9 Arbeidskamp som virkemiddel i arbeidskonflikter

9.1 Innledning

Arbeidskampenes historie går i Norge tilbake til midten av 1800-tallet. Virkemidler som streik, lockout, blokade og voldgift var både kjent og brukt lenge før arbeidstvistloven av 1915 ga arbeidskampene et entydig rettslig innhold, og anviste hvordan de kunne og skulle håndteres. Siden har samfunnsutviklingen vært betydelig, og i dette kapittelet er det arbeidskampene i det moderne samfunnet som utvalget drøfter. Først gjennomgås konfliktbildet i Norge i forhold til andre europeiske land. Deretter ses det nærmere på konfliktbildet i Norge, på de største konfliktene og på spesielt konfliktfylte deler av arbeidslivet. Arbeidskampenes forløp, formål, konsekvenser og balanse belyses. I tillegg drøftes opinionens holdninger til arbeidskamp. For øvrig viser utvalget til drøftinger av gjeldende rett i kapittel 4, og til kapittel 10 om voldgift.

9.2 Arbeidskamp i Norge - og i andre land

Arbeidskamp er i det moderne Norge langt på vei synonymt med streik og lockout. Når det gjelder lovlig arbeidskamp i forbindelse med revisjon av tariffavtaler, dominerer streik og lockout slik disse er definert i arbeidstvistloven § 1 nr. 5 og 6. I forbindelse med tariffstridige (ulovlige) aksjoner (altså fredspliktbrudd) finnes det en del eksempler på at «annen arbeidskamp» (jf. arbeidstvistloven § 6 nr. 2) er benyttet, likevel er det også her den tariffstridige streiken som dominerer. 1

Statistikk over arbeidskamp samles inn av Statistisk sentralbyrå, og kildene er organisasjonenes egne oppgaver samt nyhetsovervåking. Statistikken publiseres årlig, og har en forsvarlig dekning. Arbeidskamp som har kortere varighet enn én dag, eller som ikke innebærer full arbeidsnedleggelse, inkluderes ikke. I tabell 9.1er det gitt en oversikt over konfliktstatistikken de siste 50 årene.

Tabellen viser at det har vært lite endring de aller siste tiårene. På 1960- og 70-tallet var konfliktnivået noe lavere enn både perioden før og etter, samtidig som 1950-tallet hadde det høyeste antallet konflikter mens antallet involverte arbeidstakere var mer moderat.

Statistikken skiller ikke mellom streik og lockout, og heller ikke mellom lovlig og tariffstridig (ulovlig) arbeidskamp. Nærmere undersøkelser tyder likevel på at det er svært få lockouter i Norge, selv om enkelte lockouter har medført betydelig antall tapte arbeidsdager. For perioden 1978-1992 er det registrert 3 aktive lockouter, altså tilfeller hvor lockout iverksettes som det innledende kampskrittet. Disse lockoutene resulterte i nesten 25 prosent av alle tapte arbeidsdager i perioden. Når det gjelder forholdet mellom lovlige og ulovlige/tariffstridige streiker, tyder undersøkelser for samme periode på at i underkant av 60 prosent av streikene var lovlige, og disse sto for i overkant av 60 prosent av antallet tapte arbeidsdager. Om lag 40 prosent av streikene var tariffstridige, og disse resulterte i den samme andelen tapte arbeidsdager (7 prosent) som et fåtallig politiske demonstrasjonsaksjoner. 2 Sistnevnte aksjonstype faller imidlertid ofte utenfor konfliktstatistikken, i og med at politiske demonstrasjonsaksjoner ofte har en varighet på under én dag.

I forhold til andre europeiske land, fremstår ikke det norske arbeidsmarkedet som spesielt fredelig. Antallet konflikter er riktignok svært lavt i Norge sammenlignet med både de andre nordiske landene og de fleste andre europeiske land. Men når det gjelder involverte arbeidstakere og tapte arbeidsdager, ligger Norge over en rekke europeiske land. En sammenligning av gjennomsnittlig årlig tapte arbeidsdager korrigert for sysselsetting, er gjengitt i figur 9.1. Hvis det i tillegg hadde vært korrigert for organisasjonsgraden på arbeidstakersiden, ville Norge ligget noe over Danmark og Sverige, men vesentlig under Frankrike. 3

De siste 10-15 årene har det vært en markant nedgang i tapte arbeidsdager i en del europeiske land. Dette er forsøkt illustrert i tabell 9.2, hvor landene er rangert etter tapte arbeidsdager i forhold til sysselsettingen i perioden 1980-1998. Både Danmark og Norge representerer imidlertid klare unntak fra en slik trend. Det er også vanskelig å tenke seg entydige og enkle forklaringer på hvorfor noen land har en slik trend mens andre ikke har det.

Sammenligninger av konfliktbildet mellom land tar ikke hensyn til at adgangen til bruk av annen arbeidskamp enn streik og lockout varierer. I enkelte europeiske land, så som Norge, Danmark og Storbritannia, er plassoppsigelse og dermed kontinuerlig streik/lockout den dominerende juridiske formen for arbeidskamp. 4 I andre land er det i langt større grad åpnet for andre og mer begrensede former for arbeidskamp, så som «rullerende» streik, overtidsblokade, nekting av tjenestereiser og redusert arbeidstempo. 5 Slike former for arbeidskamp faller som regel utenfor konfliktstatistikken, og bidrar i noen grad til å underdrive omfanget av arbeidskamp i disse landene.

