også åpnes for rettigheter på bygdenivå, men det drøftes i punkt 5.2.4.5 og 5.3.4.4 i hvilken grad denne ordningen vil ha betydning for reindriftssamene. I kapittel 6 drøftes visse sider av reindriftssamenes rettsstilling uavhengig av kommune- og bygdebruksordningen, men utvalget har ikke i denne utredningen gått inn på noen bred drøftelse av dette spørsmålet.

Slik utvalgets flertall ser det, vil heller ikke østsamenes særskilte behov fullt ut kunne ivaretas gjennom kommune- og bygdebruksordningen. I kapittel 7 er det derfor tatt opp en del særlige spørsmål knyttet til rettsstillingen for denne «minoritet i minoriteten». Enkelte spørsmål med særskilt betydning for østsamene er imidlertid berørt også i dette kapitlet, se punkt 5.2.4.4.3.

Det vil i punkt 5.2.4.4 og 5.3.4.3 bli redegjort for hvilke naturgoder kommuneordningen og bygdebruksordningen er ment å omfatte, men det kan alt her påpekes at det er lite aktuelt å gi folk i Finnmark rett til selv å utnytte ikke-fornybare ressurser, som vannkraft, mineraler, eller selve grunnen til veibygging, hyttebygging, tomter ol. Disse og liknende bruksformer kan imidlertid medføre inngrep i lokalbefolkningens rett til utmarksgodene, og det kan derfor være et visst behov for regler som kan hindre inngrep i et omfang som begrenser de lokale rettshaveres bruk av utmarksgodene.

De generelle regler som er foreslått i kapittel 8 (naturinngrep i samiske bruksområder) og kapittel 4.3 (Finnmark grunnforvalting), jf. kapittel 4.4 (Samisk grunnforvalting) vil i noen grad gi et slikt vern. Videre vil både de foreslåtte bruksrettigheter og den lokale forvaltningsmyndigheten gi en viss beskyttelse mot at det gjøres inngrep i lokalbefolkningens rettigheter. Denne beskyttelsen vil likevel ikke være absolutt. Det kan derfor spørres om de generelle reglene om vern bør suppleres av visse særregler om vern knyttet til disse ordningene.

Slike særregler kunne bl.a. gis i form av en heving av tersklene for når det skal kunne iverksettes inngrep eller tiltak som fratar befolkningen i en kommune eller ei bygd muligheten til å utøve sin utmarksrett, f.eks. ved at aktuelle inngrep foruten å være til «meir gagn enn skade» også må være av «stor samfunnsmessig betydning» for å kunne iverksettes. En annen mulighet kunne være at kommunene og bygdene fikk adgang til å fastsette eller foreslå overfor konsesjonsorganet ulike vilkår som må oppfylles før det gis tillatelse til inngrep eller tiltak i kommunens bruksområde eller bygdebruksområdet.

Utvalget har imidlertid, med et visst forbehold for hyttebygging i bygdebruksområder, jf. punkt 4.3.5.4.3, kommet til at det verken i tilknytning til de rettigheter som vil ligge til kommunens innbyggere eller bygdebruksretten er behov for særregler av den type som her er antydet. Det er i kapittel 8 foreslått regler om å heve tersklene for å treffe vedtak som kan medføre inngrep i naturgrunnlaget for samisk kultur med næringer og samfunnsliv, bl.a. i form av henvisning til samiske hensyn i konsesjonslovgivningen og nye høringsregler. Utvalget antar at disse reglene vil medføre at det ved vurderingen av om slike inngrep skal kunne iverksettes, også vil bli tatt tilbørlig hensyn til de lokale utmarksrettigheter i Finnmark. Dessuten vil også den økte lokale og samiske innflytelse på forvaltningen av grunn og naturgoder som vil følge av en eventuell realisering av forslaget om Finnmark grunnforvaltning, og eventuelt Samisk grunnforvalting, ha en slik effekt.

5.2 Rett til og forvaltning av utmarksgoder i kommunene

5.2.1 Innledning

Forslaget om rett til og forvaltning av utmarksgoder i kommunene er som det fremgår av det foregående, begrenset til de fornybare naturgoder. Det har, med unntak av Rørholt, støtte fra et samlet utvalg når det gjelder det meste av det materielle innholdet i de fremtidige regler om rett til og forvaltning av godene, men det er uenighet om enkelte detaljspørsmål. I disse tilfellene er det i de underpunkter hvor det er uenighet, redegjort for de ulike syn og hvilke avstemningsresultater de har ledet til.

Det mindretall som i kapittel 4.4 har foreslått at Samisk grunnforvaltning skal kunne etableres ved siden av Finnmark grunnforvaltning, har gått inn for at de som bor i en kommune tilsluttet Samisk grunnforvaltning skal ha lik rett til utmarksgodene i alle kommuner som tiltrer denne ordningen. Men utmarksforvaltningen skal også i disse kommuner være kommunalt avgrenset og skje i samsvar med de regler som skal skisseres i det følgende. Mindretallets forslag er dermed primært en alternativ ordning for forvaltningen av grunnen og de ikke-fornybare naturgoder. Det vil derimot i liten grad påvirke utmarksforvaltningen, bortsett fra at rettshaverkretsen vil være avgrenset på ulik måte i og utenfor kommuner som er med i Samisk grunnforvaltning, jf. kapittel 5.4.

I det følgende vil det i punkt 5.2.2 bli gitt en allmenn begrunnelse for kommuneordningen, og i punkt 5.2.3 en redegjørelse for dens geografiske virkeområde. Dernest gis i punkt 5.2.4 en oversikt over de utmarksrettigheter ordningen omfatter, hvor bl.a. spørsmålene om rettshavere (5.2.4.2), rettighetenes art og omfang (5.2.4.3), hvilke bruksmåter ordningen omfatter (5.2.4.4) og forholdet til reindriftsnæringen (5.2.4.5) og utenbygdsboende (5.2.4.6) vil bli behandlet. I punkt 5.2.5 redegjøres det for reguleringen av utmarksforvaltningen på kommunenivå, der det bl.a. skisseres hvilke regler som skal gjelde for oppnevning og sammensetning av utmarksorgan (5.2.5.2), hvilke beslutninger som skal kunne treffes på dette nivået (5.2.5.3 og 5.2.5.4), saksbehandling og klage (5.2.5.5) og partsstilling (5.2.5.6).

Drøftelsen i disse underpunkter har ledet til at det er foreslått regler om rett til og forvaltning av utmarksgoder i kommunene. Disse regler er inntatt som kapittel 3 i utkastet til lov om forvaltning av grunn i Finnmark (kapittel 4 i mindretallets utkast), og er gjengitt og kommentert i utredningens punkt 10.2.2, jf. punkt 10.2.3.

5.2.2 Begrunnelse

I beskrivelsen av kommuneordningen vil det bli gitt fortløpende begrunnelser for dens enkelte bestanddeler. Det er imidlertid også grunn til allment å begrunne hvorfor det er foreslått en kommunal rettighets- og forvaltningsordning for bruken av utmarksgodene i Finnmark, hvor det samtidig skal åpnes for opprettelse av bygdebruksområder. Det kan her tas utgangspunkt i utvalgets mandat, der det bl.a. heter:

«Utvalget bør utrede generelt spørsmålene om­kring den samiske befolknings rettslige stilling når det gjelder retten til og disponeringen og bruken av land og vann.

Utvalget bør vurdere behovet for endringer i gjeldende rettsregler, f.eks. i loven av 1965 om statens umatrikulerte grunn i Finnmark og i reindriftsloven av 1978, og eventuelt legge fram forslag til nye bestemmelser. ...

Utvalget bør utrede og komme med forslag til hvordan man skal trygge den samiske befolknings muligheter til å utnytte naturressursene i sine bosettingsområder, samtidig som man erkjenner den ikke samiske befolknings interesser. Hensynet til å bevare og sikre samisk kultur og levemåte må i denne sammenheng stå sentralt. Spørsmålet om lokal forvaltning av grunnen og naturressursene bør utredes. Samtidig bør utvalget utrede hvordan den samiske lokalbefolknings eventuelle rettigheter innen sitt bosettingsområde skal avgrenses mot og fungere sammen med den øvrige lokalbefolknings og andre gruppers rettigheter og interesser.»

Samerettsutvalget har også overtatt oppgavene til et utvalg som ble nedsatt ved kgl.res. 22. januar 1981 for å vurdere «etablering av kommunale folkevalgte organer» som ledd i forvaltningen av grunnen i Finnmark. Landbruksdepartementet uttaler i utvalgets mandat at en eventuell ny forvaltningsordning «skal ha som siktemål å styrke lokalbefolkningens medvirkning i denne forvaltningen».

Utvalgets primære oppgave er etter dette å fremme forslag som kan trygge den samiske befolknings adgang til å bruke de lokale naturressurer, og i en slik sammenheng vil forslag om styrkede lokale utmarksrettigheter og styrket lokal utmarksforvaltning stå sentralt. Utvalget er derimot ikke eksplisitt bedt om å foreslå tiltak som allment skal ivareta og utvikle samisk kultur og levemåte. I et slikt videre perspektiv vil trolig utdannings- og sysselsettingstiltak og tiltak for å fremme samisk språk og andre former for ideelle kulturytringer, ha vel så stor betydning som økte muligheter til lokal ressursutnyttelse. Også regler om styrket lokal tilgang til utmarksgodene vil imidlertid være viktig for å fremme ivaretakelse og viderføring av samisk kultur og levemåte, ettersom nettopp bruken av disse goder har stått, og fortsatt står svært sentralt i samekulturen.

Det er videre verdt å fremheve at selv om det av mandatet klart fremgår at utgangspunktet og grunnlaget for utvalgets forslag skal være hensynet til den samiske befolkning, skal det også tas tilbørlig hensyn til den øvrige lokalbefolknings interesser. Dette har ledet til at ordningens bærende element er å styrke lokalbefolkningens stilling ved å gi dem sterkere rett til og styring med bruken av utmarksgodene i kommunens bruksområde, og i bygdebruksområdet.

Kommuneordningen vil medføre en del endringer av dagens regelverk. Kommunens innbyggere vil bli rettshavere til utmarksgodene etter loven, mens rettighetene i dag ofte tilligger en videre personkrets, f.eks. alle som det siste året har vært og fortsatt er fast bosatt i Finnmark (lakseloven § 22 fjerde ledd) eller i Norge (viltloven § 31). Kommunens innbyggere (innenbygdsboende) har riktignok visse fortrinn, bl.a. ved utvisning av garnfiske og lavere kortpris, men det er usikkert om dette kan anses som et uttrykk for at de alt har en særrett til de ulike utmarksgoder. Nytt etter forslaget er også at forvaltningen av utmarksgoder og rettigheter vil bli flyttet ned på kommunalt nivå, og eventuelt også på bygdenivå. Bortsett fra i Kautokeino kommune der det pågår et forsøk med lokal styring av utmarksgodene, har det ellers i liten grad vært åpnet for lokal utmarksforvaltning i Finnmark.

Lokalbefolkingens rettsstilling vil dermed som følge av kommuneordningen bli klart styrket i forhold til i dag. En slik endring er bl.a. motivert ut fra det faktum at utvalget i sitt mandat er særskilt bedt om å finne frem til forslag som kan trygge den samiske og øvrige lokalbefolknings mulighet til å «utnytte naturressursene i sine bosettingsområder». Endringen antas også å være nødvendig ut fra det faktum at presset på utmarksgodene i Finnmark har økt som følge av den moderne samfunnsutviklingen. Presset har gått ut over lokalbefolkningens utmarksbruk og skapt et behov for å styrke de lokale brukeres rett til og styring med ressursbruken i sine nærområder.

Forholdet vil nok ha sin største betydning som argument for å opprette bygdebruksområder, jf. punkt 5.3.2 der bygdebruksordningen er begrunnet særskilt, men det er også relevant i forhold til kommuneordningen. Dette bl.a. fordi presset utenfra ikke alltid er avgrenset til nærområdene rundt bygdene i Finnmark. I en del tilfeller vil det tvertimot trolig kunne være like sterkt i kommunen som helhet, og nokså jevnt fordelt mellom typiske samiske områder og andre områder.

Det må videre legges til grunn at både samer og andre i lang tid har høstet av utmarksgodene i sin egen kommune. Ulike lover og regler har gitt og gir fortsatt «kommunens innbyggere», «innenbygdsboende» el. visse fortrinn til bestemte ressurser og bruksmåter. Foruten å kunne være et uttrykk for en bestemt rettssituasjon, kan dette også kan ha gitt grunnlag for kommunale utmarkstradisjoner. Det er også grunn til å tro at slike tradisjoner kan være dannet som følge av endringer i samfunnsforhold og levekår. Kommunikasjonsutvikling og fritid har økt folks rekkevidde i forbindelse med bruken av utmarksgodene. De flestes bruk var tidligere begrenset til områder nær hjemstedet, men i dag vil mange både ha tid og mulighet til å dra lenger unna.

De bruksmønstre som er skapt av lover, regler og faktisk utviking, vil gjennomgående være av en slik art at det bør tas hensyn til dem når nye regler vurderes innført. En kommunal rettighets- og forvaltningsordning vil trolig være den løsning som best ivaretar dette hensynet. Kommuneordningen vil neppe medføre at det unødig brytes opp i mer eller mindre fast etablerte bruksmønstre. Samtidig vil den i utgangspunktet likestille kommunens innbyggere, slik at man unngår intern forskjellsbehandling og de uheldige virkninger det vil kunne ha.

En ordning som tar utgangspunkt i kommunene vil også gi en ryddig administrativ organisering. Kommunestyret er tiltenkt en sentral rolle i oppnevningen av det organ som skal besørge utmarksforvaltningen i kommunen. Dette vil gi et forvaltningssystem som er underlagt politisk kontroll, og som alle i kommunen på lik linje vil kunne ta del i. Det vil dermed bli etablert et system som kan fungere til fellesskapets beste. Kommuneordningen vil dessuten kunne iverksettes uten at man trenger å innføre nye forvaltningsenheter- eller systemer. Ved at det åpnes for overføring av rettigheter og forvaltningsmyndighet til bygdene, vil ordningen også kunne tilpasses skiftende behov.

Utvalget har i sine drøftelser også sett en del argumenter mot en kommunalt avgrenset rettighets- og forvaltningsordning for bruken av utmarksgodene i Finnmark. Disse argumentene er ikke tillagt avgjørende vekt, men har likevel bidratt til visse tillempinger av forslaget i forhold til en mer rendyrket kommuneordning.

En rendyrket ordning ville i sin ytterste konsekvens kunne medføre at fylkets innbyggere bare vil ha rett til utmarksgodene i sin egen kommune og ikke ellers i Finnmark. Selv om den rett man derved ville miste ellers i fylket ville bli kompensert av en sterkere rett i egen kommune, ville en slik ordning likevel kunne få et ekskluderende preg, særlig for folk i kommuner med dårlig tilgang på utmarksgoder. Strikt kommunalt avgrensede rettigheter vil i noen grad være sammenfallende med dagens bruksmønstre for bl.a. laksefiske i sjøen, innlandsfiske med garn, storviltjakt og sanking av egg og dun, hvor kommunens innbyggere også i dag har et fortrinn. En slik avgrensning ville derimot bryte med de rådende bruksmønstre for innlandsfiske med stang og håndsnøre, jakt og fangst av småvilt og multeplukking. Disse bruksmåter kan i dag utøves nokså fritt av alle finnmarkinger overalt i fylket, og det vil være uheldig hvis kommuneordningen skulle lede til at noen blir utestengt fra områder i fylket som de tidligere har benyttet.

Det er for å unngå slike uheldige virkninger fore­slått en regel om at det i den konkrete utmarksforvaltningen skal gjennomføres en «rimelig fordeling» av utmarksgodene mellom de kommunale rettshavere, øvrige finnmarkinger og andre brukere, jf. punkt 5.2.5.3 og lovutkastets § 3-4 (§ 4-4) annet ledd. En del medlemmer har dessuten foreslått at retten til innlandfiske med stang og håndsnøre, småviltjakt og -fangst og multeplukking skal tilligge alle som er bosatt i Finnmark. Se bl.a. utredningens punkt 5.2.4.3 og lovutkastets § 3-1 (alt. 1).

En annen innvending mot en rendyrket kommuneordning, har vært at dette vil tilgodese en så bred befolkningsgruppe at det vil gå ut over samiske og lokale bruker- og næringsinteresser i bygdene. Ordningen vil omfatte alle innbyggere og all usolgt grunn i Finnmark, slik at det av hensyn til ressurstilgangen og folk utenfor kommunen, neppe kan opereres med like sterke rettigheter på kommunenivå som på bygdenivå. Også rettigheter av den sistnevnte art vil imidlertid måtte underlegges allmenne rammer for utnyttelsetider og redskapsbruk mv., slik at den reelle forskjellen mellom innholdet i rettighetene på de ulike nivåer ikke nødvendigvis vil være så stor. Videre er det i dag, også i bygdene, relativt få som driver tradisjonell næringsmessig utmarksutnyttelse, ihvertfall i snever forstand. De dette gjelder bruker dessuten ofte områder som ligger utenfor bygdas umiddelbare nærområde. Også andre bygdefolk drar ofte utenfor dette området for å bruke utmarksgodene, slik at de ikke nødvendigvis vil ha det samme behov som tidligere for særrettigheter til disse goder i sitt nærområde.

I en del tilfeller kan det likevel være grunn til å tilgodese bygdefolk i særlig grad. Selv om disse hensynene ikke er like viktige som før, vil det fortsatt være mange bygder i Finnmark hvor bygdefolk vil ha behov for en rett til å bruke utmarka i sitt nærområde, bl.a. som følge av press fra utenbygdsboende brukere. Kommuneordningen vil nok i noen grad bidra til å dempe dette presset, men det må antas at presset ofte vil være vel så sterkt fra folk i tettstedene i den kommune hvor bygda ligger, som fra folk utenfor kommunen. I slike tilfelle vil styrkede utmarksrettigheter for kommunens innbyggere kanskje kunne innebære et sterkere, og ikke et svakere press på bygdenes nærområder.

Det er derfor tvilsomt om kommuneordningen alene kan ivareta hensynet til de samiske og lokale brukerinteresser i tilstrekkelig grad, noe som aktualiserer behovet for regler om særskilte utmarksrettigheter for bygdene. Slike rettigheter bør imidlertid ikke innføres alene, men komme i tillegg til de kommunale rettighetene.

Den praktisk beste måten å trygge hensynet til den samiske og øvrige lokalbefolknings utmarksbruk på, antas følgelig å være å innføre en rettighets- og forvaltningsordning på kommunenivå, som samtidig åpner for rettigheter og forvaltning på et mer lokalt nivå. En slik ordning vil ivareta kryssende hensyn, og bidra til etableringen av et rettighets- og forvaltningssystem som ivaretar de sterke sider ved de rendyrkede kommune- og bygdebrukssordninger, samtidig som ordningenes respektive svakheter blir mindre fremtredende.

En ren kommuneordning vil være lett å iverksette da den kan tilpasses dagens forvaltningssystem, noe som er et ubetinget fortrinn. Den vil videre tilgodese og likestille alle innbyggere i Finnmark, noe som også i mange sammenhenger er en fordel. Ordningen vil likevel ha et preg av å styrke stillingen for allmennheten i Finnmark, og ikke primært de samiske og lokale brukerinteresser. Bygdebruksordningen vil derimot ta hensyn til denne siste gruppen, men ikke i samme grad fylkets øvrige befolkning, hvori det også inngår mange samer. Denne vil også være vanskeligere å realisere enn en ren kommuneordning, bl.a. fordi den forutsetter en viss aktivitet fra bygdene selv.

Når ordningene kombineres vil det imidlertid være rom for sterke rettigheter til bygdene, uten at likhetsaspektet blir borte. Kombinasjonen vil videre gi muligheter for en tilpasning til dagens behov og bruksmønstre, og fange opp den samiske befolkning som både bor utenfor de bygder hvor det vil være aktuelt med bygdebruksrettigheter, og et eventuelt samisk grunnforvaltningsområde. En slik kombinasjon vil også gi muligheter for å etablere et effektivt system for befolkningens egenforvaltning, uten at man trenger å innføre et nytt forvaltningssystem. En kombinert ordning vil gi klare fortrinn i forhold til de «rene» ordningene. Og den vil i større grad enn disse oppfylle mandatets anvisning om å «trygge den samiske befolknings muligheter til å utnytte naturressursene i sine bosettingsområder», og samtidig erkjenne «den ikke-samiske befolknings interesser».

Det kan i sammenhengen også bemerkes at Norges folkerettslige forpliktelser tilsier en styrking av lokale utmarksrettigheter og lokal utmarksforvaltning i Finnmark. Det kan her være særlig grunn til å nevne ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 14 nr. 1 annen setning som iht. den norske oversettelsen i st.prp. nr. 102 for 1989/90 s. 46, lyder slik:

«Når forholdene tilsier det, skal det treffes tiltak for å sikre vedkommende folks rett til bruk av sine landområder der de ikke er de eneste som lever, men som de tradisjonelt har hatt tilgang til for sitt livsopphold og sin tradisjonelle virksomhet».

I artikkel 14 nr. 1 første setning heter det at urfolkets rett «til å eie og besitte de landområder der de tradisjonelt lever, skal anerkjennes». Folkerettsgruppen legger i NOU 1997:5 s. 37 til grunn at indre Finnmark faller inn under denne kategorien. Det må videre være klart at resten av fylket i konvensjonens forstand må anses som områder hvor samene ikke «er de eneste som lever», men som de «tradisjonelt har hatt tilgang til for sitt livsopphold og sin tradisjonelle virksomhet».

Her skal det treffes «tiltak for å sikre vedkommende folks rett til bruk». En kombinert kommune- og bygdebruksordning vil gi folk i samiske kommuner i Finnmark sterkere bruksrett til de lokale utmarksgoder, og må derfor anses å oppfylle ILO-konvensjonens krav om sikring av bruksrettigheter for vedkommende urfolk. At det er tale om en bruksrettsordning som er utformet som et sett av områderettigheter for befolkningen i kommuner og bygder, er neppe problematisk i forhold til konvensjonen, jf. folkerettsgruppen i NOU 1997:5 s. 44.

Ordningen legger dessuten opp til lokal forvaltning av utmarksgodene. Den samsvarer dermed også med ILO-konvensjonens artikkel 15 om urfolks rett til å delta i bruken og forvaltningen av naturgodene der de bor, ettersom utmarksforvaltning på kommune- og bygdenivå i praksis vil innebære samisk egenforvaltning i kommuner og bygder med samisk flertall. Forslaget vil dermed også samsvare med statens forpliktelser til å legge forholdene til rette for utvikling og videreføring av samisk kultur, slik disse er nedfelt i grunnloven § 110 a og artikkel 27 i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter.

5.2.3 Geografisk avgrensning

5.2.3.1 Skal kommuneordningen innføres i hele Finnmark?

En del av begrunnelsen for kommuneordningen er at den vil bidra til å trygge samisk utmarksutnyttelse i Finnmark. Ut fra dette kunne man spørre om ordningen bare bør innføres i de mer typiske samekommunene. Det vil si i Kautokeino, hvor det gjennom det pågående frikommuneforsøket allerede er iverksatt en ordning for lokal utmarksforvaltning, og i Karasjok, Tana, Nesseby og Porsanger. 3 Utvalget har imidlertid gått mot en slik geografisk avgrensning, og i stedet foreslått at ordningen skal innføres i alle fylkets kommuner.

Dette kan bl.a. begrunnes med at hele Finnmark, ihvertfall historisk sett må anses som et samisk område. Blant annet gir de historiske utredningene fra Einar Richter Hanssen, Steinar Pedersen, Hans Prestbakmo og Einar Niemi som er utarbeidet i regi av samerettsutvalget og offentliggjort i NOU 1994:21 Bruk av land og vann i Finnmark i et historisk perspektiv, belegg for et slikt synspunkt.

Videre bor det samer i hele Finnmark. Selv om de fleste samer er bosatt i de ovennevnte kommuner, er de også ellers så vidt tallrike at en avgrensning til disse vil bli for snever. Det er fra samisk hold tidvis hevdet at innføring av sterke rettigheter i typiske sameområder, vil kunne svekke samiske rettigheter i andre områder hvor det bor samer. Utvalget er ikke enig i at en oppgradering av samiske rettigheter i noen områder automatisk vil medføre en nedgradering av rettighetene i andre områder. En kommuneordning som innføres i hele Finnmark vil imidlertid trolig i vel så sterk grad som en ordning som innføres i samiske kommuner, bidra til å fremme samisk bevissthet i de deler av fylket hvor det samiske i dag ikke er spesielt fremtredende.

Dessuten er det ikke bare i de samiske kommunene i Finnmark man bruker utmarksgodene, og det kan i dag, med unntak av visse tradisjonelle former for samisk jakt og fiske, knapt settes noe innholdsmessig skille mellom bruken i de ulike kommunene. Således vil det nok for mange, ikke minst for den norske og kvenske, men også for den sjøsamiske allmennhet i kystkommunene, virke lite rimelig om man setter et skille mellom kommunene ut fra en etnisk vurdering.

5.2.3.2 Avgrensning av de kommunale bruksområdene?

Kommuneordningen vil gi kommunens innbyggerne en viss rett til å utnytte utmarksgodene i et kommunalt bruksområde, samtidig som styringen av utmarksbruken i dette området legges til et organ på kommunenivå. Man kunne i prinsippet tenke seg at et slikt bruksområde bare skulle omfatte en del av kommunen, f.eks. steder hvor kommunens innbyggere har visse tradisjoner i slik bruk og hvor det har festnet seg en form for felles bruk. Ett argument for en slik løsning er muligens at det kan opereres med noe sterkere rettigheter for lokalbefolkningen i et område som bare omfatter en del av kommunen, enn om området skal omfatte hele kommunen. I så fall vil det i hver kommune være et restområde, som også vil ligge åpent for allmenn utnyttelse.

En avgrensning til mer tradisjonelle bruksområder ville imidlertid være praktisk vanskelig. Det må avgjøres hvem som skal avgrense områdene, og det må videre avklares hvor det har foregått felles bruk, og om denne er av en slik art at bør innføres felles rettigheter for kommunens innbyggere. Hvis kommunens bruksområde faller sammen med kommunens grenser, unngås disse problemene. Videre vil det ikke være nødvendig å regulere fremgangsmåten for å få opprettet bruksområdene. Kommuneordningen vil kunne etableres direkte og få rettsvirkning ved vedtagelsen av lovreglene for ordningen. Dette i motsetning til bygdebruksordningen, hvor det må gis egne regler om opprettelse og avgrensning av bruksområdene, jf. kapittel 5.3.

Den mest praktikable løsning synes dermed å være at grensene for det enkelte kommunale bruksområde faller sammen med kommunegrensen. Tatt i betraktning dagens mer moderne bruksmønstre, hvor bl.a. folk i en kommune brukere utmarksgodene i et større område enn tidligere, og det faktum at en del goder allerede i dag er kommunalt avgrenset, synes dette også som den mest naturlige løsningen.

Det kommunale bruksområdet vil etter dette omfatte all utmark i kommunen som i dag anses å ligge til den tidligere umatrikulerte grunn i Finnmark. Kommuneordningen vil ikke omfatte privat grunn, men dette vil likevel ikke hindre at private grunneiere bringes inn i utmarksforvaltningen, f.eks. for å få til en enhetlig forvaltning i forbindelse med forpaktning av vassdrag. Den skisserte regel for det kommunale bruksområdet er for øvrig bare en hovedregel, da det vil følge av adgangen til å opprette bygdebruksområder at det kan gjøres unntak herfra. Opprettelsen av slike områder vil begrense utstrekningen av det kommunale bruksområdet tilsvarende.

Utvalget har også vurdert om det skal foreslås en unntaksregel for det tilfelle at folket i ei bygd har brukt et område i lang tid og hvor denne bruken strekker seg over kommunegrensene. Hvis kommunens bruksområde skal følge kommunegrensene, vil bygdefolk kunne få begrenset området for sin bruk i forhold til i dag. Det synes imidlertid vanskelig å formulere noen unntaksregel på dette punktet. Tilfeller som det nevnte bør likevel unngås, og hvis det godtgjøres at det fore­kommer bruksmønstre som her beskrevet, bør den enkelte kommune åpne for at innbyggerne i den bygd det gjelder, kan bruke den aktuelle delen av kommunens bruksområdet på linje med dens egne innbyggere.

Utvalget vil ellers peke på at utmarksgodene er skjevt fordelt mellom kommunene. For å begrense virkningen av slike skjevheter og også fordi det ellers synes praktisk, bør kommunene samarbeide om utmarksforvaltningen. Som ledd i et slikt samarbeid vil de bl.a. kunne etablere et felles bruksområde på tvers av kommunegrensene. Området vil kunne omfatte hele eller deler av kommunene, og gi felles rettigheter til og forvaltning og oppsyn av ett eller flere utmarksgoder. Det trenger imidlertid neppe gis noen lovhjemmel for et slikt samarbeid, og det er ikke foreslått noen nærmere regulering av dette.

5.2.4 Utmarksrettigheter

5.2.4.1 Innledning

Dette underpunktet inneholder en drøftelse av innholdet i og omfanget av utmarksrettighetene i kommuneordningen. Det vil i punkt 5.2.4.2 bli redegjort for hvem som skal tillegges de rettigheter ordningen omfatter. En del allmenne sider ved rettighetenes art og omfang vil bli beskrevet i punkt 5.2.4.3. De utmarksgoder ordningen vil kunne omfatte er gjennomgått i punkt 5.2.4.4. I punkt 5.2.4.5 og 5.2.4.6 kommenteres reindriftssamenes og utenforstående stilling.

5.2.4.2 Rettshavere

Det fremgår av punkt 3.3.5 at en del av samerettsutvalgets grunnsyn er at de fremtidige ordninger for bruken av naturgodene i Finnmark ikke skal gjøre individuelle forskjeller på etnisk grunnlag. Alle innbyggere i en kommune vil dermed, uavhengig av etnisk bakgrunn, i utgangspunktet få lik rett til utmarksgodene i kommunen. Ordningen er foreslått for å styrke rettsstillingen for kommunens innbyggere og hovedregelen må derfor være at de likestilles. I den grad særlige forhold tilsier det bør det likevel kunne gjøres visse unntak fra dette utgangspunktet, f.eks. ved at primærnæringsutøvere eller folket i ei bygd tilgodeses særskilt, jf. punkt 5.2.5.4.2 og kapittel 5.3 nedenfor.

Den personkrets som er tenkt tillagt rettigheter som følge av kommuneordningen er her betegnet som kommunens innbyggere. Det synes rimelig at fast bosetting i kommunen må være det sentrale vilkår for å være berettiget etter kommuneordningen. For noen utmarksgoder gjelder det alt i dag et slikt krav, og i alle tilfelle er det oftest bare ved fast bosetting at en person vil ha en slik tilknytning til utmarka i kommunen at det er grunn til å gi vedkommende særrettigheter der. For eksempel vil ikke hytteeiere eller andre som har midlertidige opphold i kommunen, ha det samme forhold til dennes utmarksareal som de fastboende.

En person vil normalt måtte anses som fast bosatt der vedkommende har et husvære som varig, eller i lengre tid er hans eller hennes hjem. Selv om det i tvilstilfelle vil måtte foretas en helhetsvurdering, må det likevel antas at folkeregisteret som regel vil gi tilstrekkelig grunnlag for å avgjøre hvem som skal anses som fast bosatt i kommunen. Dette vil gi en klar avgrensning av rettshaverkretsen slik at man unngår tvister om hvem som er berettiget i det kommunale bruksområdet. Utvalget har likevel vurdert om det bør gjøres visse unntak for de som flytter til eller fra den enkelte kommune.

Det kan spørres om innflyttere bør gis rettigheter fra den dag de flytter til kommunen, eller om de bør ha bodd der en tid før de får del i den rett som ligger til kommunens innbyggere. Et krav om f.eks. ett års botid kunne begrunnes med at innflyttere ikke vil ha den samme tilknytning til kommunen som de som bor der fra før. Når utvalget likevel ikke har villet foreslå et slikt krav, har det bl.a. sammenheng med at det synes uheldig å trekke et skille mellom innbyggerne i en kommune, hvor noen er berettiget og andre ikke. Det er videre den klart enkleste ordningen ikke å stille noe krav om botid. Man slipper å avgjøre når innflyttere har glidd tilstrekkelig inn i lokalsamfunnet til å få rettigheter på linje med de øvrige fastboende i en kommune og det vil være unødvendig å vurdere unntaksregler, f.eks. for folk som flytter tilbake til hjemkommunen etter et kortere eller lengre fravær.

For fraflyttede er spørsmålet om de bør beholde sine utmarksrettigheter etter at de har flyttet fra kommunen. Det må antas at mange av disse vil ha sterk tilknytning til sin gamle hjemkommune, og det kunne nok være grunn til å gi visse unntaksregler. En generell rett for alle utflyttede ville likevel være for vidtrekkende, slik at en unntaksregel nok måtte gis begrenset rekkevidde. Det vil imidlertid være vanskelig å stille opp holdepunkter for hvem som fortsatt har tilstrekkelig kontakt med hjemkommunen til at de bør beholde sin rett der.

Videre er det her tale om en form for kollektiv rett. Kommunens befolkning utgjør et fellesskap, og retten til utmarksgodene ligger til fellesskapet og kan bare utnyttes av den enkelte så lenge han eller hun tilhører dette. Ved å flytte fra kommunen vil man tre ut av fellesskapet, og ikke lenger ha del i den felles rett. Utvalget har derfor kommet til fraflyttede ikke bør ha noen særrett til kommunens utmarksgoder. De vil imidlertid iht. lovutkastets § 3-4 (§ 4-4) annet ledd om at det skal gjennomføres en rimelig fordeling av utmarksgodene mellom innbyggerne i og utenfor kommunen, fortsatt kunne gis adgang til disse goder. I praksis vil det ofte være rimelig at fraflyttede får utnytte utmarka i sin tidligere hjemkommune på gunstige vilkår, og eventuelt også på samme vilkår som de som bor der fast.

Konklusjonen så langt er at alle som er fast bosatt i en kommune skal være likestilt forsåvidt gjelder rettighetene i kommuneordningen. Med utgangspunkt i folkegeristeret vil innflyttere vil få rettigheter i kommunen fra det tidspunkt de blir registrert bosatt der, og de som flytter ut vil miste rettighetene når de registreres bosatt et annet sted, men i tvilstilfeller må det foretas en helhetsvurdering. Også reindriftsutøvere vil ha rettigheter i den kommune hvor de er registrert bosatt. På grunn av de særegne driftsmønstre i næringen, vil imidlertid deres stilling som rettshavere bli noe nærmere omtalt i punkt 5.2.4.5.

Utvalget har også vurdert om primærnæringsutøvere skal ha visse særrettigheter til alle eller noen av de utmarksgoder kommuneordningen omfatter. Dette kan synes rimelig bl.a. fordi de vil ha sterkere behov for utmarksrettigheter enn fritidsbrukere. Så lenge rettighetene i kommuneordningen vil ligge til alle i kommunen, vil de lokale primærnæringsutøvere måtte konkurrere med et relativt stort antall brukere som vil ha like sterke rettigheter som dem selv. Videre kan det forhold at mange rettshavere vil konkurrere om begrensede ressurser tilsi at verdien av de ulike rettigheter ikke alltid vil bli så sterk for den enkelte rettshaver. For folk flest i kommunen er dette neppe særlig problematisk, men det kan nok tale for primærnæringsutøverne bør prioriteres særskilt ut fra sine behov.

Det vil imidlertid ofte ikke kunne trekkes noe klart skille mellom nærings-, husbehovs- og fritidsbruk, fordi folks bruk vil kunne henføres til alle disse kategorier. I realiteten er det liten grunn til å skille mellom dem som lar utbyttet av utmarksbruken gå direkte inn i husholdningen, og dem som ved videresalg omformer deler av dette til penger. Avgjørelsen av hvem som skal regnes som primærnæringsutøver, kan derfor ikke uten videre knyttes opp til at man må ha en viss inntekt fra utmarka. Også det faktum at bruken ofte vil være en del av en kombinasjonsnæring gjør at det vil være vanskelig å gi retningslinjer for hvem som skal regnes som primærnæringsutøver. Uansett hva man la til grunn, ville det trolig oppstå mange grensetilfeller.

Hvis det skulle gis en allmenn regel om prioritering av primærnæringsutøverne i kommunen, ville det også kunne by på problemer å angi innholdet av deres særrett. Rettighetene ville i praksis måtte uformes som en fortrinnsrett i forhold til kommunens øvrige innbyggere, og det ville trolig være vanskelig å balansere næringsutøvernes rettigheter i forhold til den øvrige befolknings rettigheter.

Det synes etter dette problematisk med regler som gir primærnæringsutøvere en allmenn fortrinnsrett til utmarksgodene. Derimot kan det nok være mer hensiktsmessig at disse ble gitt særrettigheter til enkelte slike goder. For eksempel kunne personer som driver næringsmessig innlandsfiske i relativt stort omfang, gis et fortrinn i forhold til kommunens øvrige innbyggere. Trolig vil det i slike tilfelle være lettere å finne egnede avgrensningsvilkår, bl.a. fordi man i noen grad kunne se bort fra husbehovsbruk og i stedet knytte særretten opp til en viss inntekt fra utnyttelsen av den aktuelle ressurs.

På den annen side kan kommuneordningen begrense det ytre presset på utmarksgodene i den enkelte kommune. Også de som har inntekter fra utmarka vil dermed få bedre betingelser for sin bruk enn de har i dag. De vil videre gjennom sin mer intensive bruk enn kommunens øvrige befolkning, ha et faktisk fortrinn i form av bedre innsikt i forekomster og utnyttelsesmetoder. Kommuneordningen vil omfatte et bredt spekter av utmarksgoder, og gjelde i ulike geografiske områder hvor de naturlige forutsetninger for og bruken av utmarka vil variere. En del av de goder ordningen omfatter, vil dermed kanskje i første rekke bli utnyttet av primærnæringsutøvere. Dessuten vil en del goder (bl.a. utmarksbeite og i noen grad bartrevirke) etter sin art bare tilligge lokale primærnæringsutøvere, som også vil kunne ha særlig nytte av at det opprettes bygdebruksområder.

Som følge av kommuneordningen vil videre dagens utvisnings- og bortforpaktningsordninger for utmarksbruken i Finnmark bli overført fra jord­salgs­kontoret til organer på kommunenivå, som også vil få en allmenn myndighet på dette punktet, jf. punkt 5.2.5.4.2 og lovutkastets § 3-6 (§ 4-6). De som f.eks. driver næringsmessig lakse- eller innlandsfiske vil dermed gjennom slike ordninger fortsatt kunne holde virksomheten på et rimelig nivå. Det er etter dette neppe behov for allmenne regler om at primærnæringsutøvere skal ha særrettigheter til alle eller noen av de utmarksgoder kommuneordningen omfatter. Utvalget har derfor ikke foreslått noen slik regel, men de lokale organer bør selv kunne prioritere slike utøvere på individuelt grunnlag. Se punkt 5.2.5.4.2 og lovutkastets § 3-7 (§ 4-7).

5.2.4.3 Rettighetenes art og omfang – allment

Kommuneordningen innebærer at retten til de fornybare utmarksgoder i en kommune skal legges til kommunens innbyggere, samtidig som forvaltningen av utmarksrettighetene legges til et organ på kommunenivå. Dette utgangspunktet gir imidlertid ikke noe svar på spørsmålet om hvor sterk rett kommunens innbyggere skal gis til utmarksgodene. Den konkrete styrken av retten må vurderes i forhold til andres rettsstilling og i forhold til kommunens forvaltningsmyndighet. Det skal i det følgende gis en nærmere redegjørelse for hovedtrekkene i de allmenne overveielser som er gjort på dette punktet.

Hvis det lovfestes at kommunens innbyggere har rett til utmarksgodene i egen kommune, vil dette rent umiddelbart trekke i retning av at bare disse har en slik rett. Andre vil ikke ha rett, og ikke kunne høste av kommunens utmarksgoder med mindre de får tillatelse av det organ som forvalter den rett som ligger til kommunens innbyggere. Samtidig vil det være opp til dette organet å avgjøre om det skal gis slike tillatelser. Lovfestes det at innbyggerne kun skal ha et fortrinn til utmarksgodene, vil derimot også andre ha visse rettigheter. Det lokale forvaltningsorganet kan i så fall ikke velge fritt om det vil åpne for allmenn bruk av kommunens bruksområde, men ha en viss plikt til dette.

De nevnte lovformuleringer kan imidlertid modifiseres slik at den reelle forskjellen mellom en regel som gir kommunens innbyggere rett og en som gir dem fortrinn, ikke nødvendigvis vil være så stor. Det kan eksempelvis gis regler om at det kommunale bruksområdet skal forvaltes slik at også andre enn de som har rett etter loven, sikres en viss adgang til å bruke det. Dette vil kunne gi omtrent det samme resultat som en regel om at kommunens innbyggere skal kunne kjøpe billigere bruksstillatelser enn andre og ha fortrinn ved utvisning og bortforpaktning av utmarksgodene. Styrken i innbyggernes rett eller fortrinn i forhold til andre, vil i begge tilfeller avhenge av hvordan vedkommende forvaltningsorgan praktiserer de underliggende regler, og av hvor sterkt disse regler måtte binde organets myndighet.

Det faktum at kommuneordningen vil omfatte praktisk talt all utmark i Finnmark kan tilsi en viss begrensning av den rett som legges til kommunens innbyggere. Ordningen vil som antydet i punkt 5.2.2.2 , kunne få et ekskluderende preg hvis kommunens utmarksgoder kun tillegges de som bor der. I så fall ville finnmarkinger bare ha rett til å utnytte disse goder i sin egen kommune, og ellers i fylket ikke ha noen slik rett. For mange vil trolig dette bli oppveid av den rett de vil få i hjemkommunen, men dette vil kunne slå uheldig ut for folk fra kommuner med dårlig tilgang på utmarksgoder. Dagens lokale bruksmønstre er heller ikke strikt avgrenset etter kommunegrensene, og det kan også derfor synes uheldig å avskjære finnmarkinger fra å bruke utmarksgodene i andre kommuner enn sin egen.

Et annet forhold som kan tilsi at rettens styrke bør begrenses, er at det kan synes betenkelig å gi et forholdsvis stort antall berettigede sterke rettigheter til utmarksgodene i et riktignok vidstrakt, men likevel avgrenset område. For eksempel vil for sterke rettigheter for kommunens innbyggere kanskje kunne medføre en viss fare for at de beste fiskevannene i kommunen tømmes. Dertil vil innbyggerne som helhet kanskje ikke ha et så nært forhold til utmarka i kommunen at det kan begrunne at bare disse skal ha rett til utmarksgodene der. Kommuneordningen vil styrke rettsstillingen for den kommunale allmennhet, noe som kan tilsi at rettighetenes omfang – i likhet med allemannsrettigheter ellers – bør være begrenset.

Det kan imidlertid også anføres en rekke argumenter for at kommunens innbyggere bør gis sterke utmarksrettigheter i egen kommune. Ikke minst følger dette av kommuneordningens formål, som nettopp er å styrke rettsstillingen for denne gruppen. Videre eksisterer det også i dag rettighetsordninger i Finnmark som tillegger kommunens innbyggere til dels sterke utmarksrettigheter, bl.a. har de rett til sanking av egg og dun og i praksis også til laksefiske i sjøen med faststående redskap. De står også forholdsvis sterkt når det gjelder laksefiske i de små elvene, innlandsfiske med garn og storviltjakt.

Det er derfor neppe noe i veien for å gi en generell regel som gir kommunens innbyggere en sterk rett til de utmarksgoder som vil inngå i kommuneordningen, eller at retten til godene fullt og helt skal ligge til kommunens innbyggere. Ytterligere et poeng er at det gir få rettstekniske vansker å utforme en regel av den sistnevnte art. En regel som gir innbyggerne en svakere rett, medfører derimot at det må angis nærmere hvilket innhold og omfang retten skal ha. Selv om dette ikke nødvendigvis vil medføre vansker mht. utformingen av lovteksten, vil dette måtte kommenteres nokså utførlig i lovens forarbeider.

Dertil vil bruken av utmarksgodene være begrenset av ulike allmenne regler om brukstider og redskapsbruk mv., enten kommunens innbyggere gis en sterk eller en noe svakere rett til godene. Kommuneordningen vil også åpne for lokal forvaltning og styring av utmarksbruken, ved kortsalg og på andre måter. Hvis det skulle være fare for at deler av kommunen kan bli tømt for visse ressurser vil man med dette ha et godt verktøy for å stanse og snu en slik utvikling, og trolig også for å hindre at den kommer i gang. Muligheten for at en sterk rett for kommunens innbyggere skulle være mer betenkelig for ressurssituasjonen enn en svakere rett, synes etter dette neppe særlig stor. Det kan like gjerne forholde seg motsatt, idet en sterkere rett for lokalbefolkningen kombinert med et sterkere lokalt forvaltningsansvar, vil gi økt kontroll med bruken av utmarka.

Utvalget har derfor gått inn for at retten til de utmarksgoder som inngår i kommuneordningen som hovedregel skal legges til kommunens innbyggere, jf. lovutkastets § 3-1 (§ 4-1). Det vil imidlertid være uheldig om en slik regel skulle lede til at de som hører hjemme utenfor kommunen i praksis blir helt ute§shy;stengt fra dennes utmarksområder. For å unngå at kommuneordningen skal få et for ekskluderende preg, bør derfor kommunene ha vid adgang til å åpne sine bruksområder for brukere som ikke er hjemmehørende der, jf. punkt 5.2.5.4.3 og lovutkastets § 3-7 (§ 4-7) om adgang til kortsalg mv.

I tillegg bør regelen om at retten tilligger innbyggere i kommunen suppleres med en regel om at denne skal søke å oppnå en rimelig fordeling mellom innbyggere og andre. En slik regel vil ikke bryte med det prinsipielle utgangspunktet om at retten ligger til kommunens innbyggere, men modifisere dette. For en nærmere redegjørelse for de overveielser som ligger bak denne regelen vises det til punkt 5.2.5.3, samt merknadene til lovutkastets § 3-4 (§ 4-4) annet ledd.

Utvalgets flertall bestående av Abelvik, Berg, Ballo, Husabø, Johansen, Johnsen, Kristensen, Pedersen og Sandvik har dessuten gått inn for ytterligere en modifisering av regelen om at retten til utmarksgodene skal ligge til kommunens innbyggere. Disse medlemmer mener at det vil medføre et lite formålstjenlig og for omfattende brudd med dagens rettsstilling og rådende bruksmønstre hvis også retten til bruksmåter som i dag ligger til relativt fri bruk for alle finnmarkinger, legges til kommunens innbyggere. En slik avgrensning vil kunne innebære en reell begrensning av rettigheter som finnmarkinger har hatt i lang tid, spesielt for de som bor i kommuner med dårlig tilgang på utmarksgoder. Videre vil det kunne oppstå uheldige stengsler og motsetninger mellom folk i ulike kommuner.

Et forslag som kan ha slike konsekvenser, vil trolig møte stor motstand hos den del av finnmarksbefolkningen som vil føle at de mister rettigheter som de har hatt i lang tid. Dessuten er det et faktum at alle finnmarkinger i lang tid har hatt rett til visse former for utmarksutnyttelse uavhengig av kommunegrensene. Det er i seg selv et godt argument for å videreføre denne rettsstillingen, bl.a. fordi en slik rettsstilling nødvendigvis vil ha ledet til dannelse av visse tradisjoner og bruksmønstre som det ikke uten videre bør brytes med.

De mest aktuelle bruksmåter i denne sammenheng er innlandsfiske med stang og håndsnøre, jakt og fangst av småvilt og multeplukking. I motsetning til laksefiske i sjøen, innlandsfiske med garn, storviltjakt, sanking av egg og dun og stikking av torv, er ikke de førstnevnte bruksmåtene etter dagens ordning og etter dette forslaget avgrenset etter kommunegrensene. Ettersom kommunens innbyggere – riktignok i noe ulik grad – alt i dag har visse fortrinnsrettigheter til de sistnevnte bruksmåtene, vil det være lite betenkelig å legge disse til kommunens innbyggere. De førstnevnte bruksmåter kommer derimot i en annet stilling fordi dagens rettslige utgangspunkt er et annet.

Retten til de to typer bruksmåter bør derfor ikke reguleres likt. Med et mulig forbehold for retten til laksefiske i de små elvene, jf. punkt 5.2.4.4.4, bør denne bruksmåten sammen med laksefiske i sjøen, innlandsfiske med garn, storviltjakt, sanking av egg og dun og stikking av torv avgrenses etter kommunegrensene og ligge til kommunens innbyggere. Derimot bør alle finnmarkinger ha rett til innlandsfiske med stang og håndsnøre, multeplukking og jakt og fangst av småvilt i hele fylket. For den sistnevnte bruksmåten kan det likevel spørres om det bør gjøres den reservasjon at finnmarkingenes jaktrett ikke skal gi en ubetinget rett til bruk av hund under småviltjakt, men at slik bruk skal være betinget av samtykke fra de lokale forvaltningsorganer. Etter å ha overveid spørsmålet, har man imidlertid kommet til at den hjemmel kommunens utmarksorgan vil ha til å begrense bruken av utmarksgodene, jf. lovutkastets § 3-5, vil gi tilstrekkelig grunnlag for å begrense bruken av hund under jakt der dette måtte finnes ønskelig.

Kommunens innbyggere vil ikke ha noen sterkere rett til de nevnte bruksmåter enn andre finnmarkinger. Den reelle forskjellen mellom en slik regel og en regel som legger også disse utmarksgoder til kommunens innbyggere og hvor det legges opp til en rimelig fordeling av godene, vil kanskje ikke være så stor. Det vil imidlertid være betydelig psykologisk forskjell mellom de to alternativer. Ved at det førstnevnte vil virke mindre ekskluderende vil det trolig også være lettere å få aksept for det. Dessuten vil en regel som legger innlandsfiske med stang og håndsnøre, småviltjakt og -fangst og multeplukking til alle finnmarkinger, skjære klar av de vansker som kan oppstå i forbindelse med praktiseringen av lovens krav om en rimelig fordeling av disse bruksmåter.

Det vil derimot ikke være spesielt betenkelig at også disse bruksmåter forvaltes av et organ på kommunenivå, og heller ikke at det åpnes for at kommunens innbyggere kan gis et fortrinn til dem hvis det er et behov i den retning. Dette kan bl.a. begrunnes med at innbyggerne i kommunen ofte vil ha nærmere tilknytning til de lokale multemyrer, fiskevann og jaktområder enn andre. Hvis det f.eks. skulle oppstå knapphet på de aktuelle goder, bør det være adgang til å prioritere kommunens innbyggere. Hovedregelen vil imidlertid være at disse skal være likestilt med øvrige finnmarkinger, slik at vedtak om å gi de dem et fortrinn, må ha en særskilt begrunnelse. Det vises for øvrig til den konkrete utformingen av lovutkastets § 3-1 (alternativ 1) og § 3-4 annet ledd med merknader.

Ballo vil særskilt bemerke at utvalgets forslag til lov om forvaltning av grunn i Finnmark på mange måter kan anses som en tilbakeføring av rettigheter fra staten til lokalbefolkningen i fylket. Hvis det, slik mindretallet foreslår, legges opp til en ordning der innbyggerne tillegges rett til utmarksgodene i sin hjemkommune, men fratas slike rettigheter i fylkets øvrige kommuner, vil dette være et brudd med denne tilbakeføringen.

Selv om organer på kommunenivå tillegges et forvaltningsansvar for de lokale utmarksgoder, bør ikke dette blandes sammen med spørsmålet om hvem som skal ha rett til å høste disse goder. Kommunene ble opprettet for å etablere egnede politiske og administrative enheter, og ikke for å drive rettighetsforvaltning i utmarka. Kommunegrensene har som sådan liten reell betydning for befolkningens utmarkshøsting, men angir et fornuftig forvaltningsnivå idet en slik avgrensning vil gi administrative fordeler, økt lokalt ansvar for forvaltningen og sikre at inntektene fra utmarkshøstinga kan tilbakeføres til den enkelte kommune. Kommuneordningen er derfor interessant forvaltningsmessig og organisatorisk. Og selv om det ikke er noe avgjørende moment i diskusjonen om samiske rettigheter, foreslår Ballo en slik ordning som en del av Finnmark grunnforvaltning, i den forstand at kommunen får ansvaret for å forvalte utmarksgodene til beste for innbyggerne, samtidig som det også må tas hensyn til andre finnmarkingers interesser. Det er redegjort nærmere for dette forslaget i punkt 5.2.5.2.3.

Mindretallet bestående av Falch, Austenå, Jernsletten, Kåven, Nystø, Owe, og Varsi er enige i at innlandsfiske med stang og håndsnøre, jakt og fangst av småvilt og multeplukking står i en annen stilling enn bruksmåter hvor kommunens innbyggere også i dag har et visst fortrinn. Disse har imidlertid antatt at lovutkastets § 3-4 annet ledd (§ 4-4) om at det i den daglige utmarksforvaltningen skal gjennomføres en rimelig fordeling mellom lokalbefolkningens og andres bruk av kommunens utmarksgoder, vil sikre alle finnmarkinger tilstrekkelig adgang til de nevnte bruksmåter.

Det vil i denne forvaltningen måtte tas hensyn til at dagens regelverk for innlandsfiske med stang og håndsnøre, jakt og fangst av småvilt og multeplukking, kan ha dannet tradisjoner og bruksmønstre av en viss fasthet. I slike tilfeller vil kravet om en rimelig fordeling av utmarksgodene mellom kommunens innbyggere og andre, bety at folk i Finnmark også vil bli gitt adgang til å fiske med stang, jakte på småvilt og plukke multer utenfor sin egen kommune hvis de måtte ønske det. Den praktiske forskjellen mellom en slik regel og den som er foreslått ovenfor, vil derfor være liten. Dette bl.a. fordi disse bruksmåtene også iht. det foran skisserte vil være forvaltet av et organ på kommunenivå, som vil kunne gi kommunens innbyggere et fortrinn.

Det vil for øvrig ikke være unaturlig om et forslag om en regelendring av den art det her er tale om, vil bli møtt med en viss skepsis fra ulike hold. Frykten for slik skepsis er imidlertid som sådan ikke noen tilstrekkelig grunn til å unnlate å fremme det forslag man mener er det beste. Dessuten vil også det sist skisserte forslaget åpne for betydelig bruk fra andre finnmarkinger enn de som bor i kommunen, og det må antas at de lokale forvaltningsorganer vil kunne gjennomføre den rimelige fordeling av utmarksgodene som loven vil legge opp til. Det er følgelig liten grunn til å tro at en regel som også legger innlandsfiske med stang og håndsnøre, jakt og fangst av småvilt og multeplukking til kommunens innbyggere, vil virke ekskluderende. Det er ikke gitt at den lokale motstanden mot en slik regel vil være spesielt sterk, og det vil trolig i en del miljøer også være tilslutning til regelen.

Det foreslås derfor, som et alternativ til det som er skissert ovenfor, en regel som ikke sondrer mellom ulike typer bruk av samme utmarksgode, men som legger retten til disse goder til kommunens innbyggere. Det vil si lakse- og innlandsfiske i elver og vassdrag, laksefiske i sjøen, jakt og fangst, sanking av egg og dun og multeplukking. Se lovutkastets § 3-1 alternativ 2 (jf. § 4-1 i mindretallets utkast) med merknader.

Uansett hvilket av de skisserte forslag som legges til grunn, vil kommunens innbyggere få forholdvis sterk rett til de lokale utmarksgoder. Retten vil imidlertid kun gjelde innenfor det som følger av allminnelige lovreguleringer og dermed være begrenset til den bruk som til enhver tid er lovlig iht. de ytre rammer for bruken, slik disse er fastsatt ved lov og forskrift i form av reguleringer av redskapsbruk, utnyttelsestider, kvote- og artsbegrensninger etc. Når det legges opp til at lokalbefolkningens rett ikke skal gå ut over disse rammene, vil styrkingen av deres rettsstilling primært komme til uttrykk ved at andres bruk av kommunens utmarksgoder underlegges ulike begrensninger.

En annen sak er imidlertid at de organer som fastsetter de generelle rammer for bruken av ressursene vil kunne gjøre unntak som tilgodeser folk i kommuner i Finnmark. Miljøverndepartementets vedtak våren 1994 om å åpne for en begrenset vårjakt på ender i Kautokeino er ett eksempel på et slikt unntak, og også andre unntak er tenkelige, f.eks. at det i enkelte elver åpnes for fiske med stengsler som i dag ikke er tillatt. Som det vil fremgå av drøftelsen i punkt 5.2.5.4.1, bør imidlertid myndigheten til å gjøre slike unntak fortsatt ligge hos de organer som i dag fastsetter rammene for ressursutnyttelsen, og ikke overføres til kommunene i Finnmark som følge av kommuneordningen.

5.2.4.4 Hvilke bruksmåter skal legges til kommunens innbyggere?

5.2.4.4.1 Avgrensninger

Det sentrale hensyn bak kommuneordningen er å styrke lokalbefolkningens rett til ressurser som de har visse tradisjoner i å utnytte. Med et slikt utgangspunkt er det ikke naturlig å gi kommunens innbyggere rett til mer inngripende former for ressursutnyttelse, så som vannkraftutbygging og gruvedrift. Heller ikke bruksmåter som innebærer en irreversibel bruk av selve grunnen, f.eks. til hytte- og boligbygging eller veier, vil det være naturlig å gi lokalbefolkningen noen direkte rett til. Derimot bør det vurderes om lokalbefolkningen skal ha et visst vern mot at bruk av grunn eller ressurser rammer den ressursutnyttelse de selv blir tillagt, og også om de bør sikres en andel av det utbytte de ulike virksomheter måtte medføre eller erstatning for de tap som måtte følge av dette. Disse forhold er drøftet i kapittel 8 om naturinngrep i samiske bruksområder, og foran i kapitlene om Finmark grunnforvaltning og Samisk grunnforvaltning (se punkt 4.3.4.3.6 og 4.4.6.3.5).

Folk i Finnmark vil som følge av forslaget om Finnmark (og Samisk) grunnforvaltning, få innflytelse på bruken av grunnen som sådan og andre former for mer inngripende ressursbruk. Dertil vil kommunene gjennom plan- og bygningsloven ha myndighet bl.a. i forbindelse med lokaliseringen av denne type virksomhet. Dette vil imidlertid gjelde uavhengig av kommuneordningen. Det som først og fremst synes aktuelt å regulere i samsvar med denne ordningens allmenne regler, vil være den mer tradisjonelle bruken av utmarksgodene. Det vil si saltvannsfiske i fjorder og kystnære strøk, laksefiske i sjøen og elvene, innlandsfiske, jakt og fangst, sanking av egg og dun, bærplukking, hugst, stikking av torv og utmarksbeite.

Utvalget vil nedenfor ta for seg disse bruksmåter og drøfte om den enkelte bruksmåte bør reguleres etter kommuneordningen. Det vil også bli drøftet om det bør gjøres visse reservasjoner i forhold til det utgangspunkt som er skissert i de to foregående underpunkter, herunder om det bør gjøres enkelte unntak fra regelen om at alle i kommunen skal ha lik rett til vedkommende ressurs. Også de endringer utvalgets forslag vil medføre i forhold til dagens regler for bruken av den enkelte ressurs, vil bli omtalt.

5.2.4.4.2 Kyst- og fjordfiske

Det kan spørres om kommuner ved sjøen bør tillegges et bruksområde i fjorder og kystnære farvann, hvor kommunens innbyggere gis en særrett til fiske. Dette kunne bl.a. begrunnes med at ressurskrisen i Barentshavet på slutten av 1980-tallet viste at det er behov for å verne og styrke det lokale kyst- og fjordfisket i Finnmark. Samtidig er det på det rene at de lokale fiskerne hadde liten skyld i krisen, men da disse driver et relativt stasjonært fiske var de blant de som ble hardest rammet. Det kan også anføres som et argument for kommunalt avgrensede fiskerettigheter at nyere forskning viser at det i Finnmark finnes en del forholdsvis stasjonære fiskebestander. En mulig løsning kunne derfor tilsynelatende være å tillegge hver kommune en fiskerisone tilsvarende dens sjøareal, og eventuelt også en sone utenfor dette.

Men det er ikke gitt at slike kommunalt avgrensede fiskerettigheter vil fordele fiskeressursene rettferdig. Tvertimot kan dette slå skjevt ut ved at fiskere fra kommuner med farvann som er rike på fisk kan bli bedre stillet enn fiskere fra andre kommuner. Dette vil kunne bli ytterligere forsterket av at det årlige innsiget av fisk i fjordene kan variere i sted og tid, slik at områdene for fisket endres fra år til år. De fleste større fjorder i Finnmark er delt mellom flere kommuner, f.eks. er Tanafjorden delt mellom Gamvik, Berlevåg og Tana og Varangerfjorden mellom Sør-Varanger, Nesseby, Vadsø og Vardø. En kommunal avgrensning vil dermed kunne bety at fiskerne i en kommune nesten ikke får fiske i de år man er uheldige med fiskeinnsiget. Selv om dette kan bli kompensert av at andre års innsig kan slå heldigere ut, vil en slik situasjon likevel gi uheldige resultater dersom ønsket er å legge forholdene til rette for en stabil situasjon i den lokale fiskerinæringen.

Det er videre betydelig mobilitet i fiskeflåten i Finnmark, slik at det både i fjordene og langs kysten har vært drevet et utstrakt fellesfiske ved at fiskere fra flere kommuner har benyttet de samme fiskeplasser. En kommunal avgrensning av sjøfisket vil kunne bryte med bruksmønstre som er etablert bl.a. på bakgrunn av at retten til fiske, også av fiskerne selv, lenge har vært ansett som en allemannsrett. Resultatet av en kommunalt avgrenset fiskerett vil i praksis kunne være at en del fiskere stenges ute fra fiskeplasser de tidligere har benyttet.

Dessuten vil nytten av en særrett til fiske i egen kommune være liten hvis overfiske andre steder begrenser fiskeinnsiget til kommunens kyst- og fjordfarvann. Slikt overfiske var, sammen med endringer i havtemperatur og dårlige gyteår, med på å utløse 1980-årenes ressurskrise. Kommunevise rettigheter til sjøfisket vil derfor neppe være noe ubetinget velegnet virkemiddel for å hindre nye kriser, og heller ikke for å avdempe dagens vanskeligheter for det lokale fisket i kyst- og fjordområdene i Finnmark. I så måte vil ulike forvaltningsmessige tiltak som kvotereguleringer ol., kunne rette opp de skjevheter som måtte oppstå raskere og mer effektivt enn eventuelle lovendringer.

Behovet for å verne og styrke det lokale fisket i Finnmark vil derfor trolig best ivaretas ved en ordning som prioriterer alle fiskere som er hjemmehørende i fylket og som fisker med konvensjonelle (passive) redskaper, samtidig som det opereres med forholdsvis strenge reguleringer på det totale fiskeuttaket. Utvalget har, med unntak av Owe, utformet et særskilt forslag i denne retning som det er gitt en nærmere redegjørelse og begrunnelse for i utredningens kapittel 5.6.

5.2.4.4.3 Laksefiske i sjøen med faststående redskap

Det har i over 100 år eksistert en kommunal rettighetsordning for laksefisket med faststående redskap på statens sjøgrunn i Finnmark. Det underliggende regelverk har variert noe, men kommunens innbyggere har hele tiden hatt en sterk fortrinnsrett til å få utvist lakseplass i egen kommune, hvis de har oppfylt de nærmere vilkår for å få utvist slik plass. Mye kan derfor tale for at kommunens innbyggere bør beholde denne retten på kommunens sjøgrunn, men nå som en del av en allmenn rettighets- og forvaltningsordning på kommunenivå.

Det har riktignok vært reist en del kritikk mot utvisningsordningen for lakseplasser i Finnmark, men i liten grad mot den geografiske avgrensningen som sådan. Hovedinnvendingen har vært at utvisningsretten etter det tidligere regelverk (se § 2 annet ledd i tidligere forskrifter 20. februar 1973 og 6. november 1987 om utvisning av lakseplasser på statens sjøgrunn i Finnmark) i for stor grad tilkom aktive fiskere og jordbrukere på bekostning av andre i kommunen.

Utvisningen av slike plasser er imidlertid nå regulert av forskrift 18. desember 1992 om fiskeforvaltning på statsgrunn § 13, der det heter at utvisning fortrinnsvis bør skje til personer tilknyttet primærnæringene og fast bosatte i vedkommende område. Det har dermed, i tråd med lokale krav, skjedd en viss oppmykning av den personkrets som skal kunne få utvist lakseplass. Hvorvidt det også har vært meningen å endre den kommunale avgrensningen, kan synes noe usikkert. Selv om uttrykket vedkommende område kan indikere at folk i større grad vil ha et fortrinn i den del av kommunen som utgjør deres område, vil imidlertid den praktiske hovedregelen fortsatt være at det i Finnmark vil gjelde en kommunal avgrensning. Siden mange fremtidige utvisningssøknader vil gjelde fornyet utvisning av lakseplasser som alt er i bruk, må det i alle fall antas at den kommunale avgrensningen vil ha realitet ennå i mange år.

Etter dette skulle det ikke by på nevneverdige vansker å tilpasse dagens utvisningsordning for laksefiske på statens sjøgrunn til kommuneordningen.

Retten vil etter sin art bare være aktuell i kommuner som grenser mot sjøen, og vil her som ellers være begrenset av sentralt fastsatte regler om fisketider og redskapsbruk, herunder også reguleringer av avstand til naboplasser mv. Ettersom det bare vil være et begrenset antall lakseplasser i hver kommune, vil man også måtte operere med en utvisningsordning for å fordele fisket mellom de berettigede. Laksefisket i sjøen vil dermed skille seg noe fra en del av de andre bruksmåter i kommuneordningen. Dette vil likevel ikke være noe brudd med ordningen som sådan, jf. punkt 5.2.5.4.2 der det fremgår at tildeling av bestemte utmarksgoder til enkeltpersoner eller grupper vil være en viktig oppgave for de lokale forvaltningsorganer.

Spørsmålet om alle i kommunen skal stilles likt eller om noen skal ha en fortrinnsrett i forhold til de øvrige innbyggere, synes særlig aktuelt for laksefisket i sjøen. Tidligere gjaldt det en klar fortrinnsrett for kommunens aktive fiskere og jordbrukere, mens det nå i større grad er åpnet for at også andre primærnæringsutøvere, folk som tidligere har drevet fiske eller jordbruk og andre fastboende skal kunne få utvist lakseplass. Denne endringen samsvarer for øvrig til en viss grad med jordsalgsorganenes praksis forut for regelendringen i 1992. 4

Det kunne etter dette synes nærliggende å avgrense retten til laksefiske i sjøen til kommunens primærnæringsutøvere eller bygdefolk, som vil ha en særstilling bl.a. når det gjelder retten til hugst og stikking av torv i kommunen, jf. lovutkastets § 3-2 (§ 4-2). Dagens ordning gir imidlertid lokale næringsutøvere et visst fortrinn og så lenge disse også skal kunne prioriteres etter samerettsutvalgets forslag, jf. § 3-6 tredje ledd (§ 4-6), er det neppe noe behov for å legge retten til sjølaksefiske direkte til næringsutøvere eller bygdefolk. Det foreslås derfor, i samsvar med kommuneordningens hovedregel, at alle i kommunen skal kunne konkurrere om å få utvist lakseplass.

Ettersom det i de senere år har vært opp til 15 søkere til de mest attraktive lakseplassene på statens sjøgrunn i Finnmark, vil det imidlertid ofte komme inn flere søknader enn det er ledige plasser. I så fall vil det lokale forvaltningsorganet etter en vurdering av den enkeltes behov måtte treffe et valg. Her vil det bl.a. være relevant å legge vekt på om søkeren har hatt inntekter fra sjølaksefiske og hvor stor del dette er av vedkommendes totalinntekt. Søkere med betydelig inntekt vil stå sterkt, men laksefiske i sjøen er likevel ment å være en biinntekt slik at dagens praksis er at samme person bare får utvist inntil tre lakseplasser. Denne praksisen er motivert ut fra ønsket om å åpne statens sjøgrunn for flere laksefiskere, og også forslaget om å la kommuneordningen gjelde for dette fisket er begrunnet ut fra slike hensyn. Det vil derfor være naturlig at det også i fremtiden opereres med slike begrensninger, for derved å gjøre fordelingen av ressursene mer reell.

Det vil også kunne legges vekt på søkerens bosettingsmessige nærhet til lakseplassen. Gjennom fremtidig utvisningspraksis vil dermed personer i kyst- og fjordbygder kunne gis et visst fortrinn til utvisning av lakseplass i deres tilgrensende sjøområder, om enn ikke i samme grad som de ville hatt i et avgrenset bygdebruksområde, jf. punkt 5.3.4.3.3. Også det forhold at en lakseplass har vært brukt av samme person eller familie i lang tid, bør tillegges vekt i denne sammenhengen.

De som i dag har et fortrinn ved utvisning av sjølakseplasser, vil dermed også etter en formell likestilling med kommunens øvrige innbyggere i praksis ha et fortrinn når de søker om fornyet utvisning, bl.a. fordi de ofte vil ha hatt inntekter fra fisket og sitte på plasser som har vært brukt av familien i lang tid. Lovutkastets § 3-6 (4-6) tredje ledd har dessuten en regel om at innbyggere i kommunen som har en del av sitt livsgrunnlag fra utmarkshøsting har fortrinn ved tildelinger av bl.a. sjølakseplasser. En formell likestilling av alle i kommunen vil dermed ikke gi reell likestilling, men så lenge det åpnes for særskilte tildelinger vil dette kunne gi en fleksibel praksis som kan fange opp tilfeller hvor tidligere regler har gitt uheldige utslag.

Ellers er det både etter de tidligere og dagens regler lagt opp til at folk i kommunen eller området skal ha et fortrinn ved utvisning, noe som innebærer at også andre kan gis lakseplass der. Dette har imidlertid forekommet relativt sjeldent, slik at utvisningsordningen langt på vei har fungert som en enerett for kommunens innbyggere. Forslaget om at rettighetene i kommuneordningen skal ligge til kommunens innbyggere, men hvor den enkelte kommune kan åpne sitt område for andre, vil dermed neppe medføre noen stor endring av dagens faktiske situasjon. Forslagets sentrale element blir at forvaltningen overføres fra jordsalgskontoret til et organ på kommunenivå, mens de underliggende rettighetsforhold i praksis vil forbli omtrent som i dag.

De argumenter som mer generelt kan anføres mot en praksis som virker utestengende for folk utenfor kommunen, vil for øvrig ikke vil være spesielt sterke i forhold til laksefisket i sjøen. Kommunens innbyggere har lenge hatt fortrinnsrett til dette fisket, og så lenge fisket fortsatt vil være underlagt utvisning, vil faren for ressursforringelse ikke øke selv om det i første rekke er disse som gis rett til utvisning. Det må også antas at sjølaksefiskernes behov normalt vil være tilstrekkelig dekket gjennom den rett man vil ha i egen kommune.

Ifølge forvaltningsgruppen er det imidlertid til enhver tid minst 300 ledige lakseplasser på statens sjøgrunn i Finnmark (NOU 1993:34 s. 537). Det er dermed ikke upraktisk at en kommune åpner sitt sjøområde for andre hvis det skulle være ledige lakseplasser etter at lokalbefolkningen har fått de utvisninger de ønsker. I den grad laksefiskere i dag har lakseplass utenfor egen kommune, vil for øvrig deres utvisninger måtte stå ved lag for det tidsrom de er inngått og kunne forlenges, ihvertfall så lenge det er nok plasser til kommunens innbyggere. 5

Hvis laksefiskere som tilhører denne gruppe må vike for noen som blir berettiget iht. kommuneordningen, vil de vanligvis måtte godta å miste sin plass uten erstatning. Se NOU 1993:34 s. 137 der rettsgruppen uttaler at erstatning for inndratte lakseplasser på statsgrunn bare vil være aktuelt i helt spesielle situasjoner. Fiskere som får inndratt sin lakseplass vil imidlertid kunne få kompensert sitt tap ved å få utvist ny plass i egen kommune, og dertil er det grunn til å tro at man i praksis vil kunne finnes løsninger som er akseptable for alle parter.

Det er etter dette neppe grunn til å tro at kommuneordningen vil medføre store endringer i forhold til dagens praksis, med hensyn til hvilke personer som vil få utvist lakseplass og i hvilket område utvisning skal gis. Derimot vil endringen på forvaltningssiden være betydelig. Overføring av styringen av laksefisket på statens sjøgrunn i Finnmark fra jordsalgsorganene til organer på kommunenivå, vil gi lokal kontroll med hvem som skal få tildelt lakseplass på kommunens sjøområde. Mulighetene for å legge forholdene til rette for det lokale sjøfisket vil også bedres, bl.a. ved at inntektene fra fisket kan tilbakeføres til den enkelte kommune. Finnmark Jordsalgskontor hadde i 1992 en inntekt på vel kr. 470.000 fra sjølaksefisket i 1992 og ca. kr. 300.000 i 1995, mens de årlige administrasjonskostnadene er anslått til ca 60 % av inntektene. 6 Selv om det ikke blir så mye til den enkelte sjøkommune, vil dette likevel dekke administrasjonen av laksefisket og også tilføre den øvrige utmarksforvaltningen visse midler.

Utvalget har drøftet spørsmålet om østsamenes sjølaksefiske særskilt. Flertallet (Falch, Abelvik, Austenå, Ballo, Berg, Husabø, Jernsletten, Kåven, Nystø, Owe, Pedersen, Sandvik og Varsi) har kommet til at deres adgang til sjølaskefiske bør styrkes. Det er imidlertid ikke foreslått noen egen ordning for østsamisk sjølaksefiske, idet man har ansett det mest hensiktsmessig at sjølaksefisket også i Sør-Varanger forvaltes på kommunenivå. For å sikre at det tas særskilt hensyn til østsamenes sjølaksefiske, er det imidlertid i lovutkastets § 3-7 (§ 4-7) foreslått at et rimelig antall lakseplasser, helst i Neiden eller Kjøfjorden, skal tildeles østsamer som bor i Neiden. Se ellers utredningens kapittel 7 der forslagene om østsamene er begrunnet og utdypet.

5.2.4.4.4 Laksefiske i elv

Laksefisket i de store elvene – Alta, Neiden og Tana – har lenge vært undergitt særskilte regler. Disse gir de lokale jordbrukere sterke rettigheter og også forvaltningen av elvene er særegen. I Alta og Neiden står sammenslutninger av de fiskeberettigede for tilrettelegging og fordeling av fisket, salg av fiskekort og disponering av inntektene. Forvaltningsordningen i Tana er mer uoversiktlig og i stor grad tillagt statlige organer, mens rettshaverne selv kun har en viss innflytelse på den interne fordelingen av fisket mellom de fiskeberettigede. 7

Utvalget foreslår en del endringer for Tanaelva, bl.a. med sikte på en avklaring av retten til stangfiske og en endring av forvaltningsordningen i retning av sterkere lokal forvaltning. Disse endringer samsvarer imidlertid ikke med den rettighets- og forvaltningsordning på kommunenivå som er skissert i kapitlet her, og er derfor drøftet særskilt i kapittel 5.5. Utvalget har i dette kapitlet også foreslått visse klargjøringer mht. fisket i Altaelva. Fisket i Neidenelva er drøftet særskilt i punkt 7.7.3 ettersom det gjør seg gjeldende spesielle forhold for østsamene, samtidig som utvalgets forslag heller ikke på dette punktet kan tilpasses den allmenne kommuneordningen.

Retten til å fiske laks i de øvrige lakseførende vassdrag i Finnmark, de såkalte små elvene, synes derimot som en naturlig del av en rettighets- og forvaltningsordning på kommunenivå. Det vil i utgangspunktet dreie seg om en lik rett for alle kommunens innbyggere til å fiske laks i kommunens lakseelver mot løsing av fiskekort. De må videre holde seg innenfor de fisketider og redskapsbegrensninger mv. som fastsettes av sentrale myndigheter. I praksis vil dette begrense retten til fiske med stang og håndsnøre, idet garn- og stengselfiske etter laks, ifølge dagens regler ikke er tillatt i de små elvene i Finnmark.

Retten til laksefiske vil ligge til kommunens innbyggere, men ettersom laksen i dag kanskje er det utmarksgode som er mest ettertraktet av allmenheten, bør de lokale forvaltningsorganene i en viss utstrekning åpne lakseelvene for andre. Selv om det enkelte organ bør ha en viss frihet til selv å avgjøre i hvilket omfang og på hvilken måte andre skal slippes til, forutsetter utvalget at forvaltningen av laksefisket i de små elvene ikke vil endre på de muligheter finnmarkinger i dag har til å fiske laks i fylket. Se også lovutkastets § 3-4 (§ 4-4) annet ledd om at de kommunale organer skal gjennomføre en rimelig fordeling av utmarksgodene mellom innbyggere i og utenfor kommunen.

Samtlige lakseførende elvestrekninger i de små elvene i Finnmark er i dag bortforpaktet, i hovedsak til lokale lag og foreninger. Forpakterne har bl.a. ansvaret for salg av fiskekort i det aktuelle vassdrag, men har ikke noe rettskrav på å få fornyet sine kontrakter. 8 Deres rettigheter vil imidlertid kunne fornyes og vil ihvertfall måtte gjelde for den tid de er inngått, med mindre det oppnås enighet om noe annet, f.eks. at forpakteren mot en godtgjørelse frasier seg sin rett. Det antas imidlertid ikke å være behov for særskilte overgangsregler.

Det vil være naturlig at fisket administreres ved kortsalg, og eventuelt også ved at det foretas særskilte tildelinger av bestemte elvestrekninger til enkeltpersoner eller grupper. Herunder vil de lokale organer overta den bortforpaktningsadgang som i dag tilligger Finnmark Jordsalgskontor etter § 12 i forskrift 18. desember 1992 om fiskeforvaltning på statsgrunn. Vedtak om å bortforpakte vassdrag til bestemte fiskeinteresser innen kommunen, så som lokale bygder eller fiskerforeninger, vil dermed bli truffet av organer på kommunalt nivå.

Kommunens innbyggere vil iht. det som her er skissert få styrket sin rettsstilling, men siden det i dag i stor grad er lokale foreninger og lag som forpakter laksefisket i Finnmark, vil ikke endringen nødvendigvis bli særlig stor mht. hvem som faktisk utøver fisket. Den endring som vil følge av at viktige sider av fiskeforvaltningen legges til lokale organer, kan imidlertid få stor betydning. Disse vil ved kortsalg, bortforpaktninger og andre tildelinger, og begrensninger av fisketid mv., kunne kontrollere det totale uttaket av laks i kommunen og sikre lokalbefolkningens fiske. De vil også ha visse inntekter. I brev 7. februar 1996 til Finnmark fylkeslag av NJFF anslår Statskog Finnmark inntektene for 1995 av innlands- og laksefiske i de små elvene i fylket til kr. 700.000, hvorav ca. 60 % gikk med til å dekke administrasjon. Foruten å dekke administreringen av fisket, vil den enkelte kommune dermed også kunne sitte igjen med midler til lokale kultiveringstiltak ol.

5.2.4.4.5 Innlandsfiske

På samme måte som laksefisket i de små elvene, synes det naturlig å legge innlandsfisket i elver og vann til kommunens innbyggere. Det er imidlertid grunn til å drøfte spørsmålet særskilt for fiske med garn og fiske med stang og håndsnøre, ettersom dagens regelverk skiller mellom disse redskapstyper. Utgangspunktet er riktignok at innlandsfisket på statens grunn i Finnmark er fritt for alle som er bosatt i fylket, jf. lakse- og innlandsfiskeloven § 22 fjerde ledd, men dette gjelder ikke hvis fisket er underlagt utvisning eller bortforpaktning.

I slike tilfeller vil kommunens innbyggere i praksis ha fortrinnsrett til fiske med garn og liknende redskap, noe som følger av at disse sammen med de lokale reindriftssamer iht. gjeldende forskrifter har fortrinnsrett til utvisning av fiske med garn, not, ruse, teine og line. Bortforpaktning av fiske med bundne redskaper og oter skal på sin side gis til lokale foreninger eller lag, noe som også gir kommunens fiskere et fortrinn. Fiske med stang og håndsnøre er derimot fritt for allmennheten i Finnmark også i bortforpaktede vassdrag, riktignok mot løsing av fiskekort. Dette følger av lakse- og innlandsfiskeloven § 22 fjerde ledd annen setning, jf. § 2 og § 10 i Miljøverndepartementets forskrift om fiskeforvaltning på statsgrunn 18. desember 1992 og § 8 i forskrift gitt 10. mars 1993 av fylkesmannen i Finnmark. Se ellers punkt 4.9.3 i Forvaltningsgruppens utredning i NOU 1993:34 (s. 525-529).

Det vil etter dette neppe være noe dramatisk brudd med gjeldende rett om fisket med garn og liknende redskaper tillegges kommunens innbyggere. Dette synes også, bl.a. ut fra den allmenne begrunnelsen for kommuneordningen i punkt 5.2.2.2, som en rimelig løsning. Det kan videre vises til at det har vært hevdet at dagens regelverk, som åpner for at alle finnmarkinger kan fiske med inntil tre garn hver i en del av fylkets fiskevann og et ubegrenset antall i andre vann, har ført til en betydelig nedgang av tilgangen på innlandsfisk i deler av fylket. En kommunal avgrensning av garnfisket vil trolig gi bedre muligheter for å kontrollere fisket, og kanalisere det til de fiskevann som har en fiskebestand som tåler at det fiskes der med relativt effektive redskaper.

Fisket med garn og liknende redskaper bør derfor henføres til kommuneordningen, slik at retten til å drive garnfiske mv. i kommunen tilligger dens innbyggere. Fisket vil være underlagt de allmenne regler for fisketider og redskapsbruk, herunder om antall garn pr. person i ulike vann og tillatt maskevidde. De lokale forvaltningsorganer vil videre få innflytelse på utøvelsen av fisket gjennom myndighet til å begrense fisketidene, foreta bortforpaktninger og utvisninger og innføre kortordninger, jf. nedenfor i punkt 5.2.5.4.

Bortforpaktning og utvisning av innlandsfiske har mindre omfang enn bortforpaktning av laksefiske i de små elvene, men også disse rettighetene vil måtte gjelde for den periode de er inngått, med mindre det oppnås enighet om tidligere avvikling. Det er imidlertid heller ikke på dette punktet behov for særskilte overgangsregler.

Det er, i motsetning til det som gjelder for innlandsfiske med garn, uenighet om hvorvidt retten til fiske med stang og håndsnøre skal ligge til kommunens innbyggere. Dette fisket er etter dagens regler fritt for alle fastboende i Finnmark, og som fremholdt i punkt 5.2.4.3 mener flertallet (Abelvik, Ballo, Berg, Husabø, Johansen, Johnsen, Kristensen, Pedersen, og Sandvik) at det vil gi et for drastisk brudd med gjeldende rett om dagens regler skulle avløses av en kommunalt avgrenset rett. Disse har derfor foreslått at retten til fiske med stang og håndsnøre skal ligge til alle som er fast bosatt i Finnmark. Det vil dreie seg om en lik rett til fiske i de tillatte fisketider, mot å løse fiskekort.

I tillegg til de allmenne argumenter som er anført i punkt 5.2.4.3, kan det bemerkes at innlandsfiske med stang og håndsnøre betyr svært mye for folk i Finnmark. Denne betydningen er kanskje spesielt stor i kystkommunene, der befolkningen driver et til dels utstrakt fritidsfiske som ikke nødvendigvis er begrenset til egen kommune. Slikt fiske vil sjelden gi de største fangstene, men trolig ofte ha sin største verdi ved den rekreasjon det gir utøveren uavhengig av det konkrete utbyttet.

Denne rekreasjonen er verdifull for de det gjelder, noe som bl.a. synliggjøres av at det ofte hevdes at dagens relativt frie adgang til å bruke utmarksgodene i Finnmark, og herunder drive innlandsfiske med stang og håndsnøre, oppgis av folk i Finnmark som en viktig grunn til at de bor der. Slike utsagn er utvilsomt et utslag av at det er en svært utbredt oppfatning i fylket at dagens rettsstilstand bør vedvare bl.a. når det gjelder dette fisket. Det synes heller ikke fra lokalt hold i Finnmark å ha fremkommet særlig sterke innvendinger mot at folk fra andre deler av fylket driver innlandsfiske med stang og håndsnøre. Det er først når disse driver garnfiske, med den betydelig større fare for redusert fiskebestand slikt fiske kan medføre, at slike innvendinger er fremsatt.

Forslaget om at alle i Finnmark skal ha rett til innlandsfiske med stang og håndsnøre, kan få en viss faktisk betydning for fiskeforvaltningen. Selv om denne legges på kommunalt nivå, vil det være mindre aktuelt å sondre mellom lokalbefolkningens og andre finnmarkingers fiske når begge grupper i utgangspunktet vil ha den samme rett. Den allmenne adgangen til å gi folk i kommunen et fortrinn for bruksmåter hvor de er likestilt med andre finnmaringer, vil imidlertid også gjelde fiske med stang og håndsnøre. Videre vil det lokale organet kunne innskrenke fisketidene, frede fiskevann og utvise eller bortforpakte garnfiske. Slike vedtak vil ikke i seg selv begrense finnmarkingenes fiskerett, men vil kunne påvirke deres faktiske fiskemuligheter.

Så lenge fiskeretten legges til alle i Finnmark, kan det for øvrig synes vel så nærliggende å operere med en felles kortordning for fiske med stang og håndsnøre i hele fylket, som med kommunalt avgrensede kortordninger. Det kan umiddelbart synes tungvint at fylkets fiskere må kjøpe ett kort i hver kommune hvor de vil fiske, men myndigheten til å treffe vedtak om salg av fiskekort for stang og håndsnøre bør likevel legges til organer på kommunenivå. Kommunale kortordninger er vanlige ellers i landet, og vil neppe medføre store praktiske problemer i Finnmark. Dette bekreftes av at det alt i dag gjelder en slik ordning for småviltjakt i fylket, der det enten kan kjøpes jaktkort begrenset til en bestemt kommune (og hvor innenbygdsboende betaler mindre enn andre), eller et felles kort for hele fylket.

Dessuten vil forvaltningen av innlandsfisket ellers ligge på kommunenivå, og hensynet til en enhetlig forvaltning tilsier at dette også bør gjelde kortsalg for fiske med stang og håndsnøre. En slik ordning vil dessuten innebære en automatisk tilbakeføring av inntektene fra kortsalget til det område hvor fisket utøves, og åpne for at kommunens innbyggere kan gis et fortrinn gjennom lavere priser enn de øvrige finnmarkinger. Også disse vil imidlertid ut fra det faktum at de vil ha rett til fisket, måtte betale relativt lite for kortene.

Mindretallet (Falch, Austenå, Jernsletten, Kåven, Nystø, Owe og Varsi) har gått inn for at også retten til fiske med stang og håndsnøre skal avgrenses kommunalt og ligge til kommunens innbyggere. Selv om retten tillegges kommunens innbyggere, vil dette likevel ikke hindre at fiskeretten forvaltes slik at også allmennheten i Finnmark får drive fiske med stang og håndsnøre i betydelig utstekning. Det vises til det som er sagt om dette i punkt 5.2.4.3, og lovutkastets § 3-4 annet ledd (§ 4-4) om at det i den konkrete utmarksforvaltningen skal gjennomføres en rimelig fordeling mellom den lokale befolkning og andre som har et legitimt krav på å bruke utmarksgodene. Folk i Finnmark har lenge hatt en fri adgang til å drive innlandsfiske med stang og håndsnøre i fylket, og slikt fiske går i liten grad ut over fiskebestanden. Derfor vil dette være en av de bruksmåter hvor fylkets allmennhet har et slikt krav.

Selv om de faktiske forhold vil kunne variere fra kommune til kommune, vil det her skisserte regelsett kunne lede til at garnfisket, ihvertfall i deler av kommunen, vil bli forbeholdt for dens innbyggere. Derimot vil det være en mer fri adgang for alle finnmarkinger mot løsning av fiskekort til å fiske med stang og håndsnøre på linje med kommunens innbyggere, men muligens mot å betale en noe høyere kortpris. Det konkrete resultatet vil dermed kunne bli omtrent det samme som etter det foran skisserte alternativ. Når dette likevel ikke er tiltrådt, er det bl.a. fordi det vil være mer oversiktlig å legge rett til og forvaltning av alt innlandsfiske på samme nivå. Dette vil også åpne for større lokal kontroll med fisket og med fordelingen av stangfiske mellom kommunens innbyggere og andre finnmarkinger, og dermed være i best harmoni med de generelle hensyn bak kommuneordningen.

Kommuneordningen legger fisket med garn og liknende redskaper til kommunens innbyggere, og vil dermed innebære en klar styrking av deres rett. For stangfisket vil derimot endringen bli liten hvis forslaget om at alle i Finnmark skal ha rett til slikt fiske realiseres. Heller ikke hvis fisket legges til kommunens innbyggere vil endringene nødvendigvis bli særlig store. Mye av dagens fiskeforvaltning er imidertid lagt til jordsalgskontoret slik at kommuneordningen vil gi økt lokal innflytelse på fisket. Ved vedtak om fiskebegrensninger, tildelinger og kortsalg vil man på kommunenivå kunne ivareta lokale fiskeinteresser og i større grad enn i dag kontrollere det totale fiskeuttaket i lokale elver og vann.

Ifølge det forannevnte brev 7. februar 1996 fra Statskog Finnmark til Finnmark fylkeslag av NJFF, utgjorde de samlede inntekter fra laksefiske i små elver og innlandsfiske ca. kr. 700.000 i 1995. Selv om brorparten av disse inntektene kan tilskreves laksefisket (i 1992 var inntektene fra innlandsfiske ca. kr. 100.000), 9 vil også innlandsfisket kunne gi kommunene visse inntekter, som kan brukes til administrasjon og ressursfremmende tiltak. Totalt sett vil det dermed også her dreie seg om en endring til fordel for lokale interesser.

5.2.4.4.6 Jakt og fangst

I Finnmark varierer det fra sted til sted hvor sterke tradisjoner det er for storviltjakt, og ingen kan i dag sies å ha noen rett til å drive slik jakt. Se viltloven 29. mai 1981 nr. 38 § 16, jf. § 3 og § 9. Statskog Finnmark leier imidlertid ut områder til elgjakt i Vadsø, Sør-Varanger, Nesseby, Tana, Karasjok, Porsanger, Alta og Kvalsund, og i Kautokeino besørger kommunen slikt utleie som ledd i frikommuneforsøket.

I praksis fordeles 60 % av jaktvaldene blant kommunens innbyggere (innenbygdsboende), og de resterende 40 % blant samtlige søkere. I tillegg til denne fortrinnsretten for innenbygdsboende, har kommunale organer forholdsvis stor myndighet i forbindelse med utøvelsen av jakten. Blant annet er det kommunens viltorgan, jf. viltloven 29. mai 1981 nr. 38 § 4 nr. 4, som godkjenner elgvaldene, og elgjakt kan ikke foregå uten at dette organet har gitt fellingstillatelse. 10

Det vil dermed ikke være noe egentlig brudd med dagens rettstilstand om storviljakten i Finnmark legges under den allmenne ordningen for bruken av kommunens utmarksgoder. Utvalget foreslår derfor at jakten skal ligge til kommunens innbyggere, men den vil være begrenset av allmenne reguleringer om jakttider, bruk av skytevåpen etc. Videre vil ordningen med fastsettelse av antall tillatt felte dyr, inndeling i jaktvald og fordeling av disse mellom jegerne bli beholdt og overført til kommunen i den grad den ikke alt har slik myndighet. Elgjegerne vil også måtte betales jegeravgift til viltfondet, jf. viltloven § 40, men bør slippe å betale annen avgift til staten for slik jakt.

Det lokale forvaltningsorganet vil imidlertid selv kunne fastsette en avgift for storviltjakt i kommunen, jf. lovutkastets § 3-8 (§ 4-8) som gir en generell hjemmel til å vedta at bruken av én eller flere utmarksgoder skal skje mot avgift eller kjøp av kort. Det vil for elgjakten være naturlig at den avgift som fastsettes brukes for å styrke utmarksforvaltningen i kommunen. I Kautokeino har de inntekter fra storviltjakten som ellers i Finnmark tilfaller Statskog siden 1993 gått til kommunen, som også har fastsatt avgiftene.

Utvalgets forslag vil neppe medføre store endringer når det gjelder storviltjakten i Finnmark, ettersom kommunens innbyggere også i dag har et visst fortrinn til slik jakt, samtidig som den enkelte kommune har et visst forvaltningsansvar. Det vil likevel innebære en viss styrking av lokalbefolkningens rettsstilling, idet innbyggerne vil få en sterkere fortrinnsrett og kommunen en sterkere forvaltningsmyndighet.

Det rettslige utgangspunktet for jakt og fangst av småvilt skiller seg på flere punkter ut fra det som gjelder for storviltjakten. Selv om det bare er tillatt å jakte på arter som er jaktbare iht. de sentrale viltmyndigheters vedtak etter viltloven § 9 første ledd, jf. § 3, er det likevel, i motsetning til det som gjelder for storviltjakten, vanlig å tale om en rett til slik jakt. Videre har kommunens viltorgan, med unntak av i Kautokeino, liten myndighet og få oppgaver, bortsett fra å føre oppsyn og drive med ulike former for rapportering. Kommunens innbyggere har heller ikke noe fortrinn bortsett fra at de betaler mindre enn andre for sesongkort i egen kommune. Ellers betaler som hovedregel alle som ønsker å drive jakt i Finnmark det samme for de ulike kort. Med et visst forbehold for Kautokeino, kan dermed alle finnmarkinger og andre som det siste året har vært bosatt i Norge, drive småviltjakt i hele fylket uavhengig av kommunegrensene. 11

Flertallet (Abelvik, Ballo, Berg, Husabø, Johansen, Johnsen, Kristensen, Pedersen og Sandvik mener, som fremholdt i punkt 5.2.4.3, at det vil være et for omfattende brudd med dagens rettstilstand om den frie retten til jakt og fangst av småvilt skulle avløses av en kommunalt avgrenset rett. De har derfor gått inn for at også denne retten skal tilligge alle som er fast bosatt i Finnmark. Det vil i praksis dreie seg om en lik rett til mot løsing av jaktkort å drive jakt og fangst overalt i fylket i de lovlige jakttider med tillatte redskaper av de jaktbare arter.

For å begrunne dette, kan det vises til det som er anført for den tilsvarende løsning for innlandsfiske med stang og håndsnøre i punkt 5.2.4.4.5 og mer allment i punkt 5.2.4.3. Det understrekes likevel at jakt av småvilt og spesielt rypejakt, i likhet med innlandsfiske, har stor rekreasjonsmessig betydning for folk i Finnmark, og også for folk i kommuner med lite vilt. Slik jakt foregår både i egen og i andre kommuner, og da de foran refererte utsagn om betydningen av den frie adgangen til bruk av utmarka for bosettingen i fylket også knytter seg til småviltjakten, må det antas at folk flest mener at dagens rettstilstand bør opprettholdes. Dette vil trolig bli møtt med forståelse lokalt i Finnmark. Ihvertfall har det hittil vært få innvendinger mot at jegere fra andre deler av fylket driver småviltjakt utenfor hjemkommunen, mens det derimot har vært en del negative reaksjoner på økt jakttrykk som følge av at en økende andel jegere sørfra har drevet jakt i fylket.

En regel som legger retten til jakt og fangst til fylkets innbyggere vil kunne reversere denne utviklingen. Videre vil folk i kommunen bli tilgodesett ved at viltforvaltningen legges på lokalt nivå. Riktignok vil det forhold at alle i Finnmark skal ha lik rett sette visse skranker for hva som kan bestemmes lokalt, men det lokale forvaltningsorganet vil uansett kunne innskrenke de allmenne jakttidene, frede områder for jakt og foreta bortforpaktninger og utvisninger som vil ha betydning for såvel kommunens innbyggere som de øvrige finnmarkingers faktiske adgang til jakt i kommunen. Organet vil også ha myndighet til å fastsette kortpriser for småviltjakten, og selv om alle finnmarkinger vil ha den samme underliggende rett til å drive jakt overalt i fylket, vil innenbygdsboende kunne gis et fortrinn i form av lavere kortpriser.

Dette siste vil ikke være noe brudd med dagens rettstilstand, ettersom det også i dag er adgang til slik prisdifferensiering. For perioden 1993-95 var riktignok sesongkortprisen for småviltjakt i hele Finnmark (unntatt Kautokeino) kr. 360 for alle, men Direktoratet for statens skoger har fastsatt sesongkortprisen for slik jakt i én kommune i Finnmark til kr. 80 for kommunens innbyggere og kr. 230 for andre. De tilsvarende priser i Kautokeino, som er fastsatt av kommunen, er kr. 100 for kommunens innbyggere og kr. 300 for andre. Forholdstallet mellom prisene for kommunens innbyggere og andre er dermed omtrent det samme (1:3) i Kautokeino som ellers i fylket. Dette gir grunnlag for å anta at det også i fremtiden vil være et rimelig forhold mellom prisene for kommunens innbyggere og øvrige finnmarkinger, selv om myndigheten til å fastsette prisene legges på kommunenivå.

Videre synes det faktum at det i dag opereres med to sett kortordninger i Finnmark, en for kommunen og en for fylket, å bety at det ikke vil medføre nevneverdige problemer å fortsatt operere med et system der det selges ett jaktkort for hver enkelt kommune. Dette vil sikre at inntektene fra salget havner i den kommune hvor jakten foregår og samtidig gi mulighet til å foreta den ovenfor omtalte prisdifferensiering mellom kommunens innbyggere og øvrige finnmarkinger.

