10 Voldgift

10.1 Tvungen lønnsnemnd

10.1.1 Innledning

Voldgift er en tvisteløsningsmetode der tvistens parter som regel frivillig overlater avgjørelsen av tvisten til en eller flere personer. Avgjørelsen er bindende for partene. I arbeidstvister kan partene frivillig bringe en tvist om lønns- og arbeidsvilkår som ikke er omfattet av tariffavtale, inn for Rikslønnsnemnda eller en annen voldgiftsinstitusjon til avgjørelse. Institusjonens avgjørelse har samme virkning som en tariffavtale. Vi har dessuten en praksis med bruk av tvungen voldgift (lønnsnemnd) i arbeidstvister. Slik voldgift vedtas av Stortinget ved lov eller av regjeringen ved provisorisk anordning dersom Stortinget ikke er samlet, i hvert enkelt tilfelle. Ved tvungen voldgift i arbeidstvister blir avgjørelsen i tvisten overlatt til Rikslønnsnemnda.

10.1.2 Fra tvungen voldgift til tvungen lønnsnemnd

Dagens praksis med særlover om tvungen lønnsnemnd er et særnorsk fenomen, som har en historisk bakgrunn. Tvungen voldgift i interessetvister var et stridstema under arbeidet med utformingen av den første arbeidstvistloven. Lovarbeidet pågikk helt fra begynnelsen av århundret og frem til loven ble vedtatt i 1915. Striden om tvungen voldgift i interessetvister var en viktig årsak til at arbeidet med å få på plass en lov om arbeidstvister tok så lang tid. Flere innstillinger og proposisjoner ble fremmet og trukket av ulike regjeringer.

Synspunktet fra tilhengerne var at arbeidskamp kan utgjøre en trussel mot vesentlige samfunnsinteresser. Partene i arbeidslivet, Arbeidernes Faglige Landsorganisasjon og Norsk Arbeidsgiverforening, motsatte seg imidlertid lovregler om tvungen voldgift. Som avslutning på et vell av protestresolusjoner og demonstrasjonsmøter truet Arbeidernes Faglige Landsorganisasjon i 1915 åpent med generalstreik dersom voldgiftsplanene ble virkeliggjort. Det endte med at forslaget om slik regulering ble frafalt. Like fullt har vi i Norge i flere korte perioder hatt midlertidige lover om tvungen voldgift, særlig på 1920-tallet og i gjenreisningstiden etter annen verdenskrig.

I 1916 ble det etter forslag fra Venstre-regjeringen vedtatt en midlertidig lov om tvungen voldgift av arbeidskonflikter som truet vesentlige samfunnsinteresser, dog begrenset til konflikter som måtte oppstå i krigstiden. Loven ga Kongen i fullmakt å bestemme at en arbeidstvist skulle avgjøres ved voldgift dersom han fant at tvisten utsatte vesentlige samfunnsinteresser for fare. Alle de borgerlige partiene støttet lovforslaget, mens Arbeiderpartiet var motstander. Loven ble i 1919 avløst av en ny midlertidig fullmaktslov som skulle gjelde i ett år, men som så ble forlenget frem til april 1921. I 1922 ble det vedtatt en ny midlertidig lov om tvungen lønnsnemnd, denne gangen med Venstre og Arbeiderpartiets stemmer, mens Høyre stemte mot. Loven ble vedtatt etter en henstilling fra Arbeidernes Faglige Landsorganisasjon til Arbeiderpartiets medlemmer på Stortinget. Bakgrunnen for Landsorganisasjonens holdning hadde sammenheng med at voldgiftsretten under ledelse av høyesterettsjustitiarius Karelius Thinn ble oppfattet som arbeidervennlig og nok ga Landsorganisasjonen større uttelling i lønnsoppgjørene enn det den økonomiske situasjonen skulle tilsi. Thinn ble imidlertid ikke gjenoppnevnt, og Landsorganisasjonen vendte allerede i 1923 tilbake til sitt prinsipielle standpunkt til tvungen voldgift. 1

Venstre og Bondepartiet gikk inn for å ta inn permanente bestemmelser om tvungen lønnsnemnd i (den någjeldende) arbeidstvistloven av 5. mai 1927. Arbeiderpartiet, Høyre og Frisinnede Venstre gikk imot, og forslaget falt i Odelstinget.

Som en kuriositet kan nevnes lov 6. juli 1933 om arbeidstvister ved A/S Vinmonopolet. Etter denne loven var det ulovlig å sette i verk eller fortsette arbeidsnedleggelse eller arbeidsstengning ved Vinmonopolet. Begrunnelsen for disse særreglene var rent fiskale hensyn. Loven om tvungen voldgift ved Vinmonopolet gjaldt helt frem til 1949.

I gjenreisningstiden etter annen verdenskrig anså man det nødvendig å unngå arbeidskamp. Med bistand fra lederne i Arbeidernes Faglige Landsorganisasjon og Norsk Arbeidsgiverforening utarbeidet regjeringen i London regler med sikte på å hindre arbeidskamp etter frigjøringen. Reglene ble fastsatt ved provisorisk anordning 15. september 1944. Arbeidernes Faglige Landsorganisasjon og Norsk Arbeidsgiverforening gikk inn for anordningen ut fra den tanke at ekstraordinære tider krever ekstraordinære tiltak. Anordningen ble videreført ved flere midlertidige lover frem til 1952. Eksempelvis hadde man mellombels lov om tillegg til lov om arbeidstvister av 5. mai 1927 av 13. desember 1948. Det var her bestemt at Riksmeglingsmannen, dersom en tvist som nevnt i arbeidstvistloven § 6 nr. 3 ikke ble løst ved megling, skulle sende melding til Sosialdepartementet om meglingen og sitt syn på saken. Dersom departementet mente at viktige samfunnsinteresser tilsa at tvisten skulle løses uten arbeidsstans, kunne tvisten bringes inn for lønnsnemnd. Det samme skulle gjelde dersom et akseptert meglingsforslag ble forkastet. I denne perioden skulle det gjelde forbud mot arbeidsstans. Det var i forbindelse med anordningen av 1944 at ordet voldgift ble erstattet med lønnsnemnd. Man mente at ordet voldgift hadde en dårlig klang.

Etter 1952 har vi ikke hatt noen «permanent» lovgivning om tvungen lønnsnemnd i arbeidstvister. Ved lov 19. desember 1952 om lønnsnemnd i arbeidstvister (lønnsnemndloven) ble Rikslønnsnemnda etablert. I proposisjonen 2 som lå til grunn for loven uttalte Kommunal- og arbeidsdepartementet:

«Ved vurderingen av spørsmålet om det er riktig å gi slipp på den nåværende lønnsnemndordning har departementet tatt omsyn til at organisasjonene etter hvert har lagt mer vekt på de økonomiske tilhøva i samfunnet og derved sett de krav som melder seg i større økonomisk sammenheng. Det vil her få betydning at innsikten i de økonomiske spørsmål som melder seg i interessetvistene etter hvert er blitt større og må antas fortsatt å ville bli utvidet, bl.a. gjennom statistiske analyser. Partene vil derved få stadig bedre grunnlag for å finne fram til løysinger som tar tilbørlig omsyn til samfunnsmessige interesser. Det større ansvar som den frivillige ordning nå legger på organisasjonenes ledere for løysinger uten inngripende arbeidskamper, vil etter departementets oppfatning være ubetenkelig ut fra det som det her er pekt på. Partene i en konflikt ville i regelen heller ikke kunne gå til arbeidsstans uten å ta på seg øyeblikkelige og ofte ganske tyngende ofre.

Departementet har erfaring for at de store organisasjoner som ved lovendringen av 1949 fikk en friere stilling i interessetvistene, har vist en ansvarsbevissthet og forsiktighet med å la uoverensstemmelser føre til omfattende arbeidsstans. Departementet rekner med at også de andre organisasjoner, som nå får samme rett og samme ansvar som de større organisasjoner, vil ta de samme omsyn.»

Rikslønnsnemnda stilles etter lønnsnemndloven kostnadsfritt til partenes disposisjon for det tilfellet at de ønsker en tvist løst ved frivillig lønnsnemnd. Det er imidlertid som tvisteløser ved tvungen lønnsnemnd Rikslønnsnemnda først og fremst har fungert, fordi lover og provisoriske anordninger om tvungen lønnsnemnd i interessetvister henviser tvisten til løsning i Rikslønnsnemnda. Selv om det ble gitt uttrykk for optimisme da lønnsnemndloven ble vedtatt, har myndighetene grepet inn med tvungen lønnsnemnd nesten 100 ganger siden 1953, ved at regjeringen enten har fremmet lovforslag for Stortinget om at konflikten må løses uten arbeidskamp, eller har vedtatt en provisorisk anordning etter Grunnloven § 17 når Stortinget ikke har vært samlet.

Arbeidsrettsrådet avga i 1972 innstillingen «Den tvungne voldgifts problem i norsk arbeidsliv». 3 Rådet foretok i innstillingen en grundig gjennomgang av den norske praksisen med bruk av tvungen lønnsnemnd, også perioden etter at lønnsnemndloven kom og frem til 1970. Rådet ga uttrykk for den samme optimismen som Kommunal- og arbeidsdepartementet i 1952, særlig med hensyn til LOs og NHOs (N.A.F.) vilje og evne til å unngå samfunnsskadelig arbeidskamp. På denne bakgrunn og på bakgrunn av stor motstand fra partene i arbeidslivet konkluderte rådet med at det var helt uaktuelt å foreslå noen permanent lovgivning som åpnet for obligatorisk lønnsnemndbehandling begrunnet i allmenne hensyn. Også en stadig økende interesse for reformtiltak ble brukt som begrunnelse for den konklusjonen Arbeidsrettsrådet trakk. Av de områdene som ble trukket frem, var blant annet utbygging og effektivisering av informasjonsutvekslingen i forbindelse med oppgjørene, forslag om å erstatte uravstemning med beslutninger i representative organer og et tettere samarbeid mellom partene og myndighetene.

Arbeidsrettsrådet tok i innstillingen spesielt opp spørsmålet om lovfestet tvungen lønnsnemnd innenfor samfunnsmessig nødvendig virksomhet, nærmere bestemt helsesektoren og brannvesenet. Motstanden var også her massiv fra arbeidstakersiden, og rådet anbefalte heller ikke innenfor disse sektorene noen permanent lovgivning. Det ble understreket at muligheten for særlov om arbeidskampforbud og tvungen lønnsnemnd i det enkelte tilfelle fortsatt sto åpen.

Muligheten for at myndighetene grep inn med tvungen lønnsnemnd, påvirket forhandlingsklimaet. I mange situasjoner forventet partene et inngrep fra myndighetene, også i konflikter som ikke kunne regnes som samfunnsskadelige. Partene kom dermed ut av en vanskelig situasjon ved myndighetenes hjelp. Dette førte til at partene ikke tok det ansvar som var en forutsetning for de frie forhandlinger. Både på 1950-, 60- og 70-tallet ble det nesten automatisk brukt lønnsnemnd i arbeidskonflikter. Dette gjaldt særlig utenriksfarten, under henvisning til at norsk økonomi ikke tålte streik eller lockout i rederinæringen. Konfliktene fikk ikke engang bryte ut før man grep inn. Her skjedde det en endring ved regjeringsskiftet høsten 1981. En ny praksis gikk ut på at ingen konflikt skulle hindres i å bryte ut. I stedet for at det ble grepet inn nærmest direkte etter at meglingen brøt sammen og før konflikt var iverksatt, ventet kommunalministeren nå til etter at den varslede arbeidskampen var et faktum før man vurderte om skadevirkningene arbeidsstansen ville føre med seg, ga grunnlag for å foreslå å gripe inn. Denne praksis er stort sett videreført.

For en nærmere oversikt over omfanget av bruken av tvungen lønnsnemnd fra 1978 til 2000, vises til kapittel 9.2.

10.1.3 Tvungen lønnsnemnd og konsekvenser i forhold til folkeretten

Frem til begynnelsen av 1980-tallet var det beskjeden kritikk mot myndighetenes inngripen i konflikter. Etter hvert kom forholdet til folkeretten mer i fokus, noe som nok også har vært med på å bidra til at det ikke lenger gripes inn så raskt.

Når det gjelder det prinsipielle utgangspunkt, er det fullt samsvar mellom den norske tradisjon og folkeretten. Utgangspunktet er at det gjelder fri streikerett i Norge. Vi har ingen permanent lovgivning som avskjærer streikeadgangen, med unntak av streikeforbud for embetsmenn og militære styrker. Retten til lockout er i Norge sidestilt med retten til streik. I folkeretten har derimot lockoutretten et svakere vern enn streikeretten.

Norge har ratifisert flere konvensjoner som verner organisasjonsfriheten og streikeretten. De mest sentrale er ILO-konvensjonene, særlig nr. 87 om foreningsfriheten og nr. 98 om gjennomføringen av prinsippene for organisasjonsretten og retten til å føre kollektive forhandlinger, og Den europeiske sosialpakt. FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, som ved menneskerettsloven av 21. mai 1999 er blitt en del av norsk rett, verner uttrykkelig streikeretten i artikkel 8 nr. 1 d. Ved ratifikasjonen tok imidlertid Norge forbehold mot denne bestemmelsen, fordi man var usikker på om den var forenlig med norsk lønnsnemndpraksis. Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) er også gjort til norsk lov ved menneskerettsloven. I hvilken grad EMK artikkel 11 beskytter streikeretten er fortsatt et uavklart spørsmål som man kanskje vil få svar på når Den europeiske menneskerettsdomstolen behandler klagen mot Norge fra OFS. 4 Sosialpakten nevner i artikkel 6 uttrykkelig vern av retten til bruk av kampmidler. I artikkelen 31 åpnes det imidlertid for at det kan gjøres begrensninger i streikeretten. Bestemmelsen tillater blant annet begrensninger som er fastsatt ved lov, og som er nødvendige til vern av offentlige interesser, den nasjonale sikkerhet og helse og moral i samfunnet. Ved den norske ratifikasjon av Sosialpakten ble det lagt til grunn at Norges praksis med bruk av tvungen lønnsnemnd var i samsvar med artikkel 31, og at vår praksis dermed ikke var i strid med Sosialpaktens vern av streikeretten. 5

Streikeretten er ikke nevnt i de aktuelle ILO-konvensjonene. ILO har imidlertid gjennom sin fortolkningspraksis lagt til grunn at streikeretten er beskyttet av konvensjonene om organisasjonsrett og foreningsfrihet. Ifølge ILOs organer er inngrep i streikeretten bare forenlig med prinsippene for organisasjonsfrihet når streiken lammer «essential services», slik at liv, helse eller personlig sikkerhet for hele eller deler av befolkningen settes i fare. Videre kan visse typer offentlige tjenestemenn fratas streikeretten.

Det er først og fremst gjennom klager til ILO på Norges bruk av tvungen lønnsnemnd at forholdet til folkeretten er blitt aktualisert. Første gang Norge ble klaget inn for ILO var i 1962. Da verken forhandlinger eller megling mellom Norsk Apotekerforening og Norges Farmaceutiske Forening førte frem og streik var varslet høsten 1962, ble det ved provisorisk anordning av 28. september 1962 grepet inn med tvungen lønnsnemnd. Begrunnelsen var at arbeidskonflikten kunne få alvorlige følger for helseinstitusjoner i og utenfor sykehusene, og kunne gå ut over folks liv og helse. Kort tid etter klaget farmasøytene inngrepet inn for ILO. ILO tok imidlertid ikke klagen til følge, fordi man antok at en konflikt kunne true liv og helse.

I 1981 kom det en ny klage mot Norge. Selv om man altså hadde fått en klage på bruk av lønnsnemnd tidligere, kom klagen som en overraskelse. 6 Det hadde riktignok gått nesten 20 år siden den første klagen, men departementet burde vært kjent med at ILO anså streikeretten beskyttet av de to konvensjonene. Norge protestert ikke i 1962 mot at ILO innfortolket et vern av streikeretten i konvensjonene i stedet for å forsvare oss på ILOs premisser. Konvensjonstekstene sier som nevnt ingenting om streikerett.

Klagen i 1981 kom fra Norges Ingeniørorganisasjon NITO, som klaget på at det ble brukt lønnsnemnd i en interessetvist mellom NITO og Kongsberg Våpenfabrikk ved tariffoppgjøret i 1981. Regjeringen grep inn ved provisorisk anordning og forbød streik blant 850 ingeniører og teknikere ved våpenfabrikken, under henvisning til at dette gjaldt en hjørnesteinsbedrift i lokalsamfunnet og streiken ville føre til permittering av 3600 arbeidstakere. Organisasjonsfrihetskomiteen i ILO med tilslutning fra ILOs styre fant at streikeforbudet ikke var i samsvar med prinsippene om organisasjonsfrihet, og pekte på at streik bare kan forbys dersom streiken setter eksistensen og velferden i fare for hele eller deler av befolkningen, noe de mente ikke var tilfelle her (Case No. 1099).

Senere er det kommet ytterligere 6 klager mot Norge til ILO. Lærere, maskinister og sammenslutningen av barnevernspedagoger, sosionomer og vernepleiere har klaget. Men de som først og fremst har satt norsk lønnsnemndspraksis på dagsordenen, er Oljearbeidernes Fellessammenslutning, OFS. Arbeidsstans i Nordsjøen har store konsekvenser, både fordi det fører til store inntektsbortfall for staten, og fordi store lønnstillegg kan ha ringvirkninger for fastlands-Norge.

