6 Reindrift

6.1 Innledning

Reindrift er en av de viktigste samiske næringene og en tradisjonsrik og særpreget del av den samiske kulturen. Etter oppdraget bør utvalget vurdere behovet for endringer i reindriftsloven 9. juni 1978 nr. 49 og eventuelt legge frem forslag til nye bestemmelser.

Utvalget har i dette kapitlet behandlet spørsmålet om å lovfeste rettsgrunnlaget for retten til reindrift ( punkt 6.2) og det erstatningsrettslige vernet for reindriftsretten ( punkt 6.4.3). Disse forslagene bygger først og fremst på rettslige vurderinger og er av prinsipiell betydning. Spørsmål i tilknytning til driveplikt, som er av stor betydning blant annet i Finnmark, er behandlet i punkt 6.3. Utvalget har også funnet grunn til å omtale hvordan lovregler om arealplanlegging kan tjene til vern av reindriftsområder ( punkt 6.4.2).

Enkelte spørsmål av stor betydning for reindriften er behandlet i kapittel 8 Naturinngrep i samiske bruksområder. Der er det foreslått nye regler i sameloven med sikte på å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur, med næringer og samfunnsliv, i forbindelse med vedtak om utnytting av og inngrep i grunn eller andre naturgoder i samiske bruksområder. Disse reglene vil være av betydning ikke minst for vern av reindrifts­områder. Det er også foreslått tillegg til plan- og bygningsloven om at det ved planlegging og konsekvensutredning skal legges vekt på å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur, med næringer og samfunnsliv ( punkt 8.5). En del av medlemmene har foreslått at reindrift nevnes særskilt i disse bestemmelsene. Det er gitt en oversikt over disse forslagene i punkt 6.4.1.

Også utkastet til lov om forvaltning av grunn i Finnmark er ment å gi et styrket vern av samisk kultur, med næringer og samfunnsliv, se punkt 4.3.5. Siden reindriftsnæringen står sentralt i den samiske kulturen og bruker størstedelen av arealene i Finnmark, vil de avhendingsbegrensninger som er foreslått i utkastets § 2-2 til § 2-7, tilgodese også reindriften. Også dette er omtalt i punkt 6.4.1.

Det kan for oversiktens skyld nevnes at utkast til lov om forvaltning av grunn i Finnmark reiser spørsmål om hvilken betydning nye regler om blant annet forvaltning av utmarksgoder i kommuner og bygder skal få for reindriften. Disse spørsmålene er behandlet i punkt 5.2.5.4 og punkt 5.3.4.4 i tilknytning til den allmenne fremstillingen av kommune- og bygdebruksordningen. Det er lagt til grunn at reindriftssamenes rettigheter etter reindriftsloven til beite, flytting og ferdsel, til oppføring av gjeterhytter, gjerder og anlegg, og til trevirke, jakt, fangst og fiske, ikke påvirkes av forslagene. I den grad befolkningen i en kommune får sterkere rettigheter, skal dette gjelde også for reindriftssamene som har fast vinter- eller sommerbosted der. Videre er spørsmålene om reindriftens representasjon i de nye forvaltningsorganene som foreslås innført i Finnmark, behandlet i de forskjellige fremstillingene, se punktene 4.3.4.3 om Finnmark grunnforvaltning, 4.4.5.2.3 om Samisk grunnforvaltning, 5.2.5.2 om kommunene og 5.3.5.2 om bygdebruksområdene.

I kapittel 7 om Østsamene i Neiden er det drøftet og foreslått særregler om østsamisk reindrift i en ny § 4 a i reindriftsloven.

Utvalget vil for øvrig peke på at spørsmål om endringer av reindriftsloven samtidig med utvalgets arbeid, har vært behandlet på annen måte (Se St.meld. nr. 28 for 1991-92 En bærekraftig reindrift, Ot.prp. nr. 28 for 1994-95 Om lov om endringer i reindriftsloven, jordskifteloven og viltloven, og lov 23. februar 1996 nr. 8 om endringer i reindriftsloven, jordskifteloven og viltloven).

Utvalget har drøftet en rekke spørsmål om endringer i reindriftsloven, som ikke har ført til forslag i denne utredningen. Største delen av utredningen omfatter retten til land og vann i Finnmark. Reindrift er viktig ikke bare i Finnmark, men også i samiske bruksområder ellers i landet fra Hedmark og nordover. Det har fremgått blant annet under drøftingene i utvalget at det vil være behov for en bred gjennomgang av reindriftsloven og andre reindriftsrettslige spørsmål. Om samerettsutvalgets oppdrag er så omfattende, har utvalget ikke tatt stilling til nå. Utvalget vil imidlertid bemerke at tidligere bruk og rettsoppfatninger i reindriften vil kunne være av interesse ved en slik gjennomgang. Her kan den forventede undersøkelsen av samiske sedvaner og rettsoppfatninger i regi av Justisdepartementet og Sametinget, se punkt 2.4.8 om avgrensning av samerettsutvalgets oppdrag, trolig gi nyttig bakgrunnsmateriale. Ved behandlingen av reindriftsrettslige spørsmål vil det være naturlig med vid geografisk sammensetning av utvalget og bred innsikt i reindrift og reindriftsrett.

6.2 Lovfesting av reindriftsrettens grunnlag

Det kanskje mest sentrale krav fra Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL) de siste åra er at det ved en særskilt lovregel må anerkjennes at reindriften har et selvstendig rettsgrunnlag ved siden av reindriftsloven. I organisasjonens forslag til ny reindriftslov som ble behandlet på landsmøtet i 1991, kommer dette bl.a. til uttrykk slik i forslagets § 1 annet og tredje ledd:

«På de områder hvor reindrift har vært drevet eller drives i kraft av alders tids bruk, skal næringen fortsatt kunne drives med de rettigheter og forpliktelser som fra gammelt av har tilligget næringen.

Retten til reindrift har sitt eget rettslige grunnlag, som er nærmere spesifisert i denne lovs enkelte be­stemmelser...»

Forslaget bygger på det forslag til § 1 i reindriftsloven som Reindriftslovkomitéen la frem i sin innstilling 22. november 1966:

«På de områder hvor reindrift har vært drevet eller drives i kraft av alders tids bruk, skal næringen fortsatt kunne drives med de rettigheter og forpliktelser som fra gammelt av har tilligget næringen og etter de bestemmelser som er fastsatt i denne lov.»

Komitéen ønsket med dette å gjøre det mest mulig klart at innen sine tradisjonsbestemte områder har reindriftsnæringen ervervet seg visse rettigheter som grunner seg på alders tids bruk og sedvane (innstillingens s. 29).

Til tross for Reindriftslovkomitéens syn, kommer det ikke til uttrykk i den någjeldende reindriftslov at reindriftsrettighetene har sitt grunnlag i alders tids bruk eller sedvane med utgangspunkt i langvarig bruk. Men fordi reindriftsnæringen selv ser en slik anerkjennelse som svært viktig, har samerettsutvalget funnet grunn til å vurdere dette tilbakevendende kravet.

En lovfesting av at reindriften har et rettsgrunnlag ut over det som følger av dagens reindriftslov, forutsetter at det virkelig finnes et slikt grunnlag. Spørsmålet er utførlig drøftet i rettsgruppens utredning i NOU 1993:34 punkt 3.17.10 (s. 217 flg.). Det dreier seg om forhold som ligger langt tilbake i tid – i praksis er det et spørsmål om de sentrale rettighetene for reindriftssamene var etablert ved tradisjonell bruk før de ble hjemlet ved lappekodisillen i 1751. Og selv om enkelte høyesterettsdommer, bl.a. den såkalte Altevannsdommen (Rt. 1968 s. 429), kan gi visse holdepunkter, har spørsmålet aldri vært direkte oppe for domstolene.

Norske myndigheter har lenge unngått å ta klart stilling til om det finnes et særskilt rettsgrunnlag for reindriften, ut over det som følger av reindriftsloven. Dette kan bl.a. skyldes tidligere tiders skepsis mot nomadisme som livsform, men også at spørsmålene om reindriftens rettsstilling har vært vanskelig å forankre i norsk jus.