Mindretallet (Falch, Austenå, Jernsletten, Kåven, Nystø, Owe og Varsi) har gått inn for at retten til jakt og fangst av småvilt bør avgrenses etter kommunegrensene og tilfalle kommunens innbyggere, men ellers vil den ha det samme innhold som skissert ovenfor. Virksomheten vil med andre ord være begrenset av allmenne reguleringer om jaktbare arter, jakt- og fangsttider, bruk av skytevåpen og fangstredskaper etc. Utøvere av småviltjakt og -fangst vil også måtte betale jegeravgift til viltfondet iht. viltloven § 40, og lokalbefolkningen vil også måtte kjøpe jaktkort til den pris deres kommune måtte fastsette.

Selv om retten ligger til kommunens innbyggere, vil dette ikke være til hinder for at også allmennheten i Finnmark gis en rimelig adgang til å drive småviltjakt utenfor egen kommune. En slik adgang vil sikres gjennom regelen i lovutkastets § 3-4 (§ 4-4) om at utmarksgodene skal forvaltes slik at også andre enn lokalbefolkningen får bruke disse goder. Siden finnmarkinger har hatt en forholdsvis fri adgang til småviltjakt i hele fylket, vil det normalt være rimelig at de fortsatt får drive slik virksomhet utenfor sin egen kommune. Det vises ellers til det som er anført allment om dette spørsmålet i punkt 5.2.4.3 og spesielt om innlandsfiske med stang og håndsnøre i punkt 5.2.4.4.5.

Et spørsmål som har vært særskilt diskutert er om retten til småviltjakt, enten den gis felles anvendelse i hele Finnmark eller avgrenses etter kommunegrensene, også skal gjelde jakt med hund. Dette er en jaktform som har få tradisjoner i fylket, samtidig som slik jakt ofte er til ulempe for reindriften og jordbruket ved at hundene skremmer dyr på beite og også ellers kan virke forstyrrende i nærmiljøet. Utvalget har derfor vurdert å gi en regel om at jaktretten i Finnmark ikke skal gi adgang til bruk av hund, eller eventuelt at verken kommunens innbyggere eller andre kan drive småviltjakt med hund med mindre kommunens utmarksstyre samtykker til at det drives slik jakt.

Selv om gode grunner kan tale for slike begrensninger, er det imidlertid funnet unødvendig med særlige regler om dette. De lokale organer vil gjennom reglene i lovutkastets § 3-4 (§ 4-4) første ledd og § 3-5 (§ 4-5) om kommunal regulering og adgang til å innskrenke bruken av de lokale utmarksgoder i forhold til det som er tillatt etter allmenne regler, selv kunne begrense adgangen til jakt med hund hvis dette finnes ønskelig. Slike begrensninger vil bl.a. kunne iverk­settes hvis bruk av hund under jakt vil være til særlig sjenanse for beitende rein eller bufé. Det legges dermed opp til en regel om at retten til jakt med hund kan innskrenkes hvis behovet tilsier det, og ikke en regel om at slik jakt er forbudt med mindre de lokale organer gir dispensasjon.

Finnmarkinger har i dag relativt fri adgang til jakt og fangst av småvilt i Finnmark. Bortsett fra at de betaler mindre for jakt i egen kommune, er de imidlertid likestilt med alle som er fast bosatt i Norge hva angår adgangen til å drive jakt og fangst i Finnmark. En regel som legger jakt og fangst til alle finnmarkinger vil dermed styrke deres faktiske stilling ved at jakttrykket fra tilreisende vil bli mindre. Videre vil utgangspunktet for retten til jakt og fangst endres for andre, som ikke lenger vil ha den samme frie adgangen som i dag. Dagens viltlov opererer imidlertid med et generelt prinsipp om at all jakt er forbudt med mindre annet følger av lov eller vedtak med hjemmel i lov, jf. viltloven § 3. Det er derfor neppe noe i veien for å omfordele retten til jakt og fangst i Finnmark fra alle som det siste året har vært fast bosatt i Norge til fylkets innbyggere.

Ellers vil det konkrete innholdet av finnmarkingenes rett kunne variere med de lokale reguleringer, men utgangspunktet vil være at alle skal ha den samme rett, bortsett fra at kommunens innbyggere, som nå, kan slippe med lavere kortpriser. Finnmarkingene vil også bli tilgodesett av den foreslåtte forvaltningsordning, som bl.a. vil gi bedre mulighet til å ivareta lokale jakt- og fangstinteresser og kontrollere jakttrykket ved begrensninger av jakttider, jaktområder og adgangen til å jakte med hund, ulike fordelingstiltak, salg av jaktkort og utleie av elgvald. Dette vil også gi visse inntekter. I brevet til Finnmark NJFF 7. februar 1996 anslår Statskog SF inntektene fra 1994/95-sesongen til noe over kr. 1.700.000, hvorav storviltjakten innbrakte ca. kr. 1.050.000 og småviltjakten ca. kr. 670.000. Administrasjonskostnadene anslås til ca. 60% av inntektene, slik at overskuddet er ca. kr 700.000. Til sammenlikning innbrakte jakten i Finnmark i 1992 ca. kr. 1.500.000, omtrent likt fordelt mellom småviltjakt og elgjakt (NOU 1993:34 s. 520-521).

En kommunal avgrensning av retten til jakt og fangst vil ha mange av de samme virkninger som skissert ovenfor. Selv om innholdet av retten og den lokale forvaltningsmyndigheten i prinsippet vil være det samme, vil imidlertid en slik avgrensning nødvendigvis medføre en sterkere prioritering av kommunens innbyggere. Retten vil bli forbeholdt dem og de vil dermed få styrket sin rettsstilling både i forhold til andre finnmarkinger og allmennheten ellers. Videre vil en slik ordning av de underliggende rettighetsforhold trolig også innebære en styrking av deres rettsstilling ved at de i større grad vil kunne bli tilgodesett gjennom forvaltningsvedtak når retten ligger til dem, enn når alle finnmarkinger i utgangspunktet har den samme rett.

5.2.4.4.7 Sanking av egg og dun

For sanking av egg og dun på statens grunn i Finnmark gjelder det også i dag en kommunal rettighetsordning, jf. viltloven § 44 annet ledd. Det er enighet om å beholde dette rettslige utgangspunktet, og det synes derfor uproblematisk å la bruksmåten inngå i kommuneordningen. Retten vil ligge til og være lik for alle kommunens innbyggere. Den vil videre, som nå, være begrenset av de til enhver tid fastsatte rammer for tillatte områder, arter og plukketider. Ellers vil de lokale forvaltningsorganer på generelt grunnlag bl.a. kunne frede visse områder, foreta interne tildelinger og tillate folk utenfra å sanke i kommunen, jf. punkt 5.2.5.4 og lovutkastets §§ 3-4 (§§ 4-4) flg.

Bortsett fra at det åpnes for lokal forvaltning, vil utvalgets forslag neppe føre til nevneverdige endringer av dagens rettsstilling eller bruksmønstre for sanking av egg og dun. Plasseringen av egg og dun i kommuneordningen må i første rekke anses som et hensiktsmessighetsspørsmål. Når det først foreslås en generell rettighets- og forvaltningsordning på kommunenivå, er det praktisk at ordningen også omfatter bruksmåter hvor det alt er en slik avgrensning.

5.2.4.4.8 Bærplukking (multer)

Det kan synes som et naturlig utgangspunkt at alle bærforekomster i en kommune tillegges kommunens innbyggere, men spørsmålet er ikke er så opplagt som man umiddelbart kan få inntrykk av.

Det kan for det første spørres om retten til andre bær enn multer bør unntas fra kommuneordningen. Dette bl.a. fordi den allminnelige rett til bærplukking er knyttet nært opp til allmennhetens rett til ferdsel, og gjelder på all utmark i Norge, herunder på privat grunn. Så lenge ferdselsretten skal gjelde uavhengig av kommuneordningen, bør det samme gjelde for bærplukkingsretten. Dertil har andre bær enn multer så liten betydning at det neppe er behov for å innføre kommunalt avgrensede rettigheter til dem. Retten til bær utenom multer holdes derfor utenfor kommuneordningen, og forblir dermed fri for alle.

Videre kan det faktum at jordsalgsloven § 5 a forbeholder multer på statens grunn i Finnmark for fylkets befolkning, tilsi at heller ikke retten til multeplukking bør følge kommuneordningen. Rettsgruppen antar i NOU 1993:34 s. 179 at den lokale allmennhetens rett til multeplukking nyter et forholdsvis svakt ekspropriasjonsrettslig vern, men retten kan neppe uten erstatning oppheves eller vesentlig innskrenkes. En endring fra en allmenn rett for alle finnmarkinger i hele fylket til en rett for disse i egen kommune, kan imidlertid mer anses som en omfordeling enn en innskrenkning av retten, slik at det neppe er noe prinsipielt i veien for å gjennomføre en endring av denne art. Likevel vil nok iverksettelsen av en kommunalt avgrenset rett over hele fylket i praksis kunne medføre et visst inngrep i rettsstillingen for folk i kommuner med få gode multeområder. Det vil derfor kunne gi uheldige utslag hvis en slik endring skulle lede til at man i Finnmark i praksis bare fikk rett til multeplukking i sin egen kommune.

Flertallet (Abelvik, Ballo, Berg, Husabø, Kristensen, Johnsen, Johansen, Pedersen og Sandvik) har foreslått å beholde dagens rettsstilling for retten til multeplukking i Finnmark. På grunn som ikke er avhendet til private, vil retten i likhet med det som i punkt 5.2.4.4.5 og 5.2.4.4.6 er foreslått for innlandsfiske med stang og håndsnøre og jakt og fangst av småvilt, tilligge alle som er bosatt i fylket. For å begrunne dette kan det vises til det som er anført i disse underpunkter, samt mer allment i punkt 5.2.4.3. Som der bemerket, er retten til å bruke fylkets utmarksgoder svært viktig for folk i Finnmark, og det er neppe utenkelig at mange ville føle seg utestengt fra områder hvor de tidligere har plukket multer hvis retten avgrenses til kommunen.

Dette er imidlertid ikke til hinder for at multeforvaltningen legges til et organ på kommunalt nivå. På grunn av nærheten til forekomstene synes dette tvertimot som et velegnet forvaltningsnivå også hvis retten til multeplukking tilligger fylkets innbyggere. De lokale organene vil bl.a. overta jordsalgskontorets myndighet til å tildele bestemte forekomster til enkeltpersoner eller bygdelag og lensmennenes adgang til å tillate at folk utenfor Finnmark får plukke multer. 12 De vil iht. sin allmenne forvaltningsmyndighet slik denne er skissert i punkt 5.2.5.3 og 5.2.5.4, også kunne frede visse områder mot multeplukking, mens det derimot vil være mindre aktuelt å selge plukketillatelser.

Mindretallet (Falch, Austenå, Jernsletten, Kåven, Nystø, Owe og Varsi) har gått inn for at ikke bare forvalningen av multeforekomstene, men også retten til plukking underlegges en kommunal avgrensning. Kommunens innbyggere vil etter dette få den samme rett til å plukke multer overalt i kommunen. I motsetning til de utmarksgoder som er drøftet foran, vil det for multeplukkingens del være lite aktuelt å regulere redskapsbruk og plukketider ol. Med unntak av forbudet i lov 6. mai 1970 nr. 25 (§ 1) mot plukking av multekart, vil retten derfor i liten grad være undergitt allmenne begrensninger av denne art.

Som bemerket foran, vil dette mer være en omfordeling enn en innskrenkning av dagens multerett. Dertil er multer, i motsetning til andre bær, en viktig ressurs for lokalbefolkningen i Finnmark. Hvis det først skal innføres allmenne utmarksrettigheter for innbyggerne i en kommune, bør også multene omfattes av en slik ordning. Det må imidlertid understrekes at de lokale organer bør forvalte multeretten slik at finnmarkinger i rimelig grad gis anledning til multeplukking også utenfor hjemkommunen. Se ellers det som er bemerket i punkt 5.2.4.3, 5.2.4.4.5 og 5.2.4.4.6 om at lovutkastets § 3-4 (§ 4-4) annet ledd om rimelig fordeling av utmarksgodene vil sikre en slik praksis.

En ordning som dette vil bety at kommunens innbyggere i tillegg til den rett de i dag har i forhold til ikke-finnmarkinger, vil få et fortrinn i egen kommune i forhold til øvrige finnmarkinger. Til gjengjeld vil de ellers i fylket måtte stå bak den lokale befolkning. Men det legges opp til at de lokale multerettighetene ikke skal forvaltes slik at øvrige finnmarkinger blir utestengt. Dermed vil det praktiske resultatet ikke nødvendigvis bli særlig annerledes enn det som vil følge av forslaget om å beholde retten til multeplukking hos fylkets innbyggere.

En kommunal avgrensning vil trolig likevel medføre noe større endringer av dagens rettstilstand, enn en regel som opprettholder denne tilstand. Blant annet vil folks multeplukking i større grad enn i dag kunne bli kanalisert til egen kommune. Hvorvidt dette vil føre til at det ytre presset på multeforekomstene i enkelte kommuner vil avta, kan nok være usikkert. Men det må antas at de forvaltningsmessige endringer som kommuneordningen vil innebære i forhold til dagens regelverk, enten retten tillegges fylkets eller kommunens innbyggere, kan bidra til at presset avtar. Ved at kommunene selv får anledning til å styre bruken av multeforekomstene, vil de ihvertfall bedre enn i dag kunne kontrollere bruken og ivareta de lokale bruksinteresser.

5.2.4.4.9 Lauvtrehugst

Retten til lauvtrehugst må anses som en fra gammel tid etablert bruksrett for befolkningen i Finnmark. Retten i dag lovfestet i jordsalgsloven § 4 som gir bygdefolket rett til utvisning av lauvskog til ved for husbehov. Rent umiddelbart kan det dermed synes nærliggende å inkludere hugstretten i kommuneordningen. Uttrykket bygdefolket omfatter imidlertid bare folk som bor utenfor tettbygde strøk, og hvis kommuneordningen innføres uten reservasjoner for lauvtrevirke vil alle kommunens innbyggere få lik rett til ved i hele kommunen.

Dette vil riktignok være uproblematisk i kommuner hvor hele befolkningen har vært ansett som bygdefolk etter § 4 (bl.a. Karasjok, Kautokeino og Porsanger). Kommuneordningen skal imidlertid innføres i hele Finnmark og problemet vil dermed komme på spissen der sondringen mellom bygd og tettsted har hatt betydning, bl.a. i en del kystkommuner, og i Tana hvor Tana Bru har vært regnet som et tettsted hvor befolkningen ikke har fått utvist gratis ved. I forhold til i dag ville dermed rettshaverkretsen flere steder bli til dels betydelig utvidet.

Det ville trolig gjennom en fortsatt utvisningsordning være mulig å holde bruken av lauvskogen under kontroll, men en slik utvidelse kan nok likevel medføre en viss fare for forringelse av en relativt sent fornybar utmarksressurs. En tyngre innvending er likevel at en utvidet rettshaverkrets vil kunne gå ut over dagens berettigede ved at disse får flere å konkurrere med et begrenset antall utvisninger om. Videre ville antall berettigede en del steder trolig bli så stort at utvisningsordningen måtte praktiseres så strengt at tettstedsbefolkningens rett uansett ville bli nokså illusorisk. Dertil har disse neppe noe behov for en særlig rett til lauvtrevirke, ettersom de i dag ofte gis adgang til kjøpe slikt virke relativt rimelig. De synes heller ikke å ha noen tradisjoner i å utnytte denne ressursen som tilsier at de bør få rett til den.

Retten til lauvtrevirke bør etter dette holdes utenfor den allmenne kommuneordningen i kommuner hvor skillet mellom bygdefolk og andre har reell betydning. Og selv om de anførte innvendinger er lite relevante der hele befolkningen har hatt rett til lauvtrevirke, er det likevel ikke grunn til å sondre mellom de to typer kommuner.

Dagens regel er for øvrig noe uklar mht. hvor bygdefolk har rett til å få utvist ved, men det skal i praksis bare ha blitt utvist ved i deres nærområde og det skal ikke ha medført problemer å avgjøre hvilken skog som hører til den enkelte bygd. 13 Det må derfor antas at dagens rettsstilling og praksis har ledet til at bygdefolks hugst i hovedsak har vært begrenset til egen bygd og ihvertfall til egen kommune. Det er liten grunn å gripe inn i disse bruksmønstre, men samtidig synes det formålstjenlig å operere med en kommunal avgrensning. En avgrensning til bygda vil trolig være for snever og en avgrensning på fylkesnivå for vid, mens en kommunal avgrensning trolig vil gi en tilstrekkelig klar angivelse av det område man har rett til å få utvist i.

Retten til lauvtrehugst bør derfor fortsatt begrenses til bygdefolk. Siden retten vil være kommunalt avgrenset, men tilkomme en snevrere gruppe enn andre utmarksgoder, foreslås en slik bestemmelse inntatt i en særregel for utmarksrettigheter i kommunen som ikke tilkommer alle fastboende. Se lovutkastets § 3-2 (§ 4-2) første ledd nr. 1.

Ettersom begrepet bygdefolk i seg selv ikke har noe klart innhold og det har vært noe ulik praksis i Øst- og Vest-Finnmark mht. hvem som skal regnes som bygdefolk, har utvalget vurdert å presisere uttrykket slik at det kan gi grunnlag for en mer ensartet praksis. Den berørte lokalbefolkningen synes imidlertid ikke å ha reagert negativt på dagens noe varierende praksis. Det er dessuten tale om et uttrykk som ikke så lett lar seg fastlegge nærmere. En regel med en mer allmenn angivelse av rettshaverkretsen vil dessuten være fordelaktig ut fra hensynet til lokalt selvstyre, ved at den kan tilpasses konkrete tilfeller og gi vedkommende organ mulighet til selv å rette opp eventuelle skjevheter.

Utvalget har valgt ikke å presisere begrepet bygdefolk nærmere, f.eks. ved å angi hvilke bygder som omfattes av reglene om rett til lauvtrevirke. Uttrykket vil som sådan måtte tolkes noenlunde likt fra kommune til kommune, og de foreslåtte regler om adgang til å påklage lokale vedtak til Finnmark grunnforvaltning, jf. lovutkastets § 3-9 (§ 4-9), vil kunne legge forholdene til rette for en likeartet lovtolkning og praksis. Det bør imidlertid være et visst spillerom for lokalt skjønn i avgjørelsen av hva som i et konkret tilfelle er ei bygd eller et tettsted. Se også punkt 5.3.3.1.3 der det er lagt opp til en tilsvarende løsning for spørsmålet om hva som i forhold til bygdebruksordningen skal regnes som bygd og tettsted.

Utvalget har også drøftet om retten til lauvtrevirke fortsatt skal være begrenset til den enkelte rettshavers husbehov, eller om den også skal gjelde ved for videresalg, og videre om retten bør omfatte annet nyttevirke enn ved, f.eks. til gjerdestolper, hesjestaur, duodjiemner og bygningsmaterialer. Bygdefolk har imidlertid inntil i dag ikke hatt lovfestede rettigheter til annet trevirke enn ved til husbehov, selv om de i tidligere tider nødvendigvis også må ha hentet trevirke til andre formål. Den gjeldende rettighetsordning synes likevel å ha vært godtatt i lang tid og dekker dessuten den alt vesentlige del av det behov bygdefolk har for trevirke i dag, bl.a. fordi disse kan kjøpe trevirke på rot til andre nytteformål mot et rimelig gebyr. Også det faktum at det dreier seg om relativt knappe forekomster med en lang fornyingsperiode taler mot at retten utvides i forhold til i dag.

Dagens husbehovsrett bør følgelig ikke utvides til å gjelde ved for salg. Videre er det uaktuelt å la retten gjelde bygningsmaterialer, noe som dessuten er upraktisk fordi lauvskogen i Finnmark i liten grad er egnet til slike formål. Derimot kan det stille seg annerledes når det gjelder gjerdestolper, hesjestaur og duodjiemner. Det vil her dreie seg om et marginalt uttak av trevirke som også vil være undergitt utvisning, jf. punkt 5.2.5.4.2 og lovutkastets § 3-6 (§ 4-6) annet ledd nr. 7, slik at dette ikke vil være særlig betenkelig ut fra gjenveksthensyn. Det er også en viss tradisjon i Finnmark for at bønder og andre har tatt lauvtrevirke til de nevnte formål, og at dette har vært godtatt av offentlige myndigheter. Se bl.a. Rettsgruppens utredning i NOU 1993:34 s. 88 flg.

Trolig kan enkelte grupper også i dag ha behov for trevirke til gjerdestolper, hesjestaur og duodjiemner. Utvalget har derfor gått inn for at det bør være en adgang til å kunne ta virke til disse formål. Adgangen bør imidlertid ikke tilkomme alle bygdefolk, men bare de som har et reelt husbehov for lauvtrevirke til andre formål enn ved. Det vil si jordbrukere, reindriftsutøvere (i den grad disse ikke får sitt behov dekket av reindriftsloven § 13) og utøvere av samisk håndverk. Videre vil det ikke være tale om noen egentlig rett til å ta trevirke til de nevnte formål, men kun en adgang til dette hvis de lokale organer finner at dette er forsvarlig. For øvrig vil trolig barskogen ofte gi vel så gode emner for gjerdestolper, hesjestaur og duodji som lauvskogen, slik at den her omtalte adgang også vil gjelde bartrevirke, jf. punkt 5.2.4.4.10 og 5.2.5.4.2, samt lovutkastets § 3-6 (§ 4-6) fjerde og femte ledd.

Retten til lauvtrevirke vil ikke tilkomme alle i kommunen, men være kommunalt avgrenset og det synes derfor nærliggende at den forvaltes av organer på kommunalt nivå. Det vil i tilfelle si at den myndighet vedrørende bruken av lauvskogen i Finnmark som i dag tilkommer Statskog Finnmark overføres til lokale organer. Foruten utvisningsmyndighet vil det dreie seg om myndighet til å frede skogsstrekninger og begrense uttaket av trevirke, jf. jordsalgsloven § 4, samt bestemmelser om utvisning av ved av lauvskog til husbehov gitt 3. oktober 1967 av Direktoratet for statens skoger med hjemmel i § 4.

Lauvskogen er en sent fornybar ressurs, noe som kanskje kan tilsi at forvaltningen ut fra skogfaglige hensyn bør beholdes på fylkesnivå, f.eks. hos dagens skogorganer eller Finnmark grunnforvaltning. I praksis vil det imidlertid dreie seg om myndighet til å forvalte en rett på vegne av kommunens bygdefolk, og fordele retten mellom disse ved å avgjøre hvem som skal gis utvisning og hvor hugsten skal finne sted. Dertil vil det kunne vedtas fredninger og andre begrensninger av uttaket. Organer på kommunenivå vil ha god lokalkunnskap, og trolig også tilstrekkelig skogfaglig kyndighet til å treffe forsvarlige vedtak. Ihvertfall vil de uten særlige vansker kunne få tilført slik kyndighet.

Ettersom dagens rettshavere verken har noen funksjon i eller noen innflytelse på forvaltningen av lauvskogen, kan også dette tale for at forvaltningen legges på kommunenivå. Det anses videre gunstig at forvaltningen av flest mulig fornybare utmarksgoder i Finnmark overføres fra statlige organer på fylkesnivå til mer lokale organer. Når drøftelsen foran synes å vise at forvaltningen av rettigheter til og bruk av lauvskogen er av en slik art at de aktuelle vedtak kan fattes på kommunenivå, foreslås det derfor at bygdefolks rett til trevirke forvaltes på et slikt nivå, se lovutkastets § 3-6 (§ 4-6) annet ledd nr. 7.

Det er ovenfor ikke lagt opp til noen egentlig endring av bygdefolks rett til lauvtrevirke, idet disse fortsatt skal ha rett slikt virke til ved for husbehov. Det vil kanskje heller ikke få så stor praktisk betydning at jordbrukere, reindriftsutøvere og utøvere av samisk håndverk gis en viss adgang til å hente ulikt nyttevirke, ettersom de også i dag kan gjøre dette mot å betale et visst gebyr. Derimot kan det ha større betydning at forvaltningen av lauvskogen legges til lokale organer, idet dette bl.a. vil gi de lokale rettshavere større innflytelse på bruken av denne skogen.

5.2.4.4.10 Bartrehugst

I motsetning til hva som gjelder for lauvskogen, har befolkningen i Finnmark ingen bruksrettigheter til barskogen. 14 Det kunne nok derfor vurderes om det bør innføres en allmenn kommunal rettighets- og forvaltningsordning for bartrevirke. Selv om bare et fåtall av fylkets kommuner har barskog i nevneverdig omfang, er det prinsipielt ikke noe i veien for å gi kommuneordningen anvendelse for bartrevirke. Dette ville riktignok ha liten betydning der det er lite barskog, men ha en viss betydning i Sør-Varanger (Pasvik), hvor det drives kommersiell skogsdrift, og i Alta, Karasjok og i noen grad Porsanger. Barskogen er imidlertid også i disse kommuner så vidt marginal at det ikke er aktuelt å tillegge befolkningen noen allmenn rett til bartrevirke eller til å utnytte skogen kommersielt. Retten måtte ihvertfall være underlagt utvisning, og være begrenset til husbehovet av en del nærmere angitte formål og til de som har et reelt behov for bartrevirke.

En rettighetsordning for barskogen i Finnmark ville etter dette i realiteten få et beskjedent geografisk omgang og tilkomme relativt få personer. Den ville dermed befinne seg langt fra kommuneordningens hovedregel om anvendelse over hele fylket og lik rett for alle i kommunen, slik at det knapt er aktuelt å tilpasse eventuelle lokale barskogsrettigheter til kommuneordningens allmenne regler. Dette er imidlertid ikke til hinder for at de som måtte ha behov for bartrevirke, gis adgang til å ta slikt virke til en del nærmere bestemte formål.

Denne personkretsen bør likevel bare omfatte grupper som har et særskilt behov, det vil i praksis si bønder, reindriftssamer og utøvere av samisk håndtverk, som vil kunne trenge bartrevirke til bruk i sin næringsvirksomhet. Reindriftsutøvere vil riktignok få dekket deler av sitt behov etter reindriftsloven § 13, men deres behov vil likevel i enkelte tilfeller kunne gå ut over det som dekkes av denne bestemmelse.

Disse gruppers adgang til å ta bartrevirke måtte videre være begrenset til husbehov og bare omfatte virke til formål som har betydning for deres næring, så som gjerdestolper, hesjestaur og duodjiemner, jf. det som i punkt 5.2.4.4.9 er anført om adgangen til å ta lauvtrevirke til slike formål. Derimot er det liten grunn til at adgangen skal omfatte brensel, da dette behovet vil bli dekket av husbehovsretten til lauvtrevirke, og for reindriftssamer også av reindriftsloven § 13. Det er heller ikke naturlig at man gis adgang til å hente bygningsmaterialer i barskogen, bl.a. fordi slike materialer i dag kan kjøpes relativt rimelig.

Adgangen til å ta bartrevirke bør heller ikke omfatte utnyttelse for forretningsmessige formål. Barskogen i Finnmark har først og fremst verdi ved at den bidrar til å ivareta jordsmonn og klima, og er ikke egnet for kommersiell utnyttelse av en gruppe lokale rettshavere. Disse forhold tilsier videre at det ikke bør åpnes for at de aktuelle personer kan hente bartrevirke der de vil. I stedet bør det opereres med en utvisningsordning, liknende den man alt har for ved til husbehov. En slik ordning vil for øvrig også for bartrevirket ha visse likheter med dagens ordning, ettersom privatpersoner også i dag kan få utvist bartrevirke til ulike formål mot å betale selvkost.

Den ordning man etter dette vil stå igjen med, vil være begrenset både når det gjelder personkrets og omfang. Det kan derfor spørres om det overhodet er grunn til å innføre en ordning i Finnmark der visse grupper kan få utvist bartrevirke. Dette bl.a. fordi de uansett vil få dekket størstedelen av sitt behov for trevirke av andre regler, og også i dag for en rimelig pris kan kjøpe bartrevirke av staten til ulike nytteformål. I Finnmark driver det også i land en relativt stor mengde rekved som kan brukes til slike formål. Det synes dermed å ha formodningen for seg at behovet for en særlig rett til bartrevirke for jordbrukere, reindriftssamer og utøvere av samisk håndverk ikke er særlig stort. Denne antagelsen styrkes av at det ikke synes å ha vært reist noen krav om at man må tillegges rettigheter til barskogen, verken fra disse grupper eller mer generelt fra lokalt eller samisk hold.

Barskogens primære betydning i Finnmark er dessuten av jordsmonnsmessig og klimatisk art, slik at det vil være viktigere å verne skogen mot inngrep enn å gi de nevnte gruppper rettigheter som de i realiteten vil ha lite behov for. Utvalget har derfor konkludert med at disse ikke skal gis rett til å få utvist bartrevirke til gjerdestolper, hesjestaur og duodjiemner. Men finner det lokale organet at de har et behov og det ikke er uforsvarlig ut fra skogvernhensyn, bør de få ta bartrevirke til disse formål etter utvisning, jf. at det samme er foreslått i punkt 5.2.4.4.9 for lauvtrevirke. Se også lovutkastets § 3-6 (§ 4-6) fjerde og femte ledd.

Det er videre naturlig at disse grupper betaler lite for virket, mens andre som ønsker utvisning til disse formål vil måtte betale en del mer for det. Det samme gjelder også jordbrukere, reindriftssamer og duodjiutøvere som ønsker trevirke til andre formål enn de som er regulert i § 3-6 (§ 4-6).

De forvaltningsoppgaver som vil følge av en slik utvisningsordning kunne nok legges til skogfaglige myndigheter eller Finnmark grunnforvaltning (og eventuelt Samisk grunnforvaltning). Blant annet kan det forhold at det ikke legges opp til særskilte rettigheter til barskogen, samtidig som forvaltningen av skogen krever skogfaglig innsikt, tale for en slik løsning. Det kan også være et poeng at en ordning som gjøres gjeldende i hele fylket vil åpne for at bartrevirket kan kanaliseres dit behovet til enhver tid er størst. En bonde i en kommune med lite barskog vil kunne ha like stort behov for bartrevirke som en bonde i en kommune med slik skog, og dette kan tilsi at hvis det først skal gjelde en utvisningsordning for bartrevirke, bør denne gjelde likt over hele fylket for de som måtte ha behov for slik utvisning.

Det er likevel ikke noe prinsipielt i veien for at adgangen til å få utvist bartrevirke i Finnmark tillegges kommunens jordbrukere, reindriftssamer (også de med sommerbeite i kommunen) og duodjiutøvere, og at barskogen underlegges kommunal forvaltning. En slik ordning kan bl.a. synes fordelaktig fordi den vil bety at utvisninger og fredninger mv. vil ligge til det organ som vil ha tilsvarende myndighet for lauvtrevirke. Videre vil dette samsvare med prinsippet om at de fleste fornybare utmarksgoder i Finnmark skal forvaltes på kommunalt nivå.

Dette siste er kanskje ikke like tungtveiende i forhold til barskogen som i forhold til en del andre utmarksgoder, bl.a. fordi barskogen er en sent fornybar ressurs som det også er betydelig knapphet på. Det vil imidlertid bidra til en enhetlig forvaltningsordning, og dermed ha en viss vekt. Det er også grunn til å tro at man i de kommuner i Finnmark som har barskog av et visst omfang, vil ha tilstrekkelig kunnskap til å forvalte sine barskogsforekomster på en forsvarlig måte. Som bemerket i punkt 5.2.4.4.9, vil man ha god kjennskap til de lokale forhold, og trolig vil det i disse kommunene også være tilstrekkelig skogfaglig kyndighet, bl.a. fordi det har foregått en viss skogsdrift der.

En innvending mot en kommunal forvaltningsordning for barskogen kan nok være at dette kan medføre en økonomisk belastning for kommunene. Det er imidlertid i første rekke aktuelt å gi disse en viss adgang til å fordele de lokale barskogsressurser blant en del av kommunens innbyggere. Derimot er det ikke særlig aktuelt å gi dem noe økonomisk ansvar for skogsdriften som sådan, ut over det som eventuelt måtte være nødvendig for å holde barskogen i hevd. Kommunenes rolle i den fremtidige barskogsforvaltningen vil derfor neppe medføre uforholdsmessig store kostnader. Den anførte innvending må følgelig sies å ha begrenset vekt i forhold til de konkrete forvaltningsoppgaver det er snakk om. I de tilfeller hvor det vil være aktuelt med barskogsdrift, bør dessuten kommunen kunne starte slik drift og selv avgjøre under hvilke former dette skal skje.

Utvalget har derfor konkludert med at forvaltningen av barskogen i Finnmark bør ligge på kommunalt nivå. Dette følger av lovutkastets § 3-4 (§ 4-4) første ledd om at kommunen kan regulere bruken av de fornybare utmarksgoder i sitt område. Her vil bønder og reindriftssamer kunne få adgang til å ta bartrevirke til gjerdestolper og hesjestaur for husbehov, mens utøvere av samisk håndverk vil kunne få ta duodjiemner. Siden ordningen bare skal gjelde for en del av kommunens innbyggere og ikke gi dem noen rett til å få utvist trevirke, bør den ikke reguleres i lovutkastets regler om utmarksrettigheter, men i regelen om tildeling av utmarksgoder, jf. § 3-6 (§ 4-6) fjerde og femte ledd.

Det som her er skissert, vil neppe medføre noen stor endring i forhold til i dag, men den forvaltningsmessige endringen vil likevel øke det lokale ansvaret for bruken av barskogsforekomstene i kommunen. Foruten at det gis adgang til å prioritere jordbrukere, reindriftssamer og duodjiutøvere, vil dette forhåpentligvis også innebære at barskogen i større grad enn i dag anerkjennes som en viktig lokal ressurs.

5.2.4.4.11 Torv

Bruk av torv som brensel hadde frem til 1960-tallet et visst omfang i Finnmark, jf. at det i jordsalgslovkomitéens innstilling fra 1962 (s. 28) er opplyst at det år om annet stikkes ca. 40.000 m³ torv i fylket. Jordsalgsloven § 5 åpner for at på statens umatrikulerte grunn kan innbyggerne i en kommune ... etter utvisning stikke torv til husbehov på torvmyrer som ligger innenfor kommunens grenser. Så vidt vites har imidlertid myndigheten, som tilligger jordsalgskontoret, aldri vært brukt, og i dag har bruk av torv ingen praktisk betydning i Finnmark.

Utvalget finner det likevel ikke riktig å foreslå opphevelse av lokale bruksrettigheter, selv om disse for tiden ikke utnyttes. Det kan ikke utelukkes at torv igjen kan få betydning som brensel og til annet husbehov som tak- og kledningsmateriale ol., eventuelt også til industrielle formål. Utvalget har derfor gått inn for å videreføre de gjeldende regler om rett til torv i egen kommune. Torv er imidlertid en sent fornybar ressurs, og uttak av torv vil medføre inngrep i selve grunnen. Dette tilsier at lokalbefolkningens rett fortsatt bør være begrenset til husbehov og underlagt en utvisningsordning. For å motvirke at en mulig økning i fremtidens torvbehov skal føre til for stort uttak, er det også nærliggende å begrense rettshaverkretsen.

En slik begrensning antas å være uproblematisk så lenge dagens rett til torv ikke utnyttes og dessuten er underlagt utvisning. Det foreslås derfor at retten for fremtiden bare skal tilkomme bygdefolk. Dette dels fordi det først og fremst vil være i bygdene at folk vil ha behov for torv til brensel og annet husbehov, og dels fordi det synes fordelaktig at retten følger samme ordning som bygdefolks husbehovsrett til brensel av lauvtrevirke, jf. punkt 5.2.4.4.9 og lovutkastets § 3-2 (§ 4-2).

Både det forhold at torv er en sent fornybar ressurs og at bruk av torv vil innebære inngrep i grunnen, kunne tilsi at retten bør forvaltes av Finnmark (og eventuelt Samisk) grunnforvaltning, siden den fremtidige myndighet vedrørende bruken av grunnen i Finnmark vil tilligge dette organet. Retten skal imidlertid avgrenses kommunalt og tilligge bygdefolk i kommunen, og utvalgets syn er at flest mulig av de fornybare utmarksgoder i Finnmark bør forvaltes på kommunalt nivå. Dette bør også gjelde myndigheten til å utvise og treffe vedtak om bruken av torv.

5.2.4.4.12 Utmarksbeite for bufé

Det har vært drevet bufébeite i utmarka i Finnmark så lenge det har vært bønder der. Selv om noen beiterett aldri vært lovfestet, må det derfor legges til grunn at det eksisterer en slik rett i fylket. Men som påvist i Rettsgruppens utredning i NOU 1993:34 s. 108 flg., er dagens rettsstilling uoversiktlig idet innholdet av den enkelte jordbrukers beiterett avhenger av når vedkommendes bruk ble utskilt fra staten. Samtidig har mange jordbrukere bare en dårlig vernet beiterett. Det er derfor behov for å klargjøre rettsstillingen og styrke de lokale jordbrukeres rettigheter. Uvalget har gått inn for at det bør gis en regel som stadfester at disse har rett til utmarksbeite. Foruten at dette vil gi en etterlengtet styrking og klargjøring av beiteretten, synes en slik regel også å samsvare med lokal rettsoppfatning i fylket.

Et viktig spørsmål i forbindelse med innholdet av beiteretten, er hvem som skal være rettshavere. Retten bør etter sin art bare tilkomme jordbrukere, men i de deler av landet hvor det i dag gjelder regler om rett til bufébeite i utmark, ligger retten til jordbrukseiendom og ikke til brukeren personlig. Se bygdeallmenningsloven § 6-1 og fjelloven § 15, jf. § 2 der det tales om rett som er knytta til jordbrukseigedom. Også dagens beiterett i Finnmark knyttet til eiendommen forsåvidt som rettens innhold avhenger av tidspunktet for skjøteutstedelsen. Utvalget har derfor kommet til at beiteretten i fylket fortsatt bør ligge til eiendommen, og ikke personlig til den som eier eller driver denne.

Det må videre avklares hva som i lovens forstand skal anses som en jordbrukseiendom. Eiendommens jordbruksareal kan her gi en viss veiledning. I Sør-Norge er eiendommer ned til 4-5 dekar jordbruksareal ansett som jordbrukseiendommer med tilhørende beiterett. I Finnmark ville nok et krav til bruksstørrelse måtte settes høyere, fordi man her normalt vil trenge større areal pr. produsert fôrenhet. Beiteretten skal imidlertid bare gjelde for det antall dyr som kan vinterføs på eiendommen, jf. nedenfor, og dermed er det unødvendig å angi noen nedre grense for hva som skal anses som en jordbrukseiendom. Hvis en eiendom er stor nok til å produsere vinterfôr til én sau, vil den måtte anses som en jordbrukseiendom med beiterett for denne ene sauen.

Omfanget av beiteretten skal være begrenset til det antall dyr som kan vinterføs på eiendommen. En slik begrensning er nødvendig av ressurshensyn og forekommer dessuten i alle lover som har regler om rett til utmarksbeite med bufé. Se fjelloven § 15 og bygdeallmenningsloven § 6-1. Den gjelder også for den beitebruk som hittil har vært praktisert i Finnmark. Kravet om fôrproduksjon innebærer ellers at det ikke er nødvendig med et særskilt krav om at det må drives jordbruksvirksomhet for at en eiendom skal anses som jordbrukseiendom. Fórproduksjon er i seg selv jordbruksvirksomhet og når det i tillegg holdes bufé, er kravet om jordbrukseiendom definitivt oppfylt. Det kan ellers tilføyes at selv om sauebeite er mest praktisk, vil beiteretten i prinsippet gjelde for alle husdyr som kan vinterfôres på eiendommen.

Den skisserte styrking og klarlegging av bøndenes beiterett i Finnmark vil ikke som sådan innebære noen innskrenking av reindriftens beiterett, og det er heller ikke grunn til å tro at reindriftens faktiske beiteadgang vil bli begrenset som følge av sterkere brukskonkurranse med jordbruket. En allmenn beiterett vil riktignok styrke jordbrukets rettsstilling, men retten vil i første rekke tilkomme de som alt driver jordbruk i fylket og det er liten grunn til å tro at en slik regel alene vil gi noen økning av antall jordbrukere eller bufé i Finnmark.

Et annet spørsmål er om det er grunn til å foreta noen konkret geografisk avgrensning av beiteretten ut over å angi at den gjelder allment i hele fylket. I praksis vil trolig de fleste bønder slippe sine dyr på beite relativt nær bruket, slik at forholdene ofte vil løse seg selv uten nærmere avgrensningsregler. Det er imidlertid, bl.a. på en del av de informasjonsmøter utvalget har hatt med lokale organer og organisasjoner i Finnmark, 15 hevdet at det i de senere år er blitt vanligere at husdyr beiter relativt langt unna det bruk hvor de er hjemmehørende. Som regel har ikke dette medført særlige vansker, men det kan likevel tale for at det gjøres en mer konkret stedlig avgrensning av det område hvor den enkelte bonde har rett til beite.

En mulighet kunne være å avgrense retten til områder hvor bøndene tradisjonelt har sluppet sine dyr på beite. Det vil trolig være lettere å avklare hvilke områder dette er, enn f.eks. å avklare hvor folk i ei bygd tradisjonelt har drevet jakt. Beitebruken vil imidlertid kunne endres over tid, slik at en avgrensning til tradisjonelle beiteområder ikke nødvendigvis ville fange opp fremtidige behov.

Derimot synes det mer praktisk at retten avgrenses til egen kommune og at det overlates til lokale organer å foreta nærmere inndelinger av beitebruken hvis det er behov for det. En slik avgrensning ville trolig fange opp bøndenes beitebehov. Også tilfeller hvor det ut fra geografiske eller naturgitte forhold er behov for beite utenfor egen kommune vil kunne fanges opp av en slik ordning, ved at det lokale organ gis adgang til å la jordbrukere fra andre kommuner ha dyr på beite der på samme vilkår som de lokale bønder. Ytterligere et moment som kan tilsi en kommunalt avgrenset beiterett er at dette vil åpne for beiteforvaltning på kommunenivå, slik at denne bruksmåten kan forvaltes på samme nivå som de fleste andre fornybare utmarksgoder i Finnmark.

Bøndenes beiterett bør derfor avgrenses til deres egen kommune, men bør kunne åpnes for beiting utenfor denne hvis det er behov for det. Denne løsningen er i prinsippet sammenfallende med det som ifølge fjelloven § 15 gjelder i de sør-norske statsallmenninger, hvor beiteretten er avgrenset til den statsallmenning hvor jordbrukseiendommen ligger, men fjellstyret kan åpne allmenningen for andre bønder i den grad dette ikke går ut over de som har direkte beiterett der.

Beiteforvaltningen i Finnmark er i dag tillagt jordsalgsorganene. Det kunne derfor synes nærliggende å la Finnmark grunnforvalting, og eventuelt Samisk grunnforvaltning, overta deres rolle i beiteforvaltningen. Det rettslige grunnlaget for beitebruken vil imidlertid bli endret hvis det lovfestes at fylkets bønder har rett til beite i egen kommune, og dette vil nødvendigvis også ha betydning for beiteforvaltningen. Mens dagens regler gir myndighet til å tillate og innskrenke beitebruken, jf. jordsalgsforskriften § 6 og § 7, vil de fremtidige regler måtte være nokså sammenfallende med den myndighet fjelloven § 15 og § 16 gir fjellstyrene til å regulere beitebruken i statsallmenningene, jf. nedenfor.

Når det skal opereres med en kommunalt avgrenset beiterett, kan gode grunner tale for at også beiteforvaltningen bør ligge på kommunalt nivå. Styringen av denne bruksmåten vil i såfall komme nærmere de berettigede brukere, og videre vil forvaltningsordningen for utmarksbeite i Finnmark kunne tilpasses den ordning som foreslås for forvaltningen av de fleste fornybare utmarksgoder i fylket. Det vil neppe medføre økte kostnader eller økt byråkrati om også beiteforvaltningen legges på kommunenivå. Den fremtidige beiteforvaltningen i Finnmark bør derfor være kommunalt avgrenset.

De lokale organer bør ha relativt vid myndighet til å forvalte de lokale beiterettigheter. Som antydet ovenfor, bør de kunne åpne for beite fra utenforstående jordbrukere, hvis ressurssituasjonen tilsier det og dette ikke går ut over de lokalt berettigedes beitebruk. Videre bør de kunne begrense beitebruken hvis det er knapt med beite, og samordne og fordele bruken mellom de berettigede, f.eks. ved å fastsette beitetider, opprette fellesbeiteområder, dele beiteområdene inn i felter og begrense antall beitedyr i det enkelte felt. Se fjelloven § 15 tredje ledd og § 16 som gir fjellstyrene slik myndighet i statsallmenningene.

Beslutninger av denne art vil være hjemlet allerede ved at de allmenne regler om utmarksforvaltningen i kommunene også gjøres gjeldende for beiteforvaltningen. Det er her nettopp foreslått regler om adgang til å innskrenke bruken av de lokale utmarksgoder, fordele bruken mellom de lokalt berettigede og åpne for allmenn bruk, jf. punkt 5.2.5.4, samt lovutkastets § 3-5 (§ 4-5), § 3-6 (§ 4-6) og § 3-8 (§ 4-8). Disse regler vil imidlertid ikke hjemle at en beiteberettiget jordbruker beiter med større buskap enn den som kan vinterføs på vedkommendes bruk. Lokale beiteorganer har ellers i landet myndighet til å tillate slike bruksutvidelser, jf. bygdeallmenningsloven § 6-1 annet ledd og fjelloven § 15 annet ledd. Det bør også i Finnmark være en slik adgang, men forutsetningen for å gi slike tillatelser vil her som ellers, være at dette ikke går ut over andre beiteberettigede.

Forslaget om beiterett i Finnmark er i noen grad utformet med utgangspunkt i fjellovens regler, og det kunne derfor synes nærliggende å la denne ligge til grunn også for reglene om overprøving av de lokale beitevedtak. Etter fjelloven § 15 fjerde ledd og § 16 kan slike vedtak overprøves dels ved rettslig skjønn og dels av jordskifteretten. Det synes imidlertid unødvendig å operere med en egen klageordning for beiteforvaltningen i Finnmark. De spørsmål som måtte oppstå med tilknytning til denne forvaltningen vil neppe skille seg vesentlig fra de som måtte oppstå i forbindelse med den lokale utmarksforvaltningen ellers. Når de lokale enkeltvedtak etter lovutkastets § 3-9 (§ 4-9) skal kunne påklages til Finnmark grunnforvaltning, bør dette derfor også gjelde beitevedtakene.

Kommunens jordbrukere vil ifølge det foregående ha rett til beite i egen kommune, og retten vil bli forvaltet av et organ på kommunalt nivå. Beiteretten hører systematisk hjemme i den regel som gjelder de kommunalt avgrensede utmarksgoder som bare tilkommer en del av kommunens befolkning, og foreslås derfor regulert i lovutkastets § 3-2 (§ 4-2) annet ledd. Regelen vil for øvrig neppe i seg selv medføre noen umiddelbar endring av dagens beitebruk i Finnmark, men den vil gi fylkets bønder rettigheter med et klart innhold og harmonisere dagens uoversiktlige rettsstilling. Verdien av dette vil bli ytterligere styrket av at det legges opp til kommunal forvaltning, slik at de berettigede brukere dermed selv vil få styring med beitebruken.

5.2.4.5 Forholdet til reindriftsnæringen

Utvalget har forutsatt at reindriftssamenes rettigheter etter reindriftsloven ikke skal svekkes av at det innføres en kommunal rettighets- og forvaltningsordning for bruken av utmarksgodene i Finnmark. De vil dermed uansett ha den rett reindriftsloven til enhver tid måtte gi dem til beite, flytting og ferdsel, oppføring av gjeterhytter, gjerder og anlegg, trevirke og jakt, fangst og fiske. I den grad befolkningen i en kommune får sterkere rettigheter, skal dette dessuten også gjelde for de reindriftssamer som har fast vinter- eller sommerbosted i kommunen.

Idet de fleste reindriftssamer er registrert bosatt i den kommune hvor de har vinterbosted, vil dette for vinterboplassen følge av det allmenne vilkåret for å være berettiget i en kommune, jf. punkt 5.2.4.2. Reindriftssamene vil etter dette ha rett til å bruke kommunens utmarksgoder, uavhengig av hvor deres reindrift foregår. De vil dermed være likestilt med de øvrige fastboende, og det vil ikke være nødvendig med noen særregel for å fange opp deres rettigheter på vinterbostedet.

For å oppnå en slik likestilling på sommerbostedet må det derimot gis en særregel, og her vil én mulighet være å gi en regel som fullt ut gjør reindriftssamene til kommunalt berettigede også i den kommune hvor de har sommerbopel. En slik regel vil gi dem utmarksrettigheter i sommerbeitekommunen også når reindriften foregår andre steder, slik at de vil være berettiget i to kommuner hele året. Alternativet vil være å bygge på prinsippet i reindriftsloven § 14, slik at reindriftssamer på sommerbostedet vil ha de samme utmarksrettigheter som kommunens fastboende, men bare i den tid de driver reindrift der.

Den sistnevnte regel vil ha et mer begrenset omfang enn den førstnevnte, men gi reindriftssamene rett til utmarksgodene på lik linje med kommunens fastboende befolkning når reinflokken er på sommerbeite. Det er først og fremst i dette tidsrommet de vil ha behov for en slik likestilling og utvalget har derfor kommet til at det vil være tilstrekkelig å legge reindriftslovens system til grunn. En slik regel vil for øvrig også få anvendelse for de kommuner reindriftssamene måtte passere under flytting fra vinter- til sommerbeiteområdet.

Et spørsmål som har vært særskilt drøftet er i hvilken grad reindriftsutøverne skal betale avgifter for sin bruk av utmarksgodene. Utvalgets hovedsynspunkt er at så lenge deres bruk skjer i forbindelse med selve reindriften skal utøverne i samsvar med regelen i reindriftsloven § 14 siste ledd, være fritatt for å betale særskilte kortavgifter ol. Skjer bruken derimot uavhengig av reindriften skal reindriftsutøverne betale avgifter på linje med de øvrige rettshaverne i kommunen. Se ellers punkt 5.3.4.4 om reindriftssamenes rettsstilling i bygdebruksområdene der det er gjort mer utførlig rede for dette synspunktet, og lovutkastets § 3-1 (§ 4-1) siste ledd med merknader.

5.2.4.6 Forholdet til utenbygdsboende

Med utenbygdsboende siktes det til de som er bosatt utenfor kommunen, og som heller ikke har rettigheter der som reindriftsutøvere eller på annet grunnlag. Utmarksrettighetene skal som hovedregel ligge til kommunens innbyggere, slik at de utenbygdsboende må stille bak kommunens innbyggere. Fra dette utgangspunktet er det imidlertid foreslått den reservasjon at de lokale utmarksgoder skal forvaltes med sikte på en rimelig fordeling mellom lokalbefolkningens og andres bruk, jf. lovutkastets § 3-4 (§ 4-4) annet ledd.

Dette vil særlig tilgodese den øvrige finnmarksbefolkning, da det ut fra finnmarkingenes nærhet til de aktuelle utmarksgoder ofte vil være rimelig at de tillates en bruk av et visst omfang også utenfor sin hjemkommune. Finnmarkingene vil i praksis måtte gis en sterkere stilling enn folk fra andre deler av landet, f.eks. i form av lavere priser og ved at det for noen bruksmåter vil kunne være rimelig å gi dem samme adgang til bruk som kommunens innbyggere.

Ni medlemmer har også foreslått at retten til innlandsfiske med stang og håndsnøre, jakt og fangst av småvilt og multeplukking skal tilkomme alle finnmarkinger. I denne relasjonen vil det dermed være folk med bopel utenfor fylket som vil være uten direkte rettigheter til de nevnte bruksmåter. De som ikke omfattes av de nevnte regler, vil ikke kunne bruke utmarksgodene ut over hva de lokale organer måtte tillate. Også på dette punktet vil det imidlertid være vanskelig å si noe konkret om deres rettsstilling, ut over at de vil måtte vike for kommunens innbyggere og også for øvrige finnmarkinger.

Det presiseres ellers at det for de bruksmåter som ikke inngår i kommuneordningen, vil gjelde egne regler både for folk i kommunen og andre. Ordningen vil dermed ikke få betydning for saltvannsfisket og laksefisket i de store elvene og heller ikke berøre allmennhetens rett til ferdsel i utmark og plukking av andre bær enn multer.

5.2.5 Utmarksforvaltning

5.2.5.1 Utgangspunkt – utmarksforvaltning på kommunenivå

For å realisere hovedhensynet bak kommuneordningen, som er å styrke lokalbefolkningens muligheter til å bruke utmarksgodene, er det ikke tilstrekkelig å gi kommunens innbyggere sterkere bruksrettigheter. De må ved sine organer, også gis innflytelse på bruken av disse goder. Når rettighetene skal avgrenses til kommunen og tillegges innbyggerne der, vil utmarksforvaltningen måtte legges på samme nivå, slik at utmarksorganet i kommunen forvalter rettighetene på vegne av rettshaverne.

Dette vil være en imøtekommelse av anvisningene i utvalgets mandat om å utrede disponeringen av land og vann og spørsmålet om lokal forvaltning av grunnen og naturressursene. Videre har samerettsutvalget overtatt oppgavene til Landbruksdepartementets utvalg for å utrede kommunale folkevalgte organer som ledd i forvaltningen av statens umatrikulerte grunn i Finnmark. Samerettsutvalgets arbeid kan også anses som en videreføring og konkretisering av utredningen til Ressursutvalget for Finnmarksvidda, som bl.a. foreslo kommunale utmarksnemnder for å styrke kommunenes innflytelse på utmarksforvaltningen i Finnmark, jf. NOU 1978:18 B Bruken av Finnmarksvidda s. 63 flg.

Den forvaltningsordning som skal skisseres i det følgende, er et resultat av at utvalget er bedt om å vurdere en ordning for kommunal forvaltning av utmarksgodene i Finnmark. En slik ordning synes for øvrig også å samsvare med en rekke krav og uttalelser fra samisk og lokalt hold om styrket lokal forvaltning. Hva som mer konkret er ment med lokal forvaltning kan riktignok variere, men en del av utsagnene synes likevel å gjelde forvaltning på kommunalt nivå. 16

Den konkrete forvaltningsmyndigheten vil imidlertid være begrenset av de rammer som er satt i lover og forskrifter for bruken av de ulike utmarksgoder. Videre vil en del former for rådighet over grunn og naturgoder forbli uberørt av kommuneordningen. Dette gjelder bl.a. myndighet etter plan- og bygningsloven og konsesjonslovgivningen og den myndighet i forbindelse med salg og bortfeste av grunn som foran foreslås overført fra jordsalgsorganene til Finnmark grunnforvaltning. Selv om det i kapittel 5.7 nedenfor er foreslått en viss utvidelse av kommunens myndighet til å styre over den motoriserte utmarksferdselen iht. motorferdselloven 10. juni 1977 nr. 82, har heller ikke dette noen direkte sammenheng med de regler om kommunal utmarksforvaltning som skisseres i dette kapittel.

Den myndighet det er aktuelt å legge på kommunenivå, er dermed i hovedsak begrenset til rettighetsforvaltning knyttet til bruken av de utmarksgoder som inngår i kommuneordningen. Den følgende fremstilling vil derfor omhandle denne type myndighet, mens de forvaltningsendringer utvalget ellers har vurdert er behandlet bl.a. i kapitlene 4.3 (Finnmark grunnforvaltning), 4.4 (Samisk grunnforvaltning) og 8 (Naturinngrep i samiske bruksområder).

Spørsmålet om oppnevning og sammensetning av utmarksorganet i kommunen vil bli drøftet i punkt 5.2.5.2. I punkt 5.2.5.3 anføres det en del allmenne betraktninger om organets myndighet. Dernest gjennomgås i punkt 5.2.5.4 de konkrete vedtak det kan være aktuelt å legge på kommunenivå, så som vedtak om bruksbegrensinger, fredninger, utvisninger, bortforpaktninger, bruksavgifter og kortsalg. I punkt 5.2.5.5 drøftes det om, og i tilfelle i hvilken grad, disse vedtak skal kunne påklages, mens det i punkt 5.2.5.6 er gitt en kort omtale av spørsmålet om utmarksorganenes partsstilling i rettstvister mv.

5.2.5.2 Utmarksorgan – oppnevning og sammensetning

5.2.5.2.1 Innledning

Utmarksrettighetene i Finnmark foreslås, med et mulig unntak for innlandsfiske med stang og håndsnøre, jakt og fangst av småvilt og multeplukking, å være kommunalt avgrenset. Det enkelte utmarksorgans myndighetsområde bør avgrenses tilsvarende, slik at det blir ett organ i hver kommune. Videre bør lokale brukerinteresser, herunder reindriften, gis mulighet til å øve innflytelse på organets virksomhet. Dette er likevel bare et utgangspunkt som ikke gir noe svar på hvordan organiseringen av utmarksforvaltningen i kommunen skal reguleres.

Et hovedspørsmål i den forbindelse er om kommunen selv skal kunne avgjøre om den vil opprette et eget utmarksorgan, eller om det skal være obligatorisk med et slikt organ i hver kommune. Også spørsmålet om hvilke regler som skal gjelde for organenes sammensetning har vært grundig drøftet. Det har vært vurdert flere løsninger for organiseringen av utmarksforvaltningen, og det skal her gis en kort oversikt over de ulike alternativers særpreg.

Én mulighet vil være å overlate spørsmålet om det skal opprettes et eget utmarksorgan og organets nærmere sammensetning til kommunen. I så fall vil utmarksorganet kunne oppnevnes iht. kommuneloven. Et alternativ vil være at kommunen står fritt mht. opprettelsesspørsmålet, men at det gis visse regler for sammensetningen av de organer som opprettes. En tredje mulighet vil være at hver kommune skal ha et utmarksorgan, samtidig som organets sammensetning reguleres nærmere. I disse to tilfellene vil de være tale om kommunale organer som ikke er opprettet iht. kommuneloven, men iht. særlovgivningen. Som et alternativ til de kommunale organer, kan det også tenkes at det i hver kommune opprettes et organ underlagt Finnmark grunnforvaltning. Det vil da dreie seg om et obligatorisk fjellstyreliknende organ, hvis sammensetning vil være forholdsvis detaljert regulert i loven.

Alle disse alternativer har hatt en viss støtte, men flertallet har etterhvert samlet seg om et forslag som innebærer at hver kommune skal stilles fritt mht. oppnevning og sammensetning av utmarksorganer, jf. punkt 5.2.5.2.2. Det vil si at organene oppnevnes iht. reglene om kommunale organer i kommunelovens kapittel 2. Ballo foreslår i punkt 5.2.5.2.3 at hver kommune skal ha et fjellstyrelignende organ tilknyttet Finnmark grunnforvaltning.

5.2.5.2.2 Flertallets forslag: Kommunale nemnder oppnevnt etter kommuneloven

Utmarksorganet i kommunen vil innen visse rammer, jf. punkt 5.2.5.3 og lovutkastets §§ 3-4 (§ 4-4) flg., ha stor frihet til å avgjøre hvordan den myndighet det tillegges skal utøves i konkrete saker. Når utmarksforvaltningen legges til kommunen, tilsier hensynet til det kommunale selvstyret at kommunen også bør stilles nokså fritt til å avgjøre hvordan forvaltningen skal organiseres. Det har i de senere år skjedd en klar oppmykning av det tidligere system med faste styrer, råd og utvalg (nemnder) for ulike deler av en kommunes virksomhet, ved at kommunen er gitt frihet til selv å bestemme hvordan dette systemet skal organiseres. Kommuneloven 25. september 1992 har gitt en ytterligere oppmykning, idet et av lovens bærende prinsipper er at hver kommune selv skal organisere sin virksomhet ut fra lokale forutsetninger, og herunder avgjøre hvilke kommunale organer det er behov for.

Disse allmenne betraktninger trekker i retning av at det ikke er grunn til å foreslå at utmarksforvaltningen i finnmarkskommunene skal forestås av et særskilt utmarksstyre. Videre synes det ikke ut fra den virksomhet og de beslutninger det er snakk om, å foreligge særlige grunner som tilsier en annen løsning. Derimot kan flere forhold med tilknytning til utmarksforvaltningen, tilsi at kommunen selv bør avgjøre om den ut fra lokale forhold vil opprette et særskilt utmarksstyre.

Så lenge tilgangen på utmarksgoder varierer fra kommune til kommune, vil de faktiske forutsetningene for den lokale forvaltningen og behovet for særskilte utmarksorganer variere. Flertallet av finnmarkskommunene vil trolig finne det hensiktsmessig å etablere et eget utmarksstyre. Men det kan ikke utelukkes at man i kommuner hvor ressurssituasjonen og dermed også den konkrete utmarksforvaltningen vil være relativt oversiktlig, heller vil overlate dette til et eksisterende kommunalt styre eller utvalg, eller eventuelt til formannskapet.

En regel som overlater til kommunen å avgjøre om det skal oppnevnes et eget organ for å besørge den lokale utmarksforvaltningen, vil også innebære at det i stor grad kan overlates til kommunen å avgjøre eventuelle organers sammensetning og funksjonstid mv. Det vil dermed, i motsetning til det som vil gjelde for en regel om et obligatorisk utmarksstyre i hver kommune, være unødvendig med regler om disse forhold. Selv om de fleste kommuner nok i praksis vil legge utmarksforvaltningen til et særskilt utvalg eller styre, vil det dessuten gi mindre preg av sentraldirigering å la kommunen selv ta stilling til dette, enn å gi en regel om at den skal opprette et utmarksstyre.

Finnmarkskommunene bør etter dette selv kunne avgjøre om de ønsker å opprette et eget organ for å besørge utmarksforvaltningen, eller om de vil gå inn for andre ordninger. Det foreslås derfor en regel om at kommunen kan opprette et særskilt utmarksstyre.

Dette gir imidlertid ikke noe svar på spørsmålet om hvilket regelverk som skal gjelde for oppnevningen av organet. Her er to muligheter aktuelle. Organet kan enten oppnevnes iht. regler i en fremtidig lov om utmarksforvaltningen i Finnmark og vil da være et kommunalt særlovorgan, eller iht. kommunelovens kapittel 2, jf. § 10 om at kommunestyret kan opprette faste utvalg for den kommunale ... virksomhet.

Det som er anført foran om kommunal frihet og kommunalt selvstyre synes å tale for den siste løsningen, men det er likevel ikke opplagt at kommunen i ethvert henseende bør ha den frihet som kommuneloven legger opp til mht. å organisere utmarksforvaltningen. Det kan bl.a. synes aktuelt med visse regler for å sikre at de kommunale utmarksstyrer sammensettes slik at de gjenspeiler de lokale utmarksinteresser. Organene vil imidlertid ikke da kunne oppnevnes iht. kommuneloven § 10, idet denne gir kommunen frihet både mht. det underliggende oppnevningsspørsmål og sammensetningen av organene. Såfremt utmarksforvaltningen skal tilligge den enkelte kommune som kommune, synes videre kommuneloven å begrense adgangen til å legge myndigheten til et kommunalt særlovorgan, hvor kommunen fortsatt har det administrative og økonomiske ansvar for organets virksomhet.

Kommuneloven forutsetter at lovens allmenne regler om kommunale organer også skal gjelde på de områder som er regulert i særlovgivningen. Dette fremgår av § 2 der det bl.a. heter at loven også gjelder for kommunal ... virksomhet i medhold av andre lover. Det kan dermed synes som om utmarksstyrene, ihvertfall hvis de skal anses som kommunale organer, uansett vil måtte oppnevnes iht. kommuneloven. Lovens § 2 avskjærer likevel ikke at man, hvis særlige hensyn gjør seg gjeldende, kan ha særregler i særlovgivningen på saksområder hvor behovet for slike er sterkt. Slike særregler må imidlertid ha klar hjemmel i vedkommede lov, og det klare utgangspunktet er at kommunelovens regler skal gjelde så langt det ikke kan dokumenteres særlige og tungtveiende grunner for unntak. Det kan fortsatt opereres med kommunale særlovorganer, men dette er betinget av at svært sterke grunner taler for en slik ordning.

Et forhold som nok kan trekke i den retning, er at den frihet kommuneloven legger opp til er myntet på virksomhet av en noe annen art enn det som vil være typisk for utmarksforvaltningen i Finnmark. Kommuneloven gir bl.a. kommunen frihet til å opprette og nedlegge kommunale organer, innføre og oppheve kommunal parlamentarisme, organisere administrasjonen, inngå interkommunalt samarbeid etc. Det dreier seg dermed primært om frihet til å organisere sitt interne politiske apparat på den måte kommunen finner mest rasjonell.

Den utmarksforvaltning det er aktuelt å tillegge finmarkskommunene, er derimot knyttet til ulike vedtak i forbindelse med reguleringen av bruken av utmarksgodene. Det vil i stor grad dreie seg om forvaltning av de utmarksrettigheter som kommunens innbyggere er tillagt, og oppgavene er dermed ikke helt sammenliknbare med de mer ordinære deler av den kommunale forvaltningsvirksomhet. Dette kan nok tale for at utmarksforvaltningen i Finnmark bør organiseres på liknende vis som andre former for slik forvaltning, ved at det gis visse regler for sammensetningen av de kommunale utmarksstyrene slik at bestemte brukerinteresser sikres plass i organene. Eksempelvis har fjelloven 6. juni 1975 nr. 31, som regulerer rettighetsforvaltningen i de sørnorske statsallmenninger, slike regler i § 3.

Det kan etter dette anføres visse argumenter for at de kommunale utmarksstyrer i Finnmark ikke bør bli en del av kommunelovens forvaltningssystem hvor organene sammensettes etter det politiske styrkeforholdet i kommunestyret, men i stedet ha sitt grunnlag i særlovgivningen. I så fall vil det bl.a. kunne gis regler om sammensetningen av organene, slik at disse får preg av å være fagorganer med bruken av utmarka i kommunen som arbeidsområde. Som fremholdt ovenfor, må det imidlertid gjøre seg gjeldende helt særlige hensyn og et spesielt sterkt behov for å operere med kommunale særlovorganer, og det må dokumenteres særlige og tungtveiende grunner for å gjøre unntak fra kommunelovens regler. En konsekvens av kommuneloven er da også at særlovgivningens regler om kommunale organer i hovedsak er opphevet eller tilpasset kommuneloven.

I dag er det primært i tvangssaker etter sosialtjenesteloven 13. desember 1991 nr. 81 og barnevernloven 17. juli 1992 nr. 100 at det fortsatt opereres med kommunale særlovorganer. Disse organer skal er imidlertid ivareta grunnleggende rettssikkerhetshensyn i saker av tvangsmessig art, og kan dermed ikke sammenlignes med de organer som skal stå for utmarksforvaltningen i finnmarkskommunene. Selv om det her er tale om en form for rettighetsforvaltning, er det likevel tvilsomt om grunnene for å operere med kommunale særlovorganer for utmarksforvaltningen i Finnmark kan anses som sterke nok til å begrunne et unntak fra kommunelovens regler om kommunale organer.

Dertil kan det anføres en rekke argumenter for å bygge på disse regler. Utvalget er som nevnt i punkt 5.2.2.1 bedt om å utrede spørsmålet om lokal forvaltning av grunnen og naturressursene, og har overtatt oppgavene til det utvalg som skulle vurdere etablering av kommunale folkevalgte organer som ledd i forvaltningen av statens umatrikulerte grunn i Finnmark. Det er derfor en viktig del av oppdraget å utrede kommunal folkevalgt forvaltning av grunn og utmarksgoder i fylket. I denne sammenhengen vil organer oppnevnt av kommunestyrene på politisk grunnlag stå sentralt, da det nettopp er slike organer myndighetene synes å ha hatt i tankene da de her gjengitte direktiver ble formulert.

Når retten til utmarksgodene foreslås tillagt alle kommunens innbyggere, er det videre naturlig at den enkelte rettshaver gis lik adgang til å påvirke utmarksstyrets sammensetning. Hvis utmarksforvaltningen legges til et organ som er oppnevnt av kommunestyret på politisk grunnlag, vil en oppnå slik likestilling. De stemmeberettigede rettshavere vil ved deltagelse i kommunevalget avgjøre kommunestyrets sammensetning, og indirekte også sammensetningen av utmarksstyret. Kommunevalget blir dermed et indirekte valg av utmarksstyre, og siden et direkte valgt organ vil være upraktisk, vil det være mest demokratisk å følge den ordning kommuneloven § 10 legger opp til. Ved at forvaltningsordningen på denne måten tilpasses det kommunale selvstyret, vil dessuten rettighetsordningen og ansvaret for utmarksforvaltningen komme nærmest mulig den berettigede lokalbefolkning.

Dette virker også mest naturlig sett i forhold til de vedtak som vil være aktuelle i den kommunale utmarksforvaltningen. Det er tale om vedtak om lokale fredninger, utvisninger, bortforpaktninger og kortsalg mv., jf. punkt 5.2.5.4 og lovutkastets §§ 3-5 (§ 4-5) flg., og om opprettelse av bygdebruksområder, jf. punkt 5.3.3 og § 4-1 (§ 5-1). De ulike vedtakene vil i større eller mindre grad kunne begrense omfanget av den allmenne utmarksrett som vil ligge til kommunens innbyggere. Det synes derfor rimelig at vedtakene tillegges et organ med om sammensetning som alle i kommunen har kunnet øve en viss innflytelse på. Dette vil bl.a. gi bygdebruksområdene et demokratisk fundament, og dermed også skape økt lokal aksept av de områder som opprettes.

Også det forhold at kommunen nå er forvaltningsorgan iht. viltloven og innlandsfiskeloven, mens det før kommunelovens ikrafttreden skulle være ei viltnemnd og ei innlandsfiskenemnd i hver kommune, kan tilsi at kommuneloven bør gjelde ved oppnevningen av kommunale utmarksorganer i Finnmark. Kommunen har ansvaret for å organisere sin vilt- og fiskeforvaltning i samsvar med kommuneloven, uten at det gjelder nærmere regler for hvilke organer som skal opprettes eller for hvordan disse skal sammensettes. Det kan nok innvendes at kommunen etter viltloven og innlandsfiskeloven har offentligrettslige oppgaver, mens det for finnmarkskommunene vil være tale om rettighetsforvaltning. Utmarksstyrene i Finnmark vil imidlertid i likhet med de tidligere vilt- og innlandsfiskenemndene, og i motsetning til fjellstyrene som ikke reguleres av kommuneloven, måtte anses som kommunale organer. Det er derfor liten grunn til å bryte med det som ellers gjelder for oppnevningen av slike organer.

Det kan også ses hen til frikommuneforsøket i Kautokeino, som nettopp går ut på å øke kommunens ansvar for forvaltningen av de lokale utmarksgoder. Kautokeino kommune har tillagt hovedutvalget for miljøvern og naturforvaltning det nærmere forvaltningsansvar for forsøket, jf. NOU 1993:34 s. 610 flg. Utvalget er oppnevnt av kommunestyret på politisk grunnlag, jf. kommuneloven § 10, noe som bl.a. har sammenheng med at dette gir kommunen en viss direkte politisk styring over utmarksforvaltningen. Andre kommuner vil kunne vurdere disse forholdene annerledes, men dette er likevel en indikasjon på at det vil ha tilslutning i Finnmark å legge utmarksforvaltningen til et kommunalt organ iht. kommuneloven. Kautokeinos valg er også en indikasjon på at et politisk oppnevnt utvalg i praksis vil være egnet til å besørge den lokale utmarksforvaltningen. Også de erfaringer som er gjort i Kautokeino synes å trekke klart i den retning.

Et annet argument for at de kommunale utmarksstyrene bør oppnevnes av kommunestyret på politisk grunnlag, er at kommunen vil få et visst ansvar for å finansiere den lokale utmarksforvaltningen. Det kan da synes naturlig at forvaltningen også organisatorisk blir en del av den kommunale virksomhet. Ved å bryte den direkte forbindelsen til grunneierorganet, Finnmark grunnforvaltning, vil det også bli markert at det innføres noe nytt i utmarksforvaltningen i Finnmark. Behovet for en samordnet utmarksforvalting over kommunegrensene kan nok her være et ankepunkt, men også om ansvaret for utmarksforvaltningen tillegges den enkelte kommune vil det kunne legges til rette for slik samordning, bl.a. gjennom interkommunalt samarbeid.

Utmarksstyret vil etter dette være en del av det allmenne kommunale forvaltningssystemet, og i praksis et kommunalt utvalg oppnevnt av kommunestyret på politisk grunnlag iht. kommuneloven § 10. Dette begrenser adgangen til å gi regler om organets sammensetning, da det som påpekt ovenfor, ikke kan lovfestes at det skal være satt sammen på en bestemt måte. Det kan imidlertid gis mindre forpliktende regler, f.eks. at reindriften og jordbruket, og eventuelt også andre, kan gis representasjon i utmarksstyret. En annen mulighet kunne være en regel om at organet bør sammensettes med sikte på en rimelig fordeling av de ulike utmarksinteresser i kommunen.

En bør-regel vil være mindre forpliktende enn en skal-regel, men likevel sette klare grenser for kommunestyrets frihet til å utpeke utmarksstyrets medlemmer. En slik begrensning kan synes prinsipielt uheldig, da kommunestyret som folkevalgt organ fritt bør kunne oppnevne de personer det måtte ønske til de ulike kommunale organer, og også til et eventuelt utmarksstyre. Det er selvsagt ønskelig at utmarksstyret sammensettes slik at de viktigste brukerinteresser er representert, men det er grunn til å tro at dette vil skje også om det ikke lovfestes mer eller mindre klare føringer for oppnevningsmyndigheten. Kommunestyret skal dermed i utgangspunktet stå fritt til å utpeke de personer som skal sitte i de lokale utmarksstyrer.

Ettersom reindriftsnæringen står i en særstilling, kan det likevel spørres om denne skal prioriteres særskilt, f.eks. ved at ett av medlemmene i utmarksstyret bør være aktiv reindriftsutøver med vinter- eller sommerbosted i kommunen, hvis minst ett av de lokale distriktsstyrer ønsker det. En slik regel vil imidlertid bety at det normalt må oppnevnes en reindriftsutøver, slik at reindriften dermed får en indirekte, men likevel mer eller mindre ubetinget rett til representasjon. Sett hen til jordbruket og andre lokale brukerinteresser, synes det ikke uten videre naturlig å gi reindriften et slikt fortrinn.

Reindriftssamene i en kommune vil i like stor grad som andre grupper kunne utpekes til de lokale utmarksstyrer. De er dessuten i reindriftsloven gitt innflytelse på sin egen situasjon og et særskilt lovgrunnlag for og vern av sin næringsutøvelse. Det er derfor ikke uten videre gitt at det er nødvendig å gi dem en ubetinget rett til representasjon i kommunale utmarksstyrer. Dette forsterkes av at det i lokalpolitiske sammenhenger i Finnmark til tider har vært vanskelig å få reindriftsutøverne i tale. Foruten at næringens egenart kan gjøre det vanskelig for dem å delta på tillyste møter, har dette trolig også en viss sammenheng med at deres behov for slik deltagelse kan variere.

Selv om det etter dette ikke foreslås regler om at reindriften bør være representert i utmarksstyret, har imidlertid næringen et legitimt krav på å kunne øve innflytelse på den kommunale utmarksforvaltningen. Det foreslås derfor at kommunens reindriftsutøvere skal ha møte- og talerett på møtene i det organ kommunen velger å tillegge utmarksforvaltningen, en rett de for øvrig vil dele med kommunens ordfører og administrasjonssjef, jf. kommuneloven § 9 fjerde ledd og § 23 tredje ledd. I tillegg skal reindriftsutøverne ha forslagsrett på møtene i utmarksstyret. En slik regel vil ikke gi de lokale utøvere det samme fortrinn i forhold til andre utmarksinteresser mht. representasjon som en bør-regel, men gi dem anledning til å fremme sine synspunkter for utmarksstyret og dermed ivareta det behov de måtte ha for å delta i og øve innflytelse på kommunens utmarksforvaltning.

Så lenge de kommunale utmarksstyrer oppnevnes iht. kommunelovens kapittel 2, vil det være opp til kommunen å fastsette antall medlemmer i organet, men slik at det skal være minst tre medlemmer, jf. lovens § 10 første ledd. Selv om de ulike kommuners behov på dette punktet vil variere, antas likevel hensynet til et bredt sammensatt organ, å tilsi at det ofte vil være hensiktsmessig med flere enn tre medlemmer.

En annen virkning av koblingen til kommuneloven er at utmarksstyrets funksjonstid normalt vil være fire år og falle sammen med kommunevalgperioden, jf. § 7 første ledd. Kommunestyret kan imidlertid iht. § 10 sjette ledd når som helst omorganisere eller nedlegge sine faste utvalg, og dette må nødvendigvis også gjelde for utmarksstyret. Det kan også nevnes at dette vil måtte bestå av personer som er registrert bosatt i kommunen på kommunevalgdagen og som iht. kommuneloven § 14 er valgbare til kommunale utvalg.

Kommuneloven har i kapittel 6 en del særregler om saksbehandling mv. i kommunale organer, der det bl.a. er gitt regler om organenes arbeidsmåte, møtehyppighet, vedtaksførhet og avstemninger mv. (§§ 29 til 38). Det åpnes også for at kommunestyret kan gi utfyllende saksbehandlingsregler (§ 39). Disse reglene vil, bl.a. sammen med reglene om de folkevalgtes rettigheter og plikter i lovens kapittel 7, gjelde så langt de passer for de kommunale utmarksstyrene.

Utvalget foreslår dessuten at forvaltningsloven skal gjelde for virksomheten til de kommunale utmarksstyrer, jf. punkt 5.2.5.5 og lovutkastets § 3-9 der det også foreslås at Finnmark grunnforvaltning skal være klageorgan (i mindretallets utkast til § 4-9 er Samisk grunnforvaltning klageorgan). Dette er, ved siden av reindriftens møte-, tale- og forslagsrett, et unntak fra kommunelovens ordinære system, idet dennes hovedregel at kommunestyret er klageorgan for underordnede kommunale organers vedtak, jf. forvaltningsloven § 28 fjerde ledd.

Det lovutkast drøftelsen her har ledet frem til, er gjengitt og kommentert i punkt 10.2.3, jf. § 3-3 (§ 4-3) alternativ 1.

5.2.5.2.3 Ballos forslag: Fjellstyrelignende organer i hver kommune

Ballo foreslår er at utmarksforvaltningen i kommunen skal utøves av et utmarksstyre oppnevnt av kommunestyret. Utmarksstyret skal ellers være underlagt Finnmark grunnforvaltning og opptre på vegne av kommunens innbyggere som rettshavere. Det er dermed i en del henseender tale om et fjellstyreliknende organ der det ikke er kommunen, men det enkelte utmarksstyre som tillegges myndigheten, og hvor det vil gjelde en del nærmere regler om styrets sammensetning.

Det er likevel grunn til å presisere at selv om Ballos forslag har likheter med de sør-norske fjellstyrer, bl.a. når det gjelder oppnevning, sammmensetning og økonomi, er det også en del vesentlige forskjeller mellom den ordning som skal skisseres i det følgende og fjellstyrene i Sør-Norge. Den viktigste forskjellen er at den lov som utmarksstyrene i Finnmark skal følge, vil ha sin forankring i og bygge på samiske tradisjoner og rettsoppfatninger. Lovens formålsparagraf vil også gjelde for utmarksstyrene i fylket, og når paragrafen særlig fremhever hensynet til samisk kultur og næring, vil dette hensyn, i motsetning til det som gjelder for forvaltningen av de sør-norske statsallmenninger, måtte stå sentralt i den fremtidige utmarksforvaltning i Finnmark.

Umiddelbart kan hensynet til en desentralisert utmarksforvaltning synes å tale mot en ordning som her antydet, men hvis det opprettes ett utmarksstyre i hver kommune vil hensynet være ivaretatt også om styret knyttes til Finnmark grunnforvaltning og ikke til kommunen som sådan. Selv om utmarksstyret blir en del av grunnforvaltningens organisasjon, vil det dessuten kunne oppnevnes av kommunestyret. Ved at oppnevningsmyndigheten legges på samme nivå som rettighetene og til et organ med en sammensetning som rettshaverne ved deltagelse i kommunevalget kan øve innflytelse på, vil hensynet til desentralisering og rettshavernes innflytelse på utmarksforvaltningen bli ivaretatt.

En slik oppnevningsordning er dessuten ikke fremmed i norsk rett, idet fjelloven § 3 legger myndigheten til å oppnevne fjellstyrene i landets statsallmenninger til kommunestyret i den kommune hvor allmenningen ligger. Utmarksstyrene i Finnmark vil som fjellstyrene være beskjeftiget med rettighetsforvaltning. Det kan også derfor være grunn til å se hen til fjelloven ved vurderingen av hvordan reglene for organiseringen av utmarksforvaltningen i Finnmark bør utformes.

Det er i punkt 5.2.5.5.3 lagt opp til at Finnmark grunnforvaltning skal være klageorgan for de enkeltvedtak innen utmarksforvaltningen som treffes på kommunalt nivå. Dermed vil det uansett være tilknytning mellom utmarksforvaltningen og den øvrige forvaltning av grunn og naturgoder i Finnmark. Og hvis det ikke gis regler om noe annet vil såvel utmarksforvaltningen som forvaltningen av grunn og naturgoder ellers, tilligge det organ som opptrer på vegne av grunneieren. Å legge forvaltningen av de fornybare utmarksgodene til utmarksstyrer på kommunalt nivå, kan derfor anses som en form for delegasjon av myndighet fra eierorganet Finnmark grunnforvaltning til lokale organer.

Det vil være naturlig å knytte disse lokale utmarksstyrer direkte til Finnmark grunnforvaltning, som dermed ikke bare som klageorgan, men også organisatorisk og administrativt, vil ha et ansvar for de lokale organers virksomhet. Det vil dermed være en direkte forbindelse mellom utmarksstyrene i kommunene og Finnmark grunnforvaltning, som vil gi det sistnevnte organ et overordnet ansvar for bruken av alle naturgoder i Finnmark. Det vil med dette bli skapt et ryddig administrativt system for den fremtidige grunn- og ressursforvaltningen i fylket.

En slik kobling mellom umarksorganene i kommunene og Finnmark grunnforvaltning vil også innebære at man unngår den uoversiktlige sammenblandingen av offentligrettslig og privatrettslig myndighet som vil følge av forslaget om å gjøre utmarksforvaltningen til en ordinær kommunal oppgave. Kommuneloven gir stort sett regler for organiseringen av den politiske virksomheten i kommunen, og dens regler om kommunale organer er utformet med tanke på organer som skal ha kommunalpolitiske oppgaver og utøve offentlig myndighet. I dette tilfellet er det imidlertid tale om organer som skal drive rettighetsforvaltning og utøve privatrettslig myndighet. Det vil derfor gi et helhetlig system om det i hver kommune etableres utmarksstyrer som underlegges grunneierorganet. Det vil bli etablert en klar linje i forvaltningen av grunn og utmarksgoder i Finnmark, som vil gi en enhetlig forvaltning av fylkets grunn og naturgoder, og gjøre det enklere å realisere en klageordning for utmarksforvaltningen.

Det kan også bemerkes at kommunestyret vil ha sterk innflytelse på et kommunalt utmarksstyres virksomhet, bl.a. kan det iht. kommuneloven § 60 nr. 1 kreve å avgjøre konkrete saker selv, og i noen grad omgjøre utmarksstyrets vedtak. Dertil vil kommunens ordfører og administrasjonssjef iht. § 9 nr. 2 og § 23 nr. 3 ha møte- og talerett i utmarksstyret. Utmarksforvaltningen i kommunen vil etter dette lett kunne bli gjenstand for kommunalpolitiske drakamper og bli nokså ineffektiv. Det er derfor grunn til å tro at utmarksstyrer sammensatt etter egne regler og som vil stå fritt i forhold til kommunestyret, vil være bedre egnet enn organer sammensatt etter det politiske styrkeforholdet i kommunestyret, til å ivareta samiske og lokale hensyn, både generelt og i forhold til samisk og lokal næringsutøvelse spesielt.

De oppgaver utmarksstyret i kommunen skal ta seg av, kan etter sin art langt på vei sammenlignes med de oppgaver som i kapittel 5.5 er foreslått lagt til et nytt fiskestyre for Tanavassdraget. Dette styret skal oppnevnes av Tana og Karasjok kommuner, men utvalget har ellers sett det som viktig at styret gis et selvstendig forvaltningsansvar og sin egen økonomi uavhengig av oppnevningskommunene. Det er lite som tilsier at det bør gjelde en annen ordning for den allmenne utmarksforvaltningen i kommunene enn den som er foreslått for laksefisket i Tana. Således bør de lokale utmarksstyrer gis den samme frie stilling i forhold til sine respektive kommuner som fiskestyret for Tanavassdraget vil ha i forhold til Tana og Karasjok kommuner.

Det vil også gi økonomiske fordeler å knytte utmarksforvaltningen til Finnmark grunnforvaltning. Bruken av utmarksgodene vil gi innteker i form av kortsalg ol., men forvaltningen vil trolig medføre så store administrasjonskostnader at virksomheten neppe alle steder vil være selvfinansierende. Det vil dermed måtte overføres penger fra andre kommunale sektorer hvis kommunen skal ha hånd om utmarksforvaltningen, noe som vil kunne anses som en byrde.

Hvis utmarksforvaltningen i kommunene knyttes direkte til Finnmark grunnforvaltning, vil det imidlertid gjennom en videreføring av dagens fjelltjeneste fortsatt kunne opereres med et felles oppsyn som i noen grad kan utfylle et eventuelt statlig naturoppsyn, jf. punkt 5.2.5.4.4, og som vil kunne finansieres over grunnforvaltningens budsjett. Dette vil spare kommunene for utgifter og hvis oppsynes samkjøres mellom to eller flere kommuner, vil dette også kunne gi et mer effektivt oppsyn og medføre konkrete økonomiske besparelser. Riktignok vil det også om utmarksforvaltningen legges til kommunen kunne opereres med en felles oppsynsordning, men dette vil likevel være tyngre å gjennomføre i praksis. Selv om det som her er anført kanskje ikke alene vil ha avgjørende vekt, er det likevel et argument som klart tilsier at det bør opprettes et obligatorisk utmarksstyre i hver kommune, som selv om det oppnevnes av kommunestyret ikke vil være kommunalt, men tilknyttet Finnmark grunnforvaltning.

Ytterligere et argument for å etablere et særskilt oppnevnt utmarksstyre i hver kommune, vil være at dette vil fremtre som et lokalt fagorgan for bruken og forvaltningen av utmarksgodene i kommunen. Den type organisering som de sør-norske fjellstyrer representerer er en godt utprøvd modell i så måte. Selv om utgangspunktet for utmarksforvaltningen i Finnmark vil være et annet enn i statsallmenningene i Sør-Norge, er det likevel ut fra praktiske og organisatoriske hensyn grunn til å legge seg relativt nær opp til denne styringsformen i den konkrete utformingen av reglene om utmarksstyrene i Finnmark.

Det faktum at styret må anses som et fagorgan med utmarksforvaltningen i kommunen som sitt arbeidsfelt, tilsier at det bør gis nærmere regler for styrets sammensetning, for å sikre at de mest aktuelle lokale brukerinteresser blir representert. I en slik sammenheng peker primærnæringene, og da særlig reindriften og jordbruket, seg ut. Spørsmålet om slik direkte representasjon er riktignok i punkt 4.3.2.3 drøftet i forhold til styret for Finnmark grunnforvaltning og der besvart benektende. Det har imidlertid mer for seg å la de to næringene være representert på et lavere nivå i forvaltningen av grunn og naturgoder i Finnmark, og da særlig i forhold til den del av denne virksomheten som kanskje har spesiell betydning for dem.

Det er reindriften og jordbruket som i størst grad bruker grunnen i Finnmark som ledd i sin næringsutøvelse og deler av deres virksomhet er også nært knyttet til bruk av utmarksgodene. Dertil vil andres bruk av disse goder ofte virke inn på reindriftsutøveres og jordbrukeres næringsdrift, slik at det også derfor er grunn til å gi dem representasjon i utmarksstyret. Det kan også nevnes at fjelloven § 3 legger opp til obligatorisk jordbruksrepresentasjon i fjellstyrene, og åpner for reindriftsrepresentasjon der dette er aktuelt. Hvis det legges opp til fjellstyrelignende utmarksstyrer i Finnmark vil reindriften ut fra sin spesielle stilling i fylket, her måtte ha styrerepresentasjon på linje med jordbruket. For øvrig legges det ikke opp til at reindriftssamer og bønder selv skal oppnevne sine representanter. De vil riktignok kunne fremsette ønsker om hvem som bør utpekes, men det endelige personvalget vil likevel ligge til kommunestyret.

Det kan også spørres om andre utmarksinteresser bør gis fast plass i utmarksstyrene ved siden av reindriftsutøvere og bønder, jf. at fjelloven § 3 pålegger kommunestyret å sørge for at jakt-, fiske- og friluftsinteressene er representert i fjellstyret. Det synes likevel vanskelig å angi generelt hvilke utmarksinteresser i Finnmark som eventuelt skal gis en slik rett. Derimot kan en regel om at utmarksstyret i tillegg til den faste reindrifts- og jordbruksrepresentasjonen bør sammensettes slik at det oppnås en rimelig fordeling av de lokale utmarksinteresser, ha mye for seg. Dette vil åpne for et visst kommunalt skjønn i oppnevningen av utmarksstyret og styrke kommunestyrets innflytelse, og trolig også bidra til at utmarksnæringsutøvere, bygdefolk og allmenne kommunale brukerinteresser blir representert i styret.

Bredden i utmarksstyrets sammensetning vil imidlertid også avhenge av antall styremedlemmer. Hvis reindrift og jordbruk skal ha én representant hver, kan mye tale for at styret bør ha minst tre medlemmer i tillegg til disse. Et styre på fem, der én representerer reindriften, én jordbruket og de tre øvrige ulike utmarksinteresser, vil som oftest gi god representativitet i forhold til kommunens utmarksinteresser. I noen tilfeller kan det imidlertid være grunn til å operere med flere styremedlemmer, f.eks. slik at kommunestyret selv kan fastsette antall medlemmer, men slik at utmarksstyret skal ha minst fem medlemmer, og obligatorisk reindrifts- og jordbruksrepresentasjon.

Det er ellers nærliggende at utmarksstyrets funksjonstid tilsvarer oppnevningsorganets, slik at styret oppnevnes for fire år, koblet til kommunevalgperioden, jf. at det samme gjelder for fjellstyrene iht. fjelloven § 3. Videre kan det synes naturlig at de personer som oppnevnes til utmarksstyret bør være rettshavere i kommunen. En nærliggende måte å regulere dette på, vil være å gi en regel om at de som oppnevnes til styret må være valgbare til kommunale verv iht. kommuneloven § 14, jf. fjelloven § 3 femte ledd. Det vil bl.a. si at disse må være registrert bosatt i kommunen på kommunevalgdagen.

For øvrig bør kommunestyret foruten å kunne utvide antall medlemmer i utmarksstyret, også kunne gi andre regler om dets sammensetning, f.eks. at bestemte utmarksinteresser skal gis fast representasjon ved slike utvidelser. Dertil er det naturlig å åpne for at kommunestyret kan gi regler om utmarksstyrets arbeidsmåte. Videre bør flere kommuner kunne opprette et felles utmarksstyre hvis dette finnes hensiktsmessig ut fra de lokale forhold, jf. at også fjelloven § 5 gir slike muligheter. Det vil dermed kunne oppnevnes egne utmarksstyrer i kommuner som er rike på utmarksgoder, mens det andre steder legges opp til en mer regional ordning ved samarbeid mellom flere kommuner. Se ellers merknadene til lovutkastets § 3-3 (alternativ 2), der disse og andre forhold i tilknytning til den lovtekst som foreslås på bakgrunn av den foregående gjennomgang er kommentert.

5.2.5.3 Allment om myndigheten i kommunen

Kommuneordningen innebærer som hovedregel at retten til de fornybare utmarksgodene skal ligge til kommunens innbyggere, og at retten skal forvaltes på kommunenivå. Det synes formålstjenlig å gi utmarksstyret i kommunen relativt stor frihet i denne forvaltningen, bl.a. for å gi den lokale retten et reelt innhold. Organet vil i så fall, gjennom de bruksreguleringer det får myndighet til å iverksette, også kunne begrense andres bruk av utmarksgodene. Dette er en naturlig følge av at godene i utgangspunktet skal ligge til kommunens innbyggere.

En innvending mot å gi organer på kommunenivå generell myndighet til å regulere bruken av de lokale utmarksgoder, kan nok være at de konkrete regler for bruken etter dette vil kunne variere fra kommune til kommune. Dette kan gi økt press på godene der bruksbegrensningene er minst omfattende. Eksempelvis hevdes det at Kautokeino kommunes utsettelse av rypejakten fra 10. til 20. september som ledd i frikommuneforsøket, har økt jakttrykket i nabokommunene, og det vurderes nå i Kautokeino å gå tilbake til de allmenne jakttider.

Kommuneordningen kan imidlertid på mange måter anses som et allment frikommuneforsøk der poenget er å åpne for større lokal styring av utmarksbruken. Det vil dermed følge naturlig av ordningen at reglene for bruken av utmarksgodene vil kunne variere fra kommune til kommune. Når retten til utmarksgodene ligger til kommunens innbyggere, vil det videre kunne fastsettes ulike begrensninger overfor utenbygdsboende. Hvis presset i enkelte kommuner øker faretruende, vil det dessuten relativt hurtig kunne iverksettes begrensninger for å stanse utviklingen før ressursforringelsen blir for omfattende. Faren for økt press enkelte steder vil også kunne motvirkes ved at de lokale begrensninger samordnes over kommunegrensene.

En annen innvending mot å gi kommunale organer for stor frihet i utmarksforvaltningen, kan være at brukerne ikke uten videre kan gå ut fra at reglene for bruk av utmarksgodene er like i hele Finnmark. De lokale organer vil imidlertid kunne informere om hvilke regler som er fastsatt og det er heller ikke noe i veien for å innføre felles reguleringer i flere kommuner. At folk også bør forhøre seg lokalt om hva som gjelder, er etter dette ingen tung innvending.

En klar fordel med en ordning der bruken av de lokale utmarksgoder og innholdet av de lokale rettigheter blir regulert på kommunalt nivå, er at dette vil gi betydelig fleksibilitet. Reguleringen av ressursutnyttelsen i kommunen vil kunne tilpasses de faktiske forhold og det lokale ressursgrunnlag. Samtidig vil en slik ordning gi en styrket lokal plattform for lokal utmarksforvaltning, og dermed også kunne begrunnes med hensynet til kommunalt styre på vegne av innbyggerne.

Det synes etter dette ikke å være noen avgjørende innvendinger mot at kommunale utmarksstyrer gis myndighet til å regulere bruken av de lokale utmarksgoder, og med det også utpensle det faktiske innholdet av de lokale utmarksrettigheter. Det vil for øvrig være vanskelig å utforme en regel som gir mer konkrete anvisninger om hvordan de lokale utmarksgoder skal forvaltes. Utvalget har derfor foreslått en relativt generell regel på dette punktet. Se lovutkastets § 3-4 (§ 4-4) første ledd.

Kommunen vil i sin konkrete myndighetsutøvelse kunne treffe en rekke vedtak og iverksette en rekke tiltak – enkeltvis eller i kombinasjon. Hva som vedtas vil kunne variere fra kommune til kommune, område til område og ressurs til ressurs. Det som kan slå gunstig ut et sted vil kanskje virke mindre heldig et annet sted, og det som kan passe for et utmarksgode vil ikke nødvendigvis passe like godt for andre.

Likevel vil det trolig være mest nærliggende at kommunens innbyggere gis et økonomisk fortrinn til de lokale utmarksgoder, ved å betale mindre enn andre for bruk av disse goder. Slike ordninger, hvor folk som bor nær de lokale forekomster betaler mindre enn andre, er vanlige også i dag. Eksempelvis var i 1995 sesongprisen for jaktkort i en kommune i Finnmark kr. 80 for innenbygdsboende og kr. 230 for utenbygdsboende, mens befolkningen langs fylkets lakseførende elver betaler betydelig mindre for fiskekort enn laksefiskere utenfra.

Kommunens innbyggere vil også kunne tilgodeses geografisk, f.eks. ved at en del av kommunens areal forbeholdes for dem. Hvis en stor personkrets gis en sterk rett til et begrenset område kan det imidlertid være en viss fare for ressursforringelse, og slike tiltak vil derfor i praksis trolig være mest aktuelle til fordel for en del av kommunens innbyggere. Ett eksempel på en gjeldende regel av denne art er jordsalgsloven § 5a, som åpner for at folk i et bygdelag ved utvisning kan gis enerett til bestemte multeforekomster.

Folk i kommunen vil også kunne gis et kvantitativt fortrinn, f.eks. ved at andres bruk begrenses til et visst antall personer eller en viss mengde av vedkommende utmarksgode. En praktisk måte å iverksette en slik ordning på, vil være å legge ut et begrenset antall brukstillatelser til salg for andre, mens dette ikke gjøres gjeldende for lokalbefolkningen. En indirekte kvantitativ prioritering av folk i kommunen vil være å kreve personlig oppmøte ved kortkjøp. Dette praktiseres i dag ved salg av kort for laksefiske i noen av de små elvene i Finnmark.

Videre kan det anvendes kvalitative virkemidler, ved at andre ikke får bruke like effektive redskaper som kommunens innbyggere. Et nærliggende eksempel er her at kommunens innbyggere får drive garnfiske i kommunen, mens andre kun får fiske med stang og håndssnøre. En slik ordning gjelder i noen grad også for dagens innlandsfiske i Finnmark, ved at innenbygdsboende (og reindriftssamer) har fortrinnsrett til å få utvist garnfiske i hjemkommunen.

Også tiden kan anvendes ved at kommunens innbyggere får bruke de lokale utmarksgoder før andre slipper til, f.eks. ved at jakttidene begrenses for utenbygdsboende, men ikke for innenbygdsboende. Det finnes imidlertid i dag ingen eksempler på slike ordninger i Finnmark.