9.3 Nærmere om det norske konfliktomfanget

Antallet konflikter i Norge varierer ikke så mye fra år til år, og ligger gjennomsnittlig på 17 for hele perioden 1950-1999. Involverte arbeidstakere og tapte arbeidsdager varierer derimot betydelig. For det første står et fåtall store konflikter for en vesentlig del av volumet, og for det andre er volumet av involverte arbeidstakere og tapte arbeidsdager vesentlig høyere i såkalte «hovedoppgjør» enn i «mellomoppgjør». 6 I tabell 9.3er det gjengitt opplysninger om tapte arbeidsdager etter bransje i perioden 1978-1997.

Kolonne 3 i tabellen antyder at transport og bygg og anlegg er konfliktfylte, men tallene for bygg og anlegg skyldes i vesentlig grad storkonflikten i 1986. Offentlig sektor har lavere konfliktvolum enn både gjennomsnittet og de fleste bransjer i privat sektor. I tillegg er både varehandelen og øvrig privat tjenesteyting kjennetegnet av svært lavt konfliktomfang. Når det tas hensyn til organisasjonsgraden i de forskjellige bransjene, fremstår både transport og hotell og restaurant som konfliktfylte. Sistnevnte bransje var i konflikt både i 1986 (storkonflikten) og i 1996 (forbundsvist).

De mest omfattende arbeidskampene i perioden 1978-1999, rangert etter tapte arbeidsdager, er gjengitt i tabell 9.4.

Oversikten omfatter kun lovlige arbeidskonflikter, siden ingen tariffstridige konflikter eller politiske demonstrasjonsaksjoner har vært tilstrekkelig omfattende. 7 Oversikten viser videre at både offentlig og privat sektor er representert blant de aller største konfliktene. Det er LO på arbeidstakersiden som har vært involvert i disse konfliktene, noe som ikke er spesielt overraskende tatt arbeidstakerorganisasjonenes størrelse i betraktning. Oversikten viser også at det på partssiden er noen gjengangere blant de største konfliktene. Det gjelder på arbeidstakersiden blant annet Norsk Kommuneforbund/LOK (1984, 1986 og 1992), Transportarbeiderforbundet (1982, 1994, 1998), OFS (1986, 1990, 1992, 1996) 8, NRAF (1978, 1990, 1992, 1998) 9 og AF i statlig og kommunal sektor (1986, 1995, 1998). Arbeidsrettsrådet (NOU 1996:14, s. 43) beskriver også kommunal sektor, oljevirksomheten og rutebilsektoren som «konfliktfylte». 10

Det foreligger ikke endelige oppgaver over konfliktomfanget i lønnsoppgjøret i 2000. Foreløpige opptellinger viser likevel at det var i underkant av 20 lovlige streiker, og at flere av disse var nokså omfattende (jf. tabell 9.4). Spesielt kommunal sektor var konfliktutsatt, med 9 forbundsvise streiker i KS-området og Oslo kommune til sammen. Fem av disse var i regi av LO-forbund, to i regi av YS-forbund og to i regi av et frittstående forbund.

Omfanget av arbeidskamp og bruk av tvungen lønnsnemnd i statlig og kommunal sektor i perioden 1978-2000 er fremstilt mer systematisk i tabell 9.5og 9.6. Før 1982 ble enkelte konflikter i begge sektorer stoppet med lov før arbeidskamp inntrådte. I statlig sektor var det inntil 1995 streikeforbud med automatisk lønnsnemndbehandling av tvist med Samarbeidsorganisasjonen Norsk Politiforbund/Lensmannsetatens Landslag (SPL) hvis enighet ikke ble oppnådd ved megling (jf. tjenestetvistloven § 26 a). Ellers viser oversiktene at det er flere konflikter i kommunal sektor enn i statlig, og at en del av de kommunale konfliktene har et større omfang enn konfliktene i statlig sektor. Det siste forholdet har åpenbart sammenheng med at kommunal sektor er større enn statlig sektor, mens det første forholdet nok også har sammenheng med forskjellene i forhandlingsstruktur. Hvem som er i konflikt, varierer også. I statlig sektor var alle arbeidstakerorganisasjonene i konflikt i 1984, ellers er det AF samt frittstående forbund som har vært i konflikt. I kommunal sektor har også AFs kommunale seksjon vært i konflikt på 1990-tallet, mens utbrytere fra AF var i konflikt i 1994 og 1998 (Oslo). 11 De største konfliktene har imidlertid vært i regi av LOs kommunale forbund (1984, 1986, 1992). I tillegg har en del frittstående forbund vært i konflikt.

Bruken av tvungen voldgift i statlig sektor fremstår i ettertid som systematisk, alle konfliktene i perioden er løst ved tvungen lønnsnemnd. I kommunal sektor har vi eksempler både fra 1982, 1995, 1998 og 2000 på at konflikter er løst forhandlingsveien. Det er verken benyttet eller varslet lockout fra noen av arbeidsgiverne i offentlig sektor i perioden.