Både ordbruk og rettsforestillinger har vært ulike i det norske og det samiske samfunnet, men også innenfor det samiske samfunnet. Norsk tingsretts tradisjonelle rettsinstitutter for erverv av privatrettslige rettigheter – hevd og alders tids bruk – er i første rekke tilpasset den bofaste befolknings og jordbrukets behov og ikke reindriftens særegne bruk av grunnen.

Myndighetenes syn på spørsmålet synes imidlertid å ha endret seg i løpet av de senere år. Ihvertfall sier regjeringen i St. meld. nr. 28 for 1991-92 (En bærekraftig reindrift) s. 16 at opprinnelsen for reindriftsrettighetene:

«ble stadfestet gjennom grensekonvensjonen av 1751 ( Lappecodisillen), som har dannet grunnlag for den senere reindriftslovgivning. Også før dette regner en imidlertid med at reindriftssamenes rettigheter var anerkjent i den statlige rettsorden.»

Rettsgruppen konkluderer med at det foreligger en alminnelig reindriftsrett på et annet grunnlag enn loven. Etter en bred gjennomgang av rettspraksis, lovforarbeider og teori sies bl.a. følgende (NOU 1993:34 s. 223-224):

«I det materialet som er presentert i det foregående, er det mange holdepunkter for at det allerede fra gammelt av var etablert noe mer enn individuelle rettigheter for reindriftssamene. I Altevann (II)-dommen sies det, som vi har sett, uttrykkelig at de aktuelle samebyer i minst hundre år før Lappekodisillen ble utarbeidet, hadde etablert og festnet en nødvendig bruk i næring. Vi mener det må være riktig å legge til grunn at det i betydelig grad har skjedd slike rettsdannelser som nevnt ovenfor, før Lappekodisillens tid. Da reindriften er blitt utøvd omtrent på samme måte i ulike områder, er det dessuten rimelig å anta at rettighetene langt på vei har et likeartet innhold. I denne forstand kan man tale om en form for alminnelig reindriftsrett på et annet grunnlag enn loven.

...

Ved reindriftslovgivningen opp i gjennom tidene kan all uskreven rettsdannelse fra gammelt av, individuelle og mer generell, sies å være standardisert og gitt et likt innhold. Denne prosess, som det blir gitt så klart uttrykk for i forarbeidene til den gjeldende reindriftslov, har imidlertid ikke medført at rettighetenes gamle grunnlag er falt bort.»

Utvalget legger etter dette til grunn at reindriften har et selvstendig rettsgrunnlag uavhengig av reindriftslovgivningen. Spørsmålet er om dette bør komme til uttrykk i loven. Under revisjonen av reindriftsloven fant Landbruksdepartementet det unødvendig å presisere i lovs form at reindriften har sitt eget rettsgrunnlag, uavhengig av loven. Departementet begrunnet dette på følgende måte (Ot.prp. nr. 28 for 1994-95 s. 28):

«Dette er et forhold som i stor utstrekning er fast­slått i rettspraksis. Rettighetenes grunnlag er også eldre enn loven. Det er dermed ikke reindriftsloven som konstituerer reindriftsretten. Reindriftsloven gir imidlertid en nærmere definisjon av innholdet av disse rettighetene, samt en regulering og styring av utøvelsen.»

Utvalget er ikke uten videre enig i at en lovfesting vil være unødvendig og mener i alle fall at flere momenter må tas i betraktning. I utgangspunktet kan en slik lovfesting synes å ha stor rettslig betydning. Rettigheter som kun følger av lovgivningen, kan i prinsippet fritt oppheves eller innskrenkes. Rettigheter som har et annet grunnlag, kan derimot ikke oppheves eller undergis innskrenkninger som overstiger de grenser som i rettspraksis er dannet for erstatningsfrie rådighetsinnskrenkninger, uten at det etter grunnloven § 105 ytes erstatning. Selv om slike innskrenkinger i dag ikke synes å være politisk aktuelle, og trolig også ville være i strid med både grunnloven § 110 a, artikkel 27 i FN-konvensjonen av 1966 om sivile og politiske rettigheter og ILO-konvensjon nr. 169 om urbefolkninger og stammefolk, synes en lovfesting som her nevnt å være juridisk viktig for reindriften.

Det kan likevel stilles spørsmål ved om en slik lovfesting vil ha noen reell rettslig betydning. Hvis det oppstår tvist om hvorvidt det hefter reindriftsrett på et område, må spørsmålet i siste omgang avgjøres av domstolene. Domstolen må da foreta en konkret vurdering av reindriftens historiske bruk av området. En generell lovbestemmelse om at reindriften har et selvstendig rettsgrunnlag for sin næringsutøvelse vil ikke være avgjørende for domstolens løsning av den konkrete saken. Lovregelen tar nemlig ikke stilling til i hvilke områder reindriften har et selvstendig rettsgrunnlag.

Myndighetene vil også uavhengig av en lovfesting kunne endre, regulere og begrense utøvelsen av reindriften, slik de kan med enhver annen næringsutøvelse, forutsatt at man holder seg innenfor grensene for de erstatningsfrie rådighetsinnskrenkninger og øvrige intern- og folkerettslige skranker. At en rett til utnyttelse hviler på gammel bruk vil f.eks. ikke være til hinder for at det av ressurshensyn foretas visse reguleringer av adgangen til å utøve denne retten, på samme måte som også private grunneiere må akseptere denne type innskrenkninger i sin adgang til ressursutnyttelse på egen grunn. Det finnes likevel grenser for hvor langt myndighetene kan gå i å regulere reindriftsretten.

Et forhold som taler for at reindriftens særlige rettsgrunnlag nevnes i loven, er at det tidligere har hersket en viss usikkerhet omkring dette spørsmålet. Rettsgruppens gjennomgang av rettskildene viser at det bl.a. i forarbeidene til reindriftsloven 12. mai 1933 ble avgitt uttalelser som tyder på at lovgiverne mente at loven var det eneste rettsgrunnlaget for reindriften. I forarbeidene til 1978-loven finnes ingen klar uttalelse om at reindriften har et selvstendig rettsgrunnlag. Det kan derfor være avklarende at det fra lovgiverhold gis uttrykk for at et slikt rettsgrunnlag finnes.

Dette vil kunne virke inn på myndighetenes og allmennhetens holdning til regulering av reindriften og føre til at man blir mer varsom med å iverksette reguleringstiltak og inngrep som rammer næringen. Flere av utvalgets medlemmer har sett en slik mulig holdningsskapende effekt som en viktig del av begrunnelsen for en eventuell bestemmelse om reindriftens rettsgrunnlag. Man har også antatt at en slik bestemmelse vil kunne oppfattes som en politisk markering fra lovgivernes side, og dermed i noen grad virke politisk forpliktende. En lovfesting vil videre ha informasjonsverdi for dem som er opptatt av reindrift.

For reindriftens del kommer symbolverdien klart til uttrykk i de krav man har reist, og en imøtekommelse av dette langvarige kravet vil reindriftsutøverne kunne oppfatte både som en anerkjennelse av deres næringsutøvelse og som et uttrykk for at næringens rettsstilling ikke bare er prisgitt myndighetenes lovgivning og politiske vilje til enhver tid. Dette vil samsvare med reindriftssamenes rettsoppfatning.

En lovfesting vil kanskje kunne gi reindriftssamene økt trygghet i deres daglige næringsutøvelse, bl.a. ved at det vil rydde av veien et kontroversielt spørsmål som, så lenge det har stått uavklart, har inneholdt en kime til konflikt. Det kan for så vidt vises til den svenske samerettsutredningens begrunnelse for sitt forslag om å innta en tilsvarende regel i den svenske reindriftslovgivningen (SOU 1989:41 Samerätt och Sameting, s. 263):

«Tidligare oklarheter om arten av samernas rettigheter har haft negative konsekvenser för rennäringen. Många missförstånd och konflikter kan troligen härledas til det tidligare oklara rettsläget. Renskötselrättens ursprung er så betydelsesfull att denna bör komma till uttryck i rennäringslagen. Vi föreslår därfor att det i lagen anges att ränskötselrätten bygger på urminnes hävd».

Det svenske rettsinstituttet urminnes hävd har ikke noe direkte motstykke i norsk rett, men ligger nokså nært opp til de former for rettsdannelse med grunnlag i tradisjonell og langvarig bruk som er anerkjent i norsk rett (sedvane, festnede forhold, alders tids bruk). Og selv om spørsmålet om grunnlaget for reindriftssamenes rettigheter ikke uten videre kan besvares likt i de to land, vil forholdene i Sverige kunne gi visse holdepunkter for hvordan rettsstillingen er også i Norge.