Utmarksstyrene i kommunene vil etter dette få betydelig innflytelse på bruken av utmarksgodene og på utforming av det konkrete innholdet i de lokale utmarksrettigheter. Det er likevel grunn til å vurdere om deres myndighet bør underlegges en mer allmenn begrensning. Dette vil i tilfelle komme i tillegg til de skranker som vil følge av de ytre rammer for ressursbruken, og av at myndigheten i hovedsak vil være begrenset til de utmarksgoder hvor kommunens innbyggere er tillagt rettigheter, jf. lovutkastets § 3-1 (§ 4-1) og § 3-2 (§ 4-2).

Hensynet til allmennheten, og ikke minst til befolkningen i Finnmark, tilsier at den lokale myndigheten til å regulere bruken av utmarksgodene bør undergis visse begrensninger. En ubegrenset myndighet ville fremstå som nokså ekskluderende og virke nokså inngripende overfor folk i kommuner med liten tilgang på utmarksgoder, da det i praksis ville bety at det blir opp til de lokale organer om andre enn kommunens innbyggerne kan få utnytte utmarksgodene i kommunen. Trolig ville utmarksgodene i praksis ha blitt forvaltet slik at folk utenfra fikk adgang til å bruke dem også om det ikke var noen plikt til det, men det kan her likevel være behov for en sikkerhetsventil.

Det foreslås derfor at det ut fra de underliggende rettsforhold skal gjennomføres en rimelig fordeling av utmarksgodene mellom innbyggerne i og utenfor kommunen, jf. lovutkastets § 3-4 (§ 4-4) annet ledd.

Det er vanskelig å si noe generelt om hva som i konkrete tilfelle vil være rimelig fordeling, da dette bl.a. vil variere med tilgangen på utmarksgoder og de naturgitte forhold i ulike områder. For eksempel vil det i perioder med liten tilgang på visse ressurser, være rimelig å forbeholde en forholdsmessig større del av totaluttaket for de lokalt berettigede enn når det er god tilgang på ressursene. Også de underliggende rettsforhold vil virke inn på vurderingen av hva som skal anses som en rimelig fordeling. Så lenge utmarksgodene skal ligge til kommunens innbyggere vil disse måtte gis et klart fortrinn. Andre skal imidlertid ikke kunne stenges helt ute, og det vil ofte være rimelig at den øvrige finnmarksbefolkning gis større adgang til kommunens utmarksgoder enn brukere fra andre deler av landet.

Det er foran fremmet to forslag for retten til innlandsfiske med stang og håndsnøre, jakt og fangst av småvilt og multeplukking, jf. punkt 5.2.4.4.5, 5.2.4.4.6 og 5.2.4.4.8. Selv om rimelighetsregelen kan gis en likeartet utforming, vil uenigheten ha en viss betydning for tolkningen av den. Abelvik, Ballo, Berg, Husabø, Johansen, Johnsen, Kristensen, Pedersen og Sandvik har foreslått at de nevnte bruksmåter skal tilkomme alle finnmarkinger uavhengig av kommunegrensene, noe som betyr at det ved vurderingen av hvilken fordeling som er rimelig, må bygges på at alle finnmarkinger er likestilt. Falch, Austenå, Jernsletten, Kåven, Nystø, Owe og Varsi har gått inn for at også innlandsfiske med stang og håndsnøre, jakt og fangst av småvilt og multeplukking skal ligge til kommunens innbyggere, som dermed vil kunne tilgodeses i større grad enn andre finnmarkinger. Bruksmåtene er likevel av en slik art at det ofte vil være rimelig å likestille alle finnmarkinger. Se ellers merknadene til lovutkastets § 3-4 (§ 4-4) annet ledd.

Den omtalte begrensning av de lokale organers myndighet vil primært ha betydning for å sikre utenbygdsboende, og særlig andre finnmarkinger, en viss bruksadgang i kommunen. Det kan imidlertid spørres om myndigheten bør begrenses også i motsatt retning, for å hindre at det åpnes for så omfattende allmenn bruk at lokalbefolkningens rett til utmarksgodene blir utvannet. Regelen om at det skal gjennomføres en rimelig fordeling av godene mellom de lokale rettshavere og andre vil imidlertid være til hinder for slik praksis, og dessuten vil en praksis i den her antydede retning uansett ikke være særlig sannsynlig. Det anses derfor unødvendig med ytterligere regler om dette forhold, men det er likevel i lovutkastets § 3-8 (§ 4-8) presisert at avgifter og kortpris for kommunens innbyggere normalt skal være lavere enn for andre.

Utvalget har videre vurdert om det bør innføres en særskilt ordning for prøving av om de lokale utmarksvedtak samsvarer med lovens krav om en rimelig fordeling av utmarksgodene mellom kommunens innbyggere og andre. De lokale organers myndighet vil være begrenset ved at de vil ha en viss plikt til å åpne for allmenn bruk, og ved at dette ikke kan gjøres i et slikt omfang at det begrenser den bruk lokalbefolkningen har rett til. Utenbygdsboende vil kunne mene at de ikke har fått tilstrekkelig adgang til kommunens bruksområde, og innenbygdsboende at det er gjort inngrep i deres lovfestede rettigheter ved at det i for stor grad er åpnet for allmenn bruk. I begge tilfelle vil grunnlaget for en eventuell klage være en påstand om at det ikke er gjennomført en rimelig fordeling av utmarksgodene i kommunen.

En ordinær klageadgang etter mønster av forvaltningslovens kapittel VI, ville gi klageinstansen mulighet til å prøve både om de lokale vedtakene er innenfor lovens rammer, og det skjønn som ligger til grunn for dem. Det vil dermed ikke være et organ i kommunen, men klageorganet som i siste instans fordeler utmarksgodene mellom kommunens innbyggere og andre. Dette vil være et for stort innhogg i kommuneordningens utgangspunkt om at utmarksretten skal forvaltes på kommunenivå. Hensikten med å legge forvaltningen på dette nivået er å åpne for lokalt skjønn, og forutsatt at de skjønnsmessige overveielser som ligger bak vedtakene er innenfor lovens rammer, bør ikke disse kunne overprøves.

Derimot kunne det kanskje åpnes for særskilt prøving av lovligheten av de lokale vedtak om bruken av utmarksgodene. En slik ordning kunne nok bidra til grundigere saksforbedelse og bedre rettssikkerhet. Ordningen ville kanskje også bidra til en likeartet tolkning av hvilken fordeling som er rimelig, og dermed til lik praksis i kommunene. Noe av poenget med kommuneordningen er imidlertid å åpne for lokalt skjønn, slik at dette siste ikke kan tillegges særlig vekt. Videre vil de lokale vedtaks lovlighet kunne prøves av domstolene. Selv om domstolsbehandling ofte vil være kostbart og tidkrevende, og domstolene trolig vil være tilbakeholdne med å tilsidesette et lokalt organs vurdering av hva som ut fra de lokale forhold er en rimelig fordeling av utmarksgodene mellom ulike grupper, synes dette likevel å være tilstrekkelig ut fra mer allmenne rettssikkerhetshensyn.

Det foreslås etter dette ingen særskilt ordning der et organ utenfor kommunen, gis adgang til å prøve om de lokale vedtak er i samsvar med lovens krav en rimelig fordeling av utmarksgodene.

De lokale vedtak som etter sitt innhold er bestemmende for den enkeltes rettigheter eller plikter, vil kunne påklages iht. lovutkastets § 3-9 (§ 4-9). Således vil kommunens vedtak om individuelle tildelinger i form av utvisninger eller bortforpaktninger av utmarksgoder kunne påklages. Vedtak om fredninger, redskapsbruk, tidsbegrensninger, kortpriser og det allmenne forholdet mellom innenbygdsboende og utenbygdsboende vil derimot etter sin art normalt være forskrifter som ikke kan påklages. Se nedenfor i punkt 5.2.5.4 og 5.2.5.5.2.

5.2.5.4 Nærmere om myndigheten i kommunen

5.2.5.4.1 Innskrenkning av bruken av utmarksgodene

Foruten de skranker som settes av økonomiske og naturgitte forhold, møter brukerne av utmarksgodene en rekke bruksbegrensninger i form av allmenne reguleringer gitt med hjemmel i lov eller forskrift. Det kan f.eks. dreie seg om fiske- og jakttider, forbud mot å plukke multekart, forbud mot visse redskaper og krav om jegerprøve eller andre kvalifikasjoner hos brukerne. Slike reguleringer gis som regel av sentrale organer, men innenfor disse ytre rammer kan også regionale organer ha myndighet. Eksempelvis gir Direktoratet for Naturforvaltning regler om tillatte utnyttelsestider og redskapsbruk for jakt, fangst og fiske i Norge, mens fylkesmannen gir regler om hvor i Finnmark det kan drives innlandsfiske med garn.

Allmenne regler av denne art vil også i fremtiden måtte gis av organer utenfor kommunene, men det kan likevel spørres om kommunene i Finnmark bør kunne gis regler som endrer rammene for den lokale bruken i forhold til de generelle reguleringene. Organer på dette nivået har allerede i dag en viss myndighet til å sette rammer for den lokale ressursutnyttelsen, f.eks. er det kommunene som avgjør hvor mange elger som kan felles pr. år i kommunen, og Kautokeino kommune har som ledd i frikommuneforsøket bl.a. myndighet til å begrense jakttidene i forhold til de som er fastsatt av direktoratet. 17

Det er likevel uaktuelt å gi lokale organer myndighet til å utvide bruken av utmarksgodene i forhold til de regler som er fastsatt utenfor kommunen. Slike regler er gitt for å unngå for hard beskatning av godene, og selv om man i kommunene nok vil kunne mene at disse tåler en sterkere beskatning enn hva sentrale eller regionale organer vil åpne for, vil man nok oftere være enig i at totaluttaket bør begrenses. Ettersom kommuneordningen vil omfatte det meste av Finnmark og hele fylkets befolkning, synes også allmenne ressurshensyn å tilsi at lokale organer ikke bør gis generell myndighet på dette punkt. Dette har likevel ikke vært til hinder for at utvalget med henvisning til at sørnorske beiteorganer har slik myndighet, har foreslått at det kan tillates at en jordbruker beiter med flere dyr enn det vedkommendes bruk kan vinterfø, jf. punkt 5.2.4.4.12 og lovutkastets § 3-2 (§ 4-2) siste ledd.

Videre kan mye tale for at de lokale utmarksstyrene gis en allmenn adgang til å innskrenke bruken i forhold til hva de generelle reglene åpner for. Slike innskrenkinger vil kunne gjøre seg utslag i kortere fisketider, senere jaktstart, begrensning av garnfiske eller jakt med hund, fredning av deler av kommunen mv. Organene vil som skissert i punkt 5.2.5.3, jf. lovutkastes § 3-4 (§ 4-4), ha allmenn myndighet til å regulere bruken av de lokale utmarksgoder, og når retten til disse ligger til kommunens innbyggere vil de trolig også kunne iverksette slike tiltak overfor personer bosatt utenfor kommunen. Det kan likevel være grunn til å presisere dette i en egen bestemmelse, som dessuten vil åpne for at det kan gjøres liknende innskrenkninger overfor kommunens innbyggere.

Å innskrenke ressursbruken for kommunens innbyggere i forhold til det som er godtatt sentralt, kan nok virke noe betenkelig. Det vil bl.a. kunne være en viss avstand mellom forvaltningsorganet i kommunen og den enkelte berettigede, slik at intern uenighet om hvor stor beskatning utmarksgodene tåler neppe kan utelukkes. Det kan nok også være en viss fare for at et mindretall vil føle seg overkjørt. Dette er likevel ingen avgjørende innvending mot at vedtak om å begrense ressursbruken også gjøres gjeldende for kommunens innbyggere. De lokale organer vil neppe tvinge gjennom slike begrensninger hvis det er stor intern uenighet om deres berettigelse. Videre vil organene kunne settes sammen slik at de aktuelle utmarksinteresser er representert, og det vil ved de foreslåtte saksbehandlingsregler bli lagt opp til at de berørte grupper får fremme sine synspunkter, jf. punkt 5.2.5.5.1.

En annen innvending mot at bruken av utmarksgodene begrenses i en kommune, kan være at dette vil øke presset på godene der det ikke gjøres lignende innskrenkninger. Faren for slikt press vil imidlertid kunne begrenses ved at kommunene samordner sin forvaltning.

Det må ellers antas at kommuneordningen i seg selv vil bidra til å minske presset på de lokale ressursene, bl.a. ved at det gjøres gjeldende begrensninger overfor utenbygdsboende. Behovet for innskrenkninger overfor kommunens egne innbyggere vil derfor trolig ofte være lite. At myndigheten kanskje sjelden vil bli brukt, er imidlertid ingen avgjørende innvending mot å åpne for slike beslutninger.

Det kan dessuten ikke utelukkes at presset på enkelte områder eller visse ressurser i en kommune kan bli så hardt at det kan oppstå et konkret behov for å begrense også de kommunalt berettigedes bruk. Man kan f.eks. tenke seg at deler av kommunen på grunn av hard beskatning eller forurensning nærmest er tømt for ressurser, eller at det er overhengende fare for dette hvis det ikke umiddelbart gjøres innskrenkninger i bruken. Dersom begrensninger av andres bruk ikke har vært tilstrekkelig til å avverge ressursmangelen, kan det også være behov for å begrense de berettigedes bruk, f.eks. ved at deler av kommunen avskjermes fra bruk, eller at det innføres begrensninger i jakttiden, forbud mot garnfiske i visse vann, fredninger av bestemte multemyrer eller hogstområder etc.

Utvalget har i lovutkastets § 3-5 (§ 4-5) foreslått en regel som åpner for at bruken av utmarksgodene i en kommune kan innskrenkes ut over det som måtte være fastsatt av offentlige organer på nasjonalt eller regionalt nivå. Kommunen bør ha en allmenn adgang til å begrense ressursbruken, og også kunne frede hele eller deler av kommunen for bruk av en eller flere goder. De ulike innskrenkningene bør for øvrig kunne oppheves når dette måtte finnes hensiktsmessig.

Myndigheten vil ellers være begrenset til de utmarksgoder som omfattes av kommuneordningen. Videre tilsier hensynet bak ordningen, sammenholdt med regelen om rimelig fordeling, at det ved fredninger og liknende vedtak ikke kan skilles mellom innenbygdsboendes og utenbygdsboendes bruk i større grad enn at det fortsatt vil innebære en rimelig fordeling mellom de ulike grupper. Herunder vil ikke under noen omstendighet lokalbefolkningens bruk kunne innskrenkes i større grad enn andres. Ellers tilsier likhetshensyn at eventuelle bruksbegrensninger bør gjelde for alle personer innen samme gruppe, men det skal likevel kunne gjøres visse unntak til fordel for personer som utnytter utmarksgodene næringsmessig, jf. punkt 5.2.5.4.2.

De vedtak det her er tale om må for øvrig anses som lokale forskrifter, noe som bl.a. medfører at forvaltningslovens regler om forberedelse av forskrifter vil gjelde tilsvarende, jf. punkt 5.2.5.5 og lovutkastets § 3-9 (§ 4-9). Derimot vil vedtakene ikke kunne påklages.

5.2.5.4.2 Utvisning og bortforpaktning mv.

De lokale organer bør ha myndighet til å foreta individuelle tildelinger av utmarksgodene, f.eks. ved utvisninger eller bortforpaktninger. Også opprettelse av bygdebruksområder, jf. kapittel 5.3, kan anses som en form for tildelingsmyndighet, ved at bygdefolk gis rett til utmarksgodene i et avgrenset område. Men dette vil være en generell prioritering av ei hel bygd, og dermed noe annet enn de individuelle prioriteringene knyttet til enkeltressurser som skal drøftes her.

Det er bl.a. spørsmål om dagens tildelingsordninger, 18 der myndigheten i dag tilligger Finnmark Jordsalgskontor og hvor den praktiske tilretteleggingen er overlatt til Fjelltjenesten, bør overføres til kommunene. Jordsalgskontoret har som nevnt i punkt 4.1.2.3 myndighet til å bortforpakte innlandsfiske og laksefiske i elv, og utvise plasser for sjølaksefiske, jf. forskrift 18. desember 1992 om fiskeforvaltning på statsgrunn § 10, § 12 og § 13. Det kan videre ifølge § 8 i fylkesmannens forskrift 10. mars 1993 utvise innlandsfiske med garn i bestemte vann og elvestrekninger. I medhold av jordsalgsloven (§ 4 og § 5a) er det også åpnet for utvisninger av lauvskog for ved og bestemte multeforekomster. Trolig har jordsalgskontoret med grunnlag i eldre jordsalgsforskrifter også myndighet til å bortforpakte egg og dunvær.

De nevnte ordninger, der lokalbefolkningen i Finnmark i større eller mindre grad har et fortrinn, bør beholdes. Spørsmålet blir da om de skal styres av jordsalgsorganenes etterfølger, Finnmark (eller Samisk) grunnforvaltning, eller av organer på kommunenivå. Det vil være fullt praktikabelt å beholde myndigheten på fylkesnivå. Utvalget har likevel kommet til at grunnforvaltningens saklige virkeområde i utgangspunktet bør begrenses til forvaltning av grunn og ikke-fornybare ressurser, mens de fornybare utmarksgodene bør forvaltes på kommunenivå.

Hvis det først innføres en rettighets- og forvaltningsordning for bruken av utmarksgodene i Finnmark som er avgrenset etter kommunegrensene, er det naturlig at organer på kommunenivå får hånd om de gjeldende utvisnings- og bortforpaktningsordninger. Dette vil øke den lokale innflytelsen på bruken av utmarksgodene i kommunen, bedre mulighetene til å ivareta de lokale brukeres interesser og styrke innholdet av de rettigheter som foreslås lagt til kommunens innbyggere. Det vil videre ha dårlig sammenheng å tillegge kommunens innbyggere rettigheter og samtidig la et organ utenfor kommunen utvise og bortforpakte de utmarksgoder som ligger til kommunens innbyggere. Det kan tenkes situasjoner der et utenforstående organ disponerer i strid med den rett kommunens innbyggere har, mens muligheten for dette vil være vesentlig mindre hvis myndigheten legges på kommunenivå.

Dagens utvisnings- og bortforpaktningsordninger gjelder bare en del av de utmarksgoder og bruksmåter det er aktuelt å tillegge kommunens innbyggere. Men det er også grunn til å vurdere om kommunen bør ha en allmenn myndighet til å foreta individuelle tildelinger av bestemte utmarksgoder til enkeltpersoner eller grupper av enkeltpersoner.

Rettighetene i kommuneordningen vil ligge til kommunens innbyggere, som i utgangspunktet vil ha lik rett til å bruke utmarksgodene. Bruken av flere av disse goder er imidlertid etter sin art slik at det vil være behov for en viss fordeling mellom de berettigede. Også hensynet til kommunens utkanter og næringssvake områder kan tilsi at tildelingsmyndigheten bør være mer allmenn enn i dag. Trolig vil det også ved ressursknapphet være aktuelt med interne tildelinger, særlig hvis adgangen til å vedta generelle bruksbegrensninger ikke er tilstrekkelig eller ikke passer i det konkrete tilfellet.

Det synes etter dette både praktisk og nødvendig å operere med en allmenn lokal myndighet til å foreta interne fordelinger mellom og tildelinger til rettshaverne. Såfremt alle i kommunen stilles likt ved slike fordelinger og tildelinger, vil dette ikke bryte med kommuneordningens utgangspunkt om likestilling av de berettigede. En slik tildelings- og fordelingsmyndighet vil tvertimot være en naturlig del av den lokale forvaltningsmyndigheten. Kommunen synes også som et egnet nivå for denne type beslutninger, da det her vil være en viss avstand til de som tilgodeses og god kjennskap til de lokale forhold.

Det er derfor i lovutkastets § 3-6 (§ 4-6) åpnet for at de lokale organer kan fordele de utmarksgoder som tillegges kommunens innbyggere, ved å foreta individuelle tildelinger av bestemte goder. Slike disposisjoner vil være mest aktuelle der det er nødvendig av hensyn til kontrollert ressursbruk, f.eks. utvisning av sjølakseplasser, eller hugstplasser og eventuelt torvmyrer. Men det kan også være behov for å dele inn i områder for elgjakt, fangst, garnfiske, multeplukking, utmarksbeite og egg- og dunsanking.

Denne ordning vil være kommunalt avgrenset og siden retten til utmarksgodene vil tilligge kommunens innbyggere, vil disse ha et klart fortrinn ved de aktuelle tildelinger. Lovutkastets § 3-4 (§ 4-4) annet ledd om rimelig fordeling av godene mellom innbyggere i og utenfor kommunen, innebærer imidlertid at også andre kan bli tilgodesett hvis det er rimelig og ikke begrenser bruken for kommunens innbyggere.

Om beiteforvaltningen kan det særskilt nevnes at denne i dag tilligger jordsalgsorganene, som etter jordsalgsforskriften 15. juli 1966 § 6 og § 7 uten erstatning kan regulere, flytte, innskrenke og inndra den beitebruk dagens jordbrukere utøver. Også de lokale utmarksstyrer vil som ledd i en fremtidig allmenn tildelingsmyndighet ha adgang til å regulere og flytte beitebruken. Siden det foran er foreslått at det til alle jordbrukseiendommer i Finnmark skal ligge en rett til beite, vil retten imidlertid ikke kunne innskrenkes eller inndras uten erstatning. Beiterett for nye bruk vil heller ikke lenger være avhengig av at det gis særskilt tillatelse, jf. punkt 5.2.4.4.12 og lovutkastets § 3-2 (§ 4-2) siste ledd.

Selv om utgangspunktet er at alle kommunens innbyggere skal stilles likt ved de ulike tildelinger, er det likevel grunn til å vurdere om primærnæringsutøvere bør ha fortrinn ved slike tildelinger. Utvalget har i punkt 5.2.4.2 gått mot å gi personer som har deler av sitt livsgrunnlag fra utmarkshøsting direkte særrettigheter, men det er et annet spørsmål om de lokale organer ved utvisning eller bortforpaktning av bestemte utmarksgoder, selv skal kunne tilgodese disse personer.

Slike regler synes kanskje ikke rent umiddelbart å harmonere med det likhetshensyn kommuneordningen bygger på, men så lenge det dreier seg om det lokale organets adgang til å prioritere enkeltpersoner ut fra deres særlige behov, har dette likevel ikke særlig vekt. Derimot kan det muligens være noe problematisk å gi en ikke klart definerbar gruppe et fortrinn i forhold til kommunens øvrige innbyggere. Eksempelvis vil folk som anser seg som primærnæringsutøvere, kunne føle seg forbigått hvis de ikke når opp i konkurransen om særskilte utvisninger. De lokale organer vil imidlertid allerede i kraft av sin allmenne tildelingsmyndighet kunne tilgodese de som har et særskilt behov for utmarksgoder, slik at det alltid vil være en viss fare for at noen vil føle at de ikke har fått den særstilling de mener å ha krav på. Dessuten vil trolig de som ikke er primærnæringsutøvere ha forståelse for at de som lever av å bruke utmarka kan ha behov for et fortrinn i forhold til den rett de selv får. Det er derfor grunn til å tro at det sjelden vil oppstå strid hvis lokale organer gis den myndighet det her er tale om.

Når det i alle tilfelle vil være adgang til å prioritere primærnæringsutøvere kan det kanskje hevdes at det ikke er behov for å gi ytterligere regler i den retning, men det synes likevel rimelig at de som har deler av sitt utkomme fra utmarka gis et visst fortrinn i forhold til de som i hovedsak utnytter denne rekreasjonsmessig. Kommuneordningen vil omfatte hele Finnmark og alle fylkets innbyggere. Det er følgelig ikke gitt at den allmenne fordelingsmyndigheten vil være tilstrekkelig til å ivareta de særlige behov som de lokale primærnæringsutøvere måtte ha. De som driver næringsmessig utmarksbruk i relativt stort omfang vil fortsatt kunne ha behov for et særlig vern for sin virksomhet. Det synes nærliggende å markere dette ved en regel om at disse har et visst fortrinn ved utvisninger, bortforpaktninger og andre fordelingstiltak.

Siden det vil dreie seg om en unntaksregel, bør det stilles relativt strenge krav for hvem som skal anses som primærnæringsutøver. En mulighet kunne være å se bort fra husbehovsbruk, bl.a. fordi man ved å kreve at de personer det gjelder må ha en viss inntekt fra utmarksbruk, ville unngå en del grensetilfeller. På den annen side kan de som får dekket store deler av sitt husbehov fra utmarka, ha like stort behov for et fortrinn som de som har inntekter fra slik bruk.

Utvalget har derfor i lovutkastets § 3-6 (§ 4-6) tredje ledd foreslått at innbyggere i kommunen som har en betydelig del av sitt livsgrunnlag fra å bruke utmarksgodene skal ha et fortrinn ved utvisninger, bortforpaktninger og liknende tildelinger. Hva som skal legges i uttrykket betydelig vil avhenge av en konkret vurdering, der bl.a. søkerens inntektsgrunnlag og omfanget av hans eller hennes utmarksbruk vil kunne spille inn. Det antas ellers at det som oftest bare er kommunens egne utmarksnæringsutøvere som har den nærhet til de lokale utmarksgoder som kan begrunne at de gis en særstilling. Adgangen til å bli prioritert etter § 3-6 tredje ledd er derfor forbeholdt disse, men i den grad det er uttrykk for en rimelig fordeling av godene, vil også andre næringsutøvere kunne bli tilgodesett i kraft av den generelle regelen i § 3-6 første ledd, jf. § 3-4 annet ledd.

5.2.5.4.3 Avgifter og kortsalg

Utmarksstyrene i kommunene skal iht. det foregående kunne utvise, bortforpakte og foreta andre tildelinger for å legge til rette for en ordnet bruk av utmarksgodene. Et vel så aktuelt virkemiddel i den forbindelse vil imidlertid være å selge kort og fastsette avgifter for bruken av ett eller flere av de lokale utmarksgoder. Ihvertfall vil det for utenbygdsboendes bruk av en del goder måtte opereres med kortordninger, og av registreringshensyn bør trolig også den bruk kommunens innbyggere har rett til, underlegges slike ordninger.

Det vil dermed måtte treffes en rekke vedtak om avgifter og kortsalg i kommunene, og det synes nærliggende å overlate disse vedtak til de lokale utmarksstyrer. Myndigheten vil ha nær sammenheng med den myndighet som ellers foreslås lagt på kommunalt nivå. Det synes videre naturlig at man her har frihet til innenfor lovlige rammer å avgjøre hvor mange kort som skal selges for hvilke priser til de ulike grupper, fremfor at disse forhold detaljreguleres. Dette vil både styrke det lokale selvstyret og gi en rettsteknisk besparelse.

De lokale organer bør etter dette kunne fastsette avgifter for bruken av utmarksgodene og hvordan kortsalget skal legges opp, herunder om det skal selges sesong-, uke- eller dagskort, og om det skal selges egne kort for hvert utmarksgode eller kort som omfatter flere goder. Kortsalg er likevel mest aktuelt for laksefiske i elver og vassdrag, innlandsfiske og småviltjakt, men derimot ikke for sjølaksefiske, storviltjakt, egg- og dunsanking og multeplukking. Også for de sistnevnte bruksformer kan det imidlertid være aktuelt å fastsette visse avgifter.

Det er likevel ikke grunn til å presisere disse forhold i loven. Lovutkastets § 3-8 (§ 4-8) er derfor formulert som en allmenn myndighet for utmarksstyrene til å vedta at bruken av ett eller flere av de lokale utmarksgoder skal skje mot avgift og eventuelt også kjøp av kort.

De lokale organer vil også kunne avgjøre hvor mange kort som skal legges ut for salg. Også organer utenfor kommunen vil imidlertid med grunnlag i den myndighet de iht. det allminnelige regelverk måtte ha til å begrense utmarksbruken, kunne sette visse skranker for antall kort som kan selges. Sentrale organer har f.eks. slik myndighet for laksefisket i de små elvene, og også de som i fremtiden vil stå for kortsalget vil måtte holde seg innenfor de gjeldende rammer. Men det er ut over disse allmenne regler ikke grunn til å gi organer utenfor kommunen myndighet til å fastsette et maksimaltall for hvor mange brukstillatelser som kan selges i kommunen. Videre vil trolig lovutkastets § 3-4 (§ 4-4) om rimelig fordeling av utmarksgodene mellom kommunens innbyggere og andre, gi nødvendig sikkerhet for at godene i tilstrekkelig grad legges ut til allmenn bruk. Det antas følgelig heller ikke å være behov for regler om at det skal fastsettes et minste antall kort som skal forbeholdes for utenbygdsboende.

Selv om også avgifter og kortpriser skal fastsettes lokalt, vil de lokale organers myndighet være begrenset av at kommunens innbyggere som rettshavere normalt vil måtte betale mindre for å bruke utmarksgodene i hjemkommunen enn andre. Dette følger allerede av de underliggende rettsforhold, men utvalget har likevel ment at det bør særskilt presiseres i lovutkastets § 3-8 annet ledd. Regelen kan også anses som et utslag av det generelle prinsippet om en rimelig fordeling av utmarksgodene. Når kommunens innbyggere har rett til disse goder, vil det være rimelig at de betaler mindre enn andre for å bruke dem.

I praksis bør kommunens innbyggere slippe med å betale et gebyr for å dekke administrasjon og ulike utgifter i tilknytning til kortutstedelsen. I den grad andre finnmarkinger likestilles med kommunens innbyggere, enten i kraft av en rett til visse utmarksgoder, eller i kraft av sitt krav på en rimelig adgang til godene, bør også disse betale en lav pris. Det foreslås imidlertid ingen konkrete regler om disse forhold, da det er ansett mest formålstjenlig å overlate dette til de lokale organer.

Disse vil også ellers stå forholdsvis fritt ved prisfastsettelsen og kunne avgjøre i hvilken grad utenbygdsboende skal deles inn i undergrupper, f.eks. finnmarkinger og øvrige nordmenn/EØS-borgere, eller om det skal legges opp til at folk med hytte i kommunen eller utflyttede begunstiges i forhold til andre. Ved salg av et begrenset antall kort må imidlertid alle innen samme gruppe utenbygdsboende kunne konkurrere om kortene på like vilkår, og det skal ikke ut fra individuelle hensyn kunne selges kort bare til enkeltpersoner innen de ulike grupper. Det er gitt en mer utførlig redegjørelse for dette synspunktet i punkt 5.3.5.3.3 om adgangen til å åpne bygdebruksområdene for allmenn bruk.

Ettersom kommuneordningens hovedregel er at retten til ressursene skal ligge til kommunens innbyggere, vil ellers adgangen til å selge kort til andre være begrenset av at det ikke kan åpnes for allmenn bruk i et slikt omfang at dette går på bekostning av den bruk innbyggerne har rett til. Før en slik situasjon måtte oppstå vil imidlertid andre i den grad det er rimelig, kunne gis adgang til å bruke ressursene på samme vilkår som kommunens innbyggere, men mot en noe høyere avgift. De underliggende rettsforhold vil også medføre at begrensninger mht. antall solgte kort i første rekke vil måtte gjøres gjeldende overfor utenbygdsboende, men det vil også kunne iverksettes allmenne bruksbegrensninger overfor kommunens innbyggere, jf. punkt 5.2.5.4.1.

5.2.5.4.4 Inntektsdisponering og oppsyn

De lokale utmarksstyrer skal kunne iverksette ulike tildelings- og kortordninger og fastsette avgifter og kortpriser. Bruken av de lokale utmarksgoder vil dermed gi visse inntekter som bl.a. vil kunne brukes til administrasjon og oppsyn, og hvis det fortsatt er disponible midler, til kultivering og andre ressursfremmende tiltak i kommunen, eller eventuelt avsettes til bruk i senere år. Enten det legges opp til kommunale eller fjellstyrelignende utmarksstyrer, bør det enkelte organ fritt kunne disponere sine midler til de formål som anses mest tjenlig. Det er derfor ikke foreslått særskilte regler for disponeringen av de inntekter utmarksbruken vil gi. Hvis utmarksforvaltningen legges til kommunale organer vil likevel kommunestyret ha et visst ansvar for å kontrollere at midlene disponeres forsvarlig, jf. kommunelovens kapittel 10. Legges myndigheten til fjellstyrelignende organer er det nærliggende at Finnmark grunnforvaltning har et tilsvarende ansvar.

Selv om de tall fra Statskog Finnmark som er referert i punkt 5.2.4.4.3 til 5.3.4.4.6 foran, viser at deler av utmarksforvaltningen i fylket isolert sett gir et overskudd på ca. 40 % etter at administrasjonskostnadene er trukket fra, er det likevel grunn til å tro at forvaltningen i flere kommuner like ofte vil gå med underskudd som med overskudd. En del lokale organer vil trolig, ihvertfall i noen år, måtte få tilført midler fra kommunen, eller fra Finnmark grunnforvaltning hvis utmarksforvaltningen underlegges dette organet. Dette siste vil gi forvaltningen et relativt sikkert økonomisk fundament. En kommunal utmarksforvaltning vil derimot kunne være en viss økonomisk belastning for kommuner med liten tilgang på utmarksgoder. Selv om det her vil være et lavt inntektspotensiale, vil det imidlertid ikke være behov for noen omfattende forvaltningsvirksomhet, slik at også utgiftene vil kunne holdes på et forholdsvis lavt nivå, jf. kapittel 9 om økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets lovforslag.

Det bør også være opp til de lokale organer selv å avgjøre i hvilket omfang og på hvilken måte man vil iverksette ulike tiltak for å fremme ressurssituasjonen i kommunen, f.eks. i form av kulturveringstiltak og oppsyn. Dette siste vil riktignok ha mer indirekte betydning for den lokale ressurssituasjonen som sådan, men desto større betydning med sikte på å trygge at de rettigheter som foreslås lagt til kommunens innbyggere blir respektert og overholdt. Verken kultivering eller oppsyn synes imidlertid å være tiltak av en art som nødvendiggjør noen lovregulering, jf. at disse forhold heller ikke i dag er lovregulert.

Utvalget er likevel av den oppfatning at det statlige naturoppsyn som nylig ble opprettet i medhold av lov 21. juni 1996 nr. 38 også bør føre oppsyn med bruken av utmarksgodene i Finnmark. Hvis utmarksoppsynet i fylket blir en del av en slik felles statlig oppsynsordning, vil det oppnås både økonomiske og adminstrative besparelser. Blant annet vil det være gunstig at mest mulig av oppsynet samles i en etat, og dessuten vil en statlig finansiert oppsynsordning nødvendigvis medføre lavere utgifter for kommunene i Finnmark og dermed også komme utmarksbrukerne til gode i form av lavere kortpriser.

Med dette vil mange av de innvendinger som ellers kan reises mot kommunordningen miste mye av sin vekt. Det foreslås derfor en tilføyelse til § 2 i naturoppsynsloven der det fremgår at det statlige naturoppsynet også skal føre kontroll med at bestemmelsene gitt i eller i medhold av loven om forvaltningen av grunnen i Finnmark blir overholdt, jf. endringsparagrafen i lovutkastets § 5-2 (§ 7-2) nr. 13.

5.2.5.5 Saksbehandling og klage

5.2.5.5.1 Allment

Det er ved drøftelsen av hvilke saksbehandlings- og klageregler som skal gjelde for de lokale utmarksstyrer, grunn til å ta utgangspunkt i forvaltningsloven og offentlighetslovens generelle virkeområde. De to lovene gjelder for ethvert organ for stat eller kommune, og vil derfor ihvertfall hvis utmarksstyrene er kommunale og trolig også hvis de er fjellstyrelignende, gjelde for disse organer. Utmarksstyrene vil imidlertid i stor grad drive med rettighetsforvaltning, slik at deres myndighet må antas å ha et privatrettslig og ikke et offentligrettslig grunnlag. Det vil da følge av forvaltningsloven § 3, jf. definisjonen av enkeltvedtak i § 2 b, jf. § 2 a, at lovens kapittel IV til VI om saksforberedelse, begrunnelse mv. og klage ved enkeltvedtak ikke vil gjelde, og heller ikke kapittel VII om forskrifter. Derimot vil kapittel II og III om habilitet, veiledningsplikt, avgjørelse av saker uten ugrunnet opphold og taushetsplikt mv., samt offentlighetsloven komme til anvendelse.

Disse reglene vil et stykke på vei ivareta hensynet til en betryggende og effektiv saksbehandling, og også gi allmennheten en viss mulighet til å kontrollere saksbehandlingen. Selv om utmarksstyrenes vedtak i stor grad vil ha et privatrettslig grunnlag, vil imidlertid de tildelingsvedtak som fattes iht. lovutkastets § 3-6 (§ 4-6) ha et innhold som er likeartet med de forvaltningsrettslige enkeltvedtak. Disse vedtak vil nettopp være bestemmmende for rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer, jf. forvaltningsloven § 2 b. Også vedtak om fastsettelse av individuelle bruksavgifter etter utkastets § 3-8 (§ 4-8), vil etter sitt innhold være omfattet av enkeltvedtaksdefinisjonen i § 2 b.

Vedtak om allmenne bruksavgifter vil ikke være enkeltvedtak, men lokale forskrifter. De vil ikke være rettet mot en bestemt personkrets, men angå rettigheter eller plikter for et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer, jf. forvaltningsloven § 2 c. Det samme gjelder vedtak om kortpriser og vedtak iht. lovutkastets § 3-5 (§ 4-5) om bruksbegrensninger og fredninger ut over det som ellers gjelder.

De lokale vedtakene bør, uavhengig av sin art, treffes etter en betryggende saksbehandling, og som rettsgruppeflertallet bemerker i NOU 1993:34 s. 258 bør det på grunn av de særegne forhold i Finnmark stilles samme krav til saksbehandling og klageregler som om disposisjonen hadde vært vanlig offentlig forvaltning. De særegne forhold det her snakkes om er bl.a. at utmarksforvaltningen i fylket er preget av at sterke samfunnsmessige hensyn, herunder hensynet til bosettingen i fylket og den samiske folkegruppe, gjør seg gjeldende. Disse hensyn vil bli ytterligere fremhevet hvis utkastet til lov om forvaltning av grunn i Finnmark vedtas. Lovens formålsparagraf (§ 1-1) vil også gjelde for utmarksforvaltningen, og her fremheves de nevnte hensyn spesielt. Selv om grunnlaget for forvaltningen kan sies å være av privatrettslig art, vil det i stor grad være hensyn av offentlig art som ligger til grunn for de konkrete vedtakene.

For vedtak om tildelinger av bestemte utmarksgoder og andre personrettede vedtak bør det derfor, i tillegg til reglene i forvatningslovens kapittel II og III, gjelde regler som stille krav til saksforberedelse og vedtakenes innhold, og som også åpner for klage. Lovens kapittel IV til VI har slike regler, og bør derfor gjelde for utmarksforvaltningen i finnmarkskommunene. Vedtak om bruksbegrensninger, fredninger og kortsalg mv., vil ikke være rettet mot bestemte personer, men bør likevel treffes etter en grundig saksforberedelse der saken er godt opplyst før vedtaket treffes og hvor de som berøres har fått anledning til å uttale seg, samtidig som det bør stilles visse krav til vedtakenes form og kunngjøring. Slike regler finnes i forvaltningslovens kapittel VII om forskrifter, og bør i likhet med lovens regler om enkeltvedtak, gjelde for utmarksforvaltningen i kommunene.

Forvaltningsloven har et innhold som vil passe godt for virksomheten til utmarksstyrene i Finnmark. Samtidig er loven så vidt utfyllende at det neppe er behov for ytterligere saksbehandlingsregler, bortsett fra at det må angis hvilket organ som skal være klageorgan i forhold til de lokale enkeltvedtak, jf. punkt 5.2.5.5.3. Utvalget har derfor kommet til at det i lovutkastets § 3-9 (§ 4-9) bør fremgå uttrykkelig at forvaltningsloven gjelder for utmarksforvaltningen i kommunene. En slik henvisning er strengt tatt ikke nødvendig for å gi offentlighetsloven anvendelse, jf. ovenfor, men da det er en naturlig sammenheng mellom disse to lovene bør det også vises til denne loven.

5.2.5.5.2 Særlig om klageinstansens myndighet

Henvisningen til forvaltningsloven vil i utgangspunktet medføre at også regelen om klageinstansens myndighet i § 34 vil gjelde for det organ som skal være klageorgan for utmarksforvaltningen. Klageinstansen kan etter § 34 prøve alle sider av saken såvel de rettslig som de skjønnsmessige, og også ta hensyn til nye omstendigheter. Den har dermed videre myndighet enn underinstansen, og siden forslaget om å legge utmarksforvaltningen til ett organ i hver kommune er basert på at den lokale forvaltningen skal være reell, kan det spørres om det bør være visse grenser for i hvilken grad et klageorgan utenfor kommunen skal kunne overprøve de lokale organers enkeltvedtak.

En mulig begrensning ville her være å åpne for at bare lovligheten av vedtakene kan prøves, slik utvalget i punkt 4.3.7.4.2 har foreslått forsåvidt gjelder vedtak fattet av Finnmark grunnfovaltning.

En slik begrensning ville innebære at klageinstansen kan prøve om et vedtak er innholdsmessig lovlig, om det er truffet av rett organ og om det er blitt til på lovlig måte. Derimot vil den ikke kunne overprøve de skjønnsmessige avveininger som ligger bak vedtaket, så fremt disse er innenfor allminnelige rammer for forsvarlig skjønnsutøvelse. Ved prøving av om et vedtak har et lovlig innhold, vil det likevel ikke bare være spørsmål om vedtaket er lovhjemlet og i samsvar med lov i snever forstand, men også om det skjønn som ligger bak det er forsvarlig. Videre omfatter prøvingen av vedtakets tilblivelse både om saksbehandlingen samsvarer med lov og ulovfestede prinsipper, om det bygger på et korrekt faktum og om vedtaket har et lovlig formål og at det ikke er tatt utenforliggende hensyn.

Til tross for at de vurderinger som vil ligge til grunn for avgjørelsen av om et hensyn er relevant ofte vil være skjønnspregede, er det først ved underinstansens avveining av de ulike relevante hensyn at en begrensning av klageorganet myndighet vil ha reell betydning. Og også i disse tilfellene vil det kunne prøve om skjønnet er lovlig i den forstand at det ikke har ledet til et grovt urimelig resultat, eller at det foreligger andre former for myndighetsmisbruk, f.eks. at det er utøvd usakelig forskjellsbehandling, eller foreligger et vilkårlig vedtak.

I tillegg vil lovanvendelsen ofte være skjønnspreget, også i dette tilfellet hvor det særlig vil være aktuelt å påklage vedtak om tildelinger av bestemte utmarksgoder. Kommunen kan ifølge lovutkastets § 3-6 (§ 4-6) første ledd foreta slike tildelinger når det er hensiktsmessig for bruken av utmarksgodene. I tredje ledd er folk i kommunen som har en betydelig del av livsgrunnlaget fra å bruke de lokale utmarksgoder gitt et fortrinn ved de aktuelle tildelinger.

Begrenses klageinstansens myndighet til en prøving av vedtakenes lovlighet, ville den ikke uten videre kunne tilsidesette de vurderinger som ligger bak kan-skjønnet i første ledd. Den vil imidlertid kunne prøve skjønnets lovlighet og underinstansens tolkning av hva som må anses som hensiktsmessig for bruken av utmarksgodene. Uttrykket er imidlertid så skjønnspreget at det kan være noe usikkert om klageorganet vil begi seg inn på en prøving av anvendelsen av uttrykket i et konkret tilfelle (subsumsjonen). Klageinstansen vil også kunne prøve om de konkrete tildelingsvedtak er i samsvar med kravet om rimelig fordeling av utmarksgodene i lovutkastets § 3-4 (§ 4-4) annet ledd og med det generelle lovformålet slik dette er angitt i utkastetes § 1-1.

Myndigheten til å prioritere kommunens primærnæringsutøvere er mer lovbundet. Her vil underinstansens vurdering av om den bruk en primærnæringsutøver påberoper seg som grunnlag for et eventuelt fortrinn er en betydelig del av hans eller hennes livsgrunnlag, kunne prøves. Også dette uttrykket er imidlertid skjønnspreget, slik at det kan tenkes at klageinstansen vil vise en viss tilbakeholdenhet med å prøve den konkrete subsumsjonen. Men i alle tilfelle vil vedtakenes forhold til lovens formål og kravet om rimelig fordeling kunne prøves.

En avgrensning av overprøvingsadgangen til lovanvendelsen vil dermed ikke stille de lokale organers skjønnsutøvelse helt fritt, da denne uansett vil være underlagt en rekke lovfestede og ulovfestede skranker. De hensyn til lokalt selvstyre som eventuelt kunne begrunne en mulig begrensing av klageinstansens myndighet, vil dermed ikke nødvendigvis gjøre seg spesielt sterkt gjeldende i denne sammenhengen.

Videre synes grensen mellom lovanvendelse og skjønn så vidt uklar at det i praksis ville være vanskelig for klageorganet å trekke noe skarpt skille. Ihvertfall kan det være en omtvistet avgjørelse å avvise en klage fordi denne gjelder de skjønnsmessige sider og ikke lovligheten av underintansens vedtak, og kanskje særlig i tilfeller hvor klagen er begrunnet med at skjønnet er uforsvarlig eller ulovlig. Et skille mellom lovanvendelse og skjønn vil etter dette ikke ha stor reell betydning, og det er derfor neppe grunn til å unnta skjønnet fra overprøving.

Siden forvaltningsloven åpner for at klageorganet skal kunne prøve alle sider av saken, måtte man for å unndra skjønnet fra prøving gjøre et unntak fra den generelle henvisning til loven som er foreslått i punkt 5.2.5.5.1 og som bl.a. innebærer at reglene for enkeltvedtak skal gjelde tilsvarende for utmarksforvaltningen i kommunene. Når dette delvis er begrunnet med at virksomheten kan sammenlignes med offentlig forvaltning slik at de samme regler bør gjelde, synes det å ha dårlig sammenheng å deretter gjøre et unntak for lovens klageregler.

Forvaltningslovens regler om enkeltvedtak er begrunnet bl.a. ut fra rettssikkerhetshensyn og hensynet til forsvarlig saksbehandling. Dette gjelder ikke minst klagereglene ettersom forvaltningens skjønn normalt ikke er gjenstand for domstolsprøving. Disse hensyn vil imidlertid også være relevante ved de tildelingsvedtak det her er snakk om. Dette illustreres bl.a. av at jordsalgsforskriftens § 16 a gir reglene om klage i forvaltningslovens kapittel VI tilsvarende anvendelse for jordsalgskontorets vedtak om utvisning og bortforpaktning av ulike utmarksgoder, uten at adgangen til å overprøve skjønnet bak disse vedtak er begrenset. En begrensning av klageadgangen til vedtakenes lovlighet vil dermed være i disharmoni med de allmenne hensyn bak forslaget om å gi forvaltningsloven anvendelse for utmarksforvaltningen i kommunene, og være en innskrenkning av dagens klageadgang.

De beste grunner synes etter dette å tale for at det ikke bør gjøres noe unntak mht. adgangen til å påklage de skjønnsmessige sider av de vedtak som treffes i utmarksforvaltningen i Finnmark. I så fall vil det også i fremtiden være full adgang for parter eller andre med rettslig klageintresse iht. forvaltningsloven § 28 til å påklage den del av disse vedtak som etter sin art kan anses som enkeltvedtak. Det vil primært si tildelingsvedtak etter lovutkastets § 3-6 (§ 4-6), men også andre vedtak som iht. forvaltningsloven § 2 b kan anses å være bestemmende for rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer.

Det kan avslutningsvis tilføyes at forslaget fra utvalgets flertall i punkt 4.3.7.4.2 om at klageinstansen ikke skal kunne prøve det skjønn som ligger bak Finnmark grunnforvaltnings vedtak, har sammenheng med at det synes vanskelig å finne frem til en klageinstans som har forutsetninger for å foreta noen reell prøving av det skjønn som ligger bak grunnforvaltningen vedtak. Videre tilsier hensynet til organets uavhengighet at klageinstansens myndighet bør begrenses i forhold til det som følger av forvaltningsloven § 34.

Disse hensyn gjør seg imidlertid ikke like sterkt gjeldende i forhold til adgangen til å påklage vedtak som treffes i utmarksforvaltningen i kommunene. Her kan klagemyndigheten legges til et organ på fylkesnivå med reell mulighet til å vurdere det skjønn de kommunale vedtakene bygger på, jf. nedenfor. Videre er ikke hensynet til kommunens uavhengighet i utmarksforvaltningen like sterkt som hensynet til Finnmark grunnforvaltnings uavhengighet. Gode grunner kan tvertimot tale for full prøvingsadgang, slik at det kan legges til rett for en enhetlig utmarksforvaltning i Finnmark. Det er derfor god sammenheng mellom regler som legger opp til full prøving av enkeltvedtak som treffes som ledd i utmarksforvaltningen, og prøving begrenset til lovligheten av vedtak som treffes som ledd i grunnforvaltningen.

5.2.5.5.3 Klageorgan

De vedtak som etter det foregående vil kunne påklages, vil være delvis sammenfallende med de vedtak dagens jordsalgsorganer treffer mht. å utvise og bortforpakte utmarksgodene i Finnmark. Det følger av jordsalgsforskriftens § 16 a, jf. § 10, at Statskog SF er klageorgan for vedtak om utvisning av lauvtrevirke og multemyrer, fordeling av beiteområder for bufé og forpaktning av eggvær, mens Direktoratet for naturforvaltning er klageorgan for vedtak om fiske og jakt. Denne todelte klageordningen vil falle bort hvis de foran skisserte regler blir vedtatt. Videre vil ikke Stat­skog være et aktuelt klageorgan, jf. det som er anført i punkt 4.3.2.1.2 om hvorfor forvaltningen av grunn og naturgoder i Finnmark bør unntas fra statsforetakets virksomhet.

Direktoratet vil på sin side fortsatt gi det ytre regelverk for bruken av utmarksgodene i Finnmark, og kan derfor umiddelbart synes som et mulig klageorgan. Dagens klageordning har imidlertid, med unntak av vedtak om utvisning av plasser for sjølaksefiske, vært lite benyttet. 19 Videre har de sentrale klageorganene ofte ikke følt seg kompetente til å prøve de lokale vurderinger de påklagede vedtak bygger på, og i praksis har få klagesaker ført frem. Klageordningen har derfor ikke fungert etter intensjonene, og det er grunn til å tro at både direktoratet og andre sentrale organer også i fremtiden ofte vil finne det problematisk å prøve lokale vedtak om tildeling av bestemte utmarksgoder, jf. også det som er sagt om dette i punkt 4.3.7.4.2.

Dette er likevel ikke noe argument mot å fortsatt operere med en ordning der klageinstansen kan prøve både lovanvendelse og skjønn, men et argument for at klagemyndigheten legges på et nivå hvor man har reelle forutsetninger for å prøve alle sider av saken. Det vil i praksis si til et organ på kommune- eller fylkesnivå, idet et slikt organ vil ha bedre kjennskap til de lokale forhold, og dermed også være bedre skikket enn et sentralt organ til å vurdere de skjønns­messige sider av underinstansens konkrete vedtak i forhold til de aktuelle lovregler og de særegenheter som måtte gjøre seg gjeldende i de ulike kommuner.

Siden det legges opp til ett utmarksstyre i hver kommune, kunne en mulighet være å la kommune­styret være klageorgan. En slik ordning ville ikke minst synes aktuell hvis myndigheten i første instans legges til et kommunalt organ etter kommuneloven, jf. flertallets forslag i punkt 5.2.5.2. Klageordningen ville da være i samsvar med forvaltningsloven § 28 annet ledd, hvor det nettopp legges opp til at enkeltvedtak truffet av underordnede kommunale organer kan påklages til kommunestyret.

Det kommunale utmarksstyret vil imidlertid være et organ for rettighetsforvaltningen i kommunen og ut fra sin konkrete sammensetning trolig være vel så godt egnet som kommunestyret til å avgjøre saker om tildelinger av bestemte utmarksgoder. Hvis utmarksstyret er kommunalt, kan dessuten flertallet i kommunestyret etter kommuneloven § 60 nr. 1 forlange å få lagt enhver sak sak fram for seg til orientering eller avgjørelse. Det kan også omgjøre utmarksstyrets vedtak i samme utstrekning som dette selv kan omgjøre sitt vedtak innenfor de rammer som er satt i forvaltningsloven § 35. Kommunestyret har etter dette så vidt sterke muligheter til å påvirke og endre innholdet av et kommunalt utmarksstyres vedtak, at det ikke også bør være klageorgan.

Det synes heller ikke særlig praktisk å etablere egne kommunale klageorganer, slik at det mest nærliggende blir å operere med et klageorgan på fylkes­nivå, der Finnmark grunnforvaltning peker seg ut. For det flertall som foran har gått inn for at utmarksmyndigheten skal ligge til et kommunalt organ, innebærer dette at det for klageorganet gjøres et unntak fra det som normalt vil gjelde for slike organer, men det er ikke noe prinsipielt i veien for å gjøre et slikt unntak.

Til fordel for å la Finnmark grunnforvaltning være klageorgan kan det bl.a. anføres at dette vil gi en viss sikkerhet for at de påklagede vedtak blir undergitt en reell behandling i to instanser. Finnmark grunnforvaltning vil både ha tilstrekkelige lokalkunnskaper og fagkyndighet til å fungere som overprøvingsorgan, og vil neppe i for stor grad føle seg bundet av de lokale avgjørelser. Faren for at klageordningen skulle få begrenset praktisk betydning, synes dermed å være liten. Dette i motsetning til det som er tilfelle for dagens klageordning.

Også det forhold at det samme underliggende regelverk skal gjelde i hele Finnmark, taler for at Finnmark grunnforvaltning bør være klageorgan. Når klagebehandlingen er samlet på et sted vil det ligge til rette for felles praksis i klagesaker, og dermed kunne etableres en enhetlig utvisnings- og bortforpaktningspraksis i fylket. En slik ordning vil også være fornuftig ut fra hensynet til en rasjonell bruk av økonomiske midler og en effektiv klagebehandling.

Finnmark grunnforvaltning vil dessuten ha hånd om de eierbeføyelser som er knyttet til disponeringen av grunnen og de ikke fornybare naturgoder i fylket. Hvis det ikke hadde vært lagt opp til å overføre utmarksforvaltningen til et organ i hver kommune, ville eierorganet også hatt myndighet til å forvalte de fornybare utmarksgodene. Det synes derfor hensiktsmessig at dette organet fortsatt har en viss innflytelse på utmarksforvaltningen i Finnmark, men nå ikke som førsteinstans, men som klageinstans for de enkeltvedtak som treffes på kommunenivå om bortforpaktninger og utvisninger mv.

En slik ordning vil også bidra til at forvaltningen av grunn og utmarksgoder i Finnmark kan ses i sammenheng. Som klageorgan for utmarksforvaltningen vil Finnmark grunnforvaltning få økte kunnskaper om den rådende bruk av fylkets utmarksressurser, noe som vil være en klar fordel ved vurderingen av om grunn skal selges eller festes bort til ulike formål. Som jordsalgsorganenes etterfølger vil grunnforvaltningen også dra nytte av den erfaring disse organer har opparbeidet seg gjennnom sitt mangeårige ansvar for utmarksforvaltningen i Finnmark.

Det kan også bemerkes at den foreslåtte formålspragraf for lov om forvaltning av grunn i Finnmark, jf. lovutkastets § 1-1, skal gjelde for all forvaltning av grunn og naturgoder i fylket, herunder også for forvaltningen av de fornybare naturgoder. Det er grunn til å tro at grunneierorganet vil ha gode forutsetninger for å vurdere om utmarksforvaltningen i kommunene er i samsvar med lovens formål, siden deres egen virksomhet er underlagt det samme formål.

Utvalget har konkludert med at Finnmark grunnforvaltning bør være klageorgan for de enkeltvedtak som måtte treffes på kommunenivå som ledd i forvaltningen av de fornybare utmarksgoder i Finnmark, jf. lovutkastets § 3-9 annen setning. Det mindretall som foreslår Samisk grunnforvaltning er enig i at Finnmark grunnforvaltning skal være klageorgan for de kommuner som er tilsluttet denne ordningen, men for de kommuner som er tilsluttet Samisk grunnforvaltning bør dette organet være klageinstans. Mindretallet har derfor utformet regelen om klageorgan for utmarksforvaltningen i kommunene noe annerledes enn flertallet, jf. deres utkast til § 4-9, samt drøftelsen i punkt 5.4.2.3.2 .

5.2.5.5.4 Utvidet klage- eller overprøvingsadgang?

Klageadgangen vil iht. det foregående være begrenset til vedtak som er bestemmende for rettigheter eller plikter til en bestemt personkrets. De lokale organer vil imidlertid også kunne treffe vedtak som er rettet mot en ubestemt personkrets. Disse vedtak må etter sitt innhold anses som forskrifter og vil følgelig ikke kunne påklages. De vil likevel kunne ha stor betydning for de personer de angår, og det kan derfor spørres om det også her bør være en viss klageadgang, noe som vil bety at det gis en videre overprøvingsadgang enn hva forvaltningsloven åpner for.

Så lenge forvaltningsloven skal gjelde fullt ut for utmarksforvaltningen i Finnmark, vil imidlertid reglene i kapittel VII om utredningsplikt, forhåndsvarsel og høring av berørte interesser (§ 37) og kunngjøring (§ 38) også gjelde for vedtak om fastsettelse av kortpriser og bruksbegrensninger. Hvis et kommunalt utmarksstyre ønsker å endre fiskekortprisene, begrense jakttidene eller frede visse multemyrer, kan slike vedtak dermed ikke treffes før de lokale og andre aktuelle utmarksinteresser er varslet og har fått anledning til å uttale seg.

Hensynet til betryggende saksbehandling vil dermed trolig være ivaretatt ved at disse reglene gis anvendelse. Videre synes det ikke uten videre naturlig å la vedtak som er rettet mot en ubestemt krets av personer, være gjenstand for en individuell klageadgang. Hvis alle som ble berørt av et vedtak om å begrense jakttidene, øke fiskekortprisene eller frede et fiskevann, skulle ha adgang til å påklage dette, ville det kunne oppstå nokså uholdbare forhold.

Spørsmålet om hvorvidt et vedtak om fredninger, bruksbegrensninger eller kortpriser er innenfor de rammer for den lokale myndigheten som foreslås i lovutkastets regler om rimelig fordeling av utmarksgodene mv., vil dessuten kunne bringes inn for domstolene. Disse vil ihvertfall kunne prøve det lokale organets tolkning av hva som er en rimelig fordeling, men muligens være noe mer tilbakeholdne med å prøve organets anvendelse av uttrykket i et konkret tilfelle.

Selv om domstolene i liten grad vil prøve det skjønn som ligger bak et vedtak om f.eks. å begrense sjølaksefisket i en kommune, vil de også kunne prøve om forberedelsen av et slikt vedtak samsvarer med forvaltningslovens regler for forskrifter. Hvis viktige brukerinteresser ikke har fått uttale seg og det er mulig at feilen kan ha hatt betydning for vedtakets innhold, kan dette oppheves. Se bl.a. Rt. 1964 s. 98 der et lokalt forbud mot kilenotfiske etter lakseloven ble tilsidesatt fordi det ikke kunne utelukkes at mangelfull høring hadde hatt betydning for departementets avgjørelse. Utvalget har etter dette ikke funnet grunn til å foreslå noen særskilt klageordning for de vedtak som treffes på kommunenivå, og som etter sitt innhold må anses som forskrifter.

5.2.5.6 Partsstilling

De lokale utmarksstyrer vil kunne opptre som parter i privatrettslige avtaler, noe som bl.a. kan lede til avtalerettslige tvister. Videre vil et utmarksstyres forvaltningsvirksomhet kunne gjøres til gjenstand for rettstvister, f.eks. ved at noen reiser sak om gyldigheten av dets vedtak og krever erstatning for økonomisk tap som følge av ugyldighet. Det kan også være aktuelt at organet selv ønsker å saksøke noen for ulovlig bruk av de lokale utmarksgoder. Selv om spørsmålene om utmarksstyrenes partsstilling for domsstolene trolig langt på vei vil finne sin løsning gjennom de allminnelige regler i tvistemålsloven, har utvalget funnet grunn til å foreslå visse presiserende regler på dette punkt.

Det flertall som i punkt 5.2.5.2.2 har gått inn for at utmarksforvaltningen skal ligge til kommunale organer, har lagt til grunn at søksmål mot utmarksstyret må rettes mot kommunen, samtidig som denne kan reise søksmål på vegne av organet. Dette er en naturlig følge av at utmarksforvaltningen gjøres til en del av den kommunale virksomhet som kommunestyret etter kommuneloven § 60 nr. 1 vil ha det øverste tilsyn med. Hvis det dreier seg om gyldigheten av vedtak som er påklaget til og avgjort av Finnmark grunnforvaltning, vil likevel søksmålet måtte rettes mot grunnforvaltningen. Dette er i samsvar med den allmenne regelen i tvistemålloven § 439. Se også de foreslåtte regler i lovutkastes § 2-15 om dette organets partsstilling.

For øvrig bør søksmål, enten de reises mot eller av kommunen og enten saken er avgjort av Finnmark grunnnforvaltning eller ikke, reises i den rettskrets hvor kommunen ligger. Dette vil i visse sammenhenger være et unntak fra de allminnelige regler om verneting i tvistemålslovens kapittel 2, men det antas likevel av hensyn til sakens opplysning formålstjenlig at saken først kommer opp i denne rettskrets. Se ellers lovutkastets § 3-10 alternativ 1, jf. § 4-10 i mindretallets utkast.

Ballo har foreslått at søkmålskompetansen, enten det dreier seg om vedtak som er avgjort etter klage eller ikke, skal ligge direkte til Finnmark grunnforvaltning, jf. lovutkastets § 3-10 alternativ 2. Dette er en konsekvens av at han i punkt 5.2.5.2.3 har gått inn for at utmarksforvaltningen i kommunene skal tillegges fjellstyrelignende organer underlagt Finnmark grunnforvaltning.

5.3 Rett til og forvaltning av utmarksgoder i bygdene

5.3.1 Innledning

Det kan innledningsvis påpekes at utvalgets bruk av begrepet bygd i den følgende fremstilling kan minne om begrepet bygdelag, som i sørnorsk allmenningsrett brukes som betegnelse på det fellesskap som folket i et særskilt bosettingsområde (ei bygd) utgjør. I daglig språkbruk i Finnmark har imidlertid uttrykket en annen betydning ved at det her ofte er betegnelsen på lokale foreninger som gjerne har som formål å ivareta de lokale utmarksgoder. Utvalget har for å unngå misforståelser, valgt ikke å bruke uttrykket bygdelag, men i stedet ordet bygd. For en mer konkret redegjørelse for hva som ligger i dette uttrykket, vises det til fremstillingen i punkt 5.3.3.

Forslaget om at folket i ei bygd i tillegg til den rett de i kommunens bruksområde vil ha på linje med kommunens øvrige befolkning, på visse vilkår skal kunne få avgrenset et bygdebruksområde der de vil bli tillagt særlige utmarksrettigheter, er et unntak fra regelen om at kommunens innbyggere er likestilt. Bygdefolk vil ha en særrett til bygdebruksområdet og dette vil bli unntatt fra allmenn kommunal bruk.

Det vil i punkt 5.3.2 bli gitt en begrunnelse for bygdebruksordningen. Videre vil det i punkt 5.3.3 bli gjort rede for opprettelsen og avgrensningen av bygdebruksområdene. Det gis først en omtale av hvordan krav om bygdebruksområder skal fremsettes og den nærmere behandlingen av slike krav (5.3.3.1). Deretter behandles spørsmålet om hvilke retningslinjer som skal gjelde for den konkrete avgrensningen av områdene og hvem (hvilke organer) som skal foreta denne (5.3.3.2).

I punkt 5.3.4 behandles bygdebrukssrettens innhold og omfang. Drøftelsen er bygget opp på samme måte som drøftelsen av de tilsvarende spørsmål for kommunens del. Hovedspørsmålene er hvem som skal være rettshavere (5.3.4.1), hvor sterk rett disse skal tillegges (5.3.4.2) og hvilke utmarksgoder deres rett skal omfatte (5.3.4.3). Videre er det inntatt særskilte punkter om reindriftens (5.3.4.4) og andre brukeres (5.3.4.5) rettsstilling i bygdebruksområdet.

Bygdebruksforvaltningen er drøftet i punkt 5.3.5, hvor det bl.a. er spørsmål om hvem (hvilket organ) som skal besørge bygdebruksforvaltningen (5.3.5.2), og om hvilke vedtak som skal kunne treffes (5.3.5.3). Spørsmålet om kommunal forvaltning og fellesforvaltning av bygdebruksområder er drøftet særskilt (5.3.5.4). Fremstillingen inneholder også en vurdering av behovet for egne klageregler i forbindelse med bygdebruksforvaltningen (5.3.5.5), og drøftelser av spørsmålet om partsstilling (5.3.5.6) og oppløsning av bygdebruksområder (5.3.5.7).

Drøftelsen i de her nevnte underpunkter har ledet frem til at det er foreslått en del særskilte regler om bygdebruksområder, bygdebruksrett og bygdebruksforvaltning. Disse regler er inntatt i kapittel 4 i utkastet til lov om forvaltning av grunn i Finnmark (kapittel 5 i mindretallets utkast), og kommentert i utredningens punkt 10.2.

5.3.2 Begrunnelse

For å begrunne at det skal kunne innføres særskilte utmarksrettigheter og forvaltning på bygdenivå, kan det tas utgangspunkt i utviklingen i bruken av utmarka i Finnmark siden 1960-tallet. Før den tid hadde bygdefolk stort sett utmarksgodene i sine nærområder for seg selv. Bygdene hadde den faktiske rådigheten over områdene, selv om de ikke hadde noen formell særrett til dem. Etter hvert har imidlertid kommunikasjonsutbygging, hyttebygging og bruk av bil og snøscooter gjort utmarka mer tilgjengelig. Samtidig har endringer i livsmønster og levestandard økt folks behov for og muligheter til fritidsutfoldelse.

Denne utviklingen har hatt mange positive virkninger for bygdefolk i Finnmark, men har samtidig ført mange utenbygdsboende til tidligere avsidesliggende områder for å bruke utmarka. Det er med styrke hevdet at dette har minket tilgangen på ulike utmarksgoder i betydelig grad, og i alle fall har presset på ressursene i bygdenes nærområder økt, særlig i lett tilgjengelige bygder. Det er videre et faktum at bygdefolk har mistet sitt tidligere faktiske fortrinn til ressursene i sitt nærområde. De må nå konkurrere om ressursene med andre brukere, i første rekke med kommunens øvrige innbyggere og fylkets befolkning, men også med allmennheten ellers. Det hevdes ofte at det er de lokale brukerne som går tapende ut av denne konkurransen og at de er blitt fortrengt fra mange av sine gamle bruksområder. Dette gjelder kanskje særlig for de samiske bygder i Finnmark.

Det dreier seg her om en allmenn motsetning mellom bygdefolks og allmennhetens interesser. 20 For allmennheten gjelder det en nyere form for fritidsbruk av utmarksgodene i forbindelse med friluftsliv og rekreasjon, og i en viss utstrekning også tilskudd av bær, vilt og fisk som matauke. For bygdefolk har bruken av utmarksgodene vært en tradisjonell del av næringsgrunnlaget og derigjennom også en del av deres livsform og kultur. Slik har det vært både i samiske og andre bosettingsområder i Finnmark. Samenes bruk av og tilknytning til utmarka skiller seg kanskje ikke vesentlig fra eldre norsk bruk og tilknytning, og har ikke samme betydning som næringsgrunnlag som før. Deres bruk og tilknytning er imidlertid fortsatt en del av tradisjonell samisk livsform, og må derfor sies å være langt viktigere for samisk enn for norsk kultur. Når det er et særlig ønske om å legge til rette for sikring og utvikling av samisk kultur, må derfor også den kultur som knytter seg til bruk og liv i naturen sikres og utvikles.

Den bruk av utmarka som skjer med utgangspunkt i samiske bosettingsområder og bygder i Finnmark, er en vesentlig del av det materielle grunnlaget for samisk kultur. En forutsetning for å kunne ivareta og styrke denne siden av samekulturen, vil derfor være å legge forholdene til rette for bygdefolks bruk av utmarka. I en slik sammenheng er det neppe tilstrekkelig å operere med utmarksrettigheter og forvaltningsmyndighet på kommunenivå. Man må trolig bevege seg ned på bygdenivå for å ivareta de her omtalte hensyn.

Ihvertfall synes det på bakgrunn av den foran skisserte utvikling å være behov for en klar rettslig prioritering av de samiske og lokale nærings- og brukerinteresser i bygdene. Den enkleste måten å gjennomføre en slik prioritering på, vil trolig være ved å åpne for at bygdene i Finnmark kan få avgrenset et bruksområde der folk i bygda kan høste av utmarka uten at andres bruk er til hinder for dette, og med et utbytte som stimulerer til at høstinga opprettholdes. Dette tilsier at bygdefolk i tillegg til sterke bruksrettigheter til utmarksgodene også bør gis en viss styring med bruken i sine nærområder.

Forslaget om å supplere kommuneordningen med en mulighet til å gi utmarksrettigheter og rettighetsforvaltning til bygdene, kan anses som en formalisering av den faktiske enerådighet bygdefolk hadde frem til 1960-tallet. Gjennom sterke rettigheter i sine nærområder, vil de få bedret sin mulighet til uforstyrret å bruke ressurser de alltid har brukt. Samtidig vil en lokal forvaltningsmyndighet gi dem kontroll med bruken av nærområdene, noe som vil styrke rettighetene, gi et vern mot at ressursbruken styres i en retning som er uheldig for bygdene og bidra til å utvikle bygdene. Tilbakeføring av rettigheter og faktisk rådighet til bygdene vil dermed innebære en allmenn styrking av bygder og samiske bosettingsområder i Finnmark.

De sammenhenger som her er påpekt er nærmere belyst av Lina Gaski i hovedfagsoppgaven Utnyttelse av utmarksressurser; endringer i samhandlings­møn­stre og kulturell betydning, Universitetet i Tromsø, Institutt for Samfunnsvitenskap (1993). Etter å ha redegjort for tradisjonell ressursutnyttelse i bygdene i Finnmark og det nære forholdet mellom tilgang på naturgodene og kulturell identitet, og beskrevet hvordan mye av dette har gått tapt etterhvert som den faktiske styringen av utmarksgodene er overført fra lokal til offentlig forvaltning, sier hun bl.a. dette avslutningsvis i oppgaven (s. 119-120):

«Poenget med delegering av ansvar og medinnflytelse er slett ikke nytt, og mange har påvist sammenhengen mellom innflytelse og grad av vellykket styring. For det første har deltagelse en egenverdi i seg sjøl, samtidig blir også beslutningers legitimitet større og man kan anta at lokal kunnskap og informasjon gir kvalitativt bedre beslutninger. Man kan altså anta at både måten beslutningene fattes på, og innholdet i disse, vil kunne få en større legitimitet gjennom en bredere deltakelse. ...

Som vist foran dreier forvaltning av utmarksressurser seg ikke bare om å forvalte ressursene økologisk riktig. ... det [er] like mye et spørsmål om hvordan lokalsamfunnet må organisere seg i forhold til bruk av utmarksressurser slik at ikke sosial struktur og kultur undergraves. Ved at lokalbefolkninga i større grad enn det som er tilfelle i dag kan være med og legge premissene selv, vil man i tillegg til å sikre bærekraft i en økologisk forstand, også bidra til å sikre bærekraft sosialt og kulturelt.

Det dreier seg derfor om å finne nye måter å fordele og kanalisere innflytelse på, slik at lokale verdier og kunnskap både kan utvikles og være en av flere premisser i framtidig ressursforvaltning. ...»

Bygdebruksordningen vil dessuten kunne anses som en moderne siidaordning, og vil i større grad enn en rendyrket kommuneordning, åpne for lokal forvaltning av klart definerte rettigheter for bygdefolk i et avgrenset bruksområde. Disse rettigheter vil ha sin basis i tradisjonell bruk opp gjennom tidene, og det er trolig på dette nivået man vil finne de klareste skiller mellom samer og den øvrige befolkning i Finnmark.

For å begrunne bygdebruksordningen kan det også vises til de allmenne prinsipper for konstatering av sedvanerett. Hvis folket i ei bygd har drevet en forholdsvis intensiv og langvarig bruk av utmarksgodene i sitt nærområde i den tro at de har en rett som samsvarer med bruken, kan det være etablert lokal sedvanerett som kan gå foran allmenn lovgivning. Med grunnlag i disse prinsipper slår Rettsgruppen i NOU 1993:34 s. 28-29 fast at det især i Finnmark kan tenkes å foreligge sedvaner eller festnet bruk som går på tvers av landets allmenne lovgivning, og som kan slå igjennom overfor denne lovgivning.

Forslaget om å opprette bygdebruksområder kan anses som en konkretisering av dette utgangspunktet, idet bygdefolks utmarksbruk mange steder må ha gitt grunnlag for lokale brukssedvaner og rettsoppfatninger. Hvorvidt slike sedvaner i konkrete tilfeller vil slå igjennom overfor dagens norske lovgivning, vil måtte vurderes særskilt i hvert enkelt tilfelle. Den utøvde bruk gir imidlertid under enhver omstendighet et solid faktisk og rettspolitisk fundament for utvalgets forslag om å legge rettigheter og forvaltningsmyndighet ned på bygdenivå.

Den prioritering av lokale og samiske nærings- og brukerinteresser som ligger i et slikt forslag, vil nødvendigvis til en viss grad måtte skje på bekostning av bl.a. kommunens innbyggere. Ut fra de retningslinjer for avgrensningen av bygdebruksområdene som er foreslått i lovutkastets § 4-1 (§ 5-1) annet ledd vil imidlertid den samlede utstrekningen av områdene trolig bli forholdsvis begrenset. Det meste av grunnen i en kommune vil fortsatt ligge åpen for alle kommunens innbyggere, som dessuten vil få sin stilling styrket gjennom kommuneordningen. En ordning som åpner for at det ved siden av rettigheter og forvaltningsmyndighet på kommunenivå, kan legges rettigheter og forvaltningsmyndighet til bygdene, uten at dette i urimelig grad går ut over andre, må anses som klart bedre enn en rendyrket kommuneordning.

Bygdebruksretten vil dessuten forskyve bruken av bygdenes nærområder fra utenforstående til bygdas innbyggere, åpne for større lokal bruk av utmarksgodene og kanskje være et bidrag til å opprettholde bosettingen i bygdene. Forslaget vil samsvare med de mange krav i den retning som er reist fra samisk og lokalt hold i Finnmark, og med den målsetning som er uttalt i en rekke tidligere utredninger, stortingsmeldinger og andre offentlige dokumenter: I Finnmark må lokale og samiske brukeres og næringsutøveres rett til og styring av ressursutnyttelsen i deres nærområder styrkes, jf. gjennomgangen av krav og uttalelser i vedlegg 2. Hvis bygdefolk tillegges særlige bruksrettigheter til utmarksgodene i sine nærområder, vil det trolig også begrense antall brukere av områdene, og dermed være i samsvar med mer allmenne miljøhensyn ved at det begrenser det totale ressursuttaket.

Når utvalget likevel ikke har gått inn for en rendyrket bygdebruksordning, har det bl.a. sammenheng med at en slik ordning alene ikke uten videre vil gi hensiktsmessige rettighets- og forvaltningsforhold for bruken av utmarksgodene i dagens og fremtidens Finnmark. Tidligere bruk og de rettsoppfatninger og de sedvaner denne bruken har gitt grunnlag for, vil gi viktige føringer for hvordan rettsreglene bør utformes, men det kan ikke bare tas hensyn til disse forhold. Det bør være viktigere å etablere en rettighets- og forvaltningsordning som kan fungere i praksis og møte fremtidens utfordringer, enn kun å ta sikte på å gjeninnføre tidligere tiders tilstand.

En ordning som opererer med rettigheter og forvaltningsmyndighet både på kommune- og bygdenivå, synes bl.a. ved sin fleksibilitet og ivaretagelse av hensynet til lokal bruk og innflytelse, nettopp å være egnet til å møte disse utfordringene. Dessuten vil en slik ordning trolig være lettere å gjennomføre i praksis enn en ordning som kun opererer med rettigheter på bygdenivå. Utvalgets forslag innebærer at bygdebruksretten skal kunne realiseres som en del av kommuneordningen. Når kommunene gis en sentral rolle i opprettelsen og avgrensningen av bygdebruksområdene, vil forholdene ligge til rette for at det tas hensyn både til bygdefolks og den kommunale allmennhets interesser.

Kombinasjonen vil dermed kunne bidra til at de bygdebruksområder som faktisk opprettes, vil bli møtt med større aksept enn områder som eventuelt opprettes etter et system der kommunen i liten grad har deltatt. Dette dels fordi kommunens innbyggere vil få styrket sine utmarksrettigheter gjennom kommuneordningen, og dels fordi de gjennom den kommunale avgrensningen av bygdebruksområdene vil kunne øve betydelig innflytelse på disse områdenes endelige utforming.

Det er ellers neppe grunn til å frykte at det bare i liten grad vil bli opprettet bygdebruksområder hvis kommunene gis innflytelse på dette spørsmålet. Fremsettelsen av krav om bygdebruksområder vil nok kunne utløse en omfattende lokal debatt, men kommunens rolle ved opprettelsen og avgrensningen av områdene vil trolig medføre at kravene vil bli møtt med større grad av forståelse enn om kommunen i liten grad skulle være involvert i prosessen. Dertil har et flertall i utvalget forutsatt at det skalopprettes bygdebruksområder dersom de nærmere vilkår for dette er oppfylt, jf. punkt 5.3.3.1.2.

Når et kommunalt rettighets- og forvaltningssystem vil ligge til grunn for bygdebruksretten, vil dette også gi mulighet for at bygdefolk i unntakstilfeller kan tillegges slike rettigheter også uten selv å forvalte rettighetene. Det vil normalt være et vilkår for at ei bygd skal få opprettet et bygdebruksområde at bygdefolk påtar seg et slikt ansvar, men det kan tenkes tilfeller hvor det er gode grunner for å tillegge dem særrettigheter selv om de ikke kan påta seg noe forvaltningsansvar. I slike tilfeller vil forvaltningen av bygdebruksområdet kunne beholdes hos det kommunale utmarksstyret, for å sikre at bygdebruksrett kan innføres der det er behov for det, jf. punkt 5.3.5.4.

5.3.3 Opprettelse og avgrensning av bygdebruksområder

5.3.3.1 Krav om opprettelse

5.3.3.1.1 Flertallskrav

Det bør være et absolutt vilkår for at ei bygd skal kunne få opprettet et bruksområde at dette er ønsket av et flertall av de som bor fast i bygda. Derved vil man unngå at bygdebruksområder opprettes der det ikke er behov for eller ønske om en slik særskilt rettighets- og forvaltningsordning. Utgangspunktet blir dermed at det skal kunne opprettes bruksområder for bygder hvor dette er ønsket av et flertall av den fastboende befolkning over 18 år. Utvalget har vurdert om opprettelsesspørsmålet bør forelegges bygdefolket i en egen folkeavstemning, men kommet til at dette vil være unødvendig. Det er derfor lagt til grunn at det vil være tilstrekkelig at et flertall bygdas innbyggere, f.eks. ved fremleggelse av en underskriftsliste, krever å få opprettet et bygdebruksområde.

Utvalget har videre, i samsvar med det som i punkt 5.2.3.1 er anført om det tilsvarende spørsmål i forhold til kommuneordningen, kommet til at adgangen til å få opprettet bygdebruksområder ikke skal begrenses til samiske bygder. Områdene skal kunne innføres i hele Finnmark, uavhengig av hvor mange samer det bor i bygda. Det er riktignok ønsket om å styrke samiske bygdesamfunn som ligger bak forslaget om at det skal kunne opprettes bygdebruksområder, men dette tilsier ikke at det utelukkende må innføres sær­ordninger der det bor en viss andel samer. Det står heller ikke i motsetning til at slike områder skal kunne opprettes i hele Finnmark. Utvalget vil tvert i mot anta at opprettelse av bygdebruksområder også der det samiske innslaget er mindre iøynefallende vil kunne bidra til å styrke og utvikle samisk kultur i hele fylket, og kanskje særlig der den i dag ikke står så sterkt.

Historisk sett må hele Finnmark anses som et samisk fylke, jf. bl.a. NOU 1994:21 Bruk av land og vann i Finnmark i et historisk perspektiv. Forslaget om at bygdebruksområder skal kunne opprettes i hele fylket, må også ses i sammenheng med en allmenn målsetning om å rette opp negative følger av tidligere tiders samepolitikk, bl.a. fordi tidligere tiders fornorskningspolitikk er en viktig årsak til at samisk kultur har gått tilbake i deler av fylket.

I Finnmark er det heller ikke bare de typiske samiske bygder som har lange tradisjoner i å bruke de lokale utmarksgoder, og mange steder skiller neppe dagens bruk seg vesentlig fra det som er vanlig i samiske bygder. Hvis det ved et krav om en viss andel samer innføres kollektive etniske skillelinjer, vil både den samiske og den øvrige befolkning i bygder med for lav sameandel kunne oppleve dette som urettferdig. Det vil trolig virke konfliktdempende å åpne for at bygdebruksområder kan opprettes overalt i fylket. Man unngår med dette også å måtte ta stilling til på hvilken måte og etter hvilke retningslinjer det skal avgjøres om ei bygd skal regnes som samisk. Derved unngås en vanskelig avgrensning, slik at det i praksis trolig blir enklere å få opprettet bygdebruksområder i Finnmark enn om adgangen bare skulle tilkomme samiske bygder.

5.3.3.1.2 Ubetinget rett eller bare adgang til å få opprettet bygdebruksområder?

Utvalget har ikke kunnet enes om hvorvidt bygder der et flertall krever det, skal ha retten til eller kun en adgang til å få opprettet et bygdebruksområde. Flertallet bestående av Falch, Abelvik, Austenå, Ballo, Berg, Jernsletten, Kåven, Nystø, Owe, Pedersen, Sandvik og Varsi går inn for at bygda skal ha ubetinget rett til å få opprettet et bygdebruksområde. Mindretallet bestående av Husabø, Johansen, Johnsen og Kristensen foreslår at bygda skal ha adgang til å bli tillagt et bygdebruksområde hvis flertallet av bygdefolket krever det, men det skal være opp til kommunens skjønn om dette skal skje.

Flertallet vil innledningsvis vise til den allmenne begrunnelsen i punkt 5.3.2 for å supplere kommuneordningen med en regel om at det skal kunne opprettes bygdebruksområder, der det bl.a. fremgår at bakgrunnen for regelen er hensynet til de som bor i bygder der det drives tradisjonell utmarksbruk. Dette er basert på mandatets anvisning om at utvalgets forslag skal trygge den samiske befolknings muligheter til å utnytte naturressursene i sine bosetningsområder, og at det under hensynstagen til den ikke-samiske befolknings interesser, skal tas særlig hensyn til samisk kultur og levemåte. Den del av samisk kultur og levemåte som er knyttet til bruk av naturgodene gjør seg særlig sterkt gjeldende i bygdene i Finnmark. Bygdebruksområdene kan derfor ikke bare begrunnes med hensynet til lokal næringsvirksomhet, men også med at de vil bidra til å opprettholde en livsform med nær sammenheng mellom næringsmessig og annen bruk av utmarksgodene.

Hvis bygdene ikke gis rett til å få opprettet bygdebruksområder, vil det være en viss fare for at de fordeler bygdefolk er tiltenkt, og som i prinsippet vil tilkomme alle bygder i Finnmark og alle som bor der enten de er samer eller ikke, kan bli underminert. Det gjør i mange kommuner seg gjeldende sterke allmenne utmarksinteresser, som nok vil kunne gå mot at deler av utmarka skal tillegges bygdene. Hvis opprettelsesspørsmålet skal avgjøres av kommunen, kan det derfor være en viss fare for at bygdene ikke vil nå frem med sine krav. Det kan bl.a. ha formodningen for seg at kommunene for å unngå intern strid vil være varsomme med å opprette bygdebruksområder, og kanskje vil også en del bygder være tilbakeholdne med å kreve slike områder.

I en del kommuner risikerer man dermed å stå igjen med en ordning som i praksis vil gi kommunens innbyggere fortrinnsrett til kommunens fornybare utmarksgoder. En slik styrking av den kommunale allmennhets rettsstilling er et hovedelement i kommuneordningen, og for noen ressurser og i enkelte kommuner kan trolig dette være fullt forsvarlig ut fra de forhold utvalget bør vektlegge. Hensynet til den kommunale allmennhet kan likevel ikke utgjøre noen hovedbegrunnelse for utvalgets forslag, idet denne må finnes i hensynet til de som bor i bygder hvor det fortsatt drives tradisjonell utmarksbruk. Og det er en viss grunn til å frykte for at disse hensyn ikke vil bli tilstrekkelig ivaretatt, med mindre det gis en regel om at bygdene har rett til få opprettet bygdebruksområder på visse nærmere vilkår.

Flertallet deler ikke mindretallets frykt for at en ubetinget rett for bygdene til å få opprettet bygdebruksområder vil gå ut over kommunens øvrige utmarksinteresser i urimelig grad. For det første er det liten grunn til å tro at kommunens innbyggere i praksis vil bli utestengt fra bygdebruksområdene. Det vil som regel være i bygdefolks interesse å åpne sitt område for allmenn bruk i et visst omfang, bl.a. for å finansiere administrasjon og kultiveringstiltak. Videre vil hensynet til de allmenne utmarksinteresser i kommunen være ivaretatt ved at kommunen, eventuelt med bistand fra jordskifteretten, er tiltenkt en sentral rolle i avgrensningen av bygdebruksområdene, jf. punkt 5.3.3.2. Dette vil sikre en betryggende saksbehandling hvor det tas hensyn til alle interesser, og man vil ved grensedragningen kunne unnta områder som har ligget til mer allmenn bruk.

For ytterlig å ivareta hensynet til kommunens befolkning foreslås det at det i ei bygd må drives tradisjonell utmarksbruk i et visst omfang for at bygda skal ha rett til å få opprettet et bygdebruksområde. Dette er et naturlig tilleggsvilkår til flertallskravet da adgangen til å opprette slike områder er begrunnet i hensynet til de som bor i bygder hvor det drives slik utmarksbruk. Vilkåret vil dessuten motvirke at det blir opprettet så mange bygdebruksområder i en kommune at den rett som ligger til kommunens innbyggere blir dramatisk innskrenket. Et krav om tradisjonell utmarksbruk vil avgrense mot bygder der det i dag i liten grad drives nærings- eller husbehovsmessig utmarksbruk. Det vil dermed forhøye terskelen for hvilke bygder som kan bli tillagt bygdebruksområder, og bidra til at det kommunale bruksområdet beholder en rimelig utstrekning.

Mindretallet vil innledningsvis vise til at opprettelsen av et bygdebruksområde vil bety at den rett til kommunens utmarksgoder som i utgangspunktet ligger til dens innbyggere, blir innskrenket til fordel for bygdefolk. Samtidig vil de kommunale utmarsorganer få begrenset sin myndighet. En slik omfordeling av rettigheter og forvaltningsmyndighet kan ha gode grunner for seg og som det fremgår av det foregående, har også mindretallet gått inn for at dette skal kunne gjennomføres. Siden det dreier seg om rettigheter for kommunens innbyggere og forvaltningsmyndighet for kommunale organer, er det imidlertid mer rimelig at kommunen avgjør om et bygdebruksområde skal opprettes enn at bygdene gis en ubetinget rett på dette punktet.

Blant annet er det nødvendig og korrekt at kommunen som forvalter av rettighetene på vegne av innbyggerne kan påvirke og avgjøre når rettighetene eventuelt skal innskrenkes ved opprettelse av bygdebruksområder. Se også fjelloven § 23 og § 28 som åpner for at fjellstyret kan gi løyve til jakt med hund og fiske med faststående redskaper bl.a. til folk som er bosatt i bygd eller grend der innbyggerne frå gamal tid har utøvd allmenningsbruk i allmenningen.

For at også de i kommunen som vil få begrenset sine rettigheter ved at det opprettes bygdebruksområder skal kunne påvirke antallet og utstrekningen av slike områder, er det dessuten ikke tilstrekkelig at kommunen avgrenser områdene, slik flertallet har antatt. Kommunen bør også avgjøre om det overhodet skal kunne opprettes slike områder. Dette er særlig viktig i kommuner der det kan være aktuelt med mange bygdebruksområder. Disse vil til sammen kunne dekke store deler av kommunens mest ressursrike deler, f.eks. de beste lakseelvene eller multemyrene. Hvis de bygder som har krevd et eget bruksområde skulle ha en ubetinget rett til å få disse ressursene forbeholdt for seg, ville det stride med en del av begrunnelsen for kommuneordningen. Selv om det kan være grunn til å ta særlig hensyn til folk i næringsfattige bygder, er også hensynet til de innbyggere i Finnmark som ikke vil bli omfattet av særreglene om bygdebruksområder svært viktig.

Også denne befolkningsgruppe vil bestå av mange samer og andre som bør tilgodeses, jf. det som er sagt i mandatet om at forslagene skal trygge den samiske befolknings utnyttelse av naturressursene og samtidig erkjenne den ikke-samiske befolknings interesser. Å åpne for bygdebruksområder i et slikt omfang at de beste utmarksområdene står i fare for å bli unndratt fra allmenn kommunal bruk og forvaltning, vil neppe trygge ikke-bygdebruksberettigede samers utmarksbruk eller være noen erkjennelse av andres interesser. Hvis spørsmålet om opprettelse av bygdebruksområder overlates til kommunen vil det derimot ikke være noen slik fare, og dermed vil det også være dette forslaget som er best i samsvar med mandatets anvisninger.

For øvrig holder flertallets antagelse om at det vil bli opprettet få bygdebruksområder hvis kommunene skal avgjøre dette, neppe stikk. Hvis ei bygd fremsetter et velbegrunnet krav, er det tvertimot grunn til å tro at kommunen vil opprette bygdebruksområde. Dertil kommer at jo sterkere kommunal medvirkning som ligger bak et bygdebruksområde, jo sterkere legitimitet vil dette ha blant folk i kommunen. Dette siste vil være en fordel også for bygdefolket, da det vil øke sjansen for at deres rettigheter faktisk blir respektert.

Det vil også undergrave kommuneordningen med rettigheter for kommunens innbyggere og eventuelt finnmarksbefolkningen, om ei bygd skulle ha en ubetinget rett til å begrense de øvrige rettshaveres stilling. En rett til å opprette et bygdebruksområde vil i realiteten bety at rettighetene til det flertall som i utgangspunktet er rettighetsbærere kan begrenses av et mindretall, noe som kan ha uheldige følger både for kommunens befolkning i sin alminnelighet og for de som driver utmarksnæring der. Hvis derimot kommunen avgjør opprettelsesspørsmålet vil det neppe ha de samme uheldige følger.

Dessuten vil prosessen forut for opprettelsen av et bygdebruksområde være omfattende med varsling av berørte interesser mv. Kommunen bør her ha et særlig ansvar og også avgjøre om området skal opprettes, jf. at også flertallet i punkt 5.3.3.1.3 og 5.3.3.2 har lagt opp til at kommunen skal avgjøre ulike spørsmål i prosessen og stå for selve avgrensningen av områdene. Eventuelle innskrenkninger av de rettigheter som forvaltes av kommunens utmarksstyre vil uansett måtte forelegges for dette, bl.a. fordi det dreier seg om en begrensning av dets geografiske forvaltningsområde. Også det forhold at styret vil ha best innsikt i den utmarksbruk som foregår i kommunen, og herunder hva som finnes av utvisnings- og bortforpaktningsavtaler mv., tilsier at saken må tas opp her. Ettersom saken vil være viktig for folk i kommunen, og gjelder en omfordeling av rettigheter og forvaltningsmyndighet fra et flertall til et mindretall, bør imidlertid kommunestyret som kommunens øverste politiske organ treffe selve avgjørelsen.

Mindretallet har for øvrig, i motsetning til flertallet, ikke foreslått noen uttrykkelig regel om at det må drives tradisjonell utmarksbruk for at ei bygd skal kunne få opprettet et bygdebruksområde. Riktignok bør områdene primært opprettes for å tilgodese de lokale næringsutøvere, men så lenge det vil være opp til kommunen om det skal opprettes slike områder synes det ikke nødvendig å lovfeste et slikt tilleggsvilkår for å særskilt ivareta hensynet til den kommunale allmennhet. Dette hensynet vil i alle tilfelle bli tilstrekkelig ivaretatt ved at kommunen avgjør om det skal opprettes et bygdebruksområde.

5.3.3.1.3 Hva er ei bygd og andre tvilsspørsmål. Klageordning

Enten det legges opp til at bygdefolk på visse vilkår skal ha en rett eller bare en adgang til å få opprettet et bygdebruksområde, kan det oppstå en del spørsmål i forbindelse med fremsatte krav om opprettelse av bygdebruksområder. Blant annet kan det være tvil om hva som skal regnes som ei bygd i lovens forstand. Det må ihvertfall opereres med en øvre grense mot mer utpregede tettsteder, og trolig også med en nedre grense. Dette siste både av praktiske grunner og fordi bygdebruksordningens kollektive preg og innslag av lokal rettighetsforvaltning forutsetter en bosetting av et visst omfang der den innføres. Videre kan det oppstå tvil om en person har den bosettingsmessige tilknytning til bygda som gjør det naturlig å regne vedkommende med i det flertall som har krevd et bygdebruksområde. Også et krav om at det må drives tradisjonell utmarksbruk i bygda, kan volde en viss tvil.

Tvil om disse spørsmål vil likevel trolig bare fore­komme unntaksvis, bl.a. vil det som oftest være klart om et bosettingsområde skal regnes som ei bygd eller ikke. Det er grunn til å tro at oppfatningene lokalt som oftest vil være nokså klare når det gjelder grensen mellom bygd og tettsted. Mens typiske kommunesentra klart nok ikke vil være bygder i lovens forstand, vil dette ofte være tilfelle for mindre steder i kommunen. Utvalget antar ellers at det bør avgjøres lokalt hva som skal regnes som bygder og hva som skal regnes som tettsteder i denne sammenhengen. Kommunene vil bl.a. ut fra en vurdering av bruken av utmarksgodene i et område i praksis ha de beste forutsetninger for å ta stilling til dette spørsmålet.

Den nedre grensen for hva som skal anses som ei bygd vil derimot oftere kunne volde tvil. På dette punktet er det vanskelig å stille opp konkrete retningslinjer ut over at avgjørelsen av om det er tale om ei bygd eller ikke, må treffes etter en skjønnsmessig vurdering av lovens ordlyd opp mot de lokale forhold og det formål bygdebruksområdene skal ivareta. Hvis folket i et bosettingsområde selv anser det som ei bygd, og ved å fremsette krav om bygdebruksområde signaliserer at de anser seg for å være i stand til å påta seg de forvaltningsoppgaver bygdebruksordningen medfører, vil det imidlertid ha formodningen for seg at de må anses for å bo i ei bygd i lovens forstand.

I den grad det måtte oppstå tvil om hva som i et konkret tilfelle skal anses som ei bygd i lovens forstand, enten det er tale om den øvre eller den nedre grense, er det nærliggende at dette avgjøres på kommunalt nivå. Bygdebruksområdene vil ha sitt utspring i kommuneordningen, og man vil i kommunen ha god kjennskap til de lokale forhold og gode forutsetninger for å ta forsvarlige avgjørelser. Utmarksstyrene bør derfor, enten de er kommunale eller fjellstyreliknende, avgjøre de spørsmål som måtte oppstå i forbindelse med fremsatte krav om bygdebruksområder. Spørsmålenes skjønnsmessige art kan tilsi at de lokale organer bør avgjøre dem med endelig virkning. Siden det i realiteten er tale om et rettsanvendelsesskjønn, vil imidlertid deres lovtolkning og etter omstendighetene også deres subsumsjon, kunne prøves av domstolene. Hvis avgjørelsene legges til kommunale organer, vil de også kunne forelegges for kommune­styret, jf. kommuneloven § 60 nr. 1.

Det mindretall som foreslår at kommunen kan opprette bygdebruksområder (Husabø, Johansen, Johnsen og Kristensen), har sluttet seg til det som er anført foran om at de kommunale utmarksstyrer avgjør hva som skal regnes som ei bygd mv. En kan-regel legger imidlertid opp til en langt mer omfattende myndighetsutøvelse fra kommunen enn en regel om at den skal opprette et slikt område. Det er videre tale om avgjørelser av stor betydning både for folket i den bygd som krever et bygdebruksområde og kommunens øvrige innbyggere. Samtidig tilsier læren om forvaltningens frie skjønn at de skjønnsmessige overveielser i forbindelse med opprettelsesvedtaket ikke vil bli prøvd av domstolene. Det bør derfor være adgang til å påklage kommunens avgjørelser av omdet skal opprettes et bygdebruksområde

Adgangen bør gjelde enten bygdebruksområdet opprettes eller ikke, og tilligge alle med rettslig interesse i sakens utfall. Det er vanskelig å si noe generelt om hvem som vil ha slik interesse da dette vil bero på en konkret vurdering. Folket i den bygd som har krevd avgrenset et bygdebruksområde vil imidlertid ihvertfall som gruppe, og trolig også enkeltvis, ha rettslig interesse og kunne påklage vedtak som ikke samsvarer med deres krav. Etter forholdene vil også kommunens innbyggere kunne ha klageadgang, og det samme kan gjelde bl.a. sammenslutninger av utmarksbrukere i og utenfor kommunen og folk med hytte i nærheten av det påtenkte bygdebruksområdet.

For bygdefolk vil det i første rekke være grunn til å påklage vedtak om ikke å opprette bygdebruksområde. For kommunens innbyggere og andre med rettslig interesse i sakens utfall, vil det i første rekke være aktuelt å påklage vedtak om å opprette bygdebruksområder som etter deres oppfatning vil ramme deres utmarksbruk på en uheldig måte. Mindretallets forslag om klageadgang er dermed begrunnet i at det både i og utenfor den bygd som har krevd bygdebruksområde, kan være behov for at en annen instans kan prøve kommunens vedtak.

