3 Grunnlag og grunnsyn

3.1 Innledning

Samerettsutvalget er, som det fremgår av utredningens punkt 2.3, bedt om å utrede allment spørsmålene omkring den samiske befolknings rettslige stilling når det gjelder retten til og disponeringen av land og vann. Utvalget skal fremstille rettsutviklingen og rettstilstanden i dag, og gi en begrunnet vurdering av hvilke endringer av rettstilstanden som er ønskelige. Mandatet skisserer videre en del retningslinjer for utvalgets arbeid, og omtaler en del forhold oppdragsgiveren mener utvalget bør bringe inn som grunnlag for sine tilrådinger og forslag.

Grunnlaget for utredningen er omtalt i punkt 3.2. Med dette menes de ulike faktiske og rettslige forhold som har dannet bakgrunnen for utvalgets vurderinger og forslag, eller sagt med andre ord: De faktorer som har hatt betydning for de spørsmål utvalget har vurdert. Hvilken vekt de ulike grunnlagsfaktorer er gitt i forhold til hverandre, vil fremgå av de senere kapitler i utredningen.

Mens grunnlaget kan sies å være de objektive kilder utredningen bygger på, beskrives i punkt 3.3 de grunnleggende synspunkter som er bakgrunnen for de subjektive valg utvalget har gjort under avveiningen av de relevante grunnlagsfaktorer.

Dette grunnsyn ligger til grunn for utvalgets rettspolitiske overveielser og de forslag som fremlegges i utredningen. Det er på en rekke enkeltpunkter fremmet alternative forslag til nye rettsregler, men det er likevel klare fellestrekk mellom de ulike forslag, og det er som sådan et felles grunnsyn som skisseres i punkt 3.3. De ulike momenter i grunnsynet danner dermed en felles plattform for de forslag som fremmes i utredningens følgende kapitler. Det vil her bli gitt til dels omfattende redegjørelser for de avveininger som er gjort og utførlige begrunnelser for de forslag som er fremsatt. Utvalget har likevel funnet det riktig også å gi sine anbefalinger en mer prinsipiell forankring, gjennom en beskrivelse av sitt grunnsyn.

3.2 Grunnlaget for utredningen

3.2.1 Folkerettslig materiale

Det er i samerettsutvalgets mandat slik det ble formulert i 1980, påpekt at internasjonale konvensjoner og resolusjoner i atskillig utstrekning har vært påberopt i debatten om samenes rettsstilling, og utvalget er på denne bakgrunn bedt om i nødvendig utstrekning å utrede og vurdere hvilken betydning disse folkerettslige forhold bør ha ved utformingen av de forslag som utvalget fremmer.

Kapittel 6 i utvalgets første utredning inneholder en bred omtale av allment folkerettslig materiale, og en omfattende drøftelse og tolkning av artikkel 27 i FN-konvensjonen 16. desember 1966 om sivile og politiske rettigheter, som er særskilt nevnt i mandatet. Det konkluderes med at bestemmelsen forplikter statene til å verne etniske minoriteters ideelle og materielle kultur mot ulike former for inngrep, og til å iverksette aktive støttetiltak i den grad dette er nødvendig for at deres kultur skal overleve (NOU 1984:18, s. 271).

Stortingets behandling av forslaget til grunnlovsbestemmelse om samene, 1 som ledet til vedtaket av grunnloven § 110 a, innebærer at vekten av artikkel 27 som tolkningsfaktor i norsk rett og som retningslinje for myndighetenes samepolitikk er blitt større. Carsten Smith uttrykker dette slik i Rettstenkning i Samtiden (1992) s. 202:

«Folkeretten og grunnloven, prinsippet i FN-konvensjonens artikkel 27 og prinsippet i grunnlovens § 110 a, må ... sies å stille de samme krav. ... grunnlovens bestemmelse forsterker de folkerettslige regler ved at de også har fått grunnlovens styrke i norsk rett».

Rettsgruppen sa seg enig i at forpliktelsene i grunnloven § 110 a dekker de forpliktelser som følger av art. 27 slik den sistnevnte regel er blitt tolket bl.a. i folkerettsutredningen i NOU 1984:18. 2

Etter folkerettsutredningen i 1984 og den økte betydningen av art. 27 i norsk rett som vedtaket av grunnloven § 110 a medførte, har det skjedd en ytterligere folkerettslig utvikling når det gjelder vern av urfolk og minoriteter. Justisdepartementet ba således i brev 3. mai 1995 utvalget om også å utrede den folkerettslige utvikling etter 1984. 3 Dette oppdraget er utført av en arbeidsgruppe (folkerettsgruppen) hvis utredning er offentliggjort i NOU 1997:5 Urfolks landrettigheter etter folkerett og utenlandsk rett (del I).

Av de folkerettslige forpliktelser som er oppstått siden 1984, er bestemmelsene i ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater fra 1989 sentrale. Konvensjonen har bl.a. bestemmelser om at signatarstatene skal anerkjenne urfolks rett å eie og besitte de landområder hvor de tradisjonelt lever, sikre deres rett til bruk av disse og andre områder hvor de tradisjonelt har hatt opphold, og gi dem rett til å delta i bruk, styring og bevaring av naturgodene i deres bosetningsområder. Konvensjonen omhandler dermed direkte de forhold samerettsutvalget er bedt om å utrede.

Den norske stats folkerettslige forpliktelser vil fungere som en retningslinje og begrensning for myndighetenes fremtidige samepolitikk og lovgivning, både allment og i forhold til bruken av grunn og naturgoder i samiske områder. De bestemmelser som pålegger staten slike forpliktelser, har derfor vært en viktig del av grunnlaget for den herværende utredning.

3.2.2 Historisk materiale og rettsoppfatninger

En sentral oppgave for utvalget er ifølge mandatet at det bør gi en historisk redegjørelse for hvilke rettsoppfatninger og rettsregler som har gjort seg gjeldende vedrørende retten til og bruken av land og vann i samiske bosetningsområder. Videre bør det gis en historisk redegjørelse for den faktiske bruken av land og vann i disse områdene. Utvalget er også bedt om å klarlegge de gjeldende rettsoppfatninger ... ellers. Mandatet trekker dessuten en linje mellom dagens og tidligere tiders rettsoppfatninger ved at det påpekes at oppfatningene om den samiske befolknings eller vedkommende lokalbefolknings rett til land og vann kan føres tilbake til de eldste samiske rettsforestillinger om en slags kollektiv rett.

Ifølge mandatet skal utredningene om historisk bruk og rettsoppfatninger begrenses til det som er nødvendig for å klarlegge gjeldende rett og legge fram forslag til nye løsninger. Det er likevel tale om en omfattende og krevende oppgave. Utvalget har derfor satt deler av dette oppdraget bort til særskilt oppnevnte sakkyndige.

Det er i NOU 1994:21 Bruk av land og vann i Finnmark i historisk perspektiv utgitt fire sakkyndige utredninger, som gir en oversikt over bruken av naturgodene i Finnmark fra Kr.f. til 1970-tallet. Oppdragene omfattet så vel faktisk bruk som rettsoppfatninger. Tre av utredningene omhandler samisk og lokal bruk mer allment, og berører også rettsoppfatninger i fylket. Den fjerde tar for seg de særpregede forhold knyttet til østsamene i Neiden. Den mer rettshistoriske delen av oppdraget er utført bl.a. ved at det i rettsgruppens utredning i NOU 1993:34 er gjengitt et betydelig rettshistorisk materiale. Det er dessuten i vedlegg 1 til denne utredningen inntatt en særskilt rettshistorisk fremstilling, mens det i vedlegg 2 er gitt en oversikt over bruk og rettsoppfatning i Finnmark under en historisk synsvinkel.

Det er i vedlegg 1 til utredningen her gitt en sammenfattende oversikt over det som i det ovennevnte materiale er fremkommet om samiske og lokale rettsoppfatninger om bruken av og retten til land og vann frem til 1970-tallet. I denne oversikten fremheves det bl.a. at tidligere tiders bruk nødvendigvis må ha preget tidligeres tiders oppfatninger av retten til land og vann.

Det har i seg selv stor interesse å få kartlagt dette historiske materialet. Både tidligere tiders bruk av land og vann, rettsoppfatninger knyttet til denne bruken og den rettshistoriske utvikling gir viktige deler av bakgrunnen for dagens rettstilstand, og er også viktige kilder til å forstå hvorfor gjeldende rett har det innhold den har i dag. Det er derfor viktig at man i arbeidet med utformingen av nye rettsregler har kjennskap til og til en viss grad tar utgangspunkt i eldre rettstilstand og bruk av naturgodene.