I privat sektor (tabell 9.7) har tvungen lønnsnemnd vært brukt mindre hyppig enn i offentlig sektor. For eksempel har konflikter i LO/NHO-området siden 1986 vært løst forhandlingsveien. Offshore er en gjenganger i konfliktbildet, og her har myndighetene (med unntak av kun to tilfeller) ansett det som nødvendig å gripe inn med tvungen lønnsnemnd.

9.4 Arbeidskampenes forløp og formål

De fleste arbeidskamper i Norge starter ved at et begrenset antall arbeidstakere tas ut i streik. Uttaket kan være begrenset til et visst antall virksomheter, eller til visse stillingsgrupper i virksomhetene. Arbeidskampen kan på et senere tidspunkt utvides ved at flere arbeidstakere tas ut i streik, eller streiker kan møtes med passiv lockout. I tillegg kan organisasjonene iverksette andre former for arbeidskamp, så som boikott og blokade. Prosedyrene for varsling av arbeidskamp (plassoppsigelse) er regulert av lovgivning og hovedavtaler (jf. kapittel 8.7.1). Partene skiller mellom varsel om plass oppsigelse og varsel om plass fratredelse (plassoppsigelsens endelige omfang). Varsel om plassoppsigelse skal avgis minst 14 dager før arbeidskamp settes i verk. I tillegg kommer meglingsreglene om midlertidig forbud mot arbeidskamp til anvendelse. Varsel om plassfratredelse skal avgis minst 4 dager før arbeidskamp settes i verk. Hovedavtalene har gjerne også regulert at ved opptrapping av arbeidskamp så skal varsel avgis med minst 4 dagers frist. Noen hovedavtaler, blant annet hovedavtalene LO-NHO, YS-NHO og NAVOs hovedavtaler, har også regulert at dersom et meglingsforslag forkastes, så kan arbeidskonflikt iverksettes med 4 dagers varsel.

Mange hovedavtaler har bestemmelser om at det i forbindelse med eller i forkant av en konflikt skal sluttes lokale avtaler om driftens avslutning og gjenopptagelse, samt om arbeid som er nødvendig for å avverge fare for liv og helse eller betydelig materiell skade. I enkelte tilfeller, så som i staten og i banksektoren, er det angitt i hovedavtalene at også nærmere spesifiserte stillinger eller antall arbeidstakere skal unntas fra konflikt. I tillegg har flere hovedavtaler regler om hvordan arbeidsgiver kan søke om dispensasjon for arbeidstakere som det ønskes at er til stede eller tas inn igjen i arbeid. Det er ikke adgang, med mindre annet er avtalt mellom partene, for en arbeidstaker å være i streik for visse av sine funksjoner, men ikke for alle.

Arbeidskamp kan ha en rekke formål. For arbeidsgiver betyr en lockout at arbeidstakerne utestenges fra sitt vanlige inntektsgivende arbeid, mens for arbeidstakerne betyr en streik at produksjonen og dermed arbeidsgivers inntektsgrunnlag stanser opp. Det å på denne måten ramme motparten ved å holde tilbake arbeidsmuligheter eller arbeidsinnsats, vil kunne føre til innrømmelser slik at forhandlingene gjenopptas og det sluttes en ny tariffavtale. Dette kan kalles det klassiske eller primære formålet ved arbeidskamp.

Andre formål ved arbeidskamp kan være å skape sympati for egne krav i opinionen eller hos myndighetene, markering overfor andre arbeidstakerorganisasjoner og å fremme internt samhold i organisasjonen. Slike formål kan være underordnet det primære formålet, de kan være formål i seg selv eller de kan være utviklet på basis av endringer i arbeidslivets organisering og manglende muligheter til å ramme arbeidsgiver økonomisk med streik. Arbeidskamp kan også benyttes som ledd i en langsiktig strategi hvor formålet er gjennomslag i for eksempel neste forhandlingsrunde.

Avhengig av formålenes art, vil organisasjonene forsøke å planlegge arbeidskampen mest mulig effektivt. Hvis formålet for eksempel først og fremst er å skape sympati for egne krav i opinionen slik at mulighetene for gjennomslag i senere forhandlingsrunder øker, kan en liten streik som trappes kraftig opp og fremprovoserer et lovinngrep være effektivt. En del streiker i offentlig sektor kan sies å ha hatt et slikt forløp. Det er også en fordel for organisasjonen at få eller ingen andre grupper benytter arbeidskamp samtidig. Hvis formålet er å ramme motparten for å fremme innrømmelser, kan det derimot være mer hensiktsmessig å planlegge en arbeidskamp som kan vare lenger.

Det hevdes ofte at arbeidskamp i offentlig sektor med nødvendighet rammer en uskyldig tredjepart, og at streikevåpenet derfor er uegnet til å fremtvinge innrømmelser fra motparten. Arbeidskamp i offentlig sektor virker annerledes på arbeidsgivere og arbeidstakere enn det som har vært de tradisjonelle virkningene av arbeidskamp. Arbeidsgiver sparer lønn under en streik i offentlig sektor, og kan i motsetning til arbeidsgivere i privat sektor være langt mindre bekymret over produksjonstapet som følge av streik. Samtidig utsettes både arbeidsgiver og arbeidstakere for et betydelig press fra opinion og tredjepart for å finne en løsning på konflikten. Erfaringsmessig øker dette presset i takt med konfliktens varighet. På den annen side trenger ikke arbeidstakerne i offentlig sektor å være like bekymret over streikens følger for ens egen arbeidsplass som arbeidstakere i privat sektor. Utvalget er enig i at en rekke streiker i offentlig og privat sektor illustrerer at det er slike forskjeller mellom sektorene, men ser også at forskjellene blir mindre over tid. Det vises ellers til drøftingen i kapittel 9.5 og 9.6.