Et flertall på 13 medlemmer foreslår (Falch, Abelvik, Austenå, Ballo, Berg, Husabø, Jernsletten, Kåven, Nystø, Owe, Pedersen, Rørholt og Sandvik) går inn for en lovfesting. Flertallet har tatt utgangspunkt i uttrykket af gammel Tid fra allmenningsreglene i Norske Lov 1687 (3-12-1 og 3) og er blitt stående ved følgende formulering:

«Retten til reindrift har grunnlag i den bruk som har vært utøvd i de områder reindrift har foregått fra gammel tid».

Bestemmelsen foreslås tatt inn som ny § 1 a, etter formålsbestemmelsen og foran reglene om inndeling av reinbeiteområder og vilkår for å utøve reindrift.

Til sammenlikning kan nevnes at også rettigheter som ligger til jordbrukseiendommer, til dels har grunnlag i bruk fra gammel tid, uavhengig av lov eller avtaler. Dette er typisk for allmenningsrettigheter til beite, seter og skog. Se den tidligere fjelloven 12. mars 1920 nr. 5 § 2, fjelloven 6. juni 1975 nr. 31 § 2, bygdeallmenningsloven 19. juni 1992 nr. 59 § 2-1 og lov 19. juni 1992 nr. 60 om skogsdrift i statsallmenninger § 2-1.

Det presiseres at forslaget ikke er tenkt å innebære noen rettsendring i forhold til i dag, men at det er ment som en stadfestelse av den rettstilstand som allerede gjelder. Bestemmelen avgjør ikke hvorvidt eller i hvilke områder det er etablert en rett til reindrift uavhengig av reindriftslovgivningen, og legger opp til at dette må avgjøres etter bevisvurdering, som kan være vanskelig. Bestemmelsen vil således ikke ha selvstendig betydning i for eksempel tvister mellom reindriftsutøvere og grunneiere om det foreligger rett til reindrift.

Bruken av uttrykket fra gammel tid vil imidlertid innebære en offentlig anerkjennelse av at reindriftens historiske bruk av områder kan ha gitt grunnlag for rettigheter uavhengig av reindriftslovgivningen. Det vil si at rett til reindrift kan være ervervet før det i 1751 første gang ble gitt regler om reindrift og eventuelt også etter dette tidspunkt på selvstendig grunnlag. Det innebærer samtidig en stadfestelse av at i de områdene der det kan godtgjøres slik rettsskapende bruk, er det denne bruken som er grunnlaget for reindriftsretten.

Man har som nevnt i selve lovteksten unnlatt å gi uttrykk for hvor det har vært drevet reindrift fra gammelt av. I prinsippet vil regelen gjelde for hele landet, men det vil altså i praksis avhenge av en bevisvurdering om det i et område kan sies å ha vært drevet reindrift fra gammelt tid, slik at det foreligger et særskilt rettsgrunnlag for reindrift. Dette betyr for øvrig ikke at reindriften er uten rettigheter der man kommer til at det ikke foreligger slikt særskilt rettsgrunnlag, men her vil reindriftsretten eventuelt ha sitt grunnlag bare i reindriftslov.

Den foreslåtte bestemmelsen sier ikke noe om innholdet av den retten til reindrift som er dannet gjennom reindrift fra gammel tid. Retten er ikke nødvendigvis bundet til det innholdet driften hadde i gammel tid eller har hatt i den seinere tid. I praksis vil innholdet av ulike bruksrettigheter gjerne bli endret på bakgrunn av endringer i ytre forhold og i behovet for tilpasninger. Flertallet går ikke nærmere inn på dette for reindriftsrettens del. For øvrig vil innholdet av reindriftsretten trolig også i fremtiden i stor utstrekning fremgå av reindriftsloven.

Mindretallet (Johansen, Johnsen, Kristensen og Varsi) vil ikke foreslå en lovregel som sier at reindriften har et alternativt rettsgrunnlag. Disse medlemmene mener dette er et forhold som ikke egner seg for lovgivning. Videre fremheves det at det ikke er nødvendig at det fremgår av loven at reindriften har et særskilt rettsgrunnlag ved siden av loven, ettersom det i dag er enighet om at dette er tilfelle.

En eventuell bestemmelse om reindriftens rettsgrunnlag bør klart gi uttrykk for i hvilke områder et slikt grunnlag foreligger. Siden det vil være vanskelig å formulere en bestemmelse som gir en tilfredsstillende avgrensning, har mindretallet kommet til at det ikke bør formuleres noen bestemmelse i det hele tatt.

Mindretallet har dessuten antatt at en lovfesting av reindriftens rettsgrunnlag vil kunne virke konfliktskapende og føre til rettslige prosesser ved at ordlyden av en eventuell lovbestemmelse etterhvert gis en annen betydning enn den opprinnelig var ment å ha. Videre mener man at en særskilt bestemmelse om reindriftens rettslige grunnlag vil sette denne næringen i en særstilling i forhold til andre samiske næringer i Finnmark, og også føre til at reindriften lett vil kunne gis en faktisk fortrinnsstilling i forhold til disse.

I tilknytning til spørsmålet om lovfesting av reindriftens rettsgrunnlag, kan det reises spørsmål om staten etter ILO-konvensjon nr. 169 har en plikt til å identifisere de landområder det hviler reindriftsrett på. Spørsmålet er behandlet allment i punkt 2.3.8 i folkerettsgruppens utredning.

Gruppen konkluderer i NOU 1997:X s. xx med at statens plikt etter konvensjonens artikkel 14 nr. 2 til å ta nødvendige skritt for å identifisere de landområder som urfolk tradisjonelt har hatt rådighet over, og å sikre et effektivt vern av deres eiendoms- og besittelsesrettigheter ( to identify the lands which the peoples concerned traditionally occupy, and to guarantee effective protection of their rights of ownership and possession) også gjelder de områder som urbefolkningen har bruksrett til uten å ha eiendoms- eller besittelsesrettigheter. Det betyr at staten er forpliktet til å identifisere de landområder reindriftssamer har rett til å bruke til reindrift, og å sikre et effektivt vern av denne bruksretten. Etter konvensjonen artikkel 14 nr. 3 skal det også etableres hensiktsmessige ordninger i nasjonal rettsorden for å avgjøre rettskrav knyttet til landområder fra vedkommende folk. Utvalget har ikke behandlet disse spørsmålene i denne utredningen. Spørsmålene har stor betydning også i områder sør for Finnmark. Utvalget vil derfor se nærmere på dem i sin neste utredning.

Rørholt vil presisere at myndighetene vil ha adgang til å foreta interne reguleringer i reindriftsnæringen, f.eks. i tilknytning til reintallet eller en nærmere inndeling av beiteområdene, også i de områder hvor det kan slås fast at retten til å drive reindrift hviler på et særskilt rettsgrunnlag. Derimot stiller det seg annerledes når det gjelder adgangen til å regulere og innskrenke reindriften i forhold til annen næringsutøvelse. Etter Rørholts mening setter reindriftsrettens rettslige grunnlag skranker for hvor langt myndighetene kan gå på dette punktet, og hun antar også at det kan være tvilsomt om myndighetene har hatt adgang til å gjennomføre så omfattende reguleringer av reindriftsretten som man faktisk har gjort.

Videre bør det, slik Rørholt ser det, sies eksplisitt i loven at reindriftsutøverne har rett til å legge om sin drift i samsvar med det utviklingen tilsier. En etablert rett til næringsutøvelse må kunne tilpasses tidenes utvikling. Et slikt prinsipp er i de senere år uttrykkelig lovfestet for bønders bruk av utmark. Rørholt foreslår derfor følgende tilføyelse:

«Retten skal kunne brukes på de måtene som er fornuftige og naturlige etter tida og tilhøva».