Et viktig poeng i denne sammenhengen er også at det i de områder som utgjør dagens Finnmark, var en samisk befolkning som utøvde sin bruk og hadde sine rettsoppfatninger og sitt rettssystem, før den norske stat begynte å gjøre seg gjeldende i disse områdene. Etterhvert som denne statsdannelsen vokste frem, oppsto det også et nytt rettssystem for bruken av land og vann. Med grunnlag i tidligere tiders bruk, rettsoppfatninger og rettssystem kan det imidlertid ha utviklet seg bruksformer som ikke har blitt en del av det som i dag anses for å være gjeldende rett av domstoler og forvaltningsorganer, men som det likevel kan være grunn til å legalisere.

Det vil således ha stor verdi så langt som mulig å kartlegge også hvilke rettsoppfatninger som i dag gjør seg gjeldende med hensyn til bruken av grunn og naturgoder i samiske områder. Dersom det kan bringes på det rene om, og i tilfelle i hvilken grad, det i dag finnes avvikende rettsoppfatninger til det lovgivende og dømmende myndigheter og forvaltningsorganer anser som gjeldende rett, vil dette være en viktig del av grunnlaget for å vurdere endringer av gjeldende regler. Skulle det f.eks. finnes langvarige og faste oppfatninger hos lokale brukere, som ikke sammenfaller med gjeldende lovgivning, er det større grunn til å endre rettsstillingen og bringe den (mer) i samsvar med lokale oppfatninger, enn når disse oppfatninger langt på vei samsvarer med gjeldende regler. Tradisjonelle sedvaner kan dessuten være av betydning for hvordan folkerettslige forpliktelser skal gjennomføres i norsk rett.

Utvalget har derfor også forsøkt å avklare nyere rettsoppfatninger om bruken av land og vann i Finnmark. I utvalgets regi er det bl.a. gjennomført en særskilt undersøkelse av samiske og lokale rettsoppfatninger. Det er videre foretatt en omfattende gjennomgang av foreliggende krav og uttalelser om endringer i gjeldende rett, og også i dette materialet finnes det utsagn som gir uttrykk for særskilte oppfatninger om retten til grunn og naturgoder i fylket, jf. vedlegg 2 til utredningen.

Dessuten ba utvalget Rettsgruppen om bl.a. å undersøke samiske sedvaner og rettsoppfatninger. Gruppens flertall fant det vanskelig å gjøre en slik undersøkelse, men utelukker ikke at det kan finnes lokale samiske sedvaner og rettsoppfatninger om bruken av bestemte ressurser eller områder som avviker fra hva som vil fremkomme ved en analyse av andre rettskildefaktorer. 4 Også noen av utredningene i NOU 1994:21 kommer i samsvar med oppdragene inn på nyere samiske og lokale rettsoppfatninger i Finnmark, men heller ikke disse, som spesielt er konsentrert om bruken av naturgodene, går særlig i dybden på dette punktet.

Selv om det finnes en del stoff om nyere samiske og lokale rettsoppfatninger i Finnmark i utredninger utarbeidet av eller i regi av samerettsutvalget, må det således erkjennes at utvalget på dette feltet ikke har kunnet frembringe så mye konkret materiale som ønskelig.

Det er imidlertid nå igangsatt et særskilt prosjekt av Justisdepartementet og Sametinget for å undersøke samiske sedvaner og rettsoppfatninger. Departementet uttaler i brev til Sametinget 6. februar 1995 at det vil være viktig at det fra samisk hold foreligger et utfyllende grunnlag for den debatt som vil komme når Samerettsutvalgets utredning om Finnmark legges frem. Den undersøkelse det her er tale om, vil imidlertid, slik departementet ser det, kreve en langvarig og grundig forskningsinnsats som det på grunn av arbeidets art ikke er naturlig å legge til Samerettsutvalget, men til forskere med spesiell kompetanse på området. Etter at utvalgets forslag til nye regler om bruk av grunn og naturgoder i Finnmark og andre samiske bosetningsområder er lagt frem, vil det således kunne bli lagt frem ytterligere grunnlagsmateriale som kan ha betydning for det videre rettspolitiske arbeid med disse spørsmål.

3.2.3 Gjeldende rett og forvaltningsordninger

Som en del av sitt oppdrag skal samerettsutvalget klarlegge ... de gjeldende rettsregler og generelle rettsforhold ellers, når det gjelder både retten til og disponeringen (forvaltningen) av land og vann i samiske bosetningsområder. Disse utredningsoppgaver er utført av to særskilt oppnevnte arbeidsgrupper. Rettsgruppen har utredet gjeldende rettsregler om eiendomsrett og bruksrett til land og vann i Finnmark, mens forvaltningsgruppen har utredet de gjeldende forvaltningsordninger for bruken av grunn og naturgoder i fylket.

De to gruppenes utredninger er utgitt i NOU 1993:34 Rett til og forvaltning av land og vann i Finnmark. Ingen av utredningene tar stilling til hvilke rettighets- og forvaltningsordninger som bør gjelde i fremtiden, og deres innhold står i likhet med utredningene fra folkerettsgruppen og de historiske sakkyndige for de respektive arbeidsgruppers og utrederes regning. Utredningene er lagt frem for og offentliggjort av Samerettsutvalget, men uten at utvalget har tatt selvstendig stilling til innholdet i dem.

For at utvalget skal ha tilstrekkelig grunnlag til å vurdere behovet for endringer i dagens regler, er det imidlertid en forutsetning at det har kjennskap til innholdet i og praktiseringen av den lovgivning og de regelsett som i dag regulerer retten til og bruken av grunn og naturgoder i Finnmark. Dagens regler, bl.a. jordsalgsloven 12. mars 1965 og reindriftsloven 9. juni 1978 nr. 49 (med endringer senest 23. februar 1996), som begge er særskilt fremhevet i utvalgets mandat, og de øvrige regelsett som regulerer bruken av land og vann i Finnmark og praktiseringen av dem, er således en del av grunnlaget for utvalgets vurderinger og forslag.

3.2.4 Andre lands urfolksrett

I samerettsutvalgets første utredning er det gitt en bred omtale av en del andre lands interne urfolksrett, se NOU 1984:18, s. 200-218 og 313-331. Det har senere vært en utvikling når det gjelder regler og lovgivning som styrker urfolks stilling, både i en del av de her omtalte land og i andre land. Selv om både de faktiske og rettslige forhold, med et visst forbehold for Sverige og Finland, er nokså annerledes enn i Norge, har utvalget likevel funnet grunn til å få utarbeidet oppdaterte fremstillinger om urfolksretten i en del land som i denne sammenhengen er vurdert som spesielt interessante.

Det er således oppnevnt særskilte sakkyndige for å beskrive nyere urfolksrettslig utvikling i Australia, Canada, Finland, New Zealand, Nicaragua og Sverige. Disse utredningene er utgittt i NOU 1997:5 Urfolks landrettigheter etter folkerett og utenlandsk rett. Utvalget har vurdert om andre lands urfolksrett har regler som kan tjene som forbilde for nye norske regler.

3.2.5 Uttalelser om dagens rettstilstand og krav om endringer i denne

Utvalget har i vedlegg 2 til denne utredningen gitt en bred oversikt over fremsatte uttalelser og krav om endringer i dagens rettstilstand knyttet til bruken av grunn og naturgoder i Finnmark, og i noen grad også i samiske bosetningsområder allment. Det dreier seg i hovedsak om rettspolitiske krav fra lokale og samiske grupper og organisasjoner, samt en del uttalelser fra offentlige organer. Oversikten gir et bilde av hvilke endringer i dagens rettstilstand som utsagnsgiverne finner (mest) påkrevd. Utsagnene skiller seg derved ut fra de rettsoppfatninger som er omtalt bl.a. i NOU 1994:21 og vedlegg 1, jfr. punkt 3.2.3. I et krav om å endre gjeldende rett vil det ofte, i motsetning til i en rettsoppfatning, ligge en aksept av at gjeldende rett har det innhold som synes å fremgå av dagens regler.

For å kunne vurdere hvilke endringer i dagens rettstilstand som er ønskelige, har det betydning å kjenne innholdet i de krav og uttalelser som denne rettstilstand har frembragt. En lang rekke krav og uttalelser knyttet til dagens og/eller en ønsket fremtidig rettstilstand har således vært vurdert av utvalget.