Finnmark grunnforvaltning synes å peke seg ut som det naturlige klageorgan. Grunnforvaltningen vil ha hovedansvaret for forvaltningen av grunnen i Finnmark, og være klageorgan for de enkeltvedtak i utmarksforvaltningen som treffes på kommunalt nivå. Det som i punkt 5.2.5.5.3 er anført for at Finnmark grunnforvaltning skal være klageorgan synes like relevant i denne sammenheng. Dertil kommer at opprettelsen av bygdebruksområdene med dette bli en del av det allmenne systemet for forvaltning av grunn og naturgoder i Finnmark, og det vil kunne bli lagt til rette for en felles praksis over hele fylket for når det skal opprettes bygdebruksområder.

Det vil trolig følge allerede av lovutkastets § 3-9 om at forvaltningsloven skal gjelde for utmarksforvaltningen i kommunen, at vedtaket om det skal opprettes et bygdebruksområde kan påklages. Bygdefolket vil i forhold til slike vedtak kunne anses som en bestemt personkrets hvis rettigheter eller plikter kommunens vedtak vil være bestemmende for, slik at klagereglene i lovens kapittel VI komme til anvendelse. Av disse regler vil det følge at bygdefolket på kollektivt grunnlag vil ha klagerett som part i saken, mens enkeltpersoner i bygda og andre i kommunen vil kunne ha klagerett i kraft av å ha rettslig klageinteresse, jf. forvaltningsloven § 28.

For å presisere dette forholdet uttrykkelig, foreslår mindretallet likevel en særregel om adgangen til å påklage kommunens opprettelsesvedtak, der det også fremgår at reglene i forvaltningslovens kapittel VI om klagefrist, saksforberedelse i klagesaker, klageorganets myndighet, adgangen til omgjøring av vedtak uten klage og sakskostnader gis tilsvarende anvendelse, men med den begrensning at klageorganet ikke skal kunne ta opp saker av eget tiltak. I likhet med det som er foreslått i punkt 4.3.7.4.2 om adgangen til å påklage vedtak fattet av Finnmark grunnforvaltning som førsteinstans, legges det dermed opp til et unntak fra forvaltningsloven § 35 annet og tredje ledd. Se ellers lovutkastets § 4-1 (alternativ 2) annet ledd annen til fjerde setning, samt § 4-2 (alternativ 2) annet ledd som gir klageregelen i § 4-1 tilsvarende anvendelse for kommunens vedtak om hvilke ressurser bygdefolk skal ha rett til i bygdebruksområdet, jf. punkt 5.3.4.3.1 nedenfor.

5.3.3.2 Avgrensning

5.3.3.2.1 Retningslinjer

Den enkleste måte å avgrense bygdebruksområdene på ville være å angi en standardgrense for deres utstrekning, f.eks. en sirkel med radius fem kilometer med utgangspunkt i bygdas sentrum. Trolig vil en del av de områder som bygdefolk i relativt lang tid har brukt, ligge nær bygda og innenfor en slik sone. Visse rettigheter er også i dag avgrenset nokså skjematisk, f.eks. tilkommer garnfisket i Tanaelva alle jordbrukseiendommer innen to kilometer fra elvebredden. En slik avgrensning er imidlertid neppe holdbar for bygdebruksområdene. Det ville knapt være til å unngå at en del områder som bygdefolk har brukt vil falle utenfor bygdebruksområdet, som på sin side ikke nødvendigvis vil være spesielt rikt på ressurser. En standardisert avgrensning ville derfor kunne lede til urimeligheter som at bygdas beste fiskevann, multemyr eller vedskog havner utenfor den allmenne radius.

Et mer egnet holdepunktet for avgrensningen ville være om bygdebruksområdet ble avgrenset etter en tradisjonell og påviselig ressursbruk. Det kunne f.eks. kreves at bygdas innbyggere må sannsynliggjøre at de tradisjonelt har brukt og også i dag bruker området i et visst omfang. Det vil si at de gis særlige rettigheter der de fra gammelt av har brukt og fremdeles bruker utmarksgodene.

Grensedragningen ville likevel bli vanskelig med dette som eneste holdepunkt, og ihvertfall hvis det med bruk fra gammelt av siktes mot de allmenne krav for etablering av rettigheter ved alders tids bruk, hvor bl.a. rettspretendentenes bruk normalt må ha foregått sammenhengende i vel 100 år. Avgrensningen kunne nok forenkles ved å stille mer moderate krav for å anse en rettsskapende bruk for å være påvist, men fastleggingen av området ville likevel måtte skje ved en undersøkelse av brukens utstrekning, intensitet, kontinuitet og eksklusivitet. Videre kan det skape vansker at bruken av ulike utmarksgoder kan ha fore­gått i ulike områder. Med en avgrensning kun ut fra tradisjonell og faktisk bruk ville bygdebruksområdets grenser kunne variere etter hvilket gode det dreier seg om, noe som synes lite anvendelig i praksis.

Det kan etter dette neppe opereres med et avgrensningsprinsipp som alene er knyttet til påviselig tradisjonell og faktisk bruk. Dette vil likevel være viktige momenter i den konkrete avgrensningen av hvert enkelt bygdebruksområde. Målet ved avgrensningen bør være å fastsette et naturlig bruksområde for bygda i forhold til de utmarksgoder som omfattes av bygdebruksretten, såfremt de finnes i bygdas nærhet. Grensen for området bør være felles for alle ressurser, og omfatte det området hvor folket i ei bygd tradisjonelt har utnyttet de fornybare ressursene, uten bruk av motoriserte hjelpemidler.

Bygdefolks bruk slik den har vært og er, bør derfor være det viktigste holdepunkt ved avgrensningen av bygdebruksområdet. Det kan nok undertiden være vanskelig å kartlegge bruken i bestemte områder, men det må likevel antas at deres bruk i tidligere tider og i dag og utstrekningen av deres faktiske bruksområde, ofte vil være godt kjent i bygda og dens nærliggende områder. Der det hevdes at andres bruk har trengt bygdefolks bruk tilbake, vil det også kunne være aktuelt å se tilbake til tiden før den konkurrerende bruken fikk noe omfang. Derfor må det tas utgangspunkt i bruken slik den var før motorferdsel i utmark fikk et omfang av betydning.

Selv om bygdefolks tradisjonelle bruk av utmarka sammen med deres nåværende bruk vil være det viktigste holdepunktet ved avgrensningen, er det likevel ikke grunn til å kreve at det i rettslig forstand må påvises eller sannsynligjøres bruk i alders tid. Det vil normalt være bygdas nærområde som vil være aktuelt som bygdebruksområde og siden bygdefolk forutsetningsvis vil ha brukt dette området lenge, er det unødvendig å stille noe absolutt krav i den retning. Det må dessuten antas at de, ihvertfall inntil ganske nylig, har vært bortimot enerådende og hatt en eksklusiv bruk av sitt nærområde. Videre vil skillelinjer i landskapet som høydedrag, bekker ol. kunne være til hjelp ved avgrensningen, og gi grenser som ligger naturlig i terrenget. Som holdepunkt for avgrensningen vil imidlertid dette være underordnet i forhold til kravet om tradisjonell og faktisk bruk av området.

Hvis et område er brukt av flere bygder i fellesskap og iht. de ovenfor angitte retningslinjer vil ligge innenfor deres bruksområde, kan det oppstå visse praktiske problemer. Enten det dreier seg om ett krav som i fellesskap er fremsatt av flere bygder eller om flere krav som er fremsatt uavhengig av hverandre, tilsier hensynet til å beskytte bygdefolks tradisjonelle bruk at området bør kunne legges ut som fellesområde. Det vil si at folk i bygdene gis en felles rett til utmarksgodene i området og som hovedregel et felles ansvar for å forvalte rettighetene, jf. at fjelloven § 4 åpner for felles forvaltning av flere statsallmenninger i samme kommune ved at det velges felles fjellstyre for disse. Det antas ellers at de fleste praktiske vansker i forbindelse med slike fellesområder vil kunne løses i prosessen forut for avgrensningen av områdene, slik at det ikke er behov for å gi særlige regler om dette.

Det er enighet om at de retningslinjer som her er skissert skal ligge til grunn for avgrensningen av bygdebruksområdene, enten bygdefolk skal ha rett til å få avgrenset et bygdebruksområde, eller dette skal være opp til kommunens skjønn. Det vises ellers til merk­nadene lovutkastets § 4-1 (§ 5-1) annet og tredje ledd der det er fremlagt et utkast til lovfesting av disse retningslinjer.

5.3.3.2.2 Avgrensningsorgan, overprøving og saksbehandling

De foran skisserte retningslinjer vil trolig bidra til at den konkrete avgrensningen av bygdebruksområdene ikke blir noen uoverkommelig prosess, men grensedragningen ute i terrenget må likevel skje etter en konkret vurdering av hvert enkelt område. Siden dette vil fordre lokalinnsikt kunne nok avgrensningen legges til ei særskilt nemnd oppnevnt og sammensatt for hver enkel grensestrekning, jf. forslaget i punkt 5.4.3.2.3 om at slike nemnder skal avgrense bygdebruksområdene i Samisk grunnforvaltnings virkeområde. Siden de bygdebruksområder som det her er tale om springer ut av kommuneordningen, synes det likevel mer nærliggende at ett og samme organ står for avgrensningen av alle bygdebruksområder i kommunen. Her vil man ha tilstrekkelig lokalinnsikt til å foreta velbegrunnede avgrensninger, samtidig som kryssende lokale interesser kan gis innflytelse på avgrensningen og eventuelt også representasjon i avgrensningsorganet.

En mulighet kunne være å opprette et organ i hver kommune for denne ene oppgaven, hvor både bygdas og kommunens øvrige befolkning hadde sine representanter. Avgrensningen kunne også legges til de kommunale planmyndigheter, som har erfaring med å trekke grenser mellom ulike typer områder, eller til utmarksstyret i kommunen, som vil ha best innsikt i bruken av de lokale utmarksgoder.

Det flertall som i punkt 5.2.5.2.2 har gått inn for at utmarksforvaltningen skal legges til et kommunalt organ, har imidlertid kommet til at kommunen ikke bør bindes til å opprette særskilte avgrensningsorganer, eller til å legge avgrensningen til et bestemt organ. Kommunen bør i samsvar med kommuneloven § 10 selv avgjør hvilket kommunalt organ som skal avgrense bygdebruksområdene. Ballo, som har gått inn for å legge utmarksforvaltningen i kommunen til særskilte utmarksstyrer knyttet til Finnmark grunnforvaltning, har foreslått at disse styrene også bør stå for bygdebruksavgrensningen.

Utvalget har også drøftet om det bør innføres en særskilt overprøvingsordning for avgrensningsvedtakene. Selv om rettigheter og forvaltning i bygdebruksområdene vil følge av andre regler enn avgrensningsreglene, vil områdenes totale geografiske utstrekning likevel ha stor betydning for rettsstillingen til folk i kommuner og bygder i Finnmark når det gjelder fremtidig bruk av utmarksgodene. Det kunne derfor være nærliggende at folket i den bygd som har krevd å få opprettet området og innbyggerne i den kommune hvor dette ligger gis adgang til å få overprøvd avgrensningsvedtaket. Jordskifteretten har lang erfaring med konkrete grensefastsettelser og peker seg derfor ut som det naturlige overprøvingsorgan. Videre synes grensegangssak iht. jordskifteloven 21. desember 1979 nr. 77 § 88 og § 89 å være den mest nærliggende prosessform når det gjelder avgrensningsspørsmålet.

Adgangen til å reise grensegangssak etter disse regler er imidlertid normalt forbeholdt den som har krevd en konkret avgrensning, se bl.a. delingsloven 23. juni 1978 nr. 70 § 2-2 siste ledd der det er den som har krevd grensegang som kan bringe grensefastsettelsen inn for Jordskifteretten. Hvis det skulle innføres en tilsvarende ordning for avgrensningen av bygdebruksområdene, ville det kun være folket i den bygd som har krevd å få avgrenset et bygdebruksområde som når det er truffet et avgrensningsvedtak, kan reise grensegangssak.

En slik regel kunne nok begrunnes ut fra det forhold at bygdefolk ofte vil ha sterkere interesse i avgrensningen av området enn kommunens innbyggere. Videre kan det hevdes at hensynet til innbyggerne i kommunen vil bli tilstrekkelig ivaretatt allerede ved at avgrensningen av områdene i utgangspunktet vil ligge til et kommunalt organ. Hvis det først reises grensegangssak på vegne av bygdefolket vil dessuten også de mer allmenne kommunale brukerinteresser kunne fremme sine synspunkter og tale sin sak for jordskifteretten. Dertil er kommunens innbyggere som sådan en relativt tallrik og uensartet gruppe sett i forhold til bygdefolket, slik at det muligens ville være vanskelig å gi regler om hvem som på vegne av disse skal kunne reise grensegangssak.

Det er imidlertid tale om en form for avgrensning som ikke uten videre kan sammenlignes med de tilfeller hvor det ellers kan reises grensegangssak. Selv om bygdefolk ofte vil ha en særlig sterk interesse i spørsmålet om hvor grensene for bygdebruksområdet skal trekkes, vil dette i høy grad også berøre kommunens innbyggere og andre lokale utmarksinteresser. Det ville derfor være uheldig om adgangen til å reise grensegangssak alene skulle tilligge bygdefolk. Ved å kreve at den som ønsker grensegangssak må ha rettslig interesse i avgrensningen, vil det dessuten ikke by på større vansker å avklare hvem som kan kreve slik sak enn å avklare hvem som i andre sammenhenger har adgang til å bringe en sak inn for domstolene eller påklage et forvaltningsvedtak.

Det foreslås derfor at bygdefolk og andre med rettslig interesse i avgrensningen, det vil bl.a. si kommunens innbyggere, senest tre måneder etter at avgrensningen er kunngjort skal kunne kreve grensegang etter jordskifteloven 21. desember 1979 nr. 77 § 88 og § 89. Mens et slikt krav reist på vegne av bygdefolket i fellesskap i praksis vil måtte ha støtte av et flertall av den voksne befolkningen i bygda, vil krav fra andre måtte undergis en konkret vurdering i forhold til kravet om rettslig interesse.

Selv om kommunen vil ha hovedansvaret for å avgrense bygdebruksområdene, bør denne i konkrete tilfeller likevel kunne søke bistand hos jordskiftretten. Som bemerket ovenfor, har retten lang erfaring med konkrete grensefastsettelser og den vil også være egnet til å vurdere de fremsatte krav ut fra den bruk bygdefolk og andre har gjort av et område i tidligere tider og i dag. Det foreslås derfor, som et supplement til den ovenfor skisserte avgrensnings- og overprøvingsprosedyre, at kommunen som alternativ til selv å avgrense bygdebruksområdet, kan kreve grensegang i medhold av jordskifteloven.

I den grad det som ledd i avgrensningen av bygdebruksområder blir aktuelt å reise grensegangssak, bør staten betale de kostnader dette medfører. Det bør ved slike avgrensninger ikke betales rettsgebyr, jf. at jordskifteloven § 89 a fritar for betaling av rettsgebyr ved grensegang som følge av avgjørelser truffet av utmarkskommisjonen for Nordland og Troms. Partene bør også få dekket eventuelle prosesskostnader ved at de tilstås fri sakførsel. Staten bør også betale eventuelle kostnader i forbindelse med grensemerking i terrenget ol. Dette kan begrunnes med at staten etter artikkel 14 nr. 2 i ILO-konvensjon nr. 169 er forpliktet til å avgrense samiske bruksområder, og med at det er rimelig at den dekker de kostnader det vil medføre å gi folk i Finnmark de rettigheter lov om forvaltning av grunn i Finnmark legger opp til at de skal kunne tillegges.

Forslaget er tiltrådt både av det flertall som foran har foreslått at bygdefolk i utgangspunktet skal ha en ubetinget rett til å få avgrenset et bygdebruksområde hvis de fremsetter et krav om det, og det mindretall som bare har villet gi bygdefolk en adgang til å bli tillagt et slikt område.

Utvalget har også vurdert om det bør gis egne saksbehandlingsregler for avgrensningen av bygdebruksområdene. Det kan nok være et visst behov for slike regler, men som det fremgår av punkt 5.2.5.5.1 skal forvaltningsloven gjelde for utmarksforvaltningen i kommunene. Enten avgrensningsvedtaket anses som et enkeltvedtak (i forhold til bygdefolket) eller som en forskrift (i forhold til andre) vil det ikke kunne treffes før saken er så godt opplyst som mulig, jf. forvaltningsloven § 17 og § 37. I den grad det er nødvendig for sakens opplysning vil det derfor bl.a. måtte innhentes faglig bistand fra Finnmark grunnforvaltning og kommunale planmyndigheter. Videre vil de berørte bygder, reindriften og allmenne kommunale utmarksinteresser måtte varsles og gis anledning til å uttale seg før avgjørelsen tas.

Enten bygdebruksområdet etableres direkte ved at bygdefolk gis rett til å få opprettet og avgrenset et bruksområde, eller opprettelsesspørsmålet overlates til kommunen, vil det dessuten for hvert område måtte gis en særskilt forskrift som rettslig grunnlag for opprettelsen. For denne forskriften vil forvaltningslovens kapittel VII gjelde. Ved at de krav som her stilles til saksbehandling, forhåndsvarsel, formkrav og kunngjøring mv. gjelder, vil både de som vil få en rett i bygdebruksområdet og andre som vedtaket berører vite hva som er vedtatt. Det antas derfor ikke behov for å gi nærmere regler om dette.

Det kan likevel ikke utelukkes at det vil være behov for utfyllende saksbehandlingsregler i forbindelse med opprettelsen av bygdebruksområdene. Eksempelvis kan det vise seg at ulike interesser bør trekkes inn i avgrensningen i mer organiserte former enn hva det er lagt opp til ovenfor, eller at det er behov for regler om arbeidsmåten ved avgrensningen av områdene eller om de former kravene må fremsettes i.

Det foreslås derfor en særskilt hjemmel til å gi forskrifter om fremsettelsen av krav om bygdebruksområder og om arbeidsmåten ved avgrensningen av områdene. Finnmark grunnforvaltning vil også i andre sammenhenger ha en overordnet stilling i forvaltningen av grunn og naturgoder i Finnmark, slik at forskriftsmyndigheten bør ligge til dette organet. Se lovutkastets § 4-1 siste ledd. De medlemmer som har foreslått Samisk grunnforvaltning, er enig i dette for de kommuner som er tilsluttet Finnmark grunnforvaltning, men vil bemerke at hvis kommunen tiltrer Samisk grunnforvaltning bør dette organet gi slike forskrifter, jf. § 5-1 siste ledd og § 6-2 siste ledd i mindretallets utkast.

5.3.3.2.3 Særlig om forholdet til den kommunale arealplanlegging

Avgrensningen av bygdebruksområdene vil måtte sam­ordnes med kommunens arealplanlegging etter plan- og bygningsloven. Utvalget har vurdert om det skal gis særskilte regler for å få til en slik samordning, f.eks. om det bør lovfestes at bygdebruksområdene skal lokaliseres til områder som i arealdelen av kommuneplan er lagt ut til landbruks- natur- og frilufts­område etter plan- og bygningsloven § 20-4 første ledd nr. 2, eller som er båndlagt i medhold av andre lover etter nr. 4.

De lokale avgrensningsorganer vil imidlertid i praksis måtte ta hensyn til hvilket arealbruksformål det aktuelle område er lagt ut til etter § 20-4. Hvis dette f.eks. er lagt ut som byggeområde etter nr. 1 eller område for råstoffutvinning etter nr. 3, har det lite for seg å opprette et bygdebruksområde der. Det vil heller ikke være hensiktsmessig å legge bygdebruksområdet i et eksisterende hytteområde eller i et område som er lagt ut til fritidsbebyggelse. Derimot vil det være enkelt å opprette bygdebruksområder der arealbruken er båndlagt på en måte som er forenlig med en fremtidig bygdebruksrett, f.eks. i et landbruks-, natur- og friluftsområde.

Det vil ellers ikke være noe i veien for at et bygdebruksområde omfatter deler av et utlagt hytteområde, dersom det skulle gi en praktisk avgrensning av bygdebruksområdet. Utlegging til bygdebruksområde i samsvar med lovutkastet vil ikke gi rett til utmarksbruk i strid med annen rettmessig bruk. Rettshaverne i bygdebruksområdet vil med andre ord ikke få rett til å hindre eksisterende hyttebruk, men de vil iht. den foreslåtte regel i lovutkastets § 2-6 annet ledd, jf. punkt 4.3.5.4.3, kunne hindre fremtidig hyttebygging i dette området.

Det er ellers grunn til å tro at de lokale avgrensningsorganer vil være innforstått med at forholdet til kommunens arealplanlegging kan reise visse problemer, og i praksis avgrense bygdebruksområdene slik at det ikke oppstår strid mellom bygdefolks bruk og rettigheter i området og det arealbruksformål området er lagt ut til i kommuneplanens arealdel. Det er foran lagt opp til at kommunen selv, eller eventuelt et utmarksstyre i kommunen, skal avgrense bygdebruksområdene. Selv om det ikke gis særskilte regler om det, vil det derfor neppe være vanskelig å samordne bygdebruksavgrensningen med kommunens arealplanlegging etter plan- og bygningsloven. Utvalget har derfor ikke foreslått slike særskilte samordningsregler, men vil understreke viktigheten av at det skjer en samordning på dette punktet.

5.3.3.3 Oppsummering

De konklusjoner drøftelsene i punkt 5.3.3.1 og 5.3.3.2 har ledet frem til er inntatt i lovutkastets § 4-1, jf. § 5-1 og § 6-2 i mindretallets utkast. Fordi det er noe ulike oppfatninger, bl.a. når det gjelder spørsmålet om bygdefolk skal ha rett eller bare adgang til å få opprettet et bygdebruksområde, er det utformet flere alternative forslag. Fremgangsmåten for å få etablert et bygdebruksområde vil variere avhengig av om kommunen skal eller kan opprette et slikt område, og det skal derfor her gis en oppsummerende oversikt over denne.

Det første trinn i saksgangen vil i begge tilfeller være at det fremsettes et krav overfor kommunen (eller eventuelt utmarksstyret) 21 fra folket i den bygd som ønsker å få utlagt et bygdebruksområde.

Kommunen må iht. skal-alternativet vurdere om de underliggende vilkår er oppfylt, dvs. om kravet er fremsatt fra folket i ei bygd, om det har støtte fra et flertall av bygdas myndige befolkning og om det drives tradisjonell utmarksbruk i bygda. Hvis dette ikke er tilfelle, avvises kravet, med den følge at bygdefolket enten må resignere eller gå til rettsak mot kommunen. Hvis de her får medhold, eller hvis kommunen allerede i utgangspunktet har kommet til at vilkårene er oppfylt, har de rett til å få avgrenset et bygdebruksområde.

Kommunen besørger avgrensningen ved det organ den finner best egnet for oppgaven, men kan eventuelt også overlate avgrensningen til jordskifteretten. Hvis kommunen selv står for avgrensningen vil det konkrete avgrensningsvedtaket i ettertid kunne bringes inn for jordskifteretten av bygdefolk eller andre med rettslig interesse i avgrensningen, senest tre måneder etter kunngjøringen. Retten vil etter en nærmere bevisførsel, der den bl.a. kan vurdere om det er tatt tilstrekkelig hensyn til tidligere og nåværende bruk av utmarka, avgjøre bygdebruksområdets geografiske utstrekning med endelig virkning.

Kan-alternativet innebærer i likhet med skal-alternativet at kommunen tar stilling til om de underliggende vilkår, som i dette tilfelle vil være begrenset til at kravet er fremsatt av et flertall av befolkningen i ei bygd, er oppfylt. Er disse vilkår oppfylt, avgjør kommunen på skjønnsmessig grunnlag om bygdefolkets krav skal imøtekommes. Dette vedtaket kan påklages til Finnmark grunnforvaltning. Hvis resultatet, enten direkte eller etter klage, blir at bygdefolket tillegges et bygdebruksområde, vil et slikt område måtte avgrenses. Kommunen vil da i likhet med det som er skissert ovenfor, enten kunne overlate avgrensningen til jordskifteretten, eller selv avgrense området. Hvis det siste alternativet velges, vil avgrensningsvedtaket på samme måte som ovenfor kunne bringes inn for jordskifteretten.

En kan-regel innbærer dermed at saksgangen forut for opprettelsen av et bygdebruksområde vil kunne bli mer omfattende enn ved en skal-regel. Dette fordi det her er tale om to vedtak som begge kan gjøres til gjenstand for selvstendig overprøving, først opprettelsesvedtaket (eller avslaget), og dernest avgrensningsvedtaket. Ved en skal-regel, vil derimot avgrensningsvedtaket være det eneste som treffes

5.3.4 Bygdebruksrettens innhold

5.3.4.1 Rettshavere

Prinsippet om å ikke gjøre forskjeller på etnisk grunnlag når det gjelder den enkeltes rett til å utnytte naturgodene, vil medføre at alle i bygda i utgangspunktet blir likestilte som rettshavere, med den samme rett til å utnytte bygdebruksområdet. Videre bør også de øvrige retningslinjer som er gitt i punkt 5.2.4.2 om kommunens rettshavere gjelde tilsvarende så langt de passer for rettshaverne i bygdebruksområdene.

Det vil si at alle som er bosatt i den bygd det opprettes bygdebruksområde for, vil være rettshavere til området. Etter at folkeregisteret ble ajourført i forbindelse med matrikuleringen av grunnen i Finnmark på 1980-tallet, vil det som regel foreligge opplysninger om i hvilken bygd en person er bosatt noe som normalt vil gi en tilstrekkelig klar avgrensning. Dessuten vil det uansett rent faktisk være klart hvor en person er bosatt, slik at det sjelden vil oppstå tvil om en person er fast bosatt i den bygd det opprettes bygdebruksområde for. I tvilstilfeller vil det likevel, her som ellers, måtte foretas en helhetsvurdering.

Ettersom bygdebrukssretten vil ha en sterkere lokal tilknytning enn rettighetene i en kommune, kunne det nok være større grunn til her å kreve en særskilt botid. Det vil imidlertid også i forhold til rettigheter på bygdenivå være uheldig med en slik inndeling av lokalbefolkningen. Det er heller ikke grunn til å kreve særskilt botid for å unngå at folk flytter til bygder med rike bruksområder for å delta i høstingen av ressursene der. Rettigheter til utmarksgodene vil neppe ha så stor betydning for folks valg av bosted, og skulle bygdebruksretten vise seg å øke bosettingen i bygdene, vil det snarere være en positiv enn en negativ effekt. Det er heller ikke grunn til å gi regler om botid for å hindre at noen sender fiktive flyttemeldinger for å bli bygdebruksberettiget. Forholdene i de bygder som det vil være aktuelt å tillegge bygdebruksområder, vil være så oversiktlige at dette raskt vil bli avslørt.

Som bemerket i punkt 5.2.4.2, vil fraflyttede ofte være nært knyttet til sitt tidligere hjemsted, og ikke minst vil de som har vokst opp i ei bygd der slekta fortsatt bor føle at dette fortsatt er hjembygda. At slike følelser gjør seg gjeldende fremgår bl.a. av en del klagesaker som er referert i jordsalgsstyrets møteprotokoller. I flere saker har utflyttede hyttesøkere brukt sin egen og foreldrenes tilknytning til hjembygda som et argument for at de bør få lov til å oppføre hytte der.

Bygdebruksretten vil imidlertid i likhet med rettighetene i kommunen etter sin art være kollektiv. Det er bare så lenge en rettshaver tilhører det fellesskap retten tilligger han eller hun kan utnytte dem. I dette tilfellet er bygda det rettighetsbærende fellesskap, og flytter man herfra trer man ut av fellesskapet. Utvalget har derfor ikke foreslått særskilte regler om at fraflyttede skal ha bygdebruksrett. Bygdene vil imidlertid selv kunne likestille folk som har flyttet ut med den gjenværende befolkning. Man vil f.eks. kunne åpne for at utflyttede får bruke en eller flere utmarksgoder på samme vilkår som de berettigede, jf. punkt 5.3.5.3.3.

Avgrensningen av rettshaverkretsen vil etter dette også i forhold til bygdebruksretten være knyttet til faktisk bosted. Innflyttere vil være berettiget fra det tidspunkt de flytter til bygda, mens utflyttede mister retten når de flytter ut. Den praktiske hovedregelen vil være at de som er registrert som fast bosatt i bygda har del i de rettigheter som skal gjelde i bygdebruksområdet. Bygdefolk som oppholder seg utenfor hjembygda grunnet utdanning, vil dermed beholde sin bygdebruksrett hvis de ønsker de, da det ikke er noen plikt til å melde flytting før man etter avsluttet utdanning faktisk har bosatt seg et annet sted.

Selv om det kan synes rimelig at primærnæringsutøvere hjemmehørende i bygda settes i en særsstilling, har utvalget ikke foreslått noen regler som gir disse noen direkte særrett til bygdebruksområdet. Dette har bl.a. sammenheng med at det også i ei bygd vil være vanskelig å skille mellom nærings-, husbehovs- og fritidsbruk, samtidig som det vil kunne falle vanskelig å gi eventuelle særrettigheter et innhold som er rimelig avveid i forhold til de øvrige bygdefolks rettigheter. Det er også grunn til å tro at en del av dem som driver næringsmessig utmarksbruk uansett vil gjøre dette utenfor bygdebruksbruksområdet, samtidig som disse bl.a. gjennom sin mer intensive bruk uansett vil ha en del faktiske fortrinn i forhold til de øvrige rettshavere i bygda.

Dertil vil opprettelsen av et bygdebruksområde i seg selv minske presset på de lokale utmarksgoder i så vidt betydelig grad at det neppe vil være nødvendig med noen lovfestet fortrinnsrett for de som her bruker utmarksgodene næringsmessig. Det er derfor trolig lite å vinne på å tillegge bygdas næringsutøvere særrettigheter ut over at det etableres et bygdebruksområde. Riktignok kan det også i disse områdene være grunn til å foreta fovaltningsmessige prioriteringer av primærnæringsutøvere, men dette bør likevel overlates til den enkelte bygd, jf. punkt 5.3.5.3.2 og lovutkastets § 4-4 (§ 5-4) første ledd nr. 2.

5.3.4.2 Rettighetenes art og omfang – allment

Det må også i bygdebruksområdene avgjøres hvor sterke rettigheter de berettigede skal tillegges. I kommunen skal retten til de fleste utmarksgoder ligge til innbyggerne, men det er samtidig foreslått regler for å sikre at retten disponeres slik at også andre får tilgang til godene. Formålet med bygdebruksordningen tilsier at bygdefolk ihvertfall ikke kan gis svakere rett i bygdebruksområdet enn kommunens innbyggere i kommunens bruksområde. Retten til de utmarksgoder bygdebruksordningen omfatter må derfor tillegges bygdefolk.

Det synes som et rimelig utgangspunkt at bygdefolk gis enerett i forhold til brukere fra andre kommuner enn den hvor bygdebruksområdet ligger. Derimot kan det være mer tvilsomt om dette bør gjelde i forhold til kommunens øvrige innbyggere. Bygdebruksområdet beskjærer deres rettigheter, og det kan derfor spørres om det i forhold til disse bør gjøres visse reservasjoner i bygdefolks rett. Etter mønster av det som er foreslått for rettighetene på kommunenivå, kunne det f.eks. gis regler om at også kommunens innbyggere skal kunne bruke utmarksgodene i bygdebruksområdet i den grad det er rimelig.

Forslaget om en viss begrensning av innbyggernes rett i egen kommune er fremmet for å motvirke at kommuneordningen skal bli for ekskluderende overfor andre finnmarkinger. Kommuneordningen vil omfatte så godt som all utmark i fylket, slik at det ihvertfall kan være en fare for en slik utvikling hvis det ikke tas visse forholdsregler. Også en rett for bygdefolk i bygdebruksområde vil kunne virke ekskluderende og da i første rekke overfor kommunens innbyggere, som vil få innskrenket sitt bruksområde og som også vil ha en nærmere geografisk tilknytning til bygdebruksområdet enn andre finnmarkinger.

I motsetning til de kommunale bruksområdene vil imidlertid bygdebruksområdene ha relativt liten geografisk utstrekning, og antall rettshavere vil være forholdsvis lavt. De innvendinger som kan reises mot å tillegge kommunens innbyggere sterke og eksklusive rettigheter, er derfor ikke like sterke i forhold til bygdebruksområdene. Dessuten vil det for kommunens innbyggere bli igjen et betydelig restområde der de vil få styrket sin rettsstilling som følge av kommuneordningen.

Det er videre et viktig poeng at kommuneordningen vil styrke stillingen for kommunens innbyggere og ikke spesielt stillingen for folk i bygdene i Finnmark. Når utvalget har villet åpne for opprettelse av bygdebruksområder, har det nettopp sammenheng med at det kan være grunn til å styrke bygdefolks rett til utmarksbruk i større grad enn rettighetene til kommunens befolkning. For å sikre bygdefolk et reelt vern mot konkurrende bruk, må de gis en relativt sterk stilling i forhold til andre brukere. Skal bygdefolk først gis en særsstilling synes det derfor mest hensiktsmessig å gi dem enerett til bygdebruksområdet, både i forhold til allmennheten generelt og kommunens innbyggere.

En slik rett vil trolig også være mest gunstig sett ut fra ønsket om å tillegge bygdene en viss egenforvaltning. En slik rett vil gi bygda sterke styringsmuligheter ved at den vil kunne avgjøre om bygdebruksområdet skal åpnes for andre, og i tilfelle i hvilket omfang og på hvilken måte. Kombineres retten med et klart direktiv om at området skal åpnes for f.eks. kommunens øvrige innbyggere i et visst omfang, vil derimot bygdene bare ha begrenset herredømme over disse spørsmål. En enerett for bygda vil dermed gi et sterkere grunnlag for den lokale forvaltningsmyndighet, og også være en sterk markering av at bygdefolks ressursbruk i nærområdet står i en rettslig særstilling.

Mens det vil være en forutsetning at kommunene åpner sine bruksområder for andre, bør det derfor ikke gjelde noe tilsvarende krav om at bygdene skal åpne sine områder. I bygdebruksområdene vil det dermed gjelde en allmenn enerettsordning, også i forhold til folk i kommunen. Bygdene vil imidlertid selv kunne åpne for at kommunens innbyggere og andre kan bruke de goder bygdebruksretten omfatter på relativt gunstige vilkår, jf. punkt 5.3.5.3.3. Selv om bygdene ikke pålegges noen plikt i den retning, vil trolig mange bygder likevel finne dette ønskelig, slik at faren for at andre stenges ute fra bygdebruksområdet i praksis vil være nokså liten. De vil dessuten i alle tilfelle kunne ferdes der etter de alminnelige regler om ferdsel i utmark, og som det vil bli nærmere redegjort for i punkt 5.3.4.3 vil ikke bygdebruksretten gjelde alle utmarksgoder som inngår i kommuneordningen. Dess­uten har et mindretall foreslått at kommunen kan unnta visse bruksmåter fra bygdebruksretten, jf. punkt 5.3.4.3.1.

Bygdebruksretten vil ellers være begrenset til den bruk som er tillatt iht. allmenne reguleringer i lov og forskrift om utnyttelsstider og redskapsbruk mv. De organer som gir slike regler vil også, hvis f.eks. hensynet til samisk kultur og næring tilsier det, kunne gi de bygdebruksberettigede adgang til en videre bruk enn det som ellers er tillatt, men bygdene vil ikke selv kunne gjøre slike unntak, jf. punkt 5.3.5.3.1.

De ni medlemmer (Abelvik, Ballo, Berg, Husabø, Johansen, Johnsen, Kristensen, Pedersen og Sandvik) som i punkt 5.2.4.3, jf. punkt 5.2.4.4.5, 5.2.4.4.6 og 5.2.4.4.8, har foreslått at rett til innlandsfiske med stang og håndsnøre, jakt og fangst av småvilt og multeplukking skal tilkomme alle finnmarkinger, har vurdert særskilt om disse bruksmåtene bør unntas fra bygdebruksretten. Men det er ikke foreslått noen slik regel.

Husabø, Johansen, Johnsen og Kristensen fore­slår i punkt 5.3.3.1.2 at kommunen avgjør om et bygdebruksområde skal opprettes, og i punkt 5.3.4.3.1 at den også skal kunne unnta én eller flere bruksmåter fra bygdebruksretten. Spørsmålet om unntak for stangfiske, småviltjakt og multeplukking blir dermed uaktuelt, fordi det uansett vil være opp til kommunen om disse bruksmåtene i et konkret tilfelle skal tillegges bygdefolk eller ikke.

Abelvik, Ballo, Berg, Pedersen og Sandvik vil på sin side vise til at en bygdebruksrett uten stangfiske, småviltjakt og multeplukking vil ha begrenset reelt innhold. Dessuten er det tale om å unnta en liten del av utmarka i Finnmark fra allmenn bruk. De hensyn som tilsier at retten til de nevnte bruksmåtene ikke bør avgrenses til kommunen, har derfor ikke samme vekt i forhold til bygdebruksordningen.

Pedersen vil likevel bemerke at hvis forslagene i utredningens kapittel 5.7 om motorferdsel realiseres, kan gode grunner tilsi at finnmarkinger bør beholde retten til innlandsfiske, småviltjakt og multeplukking i området. Disse forslag innebærer bl.a. at det i slike områder bare er bygdefolk som skal kunne gis enkeltstående tillatelser til motorferdsel etter § 6 i lov om motorferdsel i utmark. Videre vil myndigheten til å legge ut snøscooterløyper etter § 5 siste ledd bli overført fra fylkesmannen til kommunene, og disse vil også kunne begrense ferdselen i løyper som i medhold av forskrift 28. juli 1989 nr. 749 (MD), jf. lovens § 4a, er lagt ut for kjøring på sommerføre.

Slike regler vil i praksis gi bygdefolk et klart fortrinn i forbindelse med bruken av utmarksgodene i bruksområdet, slik at det neppe vil være uforsvarlig at finnmarkingene har rett til de nevnte bruksmåter. Samtidig vil ikke bygdefolks særstilling bli nevneverdig svekket av at finnmarkingene har en slik rett, idet de fortsatt vil ha en langt sterkere rett til bygdebruksområdet enn fylkets øvrige befolkning. En rekke ressurser og bruksmåter vil i alle tilfelle være forbeholdt bygdefolk, som ved sin forvaltningsmyndighet vil få reelle muligheter til å regulere bruken av utmarksgodene i sitt bruksområde. Dessuten vil avgifter fra andres bruk kunne gi bygdefolk et økonomisk fundament for fellestiltak i bygda, idet kortavgifter mv. for finnmarkingenes bruk nødvendigvis vil måtte betales til bygdebruksorganene og ikke kommunen, jf. punkt 5.3.5.3.3 og lovutkastets § 4-4 (§ 5-4) første ledd nr. 3.

Selv om bygdefolk skal ha førsteretten til bygdebruksressursene kan det derfor være grunn til å la finnmarkingene beholde sin rett til innlandsfiske med stang og håndsnøre, jakt og fangst av småvilt og multeplukking i bygdebruksområdet. Dette forutsetter imidlertid at forslaget om motorferdsel går gjennom. Bygdebruksretten vil uthules dersom det ikkegis regler som sterkt begrenser andres motorferdsel i bygdebruksområdet.

5.3.4.3 Hvilke bruksmåter skal legges til bygdefolk?

5.3.4.3.1 Allment

Hensynet bak forslaget om å opprette bygdebruksområder er å styrke bygdefolks rett til de utmarksgoder de tradisjonelt har utnyttet. Deres rett bør derfor avgrenses til ulike fornybare utmarksgoder, og ikke omfatte bruk av grunn og ikke-fornybare ressurser. Utvalget vil i det følgende gjennomgå de bruksmåter som i punkt 5.2.4.2 er vurdert i forhold til kommuneordningen, og ta opp de samme spørsmål som der er drøftet. Det er i hovedtrekk enighet om hvilke bruksmåter bygdebruksretten i prinsippet skal kunne omfatte, men delte meninger om bygdefolk når bygdebruksområdet er avgrenset automatisk skal gis rett til de ulike bruksmåter, eller om kommunen i det enkelte tilfelle skal avgjøre hvilke bruksmåter bygdebruksretten skal omfatte.

Det flertall som i punkt 5.3.3.1.2 foreslår at bygdefolk skal ha rett til å få avgrenset et bygdebruksområde hvis de underliggende vilkår er oppfylt (Falch, Abelvik, Austenå, Ballo, Berg, Jernsletten, Kåven, Nystø, Owe, Pedersen, Sandvik og Varsi) vil bemerke at det kan bli liten realitet i bygdebruksretten hvis kommunen skal avgjøre hvilke utmarksgoder bygdefolk skal ha rett til i bruksområdet.

Gjøres det f.eks. unntak for innlandsfiske med stang og håndsnøre, jakt og fangst av småvilt, multeplukking og laksefiske, vil innlandsbygder i praksis sitte igjen med rett til lauvtrehugst til brensel for husbehov, storviltjakt og innlandsfiske med garn. Bygdefolk har imidlertid også i dag rett til ved og et visst fortrinn til storviltjakt og innlandsfiske, slik at en bygdebruksrett med det her antydede innhold bare vil gi en marginal rettsutvidelse. Hvis bygdefolk for å oppnå dette må påta seg et betydelig forvaltningsansvar, vil de kanskje ikke se seg tjent med å kreve noe bygdebruksområde. Overlates det til hver kommune å avgjøre bygdebruksrettens innhold i det enkelte tilfelle vil resultatet dessuten kunne bli at bygdefolk forskjellsbehandles. Selv om en klageregel nok i noen grad kan motvirke dette, vil det likevel være bedre at bygdefolk gis rett til alle aktuelle utmarksgoder hvis det først avgrenses et bygdebruksområde for dem.

Videre vil trolig de foreslåtte retningslinjer for avgrensningen av bygdebruksområdene i lovutkastets § 4-1 (§ 5-1) annet ledd, gi gode muligheter for å etablere en fleksibel bygdebruksordning. Hvis f.eks. bestemte multemyrer, fiskevann eller lakseførende elvestrekninger lenge har vært brukt av en videre personkrets enn bygdefolket, vil de kunne holdes utenfor bygdebruksområdet. Den fleksibilitet mindretallet etterlyser nedenfor, kan dermed ivaretas også om kommunen ikke gis direkte innflytelse på bygdebruksrettens konkrete innhold, men bare på avgrensningen av det område hvor retten skal gjelde. Hvis det først avgrenses et bygdebruksområde for ei bygd, er derfor flertallets syn at bygdefolk innenfor områdets grenser bør ha rett til alle bruksmåter som nevnes i lovutkastets regel om bygdebruksrett, jf. § 4-2 (§ 5-2).

Det mindretall (Husabø, Johansen, Johnsen og Kristensen) som i punkt 5.3.3.1.2 har foreslått at kommunen kan opprette bygdebruksområder, har som bemerket i punkt 5.3.4.2 vurdert særskilt om innlandsfiske med stang og håndsnøre, jakt og fangst av småvilt og multeplukking også i bygdebruksområdene bør tilligge alle finnmarkinger. Selv om en slik regel er foreslått for de kommunalt avgrensede utmarksrettighetene, synes det imidlertid unødvendig å uttrykkelig unnta disse bruksmåtene fra bygdebruksretten. Hvis det først skal være opp til kommunen om bygdefolk overhodet skal tillegges et bygdebruksområde, må kommunen også kunne gjøre det mindre: Å tillegge dem et område der det gjøres unntak for én eller flere bruksmåter.

Kommunen vil dermed kunne unnta f.eks. innlandsfiske eller laksefiske i sjø fra bygdebruksretten. Mindretallets forslag innebærer at det i hvert enkelt tilfelle må foretas en konkret vurdering ut fra hva som er grunnlaget for bygdefolks ønske om å få opprettet et bygdebruksområde. Det er fremmet for å klargjøre at kommunen ikke må si ja eller nei til deres ønske, men at det ut fra høring av interesserte og samråd med bygdefolk kan være en løsning å unnta en eller flere av de aktuelle utmarksgoder fra bygdebruksretten. Forslaget betyr ikke, slik flertallet synes å legge til grunn, at ordningen blir lite attraktiv og praktikabel. Den vil tvertimot bli mer fleksibel og lettere å bruke.

Mindretallet har derfor, i stedet for å foreslå regler som unntar bestemte utmarksgoder fra bygdebruksretten, gått inn for å supplere kan-regelen i lovutkastets § 4-1 første ledd (alternativ 2) med en regel i § 4-2 (alternativ 2) om at kommunen også avgjør hvilke bruksmåter bygdebruksretten skal omfatte i det enkelte tilfelle. Kommunen vil dermed kunne unnta f.eks. innlandsfiske, småviltjakt og multeplukking fra bygdebruksretten, og hvis forholdene tilsier det også bruksmåter som sanking av egg og dun, vedhogst eller laksefiske i sjøen.

I likhet med det som er foreslått for selve opprettelsesspørsmålet, skal også kommunens vedtak om hvilke bruksmåter bygdebruksretten skal omfatte kunne påklages til Finnmark grunnforvaltning av bygdefolk og andre med rettslig klageinteresse, jf. mindretallets utkast til § 4-2 annet ledd. En slik klageordning vil motvirke uheldig forskjellsbehandling av bygder der de faktiske forhold og behov er relativt likeartede, og bety at det kan legges opp til en forholdsvis enhetlig praksis på dette punkt.

5.3.4.3.2 Kyst- og fjordfiske

Det kunne for bygder ved sjøen, spørres om bygdebruksområdet også bør omfatte et sjøareal hvor bygdefolket gis en særlig fiskerett. En slik rett vil ikke stå i motsetning til, men supplere de regler som er foreslått i kapittel 5.6. Utvalget har likevel kommet at det heller ikke på bygdenivå bør etableres områderettigheter til sjøfisket.

Som begrunnelse kan det vises til det som er anført i punkt 5.2.4.4.2 for at det ikke bør opereres med kommunalt avgrensede rettigheter til dette fisket. Det må antas at bygdefolks sjøfiske ikke har vært begrenset til farvannet nær bygda, men at det strekker seg lengre utover. En grensetrekking i sjøen vil derfor neppe falle sammen med bygdas tradisjonelle fiske. Det vil også ofte være vanskelig å trekke hensiktsmessige grenser i sjøen. Bortsett fra når bygda ligger ved en liten fjord, og bruksområdet kan omfatte hele fjorden, vil man ikke finne de samme naturlige skillelinjer som på land. I likhet med kommunalt avgrensede fiskerettigheter kan områderettigheter på bygdenivå dessuten virke ekskluderende. Det synes derfor også i forhold til kyst- og fjordfiskere i bygdene mest formålstjenlig å nøye seg med felles regler som prioriterer alle fiskere som er hjemmehørende i Finnmark og som bruker passive redskaper, jf. kapittel 5.6.

5.3.4.3.3 Laksefiske i sjøen med faststående redskap

Det er enighet om at bygdebruksretten i prinsippet skal kunne omfatte laksefiske i sjøen, men som det fremgår av punkt 5.3.4.3.1 er det uenighet om hvorvidt bygdefolk skal ha rett til dette fiske som følge av at det opprettes et bygdebruksområde eller om det skal være opp til kommunen i det enkelte tilfelle om de skal gis slik rett.

Flertallet (Falch, Abelvik, Austenå, Ballo, Berg, Jernsletten, Kåven, Nystø, Owe, Pedersen, Sandvik og Varsi) viser til at laksefisket i sjøen har hatt og fortsatt har stor betydning for de som driver det. For bygder hvor det foregår slikt fiske er det tale om en viktig ressurs. Det er videre et faktum at bygdefolk tradisjonelt har drevet sjølaksefiske og at de i noen grad er blitt fortrengt fra områder som de før var nokså alene om å bruke. I motsetning til det som gjelder for saltvannsfisket ellers, vil det heller ikke være problematisk å avgrense et bygdebruksområdet i forhold til laksefisket i sjøen. Det vil oftest være klart hvilke plasser som har vært brukt av bygdefolket, slik at avgrensningen kan løses på en praktisk måte ut fra bruk i tidligere og senere tid, jf. punkt 5.3.3.2.1 og lovutkastets § 4-1 (§ 5-1) annet ledd.

Det synes etter dette naturlig at kyst- og fjordbygder i Finnmark som får avgrenset et bygdebruksområde, også blir tildelt et område i sjøen hvor bygdefolk får rett til sjølaksefiske med faststående redskap. Fisket vil være underlagt de begrensninger som måtte gjelde for fisketider, tillatte redskaper, avstand til naboplasser, maksimalt antall plasser pr. person etc. Dertil må det også i bygdebruksområdet opereres med en utvisningsordning for sjølaksefisket. Selv om områdets sjølakseplasser vil være forbeholdt bygdefolk vil det likevel dreie seg om et begrenset antall plasser, og det kan tenkes tilfeller der ikke alle bygdefolk som ønsker utvisning vil få det. Den enkelte bygd bør imidlertid selv stå for den indre fordelingen av rettighetene, idet dette er en begrenset form for myndighetsutøvelse som med fordel kan legges til bygdefolket selv.

I utgangspunktet vil bygdas innbyggere ha lik adgang til å få utvist lakseplass i bygdebruksområdet. Bygdebruksorganene må fritt kunne avgjøre hvordan det lokale sjølaksefisket skal organiseres ved utløpet av de utvisningsavtaler som måtte gjelde når bygdebruksområdet opprettes. Som fremholdt i punkt 5.2.4.4.3, står imidlertid primærnæringsutøvere iht. dagens regelverk og praksis i en særstilling når det gjelder retten til å få utvist lakseplass på statsgrunn. Hvis det ikke er nok plasser til alle som søker utvisning i ei bygds sjøområde, vil det derfor være rimelig fort­satt å tilgodese personer innen denne gruppen. At det i praksis vil kunne oppstå visse interne ulikheter er en naturlig konsekvens av at det er tale om et begrenset antall lakseplasser, og ingen egentlig innvending mot å legge laksefisket i sjøen til bygdefolk, og heller ikke mot at den konkrete fordelingen av bygdas lakseplasser legges til bygdefolk.

Det kan tilføyes at bygdebruksberettigede med lakseplasser som vil bli omfattet av andre bygders bruksområder, vil beholde sine plasser så lenge utvisningsperioden varer. Etter dette vil de kunne søke om og bli tildelt ny lakseplass i sitt eget bygdebruksområde, eller hvis det her ikke er flere tilgjengelige plasser, i de deler av kommunens sjøområde hvor det ikke innføres noen bygdebruksrett til laksefisket. Den enkelte bygd vil imidlertid også kunne utvise ledige lakseplasser til personer utenfor bygda, og også kunne la disse beholde sine plasser inntil videre.

Også bygdefolk med lakseplasser utenfor både eget og andre bygders bruksområde, vil beholde sine plasser inntil utvisningstidens utløp, og eventuelt også lengre. Hvis en bygdebruksberettiget får dekket sitt behov for lakseplasser i eget område, bør vedkommende likevel ikke få utvist slik plass også i kommunens øvrige sjøområde. Hvis ei bygd ikke skulle ha nok plasser til alle sine innbyggere, eller hvis de gjenværende plasser er dårlige, vil disse imidlertid på vanlig måte kunne søke om – og få utvist – lakseplass et annet sted i kommunen.

Den vesentligste endringen i forhold til dagens ordning vil etter dette være at bygdefolk gis rett til å fiske laks med faststående redskaper i sitt nærliggende sjøområde. For de bygdefolk som allerede har slik plass, vil dette kanskje ikke bety så mye. Derimot vil det ha betydning for de øvrige bygdefolk, som i dag ikke har noe krav på å få utvist lakseplass. Bygdefolk vil få rett til ledige lakseplasser som iht. tidligere regelverk og praksis ofte har blitt fordelt mellom jordbrukere og fiskere med bosted andre steder. Videre vil bygdefolk få kontroll med selve tildelingen av lakseplasser i sitt nærområde og dermed også sterkere innflytelse på den konkrete ressursutnyttelsen i dette området.

Mindretallet (Husabø, Johansen, Johnsen og Kristensen) er enige i at bygdefolk skal kunne gis rett til laksefisket i sjøen. De vil likevel peke på at kommunens innbyggere i over 100 år har hatt en tilnærmet enerett til å få utvist lakseplass i egen kommune, hvis de først har oppfylt vilkårene for å få utvist slik plass. Selv om mange nok har fått utvist plass i nærheten av hjemstedet, har man ikke hatt noe krav på det. Følgelig vil trolig en del bygdefolk ha hatt lakseplasser utenfor bygdas naturlige sjøområde, mens dette området delvis kan ha vært utvist til fiskere fra andre steder i kommunen. Det vil dermed kunne bryte med etablerte bruksmønstre om utøvelsen av sjølaksefisket skulle omformes fra dagens kommunale ordning til en bygdebruksordning. Dessuten synes dette fisket i dag å være avgrenset på en fullt tilfredsstillende måte. Det har riktignok i årenes løp vært reist kritikk mot reglene om hvem i kommunen som skal kunne få utvist lakseplass, men i liten grad mot ordningens geografiske avgrensning som sådan.

Dagens kommunale avgrensning antas derfor å fungere bra, og vil trolig kunne fungere enda bedre hvis utvisningsmyndigheten overføres fra jord­salgs­kontoret til kommunen, idet forvaltningsorganet da vil befinne seg på samme nivå som den underliggende rettighetsordning. En avgrensning på bygdenivå synes derimot upraktisk sett i forhold til den ordning som gjelder i dag, og det vil også kunne medføre vansker å trekke hensiktsmessige grenser for bygdebruksområdet i sjøen. Selv om man ut fra de eksisterende plasser nok vil kunne finne frem til hvilke plasser som hører til bygda, er det som antydet ovenfor, ikke gitt at disse vil ligge innenfor et naturlig bygdebruksområde i sjøen.

En annen innvending mot å legge sjølaksefisket til bygdene er at det trolig vil oppstå interne ulikheter. De tidligere regler for sjølaksefisket i Finnmark innebærer at svært mange av de lakseplasser som vil ligge i eventuelle bygdebruksområder i dag er utvist til fiskere og jordbrukere. Trolig vil mange ønske å beholde sine plasser og også få lov til det, ettersom de ofte har hatt en viss inntekt av fisket. Selv om den forskjell som derved vil kunne oppstå mellom næringsutøverne og resten av bygdefolk i og for seg er tilstrekkelig begrunnet, synes den likevel å tilsi at sjølaksefisket bør holdes utenfor bygdebruksordningen, idet den bryter med hensynet til at bygdefolk bør stilles mest mulig likt.

Når det i hvert bygdebruksområde bare vil være et begrenset antall lakseplasser å fordele, kan det også være noe problematisk å legge fordelingen til bygdene. Disse vil ihvertfall i noen tilfeller måtte avslå søknader, og det vil neppe være til å unngå at enkelte vil føle et avslag som en urimelig forskjellsbehandling eller trekke i tvil at avgjørelsen er fattet på saklig grunnlag. Hvorvidt det er berettiget å pålegge bygdene et ansvar for denne fordelingen, kan synes forholdsvis tvilsomt. Det kan også være tvilsomt om bygdene vil ønske et slikt ansvar.

Ettersom lakseplassene i Finnmark er ujevnt geografisk fordelt er det også grunn til å tro at en del bygder ved sjøen neppe vil få mange lakseplasser, mens andre vil få i overflod. Fordelingen av fisket vil dermed kunne bli langt mer ujevn enn ved en kommunal avgrensning. Det må dessuten i alle tilfelle antas at bygdefolk vil bli tilstrekkelig tilgodesett gjennom den allmenne kommuneordningen. Som bemerket i punkt 5.2.4.4.3 vil den enkelte kommune kunne gi bygdefolk et visst fortrinn i deres tilgrensende sjøområder. Et slikt fortrinn vil riktignok ikke ha samme omfang som en enerett på bygdenivå, men det er likevel grunn til å tro at bygdefolk i tillegg til en kommunalt avgrenset rett ikke vil ha noe reelt behov for særrettigheter på bygdenivå.

Til tross for argumentasjonen ovenfor har imidlertid mindretallet ikke funnet grunn til å foreslå et uttrykkelig unntak fra bygdebruksretten for laksefiske i sjøen. Hvis en kommune skulle finne det hensiktsmessig å opprette et bygdebruksområde som også gir bygdefolk rett til sjølaksefisket, bør den ha anledning til det. Er det først truffet et slikt vedtak, er det grunn til å tro at de ovenfor anførte innvendinger ikke vil ha særlig sterk vekt i det konkrete tilfellet.

5.3.4.3.4 Laksefiske i elv

Det er enighet om at bygdebruksretten ikke skal omfatte laksefisket i de store elvene, jf. det som i punkt 5.2.4.4.4 er anført for å begrunne det tilsvarende standpunkt i forhold til kommuneordningen. Derimot er det delte meninger om hvorvidt bygdebrukssretten skal gjelde laksefisket i de små elvene. Et flertall bestående av Falch, Abelvik, Austenå, Ballo, Berg, Jernsletten, Kåven, Nystø, Owe, Pedersen, Sandvik og Varsi har gått inn for dette. Husabø, Johansen og Kristensen er enige i at bygdebruksretten kan omfatte dette fisket hvis kommunen bestemmer det. Johnsen er ellers enig med de tre sistnevnte, men er mot at bygdebruksretten skal kunne omfatte laksefiske i de små elvene og har heller ikke villet åpne for at kommunen kan tillegge bygdefolk slik rett.

Flertallet vil begrunne sitt forslag med at laksefisket ofte var en viktig årsak til at folk slo seg ned langs de lakseførende elver, og fisket betyr ennå mye for bygdefolk som har tilgang på slikt fiske. Hensynet til andre laksefiskere og det faktum at laksen er et ettertraktet utmarksgode, kan nok anføres som argumenter for å holde laksefisket utenfor bygdebruksordningen. Mange innen den laksefiskende allmenhet er imidlertid sportsfiskere og for dem betyr trolig rekreasjonen ved fisket vel så mye som selve fangsten. Det antas derfor at hensynet til disse vil kunne ivaretas også om retten til laksefiske tillegges bygdefolk i deres bruksområde. De fleste bygder vil trolig se seg tjent med å videreføre dagens praksis med å selge fiskekort til allmennheten, bl.a. fordi de derved vil kunne skaffe seg inntekter som kan brukes til kultiveringstiltak.

Hvis det opprettes bygdebruksområder som omfatter lakseførende elvestrekninger, vil dermed retten til laksefisket i området tilligge bygdefolk. Deres rett vil i likhet med de kommunale lakserettighetene, være begrenset av allmenne reguleringer av fisketider og redskapsbruk mv. Slik dagens reguleringer er, vil dermed retten være begrenset til laksefiske med stang og håndsnøre. I den grad bygdebruksorganene bestemmer det, vil bygdefolk også måtte løse fiskekort, men det ligger i sakens natur at prisen for slik kort vil måtte være lav.

Endringen i forhold til dagens rettsstilling og den som eventuelt vil følge av kommuneordningen, vil bestå i at laksefisket i bygdebruksområdet tillegges bygdefolk. I dag ligger fisket oftest til en forpakter. Lokale lag har et fortrinn ved bortforpaktning og folk i elvedalen betaler sammen med medlemmene av den forpaktende forening, mindre for fiskekort enn andre. Etter kommuneordningen vil fisket ligge til kommunens befolkning, og forvaltningsorganet i kommunen vil kunne tilgodese de som bor ved en lakseførende elvestrekning. Bygdefolk har dermed også i dag visse fortrinn, og vil kunne gis slike fortrinn i en allmenn kommuneordning. I forhold til dette vil likevel en rett til laksefisket i bygdebruksområdet innebære en klar rettslig prioritering av dem. Deres rett vil riktignok være begrenset ved at garn- og stengselsfiske ikke vil være tillatt, men bygdene vil også overta deler av lakseforvaltningen, herunder adgangen til å selge fiske­kort. Dermed vil de både kunne øve kontroll med fisket og få visse inntekter.

Det kan tilføyes at hvis en bortforpaktet elvestrekning blir liggende i et bygdebruksområde vil kontrakten måtte gjelde inntil den utløper, med mindre det oppnås enighet om noe annet. Det vil derfor i konkrete tilfeller kunne gå noe tid før bygdebruksordningen får virkning for laksefisket i de små elvene, men det synes likevel unødvendig med særskilte overgangsregler på dette punktet.

Johnsen vil understreke at laks er et svært ettertraktet utmarksgode, samtidig som det utenom de store elvene finnes relativt få gode lakseelver i Finnmark. Det er derfor tenkelig at mange av de lakseførende små elver i en kommune etterhvert vil bli omfattet av bygdebruksordningen, mens det ellers vil være liten tilgang på laks. Bygdebruksretten vil dermed i praksis kunne bli mer inngripende overfor kommunens befolkning når det gjelder laks enn andre utmarksgoder, som i større grad vil være spredt over hele kommunen.

Dessuten vil hensynet til bygdefolks laksefiske i tilstrekkelig grad bli ivaretatt gjennom kommuneordningen. Ettersom heller ikke bygdefolk kan drive garn- og stengselsfiske i de små elvene vil også disses fiske i realiteten være preget av rekreasjon. Dertil vil de ordninger som i dag tilgodeser befolkningen langs disse elvene bli overført til kommunen. Disse ordningene synes å gi et tilstrekkelig grunnlag for å tilgodese bygdefolk i den grad de måtte ha behov for det, og det er derfor ikke nødvendig å tilgodese denne gruppen ytterligere ved å la bygdebruksretten omfatte laksefisket. Hun er også i tvil om laksefiske i elv er en bruksmåte som er egnet for forvaltning på bygdenivå.

En del av de medlemmer som tilhører flertallet har en viss sympati for Johnsens synspunkter, men har antatt at de retningslinjer som er foreslått for avgrensningen av bygdebruksområdet i lovutkastets § 4-1 (§ 5-1), trolig vil hindre at folket i ei bygd tillegges laksefisket i f.eks. Repparfjordelva eller andre elver som inntil nå har ligget til felles bruk for en videre personkrets. Husabø, Johansen og Kristensen som, sammen med Johnsen, har foreslått at kommunen avgjør om det skal opprettes bygdebruksområder og hvilke utmarksgoder bygdebruksretten skal omfatte, har dessuten antatt at det neppe er nødvendig å gjøre noe uttrykkelig unntak for laksefisket, hvis det likevel skal avgjøres av kommunen om bygdebruksretten skal omfatte dette fisket.

5.3.4.3.5 Innlandsfiske

I motsetning til hva som kanskje vil gjelde for laks, vil det trolig være god tilgang på innlandsfisk også utenfor bygdebruksområdene. Faren for at en bygdebruksrett til dette fisket vil virke ekskluderende for kommunens øvrige innbyggere eller andre, skulle derfor være liten. Det er derfor enighet om at bygdebruksretten skal omfatte innlandsfiske i elver og vann. Forslaget fra Husabø, Johansen, Johnsen og Kristensen om kommunalt vedtak om oppretting av bygdebruksområder vil imidlertid innebære at kommunen i det enkelte tilfellet avgjør om bygdebruksretten skal omfatte innlandsfiske. Foruten å unnta dette fisket helt, vil kommunen kunne unnta deler av det, f.eks. slik at innlandsfiske med garn mv. tillegges bygdefolk, mens fiske med stang og håndsnøre forblir en rett for alle finnmarkinger.

Bygdefolk vil ha rett til innlandsfisket i bygdebruksområdet, eller eventuelt til den del av dette fisket kommunen tillegger dem. Retten vil være lik for alle, men begrenset av regler om fredninger, fisketider, redskapsbruk mv. Bygdefolks rett til garnfiske vil f.eks. være underlagt de alminnelige regler om antall garn pr. person og maskevidde.

Det kan tilføyes at kommunene iht. det som er foreslått i punkt 5.2.5.4.2 vil overta deler av forvaltningen av innlandsfisket i Finnmark, herunder myndighet til å selge fiskekort og til å utvise og bortforpakte fisket. Disse beføyelsene vil igjen kunne overføres til bygda, jf. punkt 5.3.5.3 der det redegjøres nærmere for hvilke beslutninger som skal kunne treffes på dette nivået. For øvrig vil personer som ved avgrensningen av et bygdebruksområde måtte ha rett til innlandsfiske i dette området med grunnlag i bortforpaktning eller utvisning, beholde sin rett inntil kontrakten utløper, eller det blir enighet noe annet.

Den største endringen dette forslaget vil medføre i forhold til dagens rettsstilling, vil være at innlandsfisket i bygdebruksområdet forbeholdes bygdefolk, mens fisket i dag dels er fritt for alle som er bosatt i Finnmark, og dels ligger til den som har fått forpaktning eller utvisning. Selv om bygdefolk også i dag har visse fortrinn, vil forslaget innebære en betydelig prioritering av denne gruppen. De vil bl.a. unngå konkurranse med utenbygdsboende, som ved innlandsfiske ofte er særlig sterk fordi alle finnmarkinger i dag kan fiske med tre garn i de fleste av fylkets fiskevann. Videre vil bygdefolk ved kortsalg kunne kontrollere utenbygdsboendes fiske og det totale fiskeuttaket i bygdebruksområdet, og få visse inntekter av bruken av området. Også i forhold til kommuneordningen vil en bygdebruksrett som omfatter alt eller deler av innlandsfisket i bygdebruksområdet, medføre en klar styrking av bygdefolks rettsstilling.

5.3.4.3.6 Jakt og fangst

Jakt og fangst er bruksmåter som hører naturlig hjemme på bygdenivå. Det foreslås derfor at bygdefolk i bygdebruksområdet skal ha rett til jakt og fangst, jf. likevel mindretallets (Husabø, Johansen, Johnsen og Kristensen) standpunkt til oppretting av bygdebruksområde, som innebærer at kommunen kan foreta begrensninger og herunder avgjøre om jakt og fangst skal legges til bygdefolk.

Retten vil ellers være begrenset av allmenne regler om jaktbare arter, jakttider, våpenbruk og fangstredskaper mv. Det må også betales jegeravgift og de avgifter som bygdefolket selv måtte innføre for jakt og fangst i bruksområdet.

Det kunne nok også spørres om bygdebruksretten bør begrenses til småvilt. Som bemerket i punkt 5.2.4.4.6, har ingen i dag noen rett til elgjakt på statsgrunn, og det vil også variere fra bygd til bygd hvor sterke tradisjonene for slik jakt er. Der det finnes elg vil imidlertid elgjakt være en like naturlig del av den lokale bruken som småviltjakt og fangst. Bygdebruksretten bør derfor også omfatte elgjakt, innenfor de begrensninger som ellers gjelder for slik jakt. Fastsetting av jakttider og antall dyr som kan felles mv. vil følgelig fortsatt skje utenfor bygda.

Også for jakt med hund kunne et unntak være tenkelig. Bygdebruksordningen vil imidlertid redusere det totale jakttrykket i bygdenes nærområder, og kanskje særlig jakten med hund, siden det ofte er tilreisende sørfra som driver slik jakt. Bygdene vil dess­uten selv kunne begrense denne jakten i hele eller deler av bruksområdet. Når de i kraft av sin rett vil kunne stenge andre helt ute fra området, vil bygdene også kunne la dem jakte der uten hund. Også overfor bygdefylket selv vil det om nødvendig kunne gjøres begrensninger i adgangen til jakt med hund. Det er derfor ikke grunn til å unnta slik jakt fra bygdebruksretten.

Bygda vil som følge av bygdebruksordningen også kunne bli tillagt en del forvaltningsoppgaver i bygdebruksområdet, bl.a. adgangen til å vedta lokale fredninger, selge jaktkort og fordele jakt- og fangst­adgangen internt. Dette siste skal også gjelde elgjakten. Se ellers punkt 5.3.5.3 nedenfor og lovutkastets § 4-4 (§ 5-4).

I forhold til dagens rettsstilling vil den her skisserte ordning innebære en betydelig styrking av bygdefolks rett. Selv om de i dag har visse fortrinn, bl.a. i form av billigere jaktkort for jakt i egen kommune og ved fordelingen av elgvald, er de i prinsippet like­stilt med andre når det gjelder retten til jakt. Bygdefolk vil iht. det overstående slippe uønsket brukskonkurranse i sitt nærområde. Til tross for at de vil måtte betale jegeravgift etter viltloven § 40 og selv vil kunne innføre kortavgifter for å dekke administrasjon mv., vil de slippe å kjøpe jaktkort av staten for å drive jakt og fangst i bygdebruksområdet. I tillegg vil bygdene gjennom adgangen til å selge jaktkort få visse inntekter og øve kontroll med det totale viltuttaket i området.

Også kommuneordningen vil styrke bygdefolks rettsstilling i forhold til dagens ordning, men opprettelse av et særskilt bruksområde hvor de gis rett til jakt og fangst vil gi en ytterligere styrking.

5.3.4.3.7 Sanking av egg og dun

Utvalget har i punkt 5.2.4.4.7 gått inn for å beholde den kommunale retten til sanking av egg og dun på statsgrunn i Finnmark, og foreslått at bruksmåten tilpasses den allmenne kommuneordningen. Hvorvidt det i tillegg er grunn til å innføre rettigheter på bygdenivå for sanking av egg og dun, kan derimot synes noe diskutabelt, bl.a. fordi det kan hevdes at dette vil endre de bruksmønstre som med grunnlag i den kommunale retten måtte ha dannet seg i fylket.

Egg og dun bør likevel underlegges bygdebruksordningen. Dette dels ut fra en betraktning om at flest mulig av de fornybare utmarksgodene bør kunne legges til bygdene så sant det er praktisk mulig, og dels fordi det antas at eventuelle uheldige brudd med etablerte bruksmønstre kan unngås ved den konkrete grensedragningen. En del av de beste eggværene i Finnmark ligger på øyer som det neppe er aktuelt å legge inn under et bygdebruksområde, og hvis et eggvær har ligget til felles bruk for folk i kommunen vil det ved avgrensningen av bygdebruksområdet kunne gjøres unntak for dette. Etter forslaget fra Husabø, Johansen, Johnsen og Kristensen vil kommunen i konkrete tilfeller uansett kunne unnta egg og dun fra bygdebruksretten, jf. foran i punkt 5.3.4.3.1.

Hvis et eggvær som ikke er fredet blir liggende innenfor bygdebruksområdets grenser og omfattet av bygdebruksretten, vil bygdefolk ha rett til sanking av egg og dun, og også et ansvar for bruken av disse ressurser. Deres rett og ansvar vil imidlertid også her være begrenset til de tider og de arter hvor sanking er lovlig.

Forslaget antas ikke å gi særlige endringer i forhold til dagens rettsstilling, og heller ikke i forhold til det som vil følge av kommuneordningen, som for egg og dun vil videreføre dagens regler. Siden forutsetningen for at bygdebruksområdet skal omfatte et egg- og dunvær er at været må ha ligget til felles bruk for bygdefolk i tidligere og senere tid, vil dette som sådan neppe gi noen nevneverdig endring av den faktiske tilstand. Men ved at bygdefolk også vil få forvaltningsansvar for bruken av egg og dun i bygdebruksområdet, vil dette likevel styrke bygdefolks styring med det samlede ressursuttaket i nærområdet og dermed langtfra være uten betydning.

5.3.4.3.8 Bærplukking (multer)

Bygdebruksretten bør ikke omfatte andre bær enn multer, jf. det som i punkt 5.2.4.4.8 er anført som begrunnelse for en tilsvarende løsning i forhold til kommuneordningen. Det kan videre spørres om dagens rettslige utgangspunkt tilsier at retten heller ikke bør gjelde for multer.

Men selv om jordsalgsloven § 5 a forbeholder retten til multeplukking i Finnmark for fylkets innbyggere og en bygdebruksrett i noen grad vil begrense finnmarkingenes rett, er deres rett etter sin art likevel bare en svakt vernet allemannsrett. Dessuten åpner også dagens regler for at jordsalgsorganene kan begrense finnmarkingenes rett både ved å gi plukketillatelser til ikke-finnmarkinger og ved å utvise enerett til bestemte multeforekomster til enkeltpersoner eller bygder i avsidesliggende og næringssvake områder. Dette siste er gjort i to tilfeller i Kautokeino kommune og ett i Lebesby. Alle fastboende i disse bygder har som følge av utvisningene lik rett til plukking i det utviste område. 22 Rettsgruppen konkluderer i NOU 1993:34 s. 179 med at slike begrensninger kan gjøres uten erstatning. Det samme må gjelde for innskrenkninger som følge av at det opprettes bygdebruksområder.

Å gi bygdefolk retten til multene i et avgrenset nærområde, vil dermed ikke være noen dramatisk endring i forhold til det som allerede gjelder. Det vil dessuten uansett være store multeforekomster i Finnmark som ikke vil omfattes av noe bygdebruksområde og som fortsatt vil ligge åpne for allmenn bruk. Videre vil det ved avgrensningen kunne tas hensyn til at en del multemyrer har blitt brukt av en større krets enn folk i ei bestemt bygd, slik at disse holdes utenfor bygdebruksområdet. Hensynet til finnmarkingenes multeplukking vil dermed kunne ivaretas også om bygdefolk gis enerett til slik plukking i sitt nærområdene, noe som forsterkes ytterligere av at de vil kunne få slippe til i bygdebruksområdet etter samtykke fra bygda.

Multeplukking vil kunne ha stor betydning for bygder med få næringsmuligheter, og hvor det utkomme man har hatt av multeplukking kan ha minket som følge av konkurranse med utenbygdsboende. Bygdebruksretten bør derfor omfatte multer, men også her har Husabø, Johansen, Johnsen og Kristensen tatt det forbehold at kommunen i konkrete tilfeller avgjør om bygdebruksretten skal omfatte multer. De er imidlertid enige med de øvrige medlemmer i at hvis retten gis et slikt omfang, skal bygdefolk i utgangspunktet ha lik rett til å plukke multer i bygdebruksområdet. Ellers vil retten, bortsett fra forbudet mot plukking av multekart i lov 6. mai 1970 nr. 2, være underlagt få begrensninger, og den vil bli forvaltet av bygdas innbyggere.

Det er ovenfor nevnt at visse multeforekomster er utvist til folk i avsidesliggende og næringssvake områder. Der bygder er tilgodesett ved utvisning vil det sjelden oppstå overgangsproblemer. Inntil det her blir aktuelt å avgrense et bygdebruksområde vil utvisningen kunne stå ved lag og eventuelt fornyes av kommunen, og hvis et slikt område avgrenses vil de multeforekomster utvisningen gjelder kunne legges innenfor bygdebruksområdet. For tilfeller hvor enkeltpersoner har fått utvist enerett, vil disse hvis det ikke oppnås enighet om noe annet, på vanlig måte beholde sin rett for det tidsrom utvisningen gjelder.

I forhold til dagens regler vil den skisserte ordning klart styrke bygdefolks rettsstilling. Selv om bygder også i dag kan få utvist enerett til multeplukking, har som hovedregel alle finnmarkinger den samme rett. Heller ikke kommuneordningen vil gi bygdefolk noen direkte rett til deres nærområde, men når multene i bygdebruksområdet legges til dem vil deres rett få en varig karakter og også et visst rettsvern. Også de bygder som alt måtte ha fått utvist enerett vil nyte godt av dette, idet den rett det ellers er tale om vil være tidsbegrenset og ikke særskilt vernet. Videre vil bygdefolk i mindre grad enn før måtte konkurrere om multene i sine nærområder med andre, og de vil selv kunne foreta interne fordelinger og treffe beslutninger om andres bruk. Bygdefolk vil dermed ha en viss kontroll med bruken av multeforekomstene i sitt nær­område, og kanskje også et visst økonomisk utbytte av dem.

5.3.4.3.9 Lauvtrehugst

Bygdefolkets husbehovsrett til hugst av lauvtrevirke for brensel er foreslått beholdt, mens forvaltningen foreslås overført til organer på kommunenivå, jf. punkt 5.2.4.4.9 og lovutkastets §§ 3-2 (§§ 4-2).

Siden bygdefolk i Finnmark dermed allerede i kraft av disse regler vil ha en rett til lauvskoghugst, er det kanskje ikke så stort behov for å tilpasse denne bruksmåten til bygdebruksordningen. Hovedhensynet bak ordningen er imidlertid at utmarksgodene i ei bygds nærområde bør tilligge bygdefolk, såfremt man har tradisjoner i å utnytte disse og særlige hensyn ikke tilsier noe annet. Vedhugst av lauvtrevirke har lange tradisjoner i Finnmark, og dessuten vil en rett til slik hugst i bygdebruksområdet samsvare med dagens regelverk og praksis, som nettopp gir bygdefolk en slik rett i deres nærområde. Hvis det opprettes bygdebruksområder, er det derfor et naturlig utgangspunkt at bygdebruksretten også bør omfatte vedhugst av lauvtrevirke.

Dette vil som sådan ikke være noen rettighetsutvidelse, og det kan nok spørres om bygdebruksretten også bør omfatte annet nyttevirke enn ved, så som gjerdestolper ol. Det er imidlertid i lovutkastets § 3-6 (§ 4-6) fjerde og femte ledd åpnet for at forvaltningsorganene i kommunen kan gi jordbrukere, reindriftssamer og utøvere av samisk håndverk adgang til å ta trevirke til andre formål enn ved, og det er neppe behov for ytterligere regler i den retning. Bygdefolks rett bør dessuten heller ikke i bygdebruksområdet gis større omfang enn hva skogen kan tåle, og bør derfor ikke omfatte ved for salg. Det vil videre være viktig å legge opp til et planmessig og kontrollert uttak av trevirke i bygdebruksområdet. Bygdebruksretten til lauvskogen vil dermed i praksis måtte utformes som en allmenn husbehovsrett til brensel, og være underlagt utvisning.

Bygdebruksforvaltningen er drøftet generelt i punkt 5.3.5, men det er likevel grunn til allerede her å drøfte om bygdefolket skal tillegges utvisningen og andre oppgaver i forbindelse med uttaket av trevirke. Ettersom forvaltningen av lauvtrevirket vil kreve en en viss fagkyndighet, er det neppe hensiktsmessig å legge forvaltningen i sin helhet til dem. Skulle det av ressurshensyn være behov for å sette en øvre grense for det totale uttak av trevirke i et bygdebruksområde, vil det trolig være mer hensiktsmessig at kommunene eller andre organer utenfor bygda har denne myndigheten.

Bygda bør imidlertid kunne vedta fredninger som går ut over det som alt måtte være fastsatt av andre organer og også avgjøre hvor i bygdebruksområdet det skal utvises lauvskog. Ved har i dag mindre betydning enn før. Det er dessuten bare tale om en husbehovsrett, slik at det neppe vil medføre noen fare for rovdrift om utvisningsmyndigheten tillegges bygdefolket, som om nødvendig også kan innhente skogfaglig bistand utenfra. I Sør-Norge er dessuten ved en typisk allmenningsressurs som forvaltes på bygdenivå. Det er god styring på skogsdriften der, og det er neppe grunn til å tro at det vil forholde seg annerledes i Finnmark hvis bygdene her skulle få tilsvarende myndighet. Når heller ikke de konkrete beslutningene etter sitt innhold synes å skille seg vesentlig ut fra den myndighet bygdene ellers vil ha i bygdebruksområdet, bør de derfor også kunne forvalte lauvtrevirket.

Ettersom bygdefolk også i dag har rett til å få utvist lauvtrevirke til ved for husbehov vil de foran skisserte endringer ikke nødvendigvis få så stor reell betydning. Når forvaltningen foreslås tillagt bygdefolket, vil de imidlertid selv kunne styre bruken av lauvtrevirke i bygdebruksområdet. Bygdene vil også være sikret mot at andre får utvisning mot bygdefolkets ønske, fordi en selv vil inneha utvisningsmyndigheten.

Det kan tilføyes at de som etter dette forslaget vil få rett til lauvtrevirke i et bygdebruksområde, også vil kunne bli tilgodesett av regelen i utkastets § 3-2 (§ 4-2) om at bygdefolk i kommunen skal ha rett til utvisning av lauvtrevirke. Hvis det i et bygdebruksområde ikke skulle være nok trevirke til alle berettigede, vil dermed de som ikke får dekket sitt behov her, kunne få utvist ved i andre deler av kommunen.

5.3.4.3.10 Bartrehugst

Hvis det er barskog i et bygdebruksområde kunne bygdefolk i og for seg også gis rettigheter til denne skogen. Som bemerket i punkt 5.2.4.4.10, er det imidlertid bare få steder i Finnmark som har barskog av noe omfang, og selv i disse områdene kan neppe hele befolkningen tillegges rettigheter. Dertil taler gode grunner for at eventuelle særordninger for hugst i barskogen bør gjelde på et videre geografisk nivå enn bygda, og avgrenses mer etter næring enn etter bosted, jf. lovutkastets § 3-6 (§ 4-6) fjerde og femte ledd. Utvalget har derfor gått mot at bygdebruksretten skal omfatte hugst av bartrevirke.

5.3.4.3.11 Torv

Det er i punkt 5.2.4.4.11 foreslått at dagens kommunale rett til stikking av torv skal beholdes, men med den endring at retten for fremtiden skal ligge til bygdefolk i egen kommune, og forvaltes på kommunalt nivå. Også bygdebruksretten bør omfatte denne bruksmåten, og i prinsippet gi bygdas innbyggere rett til stikking av torv for brensel og annet husbehov, f.eks. til isolasjonsmateriale eller takkledning. Dette vil riktignok ha liten betydning så lenge stikking av torv er lite praktisk, men hvis bruksmåten igjen blir aktuell bør den tilkomme de som bor i nærheten av torvmyrene. Hvis det skulle ligge ei slik myr i et bygdebruksområde bør derfor husbehovsretten til torv være en del av bygdebruksretten. Når det i lovutkastets § 3-2 foreslås at både torv og lauvtrevirke skal tilligge bygdefolk i egen kommune og det ovenfor er foreslått at bygdebruksretten skal omfatte lauvtrevirke, er det dessuten ingen grunn til at den ikke også skal omfatte torv.

En konsekvens av utvalgets forslag vil ellers være at bygdene vil overta visse sider av forvaltningen av bygdebruksområdets torvforekomster. Selv om det nok kan innvendes at torv er en sent fornybar ressurs som kanskje ikke synes spesielt godt egnet for forvaltning på bygdenivå, er det grunn til å tro at det vil være tale om å foreta et nokså begrenset antall utvisninger. Det antas derfor at bygdene uten større problemer vil kunne ta seg av dette, om nødvendig med bistand fra utmarksstyrene i kommunen eller Finnmark grunnforvaltning.

5.3.4.3.12 Utmarksbeite

Utvalget har i punkt 5.2.4.4.12 foreslått at det til jordbrukseiendom skal ligge en rett til utmarksbeite for bufe. Retten skal være kommunalt avgrenset og forvaltet, og vil etter sin art bare tilkomme jordbrukere. Samtidig vil den i praksis bli utøvd over et vidstrakt område, slik at det ikke synes hensiktsmessig med noen ytterligere avgrensning av retten, som dermed ikke bør omfattes av den allmenne bygdebruksretten.

5.3.4.4 Reindriftssamenes rettsstilling i bygdebruksområdene

5.3.4.4.1 Reindriftssamenes rettigheter etter reindriftsloven §§ 10 til 14

Utvalget har i punkt 5.2.4.5 lagt til grunn at reindriftssamenes rettigheter etter reindriftsloven ikke skal svekkes av at det innføres en kommunal rettighets- og forvaltningsordning for bruken av utmarksgodene i Finnmark. Det legges et tilsvarende prinsipp til grunn for bygdebruksordningen, slik at heller ikke denne vil medføre noen begrensning av reindriftssamenes rett til opphold, ferdsel og flytting med rein, beite, oppføring av gjeterhytter, gjerder og anlegg, uttak av brensel og trevirke, og jakt, fangst og fiske iht. reindriftsloven §§ 10 til 14. Det kan likevel spørres om det i bygdebruksområdene i visse henseender er grunn til å modifisere det her angitte utgangspunkt noe. De sentrale bestanddeler i reindriftsretten, er retten til opphold, ferdsel, flytting og beite med rein. Disse rettigheter er regulert i reindriftsloven § 10 og § 11, og det vil neppe by på spesielle ulemper for bygdefolk om denne del av reindriften fortsetter som før i bygdebruksområdet. Dette er primært tenkt som områder for bruk av de fornybare utmarksgodene, som i liten grad vil bli direkte berørt av de nevnte former for reindriftsvirksomhet. Dessuten er det allerede knapphet på beiter, og omlegging av flyttleier vil lett påføre reindriftssamene uforholdsmessig mye arbeid og ulempe. Reindriftens rett til opphold, ferdsel, flytting og beite, skal derfor gjelde fullt ut også i bygdebruksområdene.

Det kunne muligens være spørsmål om å begrense reindriftssamenes rett til å oppføre gjeterhytter, gjerder og andre anlegg i bygdebruksområdene, idet en slik begrensning ikke vil være til hinder for at slike byggverk oppføres utenfor disse områder. Det vil imidlertid neppe være særlig uheldig for bygdas innbyggere om disse rettighetene, som er regulert i reindriftsloven § 12, forblir som i dag. Byggverkene skal etter § 12 ikke plasseres slik at de er til vesentlig skade eller ulempe for grunneier eller andre rettmessige interesser. Når grunnens eier er nevnt i § 12 vil det etter utvalgets forslag være Finnmark (eller Samisk) grunnforvaltning som kommer i betraktning. Ulempene for bygdefolk vil ellers kunne variere for de ulike typer av byggverk, f.eks. vil sperregjerder kunne oppleves som mer sjenerende for bygdefolks utmarksbruk enn gjeterhytter. Utvalget har likevel valgt å se retten til oppføring av ulike byggverk samlet, og kommet til at rettighetene bør forbli som i dag også i bygdebruksområdene.

Heller ikke for reindriftsamenes rett etter reindriftsloven § 13 til å ta brensel og trevirke i forbindelse med reindriften , er det grunn til å fravike utgangspunktet om at bygdebruksordningen ikke skal begrense deres rettigheter. Reindriftssamene vil dermed fort­satt uten utvisning kunne ta brensel og annet trevirke som de måtte trenge i forbindelse med selve reindriften ute i marka.

Også reindriftssamenes rett til jakt, fangst og fiske etter reindriftsloven § 14 bør gjelde fullt ut i bygdebruksområdene. Utvalget har imidlertid vurdert om hjemmelen i § 14 annet ledd til å gi reindriftssamene visse særretter til fiske i bestemte vann og elvestrekninger, bør oppheves i disse områdene. Det synes ikke uten videre å harmonere med hensynet bak bygdebruksordningen om denne hjemmel til å tilgodese reindriftssamene skulle anvendes i et bygdebruksområde.

Hjemmelen har imidlertid inntil i dag aldri vært brukt, og det er derfor lite sannsynlig at den vil bli brukt i et fremtidig bygdebruksområde. Det er derfor trolig ikke nødvendig å oppheve hjemmelen, men det bør samtidig understrekes at det ikke vil være naturlig å bruke den i slike områder. Det kan ellers nevnes at bygdebruksstyret, hvor også reindriften vil delta, ifølge lovutkastets § 4-4 (§ 5-4) første ledd nr. 2, jf. punkt 5.3.5.3.2, skal kunne tildele bestemte utmarksgoder til enkeltpersoner eller grupper. Også de lokale reindriftsutøvere vil kunne bli tilgodesett med slike tildelinger, f.eks. hvis fisket i bestemte vann i bygdebruksområdet er av særlig betydning for dem.

Konklusjonen blir etter dette at det ikke skal gjøres noen innskrenkninger av reindriftsamenes rettigheter etter reindriftsloven i fremtidige bygdebruksområder. Se lovutkastets § 1-4 der det foreslås en regel om at deres rettigheter etter reindriftsloven ikke skal innskrenkes av reglene lov om forvaltning av grunn i Finnmark.

5.3.4.4.2 Reindriftssamenes del i bygdebruksretten

Bygdebruksordningen reiser også spørsmål om i hvilken grad reindriftssamene skal ta del i de rettighetsutvidelser ordningen vil medføre. Som følge av det allmenne vilkåret for å være bygdebruksberettiget, jf. punkt 5.3.4.1, vil de automatisk få rettigheter på linje med den øvrige befolkning i de bygdebruksområder hvor de har sin faste bopel.

Dette vil som regel være på vinterbostedet, hvor de normalt er registrert bosatt og vil ha en særlig tilhørighet til lokalmiljøet. Det er derfor rimelig at de her gis rett til utmarksbruk på linje med, og på samme grunnlag som den fastboende befolkning. En konsekvens av dette vil være at reindriftssamene kan utnytte utmarksgodene på vinterbostedet også når reindriften foregår andre steder. Deres rett til brensel og trevirke og jakt, fangst og fiske vil dermed kunne bli noe utvidet idet disse rettighetene, slik de følger av reindriftsloven, i noen grad er begrenset til det område hvor det for øyeblikket drives reindrift.

De fleste reindriftssamer har imidlertid også et sommerbosted hvor de oppholder seg når reinen er på sommerbeite. I denne perioden vil de trolig bruke utmarka i vel så stor grad som de fastboende. Hvis sommerbostedet blir liggende i et bygdebruksområde eller i ei bygd som får opprettet et slikt område, blir det følgelig spørsmål om hvilke utmarksrettigheter reindriftssamene skal ha i området. En mulighet ville være å gi dem full bygdebruksrett. En slik rett ville komme i tillegg til den bygdebruksrett de vil kunne ha på vinterbostedet, slik at den enkelte dermed blir berettiget i to bygdebruksområder.

Reindriftssamene vil imidlertid ikke alltid ha den samme tilknytning til lokalmiljøet på sommerbostedet som på vinterbostedet. Dessuten vil de etter reindriftsloven §§ 10 til 14 uansett ha rett til reindrift og ulike utmarksgoder der. Disse rettighetene vil gjelde også i bygdebruksområdene, jf. punkt 5.3.4.4.1, og det vil derfor neppe være nødvendig å gi reindriftssamene bygdebruksrett også på sommerbostedet for at de skal få dekket sitt behov for å utnytte utmarksgodene der. Siden de ofte vil oppholde seg relativt lenge på dette stedet, er det likevel rimelig å gi dem større del i den rett bygdefolk tillegges enn det som alene vil følge av reindriftsloven. Det foreslås derfor at reindriftssamer på sommerbeite skal ha samme rett som bygdefolk når de driver reindrift i et bygdebruksområde. Se lovutkastets § 4-2 (§ 5-2) siste ledd.

Det vil si at prinsippet i reindriftsloven § 14, der reindriftssamene er gitt samme rett som de fastboende i en kommune, bygd eller grend når de driver reindrift der, vil få allmenn anvendelse i bygdebruksområder på deres sommerbosted. Så lenge bygdebruksordningen innebærer en klar rettighetsutvidelse for de fastboende, vil reindriftssamenes rett til trevirke og jakt, fangst og fiske bli utvidet tilsvarende. Bygdebruksretten omfatter dessuten et videre spekter av utmarksgoder enn reindriftsloven § 14, bl.a. multer og egg og dun, slik at det også i denne relasjon er tale om en utvidelse av reindriftssamenes rettigheter. Reindriftssamer på sommerbeite i et bygdebruksområde vil f.eks. ha samme rett til å plukke multer der som bygdefolk. Den begrensning av retten til multeplukking i hele fylket som ellers vil følge av bygdebruksordningen, vil dermed få liten virkning for reindriftssamene.

For øvrig vil koblingen til at det må drives reindrift i området neppe virke særlig begrensende. Den skisserte regel vil åpne for at reindriftssamene kan utnytte bygdebruksområdet på linje med bygdefolket når de har behov for det. Dette behovet gjør seg særlig gjeldende i forbindelse med utøvelsen av reindriften, og vil i praksis være dekket så lenge rettighetene gjelder når reindriften foregår i området. Der driften ikke lenger foregår, vil også behovet for bygdebruksrett til utmarksgodene være lite. Selv om det er tale om en rett for reindriftssamene som er utformet etter mønster av regelen om deres rett til jakt, fangst og fiske i reindriftsloven § 14, har utvalget likevel valgt å ikke knytte rettighetene til lovlig utøvelse av reindrift slik som i § 14. Ordet lovlig antas å ha liten selvstendig betydning og kan gi visse negative assosiasjoner. Det legges i stedet opp til at reindriftssamene skal ha samme rett som bygdas innbyggere i den tiden reindrift foregår i bygdebruksområdet. Se lovutkastets § 4-2 (§ 5-2) siste ledd.

Reindriftssamene vil i løpet av årets driftssyklus også kunne ha relativt kortvarige opphold i bygdebruksområder under flytting fra vinter- til sommerbeiteområdet, f.eks. i forbindelse med vår- eller høstbeite, og kalving, slakting eller skilling. Under slike opphold vil de særlig ha behov for brensel og matfisk. Siden reindriftsloven foruten rett til beite og opphold med rein, bl.a. gir dem rett til brensel og trevirke, og jakt, fangst og fiske på linje med de fastboende, antas imidlertid dette å være tilstrekkelig til å dekke deres behov. Det foreslås derfor ingen særskilte regler om reindriftssamenes rettigheter i bygdebruksområder der de har kortvarige opphold, og følgelig vil deres rett til bruk av utmarksgodene i disse områder følge av reindriftsloven.

Det som her er skissert, vil neppe medføre noen stor endring av reindriftssamenes rettsstilling. De vil imidlertid få del i en eventuell bygdebruksrett på vinterbostedet og dermed kunne utnytte utmarksgodene i bygdebruksområdet også når reindriften foregår andre steder. Bygdebruksordningen omfatter dessuten flere utmarksgoder enn de som er regulert i reindriftsloven, slik at det også i dette perspektivet vil skje en viss rettighetsutvidelse. Dette siste vil for øvrig også gjelde på sommerbostedet i den periode det drives reindrift i et bygdebruksområde. Dertil vil reindriftssamenes stilling bli styrket ved at de får del i bygdebruksforvaltningen, jf. punkt 5.3.5.2 nedenfor.

5.3.4.4.3 Reindriftssamenes betaling av bygdebruksavgift

Reindriftssamene vil med hjemmel i reindriftsloven § 13 og § 14 også i bygdebruksområdene ha rett til brensel og trevirke og jakt, fangst og fiske når de driver reindrift der. § 14 siste ledd fritar dem fra å betale leie og kortavgift for jakt, fangst og fiske, og det følger motsetningsvis av § 13 tredje ledd at de heller ikke skal betale for det brensel og trevirke de tar under slike omstendigheter. Reindriftssamene vil imidlertid på vinterbostedet også kunne være bygdebruksberettigede, og vil også på sommerbostedet ha samme rett som fastboende når deres reindrift foregår der. Bygdebruksstyret kan bestemme at bruken av de lokale utmarksgoder bare skal kunne skje mot løsing av kort og betaling av kortavgift, og også de berettigede selv vil kunne bli pålagt å betale en viss bygdebruksavgift, for å finansiere ulike fellesoppgaver, jf. punkt 5.3.5.3.3.

Reindriftssamenes rett til trevirke, jakt, fangst og fiske i et bygdebruksområde vil dermed kunne ha et dobbelt rettsgrunnlag, der det av det ene følger at det ikke skal betales for disse ressurser, mens det andre åpner for en viss betaling. Spørsmålet blir derfor om de som driver reindrift i et bygdebruksområde, skal kunne pålegges å betale samme avgift som bygdefolk ellers for å bruke de nevnte ressurser.

Bygdebruksordningen er foreslått for å trygge bygdefolks adgang til de lokale utmarksgoder, og det kan nok derfor ut fra likhetshensyn hevdes at reindriftssamer og fastboende bygdefolk bør likestilles mht. hvilke avgifter som skal betales. Det vil si at i den grad bygdefolk må betale bygdebruksavgift, bør dette også gjelde for de reindriftssamer som har rettigheter i området, enten de er bygdebruksberettigede eller deres rett følger av at de driver reindrift der. Det vil i praksis trolig være tale om relativt beskjedne avgifter for å finansiere administrasjon, kultivering og andre tiltak som kan fremme ressurssituasjonen i området. Betalingen vil dermed også komme reindriftssamene til gode, slik at det kan synes rimelig at de betaler denne avgiften.

Reindriftssamene har imidlertid i dag rett til gratis uttak av trevirke til ulike formål og til jakt, fangst og fiske uten å måtte betale leie eller kortavgift når denne bruken har sammenheng med at de driver reindrift. Det ville følgelig bryte med det prinsipielle utgangspunktet om at bygdebruksordningen ikke skal begrense reindriftssamenes rettigheter etter reindriftsloven, om disse som følge av ordningen ble pålagt å betale for en bruk som hittil har vært gratis. Et slikt forslag ville også bety at det måtte foretas visse justeringer av reindriftsloven § 13 og § 14 som hjemler dagens avgiftsfritak.

Spørsmålet om reindriftssamenes betaling av bygdebruksavgift bør derfor ses i sammenheng med hva som er rettsgrunnlaget for deres bruk av utmarksgodene i bygdebruksområdet. Hvis grunnlaget er deres stilling som bygdebruksberettigede er det naturlig at de ikke bare får del i de rettigheter, men også i de plikter dette innebærer, og herunder også må betale bruksavgifter på linje med bygdas øvrige befolkning. Skjer bruken med grunnlag i reindriftsloven, er det derimot grunn til å opprettholde avgiftsfritaket i samsvar med denne lov.

Når bygdebruksberettige reindriftssamer driver reindrift i sitt bygdebruksområde, vil de kunne ta de i § 13 regulerte typer brensel og trevirke og drive jakt, fangst og fiske iht. § 14 uten å betale avgift til bygdebrukskassen. De øvrige bygdebruksressurser (laks i sjøen, egg og dun, multer og torv) vil de derimot måtte betale for på lik linje med bygdas øvrige innbyggere. Bygdas reindriftssamer vil også måtte betale avgift på linje med bygdefolk ellers hvis de utenom den periode hvor deres opphold i bygdebruksområdet kan knyttes til deres utøvelse av reindrift, driver jakt, fangst, fiske eller hugst der. Deres bruk av bygdebruksområdet vil da ikke ha sitt grunnlag i deres stilling som reindriftssamer, men i deres stilling som bygdefolk.