Tre ganger har OFS klaget til ILO. Siste gang var i 1991, pga. bruk av tvungen lønnsnemnd sommeren 1990. ILOs organer viste til at regjeringen hovedsakelig argumenterte med at arbeidsstansen forårsaket store økonomiske tap for myndighetene, og at den etter en viss tid ville medføre risiko for sikkerheten på oljeplattformene. ILO kunne ikke se bort fra regjeringens argumenter, men pekte på at det var umulig å fastslå om arbeidsnedleggelsen medførte fare for liv, personlig sikkerhet og helse for hele eller deler av befolkningen. Det ble derfor uttrykt tvil om hvorvidt det var tvingende nødvendig å iverksette tvungen lønnsnemnd i denne tvisten (Case No. 1576).

OFS brakte provisorisk anordning om lønnsnemndbehandling av arbeidstvistene i oljesektoren ved tariffrevisjonen per 1. juli 1994 inn for domstolene. Oslo byrett fant at anordningen verken var ugyldig eller i strid med folkerettslige forpliktelser. Dommen ble anket direkte inn for Høyesterett. Høyesterett kom i dom av 10. april 1997 enstemmig til at forbudet mot arbeidskamp ikke var ugyldig, jf. Rt. 1997 s. 580. Høyesteretts premisser er uvanlig klare. Retten sier at ved bedømmelsen av om Norge har påtatt seg en folkerettslig forpliktelse til å begrense bruken av tvungen lønnsnemnd, må norske domstoler legge vesentlig vekt på Stortingets og regjeringens forutsetninger da Norge forpliktet seg. Retten finner det klart at Norge ved tiltredelsen av de ulike konvensjonene aldri har ment at dette skulle innebære begrensninger i bruken av tvungen lønnsnemnd. Høyesterett slår fast at den provisoriske anordningen ikke var i strid med Norges folkerettslige forpliktelser. Uttalelsene er en stadfestelse av den tradisjonelle oppfatning av forholdet mellom norsk rett og folkeretten, i hvert fall slik den var før vedtagelsen av menneskerettsloven.

Etter at vår lønnsnemndpraksis kom mer i fokus på bakgrunn av klagene til ILO, er inngrepslovene forsøkt knyttet nærmere til de kriterier ILO setter opp for tillatte inngrep i streikeretten. Som et eksempel på hvordan dette utformes i proposisjonene kan vises til Ot.prp. nr. 69 (1999-2000) om lov om lønnsnemndbehandling av arbeidstvisten mellom Norsk Helse- og Sosialforbund og Oslo kommune i forbindelse med tariffrevisjonen per 1. mai 2000:

«Norge har ratifisert flere ILO-konvensjoner som verner organisasjonsfriheten og streikeretten (konvensjon nr. 87, 98 og 154). Slik konvensjonene har vært tolket av ILOs organer er det bare adgang til inngrep i streikeretten dersom streiken setter liv, helse eller personlig sikkerhet for hele eller store deler av befolkningen i fare. Sosialpakten under Europarådet har i artikkel 6 nr. 4 en tilsvarende bestemmelse som verner streikeretten. Artikkel 6 må imidlertid ses i sammenheng med artikkel 31, som åpner for at det ved lov kan foretas begrensninger i streikeretten som er nødvendige i et demokratisk samfunn til vern av andre menneskers frihet og rettigheter, eller til vern av offentlige interesser, den nasjonale sikkerhet og moral i samfunnet. Høyesterett behandlet i en dom av 10. april 1997 gyldigheten av et streikeforbud i provisorisk anordning av 1. juli 1994. Høyesterett slo i dommen fast at praksis med bruk av tvungen lønnsnemnd for å løse arbeidstvister når betydelige samfunnsinteresser tilsier det, ikke er i strid med alminnelige rettsprinsipper av grunnlovsmessig karakter. I forhold til Norges folkerettslige forpliktelser pekte Høyesterett på at Norge aldri har akseptert at bruk av tvungen lønnsnemnd, når betydelige samfunnsinteresser tilsier det, kan være i strid med ILO-konvensjonene.

På denne bakgrunn er Kommunal- og regionaldepartementet av den oppfatning at et vedtak om tvungen lønnsnemnd i den omhandlede arbeidskonflikten er innenfor rammen av de konvensjoner Norge har ratifisert. Dersom det skulle påvises motstrid mellom internasjonale konvensjoner og Norges bruk av tvungen lønnsnemnd, mener departementet at det uansett vil være uforsvarlig å ikke gripe inn i konflikten» (utvalgets utheving).

Det er imidlertid på det rene at Norge her beveger seg i yttergrensene for hva som er tillatt etter ILO-konvensjonene, og at vi muligens i noen tilfeller kan ha overtrådt disse grensene. De senere årene er det også av organene som overvåker Sosialpakten stadig stilt spørsmål ved Norges lønnsnemndbruk, og i siste rapporteringsperiode ble det gitt en advarsel (warning) til Norge.

Norge har i forbindelse med lønnsnemndinngrepene ikke fått kritikk for inngrep i forhandlingsretten, slik for eksempel Danmark har. Årsaken til dette er at vi henviser tvisten til løsning i Rikslønnsnemnda, som er et uavhengig organ der også partene i den konkrete tvisten er representert. I Danmark er det vanlig at ny tariffavtale, på grunnlag av meglingsmannens forslag, blir fastsatt i den loven som forbyr videre arbeidskamp.

Norge er opptatt av å oppfylle landets folkerettslige forpliktelser. Man har tilstrebet at norsk lovverk og praksis skal være i samsvar med de konvensjoner Norge har ratifisert. ILOs og senere Europarådssystemets kritikk av norsk bruk av tvungen lønnsnemnd er derfor politisk en vanskelig sak.

10.1.4 Andre konsekvenser av lønnsnemndbruken

Det er partene i arbeidslivet som har ansvaret for tariffoppgjørene og arbeidsfreden. Som en konsekvens av dette må samfunnet og tredjemann tåle de ulemper en arbeidskonflikt fører med seg. Samtidig er det i Norge bred enighet om at regjeringen har et endelig ansvar for at arbeidskonflikter ikke forårsaker alvorlige skader for samfunnet.

Tvungen lønnsnemnd er en effektiv måte å løse interessetvister på. Vi unngår langvarige konflikter, med de store samfunnsmessige skadevirkningene de ofte vil gi. Verken arbeidstvistloven eller tjenestetvistloven (bortsett fra for embetsmenn) setter skranker for bruk av arbeidskamp. Dette, sammen med det organisasjonsmønsteret vi har, kan gjøre lønnsnemnd til et nødvendig virkemiddel. Vi har mange organisasjoner, som til dels konkurrerer innbyrdes, og dermed er konfliktpotensialet stort.

Det kan også hevdes at tvungen lønnsnemnd har vært brukt for å støtte opp om det inntektspolitiske samarbeidet. Inngrep med tvungen lønnsnemnd kan hindre utbrytergrupper fra å forfølge kortsiktige særinteresser på tvers av inntektspolitiske målsetninger som det er bred oppslutning om. Enkelte arbeidstakergrupper i nøkkelposisjoner er også i en spesiell posisjon ved at de kan iverksette konflikter med alvorlige konsekvenser uten at det medfører særlige kostnader for arbeidstakerne. Som eksempel kan nevnes konflikter i Nordsjøen hvor kravene til sikkerhetsbemanning fører til at det er svært få av arbeidstakerne som faktisk er i streik, selv om produksjonen stanser helt opp. Flygeledere i statlig sektor og maskinister i kommunal sektor er andre eksempler på slike grupper i nøkkelposisjoner. 7

På den annen side har myndighetsinngrep i arbeidskonflikter betenkelige sider. Ved bruk av tvungen lønnsnemnd i større utstrekning enn det som er akseptabelt etter ILOs kriterier, kan det reises spørsmål om den frie forhandlingsretten er reell. Samtidig kan det ansvar som bruk av kampmidler bør innebære, svekkes dersom partene har grunn til å forvente at det vil bli grepet inn etter kort tid. Lønnsnemndbruken kan derfor ha negative konsekvenser for forhandlingssystemet. Dersom partene har rimelig grunn til å tro at myndighetene vil gripe inn dersom det blir konflikt, vil deres forhandlingsvilje svekkes, og forhandlingene blir mer en prosedyre forut for lønnsnemndbehandling. En for utstrakt bruk av tvungen lønnsnemnd fritar partene for deres ansvar for gjennomføringen av lønnsoppgjørene.

Streikevåpenet er i utgangspunktet et alvorlig virkemiddel, men når redningen kommer i form av forslag om tvungen lønnsnemnd etter kort tid, svekkes alvoret. Da er det ingen risiko i å koste på seg en liten demonstrasjonsstreik for å markere sin misnøye og vinne sympati for sine krav. Vi har mange eksempler på at streiker starter som små punktstreiker som så trappes opp i den hensikt å få myndighetene til å gripe inn. Det er i disse tilfellene aldri klaget til ILO. Det som også er typisk for disse situasjonene er at organisasjonene etter først å ha presset frem et myndighetsinngrep, går sterkt ut og kritiserer myndighetene for å ha grepet inn.

En annen side av lønnsnemndbruken er at publikum oppfatter det som regjeringens og Stortingets ansvar å forhindre skadevirkningene av en arbeidskonflikt. Man ser det ikke slik at partene i konflikten har ansvaret for de skadevirkningene som oppstår. Presset rettes i stedet mot kommunalministeren med krav om å få slutt på konflikten. Et eksempel er streiken blant førskolelærerne sommeren 2000. Kravet fra foreldrene om å få en slutt på konflikten ble rettet til myndighetene, og i liten grad til konfliktens parter.

10.1.5 Mulige tiltak for å redusere behovet for tvungen lønnsnemnd

Utvalget er av den oppfatning at bruk av tvungen lønnsnemnd i strid med det som kan aksepteres av hensyn til liv og helse, er uheldig, både av hensyn til Norges folkerettslige forpliktelser og av hensyn til de konsekvenser bruken kan ha for vårt forhandlingssystem. Samtidig kan tvungen lønnsnemnd være et viktig virkemiddel i et system som det norske, med få begrensninger i retten til å bruke arbeidskamp og små krav for å anerkjennes som organisasjon med rett til å iverksette arbeidskamp for krav om tariffavtale. Det sentrale må derfor være å komme frem til tiltak som kan redusere behovet for å benytte tvungen lønnsnemnd.

Arbeidsrettsrådets forslag for å redusere lønnsnemndbruken

Også for Arbeidsrettsrådet var et av de viktigste poengene med forslagene i NOU 1996:14 å redusere lønnsnemndbruken. Rådet hadde følgende forslag:

1. Avgjørende formelle posisjoner i tariffavtalesystemet til hovedorganisasjonene i arbeidslivet.

2. Forslag om at tariffavtaler inngått av hovedorganisasjonene på arbeidstakersiden skal være ufravikelige for enkeltstående arbeidstakerorganisasjoner.

3. Samlet avstemning innen den enkelte hovedsammenslutning i kommunal sektor.

Utvalget for tarifforhandlingssystemet ønsker ikke å gå videre med Arbeidsrettsrådets forslag om en lovfestet definisjon av hovedorganisasjon, for dermed å styrke hovedorganisasjonenes formelle posisjoner i tariffavtalesystemet. Også Utvalget for tarifforhandlingssystemet er av den oppfatning at det er nødvendig med sterke hovedorganisasjoner, men mener at det ikke er nødvendig med en lovfesting for å oppnå dette. Dagens hovedorganisasjoner har allerede en sterk posisjon gjennom avtaleverket, og denne posisjonen kan bli ytterligere styrket ved et tettere og mer forpliktende inntektspolitisk samarbeid som beskrevet i kapittel 3.1.

Arbeidsrettsrådets forslag på dette punktet var også knyttet nært sammen med forslaget om at en hovedorganisasjons tariffavtale skulle være ufravikelig i forhold til enkeltstående arbeidstakerorganisasjoners tariffavtaler. En lovfestet definisjon av hovedorganisasjon vil ikke ha betydning i forhold til de endringene som utvalget foreslår. Utvalget ønsker ikke å foreslå å lovfeste en slik definisjon uten at det skal tjene en bestemt hensikt.

Utvalget drøfter forslag 2 i kapittel 7. Det konkluderes med at dette forslaget slik utviklingen har vært etter 1996, ikke ville ha hatt vesentlig betydning for streikeomfanget. Det foreslår derfor ikke å gå videre med dette forslaget. Forslag 3 drøftes nærmere i kapittel 8 og 12.

Andre forslag

Utvalget har også drøftet andre mulige tiltak for å redusere lønnsnemndbruken:

1. Lovfeste kriterier for bruk av tvungen lønnsnemnd i tråd med de kriterier for begrensninger i streikeretten som er i tillatt etter ILOs praksis.

En permanent lovfesting av kriteriene for bruk av tvungen lønnsnemnd må skje i form av en fullmaktslov. En slik lov vil når som helst kunne oppheves eller endres, og representerer derfor ikke noen varig binding av lovgivningsmyndigheten. Lovgivning som representerer varig binding vil bare kunne skje ved grunnlovsendring, noe utvalget for sin del ikke finner aktuelt. Det er også på det rene at en eventuell permanent lov formelt ikke ville hindre Stortinget i å fortsatt vedta særlover om lønnsnemnd i pågående konflikter, på annet grunnlag enn den permanente lovens kriterier. Det å ha en permanent lov vil likevel kunne ha en nyttig og disiplinerende effekt, ved at forholdet til våre internasjonale forpliktelser ble ytterligere klargjort. Den vurdering Kommunal- og regionaldepartementet ga uttrykk for i det siterte avsnittet fra Ot.prp. nr. 69 (1999-2000) i kapittel 10.1.3, nemlig at man av og til velger å sette viktige nasjonale interesser foran våre internasjonale forpliktelser, vil dermed bli hovedtemaet for en særlov som eventuelt må fremmes og vedtas.

En eventuell permanent lovbestemmelse kunne hensiktsmessig plasseres i den eksisterende lov om lønnsnemnd i arbeidstvister av 19. desember 1952 nr. 7, for eksempel i form av et nytt tredje ledd i § 1, som kunne lyde slik:

«Kongen kan treffe vedtak om å bringe tvist som nevnt i arbeidstvistloven § 6 nr. 3 og tjenestetvistloven § 20 nr. 2 inn for Rikslønnsnemnda, dersom en arbeidsstans vurderes å innebære klar og umiddelbar fare for

a) liv, helse eller personlig sikkerhet eller

b) den nasjonale sikkerhet.

Fra samme tidspunkt er det forbudt å opprettholde arbeidsstans eller blokade til løsning av tvisten.»

Utvalget vil peke på at kriteriene «umiddelbar fare for liv, helse eller personlig sikkerhet eller den nasjonale sikkerhet», er valgt for å sikre at en fullmaktslov er i overensstemmelse med våre folkerettslige forpliktelser. Disse vilkårene er i overensstemmelse med hvilke inngrep i retten til arbeidskamp ILO aksepterer. Vilkårene vil etter utvalgets oppfatning også være tilstrekkelige til å sikre at inngrep i overensstemmelse med loven ikke vil bryte med Den europeiske sosialpakt artikkel 6 nr. 4, jf. artikkel 31. 8 Det er forutsatt at det ikke skal kunne gripes inn i en tvist før etter at arbeidsstans er iverksatt. Ved en slik fullmaktslov vil man likevel, der en arbeidsstans har svært akutte skadevirkninger kunne stanse konflikten raskere enn med dagens ordning. Det tar minimum fire dager å få vedtatt en lov om tvungen lønnsnemnd i Stortinget, og partene er ikke formelt forpliktet til å gjenoppta arbeidet før stortingsbehandlingen er ferdig.

Etter utvalgets oppfatning vil en lovbestemmelse som den skisserte bare være anvendelig i de tilfellene der det også i dag er tillatt å gripe inn og stanse en arbeidskonflikt, nemlig der liv og helse eller den nasjonale sikkerhet trues av en arbeidskonflikt. Å gi Kongen (regjeringen) fullmakt til å gripe inn uten å innhente Stortingets samtykke, kan innebære en fare for øket lønnsnemndbruk ved at det gjøres enklere å gripe inn. På den annen side kan det hevdes at en fullmaktslov bare vil være en effektivisering av dagens system, fordi det ennå ikke har forekommet at Stortinget har satt seg i mot et forslag fra regjeringen om tvungen lønnsnemnd. Når det brukes provisorisk anordning er det også i dag regjeringen som treffer beslutningen alene.

En permanent lov kan også føre til mindre ansvarlighet fra partene ved at noe av uvissheten i forhold til om det vil bli benyttet lønnsnemnd kan bli borte. Lønnsnemnd kan dermed bli en integrert del av forhandlingsforløpet for eksempel i helsesektoren. På den annen side er det liten grunn til å tro at partene vil ønske å gi fra seg råderetten over oppgjøret ved å overlate avgjørelsen til Rikslønnsnemnda.

Utvalget frykter at en permanent lov som tillater tvungen lønnsnemnd på bestemte vilkår, kan fjerne den fleksibiliteten som dette virkemiddelet gir til det norsk forhandlingssystemet. Inngrep i arbeidskonflikter som for eksempel kan ha store økonomiske skadevirkninger eller være ødeleggende for det inntektspolitiske samarbeidet vil ikke kunne stanses etter den foreslåtte lovbestemmelsen, men vil i enkelte situasjoner likevel kunne anses for nødvendige for å bevare stabiliteten. Det er derfor etter utvalgets mening viktig å understreke at en slik fullmaktslov ikke ville avskjære Stortingets lovgivningsmyndighet dersom det anses nødvendig å stanse en arbeidskonflikt av andre årsaker. Som nevnt ovenfor må Stortinget i slike tilfeller åpent vurdere om det ønsker å gripe inn i en arbeidskonflikt med tvungen lønnsnemnd til tross for at et inngrep kan være i strid med folkeretten.