Dette tilsvarer den formulering som er brukt i fjelloven (1975), lov om bygdeallmenninger (1992), og lov om skogsdrift i statsallmenninger (1992) når det gjelder bønders rettigheter i utmark. Det kan ikke være mindre grunn til å lovfeste et slikt prinsipp for reindriftsutøvelse. Reindriftsutøverne har de samme behov som bønder for å tilpasse næringsutøvelsen etterhvert som nye hjelpemidler kan tas i bruk i driften. Reindrift foregår over store områder, og må derfor spesielt kunne tilpasse seg andres vekslende bruk av de samme områder. Fleksibilitet i næringsutøvelsen er sentralt for å kunne opprettholde en rasjonell næring. Videre vil det kunne klargjøre at det ikke stilles særlige krav til reindriften om å drive på samme måte som i gamle dager, bare for tradisjonens skyld.

6.3 Driveplikt og varslingsordning

6.3.1 Driveplikt

Utvalget har drøftet mulige endringer av reindriftsutøvernes driveplikt (tidligere kalt vokteplikt), jf. reindriftsloven § 20. Bestemmelsen ble endret i forbindelse med revisjonen av reindriftsloven. Det tidligere uttrykket vokteplikt ble erstattet med driveplikt. Videre er uttrykkene voktes på skikkelig måte og forsvarlig tamhetsgrad fjernet, og erstattet med reindriften utøves på en faglig forsvarlig måte i samsvar med lov og forskrift. I tillegg skal driveplikten utføres i samsvar med distriktsplan. Distriktsplanen skal gi oversikt over bl.a. utnyttingen av distriktets beiteressurser, flyttemønstre i distriktet, gjerder og anlegg og eventuelle beitesoner, jf. reindriftsloven § 8 a.

Til tross for omformuleringene, var det ikke meningen å gjøre særlige endringer i pliktens innhold og omfang. Landbruksdepartementet sier bl.a. dette i Ot.prp. nr. 28 for 1994-95 (s. 50): Hensikten med endringen er verken å skjerpe eller senke de faglige krav til forsvarlig reindrift, men derimot å innføre en mer treffende og tjenlig faglig standard i loven. NRL fremholder i sin høringsuttalelse 2. januar 1994 at man i hovedsak er enig i endringen.

Etter endringen av § 20 har utvalget delt seg i to med hensyn til den fremtidige reguleringen av reindriftsutøvernes driveplikt.

Flertallet (Falch, Abelvik, Austenå, Ballo, Berg, Jernsletten, Johansen, Kåven, Nystø, Owe, Pedersen, Rørholt og Sandvik) foreslår ikke endringer i regelen om driveplikt. Flertallet ønsker å se hvordan den nye regelen fungerer før det eventuelt gjøres endringer. Først etter at regelen om driveplikt er praktisert en viss tid, har man det ønskelige grunnlaget for å vurdere hvilket behov det er for endringer eller justeringer. Flertallet er ellers av den oppfatning at reindriftsloven fortsatt bør ha en regel om reindriftsutøvernes driveplikt. En lovregel som stiller krav til reineiernes kontroll med flokken, vil sammen med utdrivingsplikten i § 24 minske sjansene for at reinen gjør skade på dyrket mark.

Rørholt vil for sin del bemerke at regulering i forhold til rein som trenger inn på ulovlig område, er tilstrekkelig ivaretatt ved utdrivingsplikten i reindriftsloven § 24. Videre vil et eventuelt økt gjerdehold i Finnmark minske risikoen for at rein tar seg inn på dyrket mark. Når det gjelder endringer eller justeringer av regelen om driveplikt ut fra interne forhold, mener hun at dette spørsmålet best kan vurderes når man har fått dokumentert tidligere og nåværende bruk og rettsoppfatninger i reindriften.

Mindretallet (Husabø, Johnsen, Kristensen og Varsi) går inn for at det i tillegg til driveplikten etter § 20 første ledd innføres en ordning med strengere kontroll i nærheten av særlig utsatte områder, det vil i første rekke si jordbruksområder. Etter disse medlemmenes mening vil det være rimelig at reineierne følger flokken og holder den under kontroll når den er i nærheten av utsatte områder, enten disse er inngjerdet eller ikke. Dette gjelder ikke minst i dag, ettersom både det høye reintallet og de mer ekstensive driftsformene i næringen har økt motsetningene mellom reindrift, jordbruk og andre interesser.

Mindretallet er således langt på vei enig i de krav som er reist fra jordbrukshold om at en innstramming av driveplikten er nødvendig for å styrke vernet av jordbruksområdene. Man finner samtidig at en slik innstramming ikke trenger å gjennomføres i større utstrekning enn det som er nødvendig for å verne jordbruksinteressene. En skjerpet kontroll som bare gjøres gjeldende i visse utsatte områder, vil heller ikke utgjøre noe omfattende inngrep i reindriftens rettsstilling, og det vil også være i reindriftsutøvernes egen interesse for å unngå et eventuelt erstatningsansvar.

Det foreslås derfor at det skal være en plikt til å følge reinen i en sone mot dyrket mark og andre utsatte områder for å hindre at den kommer inn på ulovlige områder. Det dreier seg ikke om et beiteforbud, men når reinen kommer inn i denne sonen, utløses en skjerpet oppfølgingsplikt for reineierne. Mens det i dag er nok at man vet hvor reinen befinner seg og fører tilsyn med at den er på lovlig område, vil det i de særskilte sonene etter forslaget i punkt 6.3.2 være påkrevd at det er voktere til stede som følger reinen og som kan være tilgjengelige for varsling, slik at reinen kan drives ut av de ulovlige områdene så snart som mulig. Dette vil bedre reineiernes mulighet til å hindre at reinen kommer inn på jordbruksarealene, og til å foreta umiddelbar utdrivelse hvis det likevel skulle skje. Det vil videre bety et styrket vern av jordbruksarealene og andre utsatte områder, uten en samtidig innskrenking av reinens beitearealer og beitemuligheter.

Man antar imidlertid at det utenfor disse sonene ikke er behov for en særskilt regulering av vokteplikten, og at voktingen i den øvrige del av reinbeiteområdene i utgangspunktet er reindriftens indre anliggende. Hensynet til å beskytte dem som rammes av ulovlig beiting i disse områdene, i første rekke andre reineiere, vil være tilstrekkelig ivaretatt av regelen om utdrivingsplikt.

Avgrensningen av sonene kan til en viss grad fore­gå etter relativt skjematiske kriterier, f.eks. ved at den skjerpede oppfølgingsplikten inntrer når reinen når en viss avstand av dyrket mark. I noen tilfelle vil det imidlertid også kunne være nødvendig å foreta en særskilt avgrensning etter en konkret vurdering i det aktuelle område, med deltagelse av de berørte reineiere, jordbrukere og den øvrige lokalbefolkning. I den forbindelse kan det angis visse generelle retningslinjer for avgrensingen, bl.a. at sonene fortrinnsvis bør innføres i tilknytning til dyrket mark og kulturbeite, og at de normalt ikke skal være særlig store for å begrense det merarbeid reindriften påføres ved skjerpet voktning når reinen er i sonen. I de fleste tilfelle vil trolig en sone på 1-2 km være tilstrekkelig av hensyn til de interesser som skal beskyttes.

Det anses praktisk at avgrensningen av sonene skjer i distriktsplanen. Det bør derfor fremgå klart av § 8 a om distriktsplan at planen kan og skal inneholde oversikt over voktesoner i distriktet.

Mindretallet foreslår på bakgrunn av den foregående drøftelse at det tas inn et nytt annet ledd i reindriftsloven § 20, der det fremgår at reineieren, når reinen tar seg inn i særskilt avgrensede voktesoner, har plikt til å sørge for at det er voktere til stede som følger reinen og som kan hindre at den tar seg inn på ulovlig område. Videre foreslås en tilføyelse i lovens § 8 a første ledd, ved at det her tas inn et nytt nr. 6 der det fremgår at distriktsplanen skal inneholde avgrensning av voktesoner. De nevnte lovregler er gjengitt og kommentert nedenfor i utredningens punkt 10.6.

6.3.2 Vakt- og varslingsordning

Utvalget vil understreke at det er viktig at reglene om driveplikt og utdrivingsplikt fungerer i praksis, slik at pliktene blir reelle. Dette forutsetter bl.a. at reineierne snarest mulig kan gjøres oppmerksom på at det er rein på ulovlig område eller i nærheten av slike områder, slik at de så raskt som mulig kan skjerpe voktingen eller iverksette utdriving. Så lenge voktingen skjer på forsvarlig vis, vil reindriftsutøveren normalt relativt raskt bli klar over at reinen er på ulovlig område. Utvalget har likevel vurdert om det bør etableres en formalisert vakt- og varslingsordning, som kan iverk­settes når reinen nærmer seg dyrket mark eller andre utsatte områder hvor det eventuelt vil gjelde en (skjerpet) vokteplikt.