3.2.6 Bruks- og interessemotsetninger knyttet til grunn og naturgoder i Finnmark

Det heter i mandatet at utvalget bør klarlegge eventuelle ulikheter i interesser mellom forskjellige deler av den samiske befolkning, og videre klarlegge og komme med forslag til løsninger av eventuelle konflikter mellom ulike bruksmåter for grunnen, så som reindrift, jordbruk, husdyrbruk, skogsdrift, fiske, industri og vannkraft, gruvedrift, turisme, naturvern og friluftsliv.

Utvalget har i tilknytning til oversikten over fremsatte krav og uttalelser i vedlegg 2 nedenfor, også forsøkt å beskrive dagens mest aktuelle og noen potensielle bruks- og interessemotsetninger knyttet til bruken av naturgodene i Finnmark. Beskrivelsen er bygget på det man har kunnet kartlegge om motsetningsforholdene, bl.a. på særskilt avholdte informasjonsmøter med organer og organisasjoner i de ulike kommunene i Finnmark, og gjennom beskrivelser av bruks- og interessemotsetninger i fremsatte krav og uttalelser, lokalpresse mv.

Utvalget har sett det som viktig at dets forslag så langt det er mulig og forenlig med andre hensyn som skal ivaretas, bør søke å avdempe motsetninger, jfr. punkt 3.3.5. Dagens interesseforhold knyttet til bruk av grunn og naturgoder i Finnmark er således en del av grunnlaget for utvalgets rettspolitiske arbeid. De ulike forslag kan bl.a. være begrunnet i en antakelse om at de vil gjøre dagens motsetninger mindre, eller at bestemte brukergrupper i dag synes å komme så dårlig ut av konkrete motsetningsforhold at det kan være grunn til å styrke deres interesser.

3.3 Grunnsyn

3.3.1 Utvalgets grunnsyn i NOU 1984:18

Utvalget redegjorde for sitt grunnsyn også i utredningen om samenes rettsstilling i NOU 1984:18 kapittel 9. Selv om spørsmålene i den herværende utredning er av en annen art enn de som da ble drøftet, må likevel grunnsynet fra 1984 sies å ligge til grunn også for spørsmålene om retten til og forvaltningen av land og vann i samiske bosettingsområder. Det er derfor grunn til å gi en kort omtale av grunnsynskapitlet i NOU 1984:18.

Her sies det i punkt 9.1 at nye lovregler bør bygge på en oppfatning av hva som rettferdig, i rettslig og etisk perspektiv. Samene er som minoritet underlagt den lovgivning og de politiske verdier folkeflertallet til enhver tid forfekter. En rettferdig behandling av minoriteten forutsetter at majoriteten er villig til å gi denne et tilstrekkelig rettsvern for dens rettsoppfatninger og verdiforestillinger.

Om samisk etnisitet sies det i punkt 9.2 at samene som etnisk gruppe har en kulturell egenart og samhørighet som innebærer at de utgjør et fellesskap i forhold til landets øvrige befolkning. Det fremheves imidlertid også at samene i Norge er norske statsborgere og en del av det fellesskap som befolkningen i Norge utgjør. Således har den samiske befolkning visse etniske fellesinteresser, men samtidig har de enkelte samer i større eller mindre grad fellesinteresser med andre grupper av befolkningen i Norge.

Det pekes i punkt 9.3 på at det i den samiske folkegruppe finnes et rikt mangfold, som bl.a. kommer til uttrykk i språk, bosetting og næringstilpasning. Myndighetene må derfor ta hensyn til at det blant samene finnes grupper med ulike behov, og til dels motstridende interesser. Det advares mot at visse grupper av samer prioriteres foran andre, da dette vil kunne svekke den samiske identitetsfølelsen hos de som ikke prioriteres, og dermed føre til en gradvis beskjæring av det mangfold som i dag finnes i det samiske samfunn.

Utvalget trekker i punkt 9.4 frem at norske myndigheter har et særlig ansvar for samisk kultur. Samisk kultur er i likhet med andre kulturer i stadig utvikling. Opprettholdelse og videreutvikling av samisk kultur er viktig av hensyn til samene selv og deres deltagelse i samfunnslivet på likeverdig grunnlag med andre grupper, og det er også av verdi for det norske samfunn som helhet at Norge opprettholdes som flerkulturelt samfunn.

Forholdene må derfor legges til rette for opprettholdelse og videreutvikling av det samiske kulturfellesskap, tilpasset de krav det moderne samfunnsliv stiller. En grunnleggende forutsetning for opprettholdelse og videreutvikling av samisk kultur i Norge er at de tradisjonelle samiske lokalsamfunn gis tilfredsstillende utviklingskår, slik at befolkningen kan leve der i sin samiske kultur. Opprettholdelse og videreutvikling av samisk kultur i Norge må være et nasjonalt ansvar, og de økonomiske byrder dette medfører, bør i første rekke bæres av staten. Men også de lokale og regionale myndigheter i samiske områder har et ansvar for at den allmenne samfunnsplanleggingen utformes slik at samisk kultur og egenart kan bestå.

Utvalget behandler i punkt 9.5 om likhet og likeverd spørsmålet om formell likebehandling av borgerne, uavhengig av etnisk tilhørighet, i tilstrekkelig grad vil ivareta de fellesinteresser samene har som gruppe. Det er et mål å gjøre tilhørighet og deltakelse i det samiske kulturfellesskapet mest mulig likeverdig med tilhørighet og deltakelse i majoritetskulturen. Dette kan, slik utvalget ser det, ikke oppnås uten særskilte tiltak til beste for den samiske befolkning. Det vil medføre at det i noen grad skjer avvik fra den formelle likestilling mellom samfunnsborgerne, men i den hensikt å oppnå likestilling videre forstand, eller med andre ord en reell likeverdighet mellom den samiske og annen kultur i det norske samfunn.

Videre fremheves i punkt 9.6 betydningen av samisk medinnflytelse på myndighetenes arbeid med spørsmål av særlig interesse for den samiske befolkning, og at samene bør gis en aktiv rolle i utformingen av de ulike tiltak. Det må likevel etter utvalgets syn være en frivillig sak for den enkelte om vedkommende ønsker å ta del i eller nyte godt av de tiltak som iverksettes for å sikre og styrke samisk kultur, jfr. punkt 9.7. De ulike ordninger som iverksettes, bør derfor utformes med sikte på å opprettholde en slik valgfrihet.

Utvalget kommer i punkt 9.8 og 9.9 også inn på Norges ansvar for samisk kultur i et nordisk og internasjonalt perspektiv. Det understrekes at det på det nordiske plan hviler et særskilt ansvar på norske myndigheter. Om lag to tredjedeler av det samlede antall samer bor i Norge, og de løsninger som blir valgt hos oss, kan lett komme til å bli retningsgivende også i nabolandene. Samtidig understrekes det at den norske stats ansvar for å verne samisk kultur ikke bare er et ansvar overfor det samiske folk, men også et internasjonalt ansvar. Det anses som en selvfølge at norske rettsregler må oppfylle de krav som statens internasjonale forpliktelser tilsier.

Utvalget omtaler i punkt 9.10 forholdet mellom samer og andre etniske minoriteter i Norge. Det trekkes frem at samene skiller seg fra disse, både ved at de er landets største etniske minoritet, og ved at de har hatt tilhold ved og innenfor de nåværende riksgrenser så lenge Norge har bestått som rike. Dette innebærer at samene prinsipielt sett står i en annen stilling enn landets øvrige minoriteter. Utvalget understreker imidlertid betydningen av at alle minoriteter i det norske samfunn får yte sitt bidrag til det kulturelle mangfold, og trekker særlig frem kvenkulturen som har utviklet seg gjennom flere generasjoner i deler av Finnmark og Nord-Troms.

I punkt 9.11 understrekes viktigheten av harmonisk sameksistens, både mellom ulike grupper innenfor den samiske folkegruppe, og mellom samene, den norske befolkning og andre etniske grupper. De ulike interesser må gis en balansert avveining, ettersom dette er en forutsetning for en harmonisk utvikling i forholdet mellom ulike folkegrupper og næringsutøvere i landets samiske bosettingsområder.

3.3.2 Samepolitisk utvikling siden 1984

Siden samerettsutvalget utformet sitt grunnsyn og la frem sin første utredning i 1984, har det skjedd en betydelig utvikling mot klarere anerkjennelse av behovet for et kulturvern for samene som urfolk og minoritet. Som en del av bakgrunnen for grunnsynet bak utredningen her, kan det derfor være grunn til å trekke frem viktige samepolitiske synspunkter fra Regjeringen og Stortinget.