Nettopp dette forhold kan likevel gjøre at en fullmaktslov om tvungen lønnsnemnd kan ha en disiplinerende effekt, både på myndighetene og partene. Det er neppe usannsynlig at det blir færre inngrep i strid med folkeretten når myndighetene eventuelt åpent må erkjenne mulighetene for at det begås folkerettsbrudd. Dette kan i sin tur motivere partene til å løse problemene gjennom forhandlinger og megling.

Utvalget for tarifforhandlingssystemet ønsker likevel ikke å foreslå en permanent fullmaktslov. Utvalget kan ikke se at de argumenter som kunne tale for en slik lov er tilstrekkelig tungtveiende til å endre dagens praksis med at Stortinget i det enkelte tilfellet må vedta en lov om tvungen lønnsnemnd, eventuelt at regjeringen vedtar å gripe inn med provisorisk anordning. Forslaget om å lovfeste kriterier for bruk av lønnsnemnd kan imidlertid vurderes på nytt dersom vi får en uheldig utvikling av lønnsnemndbruken.

2. Lovfestet eller avtalebasert rådgivende nemnd med mandat til å vurdere om en arbeidskamp er samfunnsskadelig og gi anbefalinger om å utsette, begrense eller stanse slik arbeidskamp.

Både Sverige og Finland har en nemndordning for vurdering av om arbeidskamp i offentlig sektor kan medføre samfunnsskade. Den svenske ordningen er avtalebasert og har hjemmel i hovedavtalene i statlig og kommunal sektor, mens den finske ordningen er lovregulert både for stat og kommune, men med adgang til å avtale avvikende ordninger. 9

Det er mulig at man også i Norge burde innføre en nemndordning der nemnda på initiativ fra en av partene eller fra andre kan vurdere en konflikts potensielle samfunnsskadelighet og komme med råd til partene om hvordan konflikten bør håndteres. En nemndordning kunne eventuelt kombineres med en fullmaktslov som skissert foran. Dersom en slik nemnd skulle forankres i lov, kunne man for eksempel tenke seg følgende bestemmelse inntatt i arbeidstvistloven:

«Dersom en av partene i en tvist som nevnt i § 6 nr. 3 eller i tjenestetvistloven § 20 nr. 2, anser at en arbeidsstans kan medføre vesentlig skade for almene interesser, kan tvisten henvises til behandling i en nemnd som nevnt i § xx. Dersom nemnda finner at en arbeidsstans kan medføre slik skade, skal den anmode partene i tvisten om å utsette, begrense eller stoppe arbeidsstansen.»

Dersom man ønsker å foreslå en slik nemndordning, er det flere forhold som må vurderes:

• om nemndas kompetanse skal begrenses til offentlig sektor (stat og kommune) eller gjelde generelt.

I forhold til spørsmålet om liv og helse vil det fortsatt være slik at det først og fremst er arbeidskonflikter i offentlig sektor som kan innebære fare for liv og helse. Med konkurranseutsetting og privatisering av stadig nye funksjoner særlig innenfor kommunene, vil imidlertid denne problemstillingen bli stadig mer aktuell også i privat sektor. En nemnd skal heller ikke bare vurdere en arbeidsstans i forhold til fare for liv og helse. Også en arbeidskonflikts virkning på det inntektspolitiske samarbeidet eller andre økonomiske hensyn kan tenkes å inngå i vurderingsgrunnlaget. Et annet moment er at en lovbasert nemnd kun for offentlig sektor vil medføre avgrensningsspørsmål, særlig i forhold til kommunal sektor. Det kan være vanskelig å definere hvilke virksomheter som hører hjemme i denne sektoren.

• hvem som skal kunne ta initiativ til nemndbehandling.

Det er ikke nødvendigvis bare partene i en konflikt som kan ha interesse i å få vurdert en konflikts samfunnsskadelighet. Myndighetene og publikum kan ha vel så stor interesse i dette, fordi de ofte vil være «ofrene» for en arbeidsstans. Det vil også måtte vurderes om bare en av partene skal kunne kreve nemndbehandling, eller om det må komme krav fra begge sider.

• hvilken sammensetning nemnda skal ha.

Erfaringen med nemndordningen i Sverige har vist at en nemnd sammensatt bare med representanter fra partene, ikke blir beslutningsdyktig. Det må derfor vurderes hvor mange nøytrale medlemmer nemnda skal ha, hvordan de skal utpekes eller velges og hvem de skal velges blant. Skal det for eksempel være tilstrekkelig at de har partenes tillit eller skal de i tillegg være arbeidslivskyndige eller ha spesielle kunnskaper på andre områder? Det må også tas i betraktning at en nemndbehandling vil skje i den samme perioden som det pågår forhandlinger og eventuelt meglinger, noe som kan føre til knapphet på personer som kan delta i nemnda, særlig for partene.

• om det skal være en permanent nemnd eller en nemnd som oppnevnes for den enkelte konflikt.

Denne problemstillingen vil blant annet ha betydning for hvor raskt en nemnd kan sammenkalles. I en tilspisset situasjon kan det ha avgjørende betydning at nemnda kan sammenkalles på kort varsel. Det vil sannsynligvis være enklere med en permanent nemnd, men vil også være mulig med en ad hoc-nemnd forutsatt at man har effektive oppnevningsrutiner.

• når en tvist skal kunne henvises til nemndbehandling, før eller under arbeidsstansen.

Etter den finske ordningen, kan en tvist henvises til nemnda både før det er iverksatt «stritsåtgärder» og senere. Dette er antagelig den mest hensiktsmessige ordningen fordi dersom man bare skulle kunne henvise til nemnda før en konflikt bryter ut, vil det være lett å tilpasse seg ved å la en konflikt starte for eksempel som en begrenset punktstreik. Et krav om henvisning bare før en konflikt bryter ut vil også gi en kort frist for å vurdere om en arbeidsstans vil kunne føre til slik skade for allmenne interesser at den bør behandles i nemnda.

• om en nemndbehandling skal ha oppsettende virkning og hvordan forholdet i så fall skal være til meglingsmannens adgang til å nedlegge midlertidig forbud mot arbeidsstans.

I den finske nemndordningen kan nemnda maksimalt bruke 14 dager på å behandle en tvist. Samtidig er det ikke tillatt å iverksette «stritsåtgärder» før tidligst 14 dager etter det tidspunkt som opprinnelig var varslet, dvs. at nemndbehandlingen har en oppsettende virkning. Dette er sannsynligvis den mest hensiktsmessige løsningen, både fordi det kan være vanskeligere å stoppe enn å hindre en konflikt og fordi tonen mellom partene kan tilspisses under en pågående arbeidsstans og dermed vanskeliggjøre drøftingene i nemnda.

Dersom man gir nemndbehandlingen oppsettende virkning, må dette vurderes i forhold til riksmeglingsmannens adgang til å nedlegge midlertidig forbud mot arbeidsstans etter arbeidstvistloven § 29 nr. 2.

• hva nemnda skal kunne uttale seg om.

I utgangspunktet skal nemnda kunne uttale seg om hvorvidt den finner at en varslet eller eventuelt iverksatt arbeidsstans kan føre til vesentlig skade for allmenne interesser. Den må også kunne uttale seg om den finner det mest hensiktsmessig å begrense omfanget eller for eksempel utsette iverksettelsen for å forsøke nye forhandlinger. Man kunne imidlertid også tenke seg at nemnda skulle kunne uttale seg om minimumsbemanning eller dispensasjonsbehov. Det kan også vurderes om nemnda skal ha anledning til å uttale seg om selve tvisten, for eksempel komme med forslag til løsning av konkrete tvistepunkter.

• hvor lang tid nemnda skal kunne bruke på behandlingen av en tvist.

Valget av løsning her vil ha nær sammenheng med spørsmålet om oppsettende virkning. Det må uansett legges til grunn at behandlingen må skje så raskt som mulig dersom nemndas råd skal få noen betydning.

• hvem som skal betale kostnadene.

I Finland betales kostnadene av det offentlige, mens partene i den svenske ordningen bærer sine egne kostnader. Forskjellen har nok særlig sammenheng med at den finske ordningen er nedfelt i lov, mens den svenske er avtalebasert.

• om en nemnd skal være lov- eller avtalebasert.

Å lovfeste en nemndordning vil gi ordningen større gjennomslagskraft og sikre at den gjelder for alle. Denne løsningen bør også velges dersom nemndas nøytrale medlemmer skal utnevnes av det offentlige.

Utfallet av flere av disse vurderingene vil ha stor betydning for om en nemnd vil få noen reell innflytelse når det gjelder å begrense bruken av arbeidskamp. En annen vesentlig problemstilling er hvilken autoritet en nemnd vil ha så lenge den ikke har noen beslutningsmyndighet, men kun kan komme med rådgivende uttalelser som partene kan velge om de vil rette seg etter. Det er mulig at en uttalelse fra nemnda vil få stor «moralsk» tyngde, slik at dens avgjørelse som hovedregel vil bli fulgt. Svakheten vil være at nemndas autoritet raskt vil svekkes dersom noen parter velger å ikke rette seg etter dens uttalelser. En nemndordning vil også være noe prinsipielt nytt som det kan være vanskelig å overskue konsekvensene av i et ellers veletablert system.

Utvalget for tarifforhandlingssystemet har etter dette kommet til at det ikke bør foreslås å opprette en nemndsordning nå. Dette er likevel et forslag som eventuelt kan utredes nærmere på et senere tidspunkt dersom forholdene skulle tilsi det.

3. Åpne for at myndighetene kan stanse deler av en streik.

Stortinget valgte i 1998 for første gang å gripe inn i en streik i KS-området bare for de forbundene der streiken innebar fare for liv og helse, uten å stanse streiken for hele forhandlingssammenslutningen. Dette kom overraskende, men var formelt sett uproblematisk fordi det i kommunal sektor er hvert enkelt forbund som inngår tariffavtale med KS. En slik praksis kan likevel være bekymringsfull dersom man ikke ønsker en utvikling mot ulike avtaler i kommunal sektor, men vil beholde et system med likelydende vertikale hovedtariffavtaler.

Problemstillingen blir en annen dersom man ønsker å gripe inn overfor enkeltforbund for eksempel i staten, der hovedsammenslutningen inngår én tariffavtale. Den samme problemstillingen kan oppstå i kommunal sektor dersom man kommer frem til en forhandlingsordning mer på linje med den statlige ordningen. Også i privat sektor kan problemstillingen tenkes å oppstå dersom en del av en større konflikt truet liv og helse og myndighetene valgte å stanse bare denne delen, mens resten av konflikten fikk fortsette.

En løsning hvor myndighetene kan stoppe deler av en arbeidsstans som medfører fare for liv og helse dersom nødvendige dispensasjoner ikke blir innvilget, vil innebære at noen arbeidstakergrupper ville måtte gå tilbake til jobb, mens de øvrige medlemmene av for eksempel en hovedsammenslutning kunne fortsette streiken. Arbeidstakerne som var omfattet av den delen av konflikten som ble stoppet, ville uansett bli bundet av den løsningen som senere kunne oppnås.

Selve inngrepet i konflikten ville sannsynligvis være i tråd med vilkårene både etter Sosialpakten artikkel 31 og ILOs praksis, men løsningen kunne tenkes å være i strid med de retningslinjer som ILO-organene legger til grunn for hva som skal skje etter at det er grepet inn. Det stilles da krav til myndighetene om at det skal skaffes til veie felles forhandlingsprosedyrer og en ordning med upartisk og hurtig tvungen voldgift dersom forhandlingene ikke fører frem. 10 På den annen side kan en slikt inngrep ses på som en form for minimumsbemanning, som etter ILOs praksis kan være et akseptabelt alternativ i forhold til det å stanse en streik. I en situasjon der det er etablert et system med minimumsbemanning vil mange arbeidstakere være i arbeid mens det pågår arbeidskamp, men være omfattet av den løsning som kommer etter arbeidskampens avslutning. Offentlige tjenestemenn som utfører forvaltningsoppgaver, innenfor de rammer som trekkes opp i ILOs praksis, er ikke vernet etter ILO-konvensjon nr. 98 om gjennomføringen av prinsippene for organisasjonsretten og retten til å føre kollektive forhandlinger. Inngrep i streikeretten i forhold til disse vil dermed ikke være i strid med ILO-retten.

Etter utvalgets oppfatning er det mulig at en slik løsning ville føre til større forsiktighet med hensyn til hvilke grupper man tok ut i streik eller lockout og en større vilje til å innvilge nødvendige dispensasjoner, og dermed til en begrensning i behovet for tvungen lønnsnemnd. Løsningen anses likevel ikke for hensiktsmessig fordi den kan føre til en uønsket oppsplitting av tariffavtalesystemet. Det kan også diskuteres hvor store muligheter man vil ha for å oppnå noe med en fortsatt streik hvis flere av hovedsammenslutningene allerede har kommet til enighet med arbeidsgiver.

4. Åpne opp for andre typer arbeidskamp enn full arbeidsnedleggelse.

Dette temaet er drøftet i kapittel 9, men det har også betydning i forhold til tvungen lønnsnemnd, fordi arbeidskamp som truer liv og helse, særlig i offentlig sektor, også kan tilskrives mangel på andre reaksjonsmåter.

I for eksempel Sverige og Finland kan arbeidskamp iverksettes ved at det varsles «stridsåtgärder» uten at selve arbeidsforholdet sies opp, se nærmere om dette i kapittel 6. Dersom det lovlig skal kunne iverksettes arbeidskamp i interessetvister etter norsk rett, krever arbeidstvistloven og tjenestetvistloven at det er foretatt plassoppsigelse, dvs. at de individuelle arbeidsforhold må sies opp. Det er ikke adgang til oppsigelse bare for deler eller enkelte funksjoner av et arbeidsforhold, i det minste hvis partene ikke spesielt har avtalt det. 11 Som påpekt i kapittel 9.4 finnes det likevel eksempler på at det er mulig også innenfor offentlig sektor å målrette streiker slik at de i større grad rammer arbeidsgiver og i mindre grad tredjemann.

Utvalgets flertall, utvalgsleder Ingse Stabel og utvalgsmedlemmene Torgeir Aarvaag Stokke (nøytral), Kjell Bjørndalen (LO), Morten Øye (LO), Lars Chr. Berge(NHO), Erik Bartnes (KS), Randulf Riderbo (HSH), Ingvild Elden (NAVO) og Randi Stensaker (AAD), er av den oppfatning at det ikke bør skje en endring av det norske systemet i retning av å i større grad åpne for partiell arbeidskamp eller «andre kampmidler». En slik endring vil forrykke likevekten mellom partene i en tvist og gjøre konfliktsituasjonen mer uklar.

Utvalgets medlemmer Sverre Strand (Akademikerne) og Aud Blankholm (AF) er uenige i flertallets konklusjon og begrunnelse under dette punkt. Det vises blant annet til at arbeidstakere med høyere utdanning i offentlig sektor gjennom de siste tre tiår med kollektive forhandlinger og mulighet for å gå til streik har måttet tåle en noenlunde kontinuerlig tilbakegang i relativt lønnsnivå. På den annen side har arbeidstakere med høyere utdanning i privat sektor i tilsvarende leder- og høyere funksjonærstillinger beholdt sin relative posisjon i lønnsspredningen med minimalt innslag av kollektiv lønnsdannelse og de arbeidskampmidler som er knyttet til tariffavtaler. At det forholder seg slik er uomtvistet, jf. for eksempel kapittel 12.3.3 i NOU 2000:21, se blant annet figur 12.20.

Årsaken ligger først og fremst i at likevekten mellom partene i en arbeidskamp i offentlig sektor utelukkende er av formell karakter. Akademikere og en del andre grupper i offentlig tjenesteyting er for en stor del beskjeftiget enten med myndighetsutøvelse eller med produksjon/ledelse av samfunns- eller livsnødvendige tjenester. Med arbeidskamp basert på full plassfratredelse og evt. tilhørende ansettelsesblokade som eneste kampmiddel, er det nettopp ikke reell likevekt mellom partene. En streik blant arbeidstakere med høyere utdanning med noe bredde og omfang vil nødvendigvis ramme samfunnsnødvendig virksomhet på en slik måte at regjering og Storting uten å komme i konflikt med folkerettens vern av streik, må gripe inn med forbud og henvisning av tvisten til tvungen lønnsnemnd. Alternativet vil være en streik som kanskje rammer tredjemann på en ubehagelig måte, men som har mindre effekt i forhold til det å øve et reelt press på motparten. Det innebærer at disse grupper under gjeldende system ikke har noen reell mulighet for arbeidskamp. De streikeaksjoner som ble igangsatt av Akademikernes Fellesorganisasjon på 80- og 90-tallet er i så måte illustrerende. Streikene fungerte i stor grad som protestaksjoner med i beste fall en virkning for lønnsdannelsen ved påfølgende oppgjør. At våre tradisjonelle regler for arbeidskamp faktisk fungerer så vidt utilfredsstillende i offentlig sektor, bidrar til å svekke organisasjonenes stilling og tillitsforholdet/mandatet fra medlemmene som grunnlag for å kunne delta likeverdig i et inntektspolitisk samarbeid.