Innenfor lov- og avtaleverkets grenser er det opp til partene å planlegge og gjennomføre arbeidskampen. Det finnes ingen regler i Norge om at det for eksempel må være et rimelig forhold mellom det formålet en organisasjon etterstreber og de kamptiltak organisasjonen iverksetter. Slike regler, som gjerne omtales under samlebetegnelsen proporsjonalitetsprinsipp, finnes derimot i en del andre europeiske land. 12 For Norge sin del betyr det for eksempel at en lite omfattende arbeidskamp kan understøtte mer omfattende krav, mens en svært omfattende arbeidskamp kan understøtte mindre omfattende krav.

Lønnsplikten bortfaller under arbeidskonflikt. Ved streik stoppes de streikendes lønn. Tidspunkt og varighet på konflikten, samt hvorvidt den streikende arbeidstakeren er timelønnet eller månedslønnet, avgjør hvordan dette rent praktisk gjennomføres. I offentlig sektor, hvor brorparten av arbeidstakerne er månedslønnet, har streik i all hovedsak funnet sted i slutten av mai og/eller juni måned. På dette tidspunkt har lønn for mai allerede vært utbetalt, og i offentlig sektor er det tariffestet at opptjente feriepenger utbetales i juni samtidig som lønnen løper under ferieavviklingen uavhengig av når på året ferien faktisk avvikles. Det har til nå vært anbefalt og praktisert at utbetaling av opptjente feriepenger i juni utbetales uavhengig av om arbeidstakere er, eller har vært, i konflikt. Blant annet begrunnet i feriepengeordningen, har dermed nøyaktig korreksjon av lønnsutbetaling under konflikt i offentlig sektor som hovedregel funnet sted ved lønnsutbetaling i juli. I de tilfeller den ordinære månedslønnen er utbetalt under en streik, har staten krevd lønnsrefusjon fra organisasjonene. I kommunal sektor er det ingen slik entydig praksis.

9.5 Arbeidskampenes konsekvenser

Det kan hevdes at arbeidskampenes formål vil være avhengig av organisasjonenes styrke, markedssituasjonen og produksjonens art. Hvis organisasjonsgraden og tariffavtaledekningen er lav i en bransje, kan arbeidskamp føre til svekket markedssituasjon for de bedrifter som rammes. Spesielt gjelder det situasjoner hvor tariffavtalens vilkår ikke har full gjennomslagskraft ut over de virksomheter som er bundet. Slike konsekvenser kan tenkes i en rekke tariffområder i privat tjenesteytende sektor. På samme måte kan virksomheter som er utsatt for innenlandsk eller utenlandsk konkurranse påføres konkurranseulemper dels av arbeidskamp i seg selv (produksjonsstans) og dels av arbeidskampens resultater (hvis ny tariffavtale medfører økte omkostninger).

Partene kan i slike situasjoner med markedskonkurranse forsøke å innrette arbeidskampen slik at den i størst mulig grad rammer motparten og i minst mulig grad rammer virksomhetens mer langsiktige markedssituasjon. Der hvor det for eksempel produseres varer for lager, trenger ikke en kortvarig arbeidskamp ramme virksomhetens salg. I tillegg kan tapt arbeidsinnsats tas igjen ved ekstrainnsats etter at arbeidskampen er avsluttet. Derimot vil mange tjenesteproduserende næringer være mer sårbare for umiddelbare virkninger av arbeidskamp, først og fremst ved at kunder søker alternative leverandører. Mange industribedrifter produserer i dag i langt mindre grad for lager enn tidligere, i stedet fører produksjonskonsepter som «just-in-time» og tettere koblinger mellom bedrifter, kunder og leverandører til at også industrien er blitt mer sårbar for umiddelbare virkninger av arbeidskamp.

Arbeidskamp knyttet til landsdekkende tariffavtaler utfordrer den interne solidariteten både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden. I forbindelse med beslutninger om streik eller lockout vil det ofte finnes mindretall som ikke ønsker arbeidskamp, og som må delta mot sin vilje. Dette kjennes både fra lockouter knyttet til privat sektor, og fra streiker som igangsettes etter nei-flertall i uravstemninger eller kompetente forsamlinger. Slike situasjoner utgjør også et press på de landsdekkende tariffavtalene. Ansatte og bedrifter kan ønske seg ut av tariffellesskapet slik at de i større grad har råderett over egen arbeidssituasjon. I flere av oljeoppgjørene, under busskonfliktene i 1998 og under storstreiken i 2000 har det oppstått slike situasjoner, og det er grunn til å anta at dette vil tilta. Internasjonalisering, svekkede bransjefellesskap og økt integrasjon i verdikjeden bidrar til det.