Reindriftssamer som på sommerbeite eller under flytting mv. har kortvarige opphold i eller passerer gjennom et bygdebruksområde, vil på sin side med grunnlag i reindriftsloven § 13 og § 14 kunne drive jakt, fangst og fiske uten å betale kortavgift, og ta trevirke til ulike formål så lenge deres bruk kan knyttes til at de driver reindrift i området. De vil dermed ikke kunne pålegges noen bygdebruksavgift for denne bruken. Derimot vil også disse måtte betale slik avgift hvis det er tale om bruk som ikke er regulert i § 13 og § 14, men i den foreslåtte regel i lovutkastets § 4-2 (§ 5-2) siste ledd, eller i avtale med bygdefolket.

Skillet går mellom reindriftssamenes uttak av trevirke og jakt, fangst og fiske i forbindelse med at de driver reindrift i et bygdebruksområde, og deres øvrige bruk av utmarksgodene i dette området. De skal ikke kunne pålegges bygdebruksavgift for bruk de etter reindriftsloven har rett til uten betaling. Så lenge de driver reindrift, skal de ikke betale avgift, uansett hvor driften foregår. Men hvis det er tale om bruk av utmarksgoder som ikke er regulert i reindriftsloven, skal de på linje med andre brukere betale avgift når de høster avgiftsbelagte utmarksgoder. Dette gjelder både i deres eget bygdebruksområde (på vinterbostedet) der de vil måtte betale i samme utstrekning som de øvrige bygdebruksberettigede, og i andre bygdebruksområder.

De her skisserte regler følger direkte av det i punkt 5.3.4.4.1 angitte utgangspunkt om at reindriftsloven skal gjelde fullt ut i bygdebruksområdene, og at bygdebruksordningen ikke skal begrense reindriftssamenes rettigheter etter denne loven, jf. lovutkastets § 1-4.

5.3.4.5 Forholdet til utenbygdsboende

Bygdebruksretten vil tilkomme folket i den bygd som har fått avgrenset et bygdebruksområde. Utenbygdsboende, herunder folk fra den kommune bygdebruksområdet ligger, vil derimot ikke ha noen direkte rett til de utmarksgoder bygdebruksordningen omfatter. Bygdefolk vil riktignok som rettshavere kunne åpne sitt bruksområde for bruk også fra andre enn de berettigede, men det vil være opp til dem å bestemme om, og i tilfelle på hvilken måte, utenbygdsboende skal gis en slik adgang. Reglene om bygdefolks adgang til å åpne sitt bruksområde for utenbygdsboende er drøftet i punkt 5.3.5.3.3 Det skal imidlertid her gis en kort omtale av hvilke typer brukstillatelser mv. bygdefolk vil kunne gi utenbygdsboende, da dette i praksis vil være avgjørende for de sistnevntes faktiske stilling i et bygdebruksområde.

Når bygdene i kraft av sin rett kan stenge andre helt ute fra bygdebruksområdet, vil de også kunne gi disse adgang til en mer begrenset bruk enn den bygdefolk selv har rett til. Det kan f.eks. settes et tak på antall brukstillatelser som utstedes til utenbygdsboende, eller åpnes for at disse i bygdebruksområdet bare kan fiske med stang og håndsnøre, drive jakt uten hund eller plukke multer i et begrenset tidsrom. Bygdene vil også kunne bestemme at utenbygdsboende må betale mer for bruken enn de bygdebruksberettigede.

Bygdene vil kunne stille alle utenbygdsboende likt eller dele dem inn i ulike grupper slik at noen får bruke bygdebruksområdet på bedre vilkår enn andre. Eksempelvis kan det faktum at kommunens øvrige innbyggere vil få beskåret sine utmarksrettigheter ved opprettelsen av slike områder, tilsi at disse gis en bedre stilling enn andre utenbygdsboende. Det kan i konkrete tilfeller også være grunn til tilgodese f.eks. fraflyttede, hytteeiere og primærnæringsutøvere. Det vil imidlertid være opp til bygdene å avgjøre om det skal gjøres slike prioriteringer.

Den enkelte bygd vil dermed fritt avgjøre utenbygdsboendes rettsstilling i bygdebruksområdet. Noen av utmarksgodene kan forbeholdes bygdas befolkning, andre øremerkes for visse grupper i tillegg til bygdefolk, og atter andre bli lagt ut til mer fri utnyttelse for allmennheten, eventuelt mot betaling som også vil kunne variere for de ulike grupper. Reglene for utenbygdsboendes bruk vil dermed ikke nødvendigvis være like for alle bygdebruksområder og utmarksgoder. Noe praktisk problem er dette likevel ikke idet man uansett må ha tillatelse fra bygda for å utnytte godene. Når det søkes om slik tillatelse vil man også kunne bli opplyst om hvilke regler som gjelder i området.

For øvrig vil avgrensningen av et bygdebruksområde ikke i seg selv medføre noen endring av allmennhetens rettsstilling mht. bruken av andre utmarksgoder enn de som i det enkelte tilfelle vil være omfattet av bygdebruksretten. Foruten at områdene ikke vil berøre allmennhetens rett til ferdsel i utmark, vil det heller ikke når det gjelder plukking av andre bær enn multer være noe skille mellom bygdefolk, kommunens innbyggere og andre. Videre vil reindriftsutøvere og jordbrukere kunne la sine dyr beite i utmarka, uavhengig av om dette skjer i eller utenfor et bygdebruksområde. De vil også kunne få utvist bartrevirke uten hensyn til om dette skjer i et bygdebruksområde eller ikke. Også saltvannsfiske og laksefiske i de store elvene vil være regulert av regler som vil gjelde uavhengig av eventuelle bygdebruksområder.

5.3.5 Bygdebruksforvaltning

5.3.5.1 Avgrensninger

Det sentrale hensyn bak forslaget om at det skal kunne opprettes bygdebruksområder er å styrke bygdefolks muligheter til å utnytte de utmarksgoder de har tradisjoner i å utnytte. I likhet med det som er anført om kommuneordningen, tilsier dette at lokalbefolkningen ikke bare bør få sterkere bruksrettigheter i sine nærområder, men også innflytelse over bruken av ressursene ved at områdene til en viss grad settes under lokal forvaltning. Det er imidlertid ikke alle saker med betydning for bruk av grunn og naturgoder i bygdebruksområdene som er egnet for avgjørelse på bygdenivå. En del vedtak må nødvendigvis treffes ut fra mer helhetlige vurderinger og bør derfor beholdes på et høyere geografisk nivå. Eksempelvis bør Finnmark (og Samisk) grunnforvaltning også i bygdebruksområdene disponere over selve grunnen og de ikke-fornybare naturgodene, og arealforvaltningen etter plan- og bygningsloven bør fortsatt ligge til kommunen.

Videre vil de allmenne ytre rammer for bruken av utmarksgodene også i bygdebruksområdet måtte fastsettes av organer utenfor bygda. Som følge av den rett bygdefolk vil få til områdets goder synes det likevel naturlig å gi dem en viss adgang til innenfor disse rammene å disponere over den rett de tillegges. Blant annet kan det vurderes om de bør gis myndighet til å fastsette lokale fredninger og bruksbegrensninger, fordele rettighetene mellom de som bor i bygda, og utnytte disse økonomisk ved kortsalg og/eller utleie til utenbygdsboende.

Det er dermed i hovedsak ulike typer rettighetsforvaltning, begrenset til de utmarksgoder bygdebruksretten vil omfatte, som det er aktuelt å overlate til bygdene. Den følgende fremstilling vil dermed være begrenset til forvaltning av denne art. De endringer som er foreslått i den forvaltning som ellers kan ha betydning for bruken av grunn og naturgoder i bygdebruksområdene er drøftet andre steder i utredningen, og da særlig i kapitlene 4.3 om Finnmark grunnforvaltning, 4.4 om Samisk grunnforvaltning og 8 om naturinngrep i samiske bruksområder.

Det kan ellers nevnes at det i lovutkastets § 2-6 annet ledd er foreslått at det ikke skal kunne oppføres hytter og gammer i et bygdebruksområde med mindre bygdefolket samtykker til det. Selv om bygdefolk med dette vil bli tillagt en særskilt myndighet, hører imidlertid regelen systematisk hjemme i lovutkastets kapittel 2 da den medfører en begrensning av grunn­eier­organets myndighet, jf. punkt 4.3.6.4.3 . Utvalget har for øvrig også drøftet om bygdefolk i bygdebruksområdet skal gis en viss innflytelse på motorferdselen. Dette kan imidlertid ikke anses som noe rettighetsspørsmål, og er derfor tatt særskilt opp i kapittel 5.7.

5.3.5.2 Forvaltningsorgan

5.3.5.2.1 Bygda forvalter selv sine rettigheter

Som det fremgår av punkt 5.2.5.2, skal den rett kommunens innbyggere tillegges som følge av kommuneordningen forvaltes av organer på kommunenivå. Disse vil dermed ha hånd om rettighetsforvaltningen også der det kan være aktuelt å opprette bygdebruksområder, men hvor det ennå ikke er fremmet noe krav i den retning. Etter at et slikt krav er fremmet og det er avgrenset et bygdebruksområde vil det oppstå flere spørsmål. Ett av de sentrale spørsmål vil være om rettighetsforvaltningen skal overføres til bygda, og dermed følge overføringen av de underliggende rettigheter fra kommunens til bygdas innbyggere, eller om kommunen fortsatt skal ha hånd om hele eller deler av forvaltningen.

Det synes som et rimelig utgangspunkt at bygder som ønsker å bli tildelt et bygdebruksområde for å få særrettigheter til utmarksgodene også må påta seg visse forpliktelser i den forbindelse, og herunder et ansvar for å styre bruken av området. Én følge av at det opprettes et bygdebruksområde vil være at kommunens bruksområde vil bli innskrenket. Det kan derfor virke urimelig at bygdefolk skal dra nytte av de fordeler som vil følge av retten til bygdebruksressursene, mens kommunen vil sitte igjen med forvaltningen av bygdebruksområdet.

Det er videre en relativt begrenset form for myndighet det er aktuelt å overføre til bygdene. Forvaltningsoppgavene vil ligge innenfor de allmenne rammer for bruken av utmarksgodene, og være konsentrert om styringen av den daglige utøvelsen av de rettigheter bygdefolk tillegges. Utvalget antar at de fleste bygder som ønsker å bli tillagt et bygdebruksområde også vil være i stand til å påta seg en slik rettighetsforvaltning og utøve sine oppgaver på en forsvarlig måte.

Det er også grunn til å tro at utmarksforvaltning på bygdenivå vil samsvare med de ønsker som gjør seg gjeldende i mange bygder i Finnmark. Det kan i den forbindelse bl.a. vises til at det fra samisk og lokalt hold er fremmet en rekke krav om at utmarksforvaltningen bør gjøres mer lokal enn i dag. Hva som ligger i slike krav kan nok variere en del, og som anført i punkt 5.2.5.1 siktes det i noen tilfeller til forvaltning på kommunenivå. Det er imidlertid også på det rene at det ofte siktes til forvaltning på bygdenivå. Dette gjelder ikke minst i forhold til de bruksmåter som er aktuelle i bygdebruksordningen, bl.a. innlands- og laksefikse, jakt og fangst og bærplukking. 23

Får bygdas innbyggere innenfor visse rammer disponere sine rettigheter, vil de i egen interesse forvalte rettighetene. Bygdebruksforvaltningen vil dermed på sikt kunne gi en betydelig styrking både av det enkelte bygdesamfunn og av samisk kultur i sin alminnelighet. Samekulturen er nært knyttet til bruken av utmarka og tilknytningen er særlig sterk i bygdene. Det er derfor grunn til å styrke bygdene ikke bare ved at bygdefolk gis en sterkere rett til utmarksgodene, men også ved at de gis mulighet til å styre bruken av disse godene. Den del av forvaltningen av bygdebruksområdene som innebærer disponering over de lokale rettigheter bør følgelig som hovedregel, legges til de berettigede brukerne selv, se lovutkastets § 4-3 (§ 5-3) første ledd.

Det bør normalt være en forutsetning for å få opprettet et bygdebruksområde at bygdefolket er villig til å påta seg et slikt ansvar. Dette bl.a. ut fra det som er anført ovenfor om at når bygdebruksområdet vil begrense retten til kommunens innbyggere, bør bygda også påta seg visse forpliktelser. Dessuten vil dette markere at de bygder som krever å få opprettet og avgrenset et bygdebruksområde, først bør gjøre dette etter at det er grundig overveiet om man ønsker og er i stand til å påta seg et slikt ansvar. En del mer useriøse krav vil med dette kunne skjæres bort.

Forslaget om at det skal kunne opprettes bygdebruksområder er imidlertid også basert på et ønske om å styrke bygder i Finnmark med behov for et sterkere næringsgrunnlag. Utvalget har derfor gått inn for at det i unntakstilfeller skal være adgang for kommunen, eller eventuelt utmarksstyret, til å avgrense et bygdebruksområde som fortsatt forvaltes av utmarksorganet i kommunen, jf. punkt 5.3.5.4.

5.3.5.2.2 Allmøte og bygdebruksstyre

Med de relativt begrensede oppgaver de er aktuelt å legge til bygdene, synes det som et praktisk utgangspunkt at alle bygdebruksberettigede er med på forvaltningen gjennom flertallsvedtak på allmøter, der samtlige berettigede over 18 år, herunder reindriftsutøvere med sommerbolig i bygdebruksområdet, kan delta og avgi stemme. En slik direkte medbestemmelsesrett vil gi bygdefolk reell innflytelse på ressursbruken i deres nærområder, noe som bør ha betydelig vekt ut fra de mange krav om slik medbestemmelsesrett som er referert i vedlegg 2. Det antas også at allmøteforvaltning vil fungere godt både ut fra antall berettigede i den enkelte bygd, og de forvaltningsoppgaver det er tale om.

Utvalget har ikke foreslått regler som stiller krav om et visst fremmøte på allmøtene for at disse skal være beslutningsdyktige. Det synes heller ikke behov for å lovregulere at særskilte vedtak, f.eks. vedtak som innebærer en begrensning av bygdefolks rett, skal treffes med kvalifisert flertall og i bestemte former. Hvis ei bygd ønsker å sikre at visse vedtak har støtte hos en forholdsvis høy andel av de berettigede, kan den i alle tilfelle selv ved interne vedtekter bestemme at f.eks. minst to tredjedeler av rettshaverne må være til stede for at allmøtet skal anses som beslutningsdyktig i forhold til bestemte vedtak.

Allmøtet vil være bygdas øverste organ, men vil neppe selv kunne besørge den daglige forvaltningen av bygdebruksområdet. Utvalget foreslår at allmøtet velger et bygdebruksstyre bestående av personer med rettigheter i bygdebruksområdet for å ta seg av dette. Styret vil utøve den myndighet bygdefolket er tillagt og utad være ansvarlig for bygdebruksforvaltingen og også opptre som part ved søksmål ol., jf. punkt 5.3.5.6. Styret vil også måtte ta seg av en del praktiske oppgaver, så som å innkalle til allmøter og årsmøte hvor man går gjennom styrets virksomhet, regnskap og budsjett, velger styre og leder mv.

Som bygdas øverste organ vil allmøtet kunne gi vedtekter om styrets virksomhet, funksjonstid og antall medlemmer, og avgjøre hvilke vedtak som skal overlates til styret, f.eks. slik at vedtak om å åpne bruksområdet for allmenn bruk treffes på allmøte, mens styret fastsetter kortpriser og administrerer kortsalget. Det er neppe grunn til lovregulere disse forhold. Allmøtet bør også ha frihet til å avgjøre styrets funksjonstid, men denne friheten bør ikke være ubegrenset. Det foreslås derfor at styret kan velges for inntil fire år av gangen.

De reindriftsutøvere som driver reindrift i bygdebruksområdet bør sikres representasjon i bygdebruksstyret hvis de selv ønsker det. Riktignok vil allmøteformen innebære at disse kan delta i forvaltningen, men det synes likevel rimelig at utøverne også sikres anledning til å delta i styret. Det bør ellers være et minstekrav at det holdes minst ett allmøte i året, hvor en gjennomgår utmarksforvaltningen i bygda, holder valg ol. Det forutsettes også at styret innkaller til allmøte når dette er et krav fra en viss andel, f.eks. en femtedel, av de berettigede. Utvalget har imidlertid ikke foreslått nærmere regler om de sistnevnte forhold, ettersom det er ansett mer nærliggende at bygdas innbyggere på allmøte selv fastsetter vedtekter for spørsmål av denne art.

Den regel drøftelsene i dette underpunktet har ledet frem til, er inntatt i lovutkastets § 4-3 (§ 5-3) annet og tredje ledd. Utvalget har som det fremgår av det foregående gått inn for å overlate en del av den interne organiseringen av bygdebruksforvaltningen til bygdefolket. Det er derfor ikke foreslått noen omfattende lovregulering av disse forhold.

Ballo vil særskilt bemerke at bygdebruksstyret vil få relativt stor myndighet i bygdebruksområdet, jf. punkt 5.3.5.3 og lovutkastets § 4-4. Det vil bl.a. kunne treffe beslutninger som kan innebære at bygdefolks bruk av området begrenses i forhold til det de vil ha rett til i medhold av allment fastsatte lover og forskrifter. Deres bruk vil også kunne bli begrenset rent faktisk ved at utenbygdsboende gis adgang til utmarksgodene i bygdebruksområdet. Når det skal treffes slike vedtak er det ikke minst av hensynet til mindre­talls­vernet viktig at det er bred enighet om den lokale forvaltnings- og fordelingspraksis. Ballo vil derfor, bl.a. med henvisning til at den gamle siidaordningen til en viss grad bygde på et konsensusprinsipp, fremheve at et slikt prinsipp bør gjøres gjeldende også for de fremtidige bygdebruksorganer.

Flertallet er av den oppfatning at bygdebruksstyret og allmøtet bør kunne treffe sine vedtak ved allminnelige flertallsvedtak. Dette vil bl.a. være viktig ut fra hensynet til beslutningsdyktige bygdebruksorganer og en funksjonell bygdebruksforvaltning. Hvis alle eller visse vedtak må treffes ved konsensus, vil bygdefolk i realiteten miste mye av den forvaltningsmyndighet de i utgangspunktet er foreslått tillagt.

Ballo vil til dette siste bemerke at selv om det i bygda ikke oppnås enighet om et bestemt vedtak, vil ikke det ha annen virkning enn at bygdefolk fortsatt kan bruke bygdebruksområdet i medhold av de regler som regulerer innholdet av bygdebruksretten. Etter hans forslag er det eventuelle vedtak om å endre dette rettslige utgangspunktet som må treffes ved enstemmighet, og det er dermed tale om beslutninger som etter sin art og sitt innhold er slik at hensynet til beslutningsdyktighet ikke kan tillegges avgjørende vekt.

5.3.5.3 Nærmere om de konkrete beslutningene

5.3.5.3.1 Innskrenkning av bruken av utmarksgodene

Det er i punkt 5.2.5.4.1 drøftet om utmarksstyrene i kommunene skal gis myndighet til å endre bruken av utmarksgodene i forhold til det som følger av allmenne regler om brukstider, redskapsbruk ol. Det kan også spørres om bygdebruksorganene skal gis slik myndighet.

Utvalget har gått mot at organer på kommunenivå skal gis adgang til å utvide de berettigedes bruk ut over det som følger av allmenne reguleringer. Og selv om bygdebruksordningen nok vil minske presset på bygdebruksområdets utmarksgoder, er det heller ikke grunn til å gi bygdefolk noen myndighet til å utvide sin bruk ut over det som er fastsatt i lover og forskrifter. Riktignok kan minsket press utenfra i visse tilfeller være et argument for å åpne for videre bruk fra de berettigede, men dette bør i såfall avgjøres av de ordinære forvaltningsorganer. Hvis bygdefolk ble gitt slik myndighet ville det ligge utenfor den rettighetsforvaltning det ellers er naturlig å tillegge dem, og kanskje svekke det lokale ressursgrunnlaget. De allmenne bruksreguleringene er dessuten gitt for å unngå for hard beskatning av utmarksgodene, og vil derfor som oftest trolig samsvare med bygdefolks ønsker.

Derimot synes det også i forhold til bygdebruksområdene å stille seg annerledes når det gjelder bygdefolks adgang til å innskrenke ressursbruken i forhold til det som er fastsatt av organer utenfor bygda. Dette vil måtte anses som en form for disponering over den rett man er tillagt, og det vil neppe ha spesielle betenkeligheter i forhold til ressurssituasjonen å gi dem slik myndighet. Innskrenkninger vil i praksis bare være aktuelt hvis bygdefolket mener at ressurssituasjonen tilsier at det bør foretas tilstramminger i forhold til det som ellers gjelder, f.eks. ved å innføre senere jaktstart, forbud mot garnfiske eller jakt med hund.

Det kan tilføyes at når bygdebruksretten tilkommer bygdefolk, vil en innskrenkningsmyndighet i realiteten bare ha betydning for deres egen bruk. Utenbygdsboende vil uansett måtte ha tillatelse fra bygda for å bruke utmarksgodene i bygdebruksområdet, og selv en adgang til å bruke disse innenfor snevrere rammer enn det som følger av allmenne regler, vil for dem være en utvidelse av den rett de vil ha i utgangspunktet.

Selv om det verken synes uheldig i forhold til ressurssituasjonen eller utenbygdsboende at bygdene får adgang til å innskrenke sin egen bruk ut over hva sentrale organer måtte anse forsvarlig, kan imidlertid hensynet til bygdefolket tilsi at det likevel bør utvises en viss varsomhet med å gi dem for vid myndighet på dette punktet. Slike vedtak vil i praksis kunne forringe de bygdebruksberettigedes stilling, og det er ikke gitt at alle bygdefolk vil være enige i at det er behov for innskrenkninger. Det ville være lite heldig om slike vedtak tvinges gjennom mot et forholdsvis stort mindretalls oppfatning. Dertil vil trolig allmenne reguleringer sammen med den begrensning av utenbygdsboendes bruk som vil følge av bygdebruksordningen, normalt gi en tilfredsstillende ressurssituasjon i bygdebruksområdene. Bygdene vil dermed ikke så ofte ha noe reelt behov for en slik myndighet.

Når disse innvendingene likevel ikke er tillagt avgjørende vekt, har det bl.a. sammenheng med at det vil være et nært forhold mellom de bygdebruksberettigede og de som vil fastsette innskrenkningene. Beslutningene vil bli fattet av bygdefolket på allmøte eller av et særskilt styre, jf. punkt 5.3.5.2.2, slik at også mindretallet vil kunne komme frem med sitt syn. Det er dessuten grunn til å tro at det neppe vil være noe ønske om stramme inn ressursutnyttelsen, med mindre det er et reelt behov for det. Men selv om behovet for slike vedtak generelt sett neppe vil være stort, kan det ikke utelukkes at det kan oppstå situasjoner som gjør at det på kort varsel bør innføres bruksbegrensninger.

Utvalget antar at bygdefolk i slike tilfeller ut fra lokalkunnskap og erfaring med bruken av de lokale utmarksgoder vil kunne treffe forstandige beslutninger, og foreslår at de skal kunne innskrenke bruken ut over det som følger av lov og forskrift, og frede bestemte områder, jf. lovutkastets § 4-4 (§ 5-4) første ledd nr. 1. Det presiseres at det i dette ikke ligger at bygdefolk skal kunne innskrenke bruken av ressurser som ikke inngår i bygdebruksordningen. Det er heller ikke tale om varige begrensninger, men om selvpålagte begrensninger som kan oppheves når man finner at ressurssituasjonen gjør det forsvarlig.

5.3.5.3.2 Tildeling av bestemte utmarksgoder

Den rett bygdefolk skal ha i bygdebruksområdet vil ligge direkte til den enkelte berettigede, og som hoved­regel skal alle berettigede ha lik rett til områdets utmarksgoder, jf. punkt 5.3.4.1. Det er imidlertid, som i den allmenne kommuneordningen, aktuelt å tillegge de lokale forvaltningsorganer myndighet til å treffe vedtak om tildeling av bestemte utmarksgoder til enkeltpersoner eller grupper. Blant annet kan brukens art eller den lokale ressurssitasjonen tilsi at det er behov for en viss fordeling mellom de berettigede, f.eks. slik at enkeltpersoner tillegges et område for vedhogst, multeplukking, fangst, innlandsfiske eller sjølaksefiske.

Som bemerket i punkt 5.3.4.3.9, kan det riktignok reise seg visse særlige spørsmål i forhold til en myndighet for bygdene til å utvise lauvtrevirke. Skogen i Finnmark er en sent fornybar ressurs og dette kunne nok tilsi at slike utvisninger også i bygdebruksområdene ble avgjort av et organ utenfor bygda. Bygdebrukssretten vil imidlertid bare gjelde ved til husbehov. Det vil derfor dreie seg om et begrenset uttak av lauvtrevirke, slik at det neppe vil være betenkelig å tillegge bygda myndighet til å fordele lauvtrevirket i området mellom de berettigede. Disse betraktninger antas også ha relevans i forhold til bygdas adgang til å fordele de lokale torvforekomster da også dette vil være en husbehovsrett, jf. punkt 5.3.4.3.11. Det kan også tilføyes at utvalget er av den oppfatning at tildelingen av lakseplasser i den del av bygdebruksområdet som eventuelt omfatter et tilgrensende sjøområde, jf. punkt 5.3.4.3.3, bør legges til bygda.

Utvalget har i punkt 5.3.4.1 avvist å gi bygdas primærnæringsutøvere eller andre med særlig behov for bestemte utmarksgoder noen direkte særrett i bygdebruksområdet i forhold til den øvrige bygdebefolkning. Dette er imidlertid ikke til hinder for at bygda selv kan tildele bestemte utmarksgoder til de som måtte ha et slikt behov, f.eks. fordi de utnytter godene næringsmessig. Hvis bygdefolk først gis adgang til å foreta særskilte tildelinger ligger det i sakens natur at myndigheten også vil gi dem mulighet til å stille lokale primærnæringsutøvere i en særstilling. Det er ikke adgangen til å ta slike hensyn som trenger en særlig hjemmel, men tvert i mot eventuelle begrensninger i denne adgangen. Noe unntak i den retning er det imidlertid ikke grunn til å gi, da det vil være en naturlig del av den rettighetsforvaltning bygdene tillegges at de kan prioritere lokale primærnæringsutøvere ut fra deres behov.

Den tildelingsmyndighet det er foreslått at bygdene skal ha, er regulert i lovutkastets § 4-4 (§ 5-4) annet ledd nr. 2. Det kan tilføyes at myndigheten vil gjelde tildelinger til de berettigede selv. Bygdas innbyggere vil kunne få utvisning, bortforpaktning og liknende tildelinger av bestemte utmarksgoder i bygdebruksområdet, mens utenbygdsboende fortrinnsvis må nøye seg med å utnytte godene mot løsing av kort.

5.3.5.3.3 Avgifter og kortsalg

Hvis bygdefolk åpner sitt område for mer allmenn bruk, vil de kunne undergi allmennhetens bruk ulike begrensinger som ikke gjelder for dem selv. Når bygdene i kraft av sin rett kan holde andre helt utenfor, må de også kunne slippe dem til på dårligere vilkår enn de direkte berettigede.

Den bruk som måtte følge av at utenbygdsboende gis slike tillatelser vil imidlertid stå i et visst konkurranseforhold til de berettigedes bruk. Siden hovedformålet med bygdebruksordningen er å ivareta bygdefolks egen bruk vil dette derfor gi en viss begrensning av hvor fritt de kan disponere over sin rett. Bygdefolk vil ikke kunne slippe utenbygdsboende til i bygdebruksområdet på bedre vilkår enn det som gjelder for dem selv, eller gi utenbygdsboende enerett til hele eller deler av området f.eks. ved å leie bort bygdebruksretten til et reiselivsfirma.

Selv om bygdene bør ha adgang til å disponere sin rett ved salg av kort og andre brukstillatelser til utenbygdsboende, og derigjennom også få et visst utbytte av sin rett, vil de ikke kunne treffe disposisjoner som strider mot de grunnleggende hensyn bak bygdebruksordningen eller mot den rett de selv er tillagt. Det vil i praksis si at utenbygdsboende i høyden kan slippes til ved siden av, og på samme vilkår som de berettigede, og heller ikke i et omfang som begrenser bygdefolks reelle mulighet til selv å bruke området. Selv om dette siste antas å følge av bygdebruksordningens formål, er det likevel foreslått at dette presisereres uttrykkelig i lovutkastets § 4-4 (§ 5-4) første ledd nr. 3.

Det er imidlertid ikke foreslått andre begrensninger på deres adgang til å åpne bygdebruksområdet for allmenn bruk. Det er neppe grunn til å gi regler om at organer utenfor bygda skal kunne begrense bygdefolks frihet til å disponere sin rett, f.eks. i form av maksimalpriser eller et tak på antall tillatt solgte kort. I tillegg til at det vil uthule bygdefolks rett om andre organer enn deres egne skulle ha slik myndighet, antas behovet for slike skranker å være lite. Ihvertfall bør ikke slike skranker innføres før det eventuelt viser seg at en ordning med fri adgang for bygdene til å fastsette priser og antall utnyttelsestillatelser, har hatt uheldige virkninger.

Bygdene bør etter dette stå fritt til å avgjøre om og på hvilken måte andre skal gis adgang til å utnytte bygdebruksressursene. Herunder bør de bl.a. avgjøre om de vil selge kort for de enkelte bruksmåter eller felleskort som gir adgang til å utnytte flere bygdebruksressurser. De bør også selv kunne avgjøre i hvilken grad de vil selge sesongkort, uke- eller dagskort og om de vil sondre mellom ulike grupper utenbygdsboende når det gjelder kortpriser og adgang til området.

Det bør likevel gjelde visse saklighetsnormer og likhetsprinsipper for kortsalget. Legges det f.eks. ut et visst antall kort for salg vil personer tilhørende allmennheten eller de grupper kortene gjelder, måtte få delta i konkurransen om disse på like vilkår. Bygdene kan ikke nekte en utenbygdsboende å kjøpe f.eks. fiske- eller jaktkort ut fra rent personlige hensyn. De vil imidlertid f.eks. etter bostedsrelaterte eller næringsmessige retningslinjer, kunne avgjøre om de vil likestille alle utenbygdsboende, eller prioritere særskilte grupper av dem, f.eks. kommunens innbyggere eller utflyttede bygdefolk. Utvalget har ikke foreslått noen nærmere lovregulering av de her omtalte forhold, idet de stort sett vil følge av ulovfestede prinsipper.

Bygdene bør for øvrig også ha adgang til å innført kortordninger for de bygdebruksberettigede. Det kan f.eks. ved ressursknapphet være aktuelt å legge ut et begrenset antall kort som rettshaverne kan konkurrere om på like vilkår. Det kan imidlertid også på mer generelt grunnlag være grunn til å innføre egne kort­ordninger for bygdefolk, men forutsetningen vil naturlig nok være at kortprisene må være lave.

5.3.5.3.4 Inntektsdisponering og oppsyn

Det er et naturlig utgangspunkt at ei bygd i kraft av sin rett får disponere relativt fritt over de inntekter den måtte få ved å la utenbygdsboende bruke bygdebruksområdet og eventuelt ved at det innføres visse avgifter for bygdefolks egen bruk. Men det er likevel grunn til å gi visse retningslinjer for bygdenes inntektsdisponering. For å markere at det ikke er hovedhensikten med bygdebruksordningen at bygdefolk skal kunne omsette sine rettigheter i penger, er det i lovutkastets § 4-4 (§ 5-4) annet ledd foreslått at de midler som kommer inn skal brukes til administrasjon og ulike ressursfremmende tiltak. Eventuelle overskytende midler foreslås avsatt til et bygdebruksfond.

Hvorvidt bygdefolk kan iverksette ulike kultiveringstiltak for å fremme ressurssituasjonen der vil bl.a. avhenge av hvilke inntekter bruken av området vil gi, og det bør være opp til bygdefolket å avgjøre om og i tilfelle på hvilken måte dette skal gjennomføres. Disse forhold synes dermed ikke egnet for særskilt lovregulering. Se også det som er anført om det tilsvarende spørsmål i punkt 5.2.5.4.4, der det foreslås at lov 21. juni 1996 nr. 38 om statlig naturoppsyn også gjøres gjeldende for oppsynet med at reglene gitt i eller i medhold av loven om forvaltning av grunnen i Finnmark blir overholdt. Som der bemerket, vil et statlig utmarksoppsyn medføre en klar reduksjon av de lokale organers utgifter i forbindelse med utmarksforvaltningen. Dette vil også gjelde i bygdebruksområdene, og kunne komme brukerne av dette til gode i form av lavere kortpriser og bruksavgifter.

5.3.5.4 Unntak – kommunal forvaltning, fellesforvaltning

Bygdefolk skal som hovedregel selv forvalte sine rettigheter, men det kan tenkes at enkelte bygder hvor det kan være grunn til å gi innbyggerne en særrett til utmarksgodene, vil ha praktiske vansker med å påta seg forvaltningen i et eventuelt bygdebruksområde. Utmarksstyret i kommunen vil gjennom den i punkt 5.2.5.4.2 foreslåtte tildelingsmyndighet kunne ta hensyn til slike bygder, bl.a. ved å utvise eller bortforpakte ett eller flere utmarksgoder i bygdas nærområde til bygdefolk. Slike tildelinger vil imidlertid ikke ha det samme varige preg, det samme omfang eller det samme rettsvern som en bygdebruksrett. Det er derfor tenkelig at det kan gi enkelte uheldige utslag om det skulle være et absolutt vilkår for å bli tillagt bygdebruksrett at bygda må forvalte retten.

En slik regel ville nok kunne stenge for at små og næringsfattige bygder vil få styrket sin rettsstilling som følge av bygdebruksordningen. For å fange opp slike tilfelle bør det derfor åpnes for at utmarksstyret i kommunen etter ønske fra bygdefolket kan påta seg eller eventuelt overta forvaltningen av bygdebruksområdet, se lovutkastets § 4-5 (§ 5-5) første ledd. Det vil være opp til utmarksstyret å avgjøre om adgangen skal benyttes, og i den forbindelse bør det bl.a. vurdere om bygdefolks behov kan ivaretas ved utvisninger og bortforpaktninger, i stedet for ved et bygdebruksområde som ikke forvaltes av bygdefolket. Det bør også være reelle grunner til at bygda ikke kan eller vil påta seg forvaltningen, f.eks. mangel på menneskelige eller økonomiske ressurser, eller at det dreier seg om et felles bruksområde for flere bygder der forvaltning på kommunenivå synes mer hensiktsmessig enn at bygdene forvalter området i fellesskap, jf. nedenfor.

Et samlet utvalg foreslår at i slike bygdebruksområder, skal retten til utmarksgodene på vanlig måte tilligge bygdefolk, samtidig som rettighetsforvaltningen i området vil ligge til kommunens utmarksstyre, ihvertfall inntil bygdene selv ønsker å påta seg forvaltningsansvaret. Det er videre enighet om at utmarksstyret i disse tilfellene skal kunne treffe vedtak som innskrenker bruken av utmarksgodene i bygdebruksområdet, foreta ulike tildelinger av disse goder og besørge kortsalg og fastsette avgifter mv.

Når det gjelder spørsmålet om hvilke regler som mer konkret skal gjelde i disse tilfellene kunne det være en mulighet at det kommunale utmarksstyret forvaltet bygdebruksområdet i samsvar med de regler som er skissert foran i punkt 5.2.5 og inntatt i lovutkastets §§ 3-4 (§ 4-4), men med den begrensning at kommunen ikke skulle kunne treffe vedtak som strider mot bygdefolks rett i området. Det synes likevel mer naturlig at reglene i lovutkastets kapittel om bygdebruksforvaltning gjelder tilsvarende for utmarksstyrets forvaltning av et bygdebruksområdet. Se § 4-2 (§ 5-2) om bygdebruksrettens innhold og § 4-4 (§ 5-4) om forvaltning og regulering, samt drøftelsen foran i punkt 5.3.5.3.

Hvis utmarksstyret på forespørsel fra bygdefolk overtar forvaltningen av bygdebruksområdet, vil styret i realiteten ha fått fullmakt fra disse til å forvalte området. Det vil ikke være tale om å utføre en ordinær kommunal forvaltningsoppgave, men om en oppgave som vil ligge på siden av de oppgaver som er regulert i lovutkastets kapittel 3 om utmarksforvaltningen i kommunene. Etter de sistnevnte regler skal utmarksstyret forvalte utmarksrettighetene på vegne av kommunens innbyggere, mens det hvis reglene i lovutkastets kapittel 4 legges til grunn for forvaltningen, vil opptre på vegne av bygdefolk.

En ordning der kommunens utmarksstyre trer inn i den plass som bygdebruksstyret normalt vil ha etter lovutkastets § 4-4 (§ 5-4) vil opprettholde styrken i bygdefolks rettsposisjon på en helt annen måte enn en ordning der styret forvalter bygdebruksområdet etter reglene i lovutkastets kapittel 3. Dessuten vil det i tilfeller som dette være bygdefolks særrett i bygdebruksområdet som er grunnlaget for den rolle kommunens utmarksstyre tillegges i området. Utmarksstyrets myndighet bør derfor følge de regler som ellers gjelder for forvaltningen av denne særretten.

Det foreslås derfor en regel i lovutkastets § 4-5 (§ 5-5) første ledd, der det uttrykkelig fremgår at hvis kommunens utmarkstyre overtar forvaltningen av et bygdebruksområde, vil det måtte følge de regler som ellers gjelder for bygdebruksforvaltningen. Selv om det med dette legges opp til at utmarksstyret i kommunen kanskje vil måtte forholde seg til to ulike regelsett, vil dette neppe gi noen forvaltningsmessige komplikasjoner ut over de som vil følge av at utmarksstyret uansett vil måtte respektere bygdefolks rettigheter i bygdebruksområdet.

Som det fremgår av punkt 5.3.3.2.1 er det enighet om at det skal kunne opprettes felles bruksområder for flere bygder, hvis de avgrensningsretningslinjer som er nedfelt i lovutkastets § 4-1 (§ 5-1) annet ledd skulle gi et slikt resultat. Hovedregelen i slike tilfeller vil være at de berørte bygder forvalter området i fellesskap. Selv om det nok i den forbindelse vil kunne oppstå visse vansker, vil trolig de impliserte bygder normalt finne frem til praktiske ordninger for fellesforvaltningen. Hvis dette ut fra naturgitte eller andre forhold synes problematisk, samtidig som det er gode grunner for å tillegge folk i bygdene et fellesområde, vil området også kunne bli forvaltet av kommunens utmarksstyre i samsvar med de ovenfor skisserte retningslinjer. Utvalget har derfor, ut over å angi dette utgangspunktet, ikke foreslått særregler om forvaltningen av felles bygdebruksområder. Se lovutkastets § 4-5 (§ 5-5) annet ledd.

5.3.5.5 Klage

Bygdene vil i bygdebruksområdet bli tillagt vedtak av den samme art som ellers vil ligge til utmarksstyret i kommunen. Dette kunne derfor kanskje gis en overprøvingsfunksjon i forhold til bygdenes vedtak.

En slik ordning ville imidlertid uthule poenget med å overføre myndighet til bygdene, og synes derfor ikke som noen god løsning. Heller ikke andre organer bør kunne overprøve bygdenes beslutninger på ressursfaglig eller annet grunnlag, og det synes videre ikke aktuelt å etablere noen særordning for legalitetskontroll av bygdenes vedtak.

Bygdebruksretten må etter sin art anses som en enerett for bygdefolk, slik at de vedtak som treffes av bygdene vil ha et langt klarere preg av å være intern rettighetsforvaltning enn de vedtak som treffes av utmarksorganet i kommunen. Bygdene vil kunne fore­ta disposisjoner av lignende art som en grunneier, men ikke utøve offentlig myndighet. Det er derfor ikke grunn til at bygdenes vedtak skal kunne underlegges noen form for forvaltningsrettslig overprøving. Her skal det likevel tilføyes at den som måtte være misfornøyd med bygdenes beslutninger kan reise sak for domstolene. Det er på bakgrunn av det foregående foreslått en regel i lovutkastets § 4-6 om at vedtak truffet på allmøte eller av bygdebruksstyret ikke skal kunne påklages.

Forslaget i punkt 5.3.5.4 om at kommunens utmarksstyre skal kunne overta forvaltningen av bygdebruksområdet utløser imidlertid visse særspørsmål om adgangen til å påklage vedtak truffet som ledd i bygdebruksforvaltningen. Særlig kan det faktum at området i disse tilfellene vil være forvaltet av et organ utenfor bygda, tale for at klagespørsmålet bør vurderes noe nærmere.

Utvalget finner det imidlertid ikke naturlig at et vedtak truffet av et kommunalt organ i forvaltningen av et bygdebruksområde skal kunne påklages, mens et vedtak truffet av bygdefolket ikke skal kunne påklages. Så lenge kommunens utmarksstyre skal forvalte området etter lovutkastets regler om bygdebruksforvaltning i § 4-4, jf. § 4-2, vil det dessuten være tale om en så sterk rettighet for bygdefolk at det heller ikke for det tilfelle at kommunen forvalter bygdebruksområdet bør gjelde noen egen klageordning. Det er i stedet tilstrekkelig å falle tilbake på den lovlighetskontroll som kommuneloven § 59 åpner for og de alminnelige regler om saksanlegg for domstolene.

5.3.5.6 Partsstilling

Vedtak som treffes som ledd i bygdebruksforvaltningen skal iht. det overstående ikke kunne påklages, men kunne gjøres til gjenstand for søksmål ved domstolene. Dette gjør det aktuelt å vurdere en regulering av bygdenes partsstilling ved slike søksmål, og i og for seg også i andre sammenhenger, så som ved inngåelser av privatrettslige avtaler ol.

Bygdefolket vil utad opptre som en enhet og deres høyeste organ vil være allmøtet, jf. punkt 5.3.5.2.2. Allmøtet vil likevel ikke kunne anses som et rettssubjekt som kan saksøkes, men det vil derimot bygdebruksstyret, som vil være ansvarlig for den daglige forvaltningen av bygdebruksområdet. Det antas derfor å være en naturlig løsning at eventuelle søksmål mot bygda på grunn av utmarksforvaltningen eller andre sider ved dens privatrettslige virksomhet må reises mot styret, og motsatt at styret på vegne av bygdefolket reiser søksmål mot andre, f.eks. med krav om erstatning for urettmessig bruk. Bygdebruksstyret vil også være den naturlige part i avtaler ol. så lenge dette opptrer på vegne av bygdas innbyggere, men dette siste forholdet er det likevel neppe den samme grunn til å lovregulere som spørsmålet om partsstilling ved domstolene. Det vises ellers til lovutkastets § 4-7 (§ 5-7).

5.3.5.7 Oppløsning

Et grunnleggende prinsipp bak bygdebruksordningen er at den er basert på frivillighet. Bare hvis det er ønsket av et flertall i bygda skal det kunne avgrenses et bygdebruksområde, jf. punkt 5.3.3.1.1. Utvalget har ut fra den argumentasjon som der er gitt for at ordningen bør være frivillig, kommet til at det tilsvarende bør gjelde for de tilfeller hvor folket i ei bygd som har fått avgrenset et bygdebruksområde ikke lenger ønsker å opprettholde de særrettigheter de er blitt tillagt.

Det er derfor i lovutkastets § 4-8 (§ 5-8) inntatt en regel om at hvis et flertall av de myndige innbyggerne i ei bygd fremsetter krav overfor utmarksstyret i kommunen om oppløsning av bygdebruksområdet og bygdebruksorganene, skal kravet tas til følge. Virkningen vil være at området igjen blir en del av kommunens bruksområde, og åpnet for kommunal bruk på vanlig måte.

5.4 Rett til og forvaltning av utmarksgoder i det samiske grunnforvaltningsområdet

5.4.1 Innledning

Forslaget fra Falch, Jernsletten, Kåven, Nystø og Owe om Samisk grunnforvaltning innebærer at det kan bli etablert to organer for forvaltningen av grunnen i Finnmark. Det vil som følge av dette oppstå en del særlige spørsmål knyttet til retten til og forvaltningen av utmarksgodene i de kommuner og bygder som slutter seg til Samisk grunnforvaltning. Mindretallet vil i det følgende redegjøre for de vurderinger som er gjort i den forbindelse, og som har ledet til at det i deres lovutkast er foreslått et eget kapittel 6 om rett til og forvaltning av utmarksgoder i Samisk grunnforvaltnings virkeområde.

Det er i punkt 4.4.4 om eiendomsretten til grunnen i det samiske grunnforvaltningsområdet, jf. punkt 4.2.2 om rettslige virkninger ved overføring av grunn­eiendomsrett, påvist at de fremtidige regler om eiendomsretten til grunnen trolig vil ha sin største betydning på det prinsipielle plan. Reguleringen av bruksretten til utmarksgodene i området for Samisk grunnforvaltning, vil derimot også ha stor konkret betyding for befolkningens adgang til å bruke disse goder. Spørsmålet om bruksrettigheter og rettighetsforvaltning, er dermed i praksis vel så viktig for befolkningens faktiske rettsstilling som spørsmålet om eiendomsretten til grunnen i dette området.

Dette spørsmålet vil også i det samiske grunnforvaltningsområdet måtte vurderes på to geografiske nivåer. Det er spørsmål om hvordan bruksrettigheter og forvaltning skal reguleres i de kommuner som er tilsluttet grunnforvaltningen, og om hvilke regler som skal gjelde i de bygdebruksområder som eventuelt opprettes i og utenfor disse kommuner. Det vil i begge tilfeller måtte avgjøres hvem som skal være rettshavere, hvilket innhold rettighetene skal ha, hvilke bruksmåter de skal gjelde, hvilken rettsstilling reindriftssamer og andre skal ha i de ulike områder, og hvordan utmarksforvaltningen skal reguleres.

Det vil på mange punkter være betydelig sammenfall mellom reglene om rett til og forvaltning av utmarksgodene i og utenfor området for Samisk grunnforvaltning. Det er imidlertid ikke gitt at det i ethvert henseende vil være likhet. Blant annet er det ikke opplagt at retten til og forvaltningen av utmarksgodene i de kommuner som tiltrer Samisk grunnforvaltning bør være kommunalt avgrenset. Videre synes det aktuelt å operere med ulike klageorganer for utmarksforvaltningen i og utenfor det samiske forvaltningsområdet. Spørsmålet om reguleringen av bruksrettigheter og utmarksforvaltning i kommunene i Samisk grunnforvaltning er derfor nærmere behandlet i punkt 5.4.2, der det redegjøres for rettshavere og rettighetsområde (5.4.2.1), rettighetenes innhold (5.4.2.2) og forvaltning (5.4.2.3).

Heller ikke reglene om opprettelse og avgrensning mv. av bygdebruksområder vil nødvendigvis være helt ut sammenfallende for de områder som knyttes til Samisk grunnforvaltning og de som knyttes til kommuneordningen. Disse spørsmålene vil bli drøftet i punkt 5.4.3, der bl.a. avgrensningen av områdene (5.4.3.2) og bygdebruksrett og bygdebruksforvaltning vil bli behandlet (5.4.3.3).

Det kan tilføyes at det i de mer konkrete vurderinger av utmarksrettighetenes innhold i stor grad er sett hen til behandlingen av de tilsvarende spørsmål i den foreslåtte kommunale rettighets- og forvaltningsordning, hvor det også er åpnet for opprettelse av bygdebruksområder, jf. kapittel 5.2 og 5.3. Det som nedenfor foreslås om det konkrete innholdet av utmarksrettighetene og forvaltningen av disse, skiller seg ikke vesentlig ut fra det som foreslås utenfor det samiske grunnforvaltningområdet. Det vil likevel gjøre seg gjeldende visse forskjeller, og dertil kommer den viktige prinsipielle forskjell at reglene om bruken av utmarksgodene i det samiske forvaltningsområdet vil være knyttet til et system hvor hensynet til samisk bruk og egenforvaltning står helt i forgrunnen. Disse hensyn vil også være viktige utenfor dette området, men vil likevel ikke ha den samme fremtredende plass.

5.4.2 Bruksrettigheter og forvaltning i kommuner

5.4.2.1 Rettshavere og rettighetsområde

Det er en del av samerettsutvalgets grunnsyn at alle fastboende i et område skal være rettshavere til områdets utmarksgoder og i utgangspunktet ha lik rett til å utnytte disse uavhengig av etnisk tilhørighet, jf. punkt 3.3.5. Dette prinsippet skal også gjelde i det samiske grunnforvaltningsområdet, slik at alle som er bosatt i én av de kommuner som er tilsluttet Samisk grunnforvaltning vil måtte stilles likt som rettshavere til områdets utmarksgoder.

Når det gjelder spørsmålet om hvem som skal anses for å være bosatt i dette området bør det her som ellers tas utgangspunkt i folkeregisteret, slik at innflyttere vil være berettiget fra det tidspunkt de flytter til en av de tilsluttede kommuner, og utflyttede vil miste sine særlige bruksrettigheter når de flytter ut. Det er heller ikke grunn til å foreslå noen direkte særrett for primærnæringsutøvere med bopel i dette området, men de lokale forvaltningsorganer vil også om kommunen er med i Samisk grunnforvaltning kunne foreta individuelle tildelinger av bestemte utmarksgoder. I en slik sammenheng vil det ofte være grunn til å tilgodese personer som har inntekter eller som får dekket en del av sitt husbehov fra utmarka. For en nærmere utdyping av disse vurderinger vises det til den tilsvarende drøftelse i punkt 5.2.4.2, jf. punkt 5.2.5.4.2.

Det vil imidlertid for utmarksrettighetene i de kommuner som er tilsluttet Samisk grunnforvaltning, oppstå et tilleggsspørsmål om den geografiske avgrensningen av den rett grunnforvaltningsområdets innbyggere skal tillegges. Den allmenne kommuneordningen vil som fremholdt i punkt 5.2.3 følge kommunegrensene, slik at ordningens berettigede vil bli tillagt utmarksgodene i sin egen kommune. Samisk grunnforvaltning vil imidlertid kunne omfatte flere kommuner, og spørsmålet blir om det også her skal gjelde en kommunal avgrensning eller om rettighetene skal gjelde i hele området.

En avgrensning etter kommunegrensene kan nok ha gode grunner for seg, bl.a. synes det naturlig at de berettigede har en viss geografisk tilknytning til det område de får rettigheter til. Videre er dagens rettigheter til en del utmarksgoder avgrenset til kommunen, f.eks. ved at innenbygdsboende er tillagt visse særrettigheter, noe som trolig også gjenspeiles av de rådende bruksmønstre. Og hvis forslaget i utredningens kapittel 5.2 vedtas vil utmarksrettighetene på det tidspunkt en kommune trer inn i Samisk grunnforvaltning være kommunalt avgrenset. Disse regler vil imidlertid uansett bare ha vært gjeldende en relativt kort periode, slik at det neppe vil medføre særlige vansker å justere avgrensningen av rettshaverkretsen etterhvert som kommunene tiltrer Samisk grunnforvaltning.

Derimot kan det ha en viss vekt at det i punkt 4.4.6.4.1 er lagt opp til at utmarksforvaltningen skal avgrenses kommunalt også i de kommuner som tiltrer Samisk grunnforvaltning. Det kan nok hevdes at det bør være samsvar mellom avgrensningen av rettshaverkretsen og det enkelte forvaltningsorgans virkeområde.

En slik avgrensning vil imidlertid neppe ha så stor praktisk betydning, da det er grunn til å tro at rettshaverne vil konsentrere sin bruk av utmarka til egen kommune, også om deres rett gjøres gjeldende i hele det samiske grunnforvaltningsområdet. Det er i egen kommune man vil ha kortest vei til utmarksgodene og som regel også best kjennskap til ressurssituasjonen og de lokale forhold for øvrig. I tillegg vil kommunene i Samisk grunnforvaltning ha relativt vid adgang til å styre ressursbruken, bl.a. ved bortforpaktninger, utvisninger og kortsalg. De vil dermed ha gode muligheter til å legge til rette for at godene i hovedsak brukes av personer som bor i den kommune hvor de finnes.

Styret for Samisk grunnforvaltning skal dessuten ha hele grunnforvaltningsområdet som sitt virkeområde og det kan da synes naturlig at retten til å bruke områdets utmarksgoder gjøres gjeldende i hele området. Etterhvert som flere kommuner tiltrer ordningen, vil Samisk grunnforvaltning få preg av ikke bare å være en ordning for salg og bortfeste av grunn, men også et større sammenhengende samisk ressursområde. Selv om utmarksforvaltningen tillegges den enk­elte kommune bør derfor bruksrettighetene avgrenses på samme måte som selve forvaltningsområdet. Det vil si at de som bor i én av de kommuner som er tilsluttet Samisk grunnforvaltning vil ha lik rett til hele dette området uavhengig av kommunegrensene.

Opprettelse og avgrensning av bygdebruksområder i disse kommuner vil innebære et unntak fra dette utgangspunktet, ved at bygdas innbyggere får en særrett til et område, som i prinsippet blir stengt for andre enn de som er bosatt i bygda. Bygdefolket vil på sin side ha sine rettigheter i det øvrige samiske grunnforvaltningsområdet i behold, også om det opprettes et bygdebruksområde for dem.

Hensynet til sammenhengen mellom rettigheter og geografisk tilhørighet kunne nok kanskje tilsi at det på dette punktet ble gjort et unntak for innbyggerne i bygder utenfor de kommuner som er tilslutttet Samisk grunnforvaltning, men som likevel har fått avgrenset et bygdebruksområde iht. denne ordningen. På den annen side tilsier imidlertid hensynet bak adgangen til å opprette utenforliggende bygdebruksområder at alle bygdefolk bør stilles mest mulig likt. Det foreslås derfor at folk i utenforliggende bygder til­sluttet Samisk grunnforvaltning, skal ha rett til utmarksgodene i alle kommuner som er omfattet av ordningen. Folk i disse kommuner vil derimot ikke ha rett til disse goder i bygdenes bruksområde, ettersom disse, som i andre bygdebruksområder, vil ligge til bygdefolket.

Den regel det er redegjort for i dette underpunkt, er foreslått inntatt i lovutkastets § 6-1 første ledd første setning.

5.4.2.2 Utmarksrettighetenes innhold

5.4.2.2.1 Innledning

Mindretallets overveielser vedrørende innholdet av bruksrettighetene til utmarksgodene i de kommuner som er tilsluttet Samisk grunnforvaltning, er stort sett sammenfallende med de vurderinger som er gjort i forhold til rettighetene i den allmenne kommuneordningen. For en nærmere redegjørelse for spørsmålet om utmarksrettighetenes innhold i det samiske grunnforvaltningsområdet, kan det derfor i stor grad vises til drøftelsen i punkt 5.2.4. Det kan imidlertid gjøre seg gjeldende visse særegne forhold dersom kommunen trer inn i Samisk grunnforvaltning, og det vil derfor i det følgende bli gitt en kort oversikt over utmarksrettighetenes innhold.

5.4.2.2.2 Rettighetenes art og omfang

Bruksrettigene til utmarksgodene i det samiske grunnforvaltningsområdet skal i utgangspunktet tilligge alle som bor i området. Dette vil i praksis bestå av ihvertfall én kommune, og vil dermed være så stort at dets utmarksgoder i noen grad også bør kunne høstes av brukere som er bosatt utenfor området. For å unngå at ordningen skal få et for ekskluderende preg, bør derfor det rettslige utgangspunktet underlegges den reservasjon at det skal gjennomføres en rimelig fordeling av utmarksgodene mellom de som bor i og utenfor de kommuner som er tilsluttet Samisk grunnforvaltning.

Følgelig er det på dette punktet samsvar mellom det som er foreslått for retten til utmarksgodene i det samiske forvaltningsområdet, og i kommunene. For en mer utførlig redegjørelse for de overveielser som ligger bak denne konklusjonen, vises det til drøftelsen i punkt 5.2.4.3. Det vil ellers neppe influere nevneverdig på vurderingen av hva som er en rimelig fordeling av utmarksgodene, at denne knyttes opp til et samisk forvaltningsområde i stedet for til kommunen. Utgangspunktet vil i alle tilfelle være at innbyggerne i de kommuner som utgjør Samisk grunnforvaltning på grunn av de underliggende rettighetsforhold, i praksis vil måtte gis et klart fortrinn til bruken av utmarksgodene. Men også andre vil måtte gis adgang til disse i den grad det er rimelig. Den konkrete vurderingen av hva som vil være en rimelig fordeling, vil imidlertid kunne variere til dels betydelig både fra ressurs til ressurs og fra området til område jf. foran i punkt 5.2.5.3.

Det er ellers enighet blant dem som har gått inn for Samisk grunnforvaltning om at innbyggerne i grunnforvaltningsområdet skal tillegges alle fornybare utmarksgoder i området. Uenigheten om hvorvidt alle bruksmåter i den allmenne kommuneordningen skal tilligge kommunens innbyggere eller om innlandsfiske med stang og håndsnøre, småviltjakt og multeplukking skal tillegges alle som er fast bosatt i Finnmark, gjør seg dermed ikke gjeldende blant disse.

Det kan for øvrig bemerkes at utmarksrettighetene i det samiske grunnforvaltningsområdet, her som ellers, vil være begrenset av allment fastsatte regler om tillatt redskapsbruk og utnyttelsestid mv., jf. det som er sagt om dette foran i punkt 5.2.4.3.

5.4.2.2.3 Hvilke bruksmåter skal tillegges grunnforvaltningsområdets innbyggere?

Som anført i kap 5.2.4.4.1, bør det fortrinnsvis være de tradisjonelle bruksmåter som inngår i de rettighetsordninger som foreslås for bruken av utmarksgodene i Finnmark. Det vil derfor heller ikke i området for Samisk grunnforvaltning være naturlig å gi innbyggerne noen direkte rett til mer inngripende former for ressursbruk, så som vannkraftutbygging og gruvedrift, og bruksmåter som innebærer bruk av selve grunnen, f.eks. til hytte- og boligbygging eller veier. Gjennom Samisk grunnforvaltning vil imidlertid befolkningen i området få styrket innflytelse på utøvelsen av disse bruksmåter. Ved den rolle grunnforvaltningsstyret og Sametinget er tiltenkt i forvaltningen av grunnen i området, vil de bl.a. kunne ha stor innflytelse på i hvilken grad mer inngrepspregede former for bruk skal kunne iverksettes i området. De vil også på andre måter kunne påvirke omfanget av og innholdet i de inngrep som eventuelt blir iverksatt.

Befolkningens bruksrett i det samiske grunnforvaltningsområdet vil etter dette være begrenset til å gjelde de utmarksgoder som i kommuneordningen vil tilligge alle innbyggerne i en kommune. Se gjennomgangen i punkt 5.2.4.4.2 til 5.2.4.4.8 av spørsmålet om hvilke bruksmåter denne ordningen skal omfatte. Utmarksrettighetene i området for Samisk grunnforvaltning vil dermed ikke omfatte saltvannsfiske og laksefiske i de store elvene, der det er foreslått egne regler, men omfatte laksefiske i de små elvene og i sjøen med faststående redskap, innlandsfiske, elgjakt, jakt og fangst av småvilt, sanking av egg og dun og multeplukking.

Retten til laksefiske i sjøen vil riktignok i praksis bare være aktuell hvis Samisk grunnforvaltning skulle omfatte én eller flere kommuner ved sjøen, men det er likevel ansett unødvendig å gi noen særregel på dette punktet. Det er vurdert om laksefisket i sjøen bør unntas fra det allmenne utgangspunktet om at alle innbyggere i kommuner tilsluttet Samisk grunnforvaltning, skal ha den samme rett til utmarksgodene i hele forvaltningsområdet. Dette har bl.a. sammenheng med at det kan synes noe underlig å gi personer som bor i innlandet, den samme rett til sjølaksefiske som de som bor ved sjøen. Det er imidlertid neppe grunn til å gi særregler om dette. Den allmenne adgangen til å foreta individuelle tildelinger av utmarksgodene vil være tilstrekkelig for å foreta de nødvendige fordelinger av bruken, slik at laksefisket i sjøen fortsatt forbeholdes for personer i områder hvor det er et visst behov for og visse tradisjoner i å drive slikt fiske.

Også den i punkt 5.2.4.4.9 til 5.2.4.4.12 skisserte regel om at bygdefolk skal ha husbehovsrett til hugst av lauvskog til brensel og stikking av torv, og at det til jordbrukseiendom skal ligge rett til utmarksbeite for det antall bufé som kan vinterføs på eiendommen, bør gis tilsvarende anvendelse i det samiske grunnforvaltningsområdet. Disse bruksmåter vil dermed i motsetning til de som er omtalt ovenfor, ikke tilligge alle innbyggerne i grunnforvaltningsområdet. Det synes likevel hensiktsmessig at reglene for utøvelsen av dem gis sammen med de øvrige regler om utmarksutnyttelsen i Samisk grunnforvaltning. Se lovutkastets § 6-1 første ledd annen setning.

5.4.2.2.4 Forholdet til reindriften

Reindriftssamenes rettsstilling vil ikke bli direkte be­rørt av reglene om Samisk grunnforvaltning, men fortsatt være regulert av reindriftsloven. De vil dermed uavhengig av hvilke kommuner og bygder som slutter seg til Samisk grunnforvaltning ha rett til beite, flytting og ferdsel, oppføring av gjeterhytter, gjerder og anlegg, uttak av brensel og trevirke, og jakt, fangst og fiske, jf. reindriftsloven §§ 9 til 14. I den grad rettsstillingen for de fastboende i kommuner og bygder styrkes, vil dette også komme reindriftssamene til gode, jf. punkt 5.2.4.5.

De fleste reindriftssamer er registrert bosatt der de har sitt vinterbosted og hvis dette ligger i én av de kommuner som er tilsluttet Samisk grunnforvaltning, vil de få de samme utmarksrettigheter som de som ellers er registrert bosatt i en av disse kommuner. Mange reindriftssamer har også et fast sommerbosted, men for disse synes det tilstrekkelig å falle tilbake på prinsippet i reindriftsloven § 14. Det vil si at reindriftssamer med fast sommerbolig i området for Samisk grunnforvaltning skal ha den samme rett som den fastboende befolkning når de driver reindrift der. Selv om retten knyttes til utøvelse av reindrift, vil dette likevel være en styrking av reindriftssamenes stilling idet retten vil omfatte et videre spekter av bruksmåter enn det som følger direkte av reindriftsloven.

Det antas for øvrig ikke å være grunn til å gi særregler om rett til ulike utmarksgoder for reindriftsutøvere som under flytting eller annen lovlig reindrift har et kortvarig opphold i et område som er tilsluttet Samisk grunnforvaltning. De vil under slike opphold i første rekke ha behov for trevirke og innlandsfiske, og disse behov antas å være dekket gjennom reindriftsloven § 13 og § 14.

5.4.2.2.5 Forholdet til utenforstående

Utenforstående vil ikke ha noen direkte rett til å bruke de utmarksgoder som ligger til områdets innbyggere, og vil dermed måtte stille bak de berettigede. Regelen om at det skal legges opp til en rimelig fordeling mellom rettshaverne og andre vil imidlertid i praksis sikre de sistnevnte en viss adgang til utmarksgodene i grunnforvaltningsområdet. Særlig vil dette gjelde øvrige finnmarkinger, jf. punkt 5.2.4.6.

5.4.2.2.6 Oppsummering

Drøftelsen i de foregående underpunkter har ledet frem til at det er foreslått en særskilt lovregel om utmarksrettighetene i det samiske grunnforvaltningsområdet. Regelen er inntatt i lovutkastets § 6-1 første ledd annen setning og viser til at § 4-1 og § 4-2 om innholdet av utmarksrettighetene i kommunene gjelder tilsvarende så langt de passer i området for Samisk grunnforvaltning. Se ellers merknadene til lovutkastets § 4-1 første ledd annen setning nr. 1 til 5.

5.4.2.3 Utmarksforvaltning

Spørsmålet om hvilket organ som i første instans skal besørge utmarksforvaltningen i de kommuner som tiltrer Samisk grunnforvaltning er besvart i punkt 4.4.6.4.1 og 4.4.6.4.2. Det konkluderes her med at forvaltningen av utmarksgodene i de kommuner som tiltrer Samisk grunnforvaltning ikke skal tilligge grunnforvaltningsorganene, men de kommunale utmarksstyrene. Disse skal bl.a. kunne treffe vedtak om bruksbegrensninger og fredninger i forhold til den bruk som er tillatt iht. allmenne reguleringer. Videre skal de ved utvisninger og bortforpaktninger ol. kunne tildele bestemte utmarksgoder til enkeltpersoner eller grupper, og treffe vedtak om avgifter og kortsalg mv.

Reglene i lovutkastets §§ 4-3 til 4-10 om utmarksforvaltningen i kommunene, vil følgelig også gjelde i de kommuner som har tiltrådt Samisk grunnforvaltning, jf. lovutkastets § 6-1 annet ledd der dette er fastslått i form av en henvisningsregel. For en nærmere redegjørelse for de vurderinger som ligger bak forslaget om at kommunene også i det samiske grunnforvaltningsområdet skal besørge utmarksforvaltningen, vises det til drøftelsen foran i punkt 4.4.6.4.1 og 4.4.6.4.2. Når det gjelder spørsmålet om innholdet i den kommunale utmarksmyndigheten, vises det til punkt 5.2.5.

Det kan også presiseres at selv om den rettighetsrelaterte del av utmarksforvaltningen i første instans vil ligge til et kommunalt utmarksstyre enten man er innenfor- eller utenfor det samiske grunnforvaltningsområdet, vil klageorganet være et annet. Som fremholdt i punkt 4.4.6.4, jf. punkt 5.2.5.5.3, er det nærliggende at Samisk grunnforvaltning er klageorgan for den kommunale utmarksforvaltningen i sitt virkeområde, mens det ellers vil være Finnmark grunnforvaltning som er klageorgan. Se lovutkastets § 4-9 annet ledd, samt § 6-1 annet ledd.

Det kan for ordens skyld presiseres at i den grad det opprettes bygdebruksområder i medhold av lov om forvaltning av grunn i Finnmark, vil virkeområdet for de ovenfor omtalte regler om utmarksrettigheter og utmarksforvaltning i det Samiske grunnforvaltningsområdet bli begrenset tilsvarende. Dette forhold er foreslått uttrykkelig presisert i lovutkastets § 6-1 siste ledd.

5.4.3 Bruksrettigheter og forvaltning i bygdebruksområder

5.4.3.1 Utgangspunkt

Det er i punkt 4.4.3.3 foreslått at bygder utenfor de kommuner som er tilsluttet Samisk grunnforvaltning skal kunne slutte seg til denne forvaltningsordningen, ved at et flertall av bygdas innbyggere kan kreve at det opprettes et bruksområde for bygda i samsvar med de regler som vil bli nærmere drøftet i de følgende underpunkter. Bygdefolket vil her ha rett til utmarksgodene (bygdebruksrett) og et visst ansvar for bruken av disse goder (bygdebruksforvaltning), jf. nedenfor i punkt 5.4.3.3, samt foran i punkt 5.3.4 og 5.3.5.

Retten til å få avgrenset slike bruksområder bør imidlertid ikke være forbeholdt bygder utenfor kommunene i Samisk grunnforvaltning, men også være åpen for bygder i disse kommuner. Riktignok vil innbyggerne her få styrket sin rettsstilling ved de regler som er skissert i punkt 5.4.2, men disse vil neppe være tilstrekkelige til å fange opp bygdefolks behov for utmarksrettigheter. Se også begrunnelsen for bygdebruksordningen i punkt 5.3.2.

Ettersom det er de samme hensyn som begrunner adgangen til å danne slike områder, bør reglene for opprettelse og avgrensning av områdene stort sett være like, enten bygdene ligger i eller utenfor kommunene i Samisk grunnforvaltning. De vurderinger som i punkt 5.4.3.2 er gjort om krav om opprettelse av bygdebruksområder, retningslinjer for avgrensningen og avgrensningsorgan gjelder derfor begge typer områder. Det lovforslag disse vurderinger har foranlediget er inntatt i lovutkastets § 6-2, jf. § 5-1.

Heller ikke når det gjelder spørsmålet om bygdebruksrettens og bygdebruksforvaltningens innhold er det grunn til å sondre mellom bygdebruksområder i og utenfor kommuner tilsluttet Samisk grunnforvaltning. Det er heller ikke grunn til å trekke noe skille mot innholdet av bygdebruksretten og bygdebruksforvaltningen i den allmenne kommuneordningen. Enten bygdebruksområdet er opprettet i medhold av reglene om Samisk grunnforvaltning eller kommuneordningen, vil reglene dermed være likelydende. Disse spørsmål vil derfor bare bli kort omtalt i punkt 5.4.3.3, mens det for en mer utførlig redegjørelse vises til punkt 5.3.4 og 5.3.5 foran. Se også lovutkastets § 6-3, som gir reglene i utkastets §§ 5-2 til 5-8 om bygdebruksrett og bygdebruksforvaltning tilsvarende anvendelse for bygdebruksområder knyttet til Samisk grunnforvaltning.

5.4.3.2 Bygdebruksområder

5.4.3.2.1 Krav om opprettelse

Det bør også for bygdebruksområder knyttet til Samisk grunnforvaltning være et absolutt vilkår for å få avgrenset et slikt område at dette er ønsket av et flertall av bygdefolket. Selv om bygdebruksområdene vil være tilknyttet en særskilt samisk forvaltningsordning, er det heller ikke her noen grunn til å skille mellom den samiske og den øvrige befolkningen i bygda. Utgangspunktet blir dermed det samme som for kommuneordningens bygdebruksområder: Det skal kunne opprettes et slikt områder for ei bygd hvor dette er ønsket av et flertall av bygdas myndige innbyggere, jf. punkt 5.3.3.1.1.

Som anført i punkt 4.4.3.3, kunne det nok, i motsetning til det som gjelder for den allmenne kommuneordningen, synes nærliggende å begrense adgangen til å få opprettet bygdebruksområde etter reglene om Samisk grunnforvaltning til samiske bygder. Så lenge det er tale om bygder i tilsluttede kommuner, vil det imidlertid uansett være naturlig å anse bygdene som samiske. Riktignok vil også kommuner med et betydelig ikke-samisk befolkningsinnslag kunne tre inn i Samisk grunnforvaltning, men det ville være uheldig om slik inntreden skulle frata folk i kommunens ikke-samiske bygder den mulighet de ellers vil ha til å få opprettet bygdebruksområde.

For bygder utenfor de tilsluttede kommuner kunne det nok derimot være større grunn til å stille et slikt krav, da det ikke uten videre harmonerer med begrunnelsen for Samisk grunnforvaltning om utenforliggende ikke-samiske bygder skulle kunne slutte seg til ordningen. Så lenge disse bygder i alle tilfelle vil kunne få opprettet et bygdebruksområde iht. kommune­ordningen, vil de heller ikke ha behov for slik til­slutning. Det er imidlertid i punkt 4.4.3.3 antatt at det ikke er grunn til å avgrense mot ikke-samiske bygder fordi slike bygder neppe vil ønske å tiltre en samisk grunnforvaltningsordning. Når det dessuten ikke er lagt opp til at Samisk grunnforvaltning skal være forbeholdt for «samiske» kommuner, er det heller ingen grunn til å forbeholde ordningen for «samiske» bygder.

Selv om adgangen for utenforliggende bygder til å slutte seg til Samisk grunnforvaltning etter dette ikke bør forbeholdes for «samiske» bygder, vil det imidlertid trolig i praksis være bygder som regner seg som samiske som vil ønske slik tilslutning. Det vil som regel være tale om bygder med et betydelig samisk befolkningsinnslag, som har vært og fortsatt er utgangspunkt for samisk næringsvirksomhet og utmarksbruk og hvor bygdefolket oppfatter sin bruk som samisk. Det er videre grunn til å tro at hvis et flertall av bygdefolket først fremsetter et krav om å få opprettet et bygdebruksområde i medhold av reglene om Samisk grunnforvaltning, vil de anse bygda som samisk enten denne ligger i en av de kommuner som er tilsluttet Samisk grunnforvaltning eller ikke. Den reelle betydningen av eventuelt krav om et ei bygd må være samisk vil derfor være ganske liten, og mindretallet har følgelig ikke foreslått noe slikt krav.

Det bør imidlertid være et krav at det må drives «tradisjonell utmarksbruk» i bygda. Dette er sammenfallende med det krav som er foreslått å stille som vilkår for å få avgrenset et bygdebruksområde iht. kommuneordningen, jf. punkt 5.3.3.1.2 og lovutkastets § 4-1 (alternativ 1), jf. § 5-1 i mindretallets utkast. Et slikt krav vil nok likevel i praksis kunne bety en viss begrensning i forhold til ikke-samiske bygders adgang til å slutte seg til Samisk grunnforvaltning.

Mens det i forhold til kommuneordningen gjør seg gjeldende en viss uenighet om oppfyllelsen av de underliggende vilkår skal gi en direkte rett eller bare en adgang for bygdefolk til å få avgrenset et bygdebruksområde, jf. punkt 5.3.3.1.2, er det enighet om at bygdefolk skal ha en slik rett etter reglene om Samisk grunnforvaltning. Spørsmålet om det skal opprettes et bygdebruksområde hvis de underliggende vilkår er oppfylt, vil dermed ikke være underlagt noen egentlig skjønnsutøvelse. Derimot vil opprettelsesorganet måtte foreta en del skjønnsmessige overveielser i forbindelse med den konkrete vurderingen av om disse vilkår faktisk er oppfyllt.

Det vil bl.a. være spørsmål om det er tale om ei «bygd» i lovens forstand og om det her drives «tradisjonell utmarksbruk». Det vil videre kunne være tvil om hvilken bosettingsmessig tilknytning en person må ha til ei bygd for å kunne være med på – eller eventuelt hindre – et krav om å få avgrenset et bygdebruksområde. Ettersom den bygdebruksordning det her er tale om vil springe ut fra forslaget om Samisk grunnforvaltning, synes det naturlig at de her nevnte og andre spørsmål som kan oppstå i forbindelse med fremsettelsen av et slikt krav, avgjøres av grunnforvaltningsstyret. Det er dette som i første hånd vil få seg forelagt bygdefolkets krav, og en naturlig del av styrets oppgave vil dermed være å avgjøre om lovens vilkår for å få opprettet et bygdebruksområde er oppfylt.

Det kan tilføyes at spørsmålet om et konkret bosettingsområde skal anses som ei «bygd» eller ikke vil være så vidt skjønnspreget at det nok er tenkelig at domstolene vil være tilbakeholdne med å overprøve grunnforvaltningsstyrets vurderinger i konkrete tilfeller. De vil imidlertid i alle tilfelle kunne prøve tolkning av uttrykket «bygd», og dette er heller ikke i seg selv så skjønnspreget at det uten videre vil være til hinder for at den konkrete subsumsjonen overprøves. Det samme gjelder i noen grad kravet om at det i bygda må drives tradisjonell utmarksbruk. Avgjørelsen av spørsmålet om hva som er ei «bygd» i lovens forstand og andre tvilsspørsmål er nærmere behandlet foran i punkt 5.3.3.1.3. Se også merknadene til lovutkastets § 6-2 første ledd i utredningens punkt 10.3.3.

5.4.3.2.2 Retningslinjer for avgrensningen

Vilkårene for å få opprettet bygdebruksområder vil etter det overstående være sammenfallende i det samiske grunnforvaltningsområdet og kommuneordningen. Videre vil de samme retningslinjer kunne legges til grunn for den konkrete avgrensningen av det enkelte område. Det er derfor tilstrekkelig å vise til drøftelsen i punkt 5.3.3.2.1, hvorfra det særlig kan være grunn til å gjengi følgende:

« ... Målet ved avgrensningen bør være å fastsette et naturlig bruksområde for bygda i forhold til de utmarksgoder som omfattes av bygdebruksretten, såfremt de finnes i bygdas nærhet. Grensen for området bør være felles for alle ressurser, og omfatte det området hvor folket i ei bygd tradisjonelt har utnyttet de fornybare ressursene, uten bruk av motoriserte hjelpemidler.

Bygdefolks bruk slik den har vært og er, bør derfor være det viktigste holdepunkt ved avgrensningen av bygdebruksområdet. Det kan nok undertiden være vanskelig å kartlegge bruken i bestemte områder, men det må likevel antas at deres bruk i tidligere tider og i dag, og utstrekningen av deres faktiske bruksområde ofte vil være godt kjent i bygda og dens nærliggende områder. Der det hevdes at andres bruk har trengt bygdefolks bruk tilbake, vil det også kunne være aktuelt å se tilbake til tiden før den konkurrerende bruken fikk noe omfang. Derfor må det tas utgangspunkt i bruken slik den var før motorferdsel i utmark fikk et omfang av betydning.

Selv om bygdefolks tradisjonelle bruk av utmarka sammen med deres nåværende bruk vil være det viktigste holdepunktet ved avgrensningen, er det likevel ikke grunn til å kreve at det i rettslig forstand må påvises eller sannsynligjøres bruk i alders tid. Det vil normalt være bygdas nærområde som vil være aktuelt som bygdebruksområde og siden bygdefolk forutsetningsvis vil ha brukt dette området lenge, er det unødvendig å stille noe absolutt krav i den retning. Det må dessuten antas at de, ihvertfall inntil ganske nylig, har vært bortimot enerådende og hatt en eksklusiv bruk av sitt nærområde. Videre vil skillelinjer i landskapet som høydedrag, bekker ol. kunne være til hjelp ved avgrensningen, og gi grenser som ligger naturlig i terrenget. Som holdepunkt for avgrensningen vil imidlertid dette være underordnet i forhold til kravet om tradisjonell og faktisk bruk av området.»

Disse vurderinger er nedfelt i lovutkastets § 6-2 tredje ledd der det fremgår at avgrensningen av bygdebruksområder etter reglene om Samisk grunnforvaltning, skjer i samsvar med de retningslinjer for avgrensningen av bygdebruksområder som er fore­slått i § 5-1 annet og tredje ledd.

5.4.3.2.3 Avgrensningsorgan

Den konkrete avgrensningen av et bygdebruksområde vil måtte skje ute i terrenget etter en vurdering av hvert område i forhold til de ovenfor angitte retningslinjer. Følgelig må det også her vurderes hvilket organ som skal stå for denne grensedragningen. Det er i punkt 5.3.3.2.2 foreslått at den enkelte kommune enten selv kan besørge avgrensningen av bygdebruksområdene, eller overlate dette til jordskifteretten, jf. lovutkastets § 5-1 fjerde og femte ledd.

Når kommunene ellers vil få hånd om utmarksforvaltningen i det samiske grunnforvaltningsområdet kunne det umiddelbart synes nærliggende også å la dem avgrense bygdebruksområdene. Dette kan i de tilsluttede kommuner anses som en intern forvaltningsoppgave som vil innebære at utmarksrettighetene fordeles blant de som er bosatt i og berettiget til området. Å legge avgrensningen til kommunene kan derfor sies å samsvare med de hensyn til samisk egenforvaltning som ligger bak forslaget om at kommunene også i det samiske forvaltningsområdet skal stå for utmarksforvaltningen.

Dette har imidlertid ikke samme vekt i forhold til avgrensningen av bygdebruksområder i kommuner utenfor Samisk grunnforvaltning. Avgrensningen av slike områder vil utvide grunnforvaltningsområdets yttergrenser, og kan ikke anses som noen intern rettighetsfordeling. Selv om avgrensningen vil ha stor betydning for de kommuner hvor bygdene ligger, synes det unaturlig å la utmarksstyrene i kommuner som ikke er med i Samisk grunnforvaltning besørge avgrensningen av denne ordningens virkeområde.

Denne forskjell synes så vidt vesentlig at hvis de kommunale utmarksstyrer tillegges avgrensningen i kommunene i Samisk grunnforvaltning, bør det opereres med et annet avgrensningsorgan for de «utenforliggende» bygdebruksområder. En delt avgrensningsordning synes imidlertid lite hensiktsmessig ut fra en rettsteknisk synsvinkel.

Det foreslås derfor at det skal opprettes ei egen avgrensningsnemnd for hver enkelt bygd som etter de foran skisserte vilkår anses å ha rett til å få opprettet og avgrenset et bygdebruksområde. Det vil bl.a. ut fra behovet for lokalinnsikt og representasjon av lokale kryssende interesser være fordelaktig at avgrensningsoppgaven legges til organer som er særskilt oppnevnt og sammensatt for den enkelte grensestrekning. Slike nemnder vil ha gode muligheter til å basere den konkrete grensedragningen på lokale forhold.

Det bør gis visse regler for oppnevning og sammensetning av avgrensningsnemdene. Den enkelte nemnds oppgave vil være begrenset til å trekke grensene for bygdebruksområdet, noe som ikke i seg selv vil virke inn på innholdet av bygdebruksretten og bygdebruksforvaltningen slik dette er skissert i punkt 5.4.3.3. Men grensedragningen kan likevel ha stor betydning for den fremtidige bruken av utmarksgodene i Finnmark, bl.a. vil bygdebruksområdenes totale geografiske utstrekning være viktige i en slik sammenheng.

Et mulig oppnevningsorgan kunne nok være utmarksstyret i den kommune hvor den bygd som har krevd å få avgrenset et bygdebruksområde ligger. Ut fra den styrende funksjon Samisk grunnforvaltning vil ha i sitt virkeområde, synes det likevel mest nærliggende at grunnforvaltningsstyret er oppnevningsorgan.

Nemndene bør sammensettes slik at de sentrale utmarksinteresser som gjør seg gjeldende i bygda og dens mer umiddelbare nærhet, blir representert. Det vil i praksis si at innbyggerne i den bygd som har krav på å få avgrenset et bygdebruksområde, må være representert, ettersom hensikten med å opprette et slikt område primært er å ivareta deres interesser. Avgrensningen av bygdebruksområdet vil dessuten ha betydelig interesse for lokale reindriftsutøvere og allmenne brukerinteresser i vedkommende kommune, slik at også disse bør være representert i nemndene.

Videre bør den enkelte nemnd ledes av en person som kan ta uhildet stilling til de fremsatte avgrensningskrav, og som ellers har de kunnskaper om grensedragning i sin alminnelighet og den kjennskap til de lokale forhold som skal til for å lede et slikt arbeid på en tilfredsstillende måte. Det vil imidlertid være vanskelig å konkretisere slike krav ved lovregler. Bortsett fra en regel om at den enkelte nemnd skal ledes av en uhildet person, foreslås det derfor ingen nærmere regler om ledervervet.

Nemndene vil dermed, i tillegg til lederen, bestå av én representant for bygdefolket, én for reindriften og én for de kommunale brukerinteresser. Hvis behovet tilsier det, bør det imidlertid kunne oppnevnes ytterligere representanter. På grunn av bygdefolkets særlige interesse i avgrensningen kan det f.eks. i viss tilfeller være aktuelt at de gis to representanter. Det kan også tenkes at brukerinteressene i tilgrensende bygder eller kommuner bør være representert, hvis avgrensningen vil berøre disse mer direkte.

Ved avgrensningen av bygdebruksområder utenfor kommunene i Samisk grunnforvaltning bør også Finnmark grunnforvaltning, som i utgangspunktet vil forvalte og eie grunnen i området, være representert i avgrensningsnemda, jf. lovutkastets § 6-2 annet siste setning. Foruten å avgrense et område der bygdefolk skal gis rett til ulike utmarksgoder, vil det i disse tilfellene også være tale om å avgrense et grunnstykke der eiendomsretten skal overføres fra Finnmark grunnforvaltning til Samisk grunnforvaltning.

Ettersom kommunens utmarksstyre vil ha hånd om utmarksforvaltningen i området når avgrensningsspørsmålet kommer opp, kan det også være grunn til at dette er med i nemnda. Skulle det i et konkret tilfelle være behov for det, vil det imidlertid uansett kunne oppnevnes en representant for utmarksstyret, jf. ovenfor. Det antas derfor unødvendig å gi uttrykkelige regler om at dette styret skal sikres slik representasjon.

De vurderinger det er redegjort for i det foregående er nedfelt i en særskilt lovregel om oppnevning og sammensetning av lokale avgrensningsnemnder. Se lovutkastets § 6-2 annet ledd.

Det antas at den enkelte avgrensningsnemnd med den ovenfor skisserte sammensetning normalt vil ha et godt grunnlag for å foreta en velbegrunnet grensedragning. Hvis det skulle være behov for det, vil man også kunne innhente faktiske opplysninger fra berørte brukerinteresser, og nødvendig faglig bistand fra f.eks. Finnmark grunnforvaltning og kommunale planmyndigheter, jf. de krav forvaltningsloven § 37, jf. § 17 stiller om at en sak skal være «så godt opplyst som mulig» før den avgjøres.

Ettersom det enkelte avgrensningsvedtak vil kunne ha stor betydning for de det berører, er det i lovutkastets § 6-2 fjerde ledd foreslått at bygdefolk og andre med rettslig interesse i avgrensningen skal kunne bringe avgrensningsnemndenes avgjørelser inn for jordskifteretten etter jordskiftelovens regler om grensegangssaker.

Det er også foreslått en hjemmel i § 6-2 siste ledd for Samisk grunnforvaltning til å gi forskrifter om fremgangsmåten ved fremsettelse av krav om bygdebruksområder, og om arbeidsmåten ved avgrensningen av områdene. Finnmark grunnforvaltning er i utkastets § 5-1 siste ledd gitt tilsvarende myndighet i forhold til de «kommunale» bygdebruksområdene, og det er naturlig å gi Samisk grunnforvaltning tilsvarende myndighet i dette organets virkeområde. Hjemmelen vil f.eks. kunne brukes til å gi nærmere saksbehandlingsregler dersom det skulle oppstå behov for slike regler.

5.4.3.3 Bygdebruksrett og bygdebruksforvaltning

5.4.3.3.1 Utgangspunkt

Innbyggerne i de bygder som får avgrenset et bygdebruksområde, vil i tillegg til de rettigheter de vil ha i det samiske grunnforvaltningsområdet, ha en særrett til utmarksgodene i bygdas bruksområde. Dette vil være et unntak fra den i punkt 5.4.2.1 skisserte regel om at alle fastboende i grunnforvaltningsområdet skal likestilles. Et slikt unntak kan imidlertid begrunnes bl.a. med den særskilte geografiske og bruksmessige tilhørighet bygdefolk vil ha til sitt nærområde. Se også det som er anført i punkt 5.3.2 som begrunnelse for å gjøre tilsvarende unntak i kommuneordningen.

Det skal her redegjøres for de vurderinger som er gjort i forbindelse med utformingen av de regler som skal gjelde for bygdefolks rettigheter i bygdebruksområdene og forvaltningen av disse rettigheter. Det er bygget på det som i punkt 5.3.4 og 5.3.5 er anført om de tilsvarende spørsmål for de bygdebruksområder som skal kunne opprettes med hjemmel i kommuneordningen, jf. lovutkastets §§ 5-2 til 5-8. Drøftelsene har ledet til at det i utkastets § 6-3 er gitt en regel som gir disse regler tilsvarende anvendelse for bygdebruksområder opprettet i medhold av reglene om Samisk grunnforvaltning.

Det vil derfor ikke være noen innholdsmessig forskjell mellom det som vil gjelde i bygdebruksområder som opprettes av Samisk grunnforvaltning og de som opprettes av kommunen. Bygdefolks rettigheter og forvaltningsmyndighet vil imidlertid i det første tilfelle ha en særskilt samisk overbygning og begrunnelse, mens de i det andre tilfelle vil ha en kommunal og dermed en norsk overbygning.

5.4.3.3.2 Bygdebruksrett

Bygdebruksrettens innhold vil være sammenfallende med det som er foreslått for de «kommunale» bygdebruksområdene. Det er derfor her tilstrekkelig kort å skissere rettens innhold og ellers vise til det som er sagt i punkt 5.3.4, samt lovutkastets § 5-2.

Utgangspunktet er her som ellers, at de som etter folkeregisteret er, eller etter en helhetsvurdering må anses som bosatt i ei bygd er rettshavere til de utmarksgoder som tillegges bygda. Det skal, bl.a. av rettstekniske grunner, ikke være noe krav om botid. Tilflyttere vil dermed få rettigheter fra det tidspunkt de er registrert bosatt i bygda, mens utflyttede mister sine rettigheter når de blir registrert bosatt et annet sted, og dermed trer ut av det fellesskap som utgjør det kollektive rettssubjekt det her er tale om.

Det understrekes at prinsippet om at det ikke skal gjøre individuelle forskjeller på etnisk grunnlag når det gjelder den enkeltes rett til å utnytte naturgodene, innebærer at alle fastboende i ei bygd i utgangspunktet må tillegges de samme rettigheter. Det skal heller ikke gjelde noe fortrinn for primærnæringsutøvere, men bygdefolk skal selv kunne prioritere personer tilhørende denne gruppen hvis de ønsker det, jf. punkt 5.4.3.3.3. For øvrig vises det drøftelsen i punkt 5.3.4.1 av spørsmålet om bygdebruksordningens rettshavere.

Bygdefolket skal i bygdebruksområdet ha rett til de utmarkgoder bygdebruksretten omfatter. De vil som en del av en slik rett kunne åpne sitt bruksområde for andre, men det vil være opp til dem selv å avgjøre i hvilket omfang, og på hvilken måte andre skal kunne utnytte bygdebruksgodene, jf. punkt 5.4.3.3.3. Det enkelte bruksområde vil ha relativt begrenset utstrekning, slik at en sterk rett for bygdefolket neppe vil virke spesielt ekskluderende for allmennheten. Dess­uten vil trolig de fleste bygder i praksis åpne sine bruksområder for allmenn bruk i et visst omfang. Bygdefolkets rett skal for øvrig gjelde overfor alle som ikke er bosatt i bygda, også de som er hjemmehørende i andre deler av det samiske forvaltningsområdet. Den rett bygdefolket tillegges, vil også være begrenset av allment gjeldende rammer for ressursutnyttelsen. Se ellers drøftelsen av bygdebruksrettens allmenne art og omfang i punkt 5.3.4.2.

Bygdebruksretten vil omfatte de bruksmåter som bygdefolk i samiske områder tradisjonelt har utnyttet. Hovedhensynet bak å innføre en særskilt rettighetsordning på bygdenivå er å styrke bygdefolks mer tradisjonelle former for ressursutnyttelse. Selv om også bygdefolk vil ta del i den økte innflytelse overfor «moderne» bruksmåter som vil følge av etableringen av Samisk grunnforvaltning, vil de ikke få noen direkte rett til vannkraftutbygging, gruvedrift, bygging av veier, hytter og boliger etc. I stedet vil deres bruksrettigheter omfatte de samme bruksmåter og utmarksgoder som kommuneordningens bygdebruksdel, se punkt 5.3.4.3.

«Tradisjonelle» bruksmåter som saltvannsfiske og laksefiske i de «store» elvene vil dermed bli regulert etter andre regler enn bygdebruksregelene. Det er imidlertid, i motsetning til det som gjelder for den kommunale bygdebruksordningen, enighet blant de som har gått inn for Samisk grunnforvaltning om at retten til laksefiske i de «små» elvene skal omfattes av bygdebruksretten. Retten vil dermed omfatte laksefiske i sjøen og de «små» elvene, innlandsfiske, jakt og fangst, sanking av egg og dun og multeplukking. Den vil også få anvendelse for hogst av lauvtrevirke til brensel og stikking av torv, men vil for disse to bruksmåter være begrenset til husbehov. Det kan også nevnes at enkelte av de ovenfor omtalte bruksmåter, bl.a. laksefiske i sjøen og hugst, i praksis vil måtte underlegges visse tildelingsordninger. Slike ordninger vil imidlertid kunne administreres av de berettigede bygdefolk, jf. punkt 5.4.3.3.3.

Det understrekes ellers at opprettelsen av bygdebruksområder vil ha konsekvenser både for myndigheten til de kommunale utmarksstyrene og styret for Samisk grunnforvaltning. Utmarksstyrenes myndighet vil i bygdebruksområdene i stedet tilligge bygdene, og selv om grunnforvaltningsstyret beholder sin myndighet i disse områdene, vil det ikke uten videre kunne treffe beslutninger som strider mot bygdefolkets rett til bruksområdet.

Reindriftssamenes rettsstilling vil ikke bli direkte berørt av Samisk grunnforvaltning og heller ikke av at det i tilknytning til denne ordningen skal kunne opprettes bygdebruksområder. De vil som før kunne utøve sine rettigheter etter reindriftsloven, og bruke grunnen i Finnmark til beite, ferdsel og flytting. Reindriftssamene vil videre når deres vinterbosted ligger i et bygdebruksområde ha bygdebruksrett på samme grunnlag som den øvrige lokalbefolkning. På sitt faste sommerbosted vil de kunne nyttiggjøre seg bygdebruksretten når de driver reindrift i området. Når de som ledd i reindriften har mer kortvarige opphold i et slikt område vil de ikke ha bygdebruksrett, men vil kunne ta trevirke og drive jakt, fangst og fiske på like vilkår som bygdefolk, jf. reindriftsloven § 13 og § 14.

I den grad deres bruk har sitt grunnlag i disse regler, vil de være fritatt fra å betale ulike avgifter, mens de hvis bruken har grunnlag i deres stilling som berettigede bygdefolk må betale avgifter på linje med bygdefolket ellers. Det er gjort utførlig rede for reindriftssamenes rettsstilling i bygdebruksområdene i punkt 5.3.4.4.

Som følge av at bygdefolket vil ha enerett til bygdebruksgodene, vil utenbygdsboende bare kunne utnytte disse i bygdebruksområdet hvis bygdefolket tillater det. Uttrykket «utenbygdsboende» omfatter i denne sammenhengen også folk fra de øvrige deler av det samiske grunnforvaltningsområdet. Disse vil dermed i utgangspunktet ikke ha noen bedre stilling i bygdebruksområdet enn øvrige utenbygdsboende, men bygdefolket kan gi dem en slik prioritert stilling om man finner grunn til det, jf. drøftelsen nedenfor og i punkt 5.3.4.5.

5.4.3.3.3 Bygdebruksforvaltning

Det skal her gis en oversikt over hvilke forvaltningsoppgaver det er grunn til å tillegge bygdene som ledd i den bygdebruksordning som skal gjelde i medhold av reglene om Samisk grunnforvaltning. Først kan det imidlertid presiseres at det også her er tatt utgangspunkt i de overveielser som er gjort i forhold til den «kommunale» bygdebruksordningen. For en mer utførlig redegjørelse for de aktuelle vurderinger, kan det vises til drøftelsen i punkt 5.3.5.

Det er heller ikke i det samiske grunnforvaltningsområdet aktuelt å gi bygdefolk adgang til å disponere over grunnen i bygdebruksområdet, f.eks. ved salg og bortfeste. Disse oppgaver vil dermed i eventuelle bygdebruksområder i de kommuner som er tilsluttet Samisk grunnforvaltning fortsatt ligge til grunnforvaltningsstyret, mens de i eventuelle utenforliggende bygdebruksområder vil bli overført fra Finnmark grunnforvaltning til styret, jf. punkt 4.4.3.3.

Derimot bør bygdefolk bli tillagt ulike former for utmarks- og rettighetsforvaltning i bygdebruksområdet, herunder myndighet til å innskrenke ressursbruken i forhold til det som følger av lov og forskrift og til å disponere over de rettigheter man tillegges. Eksempelvis ved å fordele disse rettighetene mellom de som er bosatt i bygda eller ved å la også andre utnytte bygdebruksgodene, eventuelt mot betaling. Disse forvaltningsoppgaver vil i utgangspunktet tilligge kommunens utmarksstyre. Dette vil dermed ha hånd om denne forvaltningen også der det kan være aktuelt å opprette et bygdebruksområde, men hvor det ikke er fremmet noe krav i den retning. Etter at bygdebruksområdet er avgrenset bør disse deler av kommunens utmarksmyndighet overføres til bygdefolket.

Én følge av at det opprettes et bygdebruksområde vil være at en del av grunnen i det samiske forvaltningsområdet, eller eventuelt i de utenforliggende kommuner, blir unntatt fra allmenn bruk fra den øvrige befolkning i området eller kommunen. Det er derfor rimelig at folk i bygder som ønsker å bli tildelt et bygdebruksområde, også må påta seg visse forpliktelser i den forbindelse, og herunder et visst ansvar for å styre bruken av området. Den forvaltning på bygdenivå som det legges opp til, vil dessuten trolig være i samsvar med de ønsker som gjør seg gjeldende i mange bygder.

Det er neppe grunn til å foreslå andre regler om bygdebruksorganer enn de som i punkt 5.3.5.2 er foreslått for den «kommunale» bygdebruksordningen. Bygdefolks forvaltning vil dermed i utgangspunktet bli utøvd ved flertallsvedtak på allmøte der alle rettshavere har møte- og stemmerett. De berettigede velger på allmøtet et bygdebruksstyre blant de myndige rettshavere, som kan få tillagt hele eller deler av den myndighet som ligger til bygda. Styret velges for inntil fire år og hvis de lokale reindriftsutøvere ønsker det skal minst ett av styremedlemmene være aktiv reindriftsutøver. For øvrig antas det at bygdefolket selv kan gi nærmere regler om beslutningsdyktighet og at bestemte vedtak skal treffes med kvalifisert flertall ol. Se ellers lovutkastets § 6-3, jf. § 5-3 med merknader.

Også bygdefolks myndighet vil være den samme, enten det er tale om bygdebruksområder opprettet i medhold av kommuneordningen eller reglene om Samisk grunnforvaltning, jf. punkt 5.3.5.3 og lovutkastets § 6-3 der det fremgår at § 5-4 skal gjelde tilsvarende.