Flertallet (Falch, Abelvik, Austenå, Ballo, Husabø, Johansen, Johnsen, Kristensen, Owe, Sandvik og Varsi) foreslår at det innføres en regel om en vakt- og varslingsordning i reindriftsloven. Regelen bør stille krav til etablering av en kontinuerlig vaktturnus for det enkelte reinbeitedistrikt. Nærmere bestemt skal distriktet utpeke én eller flere navngitte personer som kan treffes døgnet rundt og kontaktes når rein er kommet inn på dyrket mark eller annet ulovlig område, eller kanskje helst når reinen nærmer seg slike områder så man helt kan unngå skader. Flertallet antar at dette vil kunne fange opp tilfeller der det kan være vanskelig for reineierne å ha full oversikt over flokken. I tillegg til at dette vil kunne redusere antall skader som følge av at rein tar seg inn på dyrket mark ol., og dermed virke konfliktdempende, kan det også være grunn til å tro at regler om særskilt varsling vil kunne føre til nærmere kontakt, økt samarbeide og allment bedre forhold mellom reindrift og jordbruk. Bortsett fra den foreslåtte varslingsordningen har imidlertid ikke flertallet foreslått regler om noe formalisert samarbeid.

Regelen om vakt- og varslingsordning foreslås inntatt i reindriftsloven som ny § 20 b. Regelen er gjengitt og kommentert i utredningens kapittel 10 og 11.

Mindretallet (Berg, Jernsletten, Kåven, Nystø, Pedersen og Rørholt) har gått mot forslaget om vakt- og varslingsordning idet de mener at ordningen er unødvendig.

6.4 Vern

6.4.1 Innledning

Reindriften har i dag et visst vern mot at reindrifts­arealer tas i bruk til formål som kan være til skade for reindrift. Se bl.a. rettsgruppens utredning i NOU 1993:34 punkt 3.17.9 (s. 210 flg.) der reindriftens erstatningsrettslige vern er behandlet, og punkt 2.5.1.3 i forvaltningsgruppens utredning (s. 440 flg.) der jordsalgsloven § 2 annet ledd er nærmere behandlet, jf. omtalen av denne regel foran i utredningens punkt 4.3.5. Også grunnloven § 110 a, artikkel 27 i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter og ILO-konvensjon nr. 169 må antas å forby særlig skadelige inngrep i reindriftsområdene. De folkerettslige kildene er omtalt bredere i folkerettsgruppens utredning i NOU 1997:X. Se også NOU 1984:18 kapittel 6.

Utvalget har drøftet om det bør innføres et sterkere vern av reindriftsarealene og de rettigheter som er knyttet til næringens bruk av disse. Reindriftsnæringen står på mange måter i en særstilling i samekulturen, særlig når man ser samiske områder i hele landet under ett. Reindriften er i seg selv en samekulturell uttrykksform, som i mange sammenhenger blir trukket frem som den mest særegne og typiske samiske næringen. Samtidig er reindriften en kultur- og tradisjonsbærer i det samiske samfunnet, med stor betydning for opprettholdelsen av andre sider av samisk kultur, som språk, håndverks- og husflidstradisjoner, kunnskap om naturen, kulturell identitet, følelsen av samhørighet mv. I mange områder er reindriften betydelig utsatt når det gjennomføres tekniske inngrep eller annen bruk av naturen, både fordi næringen har et utstrakt arealbehov og fordi næringen er sårbar overfor ytre påvirkning, særlig i visse faser av driftssyklusen.

Forslagene som er lagt frem i kapittel 8 Naturinngrep i samiske bruksområder, har til hensikt å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur, med næringer og samfunnsliv, jf. forslag til lovtekster i kapittel 11. Reindriften vil naturlig falle inn under denne angivelsen, og vil dermed dekkes av det vernet av samisk kultur som de der fremlagte forslagene er ment å etablere.

Et spørsmål er imidlertid om reindriftens spesielle stilling i samisk kultur tilsier et eget vern, i tillegg til det vernet som skal dekke den totale samekulturen. Også i forhold til reindriften er vern av naturgrunnlaget den mest naturlige innfallsvinkelen.

En del av utvalgets medlemmer mener det er nødvendig å gi reindriften et særlig vern. I tilknytning til flere av forslagene som drøftes i kapittel 8, har derfor noen medlemmer – det varierer fra forslag til forslag hvor mange – gått inn for enten å legge myndighet til reindriftens organer eller å fremheve reindriftens interesser spesielt. Å trekke frem reindriften på denne måten vil etter disse medlemmenes syn ha både rettslig og prinsipiell betydning.

Nedenfor gis en oversikt over forslagene i kapittel 8 som har til hensikt å styrke blant annet reindriftsnæringens vern mot naturinngrep, enten reindriften er utrykkelig nevnt eller ikke.

Et samlet utvalg foreslår at det skal legges vekt på å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur med næringer og samfunnsliv, når det skal avgjøres om det bør gis tillatelse til naturinngrep i samiske bruksområder, se punkt 8.3.3 og den foreslåtte § 4-2 i sameloven. Med næringer siktes det til alle samiske næringer, og reindriften vil her ha en naturlig og sentral plass. Videre er det i samme bestemmelse uttrykkelig påpekt at det i denne vurderingen blant annet skal tas hensyn til andre tidligere inngrep i samme område. Regelen er utformet generelt, men det er ikke minst med tanke på reindriften det har vært ønske om å lovfeste en slik regel.

Det er videre fremmet forslag om obligatorisk høring av Sametinget ved betydelige naturinngrep i samiske bruksområder, som 14 av utvalgets medlemmer står bak. Dette vil sikre at Sametinget trekkes inn i den forberedende saksbehandlingen. Forslaget er omhandlet i punkt 8.3.4. På grunn av reindriftens viktige stilling i samekulturen må det forutsettes at Sametinget vil ivareta også reindriftens interesser. Fem av utvalgets medlemmer ønsker imidlertid at også reindriftsnæringen ved distriktsstyret i det eller de reinbeitedistriktene som berøres av et tiltak, skal ha rett til å uttale seg, på lik linje med Sametinget. Forslaget er nærmere begrunnet i punkt 8.3.4.1.

Ni medlemmer foreslår en tidsavgrenset nektingsrett for Sametinget ved betydelige naturinngrep i samiske bruksområder, se punkt 8.3.5. Forslaget gir Sametinget mulighet til å forhindre at det iverksettes naturinngrep som har skadelig virkning på naturgrunnlaget for samisk kultur, med næringer og samfunsliv. Reindriften vil også her inngå blant de interesser som dekkes av det vernet nektingsretten er ment å gi. Ett medlem foreslår imidlertid at reindriften ved Reindriftsstyret gis en egen nektingsrett i form av en tillatelsesordning. Reindriftens nektingsrett skal etter forslaget gjelde ved siden av den foreslåtte nektingsretten for Sametinget. Forslaget er fremstilt og begrunnet i punkt 8.3.5.8.

Et samlet utvalg foreslår også en vektleggingsregel rettet mot forskrifter som angår bruk og utnytting av naturgodene. Etter forslaget skal det legges vekt på å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur, med næringer og samfunnsliv, også når slike forskrifter blir utarbeidet. Reindriften vil også her dekkes av bestemmelsen.

Endelig foreslår et samlet utvalg at det lovfestes vektleggingsregler rettet mot planlegging og konsekvensutredninger, se punkt 8.5. I likhet med de øvrige vektleggingsreglene som utvalget foreslår, pålegges vedkommende myndighet å legge vekt på å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur, med næringer og samfunnsliv, ved slik virksomhet i samiske bruksområder. Fire av utvalgets medlemmer mener det er behov for å trekke frem reindriftens interesser spesielt i forbindelse med arealplanlegging, og har derfor foreslått et tillegg til bestemmelsen der hensynet til å bevare en bærekraftig reindrift påpekes. Forslaget er beskrevet i punkt 8.5.2.