Det vil etter disse medlemmers syn være mulig å gjøre arbeidskamp for blant annet akademisk arbeidskraft i offentlig sektor til et mer reelt virkemiddel, dersom en i Norge følger eksemplet fra Sverige (og Finland), jf. kapittel 6.3.6 og tillater kamptiltak uten nødvendigvis å kreve full plassoppsigelse og -fratredelse. Det kunne innebære at arbeidskonflikter i offentlig sektor kunne pågå over noe lengre tid uten avgjørende å ramme samfunnsnødvendig virksomhet og derigjennom tredjemann. Begge parter ville kunne oppleve konflikten som ubehagelig og søke forhandlingsmessige kompromisser. Selv bare muligheten for konflikter av denne type ville påvirke forhandlingsforløpet og innebære at partene i utgangspunktet ville være mer kompromissvillige.

De kampmidler som etter svensk mønster kunne komme på tale, er for eksempel:

• tidsbegrenset/rullerende streik

• blokade av overtid/utvidet alminnelig arbeidstid

• generell ansettelsesblokade i stillinger øremerket for yrkesgruppe tilsluttet vedkommende organisasjon

• blokade av tjenestereiser utenom den alminnelige arbeidstid

• evt. vegring av ikke-essensielle arbeidsoppgaver.

Som i Sverige måtte det være knyttet de samme varselfrister til denne type kampmidler som til plassoppsigelse/plassfratredelse, og meglingsinstitusjonen måtte kunne nedlegge forbud mens megling pågår og for øvrig arbeide på samme måte som nå.

Den formelle og prinsipielle likevekten mellom partene ville være ivaretatt ved at arbeidsgiverne kunne gå til lockout eller mer begrensede kamptiltak med vanlig frist. For øvrig er det grunn til å tro at dersom arbeidstvistloven og tjenestetvistloven ga en noe videre åpning for slike kampmidler, ville partene i Norge på samme måte som det er skjedd i Sverige, selv komme frem til nærmere avgrensninger av kamptiltak og mottiltak i en hovedavtale.

Disse medlemmer vil anbefale at de svenske regler for arbeidskamp blir nærmere vurdert under den videre behandling av utvalgets innstilling.

Utvalgets medlem Stein Gjerding (YS) ser behov for en nærmere utredning av «andre kampmidler», spesielt sett i lys av at utviklingen kan synes å gå i retning av en større grad av lokal lønnsdannelse uten konfliktrett.

5. Avtaler eller lovfesting av et system med minimumsbemanning, eventuelt bedre utbygget system for dispensasjoner under en pågående arbeidskamp.

Ordningen med dispensasjonssøknader i forbindelse med en arbeidskonflikt er ikke lovfestet. Noen hovedavtaler, som for eksempel innen offentlig sektor, har prosedyre- og omfangsregler knyttet til arbeidstakere som ikke skal tas ut i konflikt. Ellers i arbeidslivet er det også langvarig praksis for hvordan dispensasjonssøknader behandles.

Slike søknader vil som hovedregel gjelde deler av en virksomhet eller enkeltoppgaver, sjelden hele virksomheten. Det vil være virksomheten som tar initiativ til en søknad om dispensasjon, og virksomhetens tillitsvalgte er ofte medunderskrivere på søknaden eller det foreligger en uttalelse til dem som skal behandle søknaden. Adressat for søknadene er enten forbund og landsforeninger eller lignende, eller hovedorganisasjonene. Begge parter nedsetter gjerne dispensasjonsutvalg. Begge utvalg må være enige, men i realiteten er det arbeidstakersiden, som den aktive part, som bestemmer ved en streik.

En rekke dispensasjonssøknader kommer gjerne inn i forkant av en konflikts utbrudd. I LO/NHO-området er det slik at behandlingen av søknadene starter den siste dagen det megles, slik at det skal foreligge en avgjørelse før konfliktutbrudd. Ofte vil ikke partene lokalt ha full oversikt over de problemer en arbeidskonflikt kan skape for virksomheten eller tredjemann. Det er derfor vanlig at det kommer mange dispensasjonssøknader også etter at konflikten eventuelt har brutt ut. Disse behandles så raskt det lar seg gjøre. Det blir gitt få dispensasjoner i forkant av konfliktutbruddet, men etter at konflikten er en realitet innser man ofte at praksis må legges om. Som eksempel ble det under konflikten i LO/NHO-området i 2000 gitt dispensasjoner i stor skala på områder som sykehus, kystvakten, Nordsjøen med mer. På bakgrunn av disse erfaringene vil partene i forkant av neste tariffoppgjør vurdere å inngå en sentral avtale om hvordan man skal forholde seg ved konflikt, jf. Hovedavtalen § 3-3.

Også ellers i arbeidslivet er det praksis for å etablere en tilsvarende streikeberedskap og et apparat både lokalt og sentralt som raskt skal kunne behandle dispensasjonssøknader.

Det finnes ikke lovfestede ordninger med minimumsbemanning under en arbeidskonflikt. I offentlig sektor er det imidlertid tariffestede regler om arbeidstakere som ikke skal tas ut i streik. Innen for eksempel bank- og forsikringsvirksomhet finnes det regler om minimumsbemanning («frikrets»). I Hovedavtalen LO/NHO § 3-3 er det en bestemmelse om at partene enten i den enkelte bedrift eller innenfor en bransje, kan inngå avtaler som regulerer forhold knyttet til en bedrifts avslutning og gjenopptakelse i forbindelse med arbeidskonflikter. Tilsvarende bestemmelse finnes også i de hovedavtaler HSH og Arbeidsgiverforeningen NAVO er part i. Slike avtaler har imidlertid ikke noe med minimumsbemanning å gjøre, men er såkalte «nedkjøringsavtaler» som skal gjøre det mulig for bedriftene å unngå betydelige materielle skader og å avverge mulig fare for liv og helse. Det er en forutsetning at slike avtaler ikke skal kunne brukes til noen unødig forlengelse av konflikten.

På bransjenivå i LO/NHO-området er det inngått slike avtaler innenfor metallurgisk industri og fiskemel- og fiskefórindustrien. Bransjeavtalene forutsettes å danne grunnlaget for stedlige avtaler. Det er mange eksempler på slike stedlige eller lokale avtaler, blant annet innenfor bryggerinæringen og energisektoren. Det finnes imidlertid ingen samlet oversikt over denne typen avtaler.

Utvalget for tarifforhandlingssystemet ønsker ikke å foreslå noen endring av dagens praksis ved å lovfeste et system for minimumsbemanning eller dispensasjoner under en pågående arbeidskamp. Dette ville for det første være et brudd på norsk tradisjon. Viktigere er det at det er den som iverksetter en arbeidskamp, som må ha oversikt over virkninger og konsekvenser av konflikten. Ansvaret bør verken kunne skyves over på den som streiken skal ramme eller på myndighetene.

6. Andre forslag

På møtet som utvalget hadde med organisasjonene som ikke er representert i utvalget, var myndighetenes bruk av tvungen lønnsnemnd et av temaene. Det var generell enighet om at lønnsnemndbruken bør begrenses og knyttes opp mot kriteriene for inngrep i streikeretten som trekkes opp i folkeretten. Bortsett fra dette, kom det bare ett konkret forslag om hvordan bruken kunne begrenses. Dette forslaget gikk ut på å forlenge avtaleperiodene, slik at det sjeldnere ville bli anledning til å ta i bruk arbeidskamp.

Utvalget er av den oppfatning at det ikke er hensiktsmessig å ta opp diskusjonen om lengre avtaleperioder nå.

10.1.6 Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget for tarifforhandlingssystemet foreslår ikke konkrete endringer når det gjelder bruken av tvungen lønnsnemnd. Ved vurderingen av de ulike forslagene har imidlertid utvalget pekt på at en ordning med en partssammensatt nemnd for å vurdere en konflikts samfunnsfare og komme med eventuelle anbefalinger, er et forslag som eventuelt kan utredes nærmere dersom situasjonen skulle tilsi det. Når det gjelder forslaget om å åpne for andre typer arbeidskamp enn full arbeidsnedleggelse, så ønsker ikke utvalgets flertall noen endring i dagens system. Et mindretall i utvalget har imidlertid et annet syn på dette punktet, se nærmere i kapittel 10.1.5 punkt 4. For øvrig vises til drøftingene under de enkelte punkter i kapittel 10.1.5.

10.2 Rikslønnsnemnda

Utvalget for tarifforhandlingssystemet har bedt om synspunkter på lønnsnemndloven og Rikslønnsnemndas funksjon fra formann i Rikslønnsnemnda, sorenskriver Stein Husby. I et brev til utvalget har Stein Husby kommet med nyttige innspill, særlig i forhold til Rikslønnsnemndas kompetanse.

10.2.1 Sammensetning

Rikslønnsnemnda er en fast voldgiftsnemnd som oppnevnes for tre år av gangen med hjemmel i lønnsnemndloven av 1952. Nemnda ble siste gang oppnevnt 16. februar 2001 med virkning fra 1. mars 2001. Rikslønnsnemnda står til disposisjon for partene i arbeidslivet. Dersom partene i en tvist ønsker å la konflikten løses ved frivillig lønnsnemnd, kan de benytte Rikslønnsnemnda, og det offentlige vil betale utgiftene til voldgiftsbehandlingen. Partene står fritt til å benytte en annen voldgiftsnemnd, men må da bære kostnadene selv. For embetsmenn uten adgang til å gå til arbeidsnedleggelse er det Rikslønnsnemnda som avgjør en eventuell tvist med bindende virkning, jf. tjenestetvistloven § 26a.

Dersom det vedtas en særlov eller provisorisk anordning om tvungen lønnsnemndbehandling av en tvist, vil loven forby fortsatt arbeidskamp og henvise tvisten til løsning i Rikslønnsnemnda.

Rikslønnsnemnda settes i den enkelte sak med 7 medlemmer. Fem av disse oppnevnes av Kongen for 3 år av gangen. Tre av de faste medlemmene er uavhengige av regjeringen/myndighetene og partene i arbeidslivet. De oppnevnes som regel blant ledende økonomer, jurister e.l. Av hensyn til nemndas autoritet er det viktig å finne kandidater som i tillegg til de faglige kvalifikasjoner nyter allmenn respekt på både arbeidstaker- og arbeidsgiversiden. To av medlemmene representerer henholdsvis arbeidstaker- og arbeidsgiverinteresser og skal ha særlig innsikt i landsomfattende tarifforhold. Innenfor privat sektor oppnevnes disse medlemmene fra de to største arbeidslivsorganisasjonene, LO og NHO. Når nemnda behandler tvister etter tjenestetvistloven, er det staten v/AAD som representerer arbeidsgiverinteressene, mens tjenestemannsinteressene ivaretas av LO Stat som den største organisasjonen på arbeidstakersiden. Disse nemndmedlemmene har en rådgivende status i nemnda, og ingen selvstendig stemmerett. Partene i den enkelte tvist utpeker hver ett medlem av nemnda. Disse to medlemmene og de tre medlemmene uten partstilknytning har som hovedregel stemmerett, men de partsoppnevnte medlemmene kan overlate sin stemmerett til den faste arbeidstaker- eller arbeidsgiverrepresentanten. Rikslønnsnemndas leder kan med partenes samtykke bestemme at nemnda i den enkelte tvist settes med tre medlemmer. Kommunal- og regionaldepartementet har sekretariatet for Rikslønnsnemnda.

Det har ved enkelte anledninger vært reist kritikk mot at de faste representantene fra arbeidstaker- og arbeidsgiversiden alltid oppnevnes fra LO og NHO. Det har vært anført at for eksempel YS burde representere arbeidstakersiden når tvisten som behandles gjelder et YS-forbund, slik som det er i Arbeidsretten. I forbindelse med høringen av Arbeidsrettsrådets innstilling «Den tvungne voldgifts problem i norsk arbeidsliv» (NOU 1973:6) foreslo blant annet Sykepleierforbundet at Rikslønnsnemnda bare skulle ha tre faste nøytrale medlemmer, i tillegg til de partsoppnevnte medlemmene i den enkelte tvist. De viste til at Rikslønnsnemnda etter lønnsnemndloven § 4, jf. arbeidstvistloven § 19, har anledning til å innhente all nødvendig informasjon for å få saken tilstrekkelig opplyst og at det dermed ikke burde være nødvendig med faste sakkyndige representanter. 12

Arbeidsrettsrådet avga 8. april 1983 en innstilling til Kommunal- og arbeidsdepartementet om Rikslønnsnemndas sammensetning. Konklusjonen i innstillingen var at rådet ikke så det som aktuelt å foreslå endringer i regelverket om Rikslønnsnemndas sammensetning. Arbeidsrettsrådets oppfatning var at avstemningsreglene i Rikslønnsnemnda viser at spørsmålet om fast arbeidstaker- og arbeidsgiverrepresentasjon mer er et spørsmål om hvordan en skal få en funksjonsdyktig nemnd, enn et spørsmål om partsrepresentativitet. Rikslønnsnemnda har behov for sakkyndige faste representanter med bredest mulig innsikt i de rådende tarifforhold og andre oppgjør. Det har vært antatt at representanter fra LO og NHO/staten besitter den nødvendige kompetansen, i tillegg til at de er tallmessig overlegne. Hensynet til kontinuitet i nemnda har også blitt vektlagt. Den daværende kommunal- og arbeidsminister sluttet seg til Arbeidsrettsrådets konklusjon. På bakgrunn av kritikken mot sammensetningen har imidlertid oppnevningspraksisen blitt endret ved at også YS, AF og Akademikerne har fått anledning til å komme med forslag til medlemmer og varamedlemmer for de faste arbeidstakerrepresentantene. Fordeling av faste medlemmer og varamedlemmer har så blitt fastsatt forholdsmessig, basert på organisasjonenes medlemstall, noe som i praksis fører til at det fortsatt er LO og NHO som møter som faste arbeidstaker- og arbeidsgiverrepresentanter i Rikslønnsnemnda.

KS har i et notat til utvalget stilt spørsmål ved Rikslønnsnemndas sammensetning, spesielt på bakgrunn av at KS aldri har den faste arbeidsgiverrepresentanten i nemnda når den behandler arbeidstvister i kommunal sektor der KS er part. Også andre medlemmer i utvalget har pekt på nødvendigheten av å diskutere om dagens praksis for sammensetning av Rikslønnsnemnda fortsatt er hensiktsmessig og godt begrunnet.

LO og NHO er fortsatt de største organisasjonene på henholdsvis arbeidstaker- og arbeidsgiversiden, men det kan stilles spørsmål ved om dette fortsatt skal være tilstrekkelig for å utpeke representanter fra disse organisasjonene som de mest arbeidslivskyndige ved behandling av alle typer saker. Dersom kontinuitet anses som et vesentlig argument for å ha faste partsrepresentanter, kan det imidlertid fortsatt være naturlig å oppnevne disse representantene fra LO og NHO. Imidlertid kan det faktum at disse medlemmene uansett ikke har stemmerett svekke betydningen av kontinuitetshensynet.

Et alternativ kan være å endre praksisen for Rikslønnsnemndas sammensetning, slik at nemnda settes sammen på samme måte som Arbeidsretten. Arbeidsretten sammensettes i den enkelte sak med 7 medlemmer, tre nøytrale og fire medlemmer oppnevnt etter innstilling fra organisasjoner med innstillingsrett etter arbeidstvistloven § 11. Disse fire vil skifte etter hvilke organisasjoner som er part i den konkrete tvisten som behandles av retten, jf. arbeidstvistloven § 14. Reglene i arbeidstvistloven kapittel 2 kommer etter lønnsnemndloven § 4 også til anvendelse for Rikslønnsnemnda så langt de passer. En endring av Rikslønnsnemndas sammensetning i tråd med det ovennevnte vil derfor muligens ikke kreve noen lovendring, men bare en omlegging av praksis.

En annen løsning kan være som foreslått av blant annet Sykepleierforbundet i 1972, at Rikslønnsnemnda i den enkelte tvist settes med tre nøytrale medlemmer og et medlem oppnevnt fra hver av partene i tvisten. Som påpekt av Sykepleierforbundet, har Rikslønnsnemnda etter lønnsnemndloven § 4, jf. arbeidstvistloven § 19 anledning til å innhente den informasjon eller ekspertise som er nødvendig for å få saken tilstrekkelig opplyst. Det er derfor mulig at det ikke er nødvendig med fast sakkyndig representasjon i Rikslønnsnemnda.

Et tredje alternativ kan være å utvide antallet medlemmer i nemnda til 9, slik at 7 medlemmer utpekes som i dag, men at den hovedorganisasjon som tvistens parter er medlem i tillegg får rett til å utpeke et rådgivende medlem hver. Dersom det er en frittstående organisasjon som er i nemnda, vil det være denne som skal utpeke rådgiver. En slik sammensetning vil sikre et bredt kunnskapsnivå i nemnda, både om oppgjørene og tarifforholdene generelt og om den konkrete tvisten. Ulempen vil være at nemnda som kollegium blir stor og tyngre å administrere.

Utvalget for tarifforhandlingssystemet vil foreslå at Rikslønnsnemnda skal ha en sammensetning i tråd med det siste alternativet som er skissert ovenfor, nemlig med 9 medlemmer inkludert nemndas formann. Etter utvalgets mening vil dette være den sammensetningen som best varetar hensynet både til kontinuitet og til et bredest mulig kunnskapsnivå i nemnda. Som påpekt er LO og NHO fortsatt de største partene i norsk arbeidsliv, og fast deltakelse fra disse kan bidra til at den konkrete tvist blir sett i sammenheng med lønnsoppgjøret for øvrig. Deltakelse av rådgivere fra de partene som er i konflikt, vil sikre best mulig kunnskap om denne konflikten, kunnskap som de sentrale parter ikke nødvendigvis besitter. Dette vil være viktig, kanskje særlig i forhold til kommunal sektor.