Varsel om arbeidskamp kan i seg selv påvirke virksomhetens markedssituasjon og renommé. Mange virksomheter føler seg forpliktet til å sende ut melding til sine leverandører og kunder om at de er omfattet av et forhandlingsbrudd eller en plassoppsigelse eller at de på annen måte kan bli rammet av en konflikt, og hvis varslingsfristene er korte så kan det oppstå planleggingsproblemer. Slike effekter ser man også i offentlig sektor, hvor for eksempel pasienter må varsles om at planlagte helsetjenester kan falle bort i tilfelle arbeidskamp. I tillegg må virksomhetene vurdere om produksjonen vil bli rammet så mye av arbeidskamp at det er nødvendig å varsle øvrige arbeidstakere om permittering.

Hvis virksomheten i liten grad er utsatt for markedskonkurranse, kan arbeidsgiver ha færre incentiver til å gi etter under arbeidskamp. Slike situasjoner oppstår ofte i offentlig sektor, hvor mange arbeidskamper primært rammer tjenester til publikum. Arbeidsgiver vil i tillegg spare lønn til de arbeidstakerne som er i arbeidskamp. Slike årsaker er medvirkende til at svært få streiker i offentlig sektor i Norge er blitt avsluttet med nye forhandlinger og innrømmelser fra arbeidsgivers side. I stedet er alle streikene i det statlige tariffområdet og de aller fleste streikene i det kommunale tariffområdet de siste tiårene blitt avsluttet med tvungen lønnsnemnd. Vissheten om et slikt sannsynlig utfall har også påvirket planleggingen av mange streiker i offentlig sektor, slik at de får mer preg av demonstrasjonsstreiker for å skape sympati for egne krav enn av forsøk på å få arbeidsgiver tilbake til forhandlingsbordet. Enkelte ganger har slike streiker gitt uttelling i Rikslønnsnemnda. Samtidig har også arbeidsgiverorganisasjonene lenge praktisert et prinsipp om at det ikke skal gis etterbetaling for arbeidstakerne for perioden fra tariffavtalens utløp til streikens avslutning. Det samme prinsippet har også vært praktisert av Rikslønnsnemndas flertall siden 1970-tallet (Stokke 1998:225ff).

Det finnes imidlertid arbeidskonflikter i offentlig sektor som, sett fra arbeidstakernes side, har lykkes delvis med det primære formålet. Senest i 2000-oppgjøret medførte både FO-streiken og førskolelærerstreiken at arbeidsgiversiden gikk med på å endre det forslaget til kommunal hovedtariffavtale som andre organisasjoner allerede hadde vedtatt. Det finnes også eksempler på at streiker i offentlig sektor har vært målrettet slik at de i størst mulig grad rammer motparten og i mindre grad publikum. En streik blant helsepersonell i Oslo kommune i 1998 omfattet et lite antall arbeidstakere, og var rettet mot områder der kommunen hadde store inntekter fra staten. Blant annet ble poliklinikker og dagkirurgiske avdelinger rammet, men uten at liv og helse kunne sies å være truet så mye at det ga grunnlag for lovinngrep. Arbeidsgiver aksepterte ikke at streiken skulle være «rullerende» slik at de streikende ble skiftet ut av andre etter en tid, men organisasjonene som var i konflikt var sjenerøse med dispensasjoner slik at kun om lag halvparten av de arbeidstakerne det var gitt plassoppsigelse for var i streik mot slutten. Etter over seks ukers arbeidskamp ble det enighet om at kommunen skulle bruke 20 millioner ekstra til lønnsmidler for å bedre rekrutteringen til yrkesgruppene.

Disse eksemplene på at målrettet streik i offentlig sektor lykkes i å bringe arbeidsgiversiden til innrømmelser, kan representere en ny trend. I så fall er det også mulig å tenke seg at arbeidsgiver vurderer mottrekk, for eksempel ved bruk av lockout i offentlig sektor. Dette virkemiddelet har i svært liten grad vært benyttet i det statlige og kommunale tariffområdet i Norge.

Med økt konkurranse mellom offentlig og privat sektor, og med nyere budsjetteringsprinsipper i offentlig sektor, blir det stadig vanskeligere å bruke sektor som skille på hvilke konsekvenser arbeidskonflikter har. Som allerede nevnt er det fullt mulig å målrette konflikter i offentlig sektor slik at de i større grad rammer arbeidsgivers inntekter og i mindre grad publikum. Videre finnes det områder innen privat sektor som har mange av de samme økonomiske rammebetingelsene som deler av offentlig sektor, så som private helse- og omsorgsinstitusjoner på offentlige planer og offentlig subsidiert persontransport. Det finnes også private monopolinstitusjoner, som for eksempel A/S Vinmonopolet og deler av oljevirksomheten, hvor en arbeidskonflikt kan ha store finanspolitiske konsekvenser for staten. Det finnes også områder i privat sektor som er svært følsomme for arbeidskonflikter når det gjelder konsekvenser for liv og helse, noe en arbeidskonflikt i Telenor i 1998 illustrerte. Selv om arbeidskamp i offentlig sektor i større grad enn ellers nok vil fortsette å ramme også andre enn arbeidsgiver, er det altså klare tendenser til at arbeidskampenes ulike konsekvenser blir mer sektorovergripende.