De medlemmene som ikke har støttet de forslagene som trekker frem reindriften særskilt eller som legger myndighet til reindriftens organer, vil skyte inn at deres grunnleggende syn har vært at reindriften er en selvfølgelig og meget viktig del av samisk kultur, med næringer og samfunnsliv, som forslagene i kapittel 8 er knyttet til. Behovet for vern av reindriftens bruksområder har vært en viktig grunn for å stille seg bak forslagene. Stemmegivingen er ikke et uttrykk for at man ikke ønsker å verne reindriften, men at man mener en slik påpekning skulle være unødvendig så lenge den mer allmenne formuleringen som er foreslått, vil omfatte også reindriften.

Også utkastet til lov om forvaltning av grunn i Finnmark vil gi reindriften et styrket vern mot naturinngrep. Utvalget har i punkt 4.3.5 om Finnmark grunnforvaltnings myndighet drøftet ulike avgrensninger av denne myndigheten av hensyn til blant annet reindrift. Det kan nevnes at formålsbestemmelsen i § 1-1 bestemmer at grunn og naturgoder i Finnmark skal brukes særlig som grunnlag for samisk kultur, med næringer og samfunnsliv.

Videre setter reglene om rådighet over grunn strengere vilkår for avhending enn dagens jordsalgslov, jf. lovutkastet § 2-2 til § 2-7. For det første er utkastets hovedregel at grunn og naturgoder skal ligge til felles bruk (§ 2-2), mens dagens praksis synes å være at salg skal skje hvis det ikke er i strid med loven. Videre er vernet av reindriftens flyttleier tydeliggjort i § 2-3. I § 2-4 heter det at det ved vedtak om avhending skal legges særlig vekt på å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur, med næringer og samfunnsliv, herunder om grunnen må anses nødvendig som bruksområde for reindrift.... Uttrykket bruksområde for reindrift favner videre enn beiteområder for reindrift, som brukes i jordsalgsloven § 2 annet ledd bokstav a. Forslaget i § 2-6 om innføring av plankrav for hyttebygging i Finnmark er blant annet begrunnet i hensynet til reindriftsnæringen og vil innebære en styrking av næringens vern. Også regelen om mineraler i § 2-7 vil komme reindriftsnæringen til gode. Nytt i forhold til dagens praksis er at de nevnte avhendingsbegrensningene vil gjelde ved alle typer inngrep i grunnen, også ved de såkalte tunge inngrep. For en nærmere omtale av disse forslagene vises det til punkt 4.3.5.

For å få et fullstendig bilde av utvalgets forslag om sikring av naturgrunnlaget for reindriften er det altså nødvendig å se nærmere på både kapittel 8 og punkt 4.3.5. Det er imidlertid også i her i kapittel 6 tatt opp spørsmål som angår sikring av reindriftens bruksområder. En del spørsmål som gjelder reindriftens stilling ved planlegging etter plan- og bygningsloven er drøftet i punkt 6.4.2. Blant annet drøftes det hvordan de nye distriktplanene for reindriften kan integreres i den kommunale arealplanleggingen og hvordan gjeldende bestemmelser i plan- og bygningsloven kan brukes for å ivareta reindriftens interesser. Videre er reindriftens erstatningsrettslige vern der det gjennomføres inngrep i reindriftens bruksområder, behandlet i punkt 6.4.3. Utvalget drøfter her en lovfesting av dette vernet.

6.4.2 Reindrift i planlegging etter plan- og bygningsloven

Plan- og bygningsloven 14. juni 1985 nr. 77 styrer arealdisponeringen og dermed også ulike former for arealbruk som vil kunne innebære inngrep i reindriftsområdene. Utvalget har derfor i tilknytning til spørs­målet om reindriftens vern også vurdert næringens forhold til disposisjoner med grunnlag i plan- og bygningsloven.

Et spørsmål er om det bør innføres en regel i plan- og bygningsloven om at distriktsplaner etter reindriftsloven § 8 a skal være forpliktende i den kommunale planleggingen. Det vil si en regel om at kommuneplan og reguleringsplan i strid med distriktsplanen ikke kan gjennomføres.

Utvalget vil fremheve at det er en forutsetning at det skal tas hensyn til distriktsplanene i all kommunal planlegging. De vil ikke gå foran endelig vedtatte kommunale planer, men skal være et viktig grunnlag for disse, jf. Ot.prp. nr. 28 for 1994-95 s. 29 og 44. Først og fremst vil en distriktsplan med samordning og avklaring av interesser i forhold til andre sektorer innebære at reindriftsnæringens virksomhet i området får en sikrere plass i endelig plan. I og med at distriktsplanen presenterer reindriften samlet og før det søkes gjennomført inngrep, vil arealkonflikter også kunne løses før inngrepssakene er kommet for langt. Dersom interessemotsetningene ikke blir løst gjennom planprosessen, vil de statlige reindriftsorganenes innsigelsesrett kunne brukes for å bringe arealkonflikter opp til avgjørelse i Miljøverndepartementet, eventuelt i Regjeringen dersom Landbruksdepartementet krever det.

Med distriktsplanen vil reindriftsnæringen ha fått en ny og sikrere posisjon når det gjelder medvirkning i kommunenes planlegging. For å oppnå den nødvendige samordning i forhold til arealbruken generelt, bestemmer reindriftsloven at distriktsstyrene skal fore­legge planutkastet for kommuner, fylkeskommuner og fylkesmenn før planen vedtas og eventuelt godkjennes av områdestyret. Distriktsplanen, som skal gi oversikt over hele næringens areal- og ressursbruk, vil bety en vesentlig forbedring av den kommunale planprosessen ved at den gir planmyndighetene innsikt i næringsvirksomheten, og dermed på en bedre måte sikrer reindriftens interesser og behov.

Distriktsplanen er imidlertid en næringsplan som i likhet med andre næringsplaner ikke er underlagt den omfattende samordnende behandling som planer etter plan- og bygningsloven må gjennom. Det ville bryte helt med den allmenne ordningen med kommunen som planmyndighet om en enkelt næring med sin grunnbruksplan skulle kunne binde de kommunale myndigheter. Dermed bør distriktsplanen heller ikke ha samme rettsvirkning som kommuneplanens arealdel og reguleringsplanen. Dette ble klargjort i forbindelse med lovfestingen av distriktsplanen, samtidig som det ble fremhevet at næringen gjennom distriktsplanen kan legge grunnlag og premisser for kommunenes planlegging. Eventuelle arealkonflikter kan dermed tas i forkant, i stedet for gjennom enkeltvurderinger etterhvert som konfliktene oppstår.

Utvalget vil presisere at det må være en forutsetning at reindriftens distriktsplaner og de intensjoner som der er nedfelt, blir integrert i den kommunale planleggingen. De vil være innspill til kommunale planprosesser både ved første gangs utarbeiding av arealdel til kommuneplanen og ved revisjon. På denne måten vil man kunne sikre at den areal- og ressursdisponering som distriktsplanen legger opp til, blir innarbeidet som en del av de kommunale planer, med samordning og avklaring i forhold til andre interesser. Forutsatt at dette skjer og at reindriften kommer inn i planprosessen så tidlig som mulig, og dermed får fremlagt næringens behov og ønsker før planene vedtas, vil næringen være med på å gi det endelige planvedtaket et innhold i samsvar med sine interesser.

En avgjørende faktor i denne sammenheng er at reindriften må ha reelle muligheter til å følge opp sine interesser gjennom problemavklaring og samråd. Reindriftsnæringens innsikt i systemet og administrativ kapasitet til deltaking vil være viktig. Men også kommunene vil ha et ansvar. Kommunene er forpliktet til å gi berørte enkeltpersoner og grupper anledning til å delta aktivt i planprosessen, jf. planloven § 16. Kommunene bør også gjennom informasjon om areal­kart og oppslag gjøre egne innbyggere og andre kjent med hvor reindrift foregår og hvilke hensyn og forholdsregler folk må ta i forhold til reindriften. Utvalget går ut fra at kommunene i sin behandling av distriktsplaner og i vurderingen av disse i forhold til planlegging, har direkte kontakt med distriktsstyrene gjennom informasjonsmøter og samråd.

Spørsmålet om plantypene etter plan- og bygningsloven i tilstrekkelig grad er tilpasset reindriftens interesser, har vært drøftet både i samband med ny plan- og bygningslov og ved senere endringer.