Dette forslaget vil kreve en endring i lov 19. desember 1952 nr. 7 om lønnsnemnd i arbeidstvister § 2:

«Rikslønnsnemnda skal ha en formann og åtte andre medlemmer.

Formannen og fire medlemmer, med personlige varamenn, blir oppnevnt av Kongen for tre år. Ett av medlemmene skal representere arbeiderinteresser, og ett arbeidsgiverinteresser. Partene i den enkelte tvist utpeker hver to medlemmer av nemnda. Utpeker en part ikke sitt medlem innen den fristen som formannen har satt, blir medlemmet oppnevnt av vedkommende departement.

Ved avgjerd av nemnda stemmer ett medlem fra arbeidersiden og ett fra arbeidsgiversiden. Ett av de to medlemmene som er utpekt av hver av partene i den enkelte tvist stemmer, med mindre han med samtykke av det faste medlem for vedkommende partsinteresser overfører sin stemmerett til denne. Partene skal bestemme ved utpekingen hvilke av medlemmene som skal kunne stemme. Med partenes samtykke kan formannen i Rikslønnsnemnda avgjøre at nemnda i en tvist blir satt med tre medlemmer og med ham selv eller ett av de andre faste medlemmer som ikke representerer partsinteresser, som formann. Partene i tvisten utpeker ett medlem hver» (endringene er satt i kursiv).

Når Rikslønnsnemnda skal løse en tvist etter tjenestetvistloven, er det i dag slik at de faste partsrepresentantene skal representere henholdsvis statens og tjenestemennenes interesser, jf. tjenestetvistloven § 26. På arbeidstakersiden har det vært praksis for at tjenestemannsinteressene blir ivaretatt av den største hovedsammenslutningen, dvs. LO Stat. Den sammensetningen Rikslønnsnemnda har etter tjenestetvistloven § 26 har vist seg å være hensiktsmessig med hensyn til at nemnda skal være funksjonsdyktig og med nødvendig kompetanse. For å opprettholde tjenestetvistlovens intensjoner og den praksis som har vært fulgt med at det er den største hovedsammenslutningen som skal være representert, har utvalget kommet til at når Rikslønnsnemnda skal løse en tvist etter tjenestetvistloven, skal nemnda fortsatt bestå av 7 medlemmer inkludert formannen, på samme måte som i dag. For å sikre at den faste representanten fra arbeidstakersiden utnevnes fra den største hovedsammenslutningen, foreslår utvalgets flertall at det i tjenestetvistloven § 26 gjøres følgende endring i andre setning:

«I tvister av denne art, skal det blant de fem medlemmene av Rikslønnsnemnda som oppnevnes av Kongen, være en som representerer tjenestemenn i statsstilling og en som representerer statens interesser» (endringen er satt i kursiv).

Utvalgets medlem Aud Blankholm(AF) vil bemerke at i følge dagens bestemmelse i tjenestetvistloven § 1 er tjenestemenn i skoleverket omfattet av lovens bestemmelser, herunder § 26 i kapittel 7 om Rikslønnsnemnda. Staten har forhandlingsansvaret for skoleverket. Det kan derfor ikke forsvares at staten nå gjennom utvalgets forslag til endring i § 26 ikke gir disse arbeidstakerne en likeverdig mulighet for representasjon i Rikslønnsnemnda, på linje med øvrige tjenestemenn i henhold til tjenestetvistloven.

10.2.2 Saksbehandlingsregler og praksis

Lønnsnemndsloven har ikke selv noen saksbehandlingsregler, men etter lovens § 4 skal arbeidstvistlovens regler om Arbeidsretten gjelde så langt de passer. Reglene tar sikte på å sikre en mest mulig grundig og forsvarlig saksbehandling. Partene møter med prosessfullmektiger og har adgang til å legge frem for nemnda alle opplysninger som de mener er av betydning for tvisten. Nemnda kan selv innhente nødvendige tilleggsopplysninger. I forhold til prosessuelle spørsmål som ikke reguleres i arbeidstvistloven, vil det være naturlig for Rikslønnsnemnda å legge prinsippene i tvistemålsloven til grunn. En eventuell tvist om hvorvidt Rikslønnsnemnda har foretatt en forsvarlig saksbehandling vil kunne prøves av Arbeidsretten.

Lønnsnemndloven inneholder ingen formelle beslutningsregler for Rikslønnsnemnda. I forarbeidene til loven ble heller ikke slike regler drøftet spesielt, men det ble forutsatt at Rikslønnsnemnda skal være et upartisk, objektivt og uavhengig organ. 13 De prinsipper som kan sies å foreligge for nemndas kompetanse er dermed i hovedsak utformet gjennom nemndas kjennelser, i tillegg til at Arbeidsretten i enkelte saker har uttalt seg om kompetanse- og saksbehandlingsprinsipper for Rikslønnsnemnda.

Etter § 1 fjerde ledd har en kjennelse fra Rikslønnsnemnda samme virkning som en tariffavtale. Dette har, blant annet av Arbeidsretten, blitt tolket slik at kjennelsen kan omfatte det en tariffavtale omfatter. I en dom fra Arbeidsretten fra 1972 uttaler retten at Rikslønnsnemnda er en selvstendig og uavhengig institusjon som har plikt til i kraft av en uhildet og saklig vurdering å avgjøre den interessetvist som er forelagt den. Retten legger også til grunn at det er adgang til å se den aktuelle tvist i sammenheng med andre interessetvister. 14

Av Rikslønnsnemndas kjennelser kan en se enkelte linjer for nemndas praksis: 15

• Partenes påstander setter grenser for hvilke spørsmål som kan behandles. Dette ser også ut til å være lagt til grunn i ARD 1981 s. 381.

• Prinsipielle spørsmål som partene ikke har diskutert forut for nemndsbehandlingen vil sjelden bli behandlet av Rikslønnsnemnda. Det finnes enkelte unntak, blant annet da nemnda i 1980 opprettet en hovedavtale for partsforholdet på de faste installasjonene i Nordsjøen og i 1982 da det ble fastsatt et nytt lønnssystem offshore.

• Etterbetaling for arbeidstakere som har vært i streik gis fra det tidspunkt streiken ble avsluttet. Heller ikke dette er et prinsipp som det har vært full enighet om, blant annet stemte et av nemndas nøytrale medlemmer for full etterbetaling til Transportarbeiderforbundet i 1982. Prinsippet har imidlertid blitt fulgt siden 1974.

• Som hovedregel stadfestes et anbefalt forhandlings- eller meglingsforslag der et slikt foreligger. Det finnes likevel noen få eksempler på at Rikslønnsnemnda har fraveket et anbefalt forhandlings- eller meglingsforslag. Muligens kan det finnes 3 eller 4 kjennelser som kan kalles klare unntak fra denne hovedregelen.

Nemndas praksis er altså ikke absolutt, men kan fravikes i situasjoner der det anses hensiktsmessig.

I møtet som ble avholdt med organisasjonene som ikke er med i utvalget, var Rikslønnsnemndas funksjon en av de problemstillingene som organisasjonene ble bedt om å komme med innspill til.

Det var bare NITO og Norsk Lærerlag som hadde kommentarer. NITO er av den oppfatning at Rikslønnsnemnda ikke har noen reell funksjon. Nemnda beskytter dem som har forhandlet seg frem til enighet. Nemndbehandling gir ingen resultater for dem som har vært i konflikt. Norsk Lærerlag hevder at Rikslønnsnemnda ikke har den frie og uavhengige stilling som den skulle ha.

KS har i notat til utvalget pekt på at de anser det som problematisk at krav som ikke har vært gjenstand for forhandling eller megling kan bringes inn for Rikslønnsnemnda.

I kommunal sektor forekommer det som et resultat av forhandlingsordningen, der enkeltforbund kan bryte ut av forhandlingssammenslutningen og gå til streik uten å måtte varsle på nytt eller møte til ny megling, at det presenteres nye krav for Rikslønnsnemnda. Dersom konflikten skal løses ved tvungen lønnsnemnd, vil forbundene presentere egne krav og ikke forhandlingssammenslutningens krav, som er de kravene det er blitt forhandlet og meglet om. I notatet fra KS er det vist til flere eksempler på at Rikslønnsnemnda har behandlet krav som det ikke har vært forhandlet om, både i 1992, 1994 og i 1998.

Utvalget har vurdert om det vil være hensiktsmessig å lovfeste en begrensning i Rikslønnsnemndas kompetanse slik at nemnda bare kan ta stilling til krav som har vært gjenstand for forutgående forhandling og megling. Spørsmålet er om en slik lovbestemmelse kan løse noen av de spørsmålene som utvalget anser for problematiske i forhold til Rikslønnsnemnda. Det vil løse problemet i kommunal sektor i forhold til de enkelte forbund som presenterer egne krav i Rikslønnsnemnda, men kan kanskje på den annen side ha en uheldig virkning på viljen til samordning. Det er i denne sammenheng viktig å vurdere om man ønsker å gi slipp på den fleksibiliteten det medfører å ikke ha lovfestede beslutningsregler for Rikslønnsnemnda. Som praksis viser kan en se enkelte linjer, men disse er ikke fastere enn at de i konkrete tvister kan fravikes dersom det anses hensiktsmessig. Utvalget ønsker på denne bakgrunn ikke å foreslå å begrense Rikslønnsnemndas kompetanse på denne måten.

Spørsmålene om Rikslønnsnemndas kompetanse har flere ganger vært omtvistet ved behandling av tvister i Rikslønnsnemnda.

Siste gang dette spørsmålet kom opp var i kjennelse 6/1998 i tvisten mellom AF og staten v/AAD der staten mente at Rikslønnsnemnda gikk utenfor sin kompetanse. Under forhandlingene om ny hovedtariffavtale for perioden 1998 til 2000, fremsatte AF også såkalte justerings- og normeringskrav. Flertallet i Rikslønnsnemnda mente at nemnda hadde kompetanse til også å vurdere AFs konkrete krav som omhandlet justering av stillinger og grupper, så lenge de var overlevert staten forut for meglingen og ikke var trukket tilbake. Staten var av den oppfatning at Rikslønnsnemnda ikke hadde kompetanse til å behandle slike krav, fordi kravene etter statens mening var avvist under forhandlingene og heller ikke av den grunn var tema under meglingen og påfølgende Rikslønnsnemnd. Staten var av den oppfatning at tvistespørsmål om justeringer og normeringer i denne saken hører inn under tjenestetvistlovens § 29, og dermed er unntatt fra Rikslønnsnemndas kompetanse. Staten v/AAD henviste i denne sammenheng til forarbeidene Ot.prp. nr. 20 1958 og nr. 26 (1971-72), samt til Karnovs kommentarer til tjenestetvistloven. Spørsmålet ble imidlertid ikke ytterligere satt på spissen fordi AFs krav om justeringer og normeringer ikke ble tatt til følge av Rikslønnsnemnda.

Ved hovedtariffoppgjøret i 1984 var alle hovedsammenslutningene/Norsk Lærerlag i tvist med staten. I Rikslønnsnemndas kjennelse av 17. august 1984, sak 6/84, i tvisten mellom staten v/AAD og AF var spørsmålet om nemndas kompetanse også tema. I denne tvisten nedla AF påstand om avvisning under henvisning til at det dreide seg om justeringer, og at disse krav i henhold til tjenestetvistloven § 29 eksklusivt hører inn under Statens lønnsutvalg. AF hevdet at tvist om tema som nevnt i tjenestetvistloven § 29 er til hinder for at Rikslønnsnemnda tar opp disse krav til realitetsbehandling og henviste til Ot.prp. nr. 47 (1981-82) s. 1, hvor det blant annet står:

«Visse lønnsspørsmål er av en slik art at de ikke egner seg for megling, og heller ikke for uravstemning. Dette gjelder i første rekke spørsmål om innplassering på lønnstrinnene, og om særlige lønnstillegg som bare gjelder for visse tjenestemannsgrupper. Av denne grunn er det i lovens § 29 fastsatt at dersom det under forhandlinger om avslutning av tariffavtalene ikke oppnås enighet om slike spørsmål, kan hver av partene bringe tvisten inn for Statens lønnsutvalg, som avgjør tvisten med bindende virkning, m.a.o. er det innført tvungen voldgift for slike spørsmål. I lovens § 30 er det bestemt at slike tvister ikke må søkes løst ved hel eller delvis arbeidsnedleggelse, arbeidsstengning eller annen arbeidskamp. I lovens § 14 er det fastsatt at slike tvister også er unntatt fra megling. Det er selvsagt ikke noe til hinder for at man under hovedtarifforhandlingene også forhandler om slike spørsmål, men dersom saken går til megling, er da disse spørsmål ikke lenger med i den videre behandling. I praksis ordner man seg vanligvis slik at justerings- og normeringssaker og spørsmål om begrensede særtillegg blir behandlet i tariffperioden.»

De nøytrale medlemmene i Rikslønnsnemnda med tilslutning av statens representanter la i sin rettslige vurdering vekt på at Kartellet/Norsk Lærerlag og YS-S samt staten var enig om hensiktsmessigheten av at angjeldende stiger m.v. som omfatter en rekke stillingsgrupper blir tatt inn i tariffavtalen og blir tatt opp til realitetsavgjørelse av Rikslønnsnemnda. Disse medlemmene uttalte blant annet følgende, s. 97:

«Organisasjonene og staten er også langt på vei enige om realiteten, og kravene forutsettes å inngå i en eventuell ramme. En etterkommelse av kravene vil bidra til å bedre lønnsforholdene for ansatte i en del lavere og midlere sjikt på lønnstabellen og har således betydning for oppgjørets profil.

Det er, slik saken foreligger, ikke spørsmål om streikerett eller ikke for så vidt angår kravene. En ting er om de krav det dreier seg om alene kunne bringes inn for Rikslønnsnemnda, noe annet er det å ta dem inn i en større sammenheng sammen med de andre kravene som skal vurderes i relasjon til tariffavtalen.

Disse medlemmer finner i henhold til foranstående ikke grunnlag for å avvise behandlingen av de krav det dreier seg om i sakene mellom staten på den ene side og Kartellet/Norsk Lærerlag og YS-S på den annen side. Etter omstendighetene finner disse medlemmer at det ikke vil tjene noen hensikt med en separat avvisning av kravene i saken mellom staten og AF. Også medlemmer i AF vil således nyte godt av endringene.»

I Rikslønnsnemndas kjennelse, sak 2/1974, i tvisten mellom Norsk Sykepleierforbund (NSF) og staten ble også justerings- og normeringskrav behandlet. I denne saken ble det ikke reist spørsmål om disse kravene i forhold til nemndas kompetanse. Det skal likevel bemerkes at denne tvisten var brakt inn for Rikslønnsnemnda av partene i fellesskap, jf. tjenestetvistloven § 26, frivillig voldgift.

Også i Rikslønnsnemndas kjennelse, sak 2/1990, i tvisten mellom samarbeidsorganisasjonen Norsk Politiforbund/Lensmannsetatens Landslag (SPL) og staten ved AAD, ble spørsmålet om Rikslønnsnemndas kompetanse tatt opp. Tvisten omhandlet blant annet krav om normeringer og justeringer av stillinger i to etater (lønnsplaner) som SPL hadde fremsatt i forhandlingene. SPL krevde at Rikslønnsnemnda behandlet også disse spørsmålene. Staten anførte at kravene om justeringer og normeringer fra SPL under forhandlingene var blitt avvist av staten. Nemndas nøytrale medlemmer tok statens påstand til følge og uttalte blant annet følgende på s. 47:

«Det er på det rene at interessetvister som kan bringes inn for Statens lønnsutvalg etter tjenestetvistloven § 29, er unntatt fra mekling.»

De nøytrale medlemmene viste videre til politiloven i 1959 og endringene i 1972, der man tok sikte på å lage ordninger som sikret at de tjenestemenn som ikke hadde streikerett skulle bli likestilt med de som hadde det. Av den grunn ble tvister om normeringer og justeringer og en del andre spørsmål av lønnsmessig karakter lagt til Statens lønnsutvalg. De nøytrale medlemmene uttalte videre på samme side:

«Det er også gitt klart uttrykk for i forarbeidene at Rikslønnsnemnda ikke har kompetanse i slike saker. De tvistespørsmål hvor Rikslønnsnemnda kommer inn i bildet, er etter dette bare de generelle interessetvister som oppstår under hovedtariffoppgjørene».

Eksemplene ovenfor viser at bestemmelsene i tjenestetvistloven § 14 annet ledd og §§ 29 og 30 i forhold til Rikslønnsnemndas kompetanse, har vært oppe til behandling i nemnda i forbindelse med en rekke tvister. Eksemplene viser at man i noen tvister for Rikslønnsnemnda har behandlet justering og normeringskrav, i andre har disse kravene blitt avvist, i det man har vist til bestemmelsene i tjenestetvistloven. Eksemplene viser også at partene ikke alltid har vært konsekvente i forståelsen av nevnte bestemmelser i tjenestetvistloven.

Det rettslige spørsmålet er for det første rekkevidden av de begrensninger lov om offentlige tjenestetvister inneholder når det gjelder Rikslønnsnemndas kompetanse i forhold til interessetvister som etter lovens § 29 skal løses av Statens lønnsutvalg. Det andre spørsmålet er omfanget av tjenestetvistlovens § 14 annet ledd («Unntatt fra megling er tvister som etter sin art kan bringes inn for Statens lønnsutvalg.») og § 30 annet ledd («De tvister som er nevnt i §§ 27 og 29, må ikke søkes løst ved hel eller delvis arbeidsnedleggelse, arbeidsstengning eller annen arbeidskamp.») og hvordan disse bestemmelsene er å forstå.