I samsvar med utredningen i NOU 1984:18 vedtok Stortinget i 1988 § 110 a i grunnloven, der statens myndigheter pålegges at lægge Forholdene til Rette for at den samiske Folkegruppe kan sikre og udvikle sit Sprog, sin Kultur og sit Samfundsliv.

I utenriks- og konstitusjonskomitéens innstilling til Stortinget er det fremholdt at betydningen av bestemmelsen bl.a. ligger i dens verdi som prinsippmarkering (Innst. S. nr. 147 for 1987-88 s. 2):

«Hensikten er ... å gi et høytidelig og varig uttrykk for et prinsipp som det etter hvert er oppnådd en betydelig enighet om. Gjennomføringen av prinsippet skjer ved lovgivning og andre vedtak av de offentlige myndigheter».

I stortingsdebatten om grunnlovsbestemmelsen kom flere representanter inn på forholdet mellom Norges internasjonale forpliktelser. Lederen for Stortingets justiskomité, Inger Pedersen, trakk en direkte parallell mellom grunnlovsbestemmelsen og art. 27 i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter av 1966 (Forhandlinger i Stortinget 1987-88 s. 3025):

«Grunnlaget for de folkerettslige forpliktelser som her påhviler norske myndigheter, er først og fremst FN’s menneskerettskonvensjon av 1966 om sivile og politiske rettigheter, artikkel 27. Ved denne bestemmelse er staten forpliktet til å gi aktiv støtte slik at samene vil ha forutsetninger – også rent materielt – for å dyrke sin kultur og sitt språk. Den foreslåtte sameparagrafen er i formen ingen inkorporasjonsbestemmelse i forhold til folkeretten, men dens innhold samsvarer med de folkerettslige forpliktelsene som den norske stat allerede er underlagt etter artikkel 27, og slik denne bestemmelsen er tolket i Ot.prp. nr. 33 for 1986-87 og i innstillingen fra Justiskomitéen.»

Grunnlovsbestemmelsen danner utgangspunktet for alt samerettslig arbeid fra statens side. Rettsgruppen sier i NOU 1993:34 Rett til og forvaltning av land og vann i Finnmark bl.a. dette om bestemmelsens betydning for samerettsutvalgets arbeid (s. 83):

«Grunnlovens § 110 a inneholder en politisk, moralsk, og tildels også juridisk forpliktelse for staten til å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppe kan sikre og utvikle sin kultur. Denne forpliktelse vil være en rettesnor for Samerettsutvalgets arbeid med forslag til ny lovgivning angående rettigheter til naturressursene; bestemmelsens nærmere rettslige/politiske karakter ... er av mindre interesse i denne sammenhengen.

Selv om hovedtendensen i forslagene må gå i den retning grunnlovsbestemmelsen tilsier, kan det imidlertid ikke være noe krav om at dette må gjelde for alle enkeltheter. Det må også her være relevant å trekke inn at lovgivning ofte bare er ett blant flere mulige virkemidler, og at tiltak med positive og negative virkninger på samekulturen må ses i sammenheng.

Det kan også være grunn til å gjenta at selve vedtakelsen av grunnlovsbestemmelsen ikke har skapt rettigheter til land og vann. Endringer i rettstilstanden på dette området er det opp til bl.a. Samerettsutvalget å være med på å skape.»

I tillegg til at grunnloven § 110 a pålegger staten visse moralske, politiske og rettslige forpliktelser, fungerer bestemmelsen – i likhet med folkeretten – også som en retningslinje og begrensning for statsmyndighetenes fremtidige lovgivning, forvaltning og samepolitikk. Dette gjelder ikke bare allment, men også i forbindelse med bruken av naturgodene i samiske bosetningsområder.

Det må, som påpekt i punkt 3.2.1, legges til grunn at statens forpliktelser etter grunnloven § 110 a dekker de folkerettslige forpliktelser som følger av artikkel 27 i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter, slik denne er fortolket i samerettsutvalgets utredning fra 1984. Den norske stat er dermed forpliktet til å gi aktiv støtte til den samiske folkegruppe i den grad dette er påkrevd for at samene skal kunne utøve sin kultur, og plikten til å yte slik støtte omfatter både de immaterielle og materielle deler av kulturen, og også de materielle forutsetninger for denne.

Statens folkerettslige forpliktelser overfor samene er ytterligere forsterket siden 1984 bl.a. ved at Norge i 1990, som første land i verden, ratifiserte ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk, som har bestemmelser som direkte gjelder urfolkenes landrettigheter og deres rett til å delta i forvaltningen av naturgodene der de har tilhold. Som påvist i folkerettsgruppens utredning, er det både i folkerettssamfunnet og i ulike lands interne rett fortsatt en utvikling i retning av økt aksept for at urfolkskulturenes særpreg må ivaretas, og også en økt anerkjennelse av urfolks landrettigheter. Det er bl.a. i dag internasjonal aksept for at art. 27 stiller de krav som samerettsutvalgets folkerettssakkyndige i 1984 antok at den antagelig gjorde, jf. NOU 1997:5 s. 61-63.

Norske myndigheter har for øvrig også i flere andre sammenhenger opptrådt aktivt i internasjonale fora på måter som har gitt Norge status som et fore­gangsland innen internasjonal urfolkspolitikk.

Samerettsutvalgets utredning i NOU 1984:18 ledet som kjent også til vedtaket av lov 12. juni 1987 nr. 56 om Sametinget og andre samiske rettsforhold (sameloven). Justidepartementet sluttet seg til og bygget på utvalgets grunnsyn, både når det gjaldt helheten og de enkelte momentene, jf. Ot.prp. nr. 33 for 1986-87 s. 22. Det forhold at samene er en minoritet legger et særlig ansvar på de sentrale myndigheter når det gjelder den nærmere utformingen av samepolitikken (s. 23). En folkegruppes rett til kulturutøvelse må anses som en av de fundamentale menneskerettigheter, og (s. 24):

«Den internasjonale rettsutviklingen om forholdet til etniske minoriteter og urbefolkninger må derfor utgjøre en sentral del av vurderingsgrunnlaget for utformingen av myndighetenes samepolitiske tiltak.»

Departementet fremholdt videre at den samiske kultur ikke kan sikres ved myndighetstiltak alene (s. 24):

«Myndighetenes ansvar er å legge forholdene til rette for at samene får virkemidler til selv å sikre og videreutvikle sin kultur på egne premisser i den grad de selv ønsker det. Departementet mener på denne bakgrunn at samene bør ha en vesentlig grad av selvråderett og innflytelse i spørsmål av særlig betydning for den samiske kulturs stilling.»

Om Sametinget uttalte departementet blant annet (s. 55):

«Departementet mener det må være en målsetting at det fremtidige sentrale samiske organet blir det viktigste forum på nasjonalt plan for utøvelse av samisk medinnflytelse.»

Stortingets justiskomité sluttet seg i hovedsak til Justisdepartementets synspunkter, og fremholdt i Innst.O nr. 79 for 1986-87 s. 5:

«Komiteen slutter seg til oppfatningen om at staten har en forpliktelse til positivt å bidra til at den samiske folkegruppe har materielle forutsetninger for å dyrke sin kultur og sitt språk, samt gis innflytelse på det fysiske og økonomiske grunnlaget for sin kulturform.»

Om Sametinget uttalte justiskomitéen (s. 3):

«Komiteen har hatt som et hovedsiktemål å legge til rette for et stortingsvedtak som er egnet til å plassere det nye Sametinget som et bredt, demokratisk og representativt organ både overfor det norske storsamfunnet og den samiske befolkning.»

Sametinget har vært i virksomhet siden 1989. Det har siden åpningen markert seg som et sentrum for den samepolitiske debatten i Norge, og har fått ikke bare samepolitisk, men også nasjonalpolitisk betydning som en egen institusjon i landets statsliv. Som representativt organ for samene har Sametinget fremmet synspunkter overfor statlige, fylkeskommunale og kommunale organer i en rekke ulike saker og preget den samepolitiske utviklingen i Norge.