Bygdefolket vil etter dette bl.a. kunne vedta bruksbegrensninger og fredninger ut over det som ellers følger av lover og forskrifter, jf. punkt 5.3.5.3.1. De bør riktignok ikke kunne utvide rettshavernes bruk ut over det som følger av slike regler, men det er neppe betenkelig at de kan innskrenke bruken i forhold til allmenne begrensninger for brukstider og redskapsbruk mv.

Bygdene bør videre kunne foreta individuelle tildelinger av utmarksgodene, f.eks. ved utvisninger eller bortforpakninger og liknende fordelinger mellom de berettigede bygdefolk. Dette vil bl.a. kunne være aktuelt for bruksmåter som er av en slik art at det kan være grunn til å tildele enkeltpersoner et avgrenset område, f.eks. plasser for laksefiske i sjøen eller områder for vedhogst eller multeplukking. Bygdefolket vil som ledd i en slik tildelingsmyndighet bl.a. kunne prioritere utøvere av primærnæringer eller andre som kan vise til et særskilt behov for én eller flere bygdebruksgoder. Se ellers punkt 5.3.5.3.2.

Bygdefolket bør også kunne åpne bygdebruksområdet for mer allmenn bruk, og treffe vedtak om kortsalg og avgifter mv. For at deres rett skal ha et reelt innhold bør det ikke gjelde noen formelle begrensninger for hvordan retten disponeres, f.eks. i form av maksimalpriser eller et tak på antall tillatt solgte kort. Utenbygdsboende bør imidlertid ikke kunne slippes til i et så stort omfang at det begrenser bygdefolkets bruk, og de inntekter bygda vil få ved kortsalg og avgifter bør brukes til administrasjon og andre ressursfremmende tiltak, jf. punkt 5.3.5.3.3 og 5.3.5.3.4.

For det tilfelle at ei bygd ikke har praktiske muligheter til å påta seg de aktuelle forvaltningsoppgaver, bør det på visse vilkår kunne åpnes for kommunal bygdebruksforvaltning, jf. den begrunnelse som er gitt for dette i punkt 5.3.5.4. Hvis det ut fra de allmenne avgrensningskriterier, jf. punkt 5.4.3.2.2 og 5.3.3.2.1, er grunn til å legge visse arealer ut som fellesområde for flere bygder, bør disse områder i utgangspunktet forvaltes av bygdene i fellesskap. Hvis dette skulle by på for store praktiske problemer, vil imidlertid de kommunale utmarksstyrer også kunne ta seg av forvaltningen av slike fellesområder. Se ellers lovutkastets § 6-3, jf. § 5-5.

Det er i punkt 4.4.8.2 foreslått at Samisk grunnforvaltnings enkeltvedtak skal kunne påklages til Sametinget, og begrunnet hvorfor det bør være en slik klageadgang. Noen av de argumenter som der er an­ført kan nok også begrunne en klageadgang i forhold til bygdebruksorganenes beslutninger, men vil likevel ha liten vekt i forhold til disse beslutninger.

Hvis et organ utenfor bygda gis anledning til å overprøve dennes vedtak på skjønnsmessig grunnlag ville det uthule poenget med å tillegge bygdene myndighet. Det er heller ikke grunn til å gi regler om legalitetskontroll av disse beslutninger. Bygdefolks myndighet vil være begrenses til å treffe ulike vedtak i tilknytning til disponeringen av den rett de er tillagt, uten at det er tale om å utøve noen form for offentlig myndighet. Det vil i bygdebruksforvaltningen ikke være nødvendig å ta de samme hensyn som vil måtte tas i forbindelse med styringen av det samiske grunnforvaltningsområdet. Dertil vil de som måtte være misfornøyd med bygdebruksorganenes vedtak uansett ha mulighet til å reise sak for domstolene.

Det er etter dette ikke grunn til å åpne for noen særskilt overprøving av disse organers vedtak. Dette gjelder også for det tilfelle at styret for Samisk grunnforvaltning utøver bygdebruksforvaltningen på vegne av bygdefolket. Ettersom også de vurderinger som er gjort i forbindelse med mulige regler om adgangen til å påklage bygdebruksorganenes vedtak er sammenfallende med de tilsvarende vurderinger i forhold til kommuneordningen, vises det til drøftelsen i punkt 5.3.5.5. Se også lovutkastets § 6-3 og § 5-6.

Det forslås for øvrig også at de regler som i kommuneordningen er foreslått om bygdebruksorganenes partsstilling og om oppløsning av et bygdebruksområde, jf. punkt 5.3.5.6 og 5.3.5.7, gis tilsvarende anvendelse for de bygdebruksområder som er tilknyttet Samisk grunnforvaltning. Se lovutkastets § 6-3, jf. § 5-7 og § 5-8.

5.5 Laksefiske i tana og alta

5.5.1 Innledning

Som det fremgår av punkt 5.2.4.4.4 vil laksefisket i de «store» elvene i Finnmark, det vil si Tana-, Alta- og Neidenvassdraget, i motsetning til det øvrige laksefisket i fylket, ikke inngå i de generelle rettighets- og forvaltningsordninger som foreslås. Dette har bl.a. sammenheng med de særskilte regler fisket i disse elvene i lang tid har vært undergitt og at utvalget vil foreslå nye forvaltnings- og rettighetsordninger, særlig for Tana og Neiden.

Innledningsvis skal det gis en kort oversikt over rettstilstanden i Tana, Alta og Neiden. 24 Reglene om laksefisket i de «store» elvene har utgangspunkt i jordutvisningsresolusjonen 25. mai 1775 § 6, se punkt 5.5.2.2.2 nedenfor. Den senere utviklingen av rettstilstanden har vært noe forskjellig for de tre elvene. Rettsstillingen er forholdsvis lik når det gjelder retten til fiske, men det er visse ulikheter på forvaltningssiden. Fisket i Tanavassdraget er nærmere regulert i bl.a. tanaloven 23. juni 1888, jf. kgl.res. 1. april 1911. Rettstilstanden for Alta- og Neidenvassdraget er derimot ikke lovregulert, men utviklet gjennom langvarig praksis og rettsavgjørelser. Den fremgår i dag bl.a. av vedtektene for de sammenslutninger av fiskeberettigete som er opprettet i de to elvedalene, hhv. Alta Laksefiskeri Interessentskap (ALI) og Neiden Fiskefellesskap (NF).

Den jordbrukende del av befolkningen i de tre elvedalene har sterke fiskerettigheter i vassdragene. Den øvrige elvedalsbefolkningen har ikke samme sterke rettsstilling, men er (med unntak av Neiden) bedre stilt enn fiskere som ikke er hjemmehørende i elvedalen. I Alta og Neiden har de berettigete i stor grad også hånd om rettighetsforvaltningen gjennom de nevnte foreningene. Forvaltningen i Tana er derimot mer uoversiktlig og for en stor del overlatt til statlige organer (fylkesmannen, politimesteren i Vadsø og lensmennene i Tana og Karasjok). Rettshaverne selv har ved sine organer (laksetinget og sonemøtene) kun en viss innflytelse på den interne fordelingen av fisket mellom rettshaverne.

Denne oversikten viser at rettsstillingen, særlig i Alta og Neiden, har visse paralleller til den foreslåtte bygdebruksordningen, ved at (en del av) lokalbefolkningen har en særrett til en bestemt bruksmåte (laksefiske) innenfor «sitt» område. Dette kunne isolert sett tale for at laksefisket i de «store» elvene bør legges til bygdene. Det synes imidlertid ikke å være noe påtrengende behov for dette, bl.a. fordi elvedalsbefolkningen allerede har en sterk rettsstilling og også et visst forvaltningsansvar. Dagens rettsstilling er dess­uten så spesiell at det vil være vanskelig å tilpasse laksefisket i de tre elvene til en generell bygdebruksordning, hvor alle i bygda i utgangspunktet skal ha lik rett til utmarksgodene. En slik utvidelse av rettshaverkretsen vil neppe kunne gjennomføres uten erstatning til dem som i dag har særrettigheter til laksefisket.

Selv om det er klare likheter mellom de tre «store» elvene mht. fiskerettigheter og forvaltning, eksisterer det også viktige særpreg og forskjeller. Dette tilsier at elvene behandles hver for seg. Tana behandles i punkt 5.5.2 og Altaelva i punkt 5.5.3. For Tana fore­slås omfattende endringer, bl.a. med sikte på en avklaring av retten til stangfiske og en forenkling av forvaltningsordningen i retning av større egenforvaltning, jf. punkt 5.5.2.3. Fisket i Neidenelva kunne systematisk vært behandlet i dette kapitlet. Men dette fisket må sees i sammenheng med utvalgets forslag om østsamene i Neiden og behandles derfor i kapittel 7.

5.5.2 Fisket i Tana

5.5.2.1 Innledning

Tana eller Deatnu (storelva) er det største og mest lakserike vassdraget i Finnmark og Norge, og dessuten grenseelv mot Finland. Tana med alle bielvene er lakseførende i over 1000 kilometer. 25 Årlig fangstkvantum er fem til seks ganger større enn i Altaelva, som regnes som landets nest beste lakseelv. Høyeste kjente mengde laks som er tatt på en sesong er ca. 250.000 kilo (1975). Med sin enorme vannføring likner Tana mer på en flod enn en elv. I århundrer har elva derfor vært viktigste ferdselsåre (frem til veiene ble bygd) og selve livsnerven i dalføret.

Tana ligger i det samiske kjerneområdet og skjærer gjennom tre samekommuner, Tana og Karasjok på norsk side og Utsjok i Finland. Fisket i elva har vært av sentral betydning i kulturell, sosial og økonomisk sammenheng for den samiske bosettingen i Tanadalen og er i dag også viktig for den ikke-samiske befolkningen. De rike fiskeressursene ga fra gammelt av grunnlag for bosetting langs hele elva. Befolkningen langs elva har tradisjonelt livnært seg av fiske, særlig laksefiske, i kombinasjon med noe jordbruk og utnyttelse av utmarksgodene. Laksefisket har lange tradisjoner, og det knytter seg et rikt samisk språk og et stort antall fiskemetoder og teknikker til disse tradisjonene.

En kort oversikt over de forskjellige deler av elva viser at bruksmønsteret varierer mye fra del til del. Fra Tanamunningen til Rájánjárga/Grensenesset (ca. 60 km) er det i all hovedsak garnfiske: drivgarn om våren og stengsel og stågarn ellers i sesongen. I området Seida/Sieiddáguoika til Skiippagurra/Guivvešguoika (ca. 5 km) drives det med stangfiske både fra båt (dorging) og land. Fra Rájánjárga til kommunegrensen Tana-Karasjok (ca. 100 km) drives det med garnfiske og stangfiske, i all hovedsak fra båt, bortsett fra Vuollegeavŋŋis (Storfossen) og Badjegeavŋŋis (Ailestrykene eller Øvre Storfoss). Garnfiske drives om våren, mens stengsel og stågarn brukes ellers i sesongen. Også stangfiske fra båt drives av de fiskeberettigete. På denne strekningen danner elva riksgrense mellom Norge og Finland.

På riksgrensestrekningen er det stort tilsig av tilreisende turister som bruker egen båt, særlig fra Finland. I månedsskiftet juni/juli selges ofte nærmere 1000 kort pr. døgn bare på finsk side. Samlet sett har det ofte vært solgt omkring 30.000 fiskedøgn pr. år til tilreisende fiskere i Tana. 26 I de mest hektiske fiskedøgnene er det ofte flere timers ventetid på de beste strykene. Det har gjort at lokalbefolkningen føler seg fortrengt fra sine tradisjonelle fiskeplasser. For lokalbefolkningen langs Tana oppleves det som et særdeles viktig rettighetsspørsmål at man får utøve sitt tradisjonelle fiske på en rimelig måte.

Et annet spørsmål som opptar alle som fisker i Tana, gjelder risikoen for at smitte fra oppdrettsanlegg sprer seg til tanalaksen. Det er grunn til å tro at smittefare vil oppstå også i fremtiden. Tanavassdragets verdi som naturområde og som grunnlag for samisk og norsk kultur er uvurderlig, og følgene av at smitte sprer seg til vassdraget, med sin enorme utstrekning og tallrike store og små sideelver, vil være katastrofale. Samerettsutvalget vil derfor understreke at arbeidet med å holde Tana fri for smitte må ha høyeste prioritet også i tiden som kommer. Å bevare Tana for fremtidige generasjoner er et hovedformål med de nye lovreglene for Tana, se lovutkastets § 1-2.

Spørsmålene om hvem som har rett til å fiske med henholdsvis garn og stang i Tana, har vært, og er fortsatt, omdiskuterte. Etter gjeldende rett har aktive jordbrukere i Tanadalen garnfiskerett, mens øvrige lokalfolk har adgang til billig stangfiske. Med «lokalfolk» menes her personer bosatt i kommunene Tana og Karasjok og personer som bor langs sideelvene til Tana i Kautokeino kommune. Om lokalfolk også har en rett til stangfiske, er et spørsmål som ikke har fått noen endelig rettslig avklaring. Videre har mange tatt til orde for at forvaltningen av fisket i Tana, som i dag er delt mellom flere offentlige organer, bør forenkles og legges nærmere fiskerne selv.

Laksefisket i Tana er i en særegen situasjon både faktisk og rettslig. Samerettsutvalget har derfor funnet det nødvendig å foreta en grundigere vurdering av fisket i Tana enn det som er gjort for de to andre elvene. I punkt 5.5.2.2 drøftes spørsmål omkring garnfisket i Tana. Retten til stangfiske i vassdraget behandles i punkt 5.5.2.3, og i punkt 5.5.2.4 foretas en relativt utførlig drøftelse av en fremtidig forvaltningsordning for fisket i vassdraget.

Et samlet utvalg vil på denne bakgrunn foreslå enkelte endringer i reglene om fiske i vassdraget. Man går inn for å lovfeste lokalfolks rett til stangfiske. Videre foreslås at forvaltningen av fisket legges til et organ som representerer både garn- og stangfiskerne. Det foreslås også at rettighetsreglene for Tana samles i en egen lov, som avløser en del av de mange spredte reglene som gjelder i dag. Lovreglene er tenkt inntatt som en selvstendig del av en lov om fisket i Tana, Neiden og Alta, se punkt 5.5.4 . Av praktiske grunner vil lovens første del, som gjelder Tana, tidvis bli omtalt som «tanaloven».

5.5.2.2 Retten til garnfiske

5.5.2.2.1 Innledning

Retten til garnfiske i Tana er i dag en særskilt rett for jordbrukere bosatt langs elva. Utvalgets utgangspunkt har vært at denne særstillingen skal beholdes. Uttrykket «garnfiske» er her brukt som en fellesbetegnelse for de fiskemetoder for laks som bare jordbruksbefolkningen har adgang til å utøve i Tana. I dag gjelder det stengsel, settegarn, drivgarn og kastenot, se forskriftene for henholdsvis hoved- og sidevassdrag fra 1989 og 1990. Uttrykket er ikke helt dekkende, ihvertfall ikke når man ser på de fiskemetoder som har vært brukt av jordbruksbefolkningen i tidens løp. Utvalget har likevel valgt å bruke «garnfiske», som en motsetning til det mer moderne «stangfiske» (fiske med stang og håndsnøre).

5.5.2.2.2 Historisk bakgrunn

En grundig gjennomgang av rettsutviklingen for garnfisket er gitt av rettsgruppen i NOU 1993:34 s. 141-150. Det skal her bare gis en kort historisk oversikt over hvordan fisket har vært regulert.

De første skriftlige kilder om fisket i Tana viser at det var samene som alene utøvet fisket og hadde fiskerett. Sverre Tønnesen skriver i «Retten til jorden i Finnmark» (2. utg. 1979) bl.a.: «Her (i Tana) gjaldt det tvert om så seint som i 1601 at samene anså seg som eneberettiget til fisket og forlangte betaling av de som måtte ønske å delta i fisket» (s. 38). Dette synet deles av Steinar Pedersen, som i «Laksen, allmuen og staten» (Diedut nr. 2 for 1986) slår fast at: «det synes altså i utgangspunktet klart at det var de samiske siidaene som dreiv fiske i vassdraget» (s. 7).

Ved jordutvisningsresolusjonen av 1775, som åpnet for erverv av jord med tilhørende fiskerettigheter, ble det i § 6 bestemt at:

«De Herligheder, som hidindtil have været tilfælles for hele Bygder eller Almuen i almindelighed, være sig Fiskeri i Havet og de store Elve, samt Landingssteder og deslige, forbliver fremdeles til saadan almindelig Brug.»

Formålet var å verne om etablerte fiskerettigheter, bl.a. de samiske bygdenes fellesfiskerett i Tana.

De norske og finske myndighetene, både sentralt og lokalt, ønsket etterhvert en sterkere regulering av fisket i Tana. En slik hjemmel fikk man først ved lov om grensevassdrag av 29. mars 1871. I medhold av loven ble det utstedt en kongelig plakat av 4. mai 1872. Det ble innført forbud mot flere av de tradisjonelle fiskemetodene i øvre del av elva, lystring, goldin og overstenging. Reglene tok sikte på «å ordne forholdene slik at folk langs hele elva, og både i de norske og de finske bygder, skulle få anledning til å nyttiggjøre seg den». 27 Steinar Pedersen påpeker imidlertid at bestemmelsene ikke tok hensyn til om dette var rettigheter som var opparbeidet f.eks. gjennom alders tids bruk. Særlig forbudet mot overstenging, som var en flere hundre år gammel tradisjon, skapte kraftige reaksjoner i Karasjok. 28

Ved lov 23. juni 1888 om Retten til Fiskeri i Tanavassdraget i Finmarkens Amt ble det foretatt ytterligere reguleringer av fisket i vassdraget. Fiskeretten ble iht. lovens § 1 lagt til den jordbrukende befolkning i elvedalen. Hensikten med loven var ikke å begrense elvedalsbefolkningens fiskerett, men tvert imot gjennom klarere kriterier å sikre at personer med fast tilknytning til Tanadalen fikk beholde den fiskerett de hadde ervervet gjennom alders tids bruk. Det antas at alle eller i hvert fall et stort flertall av de fastboende oppfylte lovens vilkår da den kom.

Ved kongelig resolusjon 1. april 1911 ble imidlertid rettshaverkretsen innsnevret ved at det i dennes § 2 ble stilt en del særskilte krav til jordbruksproduksjon og eiendommens beliggenhet som vilkår for å oppe­bære særlige lakserettigheter i vassdraget. Det har vært stilt spørsmål om denne innsnevringen hadde tilstrekkelig hjemmel i Tanaloven, noe bl.a. Tønnesen og Ingvald Falch besvarer benektende. 29 Det later likevel til å være enighet om at det faktum at resolusjonen har vært fulgt i mer enn 80 år, innebærer at dens bestemmelser i dag må legges til grunn som gjeldende rett.

Laksefiskeloven (1992) og dens forløpere respekterer fullt ut den rettighetsregulering som er foretatt i 1888-loven og 1911-resolusjonen, jf. § 22 femte ledd og § 24. I § 22 sies det at lovens særlige regler om fiskerettigheter på statsgrunn ikke gjelder for den lakseførende del av Tana (samt Alta og Neiden), mens det i § 24 slås fast at loven ikke medfører endringer i lokalbefolkningens særlige rettigheter etter 1775-resolusjonen og 1888-loven.

5.5.2.2.3 Bør dagens regler om garnfiskerett endres?

De nærmere vilkår for å få (eller beholde) rett til garnfiske er at man er fast bosatt på og bruker av egen jord eller jord som er leid på åremål. I tillegg må jorden ligge «inden 2 km. fra elvebredden», være «bebygget for beboelse» og være «så stor og dyrket, at der på samme avles år om andet mindst 1 kufor (2000 kg. høy)». De som oppfyller disse vilkårene, vil som bevis for sin fiskerett få utstedt et «laksebrev» fra politimesteren i Vadsø.

Jordbruksdrift er et hovedvilkår for garnfiskerett. Dette ble lagt til grunn allerede i tanaloven fra 1888. Ved resolusjonen fra 1911 ble det stilt minstekrav til omfanget av jordbruket. Disse kravene gjelder fort­satt. De er tilpasset en tid da jordbruket i Tana ble drevet på en helt annen måte enn i de siste tiårene. Det kunne derfor være grunn til å overveie endring av dette vilkåret. Utvalget er likevel kommet til ikke å ville foreslå endringer av jordbruksvilkåret. Det er behov for en viss avgrensning av tallet på garnfiskerettshavere, og det er vanskelig å finne en annen noenlunde klar og hensiktsmessig avgrensning. Avgrensningen ville bli for streng dersom moderne jordbruk med større driftsenheter og større produksjon skulle legges til grunn. På den annen side ville den lett bli for vid dersom det skulle være tilstrekkelig å eie jordbrukseiendom av en viss størrelse. Det er etter utvalgets syn heller ikke rimelig å la fiskeretten følge eiendomsrett til (jordbruks-)grunn. Det er driften, dvs. bruksmåten og tilknytningen til primærnæringen, som bør gi grunnlag for garnfiskerett.

Utvalget vil etter dette ikke foreslå særlige endringer av vilkårene for å ha garnfiskerett. Man har ikke funnet grunn til å sløyfe kravet til jordbruksaktivitet, slik bl.a. Laksefiskeforeningen har gått inn for. 30 Utvalget vil heller ikke foreslå lempninger i jordbrukskravet. Garnfiskeretten vil derfor fortsatt ligge til aktive jordbrukere i Tanadalen.

På enkelte punkter har det utviklet seg en praksis som avviker noe fra ordlyden. Det stilles f.eks. i dag ikke noe krav om at oppdyrket høy skal brukes som kufór. Videre godtar man at det i stedet for høy produseres f.eks. silomasse. Utvalget mener denne praksisen er rimelig og at den bør fremgå direkte av lovteksten, jf. lovutkastets § 2-1.

Det har i den senere tid kommet en del kritikk fra Laksefiskeforeningen for Tanavassdraget 31 mot det offentliges praktisering av 1911-forskriftens regler om garnfiskerett. Kritikken går i hovedsak ut på at forskriften tolkes for snevert. Blant annet skal en innskjerpet praktisering av kravet til beboelse på jordbrukseiendommen ha ført til at flere personer har fått sine laksebrev inndratt. Etter dagens praksis må man bo på jordbrukseiendommen eller på boligeiendom som har felles grense med eller er fradelt denne.

Det kan imidlertid tenkes tilfelle der det synes rimelig at en person får beholde eller blir innvilget rett til garnfiske, selv om boligen ikke står på jordbrukseiendommen eller boligeiendommmen ikke har felles grense med jordbrukseiendommen. Som eksempel kan nevnes tilfelle hvor jordbrukseiendommen kan overflommes av elva og derfor er uegnet som byggegrunn, eller hvor adkomsten til jordbrukseiendommen gjør det ønskelig å bo nærmere offentlig vei. Boligen bør imidlertid ikke ligge lenger unna jordbrukseiendommen enn slike praktiske forhold gjør nødvendig.

Utvalget mener at den nærmere praktisering av dette bør overlates til det nye forvaltningsorganet, Tanaelvas fiskestyre. Fiskestyret vil kunne skrive ut laksebrev når det finner dette rimelig etter en konkret vurdering av forholdende på stedet mv. Det bør derfor fremgå av loven at det ikke er et absolutt krav for garnfiske at man bor «på» jordbrukseiendommen, slik det er formulert i 1911-resolusjonen § 2. Det foreslås derfor at vilkåret er at man bor «på eller nær» jordbrukseiendommen, se lovutkastets § 2-1. Videre heter det i § 3-3 at fiskestyret avgjør om vilkårene for fiskerett foreligger. Hensikten med endringen er ikke å åpne for at nye grupper får garnfiskerett, men å legge til rette for en mer fleksibel praksis enn ordlyden i 1911-resolusjonen gjør.

Det hevdes at garnfiskerettshaverne etter dagens praksis gis små muligheter til å overlate fisket til en stedfortreder. For bortleie av fiskerett kreves i dag godkjennelse av politimesteren i Vadsø, i tillegg til enstemmighet blant de fiskeberettigete i sonen, jf. 1911-forskriftens § 9. Retten kan ikke leies bort for mer enn tre år om gangen. Denne forholdsvis snevre adgangen til utleie av fiskerett kunne i og for seg gi grunn til å drøfte om dagens utleieadgang bør liberaliseres noe.

Formålet med den særlige fiskeretten i Tana er imidlertid primært at retten skal utnyttes av rettshaverne selv, eventuelt også økonomisk ved å selge fisk, men ikke ved utleie. Utvalget har derfor ikke funnet grunn til å tillate utleie eller utlån av fiskeretten.

Det kan imidlertid være praktisk at det åpnes for at en stedfortreder utøver fiskeretten i særlige tilfelle. Det kan f.eks. tenkes at rettshaveren pga. alder, helse eller fravær er utelukket fra fisket for en kortere periode. Det kan da være rimelig at vedkommende får samtykke til å la en stedfortreder fiske i stedet for seg. Utvalget foreslår at Tanaelvas fiskestyre får myndighet til å gi slike samtykker, se lovutkastets § 2-1. Dermed får rettshaverne selv gjennom det nye organet bestemme hvilken praksis som skal føres.

Samtykke til å bruke stedfortreder bør etter utvalgets mening bare kreves når det er en annen enn et husstandsmedlem som skal utøve garnfiskeretten. Selv om fiskeretten formelt sett ligger til den som «avler», bør det ikke kreves samtykke fra fiskestyret dersom en annen i husstanden skal utøve fiskeretten i stedet for rettshaveren. Praktiske hensyn tilsier en slik løsning. Utvalget har dessuten lagt vekt på at garnfiskeretten i Tana oppfattes som en familierett like mye som en personlig rett.

Selv om ikke de allmenne vilkårene for garnfiskerett foreslås endret, har utvalget vurdert om det bør innføres en dispensasjonsadgang fra de allmenne vilkårene for garnfiskerett, dvs. at andre enn garnfiskerettshaverne i særlige tilfelle kan gis adgang til å fiske med garn. Et sentralt argument for en slik ordning er at det i enkelte tilfelle kan være rimelig at personer som driver tradisjonell næringskombinasjon i elvedistriktet, får fiske med garn, selv om de ikke oppfyller vilkårene om jordbruksaktivitet mv. Spørsmålet er drøftet nærmere i punkt 5.5.2.4.5 nedenfor.

Utvalget vil også komme med noen bemerkninger om reindriftsutøvernes rettsstilling. Det rettslige utgangspunktet er at garnfisket i Tana ikke omfattes av reindriftsloven § 14. 32 Reindriftsutøvere kan derfor ikke drive garnfiske i Tana med grunnlag i reindriftsloven. Videre har Tana- og Varanger herredsrett ved dom 19. mars 1984 (RG 1985 s. 911) avvist en påstand fra reinbeitedistrikt nr. 9 om rett til garnfiske i Tana uavhengig av 1911-resolusjonen. 33

Det kan på denne bakgrunn spørres om dagens rettsstilling er så urimelig for de reindriftsutøvere som har tilhold i Tanadalen, at de bør gis rett til laksefiske i vassdraget på linje med fastboende jordbrukere. Dette kunne nok ha noe for seg dersom det kunne godtgjøres at reindriften, før garnfiskeretten i Tana i 1888 ble lagt til jordbruket, hadde etablert en rett til slikt fiske. Det foreligger ikke opplysninger om sedvane og rettsoppfatninger fra dengang som taler for at en slik rett har eksistert. Det har, med grunnlag i tanaloven og 1911-resolusjonen, dannet seg en praksis som trolig også reindriftsutøverne har innrettet seg etter. På denne bakgrunn synes det i dag rimelig at reindriftsutøverne ikke har garnfiskerett.

Det har ellers vært diskutert om reindriften har noe reelt behov for en særskilt garnfiskerett. Siden relativt få reindriftsutøvere befinner seg i Tanadalen i det tidsrom hvor garnfiske er aktuelt (sommeren), vil behovet i utgangspunktet være lite. Dagens gode fremkomstmuligheter gjør det imidlertid mulig for reindriftsutøverne å komme seg til Tanadalen under garnfiskeperioden, slik at de i en viss utstrekning kunne ha benyttet seg av en eventuell garnfiskerett. Utvalget antar likevel at de reindriftsutøvere som er hjemmehørende i elvedalen, delvis vil kunne få dekket sitt behov gjennom den adgang de i dag har til for en relativt lav pris å drive stangfiske i elva på linje med den øvrige fastboende befolkning i elvedalen. Det må også nevnes at en god del utøvere oppfyller vilkårene for garnfiskerett, og derved har rett til slikt fiske i kraft av reglene fra 1888 og 1911.

Utvalget har således kommet til at det ikke er grunn til å foreslå regler i retning av å gi reindriftsutøvere med tilhold i Tanadalen noen rett til garnfiske i elva. Derimot kan det stille seg annerledes når det gjelder stangfisket, se punkt 5.5.2.3.

Det synes for øvrig ikke grunn til å foreslå noen endringer av innholdet i og omfanget av jordbrukernes garnfiskerett i elva. Her som ellers vil selve utøvelsen av retten være begrenset av de reguleringer som fastsettes om fisketider og redskapsbruk fra sentralt hold i medhold av lov om laksefisk og innlandsfisk m.v. av 15. mai 1992 nr. 47, og bestemmelser fra lokale forvaltningsmyndigheter, jf. nedenfor i punkt 5.5.2.4. Ettersom det ikke foreslås noen utvidelse av rettshaverkretsen, synes det heller ikke å være behov for å innføre særskilte ordninger for å begrense eller fordele fisket blant rettshaverne, ut over de ordninger som allerede gjelder i dag. Den myndighet politimesteren etter 1911-resolusjonens § 5 har til å utvise fiskeplasser og til å foreta inndeling i soner eller strekninger hvor flere fiskerettshavere kan fiske, foreslås for øvrig overført til det nye organet Tanaelvas fiskestyre, se lovutkastets § 3-3.

Den øvrige befolkning i dalen eller de reindriftsutøvere som periodevis måtte ha tilhold i Tanadalen, vil altså ikke bli tillagt noen garnfiskerett. De øvrige vurderinger av disse gruppenes rettsstilling knytter seg til stangfisket og vil bli behandlet nedenfor i punkt 5.5.2.3. Der vil utvalget også komme inn på rettsstillingen for personer som ikke har tilknytning til Tana, verken som reindriftssamer eller fastboende, se punkt 5.5.2.3.6.

5.5.2.3 Retten til stangfiske

5.5.2.3.1 Innledning

Mens retten til garnfiske mv. i Tana stort sett har vært avklart etter gjeldende rett, har det hersket større usikkerhet om retten til stangfiske. Det har særlig vært stilt spørsmål om lokalfolk har en selvstendig rett til stangfiske, eventuelt mot å betale en symbolsk avgift, eller om staten har adgang til å avskaffe eller begrense dagens ordning med rimelige sesongkort til innenbygdsboende stangfiskere.

Uttrykket «stangfiske» omfatter både fiske med stang og med annet håndsnøre fra båt og elvebredd. Dette betyr at to forskjellige fiskemåter behandles samlet. Det eksisterer også språklige og historiske forskjeller mellom disse to fiskemåtene. Den tradisjonelle formen for «stangfiske» i Tanadalen har vært fiske med snøre fra båt. Det gamle samiske ordet for å fiske med snøre er «oaggut». Kasting med stang fra land, som er en nyere fiskemåte, har man på samisk et eget uttrykk for: «šlivgut». At snørefisket først og fremst foregikk fra båt, viser også det samiske ordet for fiskesnøre: «duorggu» (på norsk «dorg»).

Dagens regelverk viser at tanafolk har en sterkere rett til dorging enn andre, mens forskjellen er mindre ved stangfiske fra land. Det siste fisket kan utenbygdsboende utøve på egen hånd for kr. 120 pr. døgn, mens dorging koster kr. 250 pr. døgn og må skje med båt som er registrert som tilhørende Tanavassdraget, og enkelte ukedager med en norsk eller finsk tanadalsinnbygger om bord.

Når fiske med stang og fiske med håndsnøre her behandles samlet under betegnelsen «stangfiske», skyldes det flere forhold. For det første synes dette å være i samsvar med dagens norske bruk av uttrykket «stangfiske». For det andre har man etter dagens regler samme adgang til de to fiskeformene, selv om de nærmere vilkårene som nevnt varierer noe når det gjelder utenbygdsboende. For det tredje kan fisket med stang anses som en naturlig fortsettelse eller utvikling av håndsnørefisket, slik at det i realiteten dreier seg om to former for krokfiske som har nær sammenheng med hverandre. At fiske med håndsnøre har en lengre tradisjon i Tanadalen enn fiske med stang er heller ikke til hinder for at man likestiller fiskemåtene i fremtidig lovgivning.

5.5.2.3.2 Historisk bakgrunn

Stangfisket i Tana har en kortere tradisjon enn garnfisket. Aage Solbakk 34 gjør rede for utviklingen av dette fisket fra tidlig i forrige århundre og frem til idag. Solbakk antar at den første formen for stangfiske som har vært utøvd i Tana, er noððo-oaggun (fiske med håndsnøre fra båt). Dette fisket startet trolig tidlig på 1800-tallet, og ble utøvd av «gamlingene og ungdommen», mer som en hobby enn som næringsfiske. Midt i forrige århundre begynte engelskmenn med sportsfiske i Tana, et fiske som varte til omkring første verdenskrig. De kastet med stang fra båt eller land, oftest fra båt. Denne fiskemetoden ble etter hvert kopiert av lokalbefolkningen, uten at mer tradisjonelle former for krokfiske forsvant.

Først på 1880-tallet mener Solbakk at det lokale stangfisket fikk reell betydning som fangstmetode. Stangfisket var da i ferd med å bli «en betydelig bibeskjeftigelse for de såkalte «fiskeberettigede»». Hele familien og også husdrenger deltok etterhvert i dette fisket.

Frem mot århundreskiftet ble hjemmeværende sønner de viktigste utøverne av stangfisket. Etter 1888-loven lå garnfiskeretten nemlig bare til husbonden på den enkelte jordbrukseiendom. Familien deltok imidlertid i fisket med stengsel. Frem til de fikk egen gård med tilhørende «garnrett», var stangfisket for voksne sønner den viktigste næringen om sommeren.

Flere forhold medførte at stangfisket utover på 1900-tallet fikk økt utbredelse og betydning i Tana. Man fikk en kraftig befolkningsøkning fra slutten av 1800-tallet og utover i vårt århundre. Samtidig medførte 1911-resolusjonen, som knyttet garnfiskeretten til aktive jordbrukere ved å kreve en bestemt mengde høyproduksjon (2000 kg.), at en stadig økende andel av befolkningen hadde adgang bare til stangfiske.

Ved kongelig resolusjon av 1938 ble de «ikke-fiskeberettigede» delt i to med hensyn til avgiftsbetaling. Fastboende ble pålagt en avgift på to kroner pr. år, mens alle andre måtte betale to kroner pr. døgn, eller 50 kroner pr. år. For turistenes vedkommende var dette i samsvar med tidligere avgiftspraksis, mens de fastboendes «symbolske» avgift var noe nytt. Laksebreveierne ble derimot ikke pålagt å betale avgift for sitt stangfiske.

I 1953 ble det imidlertid innført avgift på laksebreveiernes stangfiske i riksgrenseområdet, satt til halvparten av det den øvrige lokalbefolkningen måtte betale. Fra 1979 måtte laksebreveierne betale avgift også for stangfiske utenfor riksgrenseområdet. Siden 1979 har lokalfolk vært likestilt mht. stangfiskeavgift, uavhengig av om de har garnfiskerett eller ikke.

De siste årene har vært preget av en markert økning i turisters stangfiske, som har medført at lokalbefolkningen fortrenges fra sine tradisjonelle fiskeplasser.

5.5.2.3.3 Har lokalbefolkningen en rett til stangfiske?

Fast bosatte i Tanavassdragets elvedaler (inkludert de som har garnfiskerett) har i dag en adgang til å drive stangfiske mot å betale kr. 50,- pr. år. Dette fremgår av §§ 2 og 3 i forskriftene fra 1989 og 1990 om Tanaelvas hoved- og sidevassdrag. Et sentralt og omdiskutert spørsmål er som nevnt om lokalfolk har en rett til stangfiske i Tana, eller om staten fritt kan begrense eller forby dette fisket. Spørsmålet er ikke utslagsgivende for utvalgets vurdering av om det bør innføres en lovfestet stangfiskerett for lokalfolk, men et moment i denne vurderingen.

Spørsmålet er vanskelig, ikke minst fordi den rettslige reguleringen av fisket i Tana i stor grad er foretatt uten at lokalbefolkningens stangfiske er direkte nevnt. Rettsgruppen unnlot å trekke noen konklusjon, og mente at «et endelig svar trolig bare kan gis av en domstol etter en vurdering av utgangspunktet for reguleringen av fisket og den senere praksis fra fiskeutøvere og forvaltning», jf. NOU 1993:34 s. 152. Steinar Pedersen 35 og Ingvald Falch 36 konkluderer begge med at det mest sannsynlig eksisterer en stangfiskerett for Tanadalens befolkning. Pedersen sier det slik:

«...det eksisterer en form for felles fiskerett for Tanadalens befolkning. Denne retten er i praksis tillempa slik at en gruppe i utgangspunktet har fiskerett med garn, mens en annen har rett til stangfiske».

Regjeringsadvokaten ga i et møte i Tana 2. juli 1986 uttrykk for et motsatt synspunkt: 37

«Staten har formelt sett full adgang til å avskaffe eller begrense ordningen med rimelig sesongkort til innenbygdsboende stangfiskere som ikke er fiskeberettiget».

Det vil i det følgende bli gitt en kort oversikt over de rettslige reguleringer av fisket i Tana som kan være av betydning for spørsmålet om stangfiskerett.

Den første rettslige regulering av fisket kom ved 1775-resolusjonen, som i § 6 slo fast at de samiske bygdenes fellesrettigheter skulle sikres. Selv om denne bestemmelsen kom før stangfisket begynte i Tana, innebar den et viktig prinsipp og utgangspunkt: Det tradisjonelle fellesfisket skulle ikke begrenses av nye regler.

Ved Tana-plakaten fra 1872, som for første gang etablerte et felles regelverk for Tanavassdraget, fikk man i § 11 den første bestemmelsen som regulerte stangfisket. Bestemmelsen rettet seg mot andre «end de i Elven Fiskeberettigede». Siden alle fastboende i dalen på denne tiden ble ansett som fiskeberettiget, synes det klart at § 11 bare tok sikte på tilreisendes stangfiske, særlig de britiske sportsfiskerne. Deres stangfiske ble nå gjort avhengig av tillatelse fra fogden og betaling av en avgift. De fiskeberettigetes stangfiske ble ikke underlagt begrensninger.

Tanaloven bestemte i § 1 første ledd at bare fast bosatte personer som brukte jord i elvedistriktet, kunne drive fiske i Tana. I annet ledd ble det sagt at «andre end de Fiskeberettigede» kunne gis tillatelse til stangfiske av fogden, etter nærmere bestemmelser av Kongen. Isolert sett tyder både første og annet ledd på at en stor del av de fastboende langs elva ikke skulle ha rett til å fiske med stang. Selv om de fleste familiene i Tanadalen oppfylte jordbruksvilkåret i første ledd, var det nemlig bare «husbonden» i hver familie som skulle ha fiskerett. Hvis første ledd var ment som en uttømmende regulering av fiskeretten, ville dermed ingen andre tanafolk ha stangfiskerett. Når man i tillegg antar (som Pedersen og Falch) at annet ledd, som åpner for at det kan gis tillatelse til stangfiske, bare tok sikte på tilreisende, skulle det tyde på at lovgiverne mente å holde størstedelen av elvedalsbefolkningen utenfor stangfisket.

Dette synes å være lite sannsynlig. Både Pedersen og Falch mener at lovens forarbeider og praksis før og etter loven viser at 1888-loven ikke var ment å begrense elvedalsbefolkningens stangfiske. Forarbeidene tyder tvert imot på at hensikten med loven var å sikre lokalbefolkningens fiske mot konkurransen fra det økende antall innflyttere. Konklusjonen må derfor bli at loven ikke ga noen uttømmende regulering av adgangen til stangfiske.

Heller ikke 1911-resolusjonen innførte begrensninger i lokalbefolkningens adgang til stangfiske. Verken selve resolusjonen eller forarbeidene nevner stangfisket uttrykkelig.

Ved kongelig resolusjon av 16. juli 1920 ble det i § 13 gitt en bestemmelse om adgangen til stangfiske. Bestemmelsen ble gitt samme ordlyd som § 11 i 1872-plakaten, som altså kun rettet seg mot tilreisende fiskere. Både på lokalt og sentralt hold var oppfatningen at det fortsatt bare var turister som skulle betale avgift for stangfiske, og også undersøkelser av praksis tyder på at lokalbefolkningen drev stangfiske gratis. 38

Siden den gang har tanafolks stangfiske bare vært gjenstand for betydningsfull regulering én gang, nemlig i 1938 da man ved kongelig resolusjon innførte en symbolsk avgift på lokalbefolkningens (de uten garnfiskerett) stangfiske. Dette kan ikke sees som et uttrykk for at det ikke ble ansett å eksistere en stang­fiskerett for denne gruppen. De norske representantene i forhandlingene med Finland, som førte frem til 1938-resolusjonen, sa nemlig i et notat til UD (datert 2. mars 1936): «... forholdet (er) det at elvedalens befolkning har rett til stangfiske overalt i vassdraget (efter nugjeldende bestemmelser) på eget rikes område».

Høyesterettsdommen om laksebreveiernes og statens adgang til salg av fiskekort i Tanavassdraget (Rt. 1994 s. 158), har indirekte en viss betydning for den øvrige lokalbefolkningen. Men dommen tar ikke stilling til om det eksisterer en stangfiskerett for denne gruppen, og den gir heller ikke grunnlag for noen slutninger om dette.

Lokalbefolkningens stangfiske har foregått med myndighetenes vitende siden tidlig i forrige århundre, uten at det noengang har vært grepet inn mot dette med en klar lovbestemmelse. Det er også hevet over tvil at stangfisket har vært utøvd i samsvar med en klar samisk og lokal rettsoppfatning om at lokalbefolkningen har rett til stangfiske.

Dette bekreftes bl.a. av utenriksdepartementets sekretær Arnold Ræstad i et notat fra 1907 der det heter:

«Fisket med stang ansees (efter oplysninger fra almuen paa laksethingene Aleknjarg 16. august, Sirma 18. august, Valjokholmen 20. august, Karasjok kirkested 21. august) frit for begge rigers undersaatter over hele elven, ....».

Ifølge Ræstad innebar dette at man kunne fiske på begge sider av riksgrensen og trekke laksen i land på det andre landets territorium. Etter en beskrivelse av dorgemetodene, kom han også inn på hvem som drev dette fisket. Det var mest de «...av en families yngre medlemmer, som ikke har egen fiskerett». 39 I tilknytning til dette presiserte han nok en gang at dette fisket anses «...frit over hele elven for indbyggerne paa begge sider». Ræstad kan ikke forstås på annen måte enn at den del av lokalbefolkningen som drev med stangfiske, ikke betalte noen avgift for dette. Det gjorde de tilreisende sportsfiskerne. Ræstad fortsatte nemlig: «Derimod betaler (jf. plakatens § 11) fremmede (engelske) sportsfiskere, som leier fiskeret i elven, leieavgift baade paa norsk og paa finsk side...»

Også Ingvald Falch (s. 55) konkluderer med at rettsoppfatningen i elvedalen er og var at lokalfolk har rett til stangfiske:

«Mitt inntrykk er at den lokale oppfatningen nokså entydig er og spesielt har vært at lokalbefolkningen har en særlig rett til stangfiske».

På denne bakgrunn mener utvalget at det meste taler for at lokalbefolkningen i Tana etter gjeldende rett har en stangfiskerett.

5.5.2.3.4 Lovfestet stangfiskerett for lokalbefolkningen

Utvalget mener at flere forhold taler for en lovfesting av lokalbefolkningens stangfiskerett. En slik lovregel vil, på bakgrunn av det som er sagt ovenfor, være i samsvar med dagens praksis i Tana og sannsynligvis også med gjeldende rett.

En lovfesting vil videre ha stor prinsipiell betydning for den ikke-jordbrukende del av befolkningen, ved at den får klarlagt sin rettsstilling. Selv om dette ikke vil gi noen stor faktisk endring, vil en lovfesting være med på å sikre en rettighet som er av sentral betydning for samisk kultur. Laksefisket har vært en viktig materiell forutsetning for den samiske kulturen i Tanadalen. At stangfiskeretten kommer til uttrykk i loven vil samsvare godt med statens forpliktelse etter ILO-konvensjonens artikkel 15 nr. 1 første setning, der det heter at «vedkommende folks rett til naturressurser i deres landområder skal sikres spesielt». Videre vil en større klarhet omkring de omstridte rettighetsspørsmålene i Tana kunne svekke grunnlaget for tvister blant befolkningen.

Også den del av befolkningen som har garnfiskerett (laksebreveierne), vil være omfattet av en eventuell lovregel. Men laksebreveierne har fra gammelt av en rett til stangfiske i tillegg til den mer omfattende garnfiskeretten. Den særlige fiskeretten for jordbrukerne i elvedalen har omfattet både rett til garnfiske og rett til stangfiske. For laksebreveierne vil nok derfor en lovfestet stangfiskerett kunne sees som en styrking av andre tanafolks rettsstilling på bekostning av dem selv.

De synspunktene Laksebreveierforeningen gjorde gjeldende i rettssaken mot staten bl.a. om hvilken adgang henholdsvis laksebreveierne og staten har til å selge fiskekort i Tanavassdraget, kan tyde på at i hvert fall en del laksebreveiere vil anse en allmenn stangfiskerett for tanafolk som et inngrep i deres egne rettigheter. Foreningen hevdet for Høyesterett bl.a. at laksebreveierne har rett til å selge fiskekort, at statens adgang til å selge fiskekort er begrenset til det som er nødvendig for å dekke utgifter til fiskeoppsyn, at et eventuelt overskudd skal tilfalle laksebreveierne og at statens salg av fiskekort skal skje til markedspris.

Laksebreveierforeningen fikk ikke medhold på noen punkter. Høyesterett uttalte imidlertid (Rt. 1994 s. 158) at det går en grense for hvor mange fiskekort staten kan selge:

«Staten kan neppe være berettiget til salg i et slikt omfang at det i virkeligheten innebærer en overføring av fiskerett fra de fiskeberettigete til grupper uten fiskerett. Hvilken grense som her skal trekkes, kan være noe uklart. Men etter det som foreligger i saken, finner jeg ikke at staten ved det salg som inntil nå er drevet, har overskredet denne grense».

Utvalget forutsetter at den omtalte grensen respekteres også ved anvendelsen av en eventuell lovregel om stangfiskerett. Men lovregelen må innebære at innskrenkninger i fiskekortsalget som måtte anses nødvendige, først gjøres gjeldende mot utenbygdsboende.

Det vil slik utvalget ser det ikke være særlig problematisk å tilpasse en stangfiskerett for elvedalsbefolkningen til den rett Tanadalens jordbrukere har til garnfiske. Retten til stangfiske vil ikke være ubegrenset. Den vil være begrenset av bl.a. regler om fisketid og redskapsbruk, jf. punkt 5.5.2.4 om forvaltningen av Tanavassdraget. Det vil dermed være gode muligheter for å kontrollere at verken lokalfolks eller andres stangfiske får et omfang som hindrer garnfiskerne i å utøve sine særlige rettigheter.

Et eget spørsmål er om en lovfestet stangfiskerett i seg selv vil gi lokalbefolkningen noen sikkerhet mot drastiske prisøkninger på fiskekort. I dag betaler disse som nevnt kun en symbolsk pris for stangfiske (kr. 50 for sesongkort), mens de som er bosatt utenfor «Tanavassdragets elvedaler» må betale langt mer (kr. 120 pr. fiskedøgn for stangfiske fra land, kr. 250 for snørefiske fra båt). Spørsmålet om lokalbefolkningens vern mot kraftige økninger i fiskekortprisen har tidligere vært omdiskutert, jf. bl.a. NOU 1993:34 s. 151, men er i dag mindre interessant. Dette skyldes at prisjusteringer ifølge forskrifter om fisket i Tanaelvas hovedvassdrag 24. februar 1989 og sidevassdragene 6. april 1990 nå skal skje «i takt med den generelle prisutvikling» i Norge og Finland (§ 2).

Selv om lokalbefolkningen allerede etter gjeldende rett har et visst vern mot sterke prisøkninger, har utvalget ansett det ønskelig å si uttrykkelig i loven at lokalbefolkningen skal betale en rimelig pris for fiskekort, se lovutkastet § 3-6. Foruten at dette ytterligere styrker vernet mot prisøkninger, innebærer det at bygdefolk får en lovbeskyttet rett til billig stangfiske.

Det foreslås således en lovfesting av rett til stangfiske i vassdraget for folk bosatt i elvedistriktet (se nærmere om den geografiske avgrensningen nedenfor). Eventuelle nødvendige innskrenkninger i fisket vil dermed først måtte gjøres gjeldende overfor utenforstående brukere. Sammenholder man en slik generell stangfiskerett med laksebreveiernes rett, kan man for øvrig se det slik at fisket i Tanaelva vil ligge til elvedalsbefolkningen i fellesskap. Innenfor denne gruppen vil laksebreveierene ha enerett til garnfiske, og dermed en kvalitativ fortrinnsrett i forhold til den øvrige elvedalsbefolkningens stangfiskerett.

5.5.2.3.5 Nærmere om lovregelens innhold

Utvalget foreslår at personer som bor i kommunene Tana eller Karasjok eller langs sideelvene til Tanaelva i Kautokeino kommune, skal ha rett til å fiske med stang, se lovutkastets § 2-2.

Kravet om at man «bor» i Tana eller Karasjok eller ved sideelvene til Tana i Kautokeino, betyr i praksis at man må stå registrert i folkeregisteret med adresse i dette området. Man kan derfor ha stangfiskerett selv om man i store deler av året oppholder seg utenfor elvedistriktet, f.eks. i forbindelse med jobb eller utdanning.

Rettshavere vil etter forslaget være alle innbyggerne i kommunene Tana og Karasjok, samt personer som bor langs sideelvene til Tanaelva i Kautokeino kommune. Forslaget går lenger enn ordlyden i § 2 i forskriftene fra 1989 og 1990, som gjelder de som bor i «Tanavassdragets elvedaler». Forslaget er imidlertid i samsvar med dagens praksis. Av Kautokeinos innbyggere er det etter dagens praksis bare de som bor i Tanavassdragets «nedbørfelt» som får kjøpe billig fiskekort. Uttrykket «ved sideelvene til Tana i Kautokeino kommune», er ment å omfatte samme område og innebærer derfor ingen realitetsendring.

Et annet spørsmål er om reindriftsutøvere skal ha stangfiskerett. Reindriftssamer som er registrert bosatt i elvedalen (dvs. vinterbosted), vil bli omfattet direkte av regelen om lokalbefolkningens rett. Mer tvilsom er situasjonen for andre reindriftsutøvere. Rettsgruppen konkluderer med at reindriftsloven § 14, som gjelder fiske på statseiendom, ikke gjelder for Tana. Bestemmelsen gir derfor ikke reindriftsutøverne grunnlag for stangfiskerett på linje med lokalbefolkningen, jf. NOU 1993:34 s. 209. Utvalget anser det imidlertid som ønskelig og rimelig at prinsippet i reindriftsloven § 14 gis tilsvarende anvendelse for stangfiske i Tanavassdraget. Det bør derfor fremgå av loven at reindriftsutøvere har stangfiskerett på linje med lokalbefolkningen når de driver lovlig reindrift i elvedistriktet.

Siden reindriftsloven § 14 ikke får direkte anvendelse, kan det spørres om de sistnevnte reindriftsutøverne skal betale fiskekort og fiskeravgift. Normalt er de fritatt for å betale «leie eller kortavgift» for fiske på statseiendom, jf. reindriftsloven § 14 tredje ledd. De trenger heller ikke å betale fiskeravgift til staten når det fiskes med grunnlag i reindriftslovgivningen, jf. laksefiskeloven § 30 annet ledd. Ingen av disse unntakene gjelder for stangfisket i Tana. Resultatet blir da at reindriftsutøverne på linje med lokalbefolkningen må betale både fiskeravgift til staten og (billig) fiskekort for Tana.

Ellers er det også for Tana enighet om at de som ikke bor eller driver reindrift i det nevnte området, i utgangspunktet bør ha den samme stilling som i dag. De vil med andre ord kunne kjøpe stangfiskekort til en pris som ligger betydelig over det tanafolk betaler. Det må likevel understrekes at det for utenbygdsboende bare dreier seg om en adgang til å fiske mot kjøp av fiskekort. Deres fiske vil ikke kunne gis et slikt omfang at det rammer de lokale jordbrukeres garnfiskerett eller lokalbefolkningens stangfiskerett, noe som bl.a. innebærer at det er denne gruppen som eventuelle innskrenkninger i fisket først vil måtte gjøres gjeldende overfor. Allmennhetens adgang til fiske er drøftet nærmere i punkt 5.5.2.3.6.

Utvalget har vurdert om befolkningen i hele Kautokeino kommune bør gis samme stangfiskerett som folk i Tana og Karasjok. Begrunnelsen for dette er at vassdraget har sitt utspring i Kautokeino kommune og at det fra enkelte hold har vært hevdet at befolkningen i Kautokeino tidligere har fått kjøpe fiskekort til samme pris som folk fra Tana og Karasjok.

Fra fylkesmannen i Finnmark har det blitt opplyst at adgangen til å kjøpe billige sesongkort for stangfiske i Tanaelva i samsvar med forskriftene har vært forbeholdt de i Kautokeino kommune som bor i elvas nedbørsfelt. Denne gruppen kan i dag kjøpe fiskekort på samme vilkår som folk i Tana og Karasjok. Den delen av Tanavassdraget som ligger i Kautokeino kommune, er forholdsvis kort og befolkningen her er svært fåtallig. Disse personene vil etter utvalgets forslag ha samme lovbeskyttede rett til stangfiske som andre personer bosatt langs vassdraget.

Utvalget har imidlertid ikke funnet grunn til å foreslå at den øvrige befolkning i Kautokeino kommune skal få særskilte rettigheter i Tanavassdraget. Denne gruppen vil dermed ha den samme adgang til stangfiske som andre personer bosatt utenfor elvedalen.

5.5.2.3.6 Allmennhetens adgang til stangfiske

Allerede de første egne offentlige bestemmelser om fisket i Tana (Tanaplakaten fra 1872 og Tanaloven fra 1888) inneholdt regler om at fogden (staten) kunne gi tillatelse til stangfiske. Som nevnt foran var det de utenbygdsboendes stangfiske disse bestemmelsene tok sikte på. Mens retten til garnfiske for aktive jordbrukere har vært fastlagt i loven, har staten praktisert en ordning med adgang for andre til stangfiske mot løsning av fiskekort. I høyesterettsdommen fra 1994 (Rt. 1994 s. 158) er det lagt til grunn at dette ikke er uhjemlede inngrep i laksebreveiernes rettigheter, samtidig som det gis uttrykk for at det går en grense for hvor mye stangfiske som kan tillates før det griper inn i garnfiskerettshavernes rett.

Formålet med den nye tanaloven er å sikre en bærekraftig bruk og forvaltning av vassdraget. Det skal legges vekt på å sikre fiskerettighetene og grunnlaget for bosettingen langs vassdraget. Dette er avgjørende forutsetninger for videreføring og utvikling av samisk kultur, næring og samfunnsliv. Lovens formål er videre å sikre allmennhetens adgang til fiske.

Oversikter viser at stangfiske er drevet av store grupper, både innenbygds- og utenbygdsboende. I 1995 ble det på norsk side solgt 1 653 sesongkort for stangfiske til laksebreveiere og den øvrige lokalbefolkningen, mens det samme år ble solgt 4 541 døgnkort for fiske til utenbygds fiskere. Det totale antallet utenbygds fiskere i Tana er imidlertid langt høyere, fordi det selges svært mange døgnkort på finsk side. Det ble således i samme tidsrom solgt 24 951 fiskedøgn i Finland. Størstedelen av inntektene av stangfiske kommer fra salg av fiskekort til utenbygdsboende, både fordi de er mange og fordi de betaler en langt høyere pris enn lokalbefolkningen. Dette salget betyr derfor mye for inntektene til oppsyn og kultivering.

Utvalgets forslag i lovutkastets § 2-2 om stangfiske innebærer for det første at lokalbefolkningens rett til stangfiske lovfestes. Utvalget foreslår videre at det i samme bestemmelse gjøres klart at også personer som ikke har fiskerett, skal ha adgang til stangfiske mot løsning av fiskekort. Dette vil være i samsvar med dagens regelverk og praksis. Nærmere bestemmelse om adgangen til stangfiske skal fastsettes av fiskestyret, se lovutkastets § 2-2 tredje ledd.

Dette forslaget innebærer at stangkortsalget blir overført fra staten til Tanaelvas fiskestyre, jf. § 3-6 i lovutkastet. Etter denne bestemmelsen skal fiskestyret fastsette kortprisen, som skal være lavere for rettshavere enn for andre. Som hovedregel har fiskestyret plikt til å selge fiskekort til allmennheten, men fiskestyret kan sette begrensninger av hensyn til fiskebestanden eller utøvelsen av fisket, jf. lovutkastet § 3-7. Disse forhold er omtalt i punkt 5.5.2.4.5 om fiskestyrets myndighet.

5.5.2.4 Forvaltningen av fisket

5.5.2.4.1 Skillet mellom offentligrettslig og privatrettslig forvaltning

Gjeldende regler om fisket i Tana kan grovt sett deles i to typer. Den ene typen gjelder selve fiskerettighetene, dvs. regler om hvem som har fiskerett og hva retten går ut på. Slike regler er behandlet ovenfor. Den andre typen gjelder forvaltningen av fisket. Felles for disse reglene er at de tar sikte på å regulere hvordan fisket skal utøves. Det kan være regler om fisketider, fiskemåter, redskapsbruk, fiskekortpriser, oppsyn, fiskefremmende tiltak mv. (I tillegg har man kompetanseregler, dvs. regler om hvem som kan treffe de ulike avgjørelsene). Det vil bli gitt en kort oversikt over dagens forvaltningsregler i punkt 5.5.2.4.2. En nærmere redegjørelse for forvaltningsordningen er gitt av forvaltningsgruppen i NOU 1993:34 s. 535-536.

Et fellestrekk ved forvaltningsreglene i Tana er at de legger myndigheten til statlige organer. Rettshaverne har ingen bestemmende myndighet, bortsett fra at sonemøtene selv avgjør hvordan garnfisket i sonen skal utøves. Det er med andre ord ikke trukket noe skille mellom offentligrettslig forvaltning og det som kan kalles privatrettslig forvaltning eller rettighetsforvaltning, slik det er f.eks. i Alta og Neiden og i elver sør for Finnmark. I disse elvene har fiskerettshaverne eller organer for dem, i kraft av sine fiskerettigheter, myndighet til å forvalte fisket, innenfor de rammer sentrale fiskerimyndigheter setter.

Laksefiskeloven fra 1992 gjelder også for fisket i Tana, med unntak for lovreglene om hvem som har fiskerett på statsgrunn (§ 22). Loven gir hjemmel for de allmenne fiskeforvaltningsorganene (§ 6) til å treffe en rekke forskjellige vedtak, også med virkning for fisket i Tana.

Laksefiskeloven gjelder imidlertid med de begrensningene som følger av «folkeretten eller overenskomst med fremmed stat» (§ 2 fjerde ledd første setning). Det innebærer at Kongen kan gi regler «uten hinder av bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov» (det vil si laksefiskeloven), når «avtaler med fremmed stat ... gjør det nødvendig» (§ 2 fjerde ledd annen setning). Det må antas at denne unntaksregelen i § 2 fjerde ledd gir Kongen hjemmel til å gi bare såkalte offentligrettslige regler, og altså ikke privatrettslige regler som berører lokalbefolkningens særlige fiskeretter i Tana.

Tanaloven gir på sin side Kongen myndighet til å gi «nærmere Bestemmelser angaaende maaden og Betingelserne for Fiskerirettens Udøvelse» (§ 1 første ledd) og nærmere bestemmelser om adgangen til stangfiske for andre enn garnfiskerettshaverne (§ 1 annet ledd). Denne loven gir med andre ord Kongen hjemmel til å regulere både garnfiskeretten og adgangen til stangfiske.

Samlet sett har Kongen vid myndighet til å forvalte fisket i Tana. Det kan gis regler for hele vassdraget av både offentligrettslig og privatrettslig art, og slike regler finnes i dag i de nevnte forskriftene fra 1989 og 1990. En så vid reguleringsadgang for Kongen har vært ansett nødvendig, fordi det ikke er lagt noen forvaltningsmyndighet til andre organer. Dersom et rettshaverorgan for fremtiden tillegges forvaltningsmyndighet i Tana, vil det kunne bety at Kongens forvaltningsmyndighet vil bli tilsvarende innskrenket. Spørsmålet drøftes i punkt 5.5.2.4.11.

Utvalgets utgangspunkt er at fiskerimyndighetene (Miljøverndepartementet, Direktoratet for naturforvaltning, fylkesmannen og kommunen, jf. laksefiskeloven § 6) fortsatt skal ha ansvar for den offentligrettslige reguleringen av fisket i Tana. Disse organene skal fortsatt kunne gi regler i medhold av laksefiskeloven, slik det bl.a. er gjort i gjeldende forskrifter fra 1989 og 1990 om henholdsvis hoved- og sidevassdrag i Tana.

Det kan derimot være aktuelt å legge den privatrettslige forvaltningen av fisket til et lokalt organ. Det vil si at statens myndighet på visse områder overføres til et organ med sterkere lokal tilknytning og representasjon fra rettshaverne. Særlig aktuelt synes det å gi et slikt organ myndighet til å forvalte de to særlige fiskerettighetene i Tana, garn- og stangfiskeretten. Man kan også tenke seg at statens myndighet til å administrere fiskekortsalget til utenbygdsboende overføres til det lokale organet. Disse spørsmålene drøftes nærmere under punkt 5.5.2.4.5.

I det følgende vil først dagens forvaltningsordning bli beskrevet. Punkt 5.5.2.4.3 inneholder utvalgets allmenne drøftelser av hvordan fisket kan forvaltes i fremtiden. I punkt 5.5.2.4.4 til 5.5.2.4.9 blir utvalgets konkrete forslag beskrevet. De særlige spørsmål om forvaltningen av fisket i riksgrenseområdet omtales i punkt 5.5.2.4.10.

5.5.2.4.2 Oversikt over dagens forvaltningsordning

Som nevnt er forvaltningen av Alta og Neiden i stor grad lagt til de fiskeberettigete selv. Forvaltningsmyndigheten for Tanavassdraget er derimot i hovedsak lagt til organer fjernt fra de fiskeberettigete. Ordningen er forholdsvis uoversiktlig ved at oppgavene er delt mellom flere statlige organer. Det skal her gis en kort oversikt over de enkelte organer og den myndighet de er tillagt.

Lensmennene i Tana og Karasjok står for oppsyn, megler og avgjør tvister mellom de berettigede, jf. 1911-resolusjonens § 12. De har også en viss myndighet mht. godkjennelse av kastenotplasser og grensefastsettelser mellom elv og innsjø, hovedelv og sideelv mv., se § 22 i forskriftene om fisket i hovedvassdraget og sidevassdragene av henholdsvis 24. februar 1989 og 6. april 1990.

Politimesteren i Vadsø kan dele vassdraget inn i mindre fiskesoner som revideres hvert fjerde år, og utsteder laksebrev til de fiskeberettigede, jf. 1911-resolusjonens §§ 5, 7 og 11. Han avgjør videre spørsmål om erverv og tap av laksebrev etter § 12, og er samtidig klageinstans for lensmennenes avgjørelser etter samme bestemmelse.

Fylkesmannen behandler klager på politimesterens avgjørelser om erverv og tap av fiskerett og behandler tvister om sonegrenser mv, se 1911-resolusjonens § 12, jf. § 7. Han er videre tillagt en rekke oppgaver i forskriftene av 1989 og 1990 om fisket i hovedvassdraget og sidevassdragene. Han kan bl.a. endre fiskekortprisene i takt med den generelle prisutvikling og innføre ulike begrensninger på turistenes stangfiske når hensynet til fiskebestanden og utøvelsen av fisket gjør det nødvendig, jf. forskriftenes §§ 2 og 23. For sidevassdragene ligger disse oppgavene hos fylkesmannen alene, mens de for hovedvassdraget er delt med länsstyrelsen i Lappland. Disse to leder for øvrig også konvensjonsarbeidet om felles fiskeregler for Tanavassdraget.

Det kan også nevnes at fylkesmannen disponerer inntektene av fiskekortsalget etter budsjett, som skal godkjennes av Direktoratet for naturforvaltning. De sentrale myndigheter har for øvrig her som andre steder myndighet til å sette rammebetingelsene for fisket, så som fastsettelse av fisketider og tillatt redskapsbruk.

Sammenslutningen av de garnfiskeberettigede, Laksebreveierforeningen, har på sin side ikke noe forvaltningsansvar. Laksebreveierne har imidlertid gjennom de såkalte sonemøtene likevel en viss innflytelse på utøvelsen av fisket i sin sone. Det er i dag 75 soner i Tana, mens Karasjok regnes som én sone. Således avgjør sonemøtene hvordan fisket innen den enkelte sone skal ordnes rent praktisk, bl.a. om fisket skal utøves som fellesfiske eller særfiske og om fisket skal bortleies (noe som forutsetter samtykke fra alle fiskeberettigede i sonen). Det vises ellers til den nærmere regulering av sonemøtenes myndighet og utøvelsen av denne i 1911-resolusjonens §§ 8-10.

Det kan også nevnes at det såkalte laksetinget, som er betegnelsen på et særskilt møte mellom alle fiskeberettigede, avgir uttalelse om politimesterens forslag til inndeling av vassdraget i fiskesoner, jf. 1911-resolusjonens § 7. Noen beslutningsmyndighet er laksetinget imidlertid ikke tillagt.

5.5.2.4.3 Allmenne betraktninger om en fremtidig forvaltningsordning

Det er bred enighet i utvalget om at dagens forvaltningsordning for Tanavassdraget ikke er tilfredsstillende. Ordningen er uoversiktlig og unødvendig komplisert. I tillegg er den lokale representasjonen og fiskerettshavernes myndighet for svak. Dette har også vært sentrale argumenter i den kritikk av forvaltningen som er kommet fra bl.a. Tana lag av Samenes Folkeforbund og Laksefiskeforeningen for Tanavassdraget. Også organer som i dag har forvaltningsansvar, har uttrykt misnøye med dagens ordning. Det gjelder bl.a. politimesteren i Vadsø, som i Sagat 8. oktober 1994 ga uttrykk for at han fant det lite naturlig at politimesteren idag skal ha forvaltningsansvar for Tanaelva.

Samerettsutvalget mener at den fremtidige forvaltningsordningen for Tanavassdraget både bør være enklere og ha et mer lokalt preg enn dagens ordning. For å oppnå dette kan det synes nærliggende å legge det meste av den myndighet som i dag er delt mellom fylkesmannen, politimesteren, lensmennene, laksetinget og sonemøtene, til ett organ hvor de lokalt berettigete fiskerne har større innflytelse enn i dag.

Et sentralt spørsmål er hvor omfattende myndighet et slikt organ bør få. Hvorvidt organet bør tillegges all den myndighet de nevnte organer har i dag, vil bli drøftet noe nærmere nedenfor. Som et utgangspunkt har imidlertid utvalget antatt at det bør tillegges hele forvaltningen av vassdraget, med unntak av fastsettelsen av fisketider, redskapsbegrensninger og andre offentligrettslige reguleringer i henhold til lakseloven. Organet vil i tilfelle få omtrent samme myndighet som forvaltningsorganene i Alta og Neiden og grunneier­organer ellers i landet har, og vil forvalte fiskeretten på vegne av de berettigete fiskere. Det vil bl.a. kunne tilrettelegge og fordele fisket mellom de lokale garn- og stangfiskere, regulere utenforståendes fiske i vassdraget gjennom kortsalg og fastsettelse av kortpriser og disponere over inntektene av kortsalget.

Dette vil bety at det skilles mellom forvaltning av fiskerettigheter og den øvrige forvaltningen av fisket. Spørsmål som direkte gjelder fiskerettighetenes innhold og utøvelse, bør reguleres av et organ for rettshaverne. Det samme gjelder fiskekortsalg til tilreisende sportsfiskere. Samtidig bør de sentrale myndigheter fortsatt kunne trekke opp «de ytre rammer» for fisket i Tana, i medhold av laksefiskeloven. Det innebærer at det er disse myndighetene som formelt åpner for fiske og bl.a. fastsetter fisketider, fiskemåter, redskapsbruk og fangstkvantum, jf. laksefiskeloven § 33.

Det følger av dette at myndigheten til et nytt forvaltningsorgan vil være begrenset av en del bestemmelser fra sentralt hold. Organet kan derfor ikke tillate fiske i større grad enn det som følger av slike bestemmelser. Mer tvilsomt kan det være om organet bør være bundet i innskrenkende retning, eller om det skal kunne begrense fiskeadgangen utover det sentrale myndigheter har bestemt. Etter utvalgets mening taler gode grunner for at organet bør kunne innskrenke fiskeadgangen ytterligere, hvis hensynet til fiskebestanden tilsier det.

Dette vil ikke være betenkelig sett i forhold til ressurssituasjonen, og synes dessuten rimelig ut fra hensynet til sterkere lokal forvaltning. Det kan også vises til at de tilsvarende organer i Alta og Neiden har slik myndighet. Heller ikke i Tana vil myndighet til å fastsette slike innskrenkninger egentlig være noe nytt, siden fylkesmannen har adgang til å iverksette ulike begrensninger på turistenes fiske og sonemøtene vil kunne iverksette visse begrensninger på fisket i den enkelte sone. Om adgangen til å innføre begrensninger også skal gjelde i forhold til felles norskfinske fiskeregler, drøftes nedenfor i punkt 5.5.2.4.10 og i merknaden til § 3-7 i lovutkastet.

Det kan her være grunn til å nevne at de offentligrettslige reguleringer som inntil i dag er foretatt i Tana, har bidratt til at deler av det tradisjonelle samiske fisket er i ferd med å forsvinne. Som eksempel kan nevnes det tidligere svært utbredte stengselsfisket, som nå bare tillates tre dager pr. uke i fiskesesongen. Samerettsutvalget vil understreke viktigheten av at fremtidige reguleringer skjer på et tradisjonelt forankret grunnlag og at det generelt sett er verdifullt og ønskelig at det legges til rette for at tradisjonelle former for fiske fortsatt kan utøves.

Når det gjelder spørsmålet om hvilket organ som skal forvalte fisket i Tanavassdraget, har man i prinsippet en rekke valgmuligheter. Forvaltningen kunne f.eks. legges til et av de organer som i dag har et ansvar på dette området, f.eks. fylkesmannen. Dette ville imidlertid innebære at statens «dobbeltrolle» i forvaltningen av fisket opprettholdes, noe som etter utvalgets mening ikke er ønskelig.

En annen mulighet kunne være å legge forvaltningen til styret for Finnmark grunnforvaltning. Dette ville gi en klar forenkling av dagens forvaltningssystem og ville dermed oppfylle én av de forannevnte mål for en fremtidig forvaltningsordning for Tanavassdraget. Ulempen med dette forslaget er at Finnmark grunnforvaltning ikke kan sies å ha noe mer lokalt preg enn dagens organer. Når man først har lagt til grunn at det bør innføres en mer lokal forvaltningsordning hvor de fiskeberettigede skal ha større innflytelse enn i dag, vil Finnmark grunnforvaltning ikke være noen heldig løsning.

En mulighet som derimot fullt ut vil samsvare med denne siste forutsetningen, ville være å legge myndigheten til et organ valgt av garnfiskerettshaverne i Tana. Det kan hevdes at det vil være naturlig at de som innehar de særlige fiskerettighetene i Tana, også bør ha hånd om forvaltningen av vassdraget.

Etter utvalgets oppfatning vil også en slik ordning være uheldig, hvis den får et så vidt innhold at garnfiskerettshaverne får hånd om hele forvaltningen av vassdraget. Det synes ikke uten videre som noen heldig løsning å «adoptere» de forvaltningsordninger som gjelder i Alta og Neiden. I disse elvene er de lakseførende strekninger betydelig kortere, og både rettsutviklingen og den faktiske utøvelsen av fisket er annerledes enn i Tana. Videre er Tana landets klart største lakseelv, ikke bare geografisk, men også når det gjelder den økonomiske verdien av det fisket som drives, dels i form av fiskens verdi, og dels i form av inntektene fra fiskekortsalget til utenforstående. Det synes lite rimelig at en gruppe (aktive) jordbrukere i Tanadalen alene skal disponere over hele den verdi dette fisket representerer.

5.5.2.4.4 Nytt forvaltningsorgan for Tanavassdraget

Utvalgets oppfatning er som antydet ovenfor at forvaltningen av vassdraget ikke bør legges direkte til garnfiskerettshaverne. Et unntak er sonemøtene, som fortsatt bør forvalte garnfisket innenfor de enkelte sonene, se punkt 5.5.2.4.6.

Utvalget har lagt vekt på å etablere et enklere forvaltningssystem enn man har i dag, som samtidig øker fiskerettshavernes innflytelse på forvaltningen. Den type organ som peker seg mest ut i en slik sammenheng, vil være et organ bestående av representanter for både garnfiskerettshaverne og stangfiskerettshaverne. Man vil dermed langt på vei kunne oppfylle målet om å gi forvaltningen av Tanavassdraget et mer lokalt preg. Samtidig som man sikrer representasjon fra begge rettshavergruppene.

Et spørsmål har vært om staten bør være representert i dette organet. Den store betydningen fisket i vassdraget har og det faktum at vassdraget danner riksgrense mot Finland, kan tale for dette. Det mest naturlige synes i tilfelle å være at denne representasjonen tillegges fylkesmannsembetet i Finnmark. Fylkesmannen representerer staten i Finnmark, og har dessuten i dag hånd om betydelige deler av fiskeforvaltningen i Tana, bl.a. når det gjelder fastsettelse av kortpris og forholdet til Finland.

Et argument mot å ha med fylkesmannen i organet er at organet i hovedsak bare vil forvalte de private fiskerettighetene i vassdraget. Dette er en type forvaltning som kan utøves uten offentlig medvirkning. Det må også tas i betraktning at staten fortsatt vil kunne gi offentligrettslige regler om fisket i medhold av laksefiskeloven, og at den vil ha en sentral rolle mht. utformingen av felles fiskeregler i riksgrenseområdet, se punkt. 5.5.2.4.10. Utvalget har derfor kommet til at staten ikke bør være representert i et eget forvaltningsorgan for Tanavassdraget.

Et annet spørsmål er om Sametinget bør være representert i organet eller ha forslagsrett. Den store betydning laksefisket i Tana har og har hatt for samisk kultur, kunne tale for en slik ordning. Utvalget har imidlertid ikke fremmet forslag om dette, bl.a. fordi man mener at fiskerettighetene bør forvaltes lokalt, av dem som hører hjemme langs elva og som tradisjonelt har fisket der, og ikke av et nasjonalt organ. Siden en overveiende del av fiskerettshaverne er samer, vil dette gi tilstrekkelig sikkerhet for at samiske hensyn blir ivaretatt. Dermed vil også ILO-konvensjonens krav til samisk deltakelse i bruk, styring og bevaring av ressursene bli oppfylt, jf. artikkel 15 nr. 1. Under punkt 5.5.2.4.10 drøftes imidlertid om Sametinget bør delta i kommisjonsarbeidet med felles norsk-finske fiskeregler, bl.a. fordi Sametinget selv har uttrykt ønske om dette.

Mer konkret foreslås det opprettet et særskilt forvaltningsorgan for Tanavassdraget, heretter kalt Tanaelvas fiskestyre (Deanu guolástanstivra), bestående av til sammen tolv medlemmer. Seks av medlemmene skal ha garnfiskerett, mens de øvrige seks skal ha stangfiskerett (uten garnfiskerett).

Oppnevningen av representantene kan i prinsippet skje på flere måter. Utvalget har bl.a. vurdert om det bør avholdes valg på et allmøte blant alle fiskerettshaverne. De store avstandene og det store antallet fiskerettshavere gjør imidlertid at en slik ordning vil være upraktisk. Det foreslås i stedet at medlemmene oppnevnes av kommunestyrene i Tana og Karasjok. En slik ordning vil være relativt enkel å gjennomføre, og kommunestyrene har erfaring med ulike typer valg. Å legge oppnevningsmyndigheten til et folkevalgt organ, vil dessuten være en demokratisk og betryggende løsning.

Utvalget har kommet til at garnfiskerettshaverne skal ha rett til å foreslå sine medlemmer til organet, det vil si at kommunestyrene må velge blant personer som er foreslått av rettshaverne. Hvordan forslagsretten nærmere bestemt skal utøves, har man ikke tatt stilling til. Dette får være opp til garnfiskerettshaverne selv. Flere fremgangsmåter synes aktuelle. For eksempel kan forslagsretten utøves av laksetingene, som er møter mellom garnfiskerettshaverne i elva, eller av de enkelte sonemøtene. En annen mulighet er at det avholdes et eget valgmøte blant alle garnfiskerettshaverne. Også Laksebreveierforeningen vil kunne fremme forslag, selv om foreningen ikke omfatter alle som har garnfiskerett.

Blant de foreslåtte personene velger kommune­styret i Tana fire og kommunestyret i Karasjok to garnfiskeberettigete medlemmer. Grunnen til denne forskjellen mht. antall er at størstedelen av garnfiskerne bor i Tana. For å sikre at de ulike delene av elva blir representert i organet, skal medlemmene velges etter følgende mønster: to medlemmer skal være fra nedre del av vassdraget (fra munningen til Grensenesset), to skal være fra midtre del (fra Grensenesset til Karasjok) og to fra øvre del (Karasjok kommune). Begrunnelsen for en slik tredeling er at den gjenspeiler varierende bruksmåter i elva.

Av de seks medlemmene med stangfiskerett velger kommunestyrene i Tana og Karasjok tre hver. Når det gjelder antallet stangfiskerettshavere, er det ikke stor forskjell mellom kommunene. Utvalget har ikke gått inn for at stangfiskerettshaverne skal ha en særskilt forslagsrett. Dette skyldes i første rekke at alle innbyggerne i Tana og Karasjok vil ha stangfiskerett, slik at kommunestyrene synes å være de mest representative organene for rettshaverne. Det er likevel ikke noe i veien for at andre organer, f.eks. Laksefiskeforeningen, gir sine anbefalinger til kommunestyrene. Kommunestyrene vil imidlertid stå fritt til å oppnevne andre personer enn de som foreslås.

Det foreslås en funksjonsperiode på fire år, som følger kommunevalgperioden. Organet velger selv leder og nestleder. Ledervervet går på omgang mellom de to gruppene fiskerettshavere hvert annet år. Hvis lederen er garnfisker, skal nestlederen være stangfisker, og omvendt. Se ellers merknaden til lovutkastets § 3-1.

5.5.2.4.5 Forvaltningsorganets myndighet

Det kan innledningsvis være grunn til å komme med noen allmenne betraktninger om hvilken rolle fiskestyret skal ha i forvaltningen av fisket i Tanavassdraget. Som nevnt skal fiskestyret forvalte fisket innenfor de rammer som sentrale myndigheter trekker opp.

Fiskestyret kan likevel ikke uten videre sammenliknes med grunneierorganer sørpå. Grunneiernes fiskerett har sitt grunnlag i eiendomsretten til et jordstykke, jf. laksefiskeloven §§ 16 og 17. Fiskeretten i Tana har derimot bakgrunn i en fellesrett, jf. 1775-resolusjonen § 6, som skulle sikre at disse rettighetene fortsatt lå til felles bruk. Selv om lovgivningen senere har knyttet garnfiskeretten til beboelse og bruk av jordeiendom, skiller forholdene i Tana seg relativt klart fra forholdene i Sør-Norge.

Tanaelvas fiskestyre kan heller ikke sammenliknes direkte med tilsvarende organer i Alta og Neiden, selv om fiskestyret i hovedsak vil ha relativt lik forvaltningsmyndighet som disse organene. En forskjell er at fiskestyret vil bestå av representanter for to forskjellige typer fiskerettigheter, garnfiskeretten og stangfiskeretten. Dessuten er det forskjeller i hvordan fisket faktisk utøves i de tre elvene.

Utvalget foreslår dermed innført et nytt og selvstendig system i Tana, der et organ på bakgrunn av to typer bruksrettigheter, er gitt forvaltningsmyndighet til fisket. Dette innebærer at en viss myndighet overføres fra staten til rettshaverne. Det må på selvstendig grunnlag vurderes hvilke konkrete oppgaver organet bør tillegges, og det kan ikke uten videre trekkes slutninger fra rettsstillingen i andre elver eller vassdrag.

Som et utgangspunkt kan det imidlertid sies at fiskestyret skal forvalte fiskerettighetene på vegne av rettshaverne. Det betyr at organet organiserer og gir regler for rettshavernes garn- og stangfiske, se nedenfor.

Fiskestyret skal også gi nærmere bestemmelser om allmennhetens adgang til fisket, se punkt 5.5.2.3.6 foran og lovutkastet § 2-2. Det følger ellers av §§ 3-6 og 3-7 at fiskestyret fastsetter fiskekortpriser og at det kan innskrenke fiskeadgangen i forhold til regler gitt av sentrale fiskemyndigheter. Slike bestemmelser vil alle være forskrift i forvaltningslovens forstand, noe som bl.a. betyr at berørte interessegrupper skal få uttale seg før regelen gis, se punkt 5.5.2.4.7. Trolig vil det være mest praktisk at fiskestyret gir én forskrift om allmennhetens stangfiskeadgang.

Det er grunn til å understreke den nære sammenhengen mellom fiskestyrets behov for inntekter og tilreisende fiskeres adgang til fisket. Fiskestyret vil være avhengig av inntekter, og salg av fiskekort til utenbygdsboende vil trolig også i fremtiden være den største inntektskilden i vassdraget. At tilreisende fiskere fortsatt får fiske i Tana er derfor ikke bare ønskelig ut fra hensynet til allmennheten, men også nødvendig for å få inntekter til å forvalte fisket i elva på en skikkelig måte.

Et mulig resultat av at fiskekortsalget overlates til et organ for rettshaverne kunne være at man får en utvikling i retning av et mer eksklusivt turistfiske. Å prioritere et forholdsvis lite antall godt betalende turister på bekostning av «vanlige» sportsfiskere kan fremstå som en fristende løsning. Dette vil kunne gi brukbare inntekter, samtidig som det minsker presset på fiskeressursene og trafikken langs elva. Utvalget vil imidlertid understreke at en slik utvikling ikke er ønskelig i Tana. Det vil være i strid med formåls­bestemmelsen for de nye lovreglene for fiske i Tana, som blant annet er å sikre allmennhetens fiske, med lovutkastets § 2-2 om at allmennheten i utgangspunktet skal få drive stangfiske og med prinsippet i laksefiskeloven § 27 om at allmennheten skal gis rimelig adgang til fiske.

Tilreisende fiskere utgjør ingen ensartet gruppe. Både finnmarkinger, andre nordmenn og utlendinger fisker med stang i Tana. Selv om utgangspunktet er at alle bør få fiske, kan det stilles forskjellige vilkår for de ulike gruppene. Mest praktisk kan det være å sette fiskekortprisen lavere for finnmarkinger enn for andre, noe også dagens forskrifter gir hjemmel for. Det kan også være spørsmål om ulike priser for personer bosatt i og utenfor Norge (og Finland). Derimot vil EØS-reglene være til hinder for at norske statsborgere stilles gunstigere enn utlendinger.

Det vil nedenfor bli gitt en mer detaljert oversikt over hvilken myndighet fiskestyret konkret vil bli tillagt. Det vises også til punkt 5.5.2.4.11, der grensene mellom fiskestyrets og det offentliges myndighet er nærmere omtalt.

Det foreslås at Tanaelvas fiskestyre som utgangspunkt skal overta all forvaltningsmyndighet som i dag ligger hos politimesteren i Vadsø og lensmennene i Karasjok og Tana etter reglene i 1911-resolusjonen og fiskeforskriftene av 1989 og 1990 om fisket i henholdsvis hovedvassdraget og sidevassdragene, jf. punkt 5.5.2.4.1. Fiskestyret vil ha myndighet til å inndele vassdraget i fiskesoner. I tillegg kan organet avgjøre ulike tvister mellom fiskerettshaverne og spørsmål om vilkår for garnfiskerett foreligger (dvs. om vedkommende oppfyller de krav som stilles til jordbruksvirksomhet mv., jf. ovenfor i punkt 5.5.2.2 og lovutkastets § 2-1). Om fiskestyret skal ha oppsynsansvar i elva, drøftes nærmere nedenfor.

Tanaelvas fiskestyre bør etter utvalgets mening også overta store deler av den myndigheten fylkesmannen i Finnmark i dag er tillagt iht. 1989- og 1990-forskriftene mht. stangfisket i vassdraget. Det vil bl.a. dreie seg om myndighet til, innenfor de skranker som følger av lov og forskrift, å administrere fiskekortsalget, og herunder fastsette og endre fiskekortprisene for såvel innenbygdsboende som utenbygdsboende fiskere. Videre vil organet kunne begrense turistenes stangfiske når hensynet til fiskebestanden eller utøvelsen av lokalbefolkningens fiskerettigheter tilsier det. Fiskestyret vil samtidig måtte påse at lokalbefolkningens stangfiske ikke får et så stort omfang at det overstiger den grense som er omtalt i høyesterettsdommen om stangfisket i vassdraget (Rt. 1994 s. 158).

Fiskestyret vil imidlertid ikke overta fylkesmannens myndighet til å fastsette ulike grenser i vassdraget, f.eks. øvre grense for lakseførende strekning og grenser mellom elv og innsjø, jf. §§ 22 i de nevnte forskriftene. Denne myndigheten er delegert til fylkesmannen etter laksefiskeloven § 31, og bør fortsatt ligge til det offentlige.

Utvalget foreslår også at Tanaelvas fiskestyre gis adgang til å disponere de inntekter fiskekortsalget gir. Det vil imidlertid ikke dreie seg om noen adgang til å disponere fritt, men om å bruke inntektene til formål som fremmer fisket i vassdraget, så som administrasjon, fiskeribiologiske tiltak, tilrettelegging og forskning. Også fiskeoppsyn bør dekkes av fiskekortinntektene, se drøftelsen om oppsyn nedenfor. Dette er de samme formål som dagens inntekter brukes til, hvor ordningen altså er at fylkesmannen disponerer inntektene etter budsjett godkjent av Direktoratet for naturforvaltning.

Utvalget har ikke funnet det nødvendig at fiskestyrets budsjett skal godkjennes av et annet organ. En slik selvstendig stilling kan begrunnes med at det er fiskestyret som best kjenner fisket i elva og behovet for ulike tiltak. Utenforstående organer vil derfor ha vanskelig for å overprøve fiskestyrets budsjett på faglig grunnlag. I tillegg vil de nye lovreglene for Tana sette grenser for hvilke formål inntektene kan brukes til, slik at behovet for en godkjenningsregel samlet sett synes å være lite. Fiskestyret vil imidlertid ha plikt til å sørge for regnskap og revisjon, se lovutkastets § 3-8 annet ledd.

En annen oppgave som naturlig vil ligge til fiskestyret, er å utarbeide driftsplan for vassdraget. Etter laksefiskeloven § 25 skal driftsplan utarbeides av fiskerettshaverne «når det finnes hensiktsmessig». Driftsplanen bør etter loven bl.a. inneholde oversikt over fiskeressursene med forslag om kultiverings- og utnyttelsesplan, forslag om det innbyrdes forhold og størrelse av fiskerettighetene i vassdraget, om organisering av fiskeinteressene, om bortleie eller salg av fiskekort, mengden av fisk som skal tas opp, om redskapsbruk, om minstemål, fredningstider og økonomiske forhold ved tiltaket. Fiskestyret kan om nødvendig søke bistand fra sentrale fiskerimyndigheter ved arbeidet med driftsplanen, jf. § 25 tredje ledd fjerde setning. Trolig vil det også bli spørsmål om samarbeid med Finland om slik driftsplan.

Av de forvaltningsoppgaver som i dag er tillagt fylkesmannen, vil for øvrig klagemyndigheten overfor politimesterens sonefastsettelser og avgjørelser om erverv og tap av fiskerett, jf. 1911-resolusjonens §§ 7 og 12, falle bort. Det samme gjelder politimesterens klagemyndighet overfor lensmennenes avgjørelse av mer lokale tvister, se resolusjonens § 12, jf. § 10. Tanaelvas fiskeforvaltning vil selv overta disse oppgavene, men kan selvsagt ikke samtidig være klageorgan for sine egne avgjørelser (ut over at man i noen grad vil kunne omgjøre sine avgjørelser etter klage eller av eget tiltak).

Utvalget vil åpne for at lokale kombinasjonsnæringsutøvere i særlige tilfelle skal kunne få adgang til garnfiske, selv om de ikke oppfyller de vanlige vilkårene for dette. Dette kan særlig være aktuelt for enkelte som driver næringskombinasjon i utmarka og som har et særlig behov for å kunne fiske med garn. 40

I flere offentlige utredninger understrekes den store betydningen næringskombinasjoner har for samisk kultur. I NOU 1988:42 «Næringskombinasjoner i samiske bosettingsområder» s. 105 sier et interdepartementalt utvalg som en hovedkonklusjon at:

«Å kombinere ulike næringer er en tradisjonell tilpasning i samiske områder. Styrking av slike betyr også en styrking av samisk kultur og samfunnsliv. Det er dermed et klart sammenfall mellom distriktspolitiske mål om satsing på næringskombinasjoner og det uttalte minoritetsmessige behov for styrking av samisk kultur og samfunnsliv».

I Stortingsmelding nr. 52 «Om norsk samepolitikk» vises det til denne konklusjonen og ellers heter det bl.a.:

«Tradisjonelt har denne tilpasningen vært preget av utnyttelse av ulike primærressurser. Den klassiske kombinasjonen har vært jordbruk/fiske, men vi finner også at reindrift, utmarksnæringer og duodjiproduksjon har vært vanlig å kombinere. Disse næringene og kombinasjoner mellom dem, har vært forutsetninger for opprettholdelse av samiske livsformer og danner basis for deler av samisk bosetting fremdeles i dag».

Et samlet utvalg foreslår innført en dispensasjonshjemmel som retter seg mot dem som utøver tradisjonelle næringskombinasjoner i elvedalen, se lovutkastets § 3-3 fjerde ledd. En slik regel vil kunne sees som et ledd i arbeidet med å sikre samisk kultur og samfunnsliv, i samsvar med statens forpliktelser etter grunnloven § 110 a og folkeretten.

Dispensasjonsmyndigheten bør ligge til Tanaelvas fiskestyre. Garnfiskerettshaverne vil dermed selv være med på å bestemme om kretsen av garnfiskere skal utvides. Dette vil redusere betenkelighetene med å åpne for nye garnfiskere.

Forslaget innebærer at Tanaelvas fiskestyre i særlige tilfelle kan tillate personer som driver næringskombinasjon i Tanadalen å fiske med garn i elva, selv om de allmenne vilkårene for garnfiskerett ikke er oppfylt. Det har bl.a. vært argumentert med at enkelte utøvere av utmarksnæringer kan ha behov for å fiske med garn, og at en dispensasjon i slike tilfelle kan være rimelig og ønskelig, både ut fra hensynet til den enkelte og hensynet til samisk kultur.

Det bør går klart frem av regelen at en dispensasjon krever at særlige forhold foreligger. Dispensasjon skal bare kunne gis i unntakstilfelle der det synes særlig rimelig at en person likestilles med aktive jordbrukere i elvedalen. Grunnvilkåret for å få dispensasjon bør være at søkeren har det vesentligste av sin inntekt fra f.eks. skogbruk, annen utmarksnæring eller duodji. Dersom vedkommende er i fast stilling av et visst omfang, vil det vanskelig være «særlige grunner» for å tillate garnfiske. Som andre garnfiskere må søkeren bo mindre enn to kilometer fra elva.

Selv om disse vilkårene er oppfylt, bør den endelige avgjørelse av om dispensasjon skal gis overlates til fiskestyrets frie skjønn. Ingen vil dermed ha noe krav på å få dispensasjon fra de allmenne garnfiskevilkårene. Et avslag fra fiskestyret vil være et enkeltvedtak som kan påklages til Finnmark grunnforvaltning jf. punkt 5.5.2.4.8. Det er likevel klart at dette er et område hvor klageinstansen bør legge stor vekt på fiskestyrets vurderinger.

5.5.2.4.6 Sonemøter og lakseting

Det er ovenfor i punkt 5.5.2.4.3 reist en del innvendinger mot å tillegge garnfiskerettshaverne alene myndighet når det gjelder salg av fiskekort og fastsettelse av priser mv. Disse innvendingene har imidlertid liten relevans som argumenter mot å legge andre sider av rettighetsforvaltningen til garnfiskerne selv, f.eks. adgangen til å bestemme hvordan garnfisket innenfor den enkelte fiskesone mer konkret skal utøves.

Denne myndigheten er altså i dag lagt til sonemøtene, som nettopp er organer for dagens garnfiskerettshavere, laksebreveierne. Dette synes å ha fungert bra, og det har etter utvalgets mening også andre gode grunner for seg (fortsatt å operere med et system hvor) utøvelsen av garnfisket i sonene styres av de som har fiskerett der. En overføring av sonemøtenes myndighet til f.eks. Tanaelvas fiskestyre vil være et brudd med utgangspunktet om at forvaltningen av fisket bør legges nærmere de fiskeberettigede. En slik overføring synes heller ikke som noen praktisk og velbegrunnet løsning. Til det varierer forholdene i Tanavassdragets ulike strekninger for mye.

Utvalget foreslår derfor at dagens ordning i hovedtrekk beholdes, både mht. sonemøtenes myndighet og reglene om utøvelsen av denne myndigheten. Reglene om dette følger i dag av 1911-resolusjonens §§ 8-10. Disse reglene vil i stor grad bli videreført i utkast til ny tanalov.

Videre mener utvalget at ordningen med lakseting bør fortsette, se 1911-resolusjonen § 7. Laksetinget er et rådgivende møte der alle garnfiskerne (og andre interesserte) kan delta, som tar opp spørsmål om revisjon av soneinndelingen og andre sentrale forhold for garnfisket. Hvert fjerde år avholdes ett lakseting i Tana og ett i Karasjok. Tanaelvas fiskestyre skal innkalle til lakseting minst hvert fjerde år, eller oftere hvis det anses nødvendig. Forskjellen mellom dagens og fremtidige lakseting, vil i hovedsak være at tinget i fremtiden vil være rådgivende for fiskestyret, og ikke for politimesteren.

5.5.2.4.7 Krav til fiskestyrets saksbehandling

Et sentralt spørsmål er om forvaltningsloven 10. februar 1967 vil gjelde for virksomheten til Tanaelvas fiskestyre. Hvis fiskestyret kan anses å «utøve offentlig myndighet», vil loven få direkte anvendelse. Dette er et vanskelig tolkingsspørsmål, som det neppe kan gis noe sikkert og entydig svar på. Utvalgets utgangspunkt er at fiskestyret skal ha privatrettslig forvaltningsmyndighet i Tana. Enkelte vedtak fra fiskestyret er av en slik art at de i andre elver normalt gis av rettshaverne selv, f.eks. sonefastsettelser og innskrenkninger i fiskeadgangen utover det som følger av regler fra sentralt hold. Likevel vil deler av fiskestyrets virksomhet, f.eks. regulering av allmennhetens fiske, ha et visst offentligrettslig preg. Hvis man utelukkende baserer seg på en fortolking av forvaltningsloven, vil loven kunne få anvendelse bare på deler av fiskestyrets virksomhet.

Flere forhold taler for at fiskestyret uansett bør oppfylle forvaltningslovens krav til saksbehandling. Tana er landets klart største lakseelv og et uvanlig verdifullt naturområde, med flere tusen rettshavere og et enda større antall tilreisende fiskere. Fiskestyret vil gjennom tanaloven få et omfattende ansvar, både i forhold til den enkelte rettshaver og i forhold til allmennheten. Vedtak som gjelder rettshavernes adgang til fisket, vil ofte ha stor betydning for den enkelte, også økonomisk. Det synes derfor naturlig at fiske­styret oppfyller de krav til forsvarlig saksbehandling som forvaltningsloven stiller. Det kan også nevnes at fylkesmannen, som i dag har mye av den myndighet fiskestyret nå foreslås å overta, er bundet av forvaltningsloven.

Utvalget foreslår at det gjøres klart i loven at forvaltningsloven skal gjelde for fiskestyrets virksomhet, også når organet ikke kan anses å «utøve offentlig myndighet», jf. forvaltningsloven § 2 bokstav a. Det betyr at forvaltningsloven gis anvendelse på fiskestyrets beslutninger, uavhengig av om den enkelte beslutningen innebærer utøving av offentlig myndighet. Det avgjørende vil være om lovens øvrige vilkår er oppfylt, se drøftelsen av enkeltvedtak i punkt 5.5.2.4.8 om klageadgang.

Selv om utgangspunktet er at forvaltningsloven gjelder fullt ut for fiskestyrets virksomhet, vil enkelte av lovens regler passe mindre bra på deler av fiskestyrets saksbehandling. Hvorvidt de enkelte reglene i forvaltningsloven passer, må vurderes konkret fra sak til sak. Det vil her bli drøftet hvilke regler som må antas å være mest sentrale for fiskestyrets virksomhet.

Habilitetsreglene i lovens kapittel II skal forhindre upartiske avgjørelser, samtidig som de skal forhindre at tilliten til vedtaksorganet svekkes, og at den enkelte saksbehandler kommer i en vanskelig situasjon. Slike hensyn gjør seg utvilsomt også gjeldende for fisket i Tana. Kapittel III gir allmenne regler om saksbehandlingen, om bl.a. veiledningsplikt, at saken skal avgjøres uten ugrunnet opphold og taushetsplikt. Også disse reglene må følges av Tanaelvas fiskestyre, selv om de neppe er av de mest praktiske for organets virksomhet.