Utvalget har bedt AAD om å gi en redegjørelse for hvordan de som lovforvalter mener loven er å forstå ut fra det ovennevnte.

AAD viser til kapittel 4.4, hvor det fremgår at i forhold til Rikslønnsnemndas kompetanse er det gjort unntak for de tvister som er nevnt i tjenestetvistloven § 29 (blant annet justeringer og normeringer). Disse spørsmål hører under Statens lønnsutvalg. I tjenestetvistloven § 14 annet ledd fremgår det at disse tvister er unntatt fra megling og videre er de samme spørsmål unntatt fra arbeidskamp, jf. tjenestetvistloven § 30. Etter departementets mening er gjeldende rett i praksis å forstå på følgende måte:

Ved inngåelse av en tariffavtale står begge parter fritt til å fremme krav, herunder også krav om justeringer og normeringer. Dersom partene er enige om å behandle kravene ved forhandlingene og de ikke kommer til enighet kan de samme partene dersom de er enige om det, henvise tvisten til megling etter § 14 første ledd. Riksmeglingsmannen kan i slike tilfeller ikke med hjemmel i tjenestetvistloven § 14 annet ledd avvise disse kravene. Blir partene heller ikke enige ved megling, men det blir konflikt og tvungen voldgift, kan også spørsmål om justeringer og normeringer som det er forhandlet og også meglet om, tas opp til behandling i Rikslønnsnemnda, med mindre partene ønsker å bringe disse spørsmålene inn til behandling i Statens lønnsutvalg, eller den ene part har satt dette som en klar forutsetning for å bringe spørsmålene inn i forhandlingene og eventuelt megling.

I det tilfelle at en part ved inngåelse/opprettelse av en tariffavtale bringer inn krav om justeringer og normeringer og den annen part avviser disse kravene ved forhandlingene kan disse spørsmål ikke bringes inn for megling, jf. § 14 annet ledd. Disse spørsmål skal da heller ikke søkes løst ved arbeidskonflikt, jf. § 30 annet ledd. Som eksempel vises det til kjennelse i sak 2/1990 ovenfor.

Utvalget er av den oppfatning at selv om det i utgangspunktet ikke vil være hensiktsmessig at Rikslønnsnemnda skal behandle justerings- og normeringskrav, så kan det være betenkelig å begrense nemndas formelle kompetanse i forhold til slike spørsmål. Utvalget anbefaler at dette blir vurdert i forbindelse med AADs revisjon av tjenestetvistloven.

Medlemmet Randi Stensaker (AAD) vil bemerke til utvalgets konklusjon i foregående avsnitt: Unntatt fra Rikslønnsnemndas kompetanse er tvister om justerings- og normeringskrav og om begrensede særtillegg av lønnsmessig art m.v., i det disse hører under Statens lønnsutvalg, jf. tjenestetvistloven § 29. Slike tvistespørsmål kan ingen tjenestemannsgrupper gå til megling eller streik for å få løst, jf. tjenestetvistloven § 14 annet ledd og § 30 annet ledd. Statens lønnsutvalg er i slike spørsmål kombinert meglings- og voldgiftsinstans med høy grad av sakkyndighet m.h.t. slike spørsmål som har vist seg å være svært hensiktsmessig. Det er derfor etter dette medlemmets syn ikke betenkelig at den formelle kompetansen til å avgjøre slike tvister tilligger en særskilt voldgiftsinstans.

Det samlede utvalg mener at spørsmålet om Rikslønnsnemndas kompetanse også kan reises i forhold til tvister om særavtaler som kan bringes inn for særskilt nemnd etter tjenestetvistloven § 27. Etter tjenestetvistloven § 11 er en særavtale en tariffavtale om lønns- og arbeidsvilkår som ikke omfattes av en hovedtariffavtale. Det anses som et forhandlingsspørsmål hva som skal være med i en hovedtariffavtale og hva som skal henvises til forhandlinger om særavtale. Det avgjørende i denne forbindelse må være om det tema som tvisten omfatter har vært tema under forhandlingene eller ikke. Har det vært det, må det også kunne være gjenstand for eventuell megling og behandling i Rikslønnsnemnda. Dersom temaet blir behandlet i forbindelse med opprettelse av særavtale, vil det være unndratt Rikslønnsnemndas kompetanse.

10.2.3 Utvalgets vurderinger og forslag

For å ivareta hensynet både til kontinuitet og et bredest mulig kunnskapsnivå i Rikslønnsnemnda, foreslår Utvalget for tarifforhandlingssystemet at antallet medlemmer i nemnda utvides fra syv til ni, slik at hver av partene i den aktuelle tvist også utpeker et medlem med rådgivende status. Utvalget foreslår å innarbeide endringen i lov 19. desember 1952 nr. 7 om lønnsnemnd i arbeidstvister § 2. Utvalget foreslår at Rikslønnsnemnda, når den løser tvister etter tjenestetvistloven, fortsatt skal ha 7 medlemmer, i tråd med bestemmelsen i tjenestetvistloven § 26. Utvalgets flertall foreslår imidlertid en presisering i § 26 for å sikre at det er den til enhver tid største hovedsammenslutningen som representerer tjenestemenn i statsstilling som skal være representert i nemnda. Et forslag til lovtekst for endringen i arbeidstvistloven og tjenestetvistloven er inntatt i kapittel 10.2. Utvalget ønsker ikke å foreslå å lovfeste ytterligere begrensninger i Rikslønnsnemndas kompetanse. Som pekt på foran har det avtegnet seg enkelte linjer for hvilken kompetanse nemnda anser at den har. Dette skaper en viss grad av forutberegnelighet, men er ikke fastere enn at de i konkrete tvister kan fravikes dersom det anses som hensiktsmessig. Utvalget anser at dette vil være til fordel for alle parter. Når det gjelder Rikslønnsnemndas kompetanse i tvister etter tjenestetvistloven som også gjelder justerings- og normeringskrav, vises det til drøftingen foran der utvalget anmoder AAD om å se nærmere på dette spørsmålet i forbindelse med revisjonen av tjenestetvistloven.

10.3 Pendelvoldgift

10.3.1 Innledning

I utvalgets mandat er det nevnt at i debatten omkring gjennomføringen av lønnsoppgjøret i 1998 ble det blant annet fremmet forslag om å ta i bruk pendelvoldgift. Utvalget har fattet interesse for denne voldgiftsformen. Siden det i dag eksisterer svært lite relevant litteratur om pendelvoldgift på norsk, har utvalget valgt å gi en grundig presentasjon av voldgiftsformen og de erfaringer som er vunnet i andre land.

Pendelvoldgift er en konfliktløsningsform hvor voldgiftsinstitusjonen kun kan velge mellom partenes endelige påstander. Pendelvoldgift er enkel i utforming, og har sin historiske opprinnelse i offentlig sektor i USA, som et alternativ til tradisjonell eller «konvensjonell» voldgift i interessetvister. I Storbritannia finnes det også eksempler på pendelvoldgift på bedriftsnivå i privat sektor, ellers er voldgiftsordningen lite utbredt. I det følgende defineres pendelvoldgift i forhold til andre voldgiftsformer. Deretter redegjøres det for pendelvoldgiftens opprinnelse, begrunnelse, utbredelse og utforming. Det finnes etter hvert en god del litteratur som søker å evaluere pendelvoldgift i forhold til andre måter å løse interessetvister på, og noen hovedfunn gjengis. Evalueringen gir imidlertid få entydige resultater, og støtter ikke alltid den teoretiske begrunnelsen. Avslutningsvis drøftes relevansen av pendelvoldgift for norsk lønnsdannelse.

10.3.2 Definisjoner

«Voldgift» betegner en prosess hvor to eller flere parter overlater den endelige avgjørelsen av en tvist til utenforstående. I motsetning til rettstvister, hvor også domstolsavgjørelse er en utbredt metode å avgjøre tvister på, er diskusjonen her begrenset til interessetvister.

Partene presenterer sine krav overfor voldgiftsinstitusjonen, men vanligvis finnes det få regler for hvordan voldgiftsinstitusjonen skal treffe sin avgjørelse. En beslutning vil som regel ligge mellom partenes påstander, slik for eksempel tilfellet er med Rikslønnsnemnda. En slik voldgiftsordning kan betegnes som tradisjonell eller konvensjonell voldgift. I pendelvoldgift er beslutningsreglene formulert på forhånd, og bestemmer at voldgiftsinstitusjonen kun kan velge ett av partenes krav. Kompromiss mellom partenes krav er dermed utelukket. Det kan skilles mellom pendelvoldgift etter samlet krav, og pendelvoldgift etter tema/emne. I det siste tilfellet velger voldgiftsinstitusjonen ett av partenes krav for hvert tema eller emne som inngår i tvisten, mens i det første er det den samlede påstanden fra en av partene som velges.

Voldgift kan være frivillig eller tvungen. Med tvungen voldgift siktes det her til lovbestemmelser som overfører tvisten til voldgift, det kan dreie seg om permanent eller midlertidig lovgivning, og overføringen kan skje både før og etter arbeidskamp. Frivillig voldgift forutsetter enighet mellom partene. En slik enighet kan være skrevet inn i tariffavtale, eller den kan fremkomme under forhandlingene. Tariffavtaleregulert voldgift kan også ha forskjellige former. En metode er at det er tilstrekkelig at en av partene forlanger voldgift, en annen metode forutsetter enighet.

Pendelvoldgift («pendulum arbitration») kjennes også under betegnelsene «final offer arbitration», «final offer selection» og enten/eller-voldgift. I Sverige benyttes betegnelsen «slutbudsskiljedom».

10.3.3 Opprinnelse og begrunnelse

Pendelvoldgift har i nyere tid sin opprinnelse i lønnsforhandlinger i offentlig sektor i USA. Kollektive forhandlinger om lønns- og arbeidsforhold spredte seg raskt på 1960-tallet, men både for føderalt ansatte og for ansatte i mange delstater ble det ikke gitt anledning til å gå til streik hvis forhandlingene brøt sammen. I stedet ble det utformet ulike former for konfliktløsning, inkludert megling og konvensjonell tvungen voldgift.

I en innflytelsesrik artikkel av Stevens (1966) ble det stilt spørsmål ved om streikeforbud kombinert med konvensjonell tvungen voldgift egentlig fremmer kollektive forhandlinger. Trusselen om streik kan ses på som en teknikk for å tvinge frem innrømmelser under forhandlingene, ved at uenighet har kostnader for begge parter. Streikeforbud og konvensjonell tvungen voldgift fjerner usikkerheten ved denne kostnaden fra forhandlingene. Hvis voldgift er et sannsynlig eller kjent utfall av et mislykket forhandlingsforløp, antas det at partene vil opptre rasjonelt og utvikle sine standpunkter i forhold til hvilke prinsipper voldgiftsnemnda antas å praktisere. Når det gjelder konvensjonell voldgift, hevdes det at partene vil være tilbakeholdne med å komme med innrømmelser i den forutgående forhandlingsprosessen fordi voldgiftsinstitusjonen vil utjevne uenigheten mellom partenes påstander i form av et kompromiss. Hver av partene har derfor et incentiv til å anta ekstreme eller overdrevne krav allerede i begynnelsen av forhandlingene, og beholde disse gjennom forhandlingsprosessen.

Ensidige innrømmelser under forhandlingsprosessen vil svekke en parts stilling overfor voldgiftsinstitusjonen. Konvensjonell voldgift som resulterer i kompromisser vil derfor svekke forhandlingsviljen hos partene, fordi de vil forberede seg på voldgiftsprosessen og innta et standpunkt som gjør at det ventede kompromisset faller mest mulig gunstig ut i forhold til egne realistiske forventninger.

For å fremme forhandlingsviljen foreslo Stevens (1966) at voldgiftsinstitusjonen bare kan velge mellom partenes påstander. Partene vil da nærme seg i forhandlingene, fordi voldgiftutfallet er mer usikkert og begge parter risikerer store tap. Risikoen for at voldgiftsinstitusjonen vil velge motpartens påstand, vil fremme forhandlingsløsninger.

Den positive virkningen av pendelvoldgift er altså opprinnelig begrunnet ut fra et system hvor det råder streikeforbud og konvensjonell voldgift. Videre er det en sentral antagelse at konvensjonell voldgift resulterer i et kompromiss mellom partenes påstander, slik at voldgiftsinstitusjonens beslutninger blir nokså forutsigbare over tid. Så lenge ikke begge parter sammen foretrekker en annen løsning enn det de antar vil være utfallet av en konvensjonell voldgiftsbehandling, vil det ikke være grunnlag for forhandlinger fordi den ene parten ikke trenger tilby mer enn det forventede resultatet og den andre parten trenger ikke akseptere mindre. Dette er kjernen i det som gjerne betegnes som en «chilling» eller nedkjølende effekt på forhandlingsvilligheten av konvensjonell voldgift.

Pendelvoldgift innfører en grunnleggende usikkerhet for partene, i og med at kompromiss er utelukket. I utgangspunktet antas det at partene ønsker å minimere usikkerhet, og i pendelvoldgift innføres muligheten for at en part kan tape på alle punkter ved at motpartens siste krav gjøres gjeldende. Denne usikkerheten fremmer forhandlingene, ved at begge parter har et incentiv til å moderere sine posisjoner. Ideelt sett skal trusselen om pendelvoldgift føre til at det ikke er behov for voldgift, konfliktløsningsmetoden skal altså virke så avskrekkende på partene at de selv forhandler seg frem til et kompromiss.

10.3.4 Utbredelse

Den første kjente utprøvingen av pendelvoldgift fant sted i byen Eugene i delstaten Oregon (USA) i 1971, og dekket avtaleforhold hvor byen som arbeidsgiver var part. I løpet av 1970-tallet ble pendelvoldgift i forskjellige utforminger spredt til flere delstater i USA, enten som en metode for alle ansatte eller for spesielle grupper av ansatte. Det er særlig for ansatte innen brannvesenet, helsevesenet, fengselsvesenet og skolevesenet samt overfor ansatte i politistyrken at pendelvoldgift er blitt innført. I dag er voldgift som konfliktløsningsform lovregulert i 22 delstater i USA, i mange av disse delstatene er det pendelvoldgift alene eller i kombinasjon med ulike former for megling som benyttes (Katz og Kochan 2000:344-5). 16 Metoden har imidlertid ikke fått noen vesentlig utbredelse i privat sektor i USA, med unntak av lønnsforhandlingene for profesjonelle baseballspillere.

Pendelvoldgift kjennes videre fra Canada, men i langt mindre omfang enn i USA. En forklaring kan være at offentlig ansatte i Canada ble gitt forhandlingsrett på et tidligere tidspunkt enn i USA, og at det derfor allerede var etablert forhandlings- og voldgiftsprosedyrer i det pendelvoldgift ble utbredt i USA (Swimmer 1992:217). Pendelvoldgift kjennes også fra New Zealand. Der mangler polititjenestemenn streikerett, de får i stedet sine lønns- og arbeidsvilkår fastsatt ved pendelvoldgift som siste instans (Blumenfeld 2000:11).

I Storbritannia ble pendelvoldgift inkludert i en del bedriftsvise tariffavtaler i privat sektor på 1980-tallet. Bedriftene var ofte utenlandsk eide høyteknologiselskaper, og motparten var i mange tilfeller det britiske elektrikerforbundet EETPU. Tariffavtalene avvek på flere områder fra det som var vanlig i privat sektor. De hadde ofte intensjonserklæringer om å unngå arbeidskamp, de var vertikale og sikret EETPU eksklusiv organisasjonsrett og de innebar en høy grad av fleksibilitet i utføring av arbeidsoppgaver (Milner 1993a, b). Pendelvoldgift hadde her en annen begrunnelse enn i USA og Canada, i og med at det i utgangspunktet ikke eksisterte noen form for konvensjonell tvungen voldgift i disse bedriftene. Det har vært diskutert å innføre pendelvoldgift i offentlig sektor i Storbritannia, men da ut fra mer politiske motiver (jf. Davis 1989).

Ellers i Europa er metoden lite kjent. 17 I Skandinavia finnes ingen lovgivning om pendelvoldgift, og det er ikke kjent at organisasjoner har avtalt pendelvoldgift i forbindelse med revisjon av tariffavtaler. Nyström (1992) introduserte voldgiftsmetoden på det svenske arbeidsmarkedet i en grundig utredning, men kjenner i ettertid ikke til konkrete eksempler på at organisasjoner har inngått slike avtaler. Heller ikke i Danmark er det kjent at avtaler om pendelvoldgift er inngått. Den svenske arbeidsgiverorganisasjonen SAF har likevel diskutert pendelvoldgift i et sentralt skrift (SAF 1996), pendelvoldgift er også kort berørt i den svenske offentlige utredningen om megling og lønnsdannelse (SOU 1998:141). I Finland var metoden avtalt innen det private bankområdet på slutten av 1980-tallet (Goldman 1993:21), men er nå avskaffet.

10.3.5 Utforming og erfaring

I offentlig sektor i USA er den vanligste formen for pendelvoldgift at det settes et tidskrav til når forhandlingene skal være avsluttet. Hvis fristen overskrides, er partene forpliktet til å ta i bruk pendelvoldgift. I utformingen av den videre prosessen er det betydelig variasjon. Her gjengis noen eksempler (utformingen kan være endret i ettertid).

