8 Meglingsordningen

8.1 Innledning

Den norske meglingsordningen ble etablert ved den første arbeidstvistloven i 1915, og hovedtrekkene i meglingsordningen har vært lite endret siden. Megling er et virkemiddel for å redusere risikoen for arbeidskamp. Loven inneholder en del prosedyrebestemmelser, som skal sikre en ryddig meglingsprosess samt øke sannsynligheten for et fredelig utfall.

Utvalget har i sitt arbeid brukt mye tid på meglingsordningen, og diskutert de fleste sider av både regelverk og praksis. Utvalget er i hovedsak fornøyd med dagens ordning. I dette kapittelet gis det oversikter og vurderinger av meglingens omfang og innretning. Videre tar utvalget opp sider ved vilkårene for tvungen megling etter arbeidstvistloven, og organisasjonenes behandling av meglingsforslag. I tillegg foreslås det enkelte mer tekniske justeringer av meglingsreglene, for å bringe dem i samsvar med den praksis som meglingsinstitusjonen og tariffpartene har utviklet.

8.2 Historikk

På slutten av 1800-tallet var den organiserte arbeidstakersiden i Norge vennlig innstilt til at utenforstående kunne megle i interessetvister, mens arbeidsgiversiden var noe mer skeptisk. Før arbeidstvistlovens tilkomst kjennes det meglingsforsøk fra for eksempel stortingsrepresentanter, men det var først med lovvedtaket i 1915 at megling ble institusjonalisert.

Det normale både da og nå er at megling skjer på grunnlag av melding om plassoppsigelse, og at riksmeglingsmannen har nedlagt et midlertidig forbud mot arbeidskamp under meglingen. Fristene i arbeidstvistloven (megling kan kreves sluttet etter minst 10 dager fra arbeidskampforbudet, deretter løper det 4 dager) er uendret siden 1915.

I perioden 1925-1935 var det avstemningsreglene i meglingskapittelet som sto i fokus. Ved lovrevisjonen i 1934 ble riksmeglingsmannen gitt myndighet til å gripe inn i forhandlinger, selv om ingen av partene hadde varslet plassoppsigelse. I tillegg ble det tatt inn regler om hvordan avstemninger over meglingsforslag skulle foregå, og hvilke deltagelsesprosenter som måtte til for at et forslag skulle kunne forkastes. Det ble også tatt inn en bestemmelse om at riksmeglingsmannen kunne koble sammen avstemninger i ulike fag og organisasjoner, slik at det var det samlede avstemningsresultatet som skulle gjelde. I forbindelse med at Landsorganisasjonen og N.A.F. i 1935 inngikk Hovedavtalen, ble kravene om stemmetall og valgdeltakelse ansett som overflødige. Andre bestemmelser, blant annet om kobling, ble likevel beholdt med den tilføyelse at meglingsmannen skulle rådføre seg med de berørte hovedorganisasjoner før beslutning om kobling ble truffet.

Inntil vedtagelsen av tjenestetvistloven i 1958 eksisterte det ingen meglingsordning i statsoppgjørene. Tjenestetvistkomiteen, nedsatt i 1955, foreslo en egen statsmeglingsmann, men Lønns- og prisdepartementet foreslo i stedet at man prøvde ut felles meglingsinstitusjon for arbeidstvistloven og tjenestetvistloven. Tjenestetvistkomiteen hadde også foreslått at avstemningsreglene i tjenestemannsorganisasjonene skulle være betydelig strengere enn i arbeidstvistloven. Blant annet het det i komiteens innstilling at minst halvparten av de stemmeberettigede medlemmene måtte ha stemt mot et meglingsforslag for at det skulle være forkastet. Departementet var imidlertid også i denne sammenhengen mer opptatt av å skape likhet mellom staten og arbeidsmarkedet for øvrig, noe som ble fulgt opp i den endelige loven. På noen områder er det likevel avvik.

Megling ble gjort ubetinget tvungen i tjenestetvistloven. Tidsfristene for midlertidig forbud mot arbeidskamp var annerledes utformet, var det gått 14 dager etter at meglingen var begynt så kunne hver av partene kreve meglingen sluttet. Senest en uke etter krav var fremsatt, skulle meglingen slutte. I tillegg var det eksplisitt inntatt i loven at riksmeglingsmannen kunne forlange at et meglingsforslag ble undergitt avstemning, og adgangen til kobling på tvers av organisasjonsgrenser var også tatt med. Begrunnelsen for å avvike arbeidstvistlovens fredspliktperioder ble ikke særlig utdypet i forarbeidene.

Meglingsreglene har i etterkrigstiden praktisk talt ikke vært endret. Det finnes ikke mange arbeidsrettsdommer om megling, men noen - så som ARD 1982 s. 200 om retten til å påby avstemning og ARD 1987 s. 81 om utvidelse av arbeidsnedleggelse i samme tvist - har vært viktige.

En av årsakene til at meglingsreglene har vært lite debattert og endret i Norge, er at arbeidslivets parter i stor grad har vært fornøyd med reglene. Meglingsinstitusjonen nyter derfor stor respekt blant partene. Går en til andre land, er det likevel ingen selvfølgelighet at myndighetene oppretter meglingsinstitusjoner med tilsvarende beføyelser overfor partene. 1 Riksmeglingsmannens rett til å nedlegge midlertidig forbud mot arbeidskamp, gjenfinnes ikke i mange andre vestlige land. I Danmark har megleren rett til å påby lengre fredspliktperioder enn i Norge, også i USA, Sverige og Finland finnes det anledning til å utsette eller stoppe arbeidskamp hvis den truer samfunnsviktige funksjoner. Ut over disse landene har lovgiver i vestlige land i stor grad begrenset seg til å stille et meglingsapparat til disposisjon for partene hvis de er enige om å be om bistand.

I Tyskland finnes det et offentlig tilbud til partene om megling, men dette benyttes praktisk talt ikke. I stedet har tariffavtalene i overveiende grad en meglingsordning hvor partene peker ut en megler eller felles forhandlingsleder. I tillegg er det en viss tradisjon for at politikere eller embetsmenn kan intervenere i konflikter av nasjonal interesse hvis andre meglingsforsøk mislykkes. Meglerne har uansett ingen rett til å for eksempel pålegge midlertidig fredsplikt.

I Irland finnes det et statlig meglingsinstitutt, men medvirkning fra partene bygger på frivillighet og meglerne har ingen vesentlige rettigheter knyttet til fredsplikt, avstemning og lignende. I Storbritannia er situasjonen den samme. I land som Østerrike og Nederland finnes det ikke noe institusjonalisert meglingstilbud.

8.3 Meglingsinstitusjonen

Dagens meglingsinstitusjon er opprettet med hjemmel i lov 5. mai 1927 nr. 1 om arbeidstvister. Virksomheten ledes av riksmeglingsmannen, som oppnevnes for tre år. Videre oppnevnes det faste meglingsmenn som i hovedsak megler i tvister innenfor bestemte kretser. Det er nå åtte slike kretsmeglingsmenn, nærmere bestemt for Østlandet (to), Sørlandet, Vestlandet, Trøndelag, Nordland, Troms og Finnmark. Også disse oppnevnes for en periode på tre år. Loven gir også adgang til å oppnevne særskilte meglingsmenn for enkelte saker eller bestemte tidsrom. Det er for tiden oppnevnt 11 særskilte meglingsmenn for en periode på to år.

Meglingsinstitusjonen har i store trekk bestått uforandret siden den første arbeidstvistloven kom i 1915 (lov 6. august 1915). Etter den loven skulle det imidlertid også oppnevnes såkalte meglingsråd sammensatt av en av de faste meglingsmennene og to representanter oppnevnt fra spesielle utvalg i den enkelte sak. Meglingsrådene skulle bare tre i kraft dersom begge partene i en tvist var enige eller ga sitt samtykke til slik behandling. Ordningen fikk ingen praktisk betydning (Berg 1930:228) og ble tatt ut av loven i 1931. Det var også på dette tidspunktet at adgangen til å oppnevne særskilte meglingsmenn kom inn i loven. Bakgrunnen for denne ordningen var at de enkelte meglingskretsene var store og med datidens kommunikasjoner vanskelig å nå over for kretsmeglingsmennene. Bruken av særskilte meglingsmenn har særlig hatt betydning siden begynnelsen av 1980-tallet.

8.3.1 Ressurser

I 2001 er meglingsinstitusjonens budsjett på kr 3 570 000. Fra 1990 og frem til i dag har bevilgningen vært mer eller mindre uendret (se tabell 8.1). I år med høy belastning på meglingsinstitusjonen, som for eksempel i 1996 og 1998, har det imidlertid blitt gitt til dels store ekstrabevilgninger. Fra 1994 var meglingsinstitusjonen på plass i nye lokaler i Grensen 3. Dette innebar en betydelig nedgang i utgiftene til husleie, noe som er med på å forklare at det ikke har vært økning i bevilgningene til institusjonen.

Som tidligere nevnt er det til Riksmeglingsmannens kontor for tiden knyttet 8 kretsmeglingsmenn og 11 særskilt oppnevnte meglingsmenn. Kontoret har to fast tilsatte sekretærer på full tid. Riksmeglingsmannen har fast avlønning i hovedstilling. Kretsmeglingsmennene mottar en mindre fast godtgjøring og godtgjøring for den tiden de bruker på meglinger. De særskilte meglingsmennene har bare godtgjøring for den tiden de faktisk er engasjert i meglinger. I 1998 ble det brukt ca. 2,1 mill. til lønn og godtgjøringer.

8.3.2 Meglerkorpset

Arbeidstvistloven inneholder ingen bestemmelser om hvorvidt stillingen som riksmeglingsmann skal være hoved- eller bistilling. Stillingen var opprinnelig en bistilling på samme måte som stillingene som kretsmeglingsmenn. I 1920 ble stillingen som riksmeglingsmann omgjort til hovedstilling, mens riksmeglingsmennene i perioden 1923-1946 utførte tjenesten ved siden av sine advokatforretninger. Etter krigen ble stillingen igjen hovedstilling, frem til og med 1964 (riksmeglingsmennene var Paal Berg 1946-48, Henrik Lundh 1948-54 og Thoralf Evje 1954-1964). Alle riksmeglingsmennene hadde hittil vært jurister. I 1965 ble det for første gang utnevnt en økonom til riksmeglingsmann, som også hadde stillingen som biverv (Preben Munthe 1965-1973). Det finnes en egen Innstilling om stillingen som riksmeglingsmann m.v. (avgitt til Kommunal- og arbeidsdepartementet i 1964) som begrunner omgjøringen av stillingen. Innstillingen ble avgitt av et utvalg bestående av ekspedisjonssjefen i departementet samt to representanter hver fra LO og N.A.F. Innstillingen var enstemmig. De to påfølgende riksmeglingsmenn (Konrad Knudsen 1974-1981, Bjørn Haug 1982-1987) var jurister, men fortsatte i bistilling. Fra og med 1988 ble stillingen igjen hovedverv, med en jurist som riksmeglingsmann (Reidar Webster). Nåværende oppnevning av riksmeglingsmannen utløper 15. januar 2003.

I forbindelse med lovbehandlingen i 1934 ble et forslag om en kontorsjefstilling ved riksmeglingsmannens kontor forkastet. I stedet ble ordningen innført ved kongelig resolusjon i 1945, og kontorsjefen var også meglingsmann. Komiteen fra 1964 begrunnet omgjøringen av stillingen som riksmeglingsmann med blant annet at de tunge meglingene var konsentrert til våren og at bistilling ville øke muligheten for å få stillingen besatt. Samtidig anbefalte komiteen å opprettholde en fulltids stilling som kontorsjef. Kontorsjefstillingen ble på 1970-tallet omgjort til stilling som assisterende riksmeglingsmann. I den siste perioden, fra og med 1988, har stillingen ikke vært i bruk.

I 1931 ble som nevnt muligheten til å oppnevne særskilte meglingsmenn for enkelte tilfeller tatt inn i loven. I 1937 ble muligheten også utvidet til å gjelde utnevning av særskilte meglingsmenn for begrensede tidsrom (jf. Ot.prp. nr. 27, 1937). Noen større betydning fikk imidlertid ikke de særskilte meglingsmennene før på 1980-tallet.

Meglingsmennene rekrutteres fra ulike yrker og samfunnsområder, men et stort flertall av dagens meglingsmenn er dommere. Dommernes erfaring med å lede hovedforhandlinger og etter hvert også med rettsmegling gjør dem godt egnet til meglerrollen. Dommernes (og andres) lite elastiske arbeidssituasjon er imidlertid et problem.

Det finnes ingen organisert opplæring for nye meglingsmenn, men de får en «myk» start i meglingsinstitusjonen. Det blir gitt en praktisk og teoretisk gjennomgang av meglingsinstitusjonen og meglingsmannens rolle, og man får følge 1-2 meglinger fra sidelinjen før man får ansvaret for egne meglinger. Man forsøker i utgangspunktet å gi nye meglingsmenn «enkle» meglingsoppgaver i starten og regner med at det tar 2-4 år før en meglingsmann er «fullbefaren».

Utvalget har inngående diskutert hvorvidt stillingen som riksmeglingsmann bør være på heltid eller deltid. Utvalget er kommet til at det bør legges til rette for en ordning hvor riksmeglingsmannen oppnevnes på heltid. Det er en fordel at den ledende og den sentrale personen ved meglingsinstitusjonen er den samme. Heltids riksmeglingsmann er den mest betryggende måten å oppfylle arbeidstvistloven § 27 fjerde ledd på, nemlig at riksmeglingsmannen er de øvrige meglingsmennenes overordnede.

Utvalget ser det som fornuftig at det i dagens lov knyttes delegasjonsadgang til riksmeglingsmannens kompetanse når det gjelder nedleggelse av midlertidig forbud mot arbeidskamp etter § 29. I dagens lov er delegasjon mulig etter blant annet § 27 og § 31, men ikke etter § 29. Slik delegasjon bør kun være mulig til en annen offentlig oppnevnt meglingsmann.

8.4 Meglingens omfang

8.4.1 Sentrale meglingssaker

Belastningen på meglingsinstitusjonen er svært ulik avhengig av om det er hovedoppgjør eller mellomoppgjør, og til dels også av om det er forbundsvise eller sentrale oppgjør i LO/NHO-området. I den mest hektiske perioden fra april til juni brukes også kretsmeglingsmennene i de sentrale meglingene. Riksmeglingsmannen disponerer da over et meglingskorps på 17-20 personer, i tillegg til ham selv. Dette gjør at man unngår kødannelser, noe som etter riksmeglingsmannens oppfatning er svært viktig.

En problemstilling som kan reises i forbindelse med dagens praksis med et relativt stort antall særskilte meglingsmenn, er om dette fører til at hver enkelt får for få meglinger og dermed mindre mulighet til å bygge seg opp erfaring og dyktighet. Det ideelle kunne vært å ha 4-5 erfarne og dyktige meglingsmenn. For å unngå kødannelser i meglingsinstitusjonen ville man imidlertid være avhengig av at disse i de mest hektiske periodene hadde permisjon fra sine ordinære arbeidsoppgaver. Dette kan for det første vise seg vanskelig å få til i praksis, for eksempel for dommere, og det er heller ikke sikkert at mange ville ønsket å gå inn på en slik ordning.

Figur 8.1viser antall sentrale meglingssaker over tid. Dette er tvister om landsdekkende tariffavtaler i offentlig og privat sektor, samt større Oslo-bedrifter og oljerelatert virksomhet. 2

Figuren viser for det første at antallet tvister varierer sterkt etter oppgjørsform, i typiske hovedoppgjør (partallsår) megles det mer enn i mellomoppgjør/indeksoppgjør. For det andre er det gjennomgående flere meglinger i forbundsvise oppgjør i privat sektor (1982, 1984, 1986, 1994, 1996, 1998) enn i samordnede oppgjør.

Det er noe problematisk å anslå hvor stor andel av de landsomfattende tariffavtalene som må til megling for å bli revidert. Hvis det likevel gjøres et forsøk, antyder opptellinger av tariffavtaler i privat sektor at det finnes minst 450 avtaler hvor en arbeidsgiverorganisasjon inngår som part (Stokke 2000a:375). I tillegg kommer offentlig sektor. Anslaget gir grunnlag for å si at det i typiske forbundsvise hovedoppgjør megles i maksimalt 1 av 5 revisjoner hvor arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner inngår som parter.

Megles det lite eller mye i Norge? Går en til Danmark, finner en at alle tariffavtalene mellom LO-forbundene og Dansk Arbejdsgiverforenings landsforeninger som regel er gjenstand for behandling i meglingsinstitusjonen. Likevel er meglingsinnsatsen knyttet til hver enkelt tariffavtale lav, meglingens hovedfunksjon er å samle alle tariffavtalene i et overgripende meglingsforslag som så sendes til koblet avstemning i organisasjonene. Det er vanlig at meglingsinnsatsen konsentreres om de største tariffavtalene, mens partene fortsetter forhandlingene om de mindre avtalene i meglingsinstitusjonens «regi». Hvis det ikke oppnås enighet i forhandlingene, blir lønnsforhøyelser (og eventuelt annet relevant) i de største avtaleområdene gjort gjeldende mens «spesielle» krav til den enkelte tariffavtale bortfaller. I Sverige, hvor forbundsvise oppgjør har vært hovedregelen i privat sektor på 1980- og 90-tallet, megles det i typiske hovedoppgjørsår i rundt 20 tvister. 3 Tariffavtalestrukturen i Sverige er mindre komplisert enn i Norge, blant annet fordi det praktisk talt ikke finnes konkurrerende arbeidstakerorganisasjoner. Likevel er det samlede inntrykket at det er vesentlig mer meglingsinnsats i Norge enn både i Danmark og Sverige.

8.4.2 Megling innen utvalgte avtaleområder

Behovet for megling varierer nokså mye mellom avtaleområder i Norge. I tabell 8.2er det avmerket hvilke oppgjør det har vært megling i når det gjelder revisjon av Verkstedsoverenskomsten (LO/Fellesforbundet-NHO/TBL), Landsoverenskomsten LO/HK-HSH (kom først i «fase» med LO/N.A.F.-området fra og med 1978) samt i samordnede oppgjør i privat sektor. Det fremgår at det i alle hovedoppgjør (1963, deretter partallsår), enten disse har vært forbundsvise eller samordnede, har vært meglet. Det eneste unntaket er 1988, da forhandlingsresultatet la grunnlag for en lønnslov. I det forbundsvise 1968-oppgjøret ble det meglet separat over Verkstedsoverenskomsten, mens revisjonen av mange av de andre viktige landsdekkende tariffavtalene ble samordnet i meglingsinstitusjonen. I 1990 ble et forhandlingsresultat nedstemt i LO/NHO-området, og det ble deretter innledet tvungen megling. Avhengigheten av megling i mellomoppgjør har vært noe varierende, på 1990-tallet har imidlertid megling inngått som fast element.

Når det gjelder Landsoverenskomsten LO/HK-HSH, var den jevnlig til megling frem til begynnelsen av 1980-tallet. I 1980 var det frivillig megling. Fra og med 1992 til og med 1999 ble det ikke meglet for denne tariffavtalen.

I offentlig sektor (tabell 8.3) har behovet for megling vært ujevnt. Tariffavtalene i kommunal sektor kom i «fase» med staten fra og med 1964, og med enkelte unntak (1968, 1988, 1989, 1999) har meglingsbehovet vært likt i stat og kommune (KS-området). Det er ellers en tendens til at organisasjonene har mindre behov for megling i mellomoppgjør enn i hovedoppgjør. For år som ikke er angitt i tabell 8.3, har det enten ikke vært mellomoppgjørsklausul, eller det har vært lovbestemt lønnsstopp (1979). Med unntak av oppgjørene til Lærerlaget og Sykepleierforbundet i 1980, har arbeidstakerorganisasjonene i offentlig sektor ikke hatt problemer med at anbefalte forhandlings- eller meglingsresultater er blitt nedstemt av medlemmene. 4

8.4.3 Omfanget av kretsmeglingssaker

Kretsmeglingsmennene behandlet i 1998 221 saker. En oversikt over sakene siden 1982 er gjengitt i figur 8.2. Antallet saker var økende frem til slutten av 1980-tallet, og har siden ligget på rundt 200 i året. Det høye antallet for 1997 har sammenheng med sanering av enkeltavtaler i et LO-forbund.

De aller fleste kretsmeglingssaker løses uten at det fremsettes meglingsforslag, enten fordi det inngås en forhandlingsløsning eller fordi saken bortfaller. Hvis en av partene sender melding om plassoppsigelse, legges det ytterst sjelden ned forbud mot arbeidskamp. I stedet anmodes det om at det ikke iverksettes arbeidskamp før meglingen er startet. Partene følger som regel en slik anmodning, noe som antas å ha sammenheng med ønsket om at konflikttrusselen skal virke under meglingen. Sakene er i hovedsak tvister om opprettelse av tariffavtale med en uorganisert arbeidsgiver, noen ganger også uvillighet fra arbeidsgiver til å fornye en tilslutningsavtale/hengavtale. LO-forbundene Handel og Kontor, Hotell- og Restaurantarbeiderforbundet, Norsk Kommuneforbund og Fellesforbundet samt YS-forbundet PRIFO er de som oftest benytter kretsmeglingsapparatet. Det er praktisk talt ingen saker med forbundene i AF/Akademikerne. Tvistene skiller seg vesentlig fra meglinger i landsdekkende tariffavtaler, siden utfallet ofte er dikotomt (opprette/ikke opprette tariffavtale).

Ved hovedavtalerevisjonene LO/YS-NHO ble det i 1997/98 tatt inn bestemmelser om at arbeidstakersiden ved varsel om plassoppsigelse i NHO-bedrifter også skal varsle plassoppsigelse i forholdsmessig samme omfang i bedrifter utenfor NHO som bindes av tariffavtale av samme art (§ 3-1 nr. 3). I 1998-oppgjøret ble det varslet slik plassoppsigelse av Fellesforbundet, Norsk Transportarbeiderforbund/Norsk Rutebilarbeiderforbund, Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbundet samt Norsk Arbeidsmandsforbund. Plassoppsigelsene var flest for Verkstedsoverenskomsten (202 bedrifter) og Fellesoverenskomsten for byggfag (134 bedrifter). Hver enkelt bedrift utgjør i disse tilfellene én tvist, og tvistene kunne derfor vært betraktet som kretsmeglingssaker, men formålet med bestemmelsene var å gjøre konfliktfaren lik for bedriftene og de ansatte uansett om bedriftene var NHO-organisert eller ikke. LO/NHO og meglingsinstitusjonen fant det hensiktsmessig å samordne tvistene med de uorganiserte bedriftene og behandle dem sentralt. Det ble lagt ned forbud mot arbeidskamp, og bedriftene ble innkalt til et møte. Hadde tvistene vært betraktet som kretsmeglingssaker, ville det betydd en vesentlig økt arbeidsbyrde for meglingsapparatet. Hvis det ikke hadde vært lagt ned forbud, så kunne arbeidstakersiden fått koordineringsproblemer og man kunne opplevd løsninger som ville forstyrret forløpet av den mer omfattende tvisten med NHO. Selv når tvistene behandles sentralt, får kontorpersonalet ved meglingsinstitusjonen en betydelig ekstraoppgave i en ellers hektisk tidsperiode. I 2000-oppgjøret ble det også varslet plassoppsigelse, denne gang i 196 bedrifter utenfor NHO som LO/Fellesforbundet har tariffavtale med. Her ble det også konflikt, parallelt med konflikten LO-NHO.

Utvalget mener det er funnet en hensiktsmessig form for håndtering av tvistene etter Hovedavtalen LO-NHO § 3-1 nr. 3. Utvalgets syn er ellers at ordningen med kretsmeglingsmenn er lite kostbar, og fungerer hensiktsmessig i dag. Utvalget vil derfor ikke komme med forslag på dette området. Utvalget har imidlertid merket seg at den Instruks for kredsmæglingsmændene som er fastsatt med hjemmel i arbeidstvistloven § 27, er fra 1916 og refererer til en foreldet rettstilstand. Utvalget anbefaler at departementet utarbeider en ny instruks.

8.4.4 Forholdet mellom meglingsinstitusjonen og regjeringen

I meglingskapittelet i arbeidstvistloven har regjeringen/Kongen ingen rolle ut over å oppnevne meglingsmenn og fastsette instruks for kompetanseforholdet mellom riksmeglingsmannen og de andre meglingsmennene (arbeidstvistloven § 27, § 30). LO og NHO har hatt en viss uformell innflytelse på personvalget. At slik innflytelse øker tilliten til meglingsmennene, er kjent fra forskningslitteraturen. I våre naboland finnes lignende ordninger, i Danmark avgir Arbejdsretten formell innstilling til regjeringen om valg av meglere og i Sverige utpekes meglere for den enkelte tvist etter kontakt med partene. I forbindelse med utnevning av ny formann for Rikslønnsnemnda i juli 1998, kom det kritikk mot at ikke andre organisasjoner også ble spurt i forbindelse med slike utnevninger. Praksis er nå endret, slik at alle medlemmer av Regjeringens Kontaktutvalg rådspørres i forbindelse med utnevninger.

Det har lenge vært nær kontakt mellom meglingsinstitusjonen og embetsverket i Kommunal- og regionaldepartementet, sannsynligvis har slik kontakt eksistert under hele arbeidstvistlovens funksjonstid. Departementet mottar jevnlig lister over hvilke parter som er til megling, slik at kommunalministeren kan holde seg à jour. Nær kontakt har vært ansett som hensiktsmessig ut fra departementets behov for å være oppdatert på meglingens fremgang, i tilfelle kommunalministeren ønsker å danne seg en oppfatning om bakgrunnen for tvisten og virkningene av en eventuell arbeidskonflikt. I slike tilfeller kan også kommunalministeren innkalle partene og foreslå frivillig lønnsnemnd hvis situasjonen synes fastlåst, eller anmode partene om å gå tilbake til megling hvis de er på glid. Fra nyere tid kjennes kun ett eksempel (kommuneoppgjøret 1986) på at en kommunalminister direkte har forsøkt å innvirke på hvordan meglingen legges opp.

Det var lenge vanlig at kommunalministeren i en del tilfeller kalte inn parter direkte etter megling for å orientere om at regjeringen ville foreslå (eller vedta ved provisorisk anordning) tvungen lønnsnemnd. I slike tilfeller ble de også anmodet om å ikke iverksette arbeidskamp i perioden frem til lovvedtak. Høsten 1981 knesatte daværende kommunalminister Arne Rettedal et prinsipp om at det ikke skal gripes inn med tvungen lønnsnemnd før arbeidskamp har vært iverksatt. Antall møter med kommunalministeren er siden blitt vesentlig færre.

Kontakt mellom meglingsinstitusjonen og andre departementer forekommer ytterst sjelden. I situasjoner hvor forhandlingene har sammenheng med offentlige tiltak eller regler, kan det være kontakt mellom partene og regjeringen eller slik kontakt kan formidles gjennom riksmeglingsmannen. Under de kombinerte oppgjørene på 1970-tallet («Kleppe-pakkene») var statens deltagelse i forhandlingene mer aktiv enn vanlig, og noe av statens (finansministerens) kontakt gikk gjennom riksmeglingsmannen. Oversikten som følger tar kun opp kontakt/bidrag i forbindelse med LO/NHO-oppgjørene.

Av offentlige tiltak som inngikk i lønnsoppgjørene i 1976 og 1977, kan nevnes skatteendringer, økt barnetrygd, økning av minstepensjon, nedsettelse av arbeidsgiveravgiften og skattefritak for fagforeningskontingent. I 1978 ble det lønnsnemnd, 1980-oppgjøret representerte en tilbakevending til «kombi»-modellen ved at regjeringen bidro med skattereduksjon samt lovendring som unntok bidrag til lavtlønnsfond fra skattlegging, økt barnetrygd og økning av fradrag for fagforeningskontingent. I 1981 ble det igjen lønnsnemnd.

I perioden 1982-1986 var det minimal kontakt mellom regjeringen og partene under lønnsforhandlingene, selv om det ble gjort forsøk fra regjeringens side på å påvirke kostnadsutviklingen i forkant. Forut for 1982-oppgjøret (forbundsvist i privat sektor) ble meglingsinstitusjonen opprustet noe ved at det ble oppnevnt fire særskilte meglingsmenn som fikk permisjon fra sine ordinære stillinger for en periode på våren. I 1985 arrangerte regjeringen et møte på Staur gård, hvor erfaringene fra tidligere lønnsoppgjør samt formene for samarbeid mellom organisasjoner og myndigheter var tema. Alle hovedorganisasjonene var med, riksmeglingsmannen deltok ikke. Flere av arbeidstakerorganisasjonene uttrykte misnøye med at det kunne oppstå kø hos riksmeglingsmannen under de mest hektiske fasene av lønnsoppgjørene. I etterkant av møtet ble enkelte endringer av meglingsreglene vurdert, så som harmonisering av meglingsreglene i arbeidstvistloven og tjenestetvistloven samt nedkorting av perioden for megling under fredsplikt. Ut over en ytterligere styrking av meglingsinstitusjonens arbeidsmessige kapasitet, kom det likevel lite ut av samtalene og forslagene.

Grunnlaget for lønnslovene i 1988 og 1989 ble forhandlet frem av LO og NHO uten medvirkning fra meglingsinstitusjonen. Avtalefestet pensjon og boligtiltak var en del av regjeringens bidrag til gjennomføring av disse lønnsoppgjørene. I 1990 var det praktisk talt ingen kontakt, verken mellom partene og regjeringen eller mellom riksmeglingsmannen og regjeringen. I 1991 var det kontakt mellom riksmeglingsmannen og samferdselsministeren angående bortfall av sjømannsfradraget, i 1992 finnes det som tillegg til meglingsforslaget brev fra regjeringen om tiltak som gjelder barnefamiliene, skattereglene i forhold til sluttvederlagsordningen og avtalefestet pensjon (AFP) samt lov om lønnsplikt under permittering. I 1993 finnes det tilsvarende brev fra regjeringen om avtalefestet pensjon, i 1997 finnes også et brev om AFP som svar på et brev fra LO/NHO til statsministeren. I 1998 og 1999 ble det sendt brev fra statsministeren til partene i anledning forhandlinger om etter- og videreutdanningsreformen. I 1999 ble alle hovedorganisasjonene innkalt til møte under meglingen LO-NHO. Initiativet ble tatt av riksmeglingsmannen, og bakgrunnen var at forhandlingene om etter- og videreutdanningsreformen representerte en oppfølging av enigheten i Arntsen-utvalget. Initiativet var altså situasjonsbetinget, og ville neppe vært like aktuelt hvis det kun hadde vært snakk om økonomiske rammer for lønnstillegg. I 2000-oppgjøret var det også møter og brevveksling mellom partene, regjeringen og riksmeglingsmannen om seniorpolitikk og etter- og videreutdanningsreformen.

8.4.5 Fremsettelse av meglingsforslag

Det har skjedd noen ganger at en part er misfornøyd med at meglingsmannen ikke fremsetter noe meglingsforslag. Meglingsmannen har ingen plikt til å fremsette meglingsforslag, og trusselen om å ikke fremsette meglingsforslag anses som et sentralt virkemiddel under meglingen. Fra meglingsinstitusjonens side har man alltid vært varsom med å fremsette meglingsforslag hvis det ikke er utsikter til anbefaling på begge sider, det gjelder uansett parter og sektor (se også kapittel 8.8).

I Sverige har det i større grad vært tradisjon for å fremsette meglingsforslag uten at man på forhånd vet at partene vil anbefale det. I enkelte tilfeller har dette ført til at det er satt frem flere meglingsforslag i en og samme tvist, gjerne slik at forslagene stadig nærmer seg den mest avvisende parten.

Det var en diskusjon som berører dette i forarbeidene til arbeidstvistloven av 1915. I «det første Stangske forslag» (Ot.prp. nr. 29, 1912) het det at det skulle sendes en beretning om tvisten til departementet hvis meglingen mislykkes. Beretningen skulle inneholde forslag til løsning, og skulle kunngjøres av departementet. Begrunnelsen for forslaget var å kunne skape «en offentlig opinion mot den umedgjørlige». I komitéinnstillingen (Innst.O. nr. XXI, 1912) ble dette forslaget sløyfet, men lovbehandlingen ble forsinket og regjeringen fremmet et nytt lovforslag hvor plikt til å redegjøre for strandede meglinger var tatt med i noe modifisert form. Også et tredje lovforslag, fremmet etter regjeringsskiftet i 1913, inneholdt et slikt forslag. LO og N.A.F. utarbeidet et felles lovforslag i 1914, hvor plikt til å redegjøre for strandede meglinger var utelatt. I det fjerde og siste regjeringsforslaget (Tillæg til Dokument nr. 4, 1914) ble det likevel tatt inn at det var opp til meglingsmannen å offentliggjøre en beretning hvis meglingen strandet. Dette ble vedtatt, og står i dagens lov (arbeidstvistloven § 36 nr. 2). Bestemmelsen har aldri hatt noen praktisk betydning.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at arbeidstvistloven § 36 nr. 2 oppheves. I § 36 nr. 2 annet ledd, finnes en bestemmelse om at en meglingsmann straks etter meglingens slutning skal sende riksmeglingsmannen beretning om saken. Denne bestemmelsen kan det fremdeles være behov for, og utvalget foreslår at det i § 27, 4. ledd, nytt annet punktum tas inn følgende bestemmelse:

«Har en meglingsmann ledet en megling, skal han snarest orientere riksmeglingsmannen om meglingen og dens utfall.»

8.5 Vurdering av meglingens nytte

I litteraturen om megling er det sammenfall om flere nytteaspekter for partene. Megleren kan:

• fungere som fortrolig for begge parter, for eksempel ved å avholde separate møter

• forbedre partenes holdninger til hverandre

• utøve press for å øke villigheten til innrømmelser, for eksempel ved å innføre tidsfrister

• muliggjøre ærefulle tilbaketrekninger

• komme med alternative løsningsforslag til de partene selv utarbeider

• med ulike midler øke «kostnadene» ved konflikt, for eksempel ved å gi publisitet omkring partenes standpunkter og løsningsvilje

• ved sin personlige autoritet eller henvisning til offentlige interesser å øke muligheten for løsning

• foreslå andre løsningsinstanser, som for eksempel voldgift.

Slike nytteaspekter vil variere sterkt mellom avtaleområder, og de kan også variere over tid innen det enkelte avtaleområdet. I de store avtaleområdene i privat sektor, er det grunn til å anta at megleren i mindre grad enn ellers må arbeide for å oppnå et fordelaktig forhandlingsklima mellom partene. I det minste gjelder det revisjonene siden 1990, hvor det også er flere eksempler på at separate møter med partene ikke har vært nødvendig fordi samtalene har kunnet foregå i fellesmøter. I offentlig sektor oppfordres det også til fellesmøter, her vanskeliggjøres imidlertid meglingene av at det er flere arbeidstakerparter. Den kanskje viktigste funksjonen ved megling synes å være at meglingsinstitusjonen avlaster både arbeidstaker- og arbeidsgiversiden for intern kritikk, ved at megleren tar på seg en del av ansvaret for løsningen. Megleren fungerer dermed som et bevis på at alle muligheter er forsøkt.

På både 1970- og 1990-tallet har meglingsinstitusjonen også vært trukket med i det inntektspolitiske samarbeidet, dels ved at en del av partenes kontakter til regjeringen går gjennom riksmeglingsmannen og dels ved at riksmeglingsmannen holder andre organisasjoner orientert om forhandlingenes tema (som i 1999). I LO/NHO-området er det også tradisjon for at det er riksmeglingsmannen som forholder seg til mediene under meglingen, dermed holdes mediene noe mer på avstand, og det er mindre risiko for at partene kommer med offentlige uttalelser som forverrer forhandlingsklimaet.

Meglingen kan imidlertid også ha mindre gunstige virkninger på partsforholdet. Megling innebærer at en utenforstående gis tilgang til forhandlingene. Partene får dermed mindre kontroll med forhandlingene, i og med at kommunikasjon ofte går gjennom megleren og megleren kommer med initiativ og prøver ut ulike forslag på partene. Megleren kan også benytte seg av deadlinen ved å vente med å fremlegge forslag så lenge at partene kun kan si ja eller nei. Dette medførte misnøye blant annet i det vanskelige oppgjøret i kommunal sektor i 1998.

Megling kan svekke forhandlingsviljen og inngå som et rutinisert element. I den grad medlemmene tror at man kan oppnå mer ved megling, vil de være tilbøyelig til å stemme ned rene forhandlingsresultater. I LO/NHO-oppgjøret i 1990 ble forhandlingsresultatet endret under megling, men det var snakk om mindre endringer.

Megling kan virke sementerende på gjeldende tariffavtaler, fordi det er vanskelig å få gjort gjennomgripende revisjoner under megling. Hvis megleren av tradisjon eller prinsipp ikke ønsker å blande seg inn i spesielle eller prinsipielle tema, kan partene også utnytte det ved å trenere forhandlingene i forvissning om at temaet bortfaller. I dag er det liten villighet til å fremsette meglingsforslag som bryter med den generelle profilen i et lønnsoppgjør, når noen bryter ut av forhandlingene i offentlig sektor er det derfor vanlig at riksmeglingsmannen ikke finner grunnlag for å fremsette noe meglingsforslag. Det kan i mange situasjoner være en fordel for arbeidsgiversiden, mens arbeidstakersiden kan oppfatte megleren som partisk eller som en inntektspolitisk aktør. I situasjoner hvor det er arbeidsgiversiden som er pådriver, kan holdningene være motsatt fordelt.

Det at partene kan dele ansvaret for en løsning med megleren, har også den ulempen at æren ved et spesielt vellykket resultat må deles med megleren. Forhandlinger og megling legger ellers beslag på arbeidskapasitet i organisasjonene, og mye venting for forhandlingsdelegasjonene kan føre til misnøye.

Partene har allerede i dag mulighet til å avtale ordninger som kan fremme flere forhandlingsløsninger og gjøre forhandlingene mer effektive. Det kan settes kunstige deadliner for forhandlingene, eller det kan avtales at krav skal fremmes på spesielle måter. For eksempel heter det i § 17 i Sentraloverenskomst for bank, at:

«Oppsigelsen [av Sentraloverenskomsten] skal være ledsaget av en omtale av forslag til endringer i den gamle Sentraloverenskomsten. Den av partene som ikke har sagt opp Sentraloverenskomsten, bør på samme måte snarest gjøre sine eventuelle forslag kjent for den andre parten.».

Slike bestemmelser, som fastslår at partene må formidle sine krav på et tidlig stadium i forhandlingsprosessen, kan kombineres med for eksempel at det ikke gis etterbetaling hvis forhandlingene brytes eller strekker seg ut over tariffavtalens varighet. Eventuelt kan meglingen gjøres mindre fordelaktig enn i dag, for eksempel ved at det kun kan megles om de tema partene på forhånd er enige om at skal være gjenstand for megling. Partene kan tvinge seg selv til å utarbeide en uenighetsprotokoll ved forhandlingsbrudd, som megleren så må legge til grunn for meglingen. Andre krav og tilbud enn de som er med i protokollen, kan da ikke gjøres til gjenstand for megling. Slike selvbindinger kan likevel manipuleres, og noen kan kritiseres for å ramme arbeidstakerne mer enn arbeidsgiverne (slik Rikslønnsnemndas prinsipp om å ikke gi etterbetaling etter streik fungerer i dag).

Utvalget har vurdert en rekke større og mindre endringer av meglingsreglene. I det følgende vil forslag om å tillate arbeidskamp før megling, om å endre praksisen for når det nedlegges midlertidig forbud mot arbeidskamp og om å gi regler for uravstemning bli drøftet nærmere.

8.6 Arbeidskamp før megling

Et forslag som ble lansert høsten 1999 av LOs leder Yngve Hågensen, er å tillate at resultatløse forhandlinger ender direkte i arbeidskamp og at partene kalles til megling først etter at konflikten har vart en stund (for eksempel 8-9 dager).

Hovedregelen i dag er at når riksmeglingsmannen får varsel om plassoppsigelse i tvister på riksplan, så nedlegges det forbud mot arbeidsstans og partene innkalles til tvungen megling. Etter tjenestetvistloven er det obligatorisk megling kombinert med forbud mot arbeidsstans ved forhandlingsbrudd. Forslaget om arbeidskamp ved forhandlingsbrudd bryter dermed fundamentalt med en meget sterk tradisjon for megling i Norge. Samtidig er det motivert ut fra å få større grad av realisme inn i forhandlingene. Etter Hågensens oppfatning vil dette føre til at partsforhandlingene blir mer enn et spill for galleriet, partene tvinges til å løse detaljene i forhandlingene uten meglingsmannens hjelp. Forslaget er tatt opp i utvalgets mandat som eksempel på forslag som bør vurderes nærmere. Forslaget er også blitt trukket frem igjen i forbindelse med lønnsoppgjøret 2000.

Utvalget har diskutert forslaget grundig, og også innhentet synspunkter fra riksmeglingsmann Reidar Webster. Forslaget er etter utvalgets mening radikalt, og vil forandre partenes verden. Det positive med forslaget er at partene og den enkelte deltaker i en eventuell uravstemning ansvarliggjøres. Forslaget kan også føre til mindre bruk av tvungen lønnsnemnd, fordi organisasjonene kanskje må gjennom to konflikter - en før og en etter megling - før myndighetene eventuelt griper inn. Dermed kan megling i større grad enn nå bli et sluttpunkt, og kostnadene ved å komme dit kan føre til at rene forhandlingsløsninger blir mer vanlige. Det negative med forslaget vil først og fremst være at man, særlig til å begynne med, kan få flere og mer langvarige streiker. Det vil ikke ha noen hensikt at riksmeglingsmannen griper inn og stanser konflikten før partene ber om det.

Utvalget er videre av den oppfatning at tidspunktet for når det skal igangsettes megling innenfor en slik ordning må overlates til riksmeglingsmannens skjønn. En periode på 4-5 dager vil i mange tilfeller være alt for kort. Det beste ville være en regel om at det skal innkalles til megling innen 30 dager etter at konflikten brøt ut. En lovtekst basert på disse vurderingene og synspunktene kan tenkes utformet på følgende måte:

«Når plassoppsigelse foretas i anledning av slik tvist som nevnt i (arbeidstvistloven) § 6 nr. 3, skal det straks sendes melding til riksmeglingsmannen. Det samme gjelder dersom forhandlinger om inngåelse eller fornying av tariffavtale ikke er opptatt eller er avsluttet uten resultat.

Arbeidsnedleggelse eller arbeidsstenging må ikke iverksettes før oppsigelsesfristen er utløpt og ikke i noe tilfelle før det er gått tre virkedager etter at melding om at forhandlinger ikke er opptatt eller er avsluttet uten resultat, er innkommet til riksmeglingsmannen.

I tvist der det er iverksatt arbeidsstans, skal riksmeglingsmannen eller den meglingsmann han utpeker iverksette megling innen en måned fra arbeidsstansen inntrådte, dersom tvisten ikke er løst.

Når det iverksettes megling etter foregående ledd, kan meglingsmannen midlertidig forby partene å opprettholde arbeidsstansen dersom den kan føre til vesentlig skade for allmenne interesser (eller dersom arbeidsstansen vil gjøre megling mellom partene vesentlig vanskeligere).»

Forslaget er helt generelt utformet og vil som del av arbeidstvistloven gjelde både i privat og kommunal sektor. Et alternativ kan være å ikke gi riksmeglingsmannen kompetanse til å forby arbeidsstans når megling iverksettes. Man kan også tenke seg at adgangen til å iverksette konflikt før det har vært forsøkt megling begrenses av konfliktens virkninger ved at man tar inn en regel i annet ledd om at riksmeglingsmannen kan innkalle til megling umiddelbart (og eventuelt forby arbeidsstans) dersom arbeidsstansen kan føre til vesentlig skade for allmenne interesser. Et slikt alternativ vil kunne dempe virkningene av forslaget samtidig som det likevel skapes usikkerhet for partene.

Dersom ordningen innføres i arbeidstvistloven, bør den etter utvalgets mening også innføres i tjenestetvistloven. Lovens bestemmelser om obligatorisk megling og forbud mot arbeidskamp under meglingen må da oppheves. En bestemmelse i tjenestetvistloven kan tenkes utformet på følgende måte:

«Er forhandlinger om inngåelse av tariffavtale sluttet uten at enighet er oppnådd, skal det straks sendes melding til riksmeglingsmannen. I meldingen skal det også opplyses om oppsigelsesfristen for varslet plassoppsigelse.

Arbeidsnedleggelse eller arbeidsstenging må ikke iverksettes før oppsigelsesfristen er utløpt og ikke i noe tilfelle før det er gått tre virkedager etter at melding om at forhandlinger om inngåelse av tariffavtale er avsluttet uten resultat, er innkommet til riksmeglingsmannen.

I tvist der det er iverksatt arbeidsstans, skal riksmeglingsmannen iverksette megling innen en måned fra arbeidsstansen inntrådte, dersom tvisten ikke er løst.

Når det iverksettes megling etter foregående ledd, kan riksmeglingsmannen midlertidig forby partene å opprettholde arbeidsstansen dersom den kan føre til vesentlig skade for allmenne interesser (eller dersom arbeidsstansen vil gjøre megling mellom partene vesentlig vanskeligere).»

For å unngå rene arbeidsuhell i forhandlingsfasen, kan det innføres en regel om at arbeidskamp først kan iverksettes på for eksempel tredjedagen etter et forhandlingsbrudd. En tilsvarende regel om en «avkjølingsperiode» etter meglingsbrudd finnes i Danmark. Forslaget kan tenkes både med og uten en rett for riksmeglingsmannen til å nedlegge midlertidig forbud mot arbeidskamp. Riksmeglingsmannen foretrekker i dag å megle under fredsplikt, også for partene kan det være en fordel å kunne konsentrere seg om meglingen.

Forslaget om arbeidskamp før megling kan settes i sammenheng med ønsket om å redusere bruken av tvungen lønnsnemnd. En del av streikene i Norge, særlig i offentlig sektor, igangsettes som små punktstreiker som så trappes kraftig opp slik at regjeringen og Stortinget griper inn med tvungen lønnsnemnd. Med forslaget vil streiken starte før megling, og forhandlings- og meglingsløsninger kan bli mer vanlig i forhold til i dag. Videre kan man tenke seg at organisasjoner som i dag nærmest forventer at myndighetene vil gripe inn, blir mer usikre - særlig hvis de har svak streikeøkonomi. Alvoret i streik som virkemiddel kan altså øke, men også en konflikt før megling kan manipuleres slik at myndighetene føler seg tvunget til å gripe inn.

Flere av streikene i offentlig sektor kan bli vellykkede, i betydningen å presse arbeidsgiverne tilbake til forhandlingsbordet. Det at det megles etter en streik, kan også føre til økte forventninger om at megleren søker å finne et kompromiss i tvisten. I dag har meglingsinstitusjonen i stor grad en samordnende rolle, ved at det ikke fremsettes meglingsforslag som bryter med den generelle profilen i et lønnsoppgjør. En annen meglingsordning kan svekke denne funksjonen til meglingen, ved at arbeidsgiverne gir lettere etter i frykt for en ny arbeidskonflikt. Dermed kan også inntektspolitikken svekkes, fordi arbeidstakerorganisasjoner ser at de kan vinne mer ved å bryte forhandlingene og gå direkte til arbeidskamp.

En løsning som tar hensyn til at ulike sektorer kan ha forskjellige behov, er å opprette en egen meglingsinstitusjon for offentlig sektor utformet slik som dagens meglingsinstitusjon fungerer i staten, og tillate at privat sektor har sine egne regler. En annen mulighet er å gjøre dagens lov tariffdispositiv, slik at der hvor partene er enige om en annen meglingsordning så kan de avtale en slik. Forverres forhandlingsklimaet, så kan en slik avtale om egen meglingsordning sies opp. I Sverige har man innen store deler av arbeidsmarkedet kommet til enighet om avtalefestede forhandlings- og meglingsprosedyrer, og i de nye meglingsreglene som trådte i kraft i 2000 er det tatt med lovbestemmelser om at offentlig megling ikke skal skje til fortrengsel for betryggende partsavtalte prosedyrer.

En annen og mindre omfattende mulighet er å tillate at kun der hvor rene forhandlingsresultater blir nedstemt ved uravstemning, så kan man gå ut i konflikt enten direkte eller etter en kort varselperiode. Hvis et slikt forløp klargjøres for medlemmene, kan det ha en oppdragende funksjon. Hvis forslaget blir nedstemt og man likevel tyr til megling, vil det svekke den oppdragende funksjonen over tid.

Utvalget er likevel, etter grundig vurdering, kommet til at det ikke vil anbefale en ordning med «arbeidskamp før megling». Utvalget støtter intensjonene bak forslaget, nemlig å ansvarliggjøre partene i større grad enn i dag og dermed