Distriktsplanene vil tydelig vise det spesielle trekket ved reindriften, nemlig at næringen utøves på tvers av kommune- og fylkesgrenser. Det betyr at samme reinbeitedistrikt vil være avhengig av en samordnet vurdering og behandling i flere kommuner. En samlet presentasjon av tilgjengelige beiteressurser, flyttemøn­ster og anlegg mv. vil være godt egnet for distriktets kommunikasjon med kommunene, samtidig som det kan medføre problemer at forskjellige kommuner er på ulike stadier i planprosessen, og at det kan bli nødvendig for kommunene å foreta en planavklaring i forhold til andre interesser. Siden finnmarkskommunene har vært gjennom første runde med kommuneplanens arealdel, vil spørsmålene for dem først og fremst oppstå i forhold til endret arealbruk. Utvalget mener likevel at de respektive fagmyndigheter bør utrede og vurdere nærmere hvordan samordningen av distriktsplanarbeidet til kommuneplanarbeidet best kan gjennomføres.

Distriktsplanen skal også forelegges fylkeskommunen. For å få i stand en samlet vurdering av reinbeitedistriktenes areal- og ressursdisponering uavhengig av kommunegrenser, vil det være behov for at fylkesplanen også tar opp arealvurderinger, flyttemønster og nødvendige anlegg. Under enhver omstendighet vil en meningsfylt diskusjon med distriktene og de respektive kommunene være avhengig av at fylkeskommunen har innsikt i distriktenes planlegging og kan være med i konkrete drøftinger med kommunene. Hvor langt fylkeskommunen vil gå når det gjelder politisk innhold, er det opp til fylkeskommunen selv og de øvrige aktørene i disse prosessene å komme frem til. Utvalget mener at fylkesplanen i alle tilfelle vil bli et viktig redskap for å samordne distriktsplanenes betydning for planleggingen i kommunene.

Reindriftsnæringen har ved flere anledninger vært opptatt av at Regjeringen burde gi rikspolitiske retningslinjer for å styrke reindriftens plass i planleggingen, jf. plan- og bygningsloven § 17-1 første ledd. Utvalget mener at det vil være en fordel å få i stand slike retningslinjer med klargjørende formuleringer av viktige nasjonale mål i reindriftspolitikken og med nærmere presiseringer av planprosessene på fylkes­kommunalt og kommunalt nivå. Gjennom retningslinjer bør det nærmere klargjøres hvordan de nasjonale mål best kan gjennomføres. Samtidig bør retningslinjene presisere samarbeidsordninger, beslutningsgrunnlag og ansvar for gjennomføring. Utvalget viser til sitt forslag om tillegg til formålsbestemmelsen i plan- og bygningsloven § 2 om at det ved planleggingen skal legges vekt på å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur, med næringer og samfunnsliv, se kapittel 8 om naturinngrep i samiske bruksområder, punkt 8.5.2. Det er ikke naturlig for utvalget å gå nærmere inn på dette, men det forutsettes at spørsmålene i den sammenheng utredes nærmere.

I reguleringsplan kan reindrift i dag være et eget formål, jf. § 25 nr. 6 om spesialområder, samtidig som reindrift også kan legges ut som underformål til landbruk, jf. § 25 nr. 2. Aktuelle spesialområder kan være beitearealer av spesiell betydning, innhegninger, slakteplasser, gjeterhytter mv. Legges området ut til landbruk, vil bygge- og anleggsvirksomhet for jordbruk og skogbruk være tillatt like så vel som for reindrift, mens bygge- og anleggsvirksomhet til andre formål ikke vil være tillatt. Dersom området reguleres som spesialområde for reindrift etter nr. 6, er virkningen at byggetiltak av alle slag som ikke er i samsvar med planen, også tiltak innenfor jordbruk og skogbruk, ikke kan skje. Det samme gjelder andre tiltak som kan være til ulempe for gjennomføring av planen, f.eks. oppdyrking.

Etter lovens § 26 kan det også knyttes utfyllende bestemmelser til planen, bl.a. bestemmelser om at deler av området ikke kan brukes for annet enn reindriftsformål, forbud mot visse former for bruk og vilkår for bruken.

Reguleringsplan for reindriftsformål vil først og fremst være aktuelt der det er behov for en detaljert utforming av planområdet. Reguleringsplan er normalt brukt der det dreier seg om detaljreguleringer innenfor forholdsvis små områder, f.eks. for byggeområder av ulike slag, mens reindrift foregår over store sammenhengende utmarksområder. Det dreier seg imidlertid om en elastisk plantype som kan være aktuell ved alle de lovfastsatte formål, jf. § 25. Gjennom planen kan det legges opp til flerbruk innenfor samme område, f.eks. reindrift og jordbruk, reindrift i allmenne friluftsområder, eventuelt med bruksbegrensning i tid for de forskjellige formål. Det kan også bestemmes at et område skal gå over fra et formål til et annet når visse vilkår er oppfylt, f.eks. at uttaksområde for råstoff skal gå over til reindriftsområde.

Reguleringsplan har i liten grad vært brukt for reindriftsformål. Dette kan imidlertid endre seg når reindriftens næringsplanlegging blir tilgjengelig for planmyndighetene gjennom distriktsplanen. I hvert fall vil distriktsplanens kartfesting av bl.a. gjerder, anlegg, slakteplasser, kalvingsområder og samlings- og skillingsområder, gi planmyndighetene mulighet til å verne slike steder gjennom bruk av reguleringsplan. Det vil også være mulig for distriktsstyrene å fremme reguleringsforslag etter plan- og bygningsloven § 30.

Kommuneplanen med arealdel, se § 20-4, vil nok likevel ha større betydning som virkemiddel for å fremme reindriftsinteressene. Reindrift går her inn under arealbruksformålet landbruks-, natur- og friluftsområde (LNF) som en del av landbruk, som etter loven ikke kan splittes i de enkelte underformål, jf. § 20-4 første ledd nr. 2. I disse områdene kan det dermed gjennomføres bygging mv. som er vanlig for landbruk, dvs. jordbruk, skogbruk og reindrift. Reindriftsinteressene vil likevel være beskyttet mot ut­bygg­inger som ikke faller inn under landbruks-, natur- og friluftsformål. Derimot vil næringen ikke være beskyttet mot utbygging fra konkurrerende interesser innenfor samme kategori. I en konflikt mellom reindriftsinteresser og f.eks. jordbruksinteresser vil ikke bruksformålet LNF gi reindriften noen sikkerhet mot at det i området tillates oppføring av et jordbruksbygg eller oppdyrking.

Etter dagens regler ligger det en stor utfordring i å få til et mest mulig harmonisk flerbruk mellom de ulike interessene som faller innenfor LNF-kategorien. Reindriften tåler i stor grad flerbruk. Flerbruk er også en nødvendighet, siden reindriften foregår over store områder. Reindriftsnæringen anser det imidlertid som særdeles viktig at den får være med og legge premissene for flerbruken. En ulempe ved fellesformålet LNF er at det kan tilsløre at det faktisk kan være vanskelig å få til et samliv mellom reindrift og jordbruk, skogbruk, friluftsinteresser, turisme og natur- og miljøvern.

Utvalget har ut fra tidligere drøftinger om plan- og bygningsloven funnet grunn til å vurdere en endring av loven slik at flerbrukskonflikter mellom primærnæringene jordbruk, skogbruk og reindrift kan finne sin løsning gjennom kommuneplanleggingen.

Utgangspunktet er at flerbruk mellom interessene innenfor LNF-områdene vil være det normale og at det bare unntaksvis vil være behov for en nærmere avklaring mellom primærnæringsinteressene gjennom kommuneplanleggingen. Når det imidlertid synes å være et behov for bedre planavklaring også når det gjelder utmarksområdene, har dette sammenheng med den praksis som etter hvert har utviklet seg med kommunedelplaner for avgrensede deler av kommunen eller for nærmere bestemte virksomhetsområder, se plan- og bygningsloven § 20-1 fjerde ledd. Næringsplanleggingen som det legges opp til etter den nye regelen i reindriftsloven om distriktsplan, må også antas å aktualisere behovet for å komme frem til løsninger av flerbrukskonflikter gjennom kommuneplanleggingen.