Etter vedtak i Stortinget skal regjeringen en gang i hver stortingsperiode legge frem melding om de tiltak som foretas for å sikre og utvikle samenes språk, kultur og samfunnsliv. En slik melding ble lagt frem ved St.meld. nr. 52 for 1992-93 Om norsk samepolitikk. Etter en redegjørelse for rettsgrunnlaget for norsk samepolitikk ( kapittel 6), oppsummeres de overordnede prinsipper for regjeringens samepolitiske arbeid slik (s. 42):

«- Norsk samepolitikk skal etterleve prinsippene nedfelt i generell internasjonal folkerett og urbefolkningsrett.

- Samene anerkjennes å være en urbefolkning med rett til selv å sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt nærings- og samfunnsliv.

- Den norske stat forplikter seg til aktivt å tilrettelegge for at samene som urbefolkning selv skal kunne verne og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt nærings- og samfunnsliv på en helhetlig måte.»

Det påpekes i forbindelse med ILO-konvensjon nr. 169 at (s. 23):

«norske myndigheter, i arbeidet med å tilrettelegge for utvikling av det samiske samfunn, [må] være beredt på kontinuerlig å vurdere om lovverk og praksis er i tråd med konvensjonens prinsipper.»

Under omtalen av Sametinget fremholdes det (s. 50):

«Sametinget er et viktig instrument i tilretteleggingen for at Grunnlovens § 110 a kan etterleves. Det er Sametingets oppgave å gi målsettingen i grunn­lovs­paragrafen et konkret innhold.»

Stortingets kommunalkomité hadde i Innst. S. nr. 116 for 1993-94 om norsk samepolitikk bl.a. følgende merknader til stortingsmeldingen (s. 8-9):

«Komiteen er enig med Regjeringen i at internasjonale konvensjoner og avtaler er viktige for rettstilstanden til etniske minoriteter og urbefolkninger. Komiteen mener disse danner viktige prinsipper for de norske myndighetenes politikk overfor det samiske folket. Dette innebærer både at norske myndigheter vil bygge på internasjonale rettsprinsipper og delta aktivt i videreutviklingen av disse i de respektive fora. ...

Komiteen vil understreke Sametingets sentrale rolle som legitim premissleverandør og rådgivende politisk organ. ... Komitéen legger stor vekt på Sametingets politiske rolle, og mener at Sametinget etter­hvert bør få større avgjørelsesmyndighet i saker av spesiell interesse for den samiske befolkning.»

3.3.3 Sikre og utvikle samisk kultur

Forpliktelsene i grunnlovsbestemmelsen og i internasjonale rettsregler må legges til grunn av samerettsutvalget. Utvalget vil naturlig nok også bygge på de mål og retningslinjer som ligger i de politiske vurderingene Stortinget og regjeringen har gitt uttrykk for.

Det grunnleggende utgangspunkt vil være grunnlovens bestemmelse om at statens myndigheter skal legge forholdene til rette for at samene kan sikre og utvikle sin kultur, sitt språk og sitt samfunnsliv. Staten har en grunnlovsbestemt plikt til å gi samene tilstrekkelige virkemidler for både kulturvern og kulturutvikling. For å oppnå tilstrekkelig grunnlag for samisk kulturvern og kulturutvikling, kan det være nødvendig å gjennomføre særtiltak. Som utvalget fremholdt også i NOU 1984:18 s. 383, jf. punkt 3.3.1 foran, kan det dermed måtte skje avvik fra den formelle likebehandling av samfunnsborgerne når hensikten er å oppnå likestilling i videre forstand, eller med andre ord reell likeverdighet mellom den samiske og annen kultur i det norske samfunnet. Fra statens side kan dette gjennomføres både ved lovgivning og andre virkemidler.

Begrepet kultur i denne sammenhengen er omfattende, og ble i NOU 1984:18 omtalt bl.a. slik (s. 435):

«Vi taler om kultur som summen av normer, verdier, handlingsmønstre og felles forestillinger i et samfunn. Kultur i denne forstand omfatter levemåter, sed og skikk og religiøse oppfatninger.»

Det pågår en løpende debatt om kulturbegrepet i ulike vitenskaper. Samerettsutvalget vil fremheve den historiske forankring i definisjoner av kulturbegrepet. Kultur representerer generasjoners bearbeidelse, fortolkninger og overføringer av hele eller deler av de foran nevnte elementer fra en generasjon til den neste. Dette har over tid medført at kulturer inneholder visse særtrekk eller særpreg i forhold til hverandre.

Selv om kontinuitet med fortiden er viktig, handler kultur også om nåtiden og fremtiden. Dagens moderniseringsprosesser medfører at enkelte tradisjonelle kulturvariasjoner viskes ut, at noen overlever, og at andre kulturelle uttrykksformer igjen oppstår i møtet mellom det lokale og globale. Dette medfører at det tidligere synet på kulturer som isolerte øyer i forhold til hverandre utfordres. Også samisk kultur møter denne virkeligheten. Samiske samfunn er ikke homogene med hensyn til samisk kultur, og de er på ulike måter og i ulik grad integrert i det norske samfunn. Dette gir ulike betingelser for utøvelse og utvikling av samisk kultur, og ikke minst ulike oppfatninger av hva som er samisk kultur.

Det er denne vide forståelsen av begrepet kultur som må legges til grunn når statens forpliktelse etter grunnloven § 110 a til kulturvern og kulturutvikling skal gjennomføres i praktisk politikk.

I arbeidet med å få tilrettelagt vilkårene for vern og utvikling av samisk kultur vil Sametinget ha en sentral stilling. Dels vil Sametinget fremme representative synspunkter og grunngivninger for ulike tiltak. Dels vil tinget kunne stå for gjennomføring av tiltak ved utøvelse av myndighet. Selve eksistensen av Sametinget – som del av det politiske system og den offentlige forvaltning – gir muligheter som tidligere ikke var til stede. For staten vil oppgaven være å legge forholdene til rette – fortrinnsvis ved lovgivning og bevilgninger - for at Sametinget kan utøve myndighet. Det kan tenkes ulike organisasjonsløsninger og tilknytninger for myndighetsutøvelsen, hvor mange kryssende hensyn og verdier gjør seg gjeldende for valget.

Kommuner og fylkeskommuner har et allment ansvar også overfor den samiske befolkningen. Også slike ikke-statlige organer har en oppgave i og et ansvar for å legge forholdene til rette for at samisk kultur og egenart kan utvikles. De vil på fritt grunnlag i sin politiske virksomhet kunne medvirke til dette og i tilfelle også gå lenger i den retning enn hva staten er forpliktet til.

Grunnlovsbestemmelsen og folkerettsreglene er i utgangspunktet direkte bindende bare for statens myndigheter. Men staten vil måtte sørge for at også kommuner og fylkeskommuner opptrer i samsvar med forpliktelsene i grunnloven og folkeretten. Staten vil også kunne tillegge kommuner og fylkeskommuner oppgaver av betydning for kulturvern og kulturutvikling, slik det er gjort bl.a. i samelovens språkregler. Det vil være naturlig ved lovgivning og retningslinjer å trekke disse folkevalgte og lokalt forankrede organer inn i arbeidet for å opprettholde et samisk kulturgrunnlag.

Selv om såvel Sametinget som fylkeskommuner og kommuner vil være aktive premissleverandører og medspillere i den fremtidige samepolitiske utvikling, er det likevel i første rekke et statlig ansvar å sørge for den tilretteleggelse som bl.a. grunnloven § 110 a krever.

Utvalget vil fremheve at det er viktig at de mål og forpliktelser som ligger bl.a. i grunnlovsbestemmelsen og internasjonale rettsregler, følges opp i praktisk politikk i årene fremover. Statens myndigheter må ved lovgivning og forvaltningsvedtak gjennomføre nødvendige tiltak for å legge forholdene til rette for at samene kan sikre og utvikle sin kultur. Og i tilfeller hvor hensynet til samekulturen står mot andre hensyn, vil myndighetene måtte legge betydelig vekt på hensynet til samisk kultur. Når myndighetene har valgt å uttrykke sine forpliktelser i grunnlovs form, må dette innebære at staten anser hensynet til å bevare og videreutvikle samisk kultur som meget tungtveiende i forhold til de sider ved moderne samfunnsutvikling som strider mot dette hensynet.