Kapitlene IV til VI gjelder bare i saker om enkeltvedtak, det vil si «vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer», jf. forvaltningsloven § 2 bokstav b. Hvilke av fiskestyrets avgjørelser som må regnes som enkeltvedtak, drøftes nedenfor i punkt 5.5.2.4.8 om klageadgang. Kapittel IV har regler om saksforberedelsen, om bl.a. forhånds­varsling, forvaltningsorganets utrednings- og informasjonsplikt og partenes adgang til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter. Regelen om forhåndsvarsling (§ 16) er ikke spesielt praktisk, fordi den som vedtaket retter seg mot normalt vil ha fått anledning til å uttale seg om saken, enten gjennom søknad eller på laksetinget (mht. soneinndelinger). Fiskestyrets plikt til å varsle parten og la ham få uttale seg før vedtak treffes, er trolig viktigst når det er aktuelt å frata noen fiskerett (f.eks. inndragelse av laksebrev), fordi vilkårene ikke lenger anses oppfylt. § 17 første ledd sier at forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Denne plikten vil være sentral for fiskestyret. Brudd på plikten vil ofte kunne føre til at vedtaket blir ugyldig etter § 41. De andre reglene i kapitlet vil trolig komme relativt sjelden til anvendelse.

Reglene om selve vedtaket finnes i kapittel V. Særlig viktige er reglene om når vedtak skal begrunnes (§ 24) og om begrunnelsens innhold (§ 25). Den som ikke får medhold, vil normalt ha behov for å se begrunnelsen for vedtaket for å kunne vurdere om han skal klage. Har man f.eks. fått avslag på søknad om laksebrev, er det av stor interesse å få vite hvilke av lovens vilkår som ikke anses å være oppfylt og hvilke faktiske forhold vedtaket bygger på. I saker der fiske­styrets skjønnsutøvelse er avgjørende, f.eks. ved utvisning av elvestrekning eller soneinndeling, vil det være vanskeligere å finne klagegrunner i begrunnelsen. Men også i slike saker bør det om mulig gis begrunnelse fra fiskestyret, jf. § 25 tredje ledd om at «de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn, bør nevnes». Kapittel V inneholder ellers sentrale bestemmelser om at vedtak skal være skriftlige (§ 23) og om underretning til partene (§ 27), som fiskestyret må følge.

Regelen i § 41 er sentral for enkeltvedtak. Den innebærer at en saksbehandlingsfeil bare kan føre til at vedtaket blir ugyldig hvis det er en mulighet for at feilen kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold. Regelen er viktig for fiskestyret når den vurderer klager på egne vedtak etter § 33 annet ledd og ved eventuell omgjøring etter § 35 første ledd, og for Finnmark grunnforvaltning ved ordinær klagebehandling.

Klagereglene er gitt i kapittel VI, og disse vil bli særskilt behandlet nedenfor i punkt 5.5.2.4.8.

Kapittel VII gjelder forskrifter. Også disse reglene vil fiskestyret være bundet av. Det må imidlertid avklares hvilke av fiskestyrets bestemmelser som må reknes som forskrift og hvilke som er organisatoriske bestemmelser.

Hvis fiskestyret, i medhold av utkastets § 3-7, gir regler som begrenser fiskeadgangen i forhold til det som følger av allmenne regler, vil det være forskrift. Slike regler er bestemmende for fiskernes rettigheter og plikter, og de retter seg mot en ubestemt krets av personer, jf. forvaltningsloven § 2 bokstav c.

Også fastsettelse av fiskekortpriser må anses som forskrift, se lovutkastets § 3-6. Dette er helt klart når det gjelder priser for tilreisende, fordi dette uten tvil gjelder en ubestemt krets av personer. Om fastsettelse av fiskekortpris til de fast bosatte i elvedalen skal regnes som forskrift, kan umiddelbart synes mer tvilsomt. Dette skyldes at denne gruppen kan sees som flere bestemte personer, jf. fvl. § 2 bokstav b, slik at det i tilfelle dreier seg om et enkeltvedtak. Men siden dette er et vedtak av generell art som retter seg mot et stort antall personer, legger utvalget til grunn at vedtaket er en forskrift. Dette er også mest praktisk for fiskestyret, og ikke i strid med hensynet til borgernes rettsikkerhet, se nedenfor.

Bestemmelser om hva fiskekortinntektene skal brukes til, kan ikke anses som forskrift, fordi de ikke gjelder rettigheter eller plikter. Slike mer administrative regler kan gis uten hensyn til forvaltningslovens regler om forskrifter. Også vedtekter for sonenes årsmøter og andre møter, se utkastets § 3-4, må anses å falle utenfor forskriftsbegrepet. Slike bestemmelser kan nok indirekte få betydning for garnfiskernes rettsstilling, men dette er ikke tilstrekkelig til å regne dem som forskrift.

Fiskekortpriser og eventuelle innskrenkninger i fiskeadgangen må altså gis etter reglene i lovens kapittel VII. Det betyr at fiskestyret har en utredningsplikt, og en plikt til å la berørte interesser, f.eks. organisasjoner for fiskerne, få uttale seg før forskriften utferdiges (§ 37). De som berøres av kortprisene, vil således i stedet for å kunne klage i ettertid, ha mulighet til å påvirke prisfastsettelsen i forkant. Videre må formkravene i § 38 overholdes, bl.a. må forskriften for å bli gyldig kunngjøres i Norsk Lovtidend.

Utvalgets konklusjon er som nevnt at forvaltningsloven bør gjelde for fiskestyrets virksomhet. Når fiskestyret skal være bundet av forvaltningslovens krav om forsvarlig saksbehandling, synes det naturlig at allmennheten gis samme innsynsrett i organets saksdokumenter som hos offentlige organer. Utvalget har ikke sett betenkeligheter med en slik innsynsadgang, og foreslår derfor at også lov 19. juni 1970 nr. 69 om offentlighet i forvaltningen bør gjelde for fiskestyrets virksomhet.

5.5.2.4.8 Klageadgang

Utvalget har drøftet om og i tilfelle i hvilken utstrekning vedtak fra Tanaelvas fiskestyre skal kunne påklages. Dette har reist flere spørsmål, bl.a. hvem bør eventuelt være klageorgan, hvilke vedtak bør kunne påklages og hvilken myndighet bør klageorganet ha. Drøftelsen kan til en viss grad sees som et spørsmål om forvaltningslovens klageregler skal gjelde for fisket i Tana, og har derfor nær sammenheng med drøftelsen av om forvaltningsloven bør gjelde for virksomheten til fiskestyret, jf. ovenfor.

Det er enighet om at det fortsatt bør være en klageadgang. Mange av fiskestyrets vedtak (bl.a. sonefastsettelsene og vedtak om tap eller erverv av fiskerett) vil kunne ha stor betydning for dem det gjelder. De hensyn som ellers tilsier en overprøvingsadgang – hensynet til forsvarlig saksbehandling og til borgernes rettssikkerhet – gjør seg i stor grad gjeldende også her.

Ved drøftelsen av hvem som bør være klageorgan, har fylkesmannen vært et alternativ. Siden dette i stor grad gjelder beslutninger hvor fylkesmannen i dag er klageorgan (soneinndelingene og vedtak om erverv eller tap av garnfiskerett), vil fylkesmannen i utgangspunktet ha brukbare forutsetninger for å behandle klager på fiskestyrets vedtak.

Det foreslås likevel at Finnmark grunnforvaltning blir klageorgan. Det er flere grunner til dette. Som det fremgår av punkt 5.2.5.5.3, vil Finnmark grunnforvaltning være klageorgan for kommunale vedtak om utmarksressurser, herunder saker om utvisning av fiskeplasser. At organet også behandler klager på vedtak om fisket i Tanavassdraget, innebærer at det på dette punktet blir samsvar mellom reglene for Tanaelva og reglene for annen utmarksforvaltning, herunder de «små» elvene. Det antas videre at Finnmark grunnforvaltning normalt vil ha nødvendig fagkunnskap til også å kunne overprøve vedtak om fisket i Tanavassdraget. Organet har dessuten en mer selvstendig stilling enn fylkesmannen og vil kanskje også være bedre egnet til å ivareta lokale og samiske hensyn.

Tanaelvas fiskestyre vil fatte en rekke ulike vedtak. Spørsmålet blir om alle disse avgjørelsene, eller bare noen av dem, skal kunne gjøres til gjenstand for klage. Foruten soneinndelinger og avgjørelser av om vilkårene for garnfiskerett foreligger, kan fiskestyret tillate garnfiske for personer uten garnfiskerett, samtykke til at stedfortreder utøver garnfiskeretten, selge og fastsette pris på fiskekort, begrense fiskeadgangen i forhold til allmenne regler, disponere inntektene av fiskekortsalget og utestenge folk som fisker ulovlig.

Som nevnt er det usikkert om forvaltningsloven etter sin ordlyd ville ha fått direkte anvendelse på fiskestyrets virksomhet, fordi det er uklart om denne kan ansees som «utøving av offentlig myndighet». Utvalget har derfor valgt å si uttrykkelig at forvaltningsloven skal gjelde for fiskestyret. For klageadgangen innebærer dette at avgjørelser som oppfyller de øvrige vilkår for å regnes som «enkeltvedtak», kan påklages. Enkeltvedtak er etter § 2 b) i forvaltningsloven «vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer». 41 Av de avgjørelser som er nevnt ovenfor, vil dette gjelde soneinndelinger, avgjørelser av om vilkårene for garnfiskerett foreligger, tillatelse til garnfiske, samtykke til at stedfortreder utøver garnfiskerett og utestenging fra fisket.

Det er mulig at også salg av det enkelte fiskekort må ansees som et enkeltvedtak, noe som i tilfelle betyr at den som nektes fiskekort, kan klage på avgjørelsen. Dette vil kunne ha stor praktisk og økonomisk betydning for dem som bor i elvedalen, siden disse etter loven vil ha en rett til billig stangfiske for hele sesongen. Dersom fiskestyret mener at en person ikke oppfyller vilkårene for å kjøpe billig sesongkort, jf. lovutkastets § 2-2, bør vedkommende etter utvalgets mening kunne bringe saken inn for Finnmark grunnforvaltning hvis han mener fiskestyret tar feil.

Fiskestyrets vedtak om fiskekortpriser, begrensninger i fiskeadgangen i forhold til allmenne regler og inntektsdisponering kan derimot ikke sies å være rettet mot «en eller flere bestemte personer», men mot en ubestemt krets av personer. Slike vedtak må i utgangspunktet anses som forskrifter eller som organisatoriske bestemmelser. Forvaltningslovens klageregler vil derfor ikke komme til anvendelse. Spørsmålet her er om reglene i forvaltningslovens kapittel VII (om forskrifter) om opplysning av saken før vedtak treffes, forhåndsvarsel og høring (§ 37) og kunngjøring mv. (§§ 38 og 39) skal komme til anvendelse, se punkt 5.5.2.4.7 foran.

Et annet spørsmål er hvilke sider av fiskestyrets vedtak klageinstansen skal kunne overprøve. Skal klageinstansen kunne overprøve alle sider av vedtaket, eller skal bare lovanvendelsen, og ikke skjønnsutøvelsen, kunne prøves?

Forvaltningslovens hovedregel er at alle sider av saken kan prøves, jf. § 34. Klageinstansen kan da overprøve underinstansens saksbehandling, lovanvendelse og skjønn (rimeligheten av vedtaket). Den kan også prøve andre sider av vedtaket enn de som er påklagd, og ta hensyn til nye omstendigheter. For den enkelte klager vil full overprøvingsadgang normalt være en fordel. For underinstansen, her Tanaelvas fiskestyre, kan en overprøvingsadgang som også omfatter skjønnsutøvelsen, derimot fremstå som en uøn­sket begrensning av organets myndighet.

En del av fiskestyrets enkeltvedtak vil bli fattet på grunnlag av en skjønnsmessig vurdering. Dette gjelder soneinndelinger, utvisning av elvestrekning og tillatelse til garnfiske. Slike vedtak vil i stor grad bygge på en faglig vurdering av hva som er mest hensiktsmessig. Det samme gjelder til en viss grad også samtykke til at stedfortreder utøver fiskeretten. Derimot må vedtak om tap eller erverv av garnfiskerett, og delvis også utstedelse av fiskekort (eller nektelse av dette) til lokalbefolkningen, begrunnes i at lovens vilkår er eller ikke er oppfylt. Ved slike vedtak er det lite rom for skjønn, og eventuelle klager vil normalt rette seg mot fiskestyrets lovanvendelse eller saksbehandling.

Siden flere av fiskestyrets vedtak vil være basert på en skjønnsmessig vurdering, tilsier hensynet til den enkeltes rettssikkerhet at også skjønnet kan overprøves. Men det må her skytes inn at klageinstansen alltid, på ulovfestet grunnlag, vil kunne prøve om det fore­ligger myndighetsmisbruk, det vil si om vedtaket er grovt urimelig, vilkårlig, basert på utenforliggende hensyn eller om det innebærer usaklig forskjellsbehandling. Myndighetsmisbrukslæren vil dermed fange opp tilfelle der det er grove feil ved fiskestyrets skjønnsutøvelse, mens vedtak som bare påstås å være uhensiktsmessige eller urimelige, ikke kan overprøves. Om også de sistnevnte vedtak bør kunne overprøves, vil bero på en avveining av hensynet til den enkeltes rettsikkerhet og hensynet til vedtaksorganets uavhengighet og selvbestemmelse.

Tanaelvas fiskestyre vil ha stor lokal og faglig kunnskap, og dermed gode forutsetninger for å fatte skjønnsmessige vedtak om fisket i Tana. Det kan tenkes at klageorganet Finnmark grunnforvaltning i enkelte saker vil ha vanskelig for å overprøve fiskestyrets vedtak på saklig grunnlag. Det kan også argumenteres rent prinsipielt for at fiskestyret, som representativt organ for de fiskeberettigete, bør ha det avgjørende ord i skjønnsmessige spørsmål om fiskeforvaltningen.

Utvalget har likevel, under noe tvil, kommet til at klageinstansen bør kunne prøve også skjønnsutøvelsen. Full prøvingsadgang er forvaltningslovens hoved­regel, og utvalget har ikke funnet tilstrekkelig grunn til å gjøre unntak fra dette. Det kan ikke utelukkes at fiskestyret i enkelte tilfelle vil kunne fatte vedtak som fremstår som uheldige eller urimelige, og i slike tilfelle vil det kunne være av stor betydning for de berørte å få prøvet vedtaket. Det kan heller ikke sees bort fra at skillet mellom skjønnsutøvelse og lovanvendelse ofte er vanskelig å få øye på, både for saksbehandlere og klagere. Også grensen mellom urimelig og uhensiktsmessig skjønn på den ene siden og grovt urimelig, usaklig og vilkårlig skjønn på den andre siden kan være uklar i praksis. Det vil derfor være enklere å praktisere en klageordning som også omfatter skjønnsutøvelsen.

Det forutsettes imidlertid at Finnmark grunnforvaltning bruker sin kompetanse til å overprøve fiske­styrets skjønn med varsomhet. Dette gjelder særlig på områder hvor fiskestyrets lokalkunnskap har hatt stor betydning i vurderingen.

Finnmark grunnforvaltnings myndighet som klageorgan vil, på samme måte som for de øvrige utmarksressurser, være begrenset til ren klagebehandling. Det betyr at organet ikke får instruksjonsmyndighet i forhold til Tanaelvas fiskestyre, og det vil heller ikke kunne omgjøre fiskestyrets vedtak av eget tiltak, slik et klageorgan normalt kan, jf. forvaltningsloven § 35 andre og tredje ledd. Begrunnelsen for en slik begrensning er i første rekke hensynet til lokalt selvstyre og at det ikke synes å være særlig behov for styring «ovenfra». For øvrig vises det til den nærmere drøftelse av tilsvarende spørsmål i punkt 4.3.7.4.2 om Finnmark grunnforvaltning.

Det som her er sagt, betyr at reglene i forvaltningsloven kapittel VI gjelder ved klage på fiskestyrets vedtak, med unntak av § 35 andre og tredje ledd.

5.5.2.4.9 Oppsyn

Utvalget har drøftet hvem som bør utøve oppsyn med fisket i Tanavassdraget. Etter gjeldende rett er det fylkesmannen som organiserer oppsynet og ansetter oppsynsmenn. 42 Oppsynet utføres av folk tilknyttet lensmannskontorene i Tana og Karasjok. Oppsynsfolkene har begrenset politimyndighet, jf. lov om politiet 13. mars 1936 nr. 3 § 15 tredje ledd.

De reglene som i dag gjelder for fisket i Tana, er alle fastsatt av offentlige organer. De mest sentrale reglene finnes i forskriftene fra 1989 og 1990 om hoved- og sidevassdragene og er fastsatt i medhold av den tidligere laksefiskelov (1964) § 2 annet ledd. For regler gitt i eller i medhold av laksefiskeloven skal Direktoratet for naturforvaltning ha et overordnet ansvar for oppsyn, jf. laksefiskeloven § 42. Direktoratet har altså et overordnet ansvar for fylkesmannens organisering av oppsynet i Tanavassdraget. Den praktiske betydning av dette i dag er først og fremst at det er Direktoratet som godkjenner fylkesmannens budsjett, jf. § 2 i forskriftene fra 1990 om sidevassdragene.

Utvalgets forslag om å opprette Tanaelvas fiskestyre vil medføre at man grovt sett vil få to typer fiskeregler. På den ene siden får man offentligrettslige bestemmelser, fastsatt av sentrale myndigheter med hjemmel i laksefiskeloven. På den andre siden får man bestemmelser av mer eller mindre privatrettslig karakter, fastsatt av Tanaelvas fiskestyre i medhold av ny tanalov.

Utvalget har vurdert flere alternative løsninger for oppsynet med fisket i Tana. En mulighet har vært at fylkesmannen organiserer alt oppsyn, også med bestemmelser gitt i eller i medhold av tanaloven. Dette vil være praktisk og enkelt å gjennomføre, fordi det allerede er en innarbeidet ordning. Det har imidlertid vært rettet en del kritikk mot oppsynet, bl.a. har det vært hevdet at praktiseringen av fiskereglene har vært for firkantet, og ikke tatt tilstrekkelig hensyn til innarbeidet praksis i elva.

En annen mulighet har vært at fylkesmannen fortsatt organiserer oppsynet med laksefiskeloven, mens fiskestyret ordner oppsyn med tanalovens bestemmelser. En ulempe med en slik løsning er at det innebærer to atskilte oppsynsordninger, som kan virke forvirrende for fiskerne. Det kan også bli vanskelig å tilpasse dette til et felles norsk-finsk oppsyn i grenseområdet.

En tredje mulighet har vært å legge hele eller deler av oppsynet til de kommuner vassdraget med sideelver skjærer gjennom, dvs. Tana, Karasjok og Kautokeino. Et argument mot en slik ordning er at behovet for oppsyn vil variere i de ulike deler av elva, og at disse delene ikke følger kommunegrensene. Det kan også nevnes at Direktoratet for naturforvaltning og det underliggende utvalget Samarbeidsrådet for anadrome laksefisk, som i stor grad foreslår at direktoratets myndighet etter laksefiskeloven delegeres til kommunene, ikke foreslår delegasjon av oppsynsmyndigheten. 43

Utvalget foreslår i stedet at alt oppsyn legges til Tanaelvas fiskestyre. Det vil bety at fiskestyret ansetter oppsynsmenn og har det faglige ansvaret for oppsynet. Organet vil ha god kjennskap til behovet for oppsyn i de ulike deler av elva og ulike tider av året. En slik ordning vil være i samsvar med ønsket om at forvaltningen av fisket i størst mulig grad skal ligge til fiskerettshaverne selv. Den vil kanskje også kunne bidra til at oppsynet utføres på en mer fleksibel måte enn i dag. Videre vil det gi god sammenheng med regelen om at fiskestyret skal disponere over inntektene fra fiskekortsalget.

Med hensyn til de offentligrettslige reglene innebærer dette at fiskestyret til en viss grad må innrette seg etter instrukser fra direktoratet. Hvis man vil ha oppsynsmenn med begrenset politimyndighet, kreves også et samarbeid med lensmannskontorene mht. opplæring. Oppsynet med bestemmelser gitt i eller i medhold av tanaloven, kan derimot fiskestyret organisere mer fritt. Det kan hevdes at det vil være betenkelig å gi fiskestyret ansvar for oppsyn, fordi det vil bety at de fiskeberettigete får som oppgave å kontrollere sitt eget fiske. Dette argumentet svekkes hvis oppsynsfolkene gis en forholdsvis fri stilling når det gjelder håndhevelsen av reglene. Selv om fiskestyret vil ha et arbeidsgiveransvar, bør dens instruksjonsmyndighet derfor være begrenset.

Et sentralt spørsmål er hvordan oppsynet skal finansieres. I dag betales oppsynet med penger fra en såkalt lakseoppsynskasse, som fiskekortinntektene går inn i. Selv om man nå gir fiskestyret myndighet til å disponere fiskekortinntektene (utkastets § 3-8), antar utvalget at inntektene fortsatt bør brukes til dekning av oppsynsutgifter. Utvalget forutsetter imidlertid at det offentlige, dersom det blir nødvendig, yter pengestøtte til oppsynet. Slik støtte ble gitt frem til midt på 1970-tallet, da inntektene fra fiskekortsalget ble såpass høye at tilskudd ikke lenger var påkrevd.

Utvalget går i punkt 5.5.2.4.5 inn for at fiskestyrets disponering av fiskekortinntektene ikke trenger godkjennelse fra Direktoratet eller annet organ. Dette gjelder også når pengene brukes til oppsyn. Direktoratets myndighet til å bestemme hvordan fiskekortinntektene skal brukes til oppsyn, vil dermed falle bort. Hvis Direktoratet eller annet offentlig organ gir tilskudd til oppsynet i Tana, må fiskestyret derimot akseptere at det stilles vilkår for hvordan tilskuddet brukes.

Lov om statlig naturoppsyn av 21. juni 1996 nr. 38 § 2 bestemmer at dette oppsynet skal omfatte overhold av en rekke lover, blant andre lakseloven. Samerettsutvalget fremmer forslag om at det statlige naturoppsynet også skal føre kontroll med bestemmelsene i lov om forvaltning av grunn i Finnmark. Det foreslås derimot ikke at oppsynsloven skal omfatte lov om fiske i Tana, Neiden og Alta. Dette skyldes blant annet at behovet for statlig naturoppsyn er forskjellig i de tre elvene. Det kan f.eks. nevnes at lovutkastet for Alta bare gjelder fisket før St.Hans, og det synes i dag ikke å være behov for et særskilt oppsyn med dette fisket. Utvalget finner det for øvrig mest hensiktsmessig at vurderingen av om naturoppsynet skal føre kontroll med tanaloven foretas på et senere tidspunkt, etter at både naturoppsynet og de nye forvaltningsorganene etter tanaloven har fungert en viss tid.

5.5.2.4.10 Forholdet til Finland

Tana danner riksgrense mot Finland på en lang strekning av elva. Det reiser en del særlige spørsmål, siden man her må forholde seg til en fremmed stat. Regler om fisket har vært utarbeidet av norske og finske myndigheter i fellesskap. Også håndhevingen av reglene har vært utført i samarbeid mellom myndigheter på begge sider.

Forskriftene fra 1989 og 1990 om hoved- og sidevassdragene er begge basert på avtale med Finland. Forskriften om hovedvassdraget, som for øvrig også gjelder områder utenfor selve riksgrensen (fra munningen til Rájánjárga/Grensenesset), inneholder bl.a. flere regler om samarbeid mellom norske og finske myndigheter om forvaltningen av fisket.

Å få i stand fellesregler er en grunnleggende forutsetning for en vellykket fiskeforvaltning i grenseområdet. Dagens fellesregler har bidratt til et godt forhold mellom norske og finske grenseboere. Det er vanskelig å si konkret hva som vil bli følgen dersom man ikke får i stand fellesregler. Det vil trolig bety at man må falle tilbake på midtlinjeprinsippet, dvs. at man må kjøpe fiskekort i begge land hvis man vil fiske på begge sider av elvas midtlinje. Dette vil innebære et brudd med lange fisketradisjoner i Tana. Dessuten vil det være opp til finske myndigheter alene å bestemme hvilke regler som skal gjelde for det store antallet finske turister på riksgrensestrekningen. Ordningen med felles oppsyn og fiskekortpris vil falle bort. Samlet sett vil en slik utvikling være svært uheldig.

Det viktigste spørsmålet for utvalget er hvem som skal utøve rettighetsforvaltningen i riksgrenseområdet. Med rettighetsforvaltning menes her den myndighet fiskestyret foreslås gitt i lov om fiske i Tana, Neiden og Alta.

Etter gjeldende rett inngår Kongen (regjeringen) avtale med finske myndigheter om felles fiskeregler i grenseområdet. At det er Kongen som har myndighet til å binde staten ved avtaler med fremmed stat, følger av grunnloven § 26. Dagens regler for riksgrenseområdet er nedfelt i forskrifter om fisket i Tanaelvas fiskeområde (gitt ved kgl. res. 24. februar 1989), og bygger på avtale mellom de to lands regjeringer, datert 1. mars 1989. Gjeldende laksefiskelov (1992) § 2 fjerde ledd annet punkt, som avløser § 2 annet ledd i 1964-loven, gir hjemmel til å gi slike forskrifter « når avtale med fremmed stat ... gjør det nødvendig». I slike tilfelle kan det også gis forskrifter som er i strid med andre bestemmelser i laksefiskeloven.

Det må sondres mellom offentligrettslig forvaltning og forvaltning av de særlige fiskerettighetene. Offentligrettslige regler kan Kongen gi i medhold av laksefiskeloven § 2 fjerde ledd, for hele vassdraget. Det vil bl.a. si regler om fisketider, fiskemåter og redskapsbruk. Utkastet til nye lovregler for Tana gjelder bare forvaltning av de private fiskerettighetene i elva, og gjør ingen endringer i den offentligrettslige forvaltningsmyndigheten. Hvordan grensen mellom offentlig- og privatrettslig forvaltning nærmere skal trekkes, drøftes i punkt 5.5.2.4.11.

Når det derimot gjelder privatrettslig forvaltning, f.eks. regler om hvem som skal få fiske, priser på fiskekort og andre vilkår, innebærer lovutkastet en betydelig endring av gjeldende rett. Etter dagens regler er det ulike offentlige organer som har ansvar for denne del av forvaltningen, mens utvalget foreslår at et organ for fiskerettshaverne (Tanaelvas fiskestyre) selv skal forvalte fiskerettighetene.

Hvis utvalgets forslag skal få praktisk betydning, er det klart at det må gjelde i hvert fall i de delene av elva som ikke danner riksgrense. I disse områdene bør fiskestyret selv ha det avgjørende ord. Spørsmålet er om fiskestyret skal tillegges samme myndighet også i riksgrenseområdet, eller om staten der fortsatt skal ha avgjørende myndighet pga. forholdet til Finland.

Det er enighet i utvalget om at avtalen med Finland fortsatt skal inngås av Kongen. Dette vil gi en folkerettslig bindende avtale mellom statene, noe man må anta at også finske myndigheter vil se seg tjent med.

Utvalget mener det er viktig å sikre lokal representasjon i forhandlingsutvalget. Tanaelvas fiskestyre bør ha rett til å delta i forhandlingene. Dette vil gi fiskestyret god mulighet til å få innflytelse på de offentligrettslige reglene som blir avtalt, samtidig som det åpner muligheten for å ta med forhold som fiskestyret som forvalter av rettighetene har herredømme over. Videre vil en slik regel sikre forhandlingsutvalget lokal kunnskap om fisket i Tana. Det foreslås at to representanter fra fiskestyret kan delta i forhandlingene, og det forutsettes at den ene er garnfiskeberettiget og den andre stangfiskeberettiget. Dette vil gi de to gruppene samme innflytelse på utformingen av fellesreglene.

Det har også vært drøftet om Sametinget bør ta del i arbeidet med felles fiskeregler for Tanavassdraget. Bakgrunnen for dette er at Sametinget i Sametingsplanen for 1994-97 uttrykte ønske om å være «en sentral part i kommisjonsarbeidet mellom Norge og Finland vedrørende laksefiske i Tanavassdraget» (s. 47). Utvalget mener som nevnt at selve rettighetsforvaltningen kan utøves av lokale rettshavere, uten medvirkning av Sametinget. Det stiller seg noe annerledes med kommisjonsarbeidet, fordi dette også gjelder offentligrettslige regler og forholdet til en nabostat, og der staten spiller en sentral rolle. Utvalget anser det derfor som hensiktsmessig at Sametinget er representert under forhandlingene. Dette vil gi Sametinget anledning til å komme med sitt syn på hvordan reglene bør være, noe som vil være i samsvar med oppfordringen i sameloven § 2-2 om at Sametinget bør få uttale seg før det treffes avgjørelse i saker som særlig berører den samiske folkegruppe. Det foreslås derfor at Sametinget får rett til å delta i forhandlingene med finske myndigheter med en representant.

Forholdet til Finland vil gjøre det ønskelig at avtale mellom statene skal omfatte regler om adgangen til fiske, prisen for fiske, oppsyn med fisket, deling av inntektene mellom landene og liknende. Etter utkastet til nye lovregler for Tana er myndigheten til å regulere slike forhold lagt til fiskestyret. Utvalget foreslår derfor at i den grad avtalen skal omfatte slike forhold, må innholdet på forhånd være klarert med fiskestyret gjennom et godkjenningsvedtak. Det må antas at den foreslåtte ordningen vil fungerer bra, både fordi staten også ellers vil ta hensyn til rettshavernes synspunkter og fordi fiskestyret selv vil ha en sterk interesse i at det kommer i stand fellesregler av denne art. Forslaget sikrer Tanaelvas fiskestyre avgjørende innflytelse på fiskereglene også i det viktige området som riksgrensestrekningen utgjør, samtidig som det formelt er staten som opptrer i forhold til Finland. Forslaget er konsekvent ved at fiskestyret får ansvar for rettighetsforvaltningen i hele elva.

De reglene som blir fastsatt i avtale med Finland om fisket i Tana, vil måtte fastsettes i forskrift for å bli bindende i Norge. I den utstrekning avtalen omfatter forhold som reguleres i eller i medhold av lakseloven, vil forskrifter måtte fastsettes av de allmenne fiskemyndighetene. Den delen av avtalen som omfatter forhold som fiskestyret skal ha myndighet over etter lovforslaget, vil kunne fastsettes i forskrift av fiskestyret i medhold av tanaloven, se særlig §§ 3-6 og 3-7. Men utvalget vil tro det kan være hensiktsmessig at begge slags regler tas inn i en og samme forskrift.

Det er derfor foreslått en uttrykkelig hjemmel i annet ledd for at Kongen kan fastsette forskrift i samsvar med avtalen også om forhold som etter lovutkastet omfattes av fiskestyrets myndighet. Det blir på denne måten hjemmel for både fiskestyret og Kongen til å fastsette slike regler. Noen ulemper vil dette imidlertid ikke volde, siden innholdet, og trolig ordlyden, av forskriften vil være bundet av avtalen. Hvem som i det enkelte tilfelle skal fastsette forskriften, blir et praktisk spørsmål, som lett vil avklares mellom fiskestyret og fiskemyndighetene.

Fiskestyret vil ikke kunne fravike eller endre slik forskrift så lenge avtalen gjelder, enten forskriften er fastsatt av fiskestyret selv eller av Kongen (eller den som gis fullmakt), med mindre avtalen skulle gi hjemmel for det. Fiskestyret vil ved godkjenningen av avtalen ha bundet seg til den, i den utstrekning avtalen omfatter forhold som fiskestyret ellers har myndighet over etter lovutkastet, og for så lang tid avtalen gjelder.

Utvalget vil ellers anta at det kan være grunn til å opprette et permanent organ for å løse eventuelle konflikter om forståelsen og praktiseringen av fellesreglene i avtaletiden, noe det også er hjemmel for i gjeldende avtale artikkel 14. I dag finnes ikke noe slikt organ, tvister løses i stedet «ad diplomatisk veg», jf. artikkel 14. De to lands forhandlingsutvalg, i hvert fall det norske, oppnevnes særskilt for avtaleinngåelsen hvert fjerde år og har ingen funksjon i selve avtaleperioden. Hvordan ordningen nærmere bestemt bør være, overlates til forhandlingsutvalgene å avgjøre.

5.5.2.4.11 Forholdet mellom laksefiskeloven og utkast til ny tanalov

Statlige organer har som nevnt i punkt 5.5.2.4.1 i dag vid myndighet til å gi regler om fisket i Tana. Det kan i medhold av laksefiskeloven gis regler som hovedsakelig er av offentligrettslig art, mens det i medhold av tanaloven (1888) kan gis regler av mer privatrettslig karakter. Utvalget foreslår at fiskestyret etter utkast til ny tanalov skal få myndighet til å gi privatrettslige regler om fisket i Tana. Samtidig foreslås 1888-loven opphevet, slik at Kongens myndighet etter loven bortfaller.

I utgangspunktet synes dermed den fremtidige myndighetsfordelingen i Tana grei. Statlige myndigheter har hånd om den offentligrettslige reguleringen av fisket, mens fiskestyret gir regler som knytter seg til fiskerettighetene og utøvelsen av dem. Det finnes imidlertid ikke noe klart og entydig skille mellom offentligrettslige og privatrettslige regler. Det kan derfor oppstå forvaltningsspørsmål som både statlige myndigheter og fiskestyret har hjemmel til å regulere, i medhold av sine lover. Problemet blir da om saken skal avgjøres etter tanaloven eller laksefiskeloven. Slik tvil kan oppstå både i og utenfor riksgrenseområdet. Hovedregelen må i begge tilfelle være at Kongens myndighet etter laksefiskeloven må utøves slik at den ikke kommer i strid med tanaloven eller fiskestyrets vedtak. Staten vil f.eks. ikke kunne fastsette fiskekortpriser eller dele elva inn i soner for garnfiske, fordi denne myndigheten ligger til fiske­styret etter den nye tanaloven. Dette er nødvendig for at tanaloven skal få sin tilsiktede virkning, og det er i samsvar med prinsippene om at en nyere og mer spesiell lov går foran en eldre, generell lov.

Laksefiskeloven er ikke til hinder for en slik løsning. I § 2 fjerde ledd heter det at Kongen kan gi regler når avtale med fremmed stat gjør det nødvendig «uten hinder av bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov». Bestemmelsen gir imidlertid ikke Kongen hjemmel til å fravike andre lover.

Det er i denne sammenheng av interesse å se nærmere på hva innholdet er av någjeldende avtale med Finland og de någjeldende forskriftene om fiske i Tana. Det vil særlig være spørsmål om hvilke regler i avtalen og forskriftene som etter lovforslaget må fastsettes (eller godkjennes) av fiskestyret, og hvilke regler som fortsatt vil kunne fastsettes med hjemmel i lakseloven av Kongen eller den han gir fullmakt, det vil si de allmenne fiskemyndighetene.

Fastsettelse av fiskekortpriser skal foretas av Tanaelvas fiskestyre, jf. lovutkastet § 3-6. Kongen kan derfor ikke lenger fastsette regler om dette, slik det er gjort i begge forskriftenes § 2.

Kongen må stå fritt til å gi regler om redskapstyper og fredningstider, jf. begge forskriftenes kapittel II og III. Dette er reguleringer som etter sin art er offentligrettslige, jf. laksefiskeloven §§ 4 og 33. Det samme gjelder de reglene som er gitt i begge forskriftenes kapittel IV med overskriften «Stang og håndsnøre». Dette er regler om hvor og hvordan stangfisket skal utøves, som Kongen og departementet (Direktoratet for naturforvaltning etter delegasjon) kan gi etter laksefiskeloven § 33.

Også reglene i forskriftenes kapittel V om «Bundne redskaper» er av offentligrettslig karakter, og må fortsatt kunne fastsettes av allmenne fiskemyndigheter i medhold av § 33 i laksefiskeloven. Dette er regler om hvordan garnfisket skal utøves, særlig om krav til de ulike typene bundne redskaper.

Hvem som skal ha oppsynsansvar i elva, vil fremgå av § 3-9 i utkast til ny tanalov. Kongen kan derfor ikke gi regler i strid med dette. Laksefiskeloven § 42 gir imidlertid departementet et ansvar for kontroll med oppsyn av regler gitt i eller i medhold av laksefiskeloven. Denne myndigheten er delegert til Direktoratet for naturforvaltning. Dette må bety at direktoratet kan kontrollere og gi regler for oppsyn, i den grad de ikke går inn på tanalovens område.

Kapittel VI i begge forskriftene inneholder «andre bestemmelser». Etter § 22 kan lensmannen fastsette ulike grenser i vassdraget. Myndigheten etter § 22 er av offentligrettslig art, og vil fortsatt kunne utøves av organer for det offentlige. Fastsettelse av øvre grense for lakseførende strekning (§ 22 nr. 1 i 1990-forskriften), vil også ha hjemmel i laksefiskeloven § 31 bokstav e. Fastsettelse av grense mellom elv og innsjø (§ 22 nr. 2 i 1990-forskriften og § 22 nr. 1 i 1989-forskriften), vil ha hjemmel i laksefiskeloven § 31 bokstav d. Det samme gjelder fastsettelse av grense mellom hovedelv og sideelv (§ 22 nr. 3 i 1990-forskriften og § 22 nr. 2 i 1989-forskriften).

Fastsettelse av elvas eller løpets bredde ved middels sommervannstand, og djupålens midtlinje i hovedløp og biløp (§ 22 nr. 4 i 1990-forskriften og § 22 nr. 3 i 1989-forskriften), vil ha hjemmel i henholdsvis § 31 bokstav c og a i laksefiskeloven. Fastsettelse av grensene for de områder der drivgarnfisket kan utøves (§ 22 nr. 6 i 1990-forskriften og § 22 nr. 7 i 1989-forskriften) og grensene for de plasser der fiske med stang er tillatt (§ 22 nr. 5 i 1989-forskriften), kan foretas av allmenne fiskemyndigheter etter § 33 i laksefiskeloven. Det samme gjelder myndigheten til å fastsette godkjente kastenotplasser (§ 22 nr. 5 i 1990-forskriften og § 22 nr. 6 i 1989-forskriften). Også fastsettelse av stedet på Langnes som markerer grensen for den utvidede årsfredningen (§ 22 nr. 4 i 1989-forskriften), vil ha hjemmel i laksefiskeloven § 33.

Etter begge forskriftenes 23 og avtalens artikkel 7 er fylkesmannen gitt myndighet til å regulere utenbygdsboendes fiske «når hensynet til fiskebestanden og utøvelsen av fisket gjør det nødvendig». Dette kan gjøres «uten hinder av bestemmelsene i forskriftene», og innebærer dermed en hjemmel til å innskrenke fisket utover det som følger av allmenne regler. Denne myndigheten vil kunne komme i strid med den myndighet Tanaelvas fiskestyre har etter §§ 3-6 og 3-7 i utkast til ny tanalov.

Fylkesmannen kan etter forskriftenes § 23 nr. 1 fastsette differensierte fiskekortpriser. Det samme kan fiskestyret etter § 3-6 i lovutkastet. Denne myndigheten bør ligge til fiskestyret alene. Det samme må sies om myndigheten til å innskrenke fisketiden for stang og håndsnøre (§ 23 nr. 2). Slik myndighet vil fiske­styret ha etter lovutkastets § 3-7, også når det gjelder rettshavernes fiske.

Også den øvrige myndigheten som fylkesmannen er tillagt etter §§ 23 i forskriftene, vil kunne utøves av fiskestyret med hjemmel i § 3-7 i lovutkastet. Det gjelder innskrenkninger i form av fastsettelse av antall stenger pr. døgn, områder for fluefiske og/eller slukfiske fra land eller båt, antall båter pr. døgn som brukes i fisket, og krav om bosted for roer av båt som brukes i fisket. Utvalget mener derfor at fylkesmannens myndighet etter § 23 i forskriftene bør bortfalle, slik at det bare vil være Tanaelvas fiskestyre som kan begrense fiskeadgangen i forhold til allmenne regler. Det nærmere innholdet i fiskestyrets myndighet er beskrevet i merknaden til utkastets § 3-7.

De øvrige regler i forskriftenes kapittel VI er av offentligrettslig art, og vil fortsatt kunne utøves av de allmenne fiskemyndigheter. Det gjelder tiltak i forbindelse med forurensing (§ 24), fiskeoppdrett (§ 25), utsetting av fisk (§ 26), desinfeksjon (§ 27), fiskeundersøkelser (§ 28), og straff (§ 29).

5.5.3 Fisket i Alta

5.5.3.1 Innledning

Fisket i Altaelva før 24. juni tilligger kommunens innbyggere som en allemannsrett, jf. NOU 1993:34 s. 154. Fiskeretten etter St.Hans ligger derimot til Alta Laksefiskeri Interessentskap, og har sitt grunnlag i det gamle fellesfisket som ble utøvd i elva. Fisket etter St.Hans, som er av langt større verdi enn fisket før St.Hans, forvaltes av Interessentskapet.

Utvalget vil ikke fremme like omfattende forslag til endringer av rettsstillingen i Alta som for de to andre «store elvene». Særlig sett på bakgrunn av de relativt store endringene som foreslås for Tana, kan dette synes noe påfallende. En årsak til forskjellen er at fisket i Alta stort sett synes å ha fungert tilfredsstillende og at det har vært færre krav om endringer fra lokalt hold enn i Tana. Dessuten forvaltes fisket i Alta av fiskerettshaverne selv, noe utvalget i utgangspunktet anser som positivt. Altaelva er for øvrig den av de store elvene som i lengst tid har hatt en fast forvaltningsordning og som lengst har ligget innenfor Norges grenser. Det kan til sammenligning nevnes at bare en liten del av Tanaelva lå i Norge før grensetrekkingen i 1751, og i Neiden var ingen del av elva norsk før 1826.

Selv om fisket i Alta synes å fungere bra og man ikke har funnet grunn til å foreslå større endringer, vil utvalget presisere at ordningen i Alta ikke danner noe eksempel for de to andre store elvene. I det følgende vil fisket etter St.Hans bli behandlet i punkt 5.5.3.2 og fisket før St.Hans i punkt 5.5.3.3. 44

5.5.3.2 Fisket etter St.Hans

Som i Tana og Neiden bygger fiskeretten i Alta etter St.Hans på den gamle bygdelagsretten som i utgangspunktet tilkom alle, jf. 1775-resolusjonen § 6 som tok sikte på å opprettholde denne rettstilstanden, jf. NOU 1993:34 s. 154. Gjennom sedvane og rettspraksis er rettshaverkretsen med tiden blitt betydelig innsnevret. I dag ligger retten til aktive jordbrukere i elvedalen etter nærmere angitte vilkår, se nedenfor. Antallet rettshavere er om lag 220. Fisket forvaltes av et organ for rettshaverne, Alta Laksefiskeri Interessentskap. Utvalget har sett nærmere på visse spørsmål om rettshaverkretsen (5.5.3.2.1), fiskerettens innhold (5.5.3.2.2) og forvaltningen av fisket (5.5.3.2.3).

5.5.3.2.1 Endringer i rettshaverkretsen?

Interessentskapets vedtekter § 1 sier i dag følgende om vilkårene for medlemsskap:

«Eier av jord i strøket mellom Tverrelva (opp til Sagfossen) på den ene side – Tverrelvdalen unntatt – og Hjemmeluft på den annen side, som bor i området, eller bruker av jord i det nevnte område og som bor på eiendommen, kan forlange seg opptatt som medlem forutsatt:

1. at vedkommende er 18 år gammel

2. at det på eiendommen avles minst 2.500 kg høy, eller 10.000 kg silomasse. Dette må være attestert av dertil valgt komité på 2 medlemmer etter kontroll på eiendommen ved siste innhøsting og senest 1. oktober

3. at vedkommende betaler kontant kr. 300,- i inntredelsespenger.»

Siden vilkårene for fiskerett i Alta er blitt betydelig innskjerpet gjennom årene, kan det spørres om vilkårene bør lempes slik at flere kan få fiskerett. Det har bl.a. vært hevdet at dagens ordning i for stor grad begunstiger jordbruket.

Utvalget vil imidlertid ikke fremme forslag om utvidelse av rettshaverkretsen. Dette skyldes bl.a. at fiskereglene synes å gi andre enn rettshaverne forholdsvis gode muligheter til å fiske. Dagens ordning må dermed antas å ivareta hensynet til dem uten fiskerett på en rimelig måte. Utvalget kan derfor ikke se at det er særskilt behov for å gi nye grupper fiskerett. I tillegg vil en slik utvidelse kunne utløse erstatningsplikt overfor dem som i dag er berettiget. 45

Mens det i Tana foreslås at de som bor i kommunene langs elva skal ha en lovfestet rett til stangfiske, fremmes det ikke noe tilsvarende forslag for Alta. Forskjellen skyldes først og fremst at utvalget mener at lokalbefolkningen langs Tanavassdraget allerede har en stangfiskerett, mens altafolk som ikke fyller medlemsvilkårene til Interessentskapet, ikke har fiskerett.

Utvalget mener at dagens rettsstilling bør beholdes når det gjelder laksefisket i Altaelva etter St.Hans. Det vil bl.a. si at rettshaverkretsen vil være avgrenset etter samme kriterier som i dag, slik at den særlige lakseretten vil tilkomme de som bor i de respektive «elvedaler», og som driver et visst jordbruk der. I Alta følger den geografiske avgrensningen klart av vedtektene, og det er ikke behov for noen klargjøring på dette punktet.

Andre enn rettshaverne vil etter dette ha adgang til fiske etter bestemmelser av Interessentskapet. Det vil med andre ord fortsatt være rettshaverne gjennom sitt organ som bestemmer i hvilket omfang og på hvilke vilkår andre skal få fiske etter St.Hans. 46

For folk i Alta kommune synes dagens ordning å fungere tilfredsstillende. De har gjennom dagens kort­ordning forholdsvis gode fiskemuligheter etter St.Hans, og de kan fiske gratis før dette tidspunkt. Utvalget kan derfor ikke se at det er behov for endringer.

Befolkningen i kommunene Kautokeino og Loppa er etter dagens praksis likestilt med altafolk med hensyn til fiskeadgang og priser etter St.Hans og har dermed (ifølge opplysninger fra interessentskapet) relativt gode fiskemuligheter. Det synes derfor ikke å være behov for endringer for denne gruppens vedkommende. Det kan ellers være grunn til å vise til utvalgets forslag om at bosatte i Kautokeino kommune skal ha samme rett til gratisfiske før St.Hans som altafolk, jf. punkt 5.5.3.3 nedenfor.

Også utenbygdsboende (dvs. folk bosatt utenfor kommunene Alta, Kautokeino og Loppa) har i dag adgang til fiske i Alta, men disse konkurrerer om et mindre antall kort og betaler dobbel pris av de ovennevnte. Også utenbygdsboendes rettsstilling bør etter utvalgets mening beholdes som dag. Det vil si at de kan gis adgang til stangfiske mot kjøp av fiskekort eller ved betaling av leie.

Reindriftsutøvere har ingen særskilt rett etter reindriftsloven til å fiske i Alta etter St.Hans. Det skyldes at dette fisket ikke ligger til staten, men til den jordbrukende elvedalsbefolkning. Rettsgruppen legger i NOU 1993:34 (s. 209) til grunn at man dermed er utenom anvendelsesområdet for reindriftsloven § 14, som gir reindriften samme rettigheter på statseiendom som de fastboende. Siden samtlige reindriftsøvere som driver reindrift i Alta i fiskesesongen, er bosatt i Kautokeino, vil de likevel ha rimelige fiskemuligheter, jf. det som er sagt ovenfor om kautokeinofolk. Derfor kan ikke utvalget se at det er tilstrekkelig grunn til å endre reindriftsutøvernes stilling i fisket etter St.Hans.

Så langt er dermed konklusjonen at de særlige lakserettighetene i Alta fortsatt skal være begrenset til jordbrukerne i elvedalen. Det kan være grunn til å vurdere om det bør foretas en viss justering av hva som nærmere ligger i kravet til jordbruksvirksomhet som vilkår for å oppebære de særlige lakserettighetene, for derved å bringe kravene mer i samsvar med dagens bruksforhold.

I Alta kreves det at man dyrker 2.500 kg høy eller 10.000 kg silomasse for å være fiskeberettiget, jf. § 1 i Interessentskapets vedtekter. Disse kravene tolkes svært strengt, og man må ifølge § 3 i vedtektene tre ut av interessentskapet hvis forrige års produksjon ikke tilfredsstilte kravene. Dette kunne kanskje tilsi en noe lempeligere bestemmelse som er knyttet mer generelt til jordbruksvirksomhet enn dagens vilkår. Utvalget er imidlertid i tvil om det er grunn til noen slik justering. I tillegg er dette et spørsmål som gjelder styring av egne rettigheter. Det synes derfor naturlig at initiativet til en eventuell vedtektsendring bør komme fra Interessentskapet, se vedtektenes § 16.

5.5.3.2.2 Endringer i fiskerettens innhold?

Rettshaverne disponerer gjennom Interessentskapet fritt over den verdi fisket utgjør. Organet bestemmer hvor mye av fisket som skal forbeholdes medlemmene selv, og hvor mye som skal selges eller leies ut, jf. vedtektenes § 14 der det fremgår at det kan vedtas at fisket skal drives av medlemmene selv. Overskuddet fra fiskekortsalg og eventuell annen virksomhet fordeles ifølge § 15 likt mellom medlemmene ved årets slutt.

Utvalget har ikke funnet grunn til å foreslå endringer i fiskerettens innhold. Jordbrukernes særlige lakserettigheter bør med andre ord verken utvides eller innskrenkes, men beholdes som i dag.

Som annet fiske må også laksefisket i Alta foregå innenfor de rammer som er satt i medhold av laksefiskeloven. Det vil si at fiskerettens omfang vil være begrenset av bl.a. regler om fisketider og redskapsbruk, fastsatt av offentlige fiskemyndigheter. I tillegg kan rettshaverne selv gjennom Interessentskapet pålegge seg ytterligere begrensninger, jf. nedenfor.

5.5.3.2.3 Forvaltningen av fisket

Innslaget av egenforvaltning er sterkt i Alta. Bortsett fra at rammene for fisketider og redskapsbruk fastsettes av sentrale myndigheter, tilligger forvaltningen i sin helhet de fiskeberettigede ved Interessentskapet. Myndigheten er tidsmessig begrenset fra 24. juni og ut fiskesesongen. Dette skyldes at fiskeretten har sitt grunnlag i det gamle fellesfisket (med stengsel), og dette fisket tok til ved St.Hans. 47 Geografisk omfatter forvaltningsretten Altaelva så langt laks går, dvs. nå opp til fiskeplassen Toppen i Sautsosonen. Retten gjelder ikke sideelva Eibyelva, som etter fast praksis følger reglene for de «små elvene». 48

Interessentskapet forvalter fiskeretten på vegne av de berettigede og gir innenfor de rammer som følger av lov og forskrift og egne vedtekter, nærmere regler om utøvelsen av fisket. Interessentskapet fastsetter bl.a. kortpriser og står for tilrettelegging og fordeling av fisket, oppsyn, salg av fiskekort og disponering av inntektene, jf. NOU 1993:34 s. 534-535 og 538. Det kan nevnes at Interessentskapet har fastsatt begrensninger i fisket ut over det som følger av offentlige reguleringer. Det er vedtatt at fiske bare skal skje med stang.

Denne gjennomgangen viser at hensynet til lokal forvaltning av laksefisket er godt ivaretatt i Alta. Det synes derfor verken aktuelt å utvide Interessentskapets myndighet i forhold til i dag eller foreta andre endringer. Forvaltningen av fisket bør med andre ord bli beholdt som i dag. Ettersom det her, som i den bygdebruksordning som er drøftet i kapittel 5.3, dreier seg om en form for disponering over egne rettigheter, synes det heller ikke grunn til å innføre noen overprøvingsordning for de beslutninger Interessentskapet treffer, ut over de muligheter dagens vedtekter åpner for.

Heller ikke for den overordnede forvaltningen fore­slås endringer. De sentrale myndigheter (Miljøverndepartementet og Direktoratet for naturforvaltning) vil som før kunne gi forskrift om fisketider og redskapsbruk mv. for Altaelva.

5.5.3.3 Fisket før St.Hans

Som nevnt ligger fiskeretten før 24. juni til innbyggerne i Alta kommune som en allemannsrett. Fisket er gratis, men utøverne må ha betalt fiskeravgift til staten. Hvem som har forvaltningsmyndigheten til fisket før St.Hans er usikkert, bl.a. fordi Interessentskapets myndighet er tidsmessig begrenset fra 24. juni og ut fiskesesongen.

5.5.3.3.1 Bør allemannsretten omfatte kautokeinofolk?

Et særskilt spørsmål er om også befolkningen i Kautokeino kommune bør gis rett til fritt fiske i Altaelva før St.Hans, på linje med befolkningen i Alta. Et flertall i Kautokeino kommunestyre går inn for en slik likestilling. 49 Innbyggerne i Kautokeino har normalt fått «dispensasjon» av Alta Laksefiskeri Interessentskap til å fiske før 24. juni, men har formelt sett ingen rett til dette.

For innbyggerne i Kautokeino innebærer dagens situasjon en klar rettsusikkerhet. Det er ikke bare usikkert om de kan fiske, det er også tvilsomt hvem som har myndighet til å gi tillatelse til fiske. Kautokeinofolk som fisker i Alta før 24. juni, har pga. den usikre rettstilstanden angivelig ofte følt seg som inntrengere.

En regel om fiskerett for befolkningen i Kautokeino vil trolig ha større symbolsk enn praktisk betydning. Dette skyldes at kautokeinofolks fiske i de senere år har vært akseptert, og at dette fisket i praksis har foregått også i år hvor det ikke er gitt noen form for tillatelse. Det har vært ingen eller liten kontroll med fisket før St.Hans, noe som vel må sees på bakgrunn av at Interessentskapets forvaltningsmyndighet har vært ansett å gjelde bare i tiden etter St.Hans. Laksefisket før St.Hans har dessuten relativt liten økonomisk verdi. Siden altafolks fiskerett er en allemannsrett, kan en utvidelse av retten til også å gjelde kautokeinofolk gjennomføres uten ekspropriasjon.

En slik utvidelse kan synes rimelig på bakgrunn av at folk fra Kautokeino har lange tradisjoner med fiske i Altaelva før 24. juni. Det ble bl.a. tidligere drevet et aktivt garnfiske i elva. Mange altafolk har hytter i Kautokeino kommune og utnytter naturen der, og det kan hevdes at det derfor ikke vil være urimelig om fiskeinteresserte i Kautokeino får rett til å delta i det relativt beskjedne fisket som foregår i Alta før St.Hans. Det kan også nevnes at laksen også etter kraftutbyggingen går langt opp mot kommunegrensen mot Kautokeino. Den øverste fiskeplassen i Sautsosonen, Toppen (Pitkækoski), ligger svært nær kommunegrensen.

Utvalget foreslår at allemannsretten til fiske i Altaelva før St.Hans utvides til også å gjelde personer som bor i Kautokeino kommune. Dette kan bidra til å avklare den usikkerhet som hersker i dag og gi ordnede rettsforhold.

5.5.3.3.2 Særlig om reindriftsloven § 14

Et særskilt spørsmål er om reindriftsloven § 14 gjelder for fisket i Alta før St.Hans. Dette spørsmålet har i første rekke teoretisk interesse hvis det vedtas at også kautokeinofolk skal ha rett til å fiske fritt før St.Hans. Samtlige reindriftsutøvere som har sommerbeitedistrikt langs Altaelva, er i dag bosatt (vinterbosted) i Kautokeino. 50 Disse personene vil i tilfelle kunne fiske fritt før St.Hans uavhengig av reindriftsloven. En praktisk forskjell er imidlertid at reindriftsutøvere som fisker i medhold av reindriftsloven, er fritatt for å betale fiskeravgift til staten for dette fisket, se laksefiskeloven § 30 annet ledd. Utvalget har derfor vurdert om reindriftsloven § 14 gjelder for fisket før St.Hans.

Som nevnt gjelder ikke reindriftsloven § 14 for fisket i Alta etter St.Hans og heller ikke for fisket i de to andre store elvene, Tana og Neiden, jf. NOU 1993:34 s. 208-209. Dette skyldes at fiskeretten i disse elvene anses å ligge til den jordbrukende del av elvedalsbefolkningen. Når fiskeretten ikke anses å ligge til staten, dvs. at elvene ikke er en del av den «ikke særskilte matrikulerte statseiendom», er man utenfor virkeområdet til reindriftsloven § 14.

Den særlige fiskeretten i Alta er imidlertid avgrenset til tiden etter 24. juni. Før dette tidspunkt gjelder ingen særlige private rettigheter til fisket. Dette fisket har alltid vært ansett som fritt, og har i dag form av en allemannsrett for innbyggerne i Alta kommune. Denne rettigheten er neppe av en slik art at den kan begrunne noe unntak fra regelen i reindriftsloven § 14 om fiske på statseiendom.

Utvalget antar derfor at reindriftsutøverne, under lovlig utøvelse av reindrift, har rett til fiske på samme vilkår som de fastboende i området. Konkret betyr det at reindriftssamer som driver reindrift i reinbeiteområde som ligger til Altaelva, for tiden kan fiske gratis før St.Hans. De trenger heller ikke å betale fiskeravgift til staten for å delta i dette fisket.

5.5.3.3.3 Forvaltningen av fisket

Spørsmålet om hvem som har forvaltningsmyndighet i Alta før St.Hans, er som nevnt uavklart. Utvalget har vurdert om det bør gis regler om hvem som skal ha myndighet til å forvalte gratisfisket. Det synes imidlertid noe usikkert om det er behov for en egen forvaltningsordning. Reinpolitiet hadde tidligere et visst oppsynsansvar, men dette er nå opphørt. I praksis foregår gratisfisket i dag uten noen form for regulering eller oppsyn. Dette synes å fungere bra, også i år hvor det er mye fisk. Utvalget har ikke merket seg krav om endringer på dette punktet.

Det er heller ingen grunn til å tro at behovet for et forvaltningsorgan øker som følge av at kautokeinofolk får en lovfestet rett til å delta i gratisfisket. De som har ønsket det, har som nevnt deltatt i dette fisket også tidligere.

Selv om det i dag ikke synes å være behov for en særskilt forvaltningsordning, kan det selvsagt ikke utelukkes at det senere vil bli nødvendig med en viss regulering. Det kan f.eks. bli aktuelt å innføre oppsyn med fisket.

Som nevnt har det hersket en viss usikkerhet om­kring hvem som faktisk har forvaltningsmyndigheten før 24. juni, særlige blant laksefiskere bosatt i Kautokeino. Når disse nå får en lovfestet rett til fritt fiske, vil behovet for en avklaring av dette spørsmålet minke. Det vil likevel trolig være en fordel om spørsmålet blir klarlagt. Utvalget har derfor funnet grunn til å ta stilling til hvem som bør ha myndighet til å gi regler om fisket før St.Hans.

Et alternativ er Alta Laksefiskeri Interessentskap. Det er Interessentskapet som forvalter fisket resten av sesongen, og det kan hevdes at det derfor vil være mer praktisk at dette organet får myndighet før St.Hans enn at det innføres et nytt forvaltningsorgan. Det må også sies at Interessentskapet synes å forvalte fisket etter St.Hans på en forsvarlig og god måte.

En annen mulighet er at forvaltningen overlates til kommunen. Dette vil være i samsvar med forslaget i kapittel 5.2 om rett til og forvaltning av utmarksgodene på usolgt grunn i Finnmark.

Et særskilt spørsmål blir i tilfelle om det frie fisket skal forvaltes av Alta kommune eller av kommunene Alta og Kautokeino i fellesskap. En felles forvaltning kan umiddelbart virke mest rettferdig, fordi alle rettshavere da vil være representert. Men dette er ikke noe avgjørende poeng, siden det i alle fall må være en grunnleggende forutsetning at eventuelle regler eller forvaltningstiltak stiller innbyggerne i de to kommunene likt. At Alta kommune får forvaltningsmyndigheten alene, vil trolig samsvare best med forslaget i kapittel 5.2, siden tanken er at kommunene skal ha ansvar for utmarksforvaltningen i sine områder. Laksefisket foregår som nevnt bare i Alta kommune. Når det gjelder tilretteleggingen av aktivitetene rundt gratisfisket, spiller Alta kommune en viktig rolle også i dag, og det må antas at kommunen vil ha gode forutsetninger for å gi eventuelle regler om dette fisket. Utvalget vil derfor foreslå at forvaltningsmyndigheten legges til Alta kommune.

For Ballos vedkommende innebærer dette at han, i samsvar med sine synspunkter i kapittel 5.2 om rett til og forvaltning av utmarksgoder i kommuner og bygder, går inn for at forvaltningsmyndigheten uttrykkelig legges til utmarksstyret i Alta.

Det må imidlertid presiseres at fisket før St.Hans står i en særstilling ved at det er en rett til fritt fiske for innbyggerne i Alta og etter forslaget også innbyggerne i Kautokeino. Dette setter begrensninger for hvilke reguleringer som kan foretas. Den mest aktuelle formen for regulering vil trolig være at det innføres et visst oppsyn med at de som fisker, er bosatt i en av de to kommunene. Noen allmenn kortordning bør derimot ikke kunne innføres, med mindre det dreier seg om en lav avgift som skal gå til dekning av nødvendige fiskefremmende tiltak eller oppsyn. Siden fiskeretten også skal gjelde for kautokeinofolk, må som nevnt eventuelle regler stille fiskerne likt, uavhengig av om de kommer fra Alta eller Kautokeino.

Som det går frem, har utvalget ikke funnet grunn til å gjøre endringer i reglene om laksefiske i Alta, bortsett fra fiske før St.Hans, som er av mindre betydning enn fiske etter St.Hans. Utvalget har derfor ikke funnet det naturlig å foreslå lovregler som omfatter alt laksefiske i Alta. Bare de nye reglene om utvidelse av rettshaverkretsen og klargjøring av forvaltningsmyndigheten for fiske før St.Hans er foreslått lovfestet. Se tredje del i utkast til lov om fiske i Tana, Neiden og Alta, jf. punkt 10.3.4 og 11.3 i utredningen.

5.6 Kyst- og fjordfiske

5.6.1 Innledning

Fisket langs kysten og i fjordene har alltid vært en viktig næringsvei for folk i Finnmark. Utnyttelsen av de rike fiskeressursene i disse farvannene er historisk sett hovedårsaken til at mennesker bosatte seg i fylket og skaffet seg et utkomme der. Havet har videre både gjennom selve fisket og gjennom fiskeindustri og annen fiskerirelatert virksomhet på land vært en av de viktigste faktorer for å opprettholde kyst- og fjordbosetningen i fylket. Sjøfisket har således i lang tid dannet, og danner fortsatt, mye av det næringsmessige grunnlaget for både den sjøsamiske og den norske bosetningen i Finnmark.

Av de tradisjonelle måter å utnytte naturressursene i samiske bosetningsområder på, har trolig kyst- og fjordfiske vært viet mest oppmerksomhet i de senere år. Fisket har stått sentralt både i den allmenne samepolitiske debatten og i de krav og uttalelser om rettigheter til og forvaltningen av naturressursene som har kommet fra samisk og lokalt hold. Hovedgrunnen til denne fremtredende plassen er de til dels store vanskelighetene den generelle ressurskrisen i fiskeriene på slutten av 1980-tallet påførte kyst- og fjordfisket i Finnmark. I tillegg til at ressursmangelen i seg selv ga fiskerne lavere inntekter, ble det i 1990 innført en ordning med såkalte «fartøykvoter» for torskefisket. Dette rammet en meget stor del av kyst- og fjordfiskerne, særlig de minste enhetene. Ordningen innebar at man for å få en såkalt «fartøykvote» måtte ha levert 10.000 kilo torsk et av de tre foregående år, noe som for svært mange hadde vært umulig på grunn av ressurskrisen og at man hadde selinvasjoner ti år på rad. De som ikke fikk fartøykvote, måtte derfor nøye seg med en langt mer usikker maksimalkvoteordning, som på ingen måte ga mulighet for livberging, jf. Forvaltningsgruppen i NOU 1993:34 s. 540-541. I tillegg har en del småbåtfiskere falt utenfor hele kvotesystemet, fordi de pga. ressursmangelen ikke har klart å oppfylle vilkårene for å stå i fiskermanntallet.

Samlet sett har ressurskrisen og de etterfølgende reguleringene bidratt til at grunnlaget for det samiske kyst- og fjordfisket er sterkt svekket. I fjordstrøkene i Finnmark, der man mange steder er blitt bortimot 100 % torskeavhengig, har mange mistet en sentral del av inntektsgrunnlaget. Blant annet har det tidligere viktige kveitefisket nesten opphørt helt i enkelte fjordstrøk. Verdien av laksefisket med faststående redskaper har også blitt vesentlig redusert, på grunn av prisfall som skyldes oppdrettslaksen. Dessuten er det innført redskapsbestemmelser som fordyrer dette fisket vesentlig. Reguleringene har også gjort det svært vanskelig å etablere seg i fisket med mindre båter tilpasset fjordfisket, noe som har ført til en «forgubbing» i næringen. I tillegg har mangelen på mottaksanlegg de siste årene gitt de lokale fiskerne akutte leveringsproblemer.

5.6.2 Utvalgets mandat og forholdet til Samisk fiskeriutvalg

Etter forslag fra Sametinget ba Fiskeridepartementet i 1990 daværende professor Carsten Smith om å gi «en sakkyndig vurdering av hvilke rettslige forpliktelser myndighetene er bundet av overfor den samiske befolkningen ved reguleringer i fisket.» Smith fremla sin utredning 9. juli 1990. 51 Kort fortalt konkluderte Smith med at staten har en folkerettslig plikt til å innføre særtiltak for det sjøsamiske fisket, i den grad slike særtiltak er påkrevd for å sikre og utvikle den sjøsamiske kulturen. Noen avklaring av hvilke konkrete særtiltak staten er forpliktet til i denne sammenheng, gir imidlertid ikke Smiths utredning.

De tiltak som ble gjennomført med utgangspunkt i utredningen førte ikke til noen merkbar bedring av forholdene for fjordfiskerne. Etter krav fra samisk hold 52 nedsatte derfor Fiskeridepartementet våren 1993 et utvalg med representanter bl.a. fra ulike departementer, de nordligste fylkeskommuner, Sametinget og Norges Fiskarlag til å utrede sjøsamiske fiskerispørsmål. Samisk fiskeriutvalg skal ifølge sitt mandat:

«- angi de sentrale samiske interesser i fiskeri­sammenheng

- gi en kort oversikt over hvordan disse interessene har vært behandlet i dag

- redegjøre for de samiske krav når det gjelder den framtidige fiskeripolitikk

- gi en oversikt over rettsregler, både i norsk rett og i folkeretten, av betydning for samenes rettsstilling på dette området

-utrede og komme med forslag til hvordan myndighetene i framtida best kan ivareta interessene til befolkningen i samiske kyst- og fjordstrøk i fiskerireguleringssammenheng, herunder drøfte ulike sider ved opprettelsen av en eventuell samisk fiskerisone

- for øvrig komme med de forslag som måtte være relevante for å sikre det sjøsamiske fisket.»

Samerettsutvalget skal ifølge sitt mandat «utrede og komme med forslag til hvordan man skal trygge den samiske befolknings muligheter til å utnytte naturen i sine bosetningsområder». Sjøfiske er særskilt nevnt som en av de bruksmåter utvalget bør se nærmere på, jf. foran i utredningens punkt 2.3, samt NOU 1984:18 s. 56.

Det er med andre ord betydelig overlapping mellom Samisk fiskeriutvalgs mandat og samerettsutvalgets mandat. En nærliggende konklusjon kunne være å overlate utredningen om det sjøsamiske fisket helt ut Samisk fiskeriutvalg, som er spesielt oppnevnt og sammensatt for dette. Samerettsutvalget har likevel ønsket å ta opp en del sentrale spørsmål om kyst- og fjordfisket på selvstendig grunnlag, og vil på enkelte punkter fremme forslag om endringer i dagens regler. De rettspolitiske vurderingene i dette kapitlet knytter seg til Finnmark, som de fleste andre deler av utredningen. Utvalgets forslag for kyst- og fjordfisket vil derfor stort sett vil være avgrenset til dette fylket. 53

Stein Owe har som leder for den avdeling i Fiskeridepartementet som er faglig ansvarlig for de fleste av de områder der utvalget fremmer forslag under dette hovedpunktet, ikke funnet det riktig å ta stilling til utvalgets forslag vedrørende kyst- og fjordfiske.

5.6.3 Historisk bakgrunn

Bruken av sjøressursene i Finnmark er grundig behandlet i NOU 1994:21 Bruk av land og vann i Finnmark i historisk perspektiv, som er bakgrunnsmateriale for Samerettsutvalget. Her tar historikerne Steinar Pedersen og Einar Richter Hanssen og sivilagronom Hans Prestbakmo for seg ulike deler av utviklingen av kyst- og fjordfisket i Finnmark. Den følgende oversikten tar i hovedsak utgangspunkt i disse fremstillingene. 54

Samene har drevet fiske langs Finnmarkskysten allerede fra før år 900. Frem til utviklingen av den hanseatiske Bergenshandelen på 12-1300-tallet var samiske fiskere stort sett alene om fisket i dette området. De nye handelsforbindelsene gjorde det imidlertid lønnsomt å drive markedsfiske i nordlige strøk, og dette ga grunnlag for norsk bosetting. Man fikk derfor en rekke norske fiskevær langs kysten, helt øst til Vardø. Det var i første rekke torsk de norske fiskerne var ute etter. Den norske befolkningen økte i antall frem til slutten av 1500-tallet, men stagnerte da pga. svekkede markedskonjunkturer. På 16- og 1700-tallet fikk man en kraftig nedgang i den norske befolkningen, mens den samiske befolkningen økte relativt sterkt i antall.

Kildene fra slutten av 1600-tallet viser at det da var flere forskjellige grupper involvert i fisket. De norske fiskerne bodde langs kysten, mens de samiske fiskerne hadde fjordområdene som sine viktigste bosettingsområder. Man hadde også innlandssamer fra det svenske jurisdiksjonsområdet, som drev fiske ved sjøen om sommeren, mange av dem i kombinasjon med reindrift. I løpet av 1700-tallet begynte også en del av de kvenske innflytterne å gjøre seg gjeldende innenfor sjøfisket. I tillegg hadde man sesongfiskere fra Troms og Nordland, kalt «nordfarere» eller «hjemlandsfarere», som gjerne fisket på Finnmarkskysten frem til St. Hans. Fra midten av 1700-tallet begynte også russerne å fiske i Finnmark, og dette fisket fikk etter hvert et betydelig omfang.

Det samiske fisket var i stor grad et kombinasjonsfiske, både for sjøsamene og innlandssamene. Sjøsamene drev nesten alltid også fébruk, i tillegg til jakt og fangst. For innlandssamene var sjøfisket et viktig element i tamreindriftens næringsflyttinger mellom innland og kyst. Ved grensetrekkingen og Lappekodisillen (1751) ble svenskregistrerte samers og senere finskregistrerte samers rett til bruk av sjøressursene formelt sikret. 55

På 1700-tallet ble det innført begrensninger på nordfarernes fiske. I 1702 ble disse henvist til å holde seg på utøyene vest for Vardø. I 1778 ble ytterligere innstramminger fastsatt overfor nordfarerne, bl.a. fikk de ikke oppholde seg på «Indfjordene», eller sette garn der landets allmue hadde sine linesettinger. Disse begrensningene gikk altså i motsatt retning av hva Lappekodisillen bestemte for de svenske innlandssamenes vedkommende. De hadde ingen begrensninger i sitt sjøfiske.

Prinsippet for nordfarernes fiske var at dette ikke skulle skade lokale interesser. Tilsvarende begrensninger gjaldt for russernes fiske. Begrensningene skyldtes i første rekke den dype økonomiske og befolkningsmessige krisen som den norske delen av finnmarksbefolkningen var inne i. For å sikre og utvikle den norske bosettingen ville myndighetene gjøre det mer attraktivt å bo i Finnmark. Derfor ønsket man at de fastboende skulle ha førsteretten til lokale og regionale ressurser.

Prinsippet om lokalbefolkningens førsterett til sjøressursene i Finnmark ble fjernet på 1800-tallet. «Lov om Fiskerierne i Finmarken» av 13. september 1830 innførte prinsippet om at alle norske undersåtter skulle ha lik rett til fiske i Finnmark. Selv om visse regler i loven skulle skjerme lokalbefolkningen, var likhetsprinsippet dominerende. Dette la grunnlaget for en «invasjon» av fiskere sørfra da loddetorskefisket for alvor slo til fra 1840-årene. Man fikk en rekordartet flytting til Finnmark, både i form av sesongfiskere og andre som valgte å bosette seg fast. Rikt naturgrunnlag og gode handelsforhold sammen med folkeøkning ellers i Norge gjorde at sesongmigrasjonen i stor grad gikk over til permanent bosetting. Fra 1835 til 1900 ble Finnmarks befolkning tredoblet, fra 10 838 til 32 952. Antallet nordmenn økte sterkest i denne perioden (fire – femdobling), men også kvenene sto for en stor del av tilflyttingen. Den samiske befolkningen økte derimot med under 50 % i samme tidsrom.

I 1860 ga en ny fiskerilov enda færre restriksjoner på adgangen til fiske i Finnmark. Sentrale myndigheter ønsket imidlertid å gå videre, og nedsatte en kongelig kommisjon med sikte på å fjerne restriksjonene helt. Dette forslaget møtte motstand fra lokalt fiskerhold. Til tross for at flertallet i kommisjonen i utgangspunktet ønsket en ytterligere liberalisering, gjorde de lokale reaksjonene at man ville å vente med å vedta en ny lov.

I siste halvdel av 1800-tallet ble det drevet daglig fiske i Finnmark stort sett året rundt. Vinter- og vårtorskefisket varte fra januar til juni. Dette fisket var todelt. Først fisket man etter gytetorsk inne i fjordene, det såkalte «godtfisket». Det var i all hovedsak samer som sto for dette fisket. I april og mai overtok «loddefisket», dvs. fiske etter torsk som fulgte loddestimene. Dette fisket foregikk normalt lenger ut og krevde vanligvis større båter. Loddefisket ble derfor dominert av tilreisende fiskere, som hadde det beste utstyret. Omkring 1870 hadde godt utrustede tremannsbåter vanligvis 9 garn og i tillegg et linebruk på mellom 2400 og 3000 angler. Mindre båter brukte gjerne juksa eller håndsnøre, som alle kunne skaffe seg.

Sommerfisket etter torsk, sei og andre fiskeslag foregikk fra juli til september. Torsken ble gjerne tatt med line som var grovere og med færre angler enn den som ble brukt om vinteren. Til seifiske var garn og not de vanligste redskapene. Garn ble særlig brukt fra september og utover, når nettene ble mørke. Ellers foregikk i samme tidsrom et lokalt basert håkjerringfiske, som hadde lange tradisjoner i Finnmark. Håkjerringjukse var det vanligste redskapet.

Ved inngangen til dette århundret ble forskjellene i utstyr og båter tydeligere. Tilreisende fiskere var gjennomgående bedre rustet enn fylkets egne fiskere. Båter med dekk var det vanlige, og helt på slutten av 1800-tallet kom de første motordrevne båtene på fiskefeltene. Også mellom Finnmarks innbyggere økte forskjellene. Lån fra det særskilte lånefondet for fiskere fra Finnmark, som Stortinget opprettet i 1905, gikk for en stor del til fiskere fra tettstedskommunene langs kysten. Dette bidro til en raskere modernisering og overgang til motordrift i disse områdene. Fjordbefolkninga, som var samer, fikk mindre glede av lånefondet. Årsaken til forskjellen var særlig at kystfiskerne normalt var knyttet til en bestemt handelsmann som ofte var interessert i å være med på å finansiere kjøpet av en ny, større båt. Lånefondet ga nemlig bare støtte til to tredeler eller fire femdeler av kjøpesummen. Fjordfiskerne sto i et friere forhold til handelsmennene, blant annet fordi de hadde større økonomisk kontakt med de russiske pomorene, og hadde derfor ikke samme finansieringsmuligheter.

Omleggingen til mer moderne teknologi førte til at spørsmål om ressursvern og reguleringer kom inn i den fiskeripolitiske debatten. Både mer tradisjonelle fiskeredskaper og de nye og til dels aktive redskapene ble møtt med krav om reguleringer. I lov 13. august 1897 angående saltvandsfisket i Finnmark § 18 ble Kongen gitt hjemmel til, på visse vilkår, å forby bruk av garn ved seifiske. En rekke slike forbud ble også gjennomført etter krav fra lokalt hold. Regjeringen fremmet også en proposisjon om forbud mot bruk av dynamitt under fiske, bl.a. fordi en del tilreisende fiskere drev seifiske med dynamitt i Sørøysund. Denne fiskemetoden utviklet seg likevel sterkt og var i bruk også etter første verdenskrig, til stor forbitrelse for lokale fiskere. I områder hvor det var særskilt fiskeoppsyn, var det heller ikke lov å bruke not eller liknende redskaper ved torskefiske.

Argumentet om at lokale fiskere med passive redskaper burde ha førsteretten til fiske, sto sentralt, både ut fra hensynet til fiskebestanden generelt og hensynet til en rettferdig fordeling av ressursene. Dette viste seg bl.a. i debatten om bruk av dragnot i det såkalte «godtfisket». Dragnot ble opprinnelig brukt både av tilreisende og lokale fiskere, og førte etter lokalbefolkningens syn til overbeskatning av torsken i enkelte fjorder. I Måsøy kommune innførte lokalbefolkningen derfor selv et internt forbud mot bruk av dragnot. Men de lokale fiskerne ønsket også et generelt forbud mot redskapet, for å hindre tilreisende fiskere i å tømme fjordene for fisk. I tillegg til at dette fisket i seg selv truet fiskebestanden, ble det argumentert med at lokalbefolkningens viktigste inntektskilde var truet. På bakgrunn av en anbefaling fra amtstinget i 1899, ble det utferdiget en kongelig resolusjon som innførte en forsøksordning for Snefjord. Ordningen åpnet for innføring av et tiårsforbud mot dragnot i månedene mars og april. På lokalt hold ble imidlertid fredningen ansett som utilstrekkelig, både fordi den ikke gjaldt dragnotfisket om høsten og fordi den ikke gjaldt andre fjorder med samme problemer.

Rundt århundreskiftet begynte et moderne trålfiske i Norge. Dette fisket møtte sterk motstand hos den altoverveiende del av finnmarksfiskerne, og ble raskt et tema i den fiskeripolitiske debatten. Hovedinnvendingen var at trålfisket truet alle andre fiskerier i Finnmark og at det derfor burde forbys. I 1906 gikk amts­tinget inn for at Kongen skulle innføre et helårlig forbud mot trålfiske innenfor territorialgrensen utenfor finnmarkskysten. I 1908 ble det vedtatt en trålerlov i samsvar med dette.

Et forhold som bidro til å vanskeligjøre situasjonen for de som fisket med de minste båtene, var utviklingen på mottakersiden. Både for sjøsamene og innlandssamene hadde den russiske pomorhandelen vært avgjørende for muligheten til å leve av fisket. Særlig viktig var det å få avsetningen for sei om sommeren. Dermed fikk man byttet til seg mel, som sikret mat og fôr til resten av året, da inntektene var mer usikre. Utviklingen av større og mer effektive båter førte imidlertid til at de russiske oppkjøperne fant det mest lønnsomt å ligge på faste plasser og motta store kvanta fra de større og motoriserte fiskebåtene. Dette medførte at mindre båter ikke fikk levert fisken sin, eller at de fikk levert den senere og til dårligere pris. Da pomorhandelen opphørte i årene 1914-1917, forsvant også mye av inntektsgrunnlaget for det sjøsamiske fisket.

Mellomkrigstiden ble en krisetid for fiskerinæringen, med prisfall, avsetningsproblemer og gjeldskrise. Dette førte til en viss stagnasjon i utviklingen av fiskeflåten, samtidig som noen skaffet seg mer moderne fartøyer. Dette ga et større skille mellom fiskerne, og særlig markert ble skillet mellom kystfiskere og fjordfiskere. Et flertall av småbåtfiskerne hadde ikke tidsmessige båter eller redskap, og kunne ikke delta i høst- og vinterfiskeriene tidlig på 30-tallet, fordi dette fisket foregikk langt til havs. Mange fjordfiskere levde derfor i stor nød i denne perioden.

Utviklingen på fartøysiden førte også med seg lokale krav om fredninger og forbud. Einar Eythorsson har gitt et illustrerende og dramatisk eksempel på lokalbefolkningens kamp mot snurpenotfisket etter sild i Repparfjord og Revsbotn i Kvalsund kommune. 56 Tilreisende fiskere drev et omfattende snurpenotfiske i disse fjordene i mellomkrigstiden og til langt ut i 1960-årene. Dette fisket førte bla. til at store mengder sild ble liggende å råtne på havbunnen, og at lokale fiskere måtte dra sine redskaper på land for ikke å få dem ødelagt. Snurpenotfisket truet i stor grad bestandene av sild og torsk og dermed også inntektsgrunnlaget for det lokale fisket med garn og jukse. Til tross for kraftige og gjentatte protester fra lokalt hold, med støtte fra fylkestinget, fikk snurpenotfisket fort­sette til sildebestanden var nedfisket.

Motor- og dekksflåtens fremvekst siden 1900 hadde gitt økte muligheter for helårsfiske. Etter hvert som båtene ble bedre og tryggere, kom man seg lenger ut til havs. I 1920-årene begynte f.eks. bankfisket ved Svalbard og Bjørnøya.

Tendensene fra før krigen ble ytterligere forsterket i etterkrigstiden. Motoriseringen og overgangen fra kombinasjonsfiske til ene- eller hovedyrkefiske fortsatte, sammen med en viss sentralisering av bosetningen. Mer effektive redskaper førte til at antall mann pr. båt gikk ned. Det totale antall fiskere sank kraftig, mens antallet motorfartøyer økte kraftig.

Den offisielle fiskeripolitikken gikk i hovedsak ut på at stordrift og eneyrker var ønskelig, fordi det samfunnsøkonomisk var mest lønnsomt. Et særtrekk var ellers utvidelse av fiskerigrensene. Den nye og effektive teknologien reduserte fiskebestandene, noe som førte til nye krav om fredninger og at ressursene igjen burde forbeholdes lokalbefolkningen.

Samiske problemstillinger var fraværende i myndighetenes fiskeripolitikk, frem til Samekomitéen kom med sin innstilling i 1959. 57 Komitéen ble nedsatt i 1956 for å «utrede samespørsmål». I innstillingen ble det påpekt at samiske fiskere, som i hovedsak holdt til i indre fjordstrøk, hadde fått innskrenket sine muligheter til å delta i sjøfisket i løpet av den siste tredveårsperioden. Kapitalmangel og mangelfull utdanning for å drive moderne fiske ble anført som årsaker. Men komitéen trakk også frem overbeskatningen av fiskebestandene inne i fjordene som en forklaring på utviklingen. Det ble fremmet forslag om forbud mot notfiske av alle slag i enkelte trange fjordarmer, støtte- og låneordninger til innkjøp av mindre fartøy for fjordfiskere og bygging av mindre fryse- og kjøleanlegg for mottak av både sjø- og ferskvannsfisk, bær og kjøtt. Forslagene fikk imidlertid liten støtte fra sentrale myndigheter i høringsrunden og i den videre behandlingen i departementet og Stortinget.

Frem til 1960-tallet var det, med unntak av trålfisket, stort sett fritt fiske i Norge. Fra 1960 og frem til i dag har man gått fra en situasjon med stor frihet for den enkelte fisker til en situasjon med stor grad av offentlig regulering.

De siste 15-20 årene har tilgangen på fiskeressurser vært variabel, og det har særlig på 1980-tallet hersket krisetilstander, både i fiskeriene som sådan og i den tilknyttede landbaserte virksomheten. En viktig årsak til denne krisen er overfiske, som i hovedsak ble drevet av store havgående fartøyer med effektive redskaper. En relativt liten del av disse fartøyene var hjemmehørende i Finnmark, hvor man i første rekke drev og driver kyst- og fjordfiske med mindre fartøyer og konvensjonelle (passive) redskaper. Men også den konvensjonelle flåten bidro til overfisket, noe som bl.a. skyldes at til og med 1983 tillot avtalene mellom Norge og Sovjetunionen fritt fiske for disse båtene også etter at totalkvoten var fisket opp.

Et annet forhold som bidro til fiskerikrisen, var de store invasjonene av grønlandssel på finnmarkskysten. Fra slutten av 1970-tallet ble kysten av Øst-Finnmark, og senere resten av Finnmark og Nord-Norge, årlig rammet av selinvasjon. Dette førte til at torsken ikke kom inn i fjordene. Dette gikk i meget stor grad ut over dem som hadde basert seg på fjordfiske med mindre båter. I 1990 innførte myndighetene, ved kgl. res. av 8. desember 1989, en ordning med såkalte fartøykvoter, dvs. garanterte kvoter. Et vilkår for å få fartøykvote var at fartøyet hadde levert et visst kvantum fisk i ett av de tre foregående år, noe som for en meget stor del av fjordfiskerne hadde vært umulig pga. ressurskrisen. Disse fiskerne måtte derfor nøye seg med en maksimalkvote, dvs. en svært liten ikke-garantert kvote. Maksimalkvoteordningen innebærer at hvert fartøy får en individuell kvote basert på båtstørrelsen, men fisket stoppes når den totale felles maksimalkvoten er fisket opp, selv om ikke alle har tatt sin andel. I 1994 ble det imidlertid innført en særordning for fiskere fra Nord-Troms og Finnmark, som innebar at disse kunne fortsette fisket på sin individuelle kvote selv om totalkvoten var tatt. Maksimalkvoteordningen gir likevel gjennomgående små inntekter for fiskerne, fordi maksimalkvoten for det enkelte fartøy er langt lavere enn fartøykvoten for tilsvarende fartøy.

1990-reguleringene og de påfølgende års reguleringer har vært sterkt kritisert fra flere hold, bl.a. fra Sametinget og lokale fiskarlag. Reguleringene har i særlig grad rammet utøverne av det konvensjonelle fjordfisket, der samene utgjør et flertall. Det har vært hevdet at den reguleringsformen som ble gjennomført i 1990, var et av de sterkeste anslag mot samisk kultur, etter at den offisielle fornorskingsperioden tok slutt. Det har også vært reist spørsmål om denne reguleringsformen var i strid med Norges forpliktelser til å sikre det materielle grunnlaget for samisk kultur.

5.6.4 Behovet for særtiltak

5.6.4.1 Innledning

Når det skal vurderes om, og i tilfelle i hvilken grad, det bør innføres særtiltak for å sikre det tradisjonelle kyst- og fjordfisket, er det viktig å ha klart for seg at dette fisket er en svært sentral del av det materielle grunnlaget for den samiske kulturen. Staten er både rettslig og politisk forpliktet til å verne om dette fisket, se punkt 5.6.4.3. Det tradisjonelle fjordfisket, som samer i stor grad har utøvd, har vært den store taperen i de siste års utvikling, se punkt 5.6.4.2. Det er derfor et stort behov for at statens forpliktelser konkretiseres i form av særtiltak for å sikre og utvikle det sjøsamiske fisket. Hvilke typer tiltak som er aktuelle, vil bli drøftet på generelt grunnlag i punkt 5.6.4.4, mens de konkrete tiltakene utvalget går inn for behandles i punkt 5.6.5.

5.6.4.2 Dagens situasjon

Torskereguleringene for 1995 har i større grad enn tidligere prioritert de minste fartøyene, og dermed betydd et skritt i riktig retning for det tradisjonelle samiske fisket. De minste båtene som går inn under fartøykvoteordningen (under 11 meter), ble også i 1995 gitt en garantert minstekvote, selv om man generelt beveget seg bort fra garanterte kvoter. For båter i maksimalkvoteordningen er unntaket fra 1994 videreført, dvs. at fartøy under 10 meter hjemmehørende i Nord-Troms og Finnmark fortsatt kan fiske opp til taket av sin egen kvote selv om totalkvoten er oppfisket. Generelt er de individuelle kvotene økt. Reguleringene har gått i retning av en friere tilpasning. Det er den økte torskebestanden som har gjort dette mulig.

Utvalget vil understreke at kyst- og fjordfiskerne til tross for dette fortsatt er i en vanskelig og utsatt stilling, og at man står overfor store utfordringer for å sikre det materielle grunnlaget for det samiske og lokale fisket i Finnmark.

Ordningen med fartøy- og maksimalkvoter gjelder fortsatt. Etter utvalgets mening innebærer dette skillet en urimelig og uakseptabel forskjellsbehandling av fiskerne. Dette tilsier at det bør finnes løsninger som kan rette opp den urettferdighet ordningen har skapt. For eksempel medførte 1990-reguleringene at en del fiskere falt utenfor kvotesystemet eller mistet sin status som hovedyrkefiskere. Dermed ble de med overlegg fratatt inntektsgrunnlaget. Rekrutteringen til fiskeryrket har nesten helt stoppet opp, noe som på sikt er en trussel for hele fiskerinæringen i fylket.

Det mest akutte problemet for kyst- og fjordfisket i Finnmark i dag er likevel mangelen på lokale mottaksanlegg. Det er særlig de mindre fartøyene med liten mobilitet som har vanskelig for å få levert fangsten sin. Det må derfor raskt innføres tiltak som kan bedre leveringsmulighetene.

I tillegg er fjordstrøkene i Finnmark spesielt torskeavhengige. Dette tilsier i seg selv at reguleringene av torskefisket tar større hensyn til fylkets kyst- og fjordfiskere enn tilfellet er i dag.

5.6.4.3 Grunnlaget for statens rettslige og politiske forpliktelser overfor det sjøsamiske fisket

I tillegg til de rent faktiske forhold og de anvisninger samerettsutvalgets oppdrag gir, finnes sterke rettslige og politiske argumenter for at det bør gis regler som styrker de samiske og lokale fiskeriene i Finnmark. Norske myndigheter har for det første visse juridiske forpliktelser, både etter folkeretten, grunnloven og sameloven, til å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppe skal kunne sikre og utvikle sin kultur. Tatt i betraktning den sentrale stilling samisk kyst- og fjordfiske har hatt og fortsatt har som del av samekulturen, er det naturlig å innfortolke i denne generelle forpliktelsen også en plikt til å legge forholdene til rette for en varig og sikker utøvelse av kyst- og fjordfisket i samiske distrikter.

Et sentralt grunnlag for en slik forpliktelse er artikkel 27 i FN-konvensjonen av 1966 om sivile og politiske rettigheter. Den uttaler at i de stater hvor det består etniske, religiøse eller språklige minoriteter, skal de som tilhører slike minoriteter ikke berøves retten til, sammen med andre medlemmer av sin gruppe, å dyrke sin kultur, bekjenne og praktisere sin egen religion eller bruke sitt eget språk. Samerettsutvalget fastslo i NOU 1984:18 s. 285 at:

«Samene er utvilsomt en etnisk gruppe som går inn under kulturvernet i artikkel 27. De har derfor krav på støtte av den norske stat for sin kulturutøvelse. Samene er samtidig en etnisk gruppe som i betydelig grad har sitt kulturgrunnlag i tradisjonell bruk av naturressurser. De vil derfor med stor sannsynlighet kunne påberope seg at også deres tradisjonelle former for næringsutøvelse i en viss utstrekning er vernet av artikkel 27. Men det er neppe mulig i dag å si noe presist om hvor langt et slikt vern rekker».

Både Regjeringen og Stortinget sluttet seg til utvalgets forståelse av artikkel 27 under behandlingen av sameloven. 58 På denne bakgrunn konkluderer Carsten Smith i sin utredning om samisk sjøfiske med at:

«Artikkel 27 må etter dette anerkjennes som en sterk rettskilde for samiske rettigheter, både for de politiske, kulturelle og økonomiske rettigheter, og herunder rettigheter til naturressurser i samiske bosettings- og bruksområder. For det videre samerettslige arbeidet vil det være en hovedoppgave å konkretisere dette prinsippet». 59

Et annet viktig grunnlag for statens forpliktelser overfor det samiske folk, er grunnloven § 110 a. Om forholdet mellom art. 27 og § 110 a sier Smith bl.a. :

«Folkeretten og grunnloven, prinsippet i FN-konvensjonens artikkel 27 og prinsippet i grunnlovens § 110 a, må etter dette sies å stille de samme krav. Rettstilstanden for samene er ikke blitt endret ved grunnlovsbestemmelsen i den forstand at de har fått nye rettigheter til naturressurser. Men grunnlovens bestemmelse forsterker de folkerettslige regler ved at de nå også har fått grunnlovens styrke i norsk rett». 60

Smiths utredning oppsummeres på følgende måte av regjeringen i St.meld. nr. 58 (1991-92) Om struktur- og reguleringspolitikk overfor fiskeflåten (strukturmeldinga):

«... staten har en rettsplikt til å gi den samiske befolkning muligheter til å sikre og utvikle sin kultur, herunder det materielle kulturgrunnlag, som f.eks. fiske. Dersom dette nødvendiggjør særtiltak, har samene krav på det».

Et annet spørsmål er om også ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 15 nr. 1 fra 1989 forplikter den norske stat til å gi særegler til fordel for tradisjonelt samisk fiske. Bestemmelsen sier i norsk oversettelse at:

«Vedkommende folks rett til naturressurser i deres landområder skal sikres spesielt. Slike rettigheter omfatter disse folks rett til å delta i bruk, styring og bevaring av disse ressursene».

Spørsmålet kan synes noe usikkert siden de fore­slåtte konvensjonsformuleringene om rettigheter i kystområdene og rettigheter til «waters» og «sea ice», ble tatt ut i den endelige konvensjonsteksten. 61 Ifølge Smith er det derfor ikke grunnlag for å anvende konvensjonens bestemmelser om landrettigheter analogisk. I konvensjonens artikkel 13 nr. 2 er det imidlertid gitt en definisjon av uttrykket «landområder». Her heter det:

«Bruken av begrepet «landområder» i Artikkel 15 og 16 skal omfatte begrepet «territorier», som dekker totalmiljøet i de områdene vedkommende folk lever i eller bruker på annen måte».

Det kan hevdes at fjordene og kanskje også de indre kystområdene er en del av totalmiljøet for utøverne av det tradisjonelle kyst- og fjordfisket i samiske distrikter. Også hensynene bak konvensjonen, som bl.a. er å sikre urfolks sosiale, økonomiske og kulturelle rettigheter, taler for en slik fortolkning. Samerettsutvalgets folkerettsgruppe konkluderer i NOU 1997:5 s. 41 med at «de beste grunner taler derfor for å legge til grunn at også sjøområder er omfattet av bestemmelsene i artikkel 15 og 16». Det vises i denne forbindelse til ordlyden i art. 13 nr. 2 og til formålsbetraktninger. Utvalget legger derfor til grunn at også ILO-konvensjonen forplikter den norske stat til å sikre et fortsatt samisk kyst- og fjordfiske i Finnmark.

Av mer politisk forpliktende utsagn kan nevnes sluttdokumentet fra Rio-konferansen, Agenda 21 kapittel 26, om anerkjennelse og styrking av stillingen til urfolk og deres samfunn. Her går flesteparten av verdens regjeringer (inkludert den norske) bl.a. inn for at urfolks tradisjonelle og direkte avhengighet av fornybare ressurser skal anerkjennes (punkt 26.3). Det heter også at urfolks verdier, tradisjonelle kunnskap og praksis med hensyn til ressursforvaltning skal anerkjennes, med sikte på å fremme en miljømessig sikker og varig utvikling.

Felles for de særtiltak som foreslås nedenfor, er at de tar sikte på å sikre og utvikle det tradisjonelle sjøsamiske fisket og å rette opp skjevheter som tidligere reguleringer har skapt. Tiltakene kan derfor ses som en oppfølging av Stortingets og Regjeringens politiske signaler.

Den særlige torskeavhengigheten i Finnmark har gitt grunnlag for politiske prinsipputtalelser fra Regjeringen. I St.meld. nr. 58 (1991-92) Om struktur- og reguleringspolitikk overfor fiskeflåten (strukturmeldinga) s. 143 heter det bl.a.:

«Regjeringen legger vekt på at fiskeriavhengige områder kan få utnytte sine naturgitte fortrinn og at skjevheter i utviklingen kan rettes opp. Nord-Norge, og Finnmark i særdeleshet, har klare naturgitte fortrinn når det gjelder fiskerinæringen».

I St.meld. nr. 52 (1992-93) Om norsk samepolitikk, sies bl.a. følgende:

«En bærekraftig utvikling knyttet til ressursutnyttelse vil være en av de viktigste faktorer for å sikre en positiv utvikling for samisk kultur og samfunnsliv».

De nevnte rettslige og politiske utsagn vil ha sentral betydning ved utformingen av fremtidige regler for fisket i samiske områder, og de har følgelig også vært et viktig grunnlag for utvalgets forslag for kyst- og fjordfisket i Finnmark. Disse forslagene kan for øvrig anses som et forsøk på å konkretisere de allmenne prinsipper og forpliktelser som ligger i grunnlovens og folkerettens regler for så vidt gjelder sjøfisket.

I arbeidet med å styrke kyst- og fjordfisket i Finnmark, kan en rekke ulike tiltak tenkes innført. Det vil trolig måtte tas i bruk både økonomiske og rettslige virkemidler, og det vil neppe være tilstrekkelig å bare ta i bruk den ene eller andre typen. Utvalgets oppgave er først og fremst å se på de rettslige virkemidlene. Det vil primært si ulike rettighets- og/eller forvaltningsordninger som i særlig grad vil tilgodese kyst- og fjordfiskere i Finnmark.