Utvalget har vurdert to alternative løsninger for endring av plan- og bygningsloven. En mulighet er å endre § 20-4 første ledd nr. 2 enten slik at reindrift kan legges ut som eget formål eller slik at det blir mulig å legge ut de forskjellige kategorier av formål under LNF både hver for seg og i kombinasjon. Dette alternativet har imidlertid møtt til dels sterk motstand fra landbrukshold, og også fra reindriftsnæringen. Utvalget har derfor ikke fremmet forslag om en slik endring.

En annen mulighet er å endre § 20-4 annet ledd slik at loven gir adgang til å fastsette utfyllende bestemmelser for landbruks-, natur- og friluftsområder i arealdelen av kommuneplan, som gjelder om forholdet mellom reindrift og jord- og skogbruk og mellom reindrift og natur- og friluftsområde. En slik regel må samordnes med de mange andre reglene i § 20-4 annet ledd om utfyllende bestemmelser til plan. Utvalget har ikke anledning til å foreta en tilstrekkelig grundig behandling av dette spørsmålet og har derfor ikke utformet noe bestemt lovforslag. Utvalget anser imidlertid en slik lovhjemmel ønskelig og vil tilråde fagmyndighetene å vurdere spørsmålet nærmere.

For øvrig vil utvalget bemerke at plan- og bygningsloven allerede i dag gir muligheter for vern av reindriftsarealene, idet den som fremholdt ovenfor, virker ved siden av andre lover om arealvern og arealdisponering, slik at både plan- og bygningslovens og andre lovers krav må oppfylles før en bestemt bruk kan startes. Forutsatt at reindriften så tidlig som mulig kommer inn i den kommunale arealplanleggingen, og dermed får anledning til å fremlegge sine ønsker om en planlegging som er forenlig med næringens behov før planene vedtas, vil man ha god mulighet til å påvirke de endelige planene.

Utvalget vil understreke at det er av stor betydning at reindriften gis reell mulighet til å fremlegge sine synspunkter overfor de aktuelle planmyndigheter. Særlig viktig er det at reindriftsorganene styrkes administrativt og økonomisk med sikte på arbeidet med distriktsplan. Hvis ordningen med distriktsplan skal fungere etter hensikten, er det en forutsetning at distriktsstyret, områdestyret og Reindriftsstyret har faglig kompetanse og økonomisk mulighet til å utforme planene på en god og forsvarlig måte. Behovet for å styrke reindriftsorganene gjelder for øvrig ikke bare for arbeidet med selve distriktsplanen, men er også viktig for å kunne gjøre seg kjent med og komme med innspill til den kommunale planleggingen.

6.4.3 Erstatning for inngrep

Spørsmålet om erstatning for inngrep dreier seg ikke om vern i snever forstand, men om i hvilken grad og på hvilken måte reindriftens ulemper som følge av inngrep skal erstattes, når inngrep blir foretatt. Selv om det generelt vil være bedre for reindriften at det ikke gjøres inngrep enn at inngrepet gjennomføres mot erstatning, kan det likevel ikke gis regler som forhindrer ethvert inngrep. Erstatning for inngrep i reindriftens rettigheter vil derfor være aktuelt også i fremtiden. Utvalget har drøftet enkelte sider av reindriftens erstatningsvern.

Reindriften har etter rettspraksis et erstatningsrettslig vern ved inngrep i næringens områder og rettig­heter. Rettsgruppen redegjør i NOU 1993:34 s. 210 flg. for erstatningsvilkårene, men det kan likevel være grunn til å her gi en kort oversikt over disse.

Det må for det første godtgjøres at de berørte reindriftsutøvere påføres et økonomisk tap ved inngrepet. Bortsett fra at tapet må knytte seg til selve næringsutøvelsen eller de tilhørende rettigheter, og kunne omregnes i penger, synes det ikke å gjelde noen begrensninger mht. hvilke former for tap man kan få erstattet. For å få erstatning har reindriften videre, som andre skadelidte, en viss plikt til å tilpasse seg de skiftende forhold inngrepet medfører og innrette seg slik at det tap inngrepet innebærer, blir minst mulig. Dessuten må inngrepet medføre skade av et visst omfang før det er aktuelt med erstatning. En annen måte å uttrykke dette på er å si at skaden må overskride den såkalte tålegrensen. Denne vurderes i det enkelte tilfellet, men kravet innebærer generelt at reindriften må finne seg i inngrep som bare medfører mindre ulemper. Ytterligere et krav er at inngrepet må kunne avgrenses til en bestemt utøver, eller gruppe av utøvere, f.eks. utøverne i et reinbeitedistrikt.

De vilkår det her er redegjort for, er i det alt vesentlige i samsvar med alminnelige erstatningsrettslige grunnsetninger, og innebærer at reindriften i utgangspunktet har et erstatningsvern på linje med det andre bruksrettshavere har. Således er verken reindriftens eller andres rettigheter vernet mot såkalte rådighetsinnskrenkninger , dvs. allmenne regler som legger bånd på en rettshavers muligheter til å utnytte sin rett uten helt å frata ham retten. Skal slike generelle reguleringer utløse erstatning, må de overskride de grenser som i rettspraksis er skapt for erstatningsfrie rådighetsinnskrenkninger, det vil si at innskrenkningene må være så vidtgående at de må likestilles med full avståelse (ekspropriasjon) av rettigheten.

Reindriftsnæringen har fra tid til annen reist krav om at det uttrykkelig må lovfestes at næringen nyter et erstatningsrettslig vern. Ettersom dette allerede er fastslått i rettspraksis, vil en slik regel ikke i seg selv gi reindriften noe sterkere vern, men bare være en stadfestelse av gjeldende rett. Høyesterett har i de senere årene tilkjent reindriftsutøvere erstatning i en rekke saker, og det er grunn til å tro at det i dag er velkjent at reindriften er erstatningsrettslig vernet mot inngrep i sine rettigheter og bruksområder. Det kan derfor spørres om det er behov for å fastslå dette i loven.

Flertallet (Falch, Abelvik, Austenå, Berg, Jernsletten, Kåven, Nystø, Owe, Pedersen, Rørholt og Sandvik) har kommet til at det bør gis en slik regel ved inngrep i reindriften rettigheter og driftsområder. Flertallet antar at en stadfestelse av gjeldende rett på dette punktet vil kunne virke klargjørende både for reindriften selv og de som planlegger inngrep i reindriftsområdene. Det vil dessuten kunne ha en viss prinsipiell betydning at det gis uttrykk for lovgiverens særlige anerkjennelse av reindriftens vernede rettsstilling.

Reindriftens erstatningsvern er ikke noen statisk størrelse, og vernets innhold og rekkevidde vil kunne utvides ved at det i nye saker ytes erstatning for skadeformer og skadetilfeller som inntil nå ikke har vært prøvd for domstolene. I konkrete saker vil det således fortsatt måtte være opp til domstolene å avgjøre i hvilken grad reindriften skal tilkjennes erstatning, og den foreslåtte regel er således utelukkende tenkt som en stadfestelse av at reindriften nyter et erstatningsvern. Regelen er ikke på noen måte tenkt å skulle utvide dette vernet, eller si noe om dets nærmere innhold. Med dette som utgangspunkt har flertallet foreslått følgende regel inntatt i reindriftsloven (som siste ledd i ny § 1 a):

«Ved inngrep i denne retten skal det ytes erstatning i samsvar med alminnelige ekspropriasjonsrettslige grunnsetninger.»

Mindretallet (Ballo, Husabø, Johansen, Johnsen, Kristensen og Varsi) har på sin side funnet en slik lovfesting unødvendig.

Utvalget har ellers diskutert om det bør klarlegges nærmere i loven hva som er beskyttet ved inngrep i reindriftsområdene. Dette fordi det kan synes noe uklart hva som ligger i Høyesteretts uttalelse om at det er samenes reindrift som næring som er vernet (Rt. 1975 s. 1029). Utvalget forstår dette slik at den enkelte reindriftssame ikke er beskyttet som reindriftsutøver, men som utøver av den kollektive rett til reindrift. Dette betyr imidlertid ikke at erstatningen nødvendigvis må tilkjennes et kollektiv av utøvere, da også den enkelte utøver kan anlegge sak og få tilkjent erstatning. Man har imidlertid kommet til at det vil falle vanskelig å gi noen klargjøring av dette i loven, og har derfor ikke fremmet noe forslag i den retning.