I Eugene (Oregon) ble pendelvoldgift innført i 1971, som en metode for å løse tvister med alle byens arbeidstakermotparter (Weeres 1995:229). Reguleringen gikk ut på at hvis en løsning ikke var nådd etter 25 dager med forhandlinger, så måtte hver part formulere et endelig krav. Det ble gjort flere modifikasjoner til den enkle modellen hvor voldgiftsinstitusjonen velger mellom to ferdig formulerte krav (Feigenbaum 1975). For det første kan hver part levere to påstander, voldgiftsinstitusjonen må altså velge en av fire påstander. For det andre tillates kommunikasjon og meningsutveksling mellom partene og voldgiftsinstitusjonen selv etter at voldgiftsprosessen er i gang. Og for det tredje skal voldgiftskjennelsen være basert på fire kriterier: Forhandlingshistorien, sammenligninger med privat sektor, sammenligninger med offentlig sektor og arbeidsgivers evne til å betale.

I Michigan er pendelvoldgift lovbestemt for ansatte med ansvar for offentlig sikkerhet (politi, brannvesen og lignende). Pendelvoldgift brukes bare for de økonomiske aspektene av en avtalerevisjon, mens konvensjonell voldgift brukes for andre tema (Mitchnick 1996:397). Voldgiftsnemnda (to utpekt av partene og den tredje valgt av de to) kan velge blant partenes påstander etter hvert enkelt emne, noe som fjerner risikoen for at nemnda må velge mellom to urimelige samlede påstander (Feigenbaum 1975, Weeres 1995:230). Det er ikke satt noe endelig tidsfrist for når partene må formulere sine påstander, ut over at de må leveres senest ved slutten av voldgiftshøringen. Det har ført til at parter justerer sine påstander underveis, og voldgiftsnemnda kan bli engasjert i megling underveis. I tillegg kan nemnda forlange forhandlingene gjenopptatt hvis den mener det kan være nyttig. Voldgiftsordningen i Michigan har fått økt popularitet over tid (Weeres 1995:230), en utvikling som ikke er i tråd med den opprinnelige ideen om pendelvoldgift.

I Iowa (1974-) omfatter pendelvoldgift alle offentlig ansatte (Weeres 1995:228). Prosessen foreskriver først megling og deretter en metode som kalles «fact-finding» (Bruce og Carby-Hall 1991:87, Nyström 1992:39). 18 Her bidrar en eller flere utenforstående til å klargjøre tvistens årsaker, og formulerer dette sammen med et forslag til løsning. Hvis enighet likevel ikke oppnås, går tvisten til pendelvoldgift. Partene formulerer sine påstander tema for tema, i tillegg har voldgiftsnemnda forslaget til «fact-finderen» som en tredje mulighet. Erfaringene fra Iowa tyder på at partene beveget seg i retning av et kompromiss når «fact-finder»-rapporten avvek fra partenes standpunkter. Når rapporten lå nær en av partenes standpunkter, var det imidlertid lite bevegelse fra den annen parts side. Videre var det en tendens til at voldgiftsinstitusjonen valgte «fact-finder»-rapporten, spesielt i tilfeller hvor den lå mellom partenes standpunkter (Weeres 1995:229).

I New Jersey stilles i utgangspunktet en rekke konfliktløsningsmetoder tilgjengelig for partene, så som konvensjonell voldgift og ulike varianter av pendelvoldgift (Nyström 1992:40, Weeres 1995:227). Hvis forhandlingene bryter sammen og partene ikke blir enige om en metode, starter en prosess med pendelvoldgift hvor det skal formuleres samlede krav om økonomiske forhold mens andre forhold skal formuleres tema for tema. Partene velger én voldgiftsmann, som i tillegg er instruert til å ta hensyn til forholdene for sammenlignbare yrker i privat og offentlig sektor, arbeidsgivers betalingsevne og arbeidstakernes levekostnader. Erfaringene fra New Jersey peker i retning av hyppige forhandlingsløsninger i tvister hvor voldgiftsprosedyren startet opp, og at disse forhandlingsløsningene representerte kompromisser mellom partenes standpunkter.

I Massachusetts eksisterte det lovgivning om pendelvoldgift i perioden 1974-1981 (Weeres 1995:228). Også her ble partene oppfordret til megling, mens deltagelse i «fact-finding» var obligatorisk. Voldgiftsnemnda måtte velge mellom samlede påstander, men hadde også «fact-finder»-rapporten som en tredje mulighet. Den siste løsningen ble valgt svært ofte, så ofte at «fact-finding»-prosessen kan sammenlignes med en konvensjonell voldgiftsprosess (Mitchnick 1996:398).

I privat sektor i USA kjennes pendelvoldgift fra lønnsforhandlinger innen baseball, og det er spredte eksempler på pendelvoldgift innen bygge- og anleggssektoren, (Nyström 1992:41, Weeres 1995:233f). Innen baseball er det et generelt inntrykk at metoden har bidratt til å øke spillernes forhandlingsstyrke, og høynet lønnsnivået (Feuille 1994:488, Weeres 1995:233f). Prosedyren går ut på at partene må formulere sine påstander på et gitt tidspunkt, men forhandlingene kan likevel fortsette. Hvis forhandlingene deretter mislykkes, innledes voldgiftsprosessen. Forhandlingene lykkes svært ofte, men hvis de mislykkes så står valget mellom de opprinnelige påstandene selv om partene skulle ha nærmet seg hverandre i forhandlingsprosessen (Mitchnick 1996:395).

I Canada finnes det enkelte eksempler på frivillig pendelvoldgift. For grupper av skole- og universitetsansatte finnes det eksempler på at metoden er tatt i bruk, og i provinsen Ontario finnes pendelvoldgift som mulighet i lovgivning (Mitchnick 1996:398f, Swimmer 1992:218, Weeres 1995:230ff). I provinsen Manitoba ble det i 1988 innført ved lov at arbeidstakerorganisasjoner både i offentlig og privat sektor kunne kreve forhandlinger avgjort ved pendelvoldgift. Bakgrunnen var et politisk flertall for å styrke arbeidstakernes forhandlingsposisjon, og Manitoba Labour Board kunne etter søknad pålegge partene fredsplikt og overføre tvisten til pendelvoldgift. Voldgiftspersonen måtte velge mellom partenes samlede påstander, men hadde en viss selvstendig innflytelse på varigheten av den nye tariffavtalen. Da det politiske flertallet skiftet i 1991, ble lovgivningen fjernet (Swimmer 1992:221f, Weeres 1995:235ff).

I Storbritannia redegjøres det for avtaler om pendelvoldgift i 27 bedrifter i Milner (1993a). Her er pendelvoldgift avtalefestet, og dermed en frivillig ordning. I 14 av disse avtalene fantes det bestemmelser om at prosessen skulle inneholde et meglingsstadium før pendelvoldgift, i de resterende skulle voldgiftsprosessen starte etter at uenighet i forhandlingene var inntruffet. Når det gjelder vilkårene for å igangsette en voldgiftsprosess, hadde 10 av avtalene bestemmelser om at prosessen skulle starte automatisk etter forhandlingsbrudd. I seks av avtalene kunne en av partene kreve voldgiftsprosessen igangsatt mens i 10 av avtalene måtte begge partene være enige for at voldgiftsprosessen skulle igangsettes. De aller fleste avtalene overlot til det offentlige britiske meglingsinstituttet ACAS (Advisory Conciliation and Arbitration Service) å utpeke voldgiftsmann, partssammensatt voldgiftsnemnd var lite benyttet. ACAS anbefalte for øvrig pendelvoldgift i sin årsrapport for 1984, med følgende begrunnelse:

«One result of this process . . . is that parties are encouraged to modify their collective bargaining stances and to pitch their claims and offers at a reasonable level: because final offer arbitration lies at the end of the procedure both sides tend to move into the middle ground and, because this narrows the gap at the negotiation stage, agreement is made easier without necessarily requiring third party involvement» (sitert etter Bruce og Carby-Hall 1991:86).

Stevens (1966) mente det ville være en fordel å gjøre voldgiftsprosessen mest mulig fri for forhandlingsaspekter. Innslag av for eksempel megling som første stadium og inkludering av partsrepresentanter i voldgiftsnemnda, vil redusere partenes usikkerhet og dermed virke mot sin hensikt - partene vil ikke stå overfor en situasjon hvor funksjonen av arbeidskampens usikre utfall er kombinert med reduserte kostnader (se også Farber og Katz 1979). Men hvis pendelvoldgiften «renses» for forhandlingsaspekter, kan en risikere at voldgiftsdommeren står overfor ubrukelige forslag, men likevel er tvunget til å velge ett av dem. Som flere av eksemplene på utforming viser, har det derfor i praksis vært innført forhandlings- og meglingsstadier i voldgiftsprosessen, eller man har gjort modifikasjoner av vilkåret om kun ett samlet krav fra hver av partene. Bruce og Carby-Hall (1991) sammenfatter variasjonen i hvordan krav utformes og behandles på i fire varianter:

1. Valg mellom to påstander. Dette er den «originale» versjonen, hvor hver part presenterer kun én påstand hver overfor voldgiftsinstitusjonen. Den «avskrekkende» virkningen av pendelvoldgift kommer klarest frem her, ved at man risikerer at motpartens krav velges. Samtidig gir denne varianten størst risiko for lite vellykkede resultater. Hvis partenes forhandlinger ikke har resultert i den ønskede tilnærmingen, står voldgiftsnemnda overfor krav som ligger langt fra hverandre. Det kan også oppstå situasjoner hvor en eller begge parter har inkludert et for motparten urimelig krav i en ellers akseptabel pakke av krav. Voldgiftsdommere har uttrykt spesiell misnøye med denne varianten av pendelvoldgift, og andre varianter er blitt utviklet nettopp for å minimere risikoen for de nevnte utfall.

2. Flere enn to påstander. På et mer teoretisk plan er det foreslått at partene kan levere en håndfull krav, deretter velger voldgiftsnemnda en av partene sine krav hvorpå den andre parten kan velge hvilket av motpartens krav som skal gjelde. Av praktiserte varianter er det allerede nevnt at partene i Eugene kan levere to krav hver mens voldgiftsnemnda bestemmer seg for ett av de fire, mens i blant annet Iowa kan partene levere ett krav samt at voldgiftsnemnda også har en anbefaling fra en «fact-finder» å kunne velge mellom.

3. Påstander fordelt på tema eller emne. I stedet for at voldgiftsnemnda velger mellom to samlede påstander, kan påstandene formuleres etter tema og nemnda kan velge en av partenes påstand for hvert av temaene. En annen mulighet, anvendt blant annet i New Jersey, er at det formuleres en samlet påstand om økonomiske forhold, mens andre forhold formuleres etter tema.

4. Reviderte påstander. Som i tilfellet med Michigan, åpner denne varianten for at partene kan justere sine påstander underveis i høringen. Dette øker mulighetene for forhandlingsløsninger under voldgiftsbehandlingen.

10.3.6 Evaluering

Ulike forsøk på å evaluere pendelvoldgift, både i forhold til de mer teoretiske begrunnelsene og i forhold til andre former for konfliktløsning, kan deles inn i tre grupper. For det første finnes det kvantitative empiriske undersøkelser basert på et større antall forhandlingsrunder. For det andre finnes det eksperimentelle studier hvor ulike forhandlingssituasjoner forsøkes simulert. For det tredje finnes det systematisering av praktiske erfaringer og synspunkter.

Kvantitative empiriske studier

Oppsummeringene av en rekke empiriske studier fra USA og Canada i Kochan og Katz (1988), Lewicki et al (1992), Swimmer (1992) og Milner (1993a) viser en viss støtte for at konvensjonell voldgift har en større «chilling» eller nedkjølende effekt på forhandlingsvilligheten enn pendelvoldgift. Antagelsen om at partene kan bli så avhengige av gjentatte konvensjonelle voldgiftsløsninger over tid at man kan snakke om en «narcotic effect» eller narkotiserende virkning på forhandlingsprosessen, får imidlertid liten empirisk støtte.

Pendelvoldgift etter samlet påstand fører til at færre tvistepunkter blir gjenstand for voldgift enn ved konvensjonell voldgift. Ved forhandlingsbrudd er det større sannsynlighet for at en tvist løses ved megling hvis siste behandlingsinstans er pendelvoldgift enn hvis det er konvensjonell voldgift (støtte for dette finnes også fra Storbritannia). I tvister som faktisk avgjøres ved pendelvoldgift, har partene likevel ikke nærmet seg hverandre mer i forutgående forhandlinger/megling enn ved konvensjonell voldgift.

Studier av voldgiftsavgjørelser viser at teorien om at konvensjonell voldgift utjevner uenigheten mellom partenes påstander i form av et kompromiss («splitting the difference)», er overdrevet (lignende funn finnes fra Storbritannia, jf. Kessler 1987). Noen studier finner at konvensjonell voldgift kan resultere i avgjørelser som ligner pendelvoldgift, ved at en av partenes påstand har betydelig innvirkning på resultatet. Andre viser at beslutninger under konvensjonell voldgift styres av visse prinsipper, og at partene kan tilpasse seg disse prinsippene over tid. Sammenligning med lønns- og arbeidsvilkår for samme yrkesgruppe(r) i andre geografiske områder, sammenligninger med andre yrkesgrupper i samme område, arbeidsgivers evne til å betale, samt pris- og kostnadsvekst er hyppig brukte kriterier ved voldgiftsavgjørelser.

Eksperimentelle studier

Svakheten ved mange av de empiriske studiene av voldgift er at de ikke sammenligner ulike voldgiftsordninger under ellers like vilkår. Derfor har man i USA og Canada tatt i bruk mer eksperimentelle studier, hvor bakgrunnsfaktorer kan holdes konstant og hvor man kan «manipulere» teoretisk interessante forhold. Slike studier utføres gjerne med studenter som forhandlere, eller med voldgiftsdommere som avgjør hypotetiske tvister (jf. Swimmer 1992, Milner 1993a). Her nevnes kun funn med direkte relevans.

Det finnes motstridende funn når det gjelder betydningen av pendelvoldgift sammenlignet med konvensjonell voldgift i å fremme forhandlingsløsninger. Videre er det teoretisk sett antatt at hvis det i pendelvoldgift inkluderes en forhandlingsfase etter at partenes endelige påstander er formulert, så svekker det voldgiftsordningens avskrekkende virkning. Påstanden har ikke fått støtte i eksperimenter. Variasjon i hvor godt informert forhandlere er om prosedyren for pendelvoldgift viser at «naive» forhandlere i mindre grad enn godt informerte forhandlere nærmer seg hverandre og oppnår enighet. Partenes erfaring med pendelvoldgift har derfor betydning for effektiviteten («avskrekkingen») av pendelvoldgift. Eksperimentelle studier svekker også påstanden om at konvensjonell voldgift resulterer i kompromisser mellom partenes påstander.

Praktiske erfaringer

Et hovedproblem ved pendelvoldgift oppstår når partene ikke kan enes, og voldgiftsinstitusjonen må velge mellom to påstander hvor elementer i begge påstandene oppfattes som urimelige av motparten (Mitchnick 1996:397). Mer generelt fremholder Kessler (1987:39), som selv har erfaring som voldgiftsdommer, at det ikke er uvanlig at parter tar i bruk voldgift fordi en av partene må løse interne problemer, men samtidig beholde troverdighet. Pendelvoldgift er i veien for det, fordi en side fremstår som vinner og den andre som taper. Dette svekker grunnlaget for fremtidige stabile relasjoner mellom partene. En løsning er å ta i bruk pendelvoldgift etter tema. Det åpner igjen muligheten for at partene beholder ekstreme posisjoner på noen tema, mens de nærmer seg et kompromiss på andre. Dermed svekkes den antatte avskrekkende effekten av pendelvoldgift. Swimmer (1992:218) nevner videre risikoen for inflasjon i antall tema.

Konvergens mellom partenes standpunkt kan også forhindres av andre forhold. Partene kan opprettholde ekstreme posisjoner, for å forhindre et inntrykk av ettergivenhet overfor omverdenen (Swimmer 1992:213). Milner (1993b:155) fant slike problemer både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden.

Rapporter fra noen av bedriftene hvor pendelvoldgift har vært avtalt, viser ellers at introduksjon av nye konfliktløsningsmetoder kan by på vesentlige startvansker (Kessler 1987, Lewis 1990). I ett tilfelle var partene uenige om hvorvidt voldgiftsmannen skulle gjøre et meglingsforsøk forut for selve voldgiftsprosessen, partene hadde derfor forberedt seg forskjellig. I andre eksempler rapporteres det om at avstanden mellom partenes krav var betydelig, og at voldgiftsmannen egentlig hadde ønsket en kompromissløsning slik konvensjonell voldgift ville åpnet opp for. Et meglingsstadium mellom forhandlinger og voldgift kan tenkes å redusere dette, og er foreslått både av Kessler (1987) og Mitchnick (1996) på basis av egne erfaringer som voldgiftsdommere.

Som et siste forhold kan det nevnes at litteraturen generelt gir inntrykk av at pendelvoldgift er best egnet i rene økonomiske spørsmål. Partene alene er best skikket til å inngå kompromisser som involverer både økonomiske tema og krav for eksempel knyttet til arbeidstid og medbestemmelse.

10.3.7 Relevans for Norge

Det norske forhandlingssystemet skiller seg vesentlig fra forhandlingssystemene i de landene hvor pendelvoldgift er tatt i bruk. Partene er organisert forskjellig, lovgivningen om forhandlinger og konfliktrett avviker til dels betydelig og forhandlingene i Norge omfatter gjerne flere eller større grupper enn i USA/Canada. I det følgende vil det først bli vurdert om vilkårene for pendelvoldgift er til stede i de sentrale tariffrevisjonene i Norge. Det siktes dels til manglende streikerett, og dels til konvensjonell voldgifts påståtte kompromissende utfall. Deretter vurderes pendelvoldgift i forhold til bestrebelser på å oppnå samordning i lønnsdannelsen. Avslutningsvis vurderes pendelvoldgift i forhold til forhandlinger på lavere nivåer.

Relevans ut fra vilkår

På det teoretiske planet skal pendelvoldgift erstatte streik som avskrekkende virkemiddel («deterrent factor»), slik at partenes forhandlingsvillighet øker. Utgangspunktet er grupper som mangler streikerett, og som i siste instans får sine lønns- og arbeidsvilkår avgjort ved konvensjonell voldgift. De eneste gruppene i Norge som tilfredsstiller dette kravet i dag, er embetsmenn i staten og militære tjenestemenn. Disse gruppene får imidlertid sine lønns- og arbeidsvilkår fastlagt i hovedtariffavtalene i staten, og hovedsammenslutningene kan benytte (trussel om) arbeidskamp for andre grupper i staten for også å fremme interessene til de grupper som mangler streikerett. Innføring av særskilt forhandlings- og voldgiftsprosedyre for de aktuelle gruppene vil kunne medføre at hovedtariffavtalene splittes opp etter ansettelsesform/aksjonsrett. Det er ikke kjent at slikt ønske er fremkommet verken fra hovedsammenslutningene eller arbeidsgiver.

Inntil 1995 var polititjenestemenn avskåret fra å gå til streik, og fikk sine lønns- og arbeidsvilkår avgjort ved voldgift i Rikslønnsnemnda som siste instans. Slik voldgift fant sted både i 1990, 1992 og 1994. Her synes pendelvoldgift i utgangspunktet å kunne være langt mer relevant, i og med at det er snakk om en avgrenset gruppe som i dag står utenfor hovedsammenslutningene og som forhandler direkte med sitt fagdepartement. Det ble utredet om polititjenestemenn skulle få en egen voldgiftsordning (jf. NOU 1994:1), utvalget var delt i sitt syn og tjenestemennenes organisasjoner prioriterte streikerett fremfor streikeforbud med egen voldgiftsordning.

Voldgift i norske lønnsoppgjør har i alt overveiende grad funnet sted i Rikslønnsnemnda, enten i frivillig form etter loven av 1952 eller i tvungen form ved særlov eller med hjemmel i særlov. Frivillig lønnsnemnd er lite utbredt, de aller fleste kjennelsene avsies i tvister som er brakt inn for nemnda ved lov eller med hjemmel i lov. Det finnes ingen formulerte beslutningsregler for Rikslønnsnemnda, men det antas, i tråd med tvistemålslovgivningen, at Rikslønnsnemnda må fatte sin avgjørelse innenfor rammen av partenes påstander (se for eksempel ARD 1981 s. 381). Ut fra praksis fremkommer det likevel en viss systematikk i Rikslønnsnemndas behandling av tvister. Kjennelsene innledes med en redegjørelse for tvistens bakgrunn, deretter presenteres partenes påstander og partenes anførsler. Rikslønnsnemndas bemerkninger til tvisten innledes gjerne med en gjennomgang av den økonomiske situasjonen, og en redegjørelse for eventuelle forhandlings- og meglingsresultater som allerede foreligger i privat og offentlig sektor. Deretter innleder nemnda behandlingen av påstandene knyttet til den aktuelle tvisten.

I situasjoner hvor det foreligger forhandlings- eller meglingsforslag innenfor det samme tariffområdet som Rikslønnsnemnda har til behandling, slik tilfellet ofte har vært blant annet innen offentlig sektor, er det som regel arbeidstakersidens krav som gjennomgås av nemnda. Det samme gjelder tilfeller hvor et meglingsforslag er blitt nedstemt på arbeidstakersiden. I den grad krav avvises, skjer det ut fra henvisning enten til kostnadene for sektoren eller til virkningene på den generelle økonomiske situasjonen. I den grad krav tas til følge, kan det skje ut fra rimelighetsbetraktninger i forhold til andre grupper eller med henvisning til personellmangel for den aktuelle yrkesgruppen. Krav tas imidlertid nokså sjelden til følge. Samme tendens synes å fremkomme i tvister fra privat sektor hvor det er organisasjonskonkurranse på arbeidstakersiden og hvor én organisasjon allerede har oppnådd enighet med arbeidsgiver (for eksempel innen oljeindustri, busstransport). Av i alt over 60 kjennelser fra Rikslønnsnemnda siden 1970-tallet, er det rundt fem kjennelser som kan klassifiseres som unntak fra en slik tendens (Stokke 1998:388). De klareste unntakene er: Sykepleiere i statlig og kommunal sektor (1974), hjelpepleiere i statlig sektor (1982), hjelpepleiere i kommunal sektor (1992) og sykepleiere i kommunal sektor (1998). I 1984 avga nemnda kjennelser både i statlig og kommunal sektor som klart avvek fra arbeidsgivers siste tilbud. Den økonomiske rammen i disse kjennelsene var imidlertid innenfor det som tidligere var blitt avtalt i privat sektor.

I tvister hvor det ikke foreligger normgivende forhandlings- og meglingsresultater, slik som i 1978 og 1981 da LO/N.A.F.-oppgjøret var gjenstand for behandling i Rikslønnsnemnda, har nemnda vært langt mer kompromissorientert i sine beslutninger. Slike tvister har imidlertid vært i klart mindretall.

Ytterligere to beslutningsregler går an å utlede av Rikslønnsnemndas kjennelser. For det første er det lang praksis for at i tvister hvor det har vært streik så gis det generelle lønnstillegget med virkning fra det tidspunktet arbeidet ble gjenopptatt, mens «tekniske» endringer gis virkning fra tidspunktet for avgivelse av Rikslønnsnemndas kjennelse. For det andre har Rikslønnsnemnda vært varsom med å innføre nye elementer i en tariffavtale hvis partene ikke er enige om det. Det siste prinsippet er i forskningslitteraturen kjent som den konvensjonelle voldgiftens konserverende preg på tariffavtalene (Kochan og Katz 1988:281, Neale og Bazerman 1991:141f). Det finnes likevel enkelte unntak fra dette prinsippet i Rikslønnsnemndas praksis.

Alt i alt er det lite dekning for å si at Rikslønnsnemnda har utviklet en tradisjon for å kompromisse mellom krav og tilbud. I stedet gir Rikslønnsnemndas kjennelser inntrykk av at nemnda har etablert visse prinsipper for å vurdere om arbeidstakerorganisasjonene skal få gjennomslag for (noen av) sine krav. Det andre teoretiske vilkåret for pendelvoldgift, at konvensjonell voldgift fører til kompromisser mellom partene og over tid svekker forhandlingsviljen, er derfor ikke spesielt fremtredende i Norge.

Pendelvoldgift og samordningsbestrebelser

I de områdene hvor pendelvoldgift er utprøvd i USA og Canada, er det som regel én arbeidstakerorganisasjon som forhandler med sin motpart. I Storbritannia er pendelvoldgift som nevnt innført i bedriftsvise avtaler i privat sektor, ofte med eksklusiv organisasjonsrett for ett arbeidstakerforbund. I Norge dekker hovedtariffavtalene i statlig og kommunal sektor et bredt spekter av arbeidstakere, mens mange tariffavtaler i privat sektor er landsdekkende. Det forhandlings- og konfliktnivået som pendelvoldgift er utprøvd på, er altså i stor grad fraværende i Norge.

Holden og Moene (1998) nevner i forbindelse med vurdering av pendelvoldgift i Sverige, at pendelvoldgift kan være en egnet måte å redusere antallet streiker på uten å svekke partenes evne til selv å nå frem til en løsning. Pendelvoldgift er imidlertid mindre egnet for å støtte samordning av lønnsforhandlingene, siden samordning krever at løsninger ligner hverandre. Ved konvensjonell voldgift kan voldgiftsnemnda legge arbeidsgivernes tilbud til grunn, og forutsatt at det tilbudet ligner tidligere løsninger så fremmes samordning. I pendelvoldgift kan imidlertid ikke arbeidsgivernes tilbud alltid legges til grunn, det vil oppfattes som urimelig og i tillegg vil voldgiftsnemndas beslutninger bli forutsigbare.

Denne vurderingen synes tilsvarende relevant også for samordningsbestrebelser i Norge. I tillegg forsterkes problemene av at de formelt sett adskilte hovedtariffavtalene innen statlig og kommunal sektor stort sett har vært like innen sektoren. Det kan ellers nevnes at da politiets streikerett ble diskutert i Stortingets justiskomité høsten 1994, var opprettelsen av en egen lønnsnemnd et mulig utfall. Alle de tre hovedorganisasjonene på arbeidstakersiden (LO, YS og AF) samt NHO advarte mot en slik løsning, noe som antas å ha medvirket til at politiet fikk full streikerett i stedet.

Det kan innvendes at selv om de fleste grupper i offentlig sektor i Norge i dag har streikerett, så er ikke streikeretten reell. Under mange konflikter i offentlig sektor utsettes arbeidsgiversiden for sterk kritikk fra de streikende, fordi arbeidsgiverne er lite villige til å ta opp igjen forhandlingene. Videre er alle streiker i det statlige tariffområdet de siste 20 årene, og de aller fleste streikene i det kommunale tariffområdet i samme periode, stoppet ved lovinngrep og tvungen lønnsnemnd. Av arbeidstakerorganisasjonene i offentlig sektor har spesielt Akademikerne ytret synspunkter om at streikeretten har liten verdi for å tvinge frem innrømmelser på arbeidsgiversiden, i stedet er det primært publikum som rammes.

Pendelvoldgift og forhandlinger på lavere nivå

Når tariffavtale er sluttet, inntrer fredsplikt. Interessetvister som oppstår i tariffperioden, kan løses ved forhandlinger, ensidig avgjørelse eller voldgift. Både hovedavtaler og tariffavtaler i privat og offentlig sektor har ofte bestemmelser om voldgiftsbehandling av visse spørsmål i tariffperioden.

Lokale forhandlinger om lønn i privat sektor er som regel ikke gjenstand for voldgiftsbehandling. I stedet har arbeidsgiver det avgjørende ord ved uenighet mellom partene, forutsatt at tariffavtalens regler om forhandlinger er fulgt. Innføring av pendelvoldgift vil i så fall innskrenke arbeidsgivers styringsrett. Det finnes likevel noen spesialtilfeller i privat sektor. I Verkstedsoverenskomsten (§ 4.1.5) og enkelte andre tariffavtaler kan arbeidstakerne redusere arbeidsinnsatsen ved lokal uenighet i lønnsforhandlinger, arbeidsgiver kan tilsvarende redusere ytelsene. I Hovedavtalen mellom Finansnæringens Arbeidsgiverorganisasjon og Finansforbundet som dekker banksektoren, finnes det bestemmelser om tvistenemnd (§ 11) som trer i funksjon når det ikke oppnås enighet om bedriftsoverenskomst (blant annet arbeidstid og lønnssystem). I Fellesoverenskomsten for byggfag (§ 4-15) er det regulert at partene skal forhandle om revisjon av akkordsatser i etterkant av tariffrevisjonen, for å ivareta eventuell manglende fortjenesteutvikling. Hvis det ikke oppnås enighet, kan hver av partene forlange spørsmålet avgjort av en oppmann. Lignende voldgiftsbestemmelser finnes i en del andre tariffavtaler. Det er ikke kjent om forhandlingene knyttet til slike avtalebestemmelser pleier å være spesielt problematiske. Hvis det er klare tendenser til at forhandlingene mislykkes hyppig, kan pendelvoldgift være et mulig alternativ.

I Sverige har arbeidsgiverorganisasjonene i privat sektor lenge hatt som strategi å desentralisere lønnsdannelsen mest mulig til den enkelte bedrift. Spørsmålet om på hvilket nivå konfliktretten i så fall skal ligge, har ikke uventet vært problematisk. Nyström (1992:63) ser pendelvoldgift som en mulig erstatning for lokal konfliktrett, også fordi forhandlinger på dette nivået gjerne er mindre komplekse og inneholder færre tema enn forhandlinger på høyere nivå. I Norge har denne diskusjonen kommet vesentlig kortere, men problemstillingen er blant annet reist i et NHO-dokument:

«Lønns- og arbeidsvilkår fastlagt i bedriften vil medføre endringer i konfliktrettens plassering og omfang. Arbeidsfred er en viktig konkurransefordel. Konfliktretten må reguleres ved at spørsmål om hvem som har konfliktrett, på hvilke saker, hvor ofte, bruk av megling m.v. må løses på en ny måte. Dette spørsmålet må grundig vurderes og alternativene utredes.» (NHO 1995:13).

Pendelvoldgift kan i et slikt langsiktig perspektiv tenkes som erstatning for konfliktretten, slik man også kjenner det fra private bedrifter i Storbritannia.

Det finnes ett kjent eksempel på mer permanent voldgift i privat sektor i Norge, nemlig tariffavtalen mellom Veritas Funksjonærforening i Norge (VEFF) og Det Norske Veritas i Norge (DNV, uorganisert bedrift). Denne tariffavtalen dekker om lag 1700 arbeidstakere, og VEFF er en «husforening» som dekker alle ansatte i DNV. Tariffavtalen er toårig, og revisjonen skjer etter vanlige arbeidsrettslige prinsipper for privat sektor. I mellomoppgjør, altså år hvor selve tariffavtalen ikke er gjenstand for revisjon, men hvor det forhandles om justeringer av lønn og avtalefestede generelle godtgjørelser, skal det forhandles og eventuelt megles mellom partene. Dersom partene heller ikke ved meglingsmannens hjelp kommer frem til en løsning som kan aksepteres, fattes imidlertid den endelige avgjørelsen av en frivillig voldgiftsnemnd. Tariffavtalen fastslår at partene er enige om å akseptere riksmeglingsmannens forslag til størrelse og sammensetning av en eventuell voldgiftsnemnd. Voldgiftsordningen er ikke ytterligere beskrevet i tariffavtalen, og er derfor av «konvensjonell» art. Voldgift ble tatt i bruk sist gang i forbindelse med mellomoppgjøret i 1999. DNV er ikke kjent med at andre bedrifter innen samme bransjer har tilsvarende ordninger. Heller ikke NITO eller NIF har tariffavtaler med voldgiftsbestemmelser knyttet til lokal lønnsdannelse.

I både statlig og kommunal sektor og i APO-områdene finnes det regler for nemndbehandling ved uenighet. Slik behandling kan gjelde lokale lønnsforhandlinger og opprettelse/fornyelse av særavtaler. I tillegg finnes det egne regler om voldgift (særskilt nemnd, Statens lønnsutvalg) for nærmere angitte tvister i tjenestetvistloven. Omfanget av nemndbehandling varierer over tid, etter emne og etter parter, og de formelle og uformelle prosedyrene for nemndbehandling varierer også. Hvis det for noen områders vedkommende er slik at partene har gjentatte vansker med å komme til enighet forhandlingsveien, kan pendelvoldgift være et reelt alternativ til tradisjonell nemndbehandling. Særlig fra kommunal sektor kjennes det eksempler på nemndbehandling av generelle og forbundsvise særavtaler hvor partene har innsett det fornuftige i å formulere hva som er gjenstående tvistepunkter, for så å presentere påstander sak for sak overfor tvistenemnda. Det er da en tendens til at nemnda velger en av partenes påstander etter emne, men likevel slik at den samlede beslutningen blir et slags kompromiss. En slik prosedyre, hvis den formaliseres ytterligere, vil kunne medvirke til at partene nærmer seg hverandre ytterligere under forhandlingene fordi trusselen om at motpartens påstand kan bli valgt vil kunne fremme kompromissvilje.

10.3.8 Utvalgets vurderinger og forslag

Pendelvoldgift er et nytt og hittil ukjent virkemiddel i norske tarifforhandlinger. Erfaringene med metoden ellers i verden tyder på at pendelvoldgift kan være et alternativ til tradisjonell eller konvensjonell voldgift i situasjoner hvor arbeidskamp ikke er noe reelt virkemiddel. I utgangspunktet gjelder det arbeidstakergrupper som ikke har streikerett, men det kan også omfatte bransjer og sektorer hvor bruk av arbeidskamp har store skadevirkinger ut over partsforholdet. Voldgiftsmetoden kan også benyttes i situasjoner hvor partene ønsker konstruktive forhandlinger samtidig som de på frivillig grunnlag ønsker å avstå fra arbeidskamp.

Utvalget mener voldgiftsmetoden bør kunne inngå blant de virkemidler partene i dag har til rådighet når det gjelder løsning av interessetvister. Rettslig sett er det ingen ting i veien for å avtale pendelvoldgift i for eksempel lokale forhandlinger, særavtaleforhandlinger i offentlig sektor eller for så vidt overordnede tariffrevisjoner. Utvalget vil i den sammenhengen oppfordre parter som søker etter nye forhandlingsordninger, til også å vurdere forhandlingsmodeller hvor pendelvoldgift inngår som ett element. Utvalget vil spesielt nevne at hvis det i noen av de områdene hvor det i dag praktiseres konvensjonell voldgift ved uenighet, erfares at evnen til å komme frem forhandlingsveien er svak, gir det ytterligere argument for å prøve ut pendelvoldgift.

Utvalget mener det foreløpig ikke er grunnlag for å etablere noe offentlig tilbud om pendelvoldgift. Det finnes i dag et tilbud om frivillig voldgift i Rikslønnsnemnda, dette benyttes imidlertid nokså sjeldent. Hvis det imidlertid fremkommer overveiende positive erfaringer med pendelvoldgift, kan det være et argument for å vurdere et offentlig tilbud på ny.