5.6.4.4 Virkeområdet for tiltakene

Utvalget har drøftet hvilket område særtiltakene bør gjelde for. Utgangspunktet har vært at utvalget i denne utredningen skal vurdere tiltak særlig for Finnmark. Det har vært vurdert om tiltakene bør begrenses til å gjelde for deler av Finnmark.

For eksempel kunne det, i tråd med de foreslåtte generelle rettighets- og forvaltningsordningene i kapitlene 5.2 og 5.3, innføres områdebaserte ordninger, hvor de lokale fiskere har et fortrinn til fisket innenfor egen kommune eller i det sjøområde som legges til ei bygd. Det synes imidlertid av flere grunner tvilsomt om områderettigheter på et så snevert geografisk nivå vil være noe egnet virkemiddel til å bøte på de skadevirkninger 1980-årenes ressurskrise har medført for fiskerne i Finnmark.

For det første kan det være vanskelig å skille ut de områder hvor ressurskrisen har slått hardest ut. Det kan være noe tvilsomt om dette er i de kyst- og fjordbygder hvor det vil være aktuelt å innføre bygdebruksrettigheter, og i alle fall kan det det hende at bygdebruksordninger bare ville fange opp noen av de kyst- og fjordfiskerne som er hardest rammet av krisen.

Det er dessuten klart at kyst- og fjordfisket har vært drevet uavhengig av bygde- og kommunegrensene. Det er i stedet fiskens bevegelser som avgjør fiskeplassene. Ordninger som er avgrenset til bygda eller kommunen, vil derfor ikke alltid samsvare med det fisket som faktisk utøves, og vil tvert om kunne innebære et brudd med de mer tradisjonelle bruksmønstre for konvensjonelt fiske i Finnmark. Utvalget har derfor gått inn for at forslagene skal gjelde for hele Finnmark. Dette forhindrer selvsagt ikke at det i fremtidige fiskereguleringer kan være aktuelt å innføre særskilte ordninger, f.eks. redskapsbegrensninger, avgrenset til bestemte fjordstrøk.

Et annet spørsmål er om forslagene skal være geografisk avgrenset utover i havet, dvs. om de bare skal gjelde innenfor grunnlinjene eller innenfor et visst antall nautiske mil fra kysten. Dette vil i tilfelle bety at det opprettes en særskilt «fiskerisone». Utvalget har ikke funnet grunn til å foreta en slik geografisk avgrensning. Dette skyldes i første rekke at de aktuelle tiltakene ikke nødvendiggjør en slik grense, se særlig punkt 5.6.5.2.

Heller ikke for kyst- og fjordfisket ønsker utvalget å gjøre individuelle forskjeller på etnisk grunnlag. Eventuelle særtiltak vil derfor i utgangspunktet omfatte alle som er bosatt i Finnmark, uavhengig om de er av kvensk, norsk, samisk eller annen herkomst.

5.6.5 Utvalgets forslag

5.6.5.1 Forvaltningsmessig prioritering

En av svakhetene med dagens forvaltningsmessige tiltak synes å være at de gjeldende reguleringsforskrifter i prinsippet lar de samme regler komme til anvendelse innenfor hele sitt geografiske virkeområde (nord for den 62. breddegrad). Dagens forskrifter har ingen regler som direkte prioriterer de lokale fiskerne, og de åpner heller ikke for slike prioriteringer. I stedet er de lokale fiskere i Finnmark forsøkt indirekte tilgodesett, bl.a. gjennom torskereguleringene for 1995 der mindre fartøyer, som det finnes mange av i Finnmark, er prioritert.

På denne bakgrunn synes det som om regelverket for fisket bør utformes slik at det i større grad tar hensyn til de særegne lokale forhold i Finnmark. Det bør videre åpnes for mer direkte prioriteringer av de lokale kyst- og fjordfiskerne, bl.a. ved at hjemlene for å tilgodese dette fisket gjøres klarere og mer direkte enn i dag.

Saltvannsfisket er etter gjeldende rett en allemannsrett. Fisket er i utgangspunktet fritt for alle, både ute på havet, i fjordene og nær land. Med unntak av strandeierens enerett til laksefiske med faststående redskap, gjelder dette også for den del av sjøen som er underlagt privat eiendomsrett. Selv om lokale fiskere som nevnt tidligere hadde førsteretten til fisket i Finnmark, står prinsippet om allemannsretten sterkt i dag, også blant fiskerne selv. Allemannsretten har imidlertid også sine begrensninger. Rettsgruppen sier bl.a. dette i NOU 1993:34 s. 122-123:

«Selv om retten til å fiske i havet i prinsippet er fri for alle, er det lange tradisjoner for at myndighetene har begrenset fiskeretten ved ulike reguleringstiltak. Dette gjelder ikke minst i Finnmark, hvor de store mengder fisk i fylkets fjorder og fjordbotner opp gjennom historien har vært en vesentlig del av grunnlaget for bosettingen, først den samiske og senere også den norske».

Om dagens fiskereguleringer sier rettsgruppen:

«Myndighetene har, som følge av de senere års ressurskrise, grepet inn i saltvannsfisket med til dels sterke reguleringer i form av lover, forskrifter og andre bestemmelser, både når det gjelder fiskeslag, redskaps- og fartøytyper og geografiske områder».

Dette viser at det er mulig å rette opp enkelte av dagens skjevheter innenfor rammene av det eksister­ende regelverk, uten at dette strider mot prinsippet om allemannsretten. Torskereguleringene for 1995 er et eksempel på dette.

Utvalget går inn for at man i første rekke bør ivareta kyst- og fjordfiskernes interesser gjennom vedtak etter dagens lovgivning. Fiskerimyndighetene vil kunne foreta relativt omfattende reguleringer for å sikre kyst- og fjordfisket i Finnmark. Dagens forvaltningssystem gir dessuten rom for fleksibilitet, noe som er nødvendig siden saltvannsfisket er en variabel ressurs. Tiltak som vil være formålstjenlige i noen sesonger, vil ikke nødvendigvis være det senere. For eksempel vil det for en tid kunne nedlegges forbud mot bruk av såkalte aktive redskaper og snurrevad i fjordene, mens det til andre tider vil kunne være aktuelt å tildele de lokale fiskere spesielt høye kvoter.

Fiskerimyndighetene vil imidlertid ikke stå helt fritt i sin forvaltning av fisket i Finnmark. De vil være bundet av de forpliktelser den norske stat har av folkerettslig og grunnlovsmessig art i forhold til det tradisjonelle samiske kyst- og fjordfisket. Disse forplikt­elser vil i noen grad kunne anses som instrukser om at fiskeriforvaltningen skal bruke sin skjønnsmessige myndighet i en bestemt retning. Ellers må Sametinget og kommunale og fylkeskommunale myndigheter være viktige premissleverandører for myndighetenes reguleringer (se punkt 5.6.5.4). I tillegg vil den særskilte vektleggingsregelen for forskrifter, som utvalget foreslår innført, forplikte myndighetene til å ta hensyn til det samiske fisket når det gis forskrifter om fisket, se nedenfor.

Fordelen ved å tilgodese finnmarksfiskerne gjennom forvaltningsmessige tiltak er at dette vil være mindre konfliktskapende enn f.eks. en mer omfattende særordning for Finnmark. Dessuten vil det trolig gi større mulighet til å finne fleksible løsninger, bl.a. på bakgrunn av ressurstilgangen, enn hvis man innfører en mer stivbent særordning.

Ulempen ved utelukkende å basere seg på dagens regelverk, er at det ikke gir noen garanti for at myndighetene i tilstrekkelig grad vil prioritere de grupper fiskere som tidligere har kommet dårligst ut, bl.a. samiske fiskere. Derfor kreves i tillegg visse positive særtiltak, se punkt 5.6.5.2 flg. Et samlet samerettsutvalg går i kapittel 8.4 inn for at følgende regel tas inn i sameloven:

« § 4-7 Forskrifter

Når det gis forskrifter om bruk eller utnytting av eller om tiltak som medfører inngrep i grunn eller andre naturgoder i samiske bruksområder, skal det legges vekt på å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur, med næringer og samfunnsliv.»

Utvalget antar at kyst- og fjordfisket er et av de områder der denne regelen vil få størst betydning. Fisket er og har vært en livsviktig samisk næring, og vi er derfor inne i kjernen av vektleggingsregelens anvendelsesområde.

I motsetning til utvalgets øvrige forslag om sjøfisket er vektleggingsregelen foreslått å gjelde ikke bare for Finnmark, men også for samiske bruksområder i andre fylker.

Ved alle typer forskrifter som gjelder bruk eller utnytting av naturforekomster i samiske områder, skal det legges vekt på å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur. Sentralt når det gjelder sjøfisket står selvsagt reguleringsforskriftene, der kvotene fastsettes. Men også forskrifter om bl.a. ervervstillatelse, fiskermanntallet mv. (innsatsregulering) og forskrifter om fredninger, fangstkvantum, redskapsbruk mv. (uttaksregulering) vil omfattes av forslaget. Dette er regler om adgangen til å utnytte fiskeressursene. Vedtaksorganet må derfor vurdere om og i tilfelle i hvilken grad samiske interesser vil bli berørt, og hvilke konsekvenser det bør få for regelens endelige innhold.

Forskrifter om regulering er geografisk avgrenset til områdene nord for 62. breddegrad. Forskriftene gjelder derfor et større område enn det som kan kalles «samiske bruksområder». Som nevnt i punkt 8.4 betyr ikke dette at vedtaksorganet (her Fiskeridirektoratet) kan la være å vektlegge samiske hensyn. Organet må vurdere forskriftens virkninger for de bruksområdene som må regnes som samiske, og legge vekt på at forskriften får et innhold som kan bidra til å sikre naturgrunnlaget for den samiske næringsutøvelsen og bosetningen. For slike omfattende forskrifter vil også en rekke andre hensyn gjøre seg gjeldende. Den fore­slåtte regelen skal imidlertid sikre at vedtaksorganet særskilt vurderer og legger vekt på hensynet til samisk kultur.

Det er selvsagt vanskelig å si hvilke konkrete utslag vektleggingsregelen vil gi om den blir vedtatt. Likevel vil det nedenfor bli sagt noe om hvordan utvalget forutsetter at regelen vil virke, og hvilke resultater den kan tenkes å føre til.

Den store graden av torskeavhengighet som mange av fjordstrøkene i Finnmark er preget av, vil være et sentralt forhold når vektleggingsregelen skal anvendes. I de mest torskeavhengige områdene vil forskrifter om adgangen til å fange torsk være av avgjørende betydning, og hensynet til naturgrunnlaget for samisk kultur må tillegges stor vekt når det gis slike forskrifter.

Hensynet til naturgrunnlaget for samisk kultur kan ellers tale for at dagens fartøykvoteordning erstattes av et system som gir sterkere rettigheter for utøverne av det tradisjonelle samiske sjøfisket, dvs. brukerne av de minste fartøyene. Videre taler det for at fordelingsprofilen i kvotefordelingen endres i favør av de minste båtene.

Forslaget om fritt fiske for mindre båter med konvensjonelle redskaper, se punkt 5.6.5.2, er begrunnet med et ønske om å sikre og utvikle lokalbefolkningens tradisjonelle fiske, som har vært en helt sentral forutsetning for den samiske kulturen i fjordområdene. Samme hensyn taler for at det gis forskrifter om lokale fredninger eller redskapsbegrensninger, som hindrer at disse båtene utkonkurreres av større båter med effektive redskaper i fjordområdene. Siden regelen om fritt fiske for de minste båtene ikke i seg selv forbyr større båter å fiske i fjordene eller de nære kystfarvann, er det viktig at den suppleres med forskrifter som begrenser de største og mest effektive fartøyenes adgang til å fiske i fjordområdene.

Vektleggingsregelen kan også få betydning for kravet om ervervstillatelse for mindre båter. Fiskeripolitiske, samepolitiske og praktiske grunner taler for at det gjøres unntak fra kravet om ervervstillatelse for mindre fartøy. Hvis Fiskeridepartementets utkast til ny deltakerlov 62 blir gjennomført, betyr det at vilkårene for å få ervervstillatelse blir skjerpet. Det foreslås blant annet at søkeren må ha drevet ervervsmessig fiske i minst tre av de siste fem år, mens kravet i dag er tre av de siste 10 år.

For båter under 50 fot (15,68 meter) gjelder i dag et generelt unntak fra reglene om ervervstillatelse. Fiskeridepartementet foreslår at dette unntaket oppheves. Mens man i dag ikke trenger tillatelse for å erverve eller registrere fiskefartøy under 15,68 meter, vil den nye loven som utgangspunkt stille samme krav for små båter som for store. Lovutkastets § 5 siste ledd gir imidlertid en forskriftshjemmel som åpner for mindre strenge vilkår (f.eks. unntak fra aktivitetskravet) for fartøy under 8 meter, noe som bl.a. er begrunnet i hensynet det tradisjonelle samiske kombinasjonsfisket. 63 Dette er en oppfølging av regjeringens signaler i St. meld. nr. 58 Om struktur- og reguleringspolitikk overfor fiskeflåten (strukturmeldinga) s. 91 der det bl.a. sies:

«Av hensyn til grupper som har tradisjon for å drive fiske i kombinasjon med et annet yrke, f.eks. samene, vil kravene til å erverve fiskefartøy under 8 meter (26 fot) kunne settes mindre strenge enn ellers».

Vektleggingsregelen vil være et argument for at det, dersom høringsnotatets forslag blir gjennomført, gis forskrifter som lar seg forene med de tiltak samerettsutvalget foreslår for det tradisjonelle fjordfisket i Finnmark. Hvis utvalgets forslag om fritt fiske for mindre båter skal få den tilsiktede virkning, må det gjøres relativt enkelt for eierne av slike båter å få ervervstillatelse. Det bør derfor innføres et generelt unntak etter dagens mønster for denne fartøygruppen.

5.6.5.2 Fritt fiske for mindre båter

Dagens fartøykvoteordning har etter utvalgets mening ført til en urimelig forskjellsbehandling av finnmarksfiskerne, der særlig de minste fartøyene har blitt taperne. Til tross for at reguleringene for 1995 som nevnt innebar en sterkere prioritering av mindre båter, finnes fortsatt skjevheter som bør rettes opp. Når regjeringen nå ser ut til å gå inn for et friere fiske, synes det ikke nødvendig å fremme forslag om å oppheve fartøykvoteordningen.

Samerettsutvalget vil imidlertid fremme forslag om fritt fiske for mindre båter. En slik regel antas å kunne rette opp noe av den skaden som 1990-reguleringene har påført fjordfiskerne, og vil bidra til å sikre naturgrunnlaget for den sjøsamiske kulturen.

Utvalget har tatt sikte på å finne en ordning som kan bedre forholdene for det sjøsamiske fisket og sikre tilgang til ressursene for fremtiden. Den forvaltningsmessige prioritering som det legges opp til, kan ikke alene antas å gi tilstrekkelig sikkerhet for at man oppnår en reell og varig styrking av det lokale kyst- og fjordfisket i Finnmark. Dette vil man først oppnå dersom de forvaltningsmessige endringene suppleres med en lovfestet særrett for utøverne av dette fisket.

En slik rett vil styrke grunnlaget for det lokale kyst- og fjordfisket i Finnmark, og gi de som utøver dette fisket et sterkere vern enn om deres fiske fra år til annet skal være avhengig av fiskerimyndighetenes reguleringer. Utvalget anser at en slik særrett er nødvendig for å sikre det samiske fisket og grunnlaget for den samiske bosetningen i fjordområdene. Ved at særretten gis i lovs form, vil man sikre at den ikke kan fravikes ved forskrifter. En lovfestet særrett vil understreke fiskerimyndighetenes forpliktelser, og vil samtidig kunne virke inn på deres allmenne holdning til reguleringen av fisket.

Det kan hevdes at en slik særrett vil være overflødig ved siden av den forvaltningsmessige prioritering som foreslås i punkt 5.6.5.1. Dersom fiskeriforvaltningens vedtak fattes i samsvar med utvalgets retningslinjer, vil en lovfestet særrett trolig ikke få så stor praktisk betydning. Utvalget antar likevel at en lovfestet særrett vil ha positive virkninger. Regelen vil gi økte muligheter for at retningslinjene faktisk vil bli fulgt opp, og dermed også medføre en reell styrking både av det samiske og det øvrige kyst- og fjordfisket i Finnmark. Dette vil komme i tillegg til den åpenbare symbolske og prinsipielle effekten en slik lovfesting vil ha, bl.a. ved at det vil fremstå som en anerkjennelse fra lovgivers side av at dette fisket er en næring av særlig verdi.

Utvalgets forslag antas å være i samsvar med flere sentrale fiskeripolitiske mål Sametinget har for inneværende periode. 64 Sametinget går bl.a. inn for at:

«-Samiske fiskeres rettigheter til utnyttelse av ressursene i havet må sikres og vernes.

-Fiske som samisk primærnæring må revitaliseres og sikres fremtidige utviklingsmuligheter.

-Samiske fiskere må sikres sin rettmessige andel av fiskeressursene. Denne andelen skal være av en slik størrelse at deltakerne og deres familie får et utkomme av sitt fiske som er til å leve av. Det skal også være mulig å kombinere fiske med andre næringer der det er høvelig og ønskelig.

-Sametinget vil gå inn for å prioritere økte andeler til kystflåten fremfor en prioritering til trålerflåten. I reguleringssammenheng må det finnes åpning for fritt fiske for f.eks. den minste delen av kystflåten.»

En regel om fritt fiske for dem som fisker med mindre båter i Finnmark, er ikke i seg selv noe unntak fra prinsippet om at fisket er en allemannsrett. Regelen innebærer en prioritering av utøverne av det tradisjonelle fjordfisket i Finnmark, men den begrenser ikke i seg selv andre fiskeres adgang til å fiske i fylket. Det må likevel understrekes at hvis særretten skal få sin tilsiktede virkning, kan det bli nødvendig å begrense andre fiskeres adgang til å fiske i fjordene i Finnmark. Dette vil være begrensninger som ikke skiller seg fra vanlige reguleringer av fisket, og som neppe vil være i strid med prinsippet om allemannsretten. Det er gjennom de senere års reguleringer av fisket blitt akseptert at myndighetene i stor grad bestemmer hvem som skal få fiske i hvilke områder og med hvilke redskaper, se punkt 5.6.5.1. Heller ikke i historisk sammenheng er geografisk avgrensede særrettigheter til ressursene noe særsyn. Frem til langt inn på 1800-tallet var det rådende prinsipp at befolkningen i Finnmark hadde førsteretten til fylkets fiskeressurser, se punkt 5.6.3.

Det er små båter med såkalte passive redskaper som har vært grunnlaget for det tradisjonelle fjordfisket, og som har kommet dårligst ut i de siste års reguleringer. Behovet for særordninger er derfor størst for disse båttypene. Det er enighet om at forslaget om fritt fiske bare skal gjelde for fartøy med passive eller konvensjonelle redskaper. Line, garn og juksa har vært sentrale redskaper i det tradisjonelle fjordfisket. Det er derfor naturlig at en regel om fritt fiske gir adgang til bruk av disse redskapstypene.

Derimot synes det ikke hensiktmessig å tillate fiske med andre, mer aktive redskaper. Slike redskaper, f.eks. trål og snurpenot, har ikke vært brukt i det tradisjonelle fjordfisket i Finnmark. De har snarere utgjort en trussel mot dette fisket og bidratt til de problemer befolkningen i fjordområdene har og har hatt med å skaffe inntekter av fisket. Det synes heller ikke å være noe behov for å innføre en særregel for båter med aktive redskaper, både fordi slike båter normalt er store nok til å fiske utenfor fjordene og fordi redskapene er svært effektive. Det må dessuten legges til at dersom en regel om fritt fiske skulle omfatte aktive redskaper, ville det føre til et meget stort samlet uttak, som igjen kunne lede til ressurs­krise.

En del av de innvendinger som her er reist mot å prioritere aktive redskaper kan også reises mot å prioritere fisket med snurrevad. Riktignok er dette regnet som et passivt redskap og det har etterhvert også fått en viss utbredelse i Finnmark, men det dreier seg i praksis om et svært effektivt notlignende redskap. Følgelig har fiskerimyndighetene, med hjemmel i saltvannsfiskeloven 3. juni 1983 nr. 40 § 4, funnet grunn til å foreta flere innskrenkninger i dette fisket. Også redskapstypen autoline regnes som passivt, men er ekstremt effektivt og brukes oftest av båter over 28 meter. Særlig i Vest-Finnmark har det de siste år oppstått en brukskonflikt i enkelte områder mellom et forholdsvis lite antall autolinere sørfra og den lokale flåten. Fra lokalt hold er det krevd geografiske og tidsmessige begrensninger på fisket med autoline, og disse synspunktene har fått støtte fra et arbeidsutvalg i Norges Fiskarlag. Fiskeridirektoratet har imidlertid besluttet å vente med å iverksette tiltak før omfanget av konfliktene er nærmere kartlagt.

Det synes etter dette langt fra å være det samme behov for å prioritere fisket med snurrevad og autoline som fisket med de andre mer tradisjonelle, passive redskapene (juksa, garn og line). Utvalget vil derfor foreslå at særretten begrenses til finnmarksfiskere som bruker juksa, garn, line eller stang/håndsnøre.

Regelen om fritt fiske bør begrenses til båter under sju meters lengde. Disse fartøyene kan pga. værforholdene normalt bare fiske i fjordene eller i de nære kystområdene. En sjumetersgrense vil dermed sikre at det er det tradisjonelle fjordfisket som tilgodeses. Det kan for øvrig nevnes at også Samisk fiskeriutvalg trolig vil foreslå fritt fiske for båter under sju meter.

Et annet spørsmål er hvilke fiskere som skal tilgodeses av særordningen, dvs. om det skal stilles andre vilkår enn at det drives fiske med de ovenfor nevnte redskapene fra båter under sju meter. Det kan være aktuelt å sette en nedre grense for hvem som skal få fiske fritt, f.eks. ved å sette tidligere deltakelse i fisket som et vilkår. Det siste er imidlertid ikke helt uproblematisk, siden noe av hensikten med forslaget også er å sikre rekrutteringen til fiskeryrket.

Det kan være naturlig å ta utgangspunkt i reglene for oppføring i det såkalte fiskermanntallet, som er hjemlet i forskrift 26. september 1983 gitt i medhold av § 8 i lov 11. juni 1982 nr. 42 om rettlednings­tjen­esten i fiskerinæringen. Manntallet skal registrere alle som er bosatt i riket og som har saltvannsfiske eller dyrefangst i havet som næring. Registrering i manntallet er normalt et vilkår for å få tildelt fiskekvoter, og det brukes også ved tildeling av ulike rettigheter og støtteordninger, jf. forskriftens § 1. Manntallet er oppdelt i blad A og blad B for de som har fiske som henholdsvis biyrke og hovedyrke, jf. forskriftens §§ 4 og 5. Det er redegjort noe nærmere for reglene om fiskermanntallet i forvaltningsgruppens utredning i NOU 1993:34 s. 544-545.

Utvalget anser det som selvsagt at hovedyrkefiskere (blad B i fiskermanntallet) må omfattes av ordningen. Disse har beviselig hatt inntekter av fisket, og vil gjennomgående være de som har størst behov for dette. Det er derfor naturlig at denne gruppen sikres tilgang til ressursene også i fremtiden. Hovedyrkefiskerne utgjør den største gruppe av registrerte kyst- og fjordfiskere i Finnmark (i 1994 var det registrert 1564 heltidsfiskere og 719 deltidsfiskere).

Dersom målet med å sikre og utvikle det tradisjonelle kyst- og fjordfisket i Finnmark skal nås, er det klart at også deltidsfiskere må tilgodeses. Det sjøsamiske fisket har som nevnt i stor grad vært en kombinasjonsnæring, og det forslås derfor at også deltidsfiskere som står registrert på blad A i fiskermanntallet, kan fiske fritt.

En forutsetning for at forslaget skal kunne gjennomføres i praksis, er at det fra fiskerimyndighetenes side legges til rette for at de som ønsker å fiske med båter under sju meter, får den nødvendige ervervstillatelsen. Spørsmålet er nærmere drøftet foran i punkt 5.6.5.1, på bakgrunn av Fiskeridepartementets forslag om å innføre strengere vilkår for å få ervervstillatelse.

Det kan ellers nevnes at forslaget ikke vil innebære endringer for fritidsfiskerne. Fritidsfiskere reguleres i dag i de ulike fiskeforskriftene som en egen gruppe, og utvalget mener dette bør gjøres også i fremtiden.

Utvalget har ikke funnet grunn til å sette noen grense utover i sjøen for forslaget. Værforhold og årstider vil i seg selv sette en grense for hvor langt ut de minste båtene kan fiske. Man unngår dermed det vanskelige og kontroversielle spørsmålet om hvor grensen skal settes. Retten til fritt fiske for mindre båter skal heller ikke være avgrenset til bestemte fiskearter, men omfatte alle fiskearter innenfor gjeldende regelverk.

Det kan spørres om det bør være adgang til å begrense det frie fisket for mindre båter. Utvalget mener det bør være en slik adgang, men at den bare skal kunne brukes hvis det er nødvendig av hensyn til fiskebestanden. Den særlige torskeavhengigheten taler for at i hvert fall adgangen til torskefiske bare bør kunne innskrenkes i helt spesielle tilfelle, f.eks. at en stedbunden torskestamme er truet.

Myndigheten til å innføre nødvendige begrensninger bør ligge til departementet. Dette vil være i samsvar med saltvannsfiskeloven, der departementet er gitt ansvaret for reguleringer i kraft av loven.

Begrensninger kan innføres på flere måter. En måte er innsatsregulering, dvs. at adgangen til å delta begrenses. En annen måte er uttaksregulering, som betyr at man setter begrensninger på mengden fisk som kan tas. Man kan også tenke seg en kombinasjon. Utvalget har ikke tatt stilling til hvilke former for reguleringer som generelt vil være mest hensiktsmessig. Eventuelle begrensninger må vurderes av departementet på grunnlag av de ulike forholdene som kan gjøre seg gjeldende. Det foreslås også at departementet får myndighet til å gi forskrift om den nærmere gjennomføringen av ordningen. Det kan f.eks. være behov for regler om kontroll med at man oppfyller vilkårene for å delta.

Drøftelsen i dette underpunktet har ledet frem til at det er foreslått inntatt en særregel om fritt fiske i Finnmark som ny § 4 b i lov 3. juni 1983 nr. 40 om saltvannsfisk mv. Bestemmelsen er gjengitt og kommentert nedenfor i utredningens punkt 10.4.

5.6.5.3 Rekrutteringstiltak

Ungdom har i dag små muligheter til å etablere seg innen fiskeryrket, enten de ønsker å være mannskap eller starte med eget fartøy. Fra flere hold advares det mot en økende «forgubbing» i næringen. På sikt er dette et problem som kan svekke grunnlaget for bosettingen i Finnmark generelt, og den samiske bosetningen i fjordområdene spesielt.

Dagens reguleringsordning stiller krav til tidligere aktivitet, noe som utelukker ungdom fra å etablere seg i fisket med egen båt. I tillegg er det vanskelig å få innpass på en fiskebåt, fordi etterspørselen etter arbeidskraft er liten. Dette skyldes særlig at kvotene de siste år har vært små, og at en del fiskere har falt utenfor kvoteordningen.

Fra myndighetene har det inntil nylig i liten grad vært lagt til rette for rekruttering til fiskeryrket. Ordningen med rekrutteringskvoter, jf. forskrift om adgang til å delta i fisket etter torsk med konvensjonelle redskap nord for 62. breddegrad § 9, har ifølge brev fra Finnmark Fylkeskommune v/utbyggingsetaten til Fiskeridepartementet 2. februar 1994 bare unntaksvis kommet ungdom tilgode.

Fra 1995 har Fiskeridepartementet imidlertid innført en prøveordning med sommerfiske for ungdom. Hensikten er å gi ungdom en mulighet til å prøve seg i næringen, noe man håper vil styrke rekrutteringen til fiskeryrket og til fiskerinæringen generelt. Ordningen retter seg mot ungdom mellom 15 og 25 år som ellers ikke har adgang til å delta i torskefisket. Det kan fiskes med båter under 10 meter og med redskapene juksa, garn og line, samt stang og håndsnøre. Ordningen har hittil vært en suksess i Finnmark. Både i 1995 og 1996 kunne fylket ifølge statistikk fra Norges råfisklag vise til flest fiskere og størst oppfisket kvantum blant fylkene i råfisklagets distrikt. Samerettsutvalget stiller seg positivt til ordningen, og antar at den vil ha en gunstig virkning på rekrutteringen i fiskeriene.

Det bør også legges til rette for at ungdom i større grad enn i dag kan få innpass som mannskap på større fiskefartøy. Utbyggingsetaten i Finnmark fylkeskommune har gjennom et eget ungdomsprogram arbeidet med sikte på å knytte forbindelser mellom ungdommen og næringslivet og å frigjøre ressurser til kompetanseheving og ungdomsrekruttering. Dessuten har regjeringen gjennom den såkalte Reform 94 opprettet et fagbrevtilbud i fiske og fangst som kan tas gjennom den videregående skolen, eller for aktive fiskere gjennom lærekontrakter på fartøy.

Det bør også nevnes at Sametinget i handlingsplan for samiske kyst- og fjordområder 1997-2001 foreslår innført et rekrutteringsprosjekt i sjøsamiske områder. Ungdom og arbeidsledige vil etter forslaget få tilbud om teoretisk opplæring og praksisplass på etablerte fiskefartøy. En tilsvarende ordning har for øvrig vært gjennomført i kommunene Porsanger og Nesseby, i forbindelse med næringskombinasjonsprosjektet. 65 Fra 1995 har det også i deler av Tanafjorden vært gjennomført et rekrutteringsopplegg, det såkalte Tanafjordprosjektet.

For at fiskebåtenes etterspørsel etter ungdom som mannskap skal øke, må også de materielle forutsetningene være til stede. Det må med andre ord gjøres attraktivt for fiskerne å ta med yngre arbeidskraft. Dette kan f.eks. oppnås gjennom særskilte «ungdomskvoter», dvs. at hver ungdom får en egen kvote som kan utnyttes av det fartøy som tar ham ombord, i tillegg til fartøyets egen kvote. Samerettsutvalget fore­slår at en slik ordning blir innført. Utvalget har ikke tatt stilling til hvordan ordningen konkret bør utformes, men antar at dette bør overlates til fiskerimyndighetene.

Utvalget vil for øvrig understreke at også regelen om fritt fiske for mindre båter er ment å skulle bedre rekrutteringen til fiskeryrket i Finnmark. Det vises til omtalen av dette forslaget i punkt 5.6.5.2.

Fiskeridepartementets utkast til ny deltakerlov innebærer at vilkårene for å få ervervstillatelse kan bli skjerpet. Blant annet foreslås det at kravet om tidligere utvist aktivitet i fisket skal gjelde også for dem som vil etablere seg med fiskefartøy under 50 fot (15,68 meter), mens det hittil ikke har vært krav om tidligere fiske for denne fartøygruppen. Lovforslaget vil minske rekrutteringsmulighetene til det tradisjonelle kyst- og fjordfisket i Finnmark. Dette vil medføre en klar svekkelse av det sjøsamiske fisket, som ikke lar seg forene med statens forpliktelser til å sikre og utvikle dette fisket. Samerettsutvalget mener derfor at en eventuell ny deltakerlov bør inneholde et klart unntak for mindre fiskefartøy, i samsvar med gjeldende regelverk. Spørsmålet er drøftet nærmere under punkt 5.6.5.1 foran.

5.6.5.4 Endringer i fiskeriforvaltningen

5.6.5.4.1 Innledning

Det er i de foregående underpunkter foreslått enkelte særtiltak for å sikre og utvikle det lokale kyst- og fjordfisket, i hovedsak begrenset til Finnmark. Utvalget har også vurdert om det bør gjøres endringer i gjeldende regler om fiskeriforvaltningen. I punkt 5.6.5.4.2 drøftes om lokale interesser bør få større innflytelse på enkelte vedtak om fisket i Finnmark. I punkt 5.6.5.4.3 om den sentrale forvaltningen er spørs­målet om det bør gjøres endringer i sammensetningen av Reguleringsrådet.

5.6.5.4.2 Den lokale forvaltningen

Siden utvalget går inn for enkelte særtiltak for å sikre det lokale fisket i Finnmark, er det naturlig å spørre om dette bør kombineres med at en viss myndighet overføres til et lokalt organ. Siden forslagene i utgangspunktet gjelder hele Finnmark, synes det videre naturlig at forvaltningsmyndigheten legges til et organ som får ansvaret for hele sonen, det vil si et organ på fylkesnivå. De aktuelle beslutninger innen fiskeriforvaltningen synes ikke egnet for å legges på et mer lokalt nivå enn dette, jf. nedenfor.

Et sentralt spørsmål er hvilken myndighet et slikt organ eventuelt bør tillegges. Man kan f.eks. tenke seg en ordning der organet gis nærmest uinnskrenket myndighet til å regulere kyst- og fjordfisket. Dette vil i praksis innebære en særskilt forvaltningssone for Finnmark. Utvalget går ikke inn for en slik ordning. Visse reguleringer bør etter utvalgets mening fortsatt fastsettes på sentralt hold, for å få en mest mulig helhetlig forvaltning og for å ivareta hensynet til fiskere fra andre fylker.

En annen mulighet er å innføre en type lokalt selvforvaltningssystem, etter mønster av det som er foreslått for utmarksressurene i Finnmark. Det vil bl.a. medføre at organet får myndighet til å fastsette vilkår for deltakelse i fisket, fordele fastsatt kvote innen fylket og slippe utenforstående til i sonen. Men også her kan de ovenfor nevnte innvendingene gjøres gjeldende. Utvalget vil derfor ikke fremme forslag om en slik ordning.

En type beslutninger som synes bedre egnet for beslutningsfattere på fylkesnivå, er derimot lokale eller fylkesvise redskapsreguleringer. Det vil her kunne dreie seg om reguleringer i avgrensede områder som både lokale fiskere og fylkets myndigheter vanligvis vil ha god oversikt over. Det er grunn til å tro at et fylkesorgan som gis myndighet til å treffe slike avgjørelser, vil legge stor vekt på en forsvarlig ressursutnyttelse av hensyn til det nåværende og fremtidige lokale fisket. Det kan nevnes at både fylkesfiskarlaget og lokale fiskarlag har ønsket å begrense bruken av snurrevad i fjordene i større grad enn det som har blitt vedtatt av de sentrale fiskerimyndigheter. Lokale krav om redskapsreguleringer har i mange tilfelle blitt avslått, selv om de har vært enstemmig anbefalt av det lokale reguleringsutvalget.

Samerettsutvalget vil foreslå en ordning der et lokalt organ har myndighet til å fastsette redskapsreguleringer i Finnmark. Det antas at dette vil ivareta hensynet til fjordfiskerne i større grad enn dagens ordning. Dette vil dermed også samsvare med begrunnelsen for å innføre særtiltak for Finnmark. Det vil også være i tråd med utvalgets generelle syn om at ressursene bør forvaltes på lokalt hold. Det har vært drøftet hvordan en slik ordning bør utformes. Det har vært tatt utgangspunkt i dagens regler om det lokale reguleringsutvalget.

Saksbehandlingen ved fastsettelse av lokale reguleringer av redskapsbruken etter saltvannsfiskeloven § 4 følger retningslinjer fra Fiskeridepartementet av 7. juni 1988. Lokale reguleringer av redskapsbruken, dvs. forbud mot bruk av visse redskapstyper i nærmere angitte fjorder eller sund, behandles lokalt av et rådgivende utvalg for lokale reguleringer, jf. retningslinjenes punkt 2. 66 Utvalget ledes av fiskerisjefen og består for øvrig av representanter for de ulike redskapstypene, valgt av fylkesfiskarlaget. I tillegg kan fylkeskommunen velge en representant til utvalget.

Fiskerisjefen står for saksforberedelsen. Han fore­legger bl.a. innkomne lokale krav om redskapsreguleringer for kommunen, fylkeskommune eller fylkesfiskarlag til uttalelse. Deretter legges saken frem for det lokale reguleringsutvalget, som gir sine råd. På bakgrunn av utvalgets råd avgir fiskerisjefen innstilling til Fiskeridirektøren. Saker av større rekkevidde og mer prinsipiell karakter skal Fiskeridirektøren fore­legge for Reguleringsrådet, jf. retningslinjenes punkt 5.

Et organ som bindende skal kunne fastsette redskapsreguleringer, bør ha en sterkere politisk sammensetning enn det lokale reguleringsorganet, siden reguleringsspørsmål i stor grad er politiske spørsmål. Utvalget mener at et flertall av medlemmene bør være politisk valgt av kommunestyrer, Sametinget og Fylkestinget. I tillegg må fiskeriinteressene være representert, slik de er i det lokale reguleringsutvalget. Det kan imidlertid godtas at én person representerer flere redskapstyper.

Utvalget foreslår at det opprettes et organ som får besluttende myndighet på de områder hvor det lokale reguleringsutvalget i dag bare gir rådgivende uttalelser. Forslaget innebærer i praksis at myndigheten etter loven til å fastsette redskapsbegrensninger for Finnmark eller deler av fylket overføres fra Fiskeridirektoratet til det lokale organet.

Det lokale organet bør gis myndighet til å treffe bindende vedtak med alminnelig flertall. Siden et flertall i organet vil være politisk valgt, vil det redusere betenkelighetene med en slik myndighet. Forslaget vil gjøre det lokale organet mer effektivt enn om det kreves enstemmighet. I mange tilfelle vil forslag om redskapsregulering møte motstand blant enkelte representanter i det lokale reguleringsutvalget, men dette bør ikke i seg selv føre til at spørsmålet overlates til sentrale fiskerimyndigheter. Behovet for at lokal­kunnskap blir tillagt avgjørende vekt, er minst like stort i de omstridte sakene.

Forslaget innebærer at det kan innføres redskapsreguleringer som enkelte redskapsrepresentanter går mot, og dette kan fremstå som en ulempe. Det er likevel grunn til å understreke at det samme kan skje også etter dagens system. Forskjellen vil være at fremtidige redskapsreguleringer, hvis dette forslaget vedtas, vil bli fattet på lokalt hold og normalt med bred lokalpolitisk støtte. Trolig vil slike reguleringer i mindre grad enn tidligere gå på tvers av finnmarksfiskernes interesser.

Selv om dette forslaget må antas å ivareta hensynet til lokale fiskere i større grad enn dagens ordning, bør det kombineres med en overprøvingsmulighet. Redskapsreguleringer kan ha store konsekvenser for de fiskerne som berøres, og det synes derfor rimelig at reguleringene kan påklages.

Redskapsreguleringene vil være forskrifter i forvaltningslovens forstand, og kan dermed som utgangspunkt ikke påklages. Det kan imidlertid gjøres unntak fra dette ved lov eller i forskrift, jf. forvaltningsloven § 28 tredje ledd.

Et slikt klageorgan må inneha både lokal og fiskerifaglig kompetanse. Den kan f.eks. bestå av tre personer, hvorav én oppnevnes eller foreslås av Sametinget, én av Finnmark fylkesting og én av Fiskeridepartementet. På denne bakgrunn foreslår utvalget at Fiskeridepartementets myndighet til å fastsette redskapsreguleringer for Finnmark etter saltvannsfiskeloven § 4, delegeres til det lokale organet og at det opprettes et særskilt klageorgan. Selv om delegasjon ikke formelt vil avskjære departementets instruksjonsmyndighet, forutsetter utvalget at redskapsreguleringene også reelt skal fastsattes lokalt.

5.6.5.4.3 Den sentrale forvaltningen

Reguleringer fra sentralt hold vil fortsatt være viktige for finnmarksfiskerne, uansett om utvalgets forannevnte forslag blir realisert eller ikke. Ikke minst vil kvotereguleringer være av stor betydning for de fiskerne som ikke omfattes av forslaget om fritt fiske, dvs. de som har båter over lengdegrensen.

De sentrale organer som har beslutningsmyndighet, er Regjeringen, Fiskeridepartementet og Fiskeridirektoratet. I tillegg har man Reguleringsrådet, som gir rådgivende uttalelser til Fiskeridirektøren om reguleringer etter saltvannsfiskeloven §§ 4, 5 og 8. 67

Bortsett fra den endring som er foreslått i forrige underpunkt, går utvalget ikke inn for endringer for de sentrale organer som har beslutningsmyndighet. Derimot har utvalget funnet grunn til å foreslå endringer i Reguleringsrådets sammensetning.

Reguleringsrådet er oppnevnt i medhold av § 10 i saltvannsfiskeloven. Rådets kompetanse følger dels av § 10 og dels av instruks for Reguleringsrådet av 28. 11. 1991 § 1. Rådets oppgaver er først og fremst av fiskerifaglig karakter. En stor del av representantene som sitter der i dag, har vanligvis som sin viktigste oppgave å skaffe data, ikke å gi politiske råd. Om rådets kompetanse heter det i instruksens § 1 bl.a. at «Rådet skal legge til rette for den faglige vurdering som skal danne grunnlaget for fiskeriadministrasjonens senere avgjørelse». Også reguleringsrådets sammensetning gjenspeiler dette, se instruksens § 2. De 14 medlemmene representerer i all hovedsak nærings- eller fiskerifaglige institusjoner: Fiskeridirektoratet (2 medlemmer og formannen), Havforskningsinstituttet (1), Norges Fiskarlag (5), Fiskerinæringens Landsforening (2), Norsk Sjømannsforbund (1), Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelforbund (1), Direktoratet for naturforvaltning/Norsk institutt for naturforskning (1) og Sametinget (1).

Som nevnt er utvalget av den oppfatning at fordeling av fiskeriressursene i stor grad er politiske spørsmål. Det er ut fra samiske interesser neppe behov for et reguleringsråd etter dagens mønster. Hvis Reguleringsrådet skal beholdes bør det i større grad enn i dag være politisk sammensatt. Rådet bør med andre ord ha en jevnere fordeling av næringsmessig og politisk representasjon.

Utvalget foreslår derfor at reguleringsrådet i sin nåværende form nedlegges, og oppnevnes med ny sammensetning. De aktuelle fylkeskommuner og Sametinget bør sikres representasjon i det nye organet. Organet bør i hovedsak bestå av representanter for politiske/fagpolitiske instanser. Den foreslåtte endringen kan gjennomføres ved at Fiskeridepartementet i medhold av saltvannsfiskeloven § 10 annet ledd gir ny regel om sammensetningen av Reguleringsrådet, som avløser § 2 i instruksen fra 1991.

5.6.5.5 Etablering av mottaksstasjoner

I mange fjordstrøk i Finnmark er det vanskelig for fiskerne å få avsetning for fangsten. Dette skyldes at mottakssituasjonen er for dårlig og har sammenheng med at mange fiskebruk på småstedene er blitt nedlagt. I den senere tid har mottakssituasjonen i Finnmark forverret seg ytterligere. Noen mottaksanlegg har innført begrensede mottak, mens andre har stoppet alt mottak. Dette rammer først og fremst den minst mobile delen av fiskeflåten, dvs. de minste fartøyene som driver i kystnære farvann. Utviklingen innebærer en trussel mot kystsamfunnene i Finnmark, ikke minst det sjøsamiske fisket.

Etablering av et tettere nett av mottaksstasjoner og sikring av de som finnes i dag, er en helt grunnleggende materiell forutsetning for utøvelsen av det tradisjonelle kyst- og fjordfisket. Særlig viktige er de lokale mottakene for personer som driver fiske kombinert med andre næringer. Mottaksstasjonene gir dessuten arbeidsplasser til lokalsamfunnene. Å sikre samiske fiskere leveringsmuligheter i sine nærområder er et av Sametingets fiskeripolitiske mål, jf. Sametingsplan for perioden 1994-1997 s. 45 og Handlingsplan for samiske kyst- og fjordområder 1997-2001, s. 12-13. (Også Samisk fiskeriutvalg vil gå inn for å sikre og bedre mottakssituasjonen i samiske kyst- og fjordområder.)

Etter utvalgets mening må nye mottaksstasjoner etableres og driften av eksisterende mottak sikres der det er behov for dette. Det må anses som en sentral del av den forpliktelse staten har overfor det sjøsamiske fisket (se punkt 5.6.4.3 foran) å bidra til en bedring av mottakssituasjonen i Finnmark. Det offentlige bør derfor ha ansvar for bl.a. deler av finansieringen.

5.6.5.6 Andre vurderinger

Utvalget vil påpeke at gjeldende regler om garantilott for fiskere 68 synes å diskriminere blad B-fiskerne med de minste båtene. Garantilotten er en sikret minsteinntekt for hovedyrkefiskere. Den som kan dokumentere en lavere inntekt fra fisket enn garantisummen, kan etter søknad få differansen utbetalt fra Garantikassen for fiskere. Ordningen er imidlertid uttrykkelig begrenset til «fiskefartøyer på 6 meter lengste lengde og over», jf. forskriften § 1 nr. 6. Samerettsutvalget kan ikke se hensikten med en slik begrensning og mener at også fiskere med båter under seks meter bør være berettiget til garantilott, hvis de først oppfyller vilkårene for å stå på blad B i fiskermanntallet. Forskriften foreslås derfor endret slik at § 1 nr. 6 strykes.

5.7 Motorferdsel i utmark

5.7.1 Innledning

Spørsmålet om motorferdsel i utmark kan ikke anses som et rettighetsspørsmål. Den fremtidige reguleringen av motorferdselen i kommuner og bygdebruksområder i Finnmark vil imidlertid indirekte kunne ha stor faktisk betydning både for kommunens innbyggeres bruk av de lokale utmarksgoder og bygdefolks bruk av sitt bruksområde. Motorferdsel i utmark er dessuten et meget aktuelt tema i dagens Finnmark, der ikke bare adgangen til fritidsbruk av snøscooter, men også adgangen til bruk av kjøretøy på barmark til nærings- og fritidsformål er til dels svært omdiskutert. Utvalget har derfor i forbindelse med sine drøftinger av retten til og forvaltningen av utmarksgodene i Finnmark også funnet grunn til å gå noe nærmere inn på spørsmålet om motorferdsel i utmark.

Det er i NOU 1993:34 s. 192-195 (rettsgruppen) og s. 601-607 (forvaltningsgruppen) redegjort for gjeldende regler og praksis mht. motorferdsel i utmarka i Finnmark, men det gis likevel her en oversikt over de viktigste reglene.

Motorferdsel i utmark er regulert i motorferdselloven 10. juni 1977 nr. 82. Lovens hovedregel er at motorferdsel i utmark og vassdrag er forbudt med mindre annet følger av loven selv eller vedtak med hjemmel i denne, jf. § 3. Loven gir i § 4 en del unntak fra forbudet, bl.a. for ferdsel i forbindelse med nødvendig person- og godstransport i jordbruks-, skogbruks- og reindriftsnæring, jf. første ledd bokstav c. Se også reindriftsloven § 10 nr. 3 om reindriftssamenes adgang til bruk av «nødvendige fremkomst- og transportmidler i samsvar med stadfestet distriktsplan».

Videre åpner loven i § 4 a for at Miljøverndepartementet kan gjøre unntak fra forbudet ved forskrift, noe som er gjort ved nasjonal forskrift 15. mai 1988 nr. 356, jf. endringsforskrift 3. desember 1990 nr. 947, om bruk av motorkjøretøy i utmark og på islagte vassdrag. Videre er det i medhold av § 4 a gitt en særskilt forskrift 28. juli 1989 nr. 749 om bruk av motorkjøretøy på barmark langs tradisjonelle ferdselsårer i Finnmark. I medhold av § 1 i denne forskriften har fylkesmannen, etter forslag fra vedkommende kommunestyre, gitt en rekke forskrifter om motorferdsel langs traktorveier som kan karakteriseres som tradisjonelle ferdselsårer. Se f.eks. forskrift 31. juli 1989 nr. 751 om bruk av motorkjøretøy på barmark langs traktorveger i Alta kommune.

Loven åpner også for at kommunestyret kan gi forskrift om adgang til motorferdsel i en del særtilfeller (generelle tillatelser etter vedtak), jf. § 5 første og annet ledd. I tredje ledd er det gitt en særregel for Finnmark og Nord-Troms om at fylkesmannen, etter forslag fra kommunestyret, kan gi forskrift om adgang til ferdsel med snøscooter i særskilte løyper. Videre kan kommunen i medhold av § 6 første ledd gi individuelle dispensasjoner fra ferdselsforbudet i § 3 når «særlige grunner foreligger».

Mens lovens § 5 siste ledd bare gjelder for snøscooterkjøring i spesielle løyper, gjelder dispensasjonsregelen i § 6 for alle typer motorisert ferdsel i utmark utenfor slike løyper. Det er imidlertid i dette siste tilfellet ikke tale om generelle tillatelser, men om dispensasjoner som etter søknad kan gis i enkelttilfeller for bestemte anledninger eller tidsrom, og også underlegges nærmere vilkår, jf. § 6 annet ledd. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen, jf. tredje ledd. Miljøverndepartementet er overordnet organ, og kan etter lovens § 7 begrense både kommunens og fylkesmannens bruk av den myndighet disse organer har etter §§ 5 og 6.

Foruten å tillegge statlige og kommunale organer vid myndighet til å regulere motorferdselen i utmark, slår loven i § 10 fast at den ikke innskrenker den adgang en grunneier eller bruker har til å «forby eller begrense motorferdsel på sin eiendom». § 10 gir likevel ingen selvstendig hjemmel for disse til å forby motorferdsel ut over det som følger av motorferdselloven og de vedtak som treffes med hjemmel i denne, jf. Rt. 1992 s. 1708, og må primært anses som en henvisning til de regler som ellers gir grunneieren slik myndighet. Det vil i første rekke si friluftsloven 28. juni 1957 nr. 16 §§ 2 og 4, som gir grunneieren betydelig innflytelse på omfanget av motorisert ferdsel på sin grunn. I prinsippet gjelder dette også for dagens og det eller de fremtidige grunneierorganer i Finnmark.

Staten har imidlertid de senere år unnlatt å bruke sin grunneierrådighet til å begrense folks motorferdsel i utmark ut over det som er fastsatt av fylkesmannen og kommunene. Dette gjelder også i Finnmark, og det vil derfor i punkt 5.7.2 bli drøftet om det (eller de) fremtidige grunneierorgan(er)s myndighet til å begrense adgangen til motorferdsel i utmark, bør endres i forhold til det som er dagens praksis. I punkt 5.7.3 drøftes om kommunene, som også i dag har betydelig myndighet etter motorferdselloven, bør få videre adgang til å fatte vedtak som kan bidra til at motorferdselen ikke får et omfang som svekker de utmarksrettigheter kommunens innbyggere foreslås tillagt etter forslaget til lov om forvaltning av grunn i Finnmark. Dette lovforslaget reiser dessuten visse særspørsmål knyttet til motorferdselen i fremtidige bygdebruksområder. Disse spørsmål er tatt særskilt opp i punkt 5.7.4.

På bakgrunn av drøftelsen i disse underpunkter har et flertall i utvalget foreslått ulike endringer i motorferdsellovgivningen. Ni medlemmer (Berg, Jernsletten, Johansen, Johnsen, Kristensen, Kåven, Pedersen, Sandvik og Varsi) foreslår å overføre myndigheten til å legge ut snøscooterløyper etter motorferdselloven § 5 tredje ledd fra fylkesmannen til kommunene, jf. punkt 5.7.3.2. Videre foreslår disse ni, sammen med Falch, Austenå, Nystø, Owe og Rørholt, at kommunen kan begrense ferdselen i de løyper som i medhold av forskrift 28. juli 1989 nr. 749, jf. lovens § 4 a, er lagt ut for kjøring på sommerføre, jf. punkt 5.7.3.3. De samme 14 foreslår i punkt 5.7.3.4 at kommunen i forbindelse med enkeltstående søknader om tillatelse til motorferdsel etter lovens § 6 skal kunne prioritere folk som er bosatt i kommunen. De foreslår også, med unntak av Kåven, at kommunen i bygdebruksområdene bare skal kunne gi slike tillatelser til bygdefolk, jf. punkt 5.7.4.3.

Mindretallet (Abelvik, Ballo og Husabø) som ikke foreslår noen endringer i dagens regelverk for motorferdselen i utmarka i Finnmark, begrunner i punkt 5.7.5 sitt standpunkt.

5.7.2 Endringer i grunneierorganets adgang til å regulere motorferdselen?

Det skal her drøftes om Finnmark grunnforvaltning, eller eventuelt Samisk grunnforvaltning, bør benytte sin fremtidige grunneierrolle i Finnmark til å begrense motorferdselen i utmarka ut over det som måtte være bestemt av de organer som ellers har myndighet til å regulere ferdselen (Miljøverndepartementet, fylkesmannen og kommunen). Spørsmålet oppstår enten det gis regler som åpner for at kommunene eller andre organer, i større grad enn i dag kan regulere den lokale motorferdselen, eller ikke.

Før motorferdselloven ble vedtatt nedla Direktoratet for statens skoger en rekke forbud mot motorferdsel på statens grunn, men siden 1984 har direktoratet (senere Statskog SF) avstått fra å bruke statens eierrådighet til å gjøre slike innskrenkninger, jf. rundskriv MA-4/84. 69 Dette gjelder også i Finnmark der jordsalgs­kontoret har overlatt avgjørelsen om å tillate motorferdsel på statsgrunn til de organer som etter motorferdselloven har myndighet til å regulere ferdselen. Tidligere var det derimot utarbeidet egne regler for snøscooterkjøring på den «umatrikulerte» grunn der hovedregelen var at slik ferdsel var forbudt, men at det kunne dispenseres i enkelttilfeller.

Begrunnelsen for denne praksisendringen, som også har sammenheng med en uttalelse fra Sivilombudsmannen, jf. ombudsmannens årsmelding for 1984 s. 126, var at motorferdsellovens intensjoner tilsier at kommunene og fylkesmannen burde bestemme over motorferdselen også på statsgrunn. Hvis f.eks. Finnmark jordsalgskontor hadde benyttet sin grunneierposisjon til å endre kommunenes og fylkesmannens avgjørelser, ville loven ikke hatt noen praktisk betydning i Finnmark. Jordsalgskontoret forvalter det meste av grunnen i fylket, og praktisk talt all utmark hvor slik kjøring kan foregå. En slik tilbaketrukket rolle kan derfor sies å ha gode grunner for seg fordi det bidrar til økt myndighet til folkevalgte organer og oppfylling av motorferdsellovens hensyn og system.

Det kan likevel spørres om de fremtidige grunn­eierorganer i Finnmark bør endre denne grunneierpraksisen. Det måtte i så fall begrunnes med at dagens ordning ikke fungerer tilfredsstillende fordi kommunenes og fylkesmannens praktisering av loven er for liberal. Grunneier har bare adgang til å begrense eller forby motorferdsel, ikke utvide den i forhold til det loven eller vedtak fattet med hjemmel i loven gir adgang til. Det er imidlertid ikke allmenn enighet om hvorvidt dagens praksis er for liberal. Riktignok er det bl.a. fra miljøvernhold anført at dagens praksis er for liberal, slik at mange snøscooterløyper og barmarksløyper går for langt inn i områder som burde vært skjermet for motorisert ferdsel, og dessuten at det i disse løypene er åpnet for ferdsel fra en for vid personkrets. Blant snøscootereiere synes det derimot å være en utbredt oppfatning at dagens praksis er for streng. Den årlige scooterdebatten i Finnmark har ofte sitt utspring i misnøye med at krav om utvidelser av de eksisterende scooterløyper eller søknader om dispensasjon er avslått.

Det kan nok likevel hevdes at dagens ordning med 19 uavhengige kommunale forvaltningsorganer gjør det noe vanskelig å forvalte ferdselen ut fra et helhetssyn. Fylkesmannen har riktignok myndighet i forbindelse med scooterløyper og barmarksløyper og som klageinstans for kommunens dispensasjonsvedtak, men det kan være en viss fare for at spørsmålet om motorisert ferdsel i stor grad avgjøres ut fra hvor sterke krav og ønsker som fremmes lokalt, og ikke i forhold til finnmarksnaturens bærekraft som helhet.

Dette kan nok ha medført et for omfattende løypenett med tilhørende bruk til fritidsformål, noe som kan tilsi at de fremtidige grunneierorganer i Finnmark bør bruke sin eierrådighet til å gripe inn mot motorferdsel som ut fra de hensyn disse organer vil være pålagt å ta i sin forvaltning av grunn og naturgoder anses uønsket eller uheldig. På den annen siden vil en slik praksis sette til side de vurderinger som er gjort lokalt i den enkelte kommune. Utvalget foreslår i kapittel 5.2 at forvaltningen av utmarksgodene skal overlates til kommunene, bl.a. ut fra samepolitiske og lokaldemokratiske hensyn. Det ville være lite sammenheng i forslagene hvis forvaltningen av disse goder overføres til kommunene, og det samtidig legges opp til at kommunene i realiteten kan bli fratatt den myndighet de i dag har til å forvalte et lovverk om motorisert ferdsel i den samme utmarka.

Utvalget har derfor ikke fremmet noe forslag som åpner for større bruk av grunneierrådigheten vedrørende motorferdsel i utmark. På den annen side fore­slås det heller ikke noen begrensning av grunneierorganenes eierrådighet på dette punktet. Disse vil derfor på lik linje med private grunneiere kunne forby eller begrense motorisert ferdsel i utmark.

Det forutsettes imidlertid at fremtidens grunn­eierorganer vil spille en tilbaketrukket rolle og bare benytte eierrådigheten hvis særlige grunner tilsier det. Forholdet kan likevel være at en tillatt motorisert ferdsel i et spesielt område kan sies å være i strid med de hensyn som ligger bak reglene om salg, bortfeste og annen bruk av grunnen i Finnmark, jf. grunnforvaltningsloven §§ 2-2 til 2-4, jf. § 1-1. I slike tilfeller vil grunneierorganet med grunnlag i eierrådigheten kunne gripe inn og begrense eller forby motorferdselen.

5.7.3 Kommunens adgang til å regulere motorferdselen

5.7.3.1 Innledning

Det er i punkt 5.7.2 ikke foreslått noen endringer i grunneierorganets adgang til å begrense motorferdselen. Utvalget har imidlertid, med unntak av Abelvik, Ballo og Husabø som redegjør for sitt syn i punkt 5.7.5, også funnet grunn til å vurdere om de organer som i dag har myndighet etter motorferdselloven bør få endret sin myndighet. Det kan særlig være nærliggende å se nærmere på forholdet mellom fylkesmannens og kommunenes myndighet i forbindelse med utlegging av snøscooterløyper på vinterføre og barmarksløyper langs «tradisjonelle ferdselsårer». Se motorferdselloven § 5 og § 1 i forskrift 28. juli 1989 nr. 749, jf. lovens § 4 a. Det er også grunn til å drøfte visse sider ved kommunens adgang til å gi individuelle tillatelser til motorferdsel i utmark, jf. lovens § 6 før­ste ledd.

5.7.3.2 Snøscooterkjøring (løyper på vinterføre)

Dagens regelverk for motorferdsel på vinterføre i Finnmark, der fylkesmannen etter forslag fra kommunen i medhold av motorferdselloven § 5 tredje ledd kan legge ut særskilte løyper for kjøring i utmark og på islagte vassdrag, åpner for omfattende snøscooterkjøring. Denne ferdselen fører til et betydelig press på naturen og naturgodene, dels som følge av forurensning fra selve kjøringen og dels som følge av at scooterløypene gir langt flere personer enn tidligere adkomst til områder som inntil forholdsvis nylig har vært forbeholdt for lokale brukere.

Dagens regelverk gir ingen mulighet for lokale eller kommunale organer til å begrense ferdselen i de scooterløyper som er utlagt etter § 5 siste ledd. Er det først lagt ut ei slik løype, kan i realiteten hvem som helst kjøre der i nærmest ubegrenset omfang i det tidsrom løypa er åpen. Ferdselen vil i konkrete tilfeller kunne få et meget stort omfang og i betydelig grad kunne gå ut over innbyggernes bruk av utmarka og utmarksgodene i kommunen, og dermed bryte med de økologiske prinsipper som er en del av grunnlaget for samerettsutvalgets forslag om rett til og forvaltning av land og vann i Finnmark. Se bl.a. utkast til formålsbestemmelse (§ 1-1) i forslaget til lov om forvaltning av grunnen i Finnmark og fremstillingen av utvalgets grunnsyn i utredningens kapittel 3, særlig punkt 3.3.6.

Motorferdsel i utmark utgjør i dag et miljøproblem, og selv om dette særlig gjelder barmarkskjøring, medfører også snøscooterkjøring et press på naturen og naturmiljøet. 70 Slik kjøring i utmark er dess­uten en form for mekansiert bruk av utmarka og utmarksgodene som det kan være grunn til å underlegge strengere begrensninger enn hva som er tilfelle i dag. Dette siste ikke minst fordi bruken av snøscootere i Finmark stadig ser ut til å gripe om seg, og dermed kan føre til ytterligere press på de lokale utmarksgoder. Det kan derfor ut fra hensynet til en balansert og økologisk riktig bruk av grunnen og de fornybare utmarksgodene, være nødvendig å bringe snøscooterkjøringen under bedre kontroll enn i dag.

Det kan også fremheves at utvalget i utredningens kapittel 5.2 foreslår å overføre forvaltningen av en rekke fornybare utmarksgoder til kommunale organer og styrke innbyggernes rett til å utnytte disse godene. Hensikten med dette forslaget er bl.a. at det skal dempe den brukskonkurranse med utenbygdsboende som mange lokale brukere i dag opplever. Dagens motorferdsellovgivning bidrar imidlertid til å øke konkurransen om utmarksgodene. Verdien av de regler som er foreslått i kapittel 5.2 vil derfor bli klart redusert hvis det ikke også gjøres visse endringer i denne lovgivningen.

Berg, Jernsletten, Johansen, Johnsen, Kristensen, Kåven, Pedersen, Sandvik og Varsi har derfor, ut fra tankegangen i kommuneordningen, funnet det naturlig at det åpnes for større lokal kontroll enn i dag også med motorisert ferdsel på vinterføre. Det er vurdert ulike løsninger for hvordan en slik økt kommunal kontroll skal gjennomføres i praksis, men man har funnet det mest nærliggende at kommunen gis hjemmel til selv å legge ut scooterløyper. Det vil si at fylkesmannens myndighet etter motorferdselloven § 5 tredje ledd til å gi forskrift om bruk av snøscooter i Finnmark langs særskilte løyper, overføres til kommunen.

En slik regel vil harmonere med de regler om kommunal utmarksforvaltning som er forslått i kapittel 5.2, og gi gode muligheter for samordning av virksomheten til de kommunale utmarksorganer og motorferdselsorganer. Hvis kommunen i tillegg til forvaltningsansvaret for de lokale utmarksgoder også får herredømme over lokaliseringen av scooterløypene, vil forholdene ligge godt til rette for at løypene kan legges i områder hvor faren for økt brukskonkurranse om utmarksgodene vil være relativt liten.

Og skulle kjøringen i slike løyper i konkrete tilfeller likevel få et så stort omfang at den går ut over lokalbefolkningens bruk av utmarksgodene eller på andre måter være i strid med hensynet til økologisk forsvarlig bruk av grunn og utmarksgoder, vil kommunen som myndighetsorgan etter § 5 tredje ledd kunne stenge løypene. Hvis kommunen etter denne bestemmelse får myndighet til å gi forskrifter om bruk av snøscooter i særskilte løyper, vil den også kunne oppheve disse forskrifter. Dette siste må også gjelde i forhold til de løyper som eksisterer i dag og som er lagt ut av fylkesmannen. Det vises ellers til den konkrete utforming av det her skisserte lovforslag (endring i § 5 tredje ledd) med merknader i utredningens punkt 10.5.

Falch, Austenå, Nystø, Owe og Rørholt har ellers gått inn for ulike endringer i motorferdselen, men ikke sluttet seg til det her skisserte forslag. Disse medlemmer er i tvil om det vil ha noen reell virkning på motorferdselen i Finnmark om fylkesmannens myndighet til å legge ut snøscooterløyper overføres til kommunen. Slik løyper legges etter dagens regelverk ut etter forslag fra vedkommende kommune, og det er derfor liten grunn til å tro at en myndighetsoverføring som sådan vil begrense scooterkjøringen i Finnmark. Det er dertil grunn til å tro at hvis en kommune først fremsetter et ønske overfor fylkesmannen om at en eller flere scooterløyper bør stenges fordi ferdselen der er blitt for omfattende, vil den ha gode muligheter til å få gehør for sitt syn.

Berg, Jernsletten, Johansen, Johnsen, Kristensen, Kåven, Pedersen, Sandvik og Varsi har også vurdert å foreslå en hjemmel for kommunen til å begrense ferdselen i de lokale scooterløypene, f.eks. slik at disse bare er åpne for kommunens innbyggere. Dersom myndigheten til å legge ut løypene overføres til kommunen, er imidlertid en slik særskilt hjemmel antatt å være unødvendig.

Derimot har en slik hjemmel mer for seg hvis myndigheten til å legge ut scooterløyper fortsatt ligger til fylkesmannen. Forutsatt at fylkesmannen beholder myndigheten etter § 5 tredje ledd, foreslår disse medlemmer subsidiært at kommunene gis adgang til å innføre særskilte ferdselsbegrensninger i de løyper fylkesmannen har lagt ut. På grunn av forslagets subsidiære art er det ikke utformet noe lovutkast, men hvis det skal gis en regel med det her antydede innhold, kan den gis som et nytt fjerde ledd i § 5, og ha omtrent samme innhold som den tilføyelse som er foreslått inntatt i forskrift 28. juli 1989 nr. 749 § 1, jf. punkt 5.7.3.3.

Falch, Austenå, Nystø, Owe og Rørholt er enige i at et slikt forslag kan ha noe for seg. De har derfor sluttet seg til flertallets subsidiære forslag, men ettersom de ellers ikke har foreslått noen endring i § 5 tredje ledd, vil det for disse ikke være tale om et subsidiært, men et prinsipalt forslag. Imidlertid har heller ikke disse medlemmer utformet noe konkret forslag til lovendring, men de vil bemerke at det i forbindelse med vurderingen av de øvrige forslag til endringer i motorferdsellovgivningen, også bør vurderes om det skal gis en regel med det ovenfor skisserte innhold.

5.7.3.3 Barmarkskjøring (løyper på sommerføre)

Motorferdselloven gir i motsetning til det som gjelder for snøscooterkjøring ikke noen direkte hjemmel for å etablere «løyper» for barmarkskjøring i Finnmark. Miljøverndepartementet har imidlertid 28. juli 1989 med hjemmel i lovens § 4 a gitt en forskrift om bruk av motorkjøretøy på barmark. Forskriftens § 1 åpner for at fylkesmannen etter forslag fra kommunestyret kan tillate bruk av motorkjøretøy på barmark langs traktorveier som kan karakteriseres som «tradisjonelle ferdselsårer», hvis motorferdsel tidligere har vært tillatt og det dreier seg om transport til hytter eller i forbindelse med jakt, fangst, fiske og bærsanking.

Selv om uttrykket «tradisjonelle ferdselsårer» gir en begrensning mht. hvor det kan legges ut barmarksløyper, og det også er gitt begrensninger mht. formålet med kjøringen i løypene, er det i Finnmark opprettet et relativt stort antall løyper for barmarkskjøring som i praksis er åpne for mer eller mindre fri ferdsel. Uttrykket «tradisjonelle ferdselsårer» er forholdvis vagt og gir grunnlag for vide fortolkninger, og følgelig skal det slik forskriften praktiseres i dag, ikke så mye til før en traktorveg anses å falle innenfor betegnelsen. Eksempelvis er det bare i Tana kommune opprettet fem løyper for motorferdsel på sommerføre, og i prinsippet er disse løypene åpne for alle som ønsker å kjøre i dem.

Det ligger nemlig ikke noen stor begrensning i forskriftens regel om at kjøring bare kan tillates for transport til hytter og i forbindelse med jakt, fangst, fiske og bærsanking. Det er mange hytter i Finnmark og jakt, fangst, fiske og bærsanking er vanlige aktiviteter. Hvis det først er gitt forskrifter om at motorferdsel langs «tradisjonelle ferdselsårer» kan tillates, vil i utgangspunktet enhver som ønsker å kjøre der i forbindelse med slike formål kunne gjøre det, enten vedkommende er innenbygds- eller utenbygdsboende.

I tillegg til de barmarksløyper som er åpne for alle uten at det søkes om særskilt tillatelse, finnes det også enkelte løyper hvor det må søkes kommunen om særskilt tillatelse for å få lov til å kjøre. I praksis er det imidlertid enkelt å få tillatelse til kjøring til hytter eller kjøring i forbindelse med jakt, fangst, fiske eller bærsanking. Videre praktiseres forskriftene slik at hvis først én søker har fått tillatelse til kjøring i forbindelse med disse formål, får også alle andre søkere som kan påberope seg de samme formål, tillatelse, enten vedkommende er innenbygdsboende eller ikke.

Sammen med den barmarkskjøring som foregår utenfor de særskilte løypene i medhold av dispensasjon etter lovens § 6 første ledd, medfører ferdselen i barmarksløypene i Finnmark et betydelig miljøproblem. Barmarkskjøring er ofte mer skadelig enn kjøring med snøscooter, og medfører en omfattende og langsiktig forurensning av naturen og naturmiljøet, skader på dyre- og fugleliv, og også direkte skader på selve naturen.

Så lenge det i Finnmark finnes et stort antall barmarksløyper som i praksis er åpne for mer eller mindre fri ferdsel, fører løypene dessuten til en betydelig økning av presset på de lokale utmarksgoder. Godene blir tilgjengelige for en videre personkrets, og det press på utmarksgodene som følger av barkmarksløypene, rekker videre enn det press snøscooterløypene medfører. Mens de sistnevnte løyper særlig øker presset på innlandsfiskeressursene, øker barmarksløypene også presset på vilt- og bærressursene.

Falch, Austenå, Berg, Jernsletten, Johansen, Johnsen, Kristensen, Kåven, Nystø, Owe, Pedersen, Rørholt, Sandvik og Varsi har således kommet til at det bør gis regler som begrenser kjøringen i de barmarksløyper som er opprettet i medhold av forskriften 28. juli 1989. Hensynet til en balansert og økologisk riktig bruk av grunnen som sådan og de fornybare utmarksgoder gjør det særlig viktig å bringe kjøringen i disse løypene under bedre kontroll enn i dag. Med grunnlag i kommuneordningens bærende idé, jf. punkt 5.7.3.2 ovenfor, bør følgelig også den motoriserte ferdselen i barmarksløypene komme under sterkere kommunal kontroll og i større grad tilligge kommunens befolkning enn i dag.

Ferdselen bør imidlertid være undergitt de samme løype- og dispensasjonsregler som i dag. Det er således tale om en omlegging av de regler som i dag åpner for at det kan tillates barmarkskjøring i særskilte løyper. Siktemålet for omleggingen er å åpne for at lokal kjøring kan prioriteres, bl.a. ut fra hensynet til lokalbefolkningens nærings- og rekreasjonsmessige bruk av de lokale utmarksgoder, og en økologisk bærekraftig bruk av disse goder. Barmarksløypene bør i utgangspunktet være åpne for den samme personkrets som i dag. Men hvis bruken av slike løyper i enkelte tilfeller får et så stort omfang at det går ut over lokalbefolkningens bruk av utmarksgodene eller på andre måter er i motstrid med hensynet til en økologisk forsvarlig bruk av grunn og utmarksgoder, bør kommunen kunne begrense ferdselen i løypene, f.eks. slik at motorferdselen i løypene forbeholdes personer som er fast bosatt i kommunen.

Den her skisserte endring foreslås gjennomført ved at det innarbeides et nytt annet ledd i § 1 i forskrift 28. juli 1989 nr. 749. Det vises ellers til merknadene til den foreslåtte regel i utredningens punkt 10.5.

5.7.3.4 Individuelle tillatelser

Ut fra de argumenter som er anført i det foregående, har flertallet også vurdert å foreslå visse endringer av kommunens adgang til å gi individuelle tillatelser til motorferdsel i medhold av lovens § 6. I motsetning til den kjøring som er drøftet i punkt 5.7.3.2 og 5.7.3.3 er det her tale om kjøring utenfor særskilte løyper, som bare kan skje hvis det på forhånd er søkt om – og gitt – særskilt tillatelse.

Som påpekt i punkt 5.7.1 er det et vilkår for å få slik tillatelse at det må foreligge «særlige grunner». Det følger av lovens forarbeider at ren fornøyelseskjøring ikke skal tillates, og at det er et minstevilkår for å få tillatelse at kjøringen har en viss nytteverdi og at den har et nødvendig formål, jf. Ot.prp. nr. 60 for 1986-87 s. 10. Kommunen er etter loven forpliktet til å vurdere hver enkelt søker individuelt, og selv om en søker kan påberope seg en «særlig grunn» og dermed oppfyller det lovbestemte minstevilkår for å få tillatelse, vil det likevel være opp til kommunen om slik tillatelse skal gis i det enkelte tilfelle, jf. ordet «kan».

Det skal dermed en del til før en søknad om tillatelse etter § 6 kan innvilges, men det hevdes likevel at en del kommuner i Finnmark har ført en forholdvis liberal praksis på dette punktet. Ettersom noe av hensikten med å legge myndigheten etter § 6 til kommunen, er å gi et visst spillerom for lokalt skjønn, er en slik praksis ikke nødvendigvis ulovlig. Men har loven f.eks. vært praktisert slik at alle søkere har fått dispensasjon uansett begrunnelse, har kommunen trukket sin skjønnsmyndighet langt ut over de rammer som er gitt gjennom uttrykket «særlige grunner». I den grad det forekommer praksis av den type som er antydet ovenfor, vil dette dermed være en ulovlig praksis som kommunens overordede organer (fylkesmannen og Miljøverndepartementet) vil kunne gripe inn mot.

Det som her er sagt kan gi inntrykk av at behovet for å endre reglene om kommunenes dispensasjonsadgang slik at det kan legges opp til en strengere praksis, er forholdsvis lite. Det har imidlertid vært et visst problem at en del kommuner i liten grad har kunnet prioritere lokalbefolkningens kjøring fremfor andres kjøring når dispensasjons­søk­nader har vært vurdert. Riktignok gir forskrift 15. mai 1988 nr. 356 for bruk av motorkjøretøy i utmark en viss åpning for slike prioriteringer, jf. bl.a. § 5 bokstav d om at «kjøring i utmarksnæring for fastboende» er blant de formål som kan kvalifisere for at det gis tillatelse til bruk av snøscooter, men dette har likevel hatt realtivt begrenset betydning i Finnmark.

Hvis et forhold først har vært ansett som en «særlig grunn», har kommunene hatt en tendens til å anse også andre som har kunnet påberope seg det samme forhold for å ha en «særlig grunn». Derimot har søkerens lokale tilhørighet i relativt liten grad vært ansett for å ha relevans i denne sammenhengen. Er først kjøring i forbindelse med bruk av utmarksgodene ansett som en særlig grunn og det f.eks. er gitt tillatelse til en lokal utmarksbruker, er det i ikke ubetydelig grad også gitt tillatelser til andre som har vist til høsting av utmarksgodene som grunnlag for sin søknad, enten disse er hjemmehørende i kommunen eller ikke. En slik praksis vil imidlertid ikke samsvare med de hensyn som ligger til grunn for forslaget i utredningens kapittel 5.2 om sterkere utmarksrettigheter for kommunens innbyggere og kommunal utmarksforvaltning.

Falch, Austenå, Berg, Jernsletten, Johansen, Johnsen, Kristensen, Kåven, Nystø, Owe, Pedersen, Rørholt, Sandvik og Varsi foreslår derfor en regel i loven som uttrykkelig fastslår at kommunen kan priotitere sine egne innbyggere når den i konkrete tilfeller skal vurdere dispensasjonssøknader etter lovens § 6.

En slik regel vil bl.a. åpne for at søknader fra kommunens innbyggere som er begrunnet med at kjøringen har sammenheng med en viss næringsmessig bruk av de lokale utmarksgoder, kan gis forrang i forhold til søknader fra andre. Den vil også motvirke en mulig fare for at motorferdsellovens dispensasjonsregler skal gi grunnlag for en uthuling av intensjonene bak utvalgets forslag til regler om rett til og forvaltning av utmarksgoder i kommunene. Ved at regelen åpner for at kommunen kan unnlate å gi dispensasjoner til utenbygdsboende, mens innbyggerne fortsatt vil kunne få dispensasjon hvis de kan påberope seg «særlige grunner», vil den bidra til å fremme de hensyn som ligger bak dette lovutkast.

Den skisserte bestemmelse foreslås inntatt som et nytt tredje ledd i motorferdselloven § 6. For konkrete kommentarer til innholdet i den foreslåtte regel, vises det til merknadene i utredningens punkt 10.5.

5.7.4 Motorferdsel i bygdebruksområder

5.7.4.1 Allment utgangspunkt

Som antydet i punkt 5.7.1 reiser utvalgets forslag om bygdebruksrett og bygdebruksforvaltning i kapittel 5.3 særlige spørsmål i forbindelse med fremtidig motorferdsel i de bygdebruksområder som eventuelt blir opprettet i medhold av i forslaget til lov om forvaltning av grunn i Finnmark. Er det først avgrenset et slikt område, vil omfattende motorferdsel der lett komme i strid med de hensyn som ligger bak opprettelsen av området, jf. begrunnelsen for bygdebruksordningen i utredningens punkt 5.3.2.

Verdien av den rett bygdefolk eventuelt får til å bruke og forvalte de fornybare utmarksgodene i bygdebruksområdet, vil trolig i enda sterkere grad enn det som gjelder for rettigheter og forvaltningsmyndighet på kommunenivå, bli redusert hvis det ikke samtidig gis regler som begrenser adgangen til motorisert ferdsel i bygdebruksområdet. Slike regler vil riktignok ikke kunne gis virkning i forhold til reindriftssamenes rett til motorferdsel etter reindriftsloven § 10 første ledd nr. 3 og heller ikke i forhold til den rett disse og andre har etter motorferdselloven § 4 første ledd bokstav c. Derimot vil det kunne gis begrensninger i forhold til den ferdsel som kan skje i medhold av de særskilte tillatelser til ferdsel som motorferdselloven ellers åpner for, og som i denne sammenhengen må anses som den største trussel mot bygdefolks rettigheter i bygdebruksområdet.

Så lenge det sentrale er at andres motorferdsel i bygdebruksområdet kan utgjøre en reell trussel mot bygdefolks bruk av de lokale utmarksgoder, er det mest nærliggende å gi regler som begrenser adgangen til å tillate slik ferdsel i bygdebruksområdet. Videre er det grunn til å utforme disse begrensningene slik at det i første rekke er bygdefolk selv som kan få tillatelse til slik kjøring i forbindelse med bruk av utmarksgodene i dette området. Ettersom bygdefolk her vil få rett til de fleste fornybare utmarksgoder, vil regler med et slikt innhold i høy grad bidra til å fremme hensynet bak bygdebruksordningen.

5.7.4.2 Scooterløyper og barmarksløyper

Det som er anført i i punkt 5.7.4.1, tilsier at det i fremtiden ikke bør legges ut scooterløyer og løyper for barmarkskjøring som går gjennom eller i nærheten av de bygdebruksområder som måtte bli opprettet i Finnmark. Videre bør de løyper som måtte eksistere i områder som det er aktuelt å legge ut som eller som alt er lagt ut som bygdebruksområder, ikke lenger være åpne for allmenn ferdsel. At store grupper av allmennheten både vinter og sommer har adgang til motorferdsel i bygdebruksområdet, vil ikke samsvare med bygdebruksordningens formål. Antagelig vil det også være best i samsvar med ordningens formål å stenge løypene helt. Riktignok vil bygdefolket selv kunne ha et visst behov for motorferdsel i forbindelse med høsting av utmarksgodene i bygdebruksområdet, men deres behov vil trolig kunne dekkes ved at det gis tillatelser til kjøring i enkelttilfeller, jf. punkt 5.7.4.3.

De medlemmer som ellers har gått inn for å foreslå ulike endringer av motorferdselloven (Falch, Austenå, Berg, Jernsletten, Johansen, Johnsen, Kristensen, Kåven, Nystø, Owe, Pedersen, Rørholt, Sandvik og Varsi) har også vurdert om det bør gis regler som slår fast at avgrensning av bygdebruksområder i Finnmark skal ha de ovenfor skisserte virkninger. Disse medlemmer antar imidlertid at hvis de lovendringer som er foreslått i punkt 5.7.3 gjennomføres, vil det neppe være noe stort behov for slike regler.

Utkastet til lov om forvaltning av grunn i Finnmark gir i § 4-1 (§ 5-1) kommunen et hovedansvar for å avgrense fremtidige bygdebruksområder i fylket. Hvis myndigheten til å legge ut scooterløyper etter motorferdselloven § 5 tredje ledd overføres fra fylkesmannen til kommunen, jf. forslaget i punkt 5.7.3.2, har det formodningen for seg at kommunen etter at bygdebruksområdet er opprettet ikke vil legge ut nye scooterløyper i dette området. Det er videre grunn til å tro at det vil skje en omlegging av de alt utlagte løyper som ellers ville gått gjennom eller nær et bygdebruksområde.

Det samme vil trolig skje hvis forslaget i punkt 5.7.3.4 om nytt annet ledd i § 1 i forskrift 28. juli 1989 nr. 749 om bruk av motorkjøretøy på barmark blir vedtatt. Det er riktignok ikke lagt opp til at kommunene selv skal kunne legge ut barmarksløyper, men hvis hensynet til bruken av de lokale utmarksgoder tilsier det, kan de begrense den ferdsel som skjer der for «alle eller visse grupper».

Dersom slike løyper går gjennom eller nær et bygdebruksområde, og kjøringen i dem vil medføre en reell forringelse av bygdebruksretten, er det nærliggende at kommunen vedtar at bare de bygdebruksberettigede skal kunne kjøre i løypene, eller eventuelt stenger dem helt. Se forslaget til nytt annet ledd i forskriften og merknadene til dette i utredningens punkt 10.5. Ettersom forskriften legger opp til at nye barmarksløyper skal opprettes etter forslag fra kommunestyret, er det heller ikke grunn til å tro at kommunen vil foreslå overfor fylkesmannen at det legges ut barmarksløyper som går gjennom bygdebruksområder som den selv har bidratt til å opprette.

Det kan også være grunn til å presisere at vedtak om å legge ut snøscooterløyper og barmarksløyper er forskrifter i forvaltningslovens forstand. Hvis det vurderes å legge ut løyper som antas å få betydning for bruken av utmarksgodene i et bygdebruksområde, vil bygdebruksstyret måtte varsles og gis rett til å uttale seg om saken før vedtak treffes, jf. lovens § 37. I bygdebruksområdet vil styret i forhold til bruken av utmarksgodene stå i tilnærmet samme stilling som en privat grunneier. Dets uttalelse bør derfor tillegges stor vekt. Skulle kommunen (og fylkesmannen) ikke ta tilstrekkelig hensyn til bygdefolks rettigheter i et bygdebruksområde når de praktiserer motorferdsel­loven, vil dessuten Finnmark (eller Samisk) grunnforvaltning i samsvar med formålet bak loven om forvaltning av grunn i Finnmark kunne gripe inn mot den ferdsel som er til hinder for at bygdefolk kan utnytte utmarksgodene i sitt bruksområde, jf. punkt 5.7.2.

Det er derfor neppe grunn til å foreslå særskilte lovendringer vedrørende adgangen til å legge ut scooterløyper og barmarksløyper i fremtidige bygdebruksområder i Finnmark. Dette standpunktet er imidlertid betinget av at de forslag til lovendringer som er skissert i punkt 5.7.3.2 til 5.7.3.4, blir vedtatt. Skulle dette ikke skje, kan det derimot være grunn til å gi regler som innebærer at den adgang fylkesmannen da vil ha, etter forslag fra kommunen, til å legge ut scooterløyper og barmarksløyper, ikke skal gjelde i bygdebruksområder. Det antas at den myndighetsbegrensning det i så fall vil være tale om, kan gjennomføres ved at det gjøres konkrete unntak i de regler som i dag regulerer denne myndigheten.

5.7.4.3 Individuelle tillatelser

Høsting av de lokale utmarksgoder har stor betydning for bygdene Finnmark, hvor det fortsatt drives betydelig nærings- og husbehovsmessig utnyttelse av disse goder. Det er derfor grunn til å åpne for at bygdefolks tradisjonelle bruk av utmarksgodene i noe større grad enn det dagens lovgivning åpner for, kan kvalifisere for at det gis særskilt tillatelse til motorferdsel i medhold av motorferdselloven § 6 første ledd. Særlig bør dette gjelde for bygdefolk som ønsker å bruke motorkjøretøy i forbindelse med tradisjonell ressursbruk i det bygdebruksområde som eventuelt er avgrenset for dem. Dette vil ikke bare lette deres adkomst til utmarksgodene, men også innebære en faktisk og rettslig anerkjennelse av tradisjonell samisk og lokal næringsutøvelse i Finnmark.

Riktignok åpner også dagens regel for at bygdefolk kan få slike tillatelser, ettersom næringsmessig bruk av utmarka vil kunne anses som en «særlig grunn» som kan gi grunnlag for at det gis tillatelse. Men slike tillatelser kan i prinsippet gis til enhver søker. Og selv om avgrensningen av et bygdebruksområder, slik mindretallet antar i punkt 5.7.5, nok kan gjøre det noe lettere for bygdefolk og noe vanskelige for andre å få tillatelse til motorferdsel området, bør det likevel inntas en uttrykkelig regel i loven om at det her bare er bygdefolk som kan få dispensasjon. Hensikten med å opprette bygdebruksområder er å sikre bygdefolks tradisjonelle ressursbruk i sitt nærområde. Det ville være i motstrid med dette hensyn om andre enn disse skulle kunne få enkeltstående tillatelser til motorferdsel i dette området.

Dispensasjonsregel i § 6 bør derfor endres slik at den i bygdebruksområdene ikke lenger gir en generell adgang til å dispensere hvis særlige grunner foreligger, men kun adgang til å dispensere overfor bygdefolk i forbindelse med deres tradisjonelle bruk av utmarka. Hva som skal anses som «tradisjonell bruk» vil måtte avgjøres konkret i forhold til den enkelte søknad, men hvis en bygdebruksberettiget viser til at kjøringen har sammenheng med næringsmessig eller husbehovsmessig bruk av utmarksgodene, vil dette måtte være tilstrekkelig til at det kan gis dispensasjonen. Hvorvidt dette skal gjøres i det enkelte tilfelle vil bero på en samlet vurdering der også andre forhold må trekkes inn, bl.a. de naturgitte forhold i bygdebruksområdet og omfanget av den totale motorferdselen der. Derimot vil det ikke være adgang til å gi tillatelse til fritidskjøring som ikke har sammenheng med høsting av utmarksgodene.

Det er i dag kommunen som har myndighet til å gi enkeltstående tillatelser til motorferdsel etter lovens § 6, og det har vært vurdert om myndigheten til å gi slike tillatelser i bygdebruksområdet bør legges til bygda. Det legges i utkastet til lov om forvaltning av grunn i Finnmark § 4-4 (§ 5-4) opp til at bygdebruksorganene innenfor lovlige rammer skal kunne regulere bruken av utmarksgodene i bygdebruksområdet, og det kunne derfor synes nærliggende å gi dem tilsvarende myndighet i forhold til motorferdselen. I de tilfeller som foreslås regulert i grunnforvaltningsloven er det imidlertid tale om å regulere utøvelsen av en bruk bygdefolk har rett til, og ikke om å åpne for en bruk som i utgangspunktet ikke er tillatt.

Selv om bygdefolk nok vil kunne ha en heldig hånd med å treffe ulike vedtak om bruken av de utmarksgoder man gis rett til, er det ikke like opplagt at dette vil være tilfelle i forhold til vedtak om å åpne for motorferdsel ut over det loven tillater. Blant annet vil det kunne være nokså problematisk å sitte i et bygdebruksstyre hvis dette skal medføre at man må avgjøre hvem i bygda som skal få bruke motorisert kjøretøy i forbindelse med utmarkshøsting og hvem som ikke skal få det. Vedtak av denne type bør fattes på et høyere geografisk nivå enn bygdenivå, idet bygdene trolig vil være for små enheter til at forvaltningen kan bli effektiv. På kommunenivå vil man derimot ha en viss avstand til de lokale brukere og bedre forutsetninger for å forvalte loven i samsvar med intensjonene. Følgelig bør det også i fremtidige bygdebruksområder være kommunen som etter søknad gir tillatelser til motorferdsel.

Falch, Austenå, Berg, Jernsletten, Johansen, Johnsen, Kristensen, Nystø, Owe, Pedersen, Rørholt, Sandvik og Varsi forslår etter dette et nytt fjerde ledd i § 6. Det åpnes her for at kommunen kan gi enkeltstående dispensasjoner til fordel for bygdefolks tradisjonelle ressursbruk i bygdebruksområdet, samtidig som det fremgår at andre ikke kan få slik tillatelse i disse områdene.

Forslaget kan anses som en særskilt presisering av uttrykket «særlige grunner» i første ledd. I fremtidige bygdebruksområder i Finnmark vil det bare være kjøring i forbindelse med «bygdefolks tradisjonelle ressursbruk», som kan anses som en særlig grunn. Kommunen vil imidlertid fortsatt ha myndighet til å avgjøre om det i det enkelte tilfelle skal gis tillatelse. Bygdefolk vil følgelig ikke ha noe rettskrav på å få slik tillatelse. Se ellers det som er anført om disse forhold i merknadene til den foreslåtte bestemmelse i utredingens punkt 10.5

Kåven, som ellers tilhører det flertall som foreslår endringer i motorferdselloven, har ikke sluttet seg til den her skisserte regel. Hun viser i den forbindelse til den argumentasjon som i punkt 5.7.5 er anført fra mindretallet for hvorfor det ikke er behov for å begrense kommunens dispensasjonsadgang i bygdebruksområdene.

5.7.5 Mindretallets standpunkt: Ingen endringer i motorferdsellovgivningen

Abelvik, Ballo og Husabø er som det fremgår av punkt 5.7.1, av den oppfatning at det ikke er grunn til å gi nye regler om kommunens adgang til å regulere motorferdselen i sitt område, og heller ikke regler som endrer dens dispensasjonsadgang i bygdebruksområdet. Det vil i praksis si at ferdselen uavhengig av den foreslåtte kommune- og bygdebruksordning, vil bli regulert etter de samme regler som i dag. Skrankene i lov om motorisert ferdsel i utmark 10. juni 1977 nr. 82 vil gjelde fullt ut, og fylkesmannen og kommunene vil både i og utenfor bygdebruksområdene gi de nærmere rammer for ferdselen, bl.a. ved å legge ut løyper for scooterkjøring og barkmarkskjøring, og ved i enkelttilfeller dispensere fra motorferdsellovens allmenne ferdselsforbud.

Mindretallet kan langt på vei slutte seg til det som foran er anført som begrunnelse for at kommunene bør gis større adgang enn de har i dag til å begrense motorferdselen i utmarka. Man er bl.a. enig i at det av økologiske hensyn er særlig grunn til å begrense denne ferdselen i Finnmark. Dette gjelder både barmarks­kjøringen som foruten å forstyrre dyre- og fugleliv, også kan gi direkte skader i terrenget, og snøscooterkjøringen som pga. utbredelsen synes å utgjøre et økende miljømessig problem i fylket. Mindretallet antar likevel at dagens lovhjemler langt på vei vil gi et tilstrekkelig grunnlag for å gjennomføre de begrensninger som er nødvendige.

Dersom en kommune er av den oppfatning at ferdselen i en eller flere av de scooterløyper som fylkesmannen har gitt forskrift om i medhold av lovens § 5 tredje ledd, har fått et for stort omfang, vil den kunne ta dette opp med fylkesmannen. Det samme vil være tilfelle hvis ferdselen i barmarksløyper lagt ut iht. særskilt forskrift i medhold av lovens § 4 a, har fått et for stort omfang. Ettersom det i begge tilfeller er tale om løyper som er opprettet etter forslag fra vedkommende kommune, er det grunn til å tro at fylkesmannen vil ta hensyn til et begrunnet krav fra kommunen om at løypa må stenges for kjøring for en kortere eller lengre periode.

Samtidig vil kommunen gjennom sin myndighet etter lovens § 6 kunne gi individuelle tillatelser, bl.a. til innbyggere som kan vise til et særskilt behov for motorferdsel i utmark i forbindelse med næringsmessig bruk av utmarksgodene i kommunen. Utøvelse av utmarksnæring kan i seg selv være en «særlig grunn» som kan tilsi at det bør dispenseres, jf. at forskrift 15. mai 1988 nr. 356 § 5 d åpner for at kommunestyret etter skriftlig søknad kan gi tillatelse til bruk av snøscooter til «kjøring i utmarksnæring» for fastboende. Forskriften åpner også for at det kan gis slik tillatelse til fastboende som vil påta seg ulike ervervsmessige oppdrag, jf. § 5 bokstav a.

Det forhold at utmarksnæring allerede i dag kan anses som en «særlig grunn» vil dessuten bli ytterligere forsterket av at det i fremtidens Finnmark vil være tale om en utmarksbruk som har et særskilt grunnlag i lov om forvaltning av grunn i Finnmark. Det er i rettspraksis anerkjent at det som er et hovedhensyn etter en lov, kan være et relevant sidehensyn også ved avgjørelse av saker etter annen lovgivning. 71 Hensynet til den lokale bruken av utmarksgodene i Finnmark som vil være at av hovedhensynene bak den foreslåtte grunnforvaltningslov, vil følgelig kunne vektlegges også når en søknad om dispensasjon etter motorferdselloven § 6 skal avgjøres. Dette ikke minst fordi motorferdsellovens formål delvis må sies å være sammenfallende med grunnforvaltningslovens. Blant annet er hensynet til vern av naturen en del av formålet med begge lover.

Følgelig kan kommunene i Finnmark med en aktiv bruk av de muligheter dagens lovgivning gir, styre den lokale motorferdselen i ikke ubetydelig grad. De vil trolig på denne måten, ihvertfall et stykke på vei, kunne oppnå de samme resultater som ved å bruke en eventuell lovfestet adgang til selv å legge ut lokale scooterløyper, begrense ferdselen i de lokale barmarksløyper til sine egne innbyggere og prioritere disse når det gis individuelle tillatelser etter loven. Det er således etter mindretallets oppfatning ikke grunn til å gi lovregler med det innhold som er skissert i punkt 5.7.3. Det vil neppe være nødvendig med slike regler for å fremme en sterkere lokal kontroll med motorferdselen. Den enkelte kommune har også i dag betydelige muligheter til å føre slik kontroll, og det vil til en viss grad være opp til den selv å avgjøre i hvilken grad dette skal gjøres.

Det kan for øvrig bemerkes at hvis enkelte kommuner skulle føre en for liberal dispensasjonspraksis etter lovens § 6, vil overordnede organer kunne sørge for at praksis blir strammet inn, jf. lovens § 7 og § 13. Heller ikke det her omtalte forhold kan dermed gi et tilstrekkelig grunnlag for å foreslå konkrete endringer i motorferdsellovgivningen.

Mindretallet har også en viss sympati for intensjonene bak forslaget om å innsnevre kommunens myndighet til å gi enkeltstående tillatelser etter motorferdselloven § 6 i et bygdebruksområde. Det antas imidlertid at allerede dagens regelverk vil åpne for at motorferdsel i forbindelse med lokal og næringsmessig bruk av utmarksgodene i et bygdebruksområde kan prioriteres ved behandlingen av individuelle dispensasjonssøknader, i den grad det er behov for det. Kommunen «kan» etter § 6 gi individuelle tillatelser etter søknad «når særlige grunner foreligger», og som bemerket ovenfor, vil utøvelse av utmarksnæring i al­minnelighet kunne anses som en «særlig grunn» som kan tilsi at det bør dispenseres. Ikke minst vil dette gjelde hvis det dreier seg om motorferdsel i forbindelse med utøvelse av utmarksnæring i et bygdebruksområde i Finnmark.

Selv om det ikke gis særregler om at adgangen til å få tillatelser til motorferdsel i et bygdebruksområde skal være forbeholdt bygdefolket, vil kommunene dermed allerede ut fra dagens lovverk kunne foreta slike prioriteringer. Det er videre grunn til å tro at opprettelsen av et bygdebruksområde vil føre til at denne adgangen faktisk vil bli brukt til fordel for bygdefolk. Samtidig vil trolig kommunen bli mer restriktiv mht. å gi utenbygdsboende enkeltstående tillatelser til motorferdsel i området. Mindretallet antar således at eksistensen av et bygdebruksområde i seg selv vil føre til en strengere praktisering av dispensasjonsregelen i § 6 i slike områder, og at eventuelle dispensasjoner fortrinnsvis vil bli gitt til bygdefolk i forbindelse med nødvendig kjøring i næring.

Det kan videre bemerkes at selv om forslaget i punkt 5.7.4 er en begrensning av den personkrets som i et bygdebruksområde vil kunne få dispensasjon etter § 6, vil det i noen grad utvide de formål som kan kvalifisere for dispensasjon. Mens dagens utgangspunkt er at det skal «særlige grunner» til for å få tillatelse etter § 6, kan det synes som om det med den særregel som foreslås i punkt 5.7.4 legges opp til en liberalisering av dagens praksis i forhold til de personer som vil bli omfattet av denne regelen.

Selv om det bare er de bygdebruksberettigede som skal kunne få dispensasjon, vil trolig alle disse kunne påberope seg at de utøver tradisjonell ressursbruk i bygdebruksområdet. Hvis først en bygdebruksberettiget har fått dispensasjon, vil dermed resulatet lett kunne bli at også alle andre berettigede får dispensasjon og at det i realiteten ikke bare vil bli kjørt i forbindelse med utmarkshøsting, men også uten at kjøringen har et slikt nytteformål. Det er dermed slett ikke sikkert at den av flertallet foreslåtte regel vil føre til noen reell begrensning av motorferdselen i bygdebruksområdet.