På litt lengre sikt vil det kunne bli vedtatt nye internasjonale standarder for urfolksvern og skje en utvikling av eksisterende bestemmelser ved at disse etterhvert tolkes i tråd med internasjonalt syn og statspraksis. Det er grunn til å minne om at Norge har vært et foregangsland når det gjelder å bidra til internasjonal urfolksrettslig utvikling. Selv om det i konkrete tilfelle kan være betydelig uenighet om hvor langt de ulike folkerettslige reglene rekker, og ikke alle slike regler har en ordlyd som passer like godt på situasjonen i Norge som i andre land, er det likevel viktig at norske myndigheter fortsetter den her skisserte linje. Dette vil kunne ha betydning ikke bare for samene, men også for urfolk verden over.

3.3.4 Sikre naturgrunnlaget for samisk kultur

Begrepet kultur er som påpekt i punkt 3.3.3 mangesidig. Det dekker dels immaterielle faktorer som tenkesett, verdinormer, religion, felles historie, felles kunnskaper, samhørighet. Dels dekker det ytringsformer som språk, sang, musikk, teater, bilder, som kan formidles gjennom bøker, aviser, lydbånd, film, radio, fjernsyn osv., såkalt ideell eller åndelig kultur. Også mer praktisk eller materiell virksomhet vil være kulturelle ytringsformer, slik som husflid, håndverk, matskikker, næringstilpassing. Det samme gjelder omgangsformer, adferd, handlingsmønstre.

I sammenheng med de spørsmålene utvalget behandler i denne utredningen om retten til land og vann, krever de sidene av kulturen som særlig er knyttet til land og vann, det vil si til opphold i og bruk av naturen, spesiell oppmerksomhet. Naturen er ramme for livsområde, opplevelse av fortiden, kunnskaper og levemåte, samtidig som den er grunnlag for næringsformer som reindrift, jordbruk og fiske. Naturen er således en grunnleggende forutsetning for visse immaterielle og materielle deler av kulturen.

Samisk kultur og levesett har vært – og er – nært knyttet til tilstedeværelse i naturen og tradisjonell bruk av naturgodene. Derfor er denne bruken, i næring og levesett, viktig både for samisk materiell kultur og for samekulturen mer allment. Et sentralt uttrykk i urfolkssammenheng sier det slik: Vi tilhører marken. Kan kulturen ikke utøves i de områdene som forfedrene har utnyttet, vil den etterhvert gå tapt. Derfor er tradisjonelle samiske bruks- og bosettingsområder viktige kulturelle referanserammer for samene.

Samekulturens særpreg vil ikke kunne vernes uten at selve naturen også i fremtiden tjener som grunnlag for kulturen. Ifølge art. 13 i ILO-konvensjon nr. 169 skal det vises respekt for den særlige betydning for vedkommende folks kultur og åndelige verdier av de landområder og/eller territorier der de lever eller bruker på annen måte. Statens plikt til å legge til rette for sikring og utvikling av samisk kultur og samfunnsliv gjelder ikke bare i forhold til kulturytringene som sådan, men også det materielle grunnlaget for kulturen, det vil si det fysiske og økonomiske grunnlaget. Naturen i seg selv er en viktig del av dette materielle, fysiske grunnlaget for kulturen. Vern av naturen vil gi slike deler av kulturen som uttrykkes ved adferdsnormer, næringer og levemåte i naturen, muligheter til å opprettholdes og videreutvikles. Det er utvalgets oppgave å utforme vernet i konkrete forslag innenfor den rammen som er satt i utvalgets oppdrag.

Et overordnet mål for utvalgets avveininger har vært å foreslå lovregler som er egnet til å sikre og videreføre naturgrunnlaget for samisk kultur med næringer og samfunnsliv. Eksistensen av et slikt naturgrunnlag antas å være en forutsetning for at samene skal kunne bevare og videreutvikle sin kultur i vid forstand, bl.a. fordi det vil ha avgjørende betydning for samekulturens fremtid at den sikres et bærekraftig materielt grunnlag. Hvis myndighetene ved lovregulering og andre tiltak sørger for å sikre naturgrunnlaget, vil det være et vesentlig bidrag til å overholde statens forpliktelser om å legge forholdene til rette for at samene selv kan sikre og utvikle sin kultur ved fortsatt bruk av og tilhold i naturen.

Samerettsutvalget anser det videre som en grunnleggende forutsetning for at samene skal kunne sikre og videreutvikle sin kultur at de tradisjonelle samiske lokalsamfunn gis tilfredsstillende utviklingsvilkår, jf. NOU 1984:18 s. 382 og punkt 3.3.1 foran. Et vilkår i denne sammenheng er nettopp at naturen fortsatt må være tilgjengelig for bruk og opplevelse, og dessuten må forholdene legges til rette for fortsatt samisk og lokal bruk. Dette alene vil ikke nødvendigvis gi tilstrekkelige utviklingsvilkår. Slike vilkår vil også avhenge av regionalpolitiske og kulturpolitiske virkemidler. Forslag om slike tiltak ligger imidlertid utenfor samerettsutvalgets oppdrag.

Det er likevel grunn til å tro at et regelverk som sikrer naturgrunnlaget for samisk kultur, vil ha stor betydning for samenes mulighet til å bevare og utvikle sin kultur i vid forstand. Selv om det de senere år har vært en positiv utvikling mht. å bevare og videreføre samisk kultur, er likevel mange av de tradisjonelle bruksformer truet, bl.a. som følge av økt konkurranse om utmarksgodene og fiskeressursene, iverksettelse av inngrep i grunnen som har begrenset området for bruken av disse goder, og planlegging av inngrep som kan føre til ytterligere begrensninger av dette området.

Utvalget er av den oppfatning at de som i samiske bosetningsområder driver ulike former for tradisjonell ressursbruk og næringsvirksomhet, bør få styrket sin rett og faktiske adgang til å bruke utmarksgodene, og videre gis den trygghet som ligger i styrket forvaltningsmyndighet og et styrket rettslig vern for sin bruk. I de samiske bosetningsområder hvor det drives mer tradisjonelle utmarksnæringer og konvensjonelt fiske, viderefører befolkningen ofte en samisk tradisjon, og dermed også det særpreg som gjør at man kan snakke om en egen materiell samisk kultur. Videre synes det å være disse interessene som i dag blir hardest rammet av de rådende motsetningsforhold, både når det gjelder brukskonkurranse med utenforstående og ulike naturinngrep i deres tradisjonelle bruksområder. Lokalbefolkningen i samiske områder bør derfor gis et visst fortrinn i forhold til motstående interesser.

Det vil senere i utredningen bli redegjort for utvalgets forslag til de regler som skal bidra til å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur, men det kan likevel være grunn til å si noe om Sametingets rolle i denne sammenhengen. Det forhold at utvalget under arbeidet med utredningen om retten til og forvaltningen og land og vann har fått et nytt folkevalgt samisk organ å forholde seg til, innebærer at det må klarlegges hvordan Sametinget kan delta i forvaltningen av land og vann i samiske bosetningsområder.

Regjeringen uttaler i St.meld. nr. 52 for 1992-93 s. 9 at Sametinget i fremtiden vil være den viktigste premissgiveren for statens samepolitikk, og at man i den forbindelse vil søke å utvikle modeller for større samisk selvbestemmelse på områder hvor det vil være naturlig og rimelig. Det forutsettes også (s. 62) at det skal overveies en videreutvikling av Sametingets myndighet, både som et besluttende politisk organ og som offentlig forvaltningsorgan.

Utvalget anser forvaltningen av grunn og naturgoder i Finnmark, og også i andre samiske bosetningsområder, for å være et av de saksfelter hvor det vil være naturlig og rimelig å utvikle modeller for større samisk selvbestemmelse. Disse modeller vil imidlertid måtte gis et innhold som sikrer at det også tas tilbørlig hensyn til den øvrige befolkning i disse områdene. Utvalget har derfor også sett det som viktig å utvikle modeller for lokal, folkevalgt forvaltning av grunnen og naturgoder i Finnmark, og i en slik sammenheng har Sametinget en naturlig plass, sammen med fylkeskommunale og kommunale organer.

3.3.5 Likebehandling av alle som bor i samme område

Utvalget har forsøkt å ta utgangspunkt i den konkrete virkeligheten i landets samiske bosettingsområder, og siden det meste av denne utredningen særskilt omhandler spørsmålet om retten til land og vann i Finnmark, har naturlig nok forholdene i dette fylket stått sentralt. En viktig årsak til at forslagene har fått den utforming de faktisk har fått, er nettopp de særpregede forhold som gjør seg gjeldende i dette fylket, bl.a. når det gjelder kultur, næringsutøvelse, historie, geografi og befolkningsstruktur, jf. oversikten over disse forhold i punkt 4.1.1. Utvalget har lagt stor vekt på utforme sine forslag på bakgrunn at Finnmark er et flerkulturelt fylke med blandet befolkningsstruktur, og at de sterke samiske interesser og nedarvede rettigheter som gjør seg gjeldende der, må avveies og balanseres mot interessene og rettighetene til de øvrige folkegruppene i fylket.