Arbeidslivets kampmidler ble definert og vernet gjennom lovgivningen for snart 100 år siden. Så vel bedriftene, arbeidet og samfunnet har siden den gang gjennomgått betydelige endringer. For det første er norsk økonomi blitt oljeavhengig, og stans i olje- og gassproduksjonen vil i tillegg svekke Norges anseelse som en pålitelig leverandør. For det andre er samfunnet blitt svært kommunikasjonsavhengig, det gjelder så vel fysisk som annen kommunikasjon. Lammes kommunikasjonen, vil det raskt få ringvirkninger. For det tredje er samfunnet teknologiavhengig, og rammes teknologiske infrastrukturer så vil det også svært raskt få ringvirkninger. For det fjerde er både vare- og tjenesteproduksjon i stigende grad organisert i form av verdikjeder, hvor mange bedrifter og yrkesgrupper deltar. Verdikjedene er ofte internasjonale, og arbeidskonflikt ett sted kan føre til at hele produksjonskjeden stopper opp. Også her kan Norges anseelse som en pålitelig leverandør stå på spill.

Konsekvensene av denne utviklingen er at arbeidskamp får andre og større virkninger for samfunnet, arbeids- og næringslivet og publikum enn før. Samtidig har utviklingen også bidratt til at det er blitt langt vanskeligere å ha den fulle oversikten over virkningene av eventuelle kamptiltak som settes i verk. I tillegg fører krav til sikkerhetsbemanning i en del tilfeller til at berørte arbeidstakere har rett til lønn i den tiden konflikten varer uten at de har tilsvarende plikt til å yte arbeid. Noen eksempler kan illustrere disse utviklingstrekkene:

• Ved arbeidsstans på en plattform for oljeproduksjon vil det være krav til sikkerhetsbemanning under streiken. Hovedandelen av den bemanning som til enhver tid skal være på plattformen vil være sikkerhetsbemanning. Ved streik vil de oppholde seg på plattformen med full lønn, men uten å yte arbeid. Samtidig vil den delen av besetningen som ikke er i tjeneste på plattformen ha fri (avspasering) med full lønn. Konsekvensen av dette er at en plattform kan rammes ved at et meget lite antall arbeidstakere tas ut i streik.

• Arbeidsstans blant en gruppe maskinister ved sykehusene kan føre til at dampanlegg stenges. Det vil da ikke lenger være mulig å få rengjort utstyr, og virksomheten stopper derfor langt på vei opp.

• Arbeidsstans blant en eller noen få av mannskapet på en slepebåt var i 1998 tilstrekkelig til at utskiping av malm fra LKAB stoppet opp.

• Arbeidsstans blant flygelederne vil føre til at lufttrafikken eller deler av den stopper opp. Det får betydning for så vel det reisende publikum som for næringslivet.

• Arbeidsstans i en bedrift som har plass i en internasjonal verdikjede vil kunne føre til at hele kjeden stopper opp. Dette gir betydelige ringvirkninger samtidig som norske bedrifters troverdighet som pålitelige kjedeledd lider skade. Det kan føre til tap av arbeidsplasser både på kort og lang sikt.

• Arbeidsstans i en datasentral som betjener en eller flere banker kan føre til at anlegget ikke holdes i gang på forsvarlig måte og at feil som oppstår ikke blir rettet. Dette kan føre til stopp i bruk av betalingskort, banktransaksjoner, overføringer samt nasjonal og internasjonal betalingsformidling. Det er også en risiko for at data kan gå tapt. Konsekvensene for publikum, næringslivet og samfunnet kan bli betydelige, men er vanskelige å overskue.

• Arbeidsstans blant en liten gruppe ingeniører eller teknikere i et kraftselskap kan føre til at feil ikke blir rettet og at kraftleveransene ikke blir styrt riktig. Dette kan føre til stopp i strømleveransene og kan også føre til skader på strømnettet og transformatorer. Dersom slike virkninger oppstår, vil det sette liv og helse i fare. Konsekvensene for publikum, næringslivet og samfunnet kan bli betydelige, men er vanskelige å overskue. Dersom det oppstår skader på nettet, kan virkningene bli langvarige.

Som eksemplene viser, er en arbeidskamp ikke lenger bare en sak mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Den involverer samfunnet, annet arbeids- og næringsliv, publikum og nasjonens interesser. Utvalget mener det er viktig at den som setter i verk arbeidskamp, i størst mulig grad har oversikt over virkningen av de tiltakene som settes i verk. Dette vil gjøre det lettere å vurdere hvordan utenforstående kan vernes mot virkningene av arbeidskampen. Det vises ellers til utvalgets drøftinger i kapittel 10.1.