De hensyn som må tas i forbindelse med den fremtidige reguleringen av retten til og forvaltningen av land og vann i Finnmark, er oppsummert slik i Fylkesplan for Finnmark 1996-99 (s. 50):

«Den framtidige forvaltningsordning og fordeling av bruksrettigheter som jakt, fiske og bærplukking må ta hensyn til at Finnmark i flere hundre år har vært et flerkulturelt samfunn. Fylkets befolkning må sikres retten til og styringa av naturressursene i Finnmark. Den framtidige forvaltningsmodell må basere seg på prinsippet om like rettigheter for alle etniske grupper, og forvaltningsorganene må være representative for hele befolkningen i forvaltningsområdet.

Den samiske befolknings muligheter til kulturell og materiell utvikling på egne premisser må sikres. Det må ikke gjøres inngrep i bruksområdene på en slik måte at samiske primærnæringer blir svekket. Statens lov- og regelverk, samt andre politiske avgjørelser må ta utgangspunkt i de avtaler og konvensjoner Norge har anerkjent om urfolks rettigheter.»

Utvalget anser det viktig at alle folkegrupper i Finnmark gis rett til å delta i forvaltningen og bruken av land og vann på lik linje. For bruken av grunnen og de ikke-fornybare ressursene foreslås det derfor at Sametinget og fylkestinget bør gis et fellesansvar for å forvalte disse goder til beste for innbyggerne i Finnmark og særlig som grunnlag for samisk kultur. Videre bør alle innbyggere trekkes inn i forvaltningen av de fornybare utmarksgodene, på kommune- og eventuelt på bygdenivå, og på lik linje gis rettigheter til disse goder i de ulike områder.

Av de foregående avsnitt fremgår det at samerettsutvalgets tilrådninger om fremtidige regler om rett til land og vann i Finnmark er begrunnet ut fra samiske hensyn. Det er imidlertid i den konkrete utformingen av rettsordningene ikke trukket noe skille ut fra den enkeltes etniske bakgrunn, når det gjelder enkeltpersoners rett og adgang til å utnytte naturgodene.

Å trekke et slikt skille ville være problematisk, for ikke å si umulig å gjennomføre, bl.a. fordi det ofte vanskelig ville la seg gjøre å skille mellom personer av samisk, kvensk eller norsk herkomst i de samiske bosetningsområdene og den ressursutnyttelse de driver. Videre ville et slikt skille kunne ha uheldige konsekvenser, ved at personer bosatt i samme lokalsamfunn ville ha ulik rett og adgang til å bruke utmarksgodene i sitt nærområde. Slike skillelinjer mellom naboer ville kunne skape vansker innad i lokalsamfunnene, virke urettferdig for den ikke-samiske befolkning og virke uheldig utad, bl.a. ville man kunne bli møtt med anklager om diskriminering av den øvrige lokalbefolkning.

Den samiske bruken av naturgodene vil naturlig nok i mange områder utgjøre hovedtyngden av den bruk som utøves der, og er hovedbegrunnelsen for at det foreslås regler for å trygge den lokale bruken. Også den øvrige befolkning i disse områder vil imidlertid være inkludert i og omfattet av de brukerinteresser som f.eks. kan gjøre seg gjeldende i ei samisk bygd, og må som sådan tilgodeses på lik linje med bygdas samiske befolkning. Selv om utvalgets forslag er begrunnet ut fra samiske hensyn, skal de gjelde uten hensyn til etnisitet. Forslagene skal også gjelde overalt i Finnmark. Følgelig vil både samer og ikke-samer ta del i de rettighets- og forvaltningsordninger som fore­slås innført i de ulike deler av fylket.

Dette kan også ses i sammenheng med mandatets formulering om at man i tillegg til å trygge samenes muligheter til å utnytte naturgodene i sine bosetningsområder, også skal erkjenne den ikke-samiske befolknings interesser. Hensynet til den ikke-samiske befolkning er videre en del av grunnen til at utvalget har lagt opp til at gjennomføringen av dets forslag ikke skal være betinget av at det bor et visst antall samer i et område. Slike regler ville kunne blitt oppfattet som urettferdige både av samer bosatt i områder med for lav sameandel og av den norske og kvenske lokalbefolkning, hvis ressursbruk og næringsvirksomhet ofte ikke vil skille seg vesentlig ut fra samenes.

Det er i de foregående avsnitt fremhevet at de ulike rettighets-, forvaltnings- og verneordninger er begrunnet ut fra samiske hensyn, hvor særlig samenes stilling som urfolk og minoritet og hensynet til å bevare samekulturens særpreg står sentralt. At disse ordningene vil kunne komme også ikke-samer bosatt i de aktuelle områder til gode, og kunne opprettes utenfor områder man tradisjonelt har ansett som samiske, er ikke uforenlig med en slik begrunnelse.

Det kan tvertimot anføres at historisk sett er hele Finnmark et samisk område, jf. utredningene i NOU 1994:21. Samisk språk og kultur har riktignok hatt tilbakegang i store deler av kyst-Finnmark, men dette må sies å være en følge av fornorskningspolitikken, som begynte i forrige århundre og som i ulike sammenhenger kom til uttrykk så sent som på 1950-tallet. Politikken bidro til å forsterke de negative holdninger til samekulturen, og gjorde det dermed vanskelig for den enkelte å vise tilhørighet til samisk kultur.

I dag betraktes dette forsøket på å assimilere samene og bringe deres kultur til opphør som et klart overgrep. Statens myndigheter ønsker nå å føre en annen politikk. Når utvalget legger opp til at dets forslag i prinsippet skal gjelde over hele fylket, er det bl.a. med sikte på å rette opp de negative følgene av tidligere tiders samepolitikk, som ikke minst rammet de sjøsamiske områdene hardt.

Videre vil en etablering av like rettighets- og forvaltningsordninger i mer og mindre samisk pregede områder kunne bidra til å unngå motsetninger mellom folkegruppene. Flere steder i utvalgets mandat er det nettopp fremhevet at det for å dempe motsetningene mellom ulike brukergrupper i samiske områder, er viktig å ta hensyn til alle aktuelle interesser når forslagene skal utformes. Blant annet er følgende formuleringer fra mandatets punkt 2 sentrale:

«Utvalget bør utrede og komme med forslag til hvordan man skal trygge den samiske befolknings muligheter til å utnytte naturressursene i sine bosettingsområder, samtidig som man erkjenner den ikke-samiske befolknings interesser. ... Samtidig bør utvalget utrede hvordan den samiske lokalbefolknings eventulle rettigheter innen sitt bosettingsområde skal avgrenses mot og fungere sammen med den øvrige lokalbefolknings og andre gruppers rettigheter og interesser. ...

En viktig problemstilling for utvalget bør være forholdet mellom den samiske befolkning og lokalbefolkningen for øvrig og hvordan disse grupper kan fungere sammen i et felles samfunn.»

Mandatet har også en formulering om at utvalget bør komme med forslag til løsninger av eventuelle konflikter mellom ulike bruksmåter for grunnen, bl.a. reindrift, jordbruk, skogsdrift, fiske, industri og vannkraft, gruvedrift, turisme, naturvern og friluftsliv.

Å dempe dagens og forebygge fremtidige motsetninger mellom folkegrupper og brukerinteresser vil ha stor betydning, såvel for samene som for andre folkegrupper i sameområdene. Harmonisk sameksistens, både med andre grupper og i interne forhold, er viktig for bevaring og videreutvikling av samisk kultur. Utvalget trakk som nevnt i punkt 3.3.1 også frem betydningen av harmonisk sameksistens i sitt grunnsyn i NOU 1984:18 punkt 9.11 (s. 387):

«De ulike interesser, både ... mellom ulike grupper av samer og ... mellom samer og den øvrige norske befolkning må ... bli gitt en balansert avveining. Dette er en forutsetning for en harmonisk utvikling i forholdet mellom de ulike folkegrupper og næringsutøvere i de landområder det gjelder.»

Hensynet til å avdempe motsetninger har vært sentralt for utvalget, men det må erkjennes at det er en vanskelig oppgave å løse og avdempe motsetningsforhold som eksistererer eller som kan oppstå i tilknytning til bruken av grunn og naturgoder i samiske bosettingsområder. Under arbeidet med utredningen om retten til land og vann har utvalget stått overfor en rekke valg. Disse valg har bl.a. sammenheng med de forpliktelser staten har påtatt seg overfor den samiske folkegruppe. Utvalget har imidlertid hatt det som et mål å forsøke å utforme sine forslag slik at de kan bidra til å dempe aktuelle og mulige motsetningsforhold i samiske bosetningsområder.

Selv om de ulike folkegruppers levesett er endret over tid, består fellesskapet. For utvalget har det vært et poeng å skape mekanismer som tilgodeser de ulike gruppers interesser, og som i sum kan medføre at samfunnet får utvikle seg. Utvalgets forslag er derfor søkt utformet slik at innbyggerne i Finnmark med utgangspunkt i særlige samiske hensyn gis mest mulig likeartede rettigheter til og muligheter til deltagelse i forvaltningen av fylkets naturgoder.

For øvrig kan det være grunn til å påpeke at det knapt vil være til å unngå at det i konkrete tilfeller kan oppstå motsetninger mellom ønsket om moderne samfunnsutvikling på den ene side og ønsket om å sikre og videreføre den samiske kultur på den annen. Dette ble tydeliggjort under konflikten om utbyggingen av Alta/Kautokeinovassdraget, og i de senere år har bl.a. spørsmålet om mineralvirksomhet på Finnmarksvidda fremstått som en sak et betydelig konfliktpotensiale. For å dempe de konflikter som kan ligge i denne type saker, vil det være nødvendig med regler som sikrer samisk og lokal medinnflytelse på de vedtak som fattes. Også denne dimensjonen er forsøkt ivaretatt i utvalgets forslag.

3.3.6 Økologisk bærekraftig bruk av naturgodene

Det følger av grunnloven § 110 b at prinsippet om bærekraftig utvikling gjelder for all naturressursdisponering. Med dette er det slått fast at bruk av grunn og andre naturgoder skal skje på en måte som sikrer naturens produksjonsevne og mangfold også for etterslekten. Bestemmelsen er grunnleggende også for samerettsutvalgets forslag om rett til og forvaltning av land og vann i Finnmark og andre samiske bosettingsområder. Utvalget har lagt bærekraftprinsippet til grunn for sine vurderinger og forsøkt å innarbeide dette i sine forskjellige forslag.

Ulike urfolkskulturer har også noe å tilføre storsamfunnet når det gjelder økologisk forsvarlig utnyttelse av naturgodene. Økologiske problemer er i dag kanskje den største trusselen mot menneskehetens fortsatte eksistens. I alle industrialiserte land har arbeidet for å skape økt levestandard og utvikling ført til en lite økologisk bruk av naturgodene. Dels har dette skjedd ved overbeskatning, bl.a. som følge av at industrialiserte utnyttelsesformer har gjort seg gjeldende i primærnæringer som fiske og jordbruk, og dels ved skadelige biprodukter ved utnyttelsen av naturressursene, i form av ulike typer forurensing.

Allment har urfolk beholdt kunnskap om økologisk forsvarlig bruk av naturen. Denne kunnskap vil være nyttig i verdenssamfunnets arbeid for å bevare livsmulighetene på jorden, bl.a. ved at man vil kunne nyttiggjøre seg den tradisjonelle kunnskap disse folk har om sammenhenger i naturen, og ved at deres økologiske livsform kan tjene som inspirasjon og eksempler i dette arbeidet.

Agenda 21 fra Verdenskonferansen om miljø og utvikling i 1992 omhandler i kap. 26 urfolks posisjon i ressursforvaltningen. Som utgangspunkt er det fremhevet hvordan urfolk i generasjoner har utviklet en helhetlig kunnskap om naturressurser og miljø i områdene der de lever. Erklæringen viser til og oppfordrer landene til å slutte seg til og samarbeide om internasjonale konvensjoner med sikte på følgende mål (gjengitt etter St. meld. nr. 13 for 1992-93 Om FN-konferansen om miljø og utvikling i Rio de Janeiro, s. 75):

«- Beskytte urbefolkningenes landområder mot aktiviteter som ikke er bærekraftige, eller som urbefolkningene det gjelder betrakter som sosialt og kulturelt uønskelige.

- Anerkjenne urbefolkningenes verdier, tradisjonelle kunnskap og praksis når det gjelder ressursforvaltning.

- Anerkjenne at urbefolkningenes tradisjonelle og direkte avhengighet av fornybare ressurser og økosystemer, inkludert bærekraftig høsting, er grunnleggende for deres kulturelle, økonomiske og fysiske velferd.

- Utvikle og styrke nasjonale ordninger for konsultasjon med urbefolkninger med sikte på at deres behov, verdier, kunnskap og skikker inkorporeres i nasjonal politikk vedrørende ressursforvaltning, bevaring og utviklingsprogrammer som angår den.»

Utvalget har sett det som et mål å legge forholdene til rette for en miljøvennlig ressursutnyttelse og hindre overbeskatning av naturgodene. Dette tilsier at tradisjonelle bruks- og utnyttelsesformer bør gis et fortrinn, men det kan ikke være noe mål i seg selv å hindre nye former for ressursutnyttelse, så lenge disse ikke utgjør noen fare for overbeskatning. Utvalget finner det likevel riktig at lokal bruk og lokale bruksmåter tilgodeses fremfor andres bruk av de fornybare utmarksgoder, og også fremfor nye bruksmåter og inngrep. Forslagene vil på denne måten kunne bidra til å legge et grunnlag for fremtidig ressurstyring ut fra bærekraftprinsippet.

3.3.7 Oppsummering

Som det er redegjort for i det foregående, gir grunnloven § 110 a og folkeretten, sammen med statens samepolitiske utsagn, en allmen retningslinje for statens fremtidige samepolitikk. Denne politikken er også kommet til uttrykk ved lovgivning. Således har samene gjennom vedtaket av samelovens regler om valg av Sameting fått stadfestet sine særskilte politiske rettigheter som urfolk og minoritet i Norge. Videre har de gjennom vedtaket av samelovens språkregler, som ble tilføyd sameloven i 1990, fått stadfestet sine særskilte språklige rettigheter.

Nå er det imidlertid spørsmål om å foreslå lovregler om retten til og forvaltningen land og vann i samiske bosettingsområder. Også på dette feltet gir grunnlovsbestemmelsen og statens folkerettslige forpliktelser og samepolitiske utsagn retningen for hva som bør foreslås, ettersom samenes krav på kulturvern også omfatter de materielle forutsetninger for kulturen og de materielle sider ved denne. Samerettsutvalget har sett det som en hovedoppgave å fremme forslag som vil innebære gjennomføring av statens folkerettslige forpliktelser og norske myndigheters samepolitikk for så vidt gjelder retten til bruk og forvaltning av naturgodene.

Det overordnede mål for de forslag som fremmes i de følgende kapitler, er å sikre et fremtidig naturgrunnlag for samisk kultur i Norge. Dette nødvendiggjør etter utvalgets mening en rekke lovendringer. Siden både Finnmark og landets øvrige sameområder ikke er bebodd bare av samer, må det imidlertid i den konkrete utformingen av de fremtidige regler tas hensyn til alle folkegrupper som bor i disse områdene, slik at det ikke skapes unødige motsetninger mellom gruppene. Samtidig vil det være viktig å legge opp til en økologisk forvaltning, da dette vil være en forutsetning for et fortsatt bærekraftig naturgrunnlag for samisk kultur.

De her omtalte momenter kan i det vesentlige sies å være oppsummert i utvalgets utkast til formålsparagraf for lov om forvaltning av grunn i Finnmark (lovutkastets § 1-1). Et samlet utvalg foreslår at paragrafen skal gis følgende utforming:

«Formålet med loven er å legge til rette for at grunn og naturgoder i Finnmark brukes og forvaltes til beste for innbyggerne i fylket og særlig som grunnlag for samisk kultur, med næringer og samfunnsliv. Forvaltningen skal trygge økologisk bærekraftig bruk».

Selv om disse formuleringene i sin sammenheng er rettet inn mot forvaltningen av grunn og naturgoder i Finnmark, er de allmenngyldige ettersom bl.a. hensynet til å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur, med næringer og samfunnsliv, er sentralt i de lovforslag som utvalget fremmer. Det er i merknadene til formålsparagrafen nærmere presisert hva som ligger i dette uttrykket.