9.6 Kampmidlenes balanse

Streik og lockout er i utgangspunktet likeverdige kampmidler, begge har som formål å « . . .sette motstanderen i en sådan økonomisk tvangssituasjon at han må gi sig.» 13 Retten til streik er således likeverdig med retten til lockout. 14 Likevel er det sjelden at norske arbeidsgiverorganisasjoner griper til lockout, i det minste i den aktive formen (som første varsel om arbeidskamp). I offentlig sektor er det ingen eksempler på lockoutvarsel, verken i aktiv form eller passiv (som svar på streikevarsel). I privat sektor er det få eksempler på aktive, men noen flere eksempler på passive lockoutvarsler. I LO/N.A.F.-oppgjøret i 1986 ble lockout benyttet i kombinasjon med streik, ellers er lockout benyttet enkelte ganger innen oljesektoren som svar på mindre omfattende streiker. Andre arbeidsgiverorganisasjoner enn NHO har også enkelte ganger varslet eller gått til lockout. 15 Vi har også eksempler på at lockoutvarsel benyttes i tilfeller hvor et streikevarsel vurderes som klart konkurransevridende mellom bedrifter. 16

Lockout som kampmiddel hadde en vesentlig større betydning i Norge i mellomkrigsårene enn det den har hatt i etterkrigstiden. Etter lockouten i 1986 hevder mange i tillegg at det for arbeidsgivere er forbundet med store opinionsbelastninger å gripe til lockout. Fra en arbeidsrettssak om ettervirkning av en tariffavtale i Oslo kommune i 1990, hvor tariffavtalen var sagt opp og utløpt, men hvor ingen av partene hadde iverksatt arbeidskamp, finnes følgende illustrerende formulering fra arbeidsgivers anførsler: «I praksis er det umulig for arbeidsgiversiden å gå til arbeidskamp - det er, i hvert fall etter 1986, en «død sak».» 17 Er det derfor en ubalanse i partenes kampmidler i dag?

Tre forhold må tas i betraktning før et slikt spørsmål kan besvares. For det første er streik det eneste legale virkemiddelet som arbeidstakerne kan benytte for å fremme sine interesser knyttet til tariffavtalen. Går en for eksempel til Sverige, vil en finne andre kampmidler som i langt større grad kan ramme arbeidsgiver effektivt uten store omkostninger for arbeidstakersiden (jf. kapittel 6.2). Arbeidsgivere i Norge kan fremdeles gjøre bruk av passiv lockout, som i mange situasjoner vil være langt mindre belastende enn aktiv lockout. Det finnes også eksempler på at arbeidsgivere har benyttet seg av andre virkemidler enn arbeidskamp for å fremme sine interesser. Det kan dreie seg om relokalisering, organisasjonsendring, bruk av ikke avtaledekket arbeidskraft og i ytterste fall nedleggelse av virksomheten.

For det andre har nettopp slike arbeidsgiverstrategier, kombinert med lav tariffavtaledekning i en del bransjer, også gjort streik som virkemiddel mindre effektivt enn tidligere. I mange situasjoner kan bedrifter som ikke er rammet av streik, men som påvirkes av streik i en annen virksomhet, i egen interesse erstatte den varen eller tjenesten de streikende leverer med varer eller tjenester fra andre virksomheter. Kombinert med en utvikling hvor stadig flere markeder dereguleres, internasjonaliseres og hvor ny teknologi tas i bruk, vil streik i dagens forstand kunne bli et stadig mindre hensiktsmessig virkemiddel i de fleste bransjer.

For det tredje er det vanskelig å påstå at streikeretten i vesentlig grad misbrukes i Norge i dag. Utvalget er av den oppfatning at organisasjonene forsøker å både planlegge og gjennomføre arbeidskamp på en betryggende og balansert måte. Videre risikerer organisasjonene alltid betydelige interne problemer hvis bruk av arbeidskamp ikke er i tråd med medlemmenes interesser, noe vi har eksempler på både fra arbeidstaker- og arbeidsgiversiden. Man bør derfor ha tillit til organisasjonenes evne til å lære av egen og andres fortid, og til å tilpasse seg samfunnsutviklingen. I tillegg gir folkeretten et langt sterkere vern for streik som kampmiddel enn for lockout. I norsk rett er derimot disse formene for arbeidskamp likestilt. Det innebærer at norske arbeidsgivere har et bedre utgangspunkt enn arbeidsgivere i en del andre land.

9.7 Holdninger til arbeidskamp

Gjennom opinionsmålinger kan man undersøke befolkningens holdninger til arbeidskamp. Slike undersøkelser er i noen tilfeller gjentatt over tid, slik at det er mulig å studere eventuelle endringer.

I 1961 stilte Norsk Gallupinstitutt følgende spørsmål til befolkningen: «Mener De eller mener De ikke at streiker og lockouter er hensiktsmessige midler i arbeidskonflikter?» Spørsmålet ble gjentatt av meningsmålingsinstituttet 4Fakta i 1998. I tabell 9.8er svarfordelingen gjengitt. 18

Svarkategorien «Både og/vet ikke» var ikke med i 1998-undersøkelsen, noe som gjør at 1961-undersøkelsen må bearbeides noe. De to siste kolonnene i tabellen gir befolkningens fordeling på hensiktsmessig/ikke hensiktsmessig i 1961 og 1998. Utviklingen viser en klar økning i synet på hensiktsmessighet, fra halvparten av befolkningen i 1961 til tre fjerdedeler i 1998.

Spørsmålsformuleringen kan være noe uklar. For de som setter likhetstegn mellom «streik/lockout» og «arbeidskonflikter», kan spørsmålet fremstå som noe meningstomt. I tillegg kan omstendigheter ved lønnsoppgjørene i de to årene ha virket inn. I 1961 ble spørsmålet stilt i oktober, en god stund etter at det hadde vært konflikt i enkelte industrigrener (blant annet trelast, bergverk og gummivare). I tillegg var Verkstedsoverenskomsten blitt stemt ned i 1961, men den ble likevel reforhandlet uten konflikt etter at regjeringen oppfordret til det. 19 I 1998 ble spørsmålet stilt i månedsskiftet april/mai, altså vesentlig nærmere lønnsoppgjøret og i forkant av de viktigste 1998-streikene. 20 Dermed kan svargivningen også ha blitt preget av forhandlingsstrategien til mange av aktørene.

Spørsmålsformuleringen kan også kritiseres for å innby til såkalt «ja-siing», altså at holdningsspørsmål i opinionsundersøkelser avdekker mer konformitet enn det er grunnlag for. I forbindelse med et annet opinionsspørsmål er denne effekten mindre bekymringsfull, i og med at vi kan se på hvor mange som sier seg uenige i en positivt ladet påstand. Spørsmålsformuleringen var: «I dagens samfunn er det ikke nødvendig å streike. Det finnes så godt som alltid andre måter å vinne frem på». Spørsmålet er blitt stilt både i 1982, 1993 og 1996. I figur 9.2er andelen som svarer at de er helt eller delvis uenig i denne påstanden gjengitt. For befolkningen som helhet har vi kun data fra 1982 og 1993, og de antyder stabilitet. For de andre gruppene, og for de yrkesaktive samlet, viser utviklingen mellom 1993 og 1996 at andelen uenige stiger. Videre ser vi at AF-organiserte er mest uenige i påstanden, mens uorganiserte ikke skiller seg tilsvarende ut i 1996 som i 1982. I 1982-undersøkelsen var AF- og YS-medlemmer slått sammen. Uenigheten med påstanden da var påfallende lav, og lå på nivå med uenigheten blant uorganiserte og i befolkningen. 21

Tross de forbehold som er nevnt, er det ikke grunnlag for å hevde at bruk av arbeidskamp har fått svekket støtte i opinionen. Svargivningen på de to spørsmålene antyder snarere at arbeidskamp som virkemiddel har betydelig oppslutning i befolkningen, og at denne oppslutningen sannsynligvis har vært stigende over tid. Støtten er sterkere blant yrkesaktive enn blant befolkningen ellers. Støtte til arbeidskamp er imidlertid ikke ensbetydende med at opinionen ser positivt på alle typer arbeidskamp. I den forbindelse kan det være av interesse å se på befolkningens syn på tvungen lønnsnemnd. I den nevnte opinionsundersøkelsen fra 1993 ble det stilt spørsmål om bruken av tvungen lønnsnemnd burde være mer aktiv, som nå eller mindre aktiv i mer spesifikke situasjoner. Resultatene er gjengitt i tabell 9.9.

Tabellen viser for det første høy oppslutning om «som nå» altså myndighetenes praksis når det gjelder tvungen lønnsnemnd. 22 I det de streikende klassifiseres som enten å bryte med en generell profil fra lønnsoppgjørene, å påføre tredjepart problemer eller å påføre samfunnet vesentlige inntektstap, så stiger støtten til mer aktiv bruk av tvungen lønnsnemnd. Ellers har i underkant av 20 prosent av befolkningen ikke gjort seg opp noen mening om bruk av tvungen lønnsnemnd.

Hvis en forsøker å sammenfatte befolkningens syn på arbeidskamp og på bruk av tvungen lønnsnemnd, kan de tas til inntekt for et slags tvisyn hvor det er vesentlig aksept både for en rett til å streike, men også for at myndighetene i en del situasjoner må kunne gripe inn og stoppe arbeidskampen. Siden begynnelsen av 1980-tallet samsvarer dette også langt på vei med måten streiker har forløpt på i Norge.

9.8 Andre aksjonsformer

Utvalget har diskutert omfanget av andre aksjonsformer i arbeidslivet, og spesielt politiske demonstrasjonsaksjoner og sympatiaksjoner. Politiske demonstrasjonsaksjoner er ikke arbeidskamp i arbeidstvistlovens forstand, og har et visst omfang i norsk arbeidsliv. Sympatiaksjoner har et meget begrenset omfang, og som regel i form av sympatistreiker. Sympatiaksjoner faller inn under arbeidstvistloven § 1 nr. 5 og 6, og er i tillegg regulert av partenes hovedavtaler. Utvalget er ikke kommet frem til noe forslag til lovendringer eller anbefalinger overfor partene når det gjelder andre aksjonsformer.

9.9 Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget har drøftet omfanget av arbeidskamp i Norge, og de former og konsekvenser arbeidskampene har. Selv om norsk arbeidsliv ikke fremstår som spesielt fredelig i forhold til mange andre europeiske land, er utvalget av den oppfatning at organisasjonene i all hovedsak forsøker å både planlegge og gjennomføre arbeidskamp på en betryggende og balansert måte. Det er derfor ikke grunnlag for noen påstand om at retten til arbeidskamp i vesentlig grad misbrukes i Norge, et slikt syn har heller ikke støtte i befolkningen. Utvalget har ingen forslag til endring av gjeldende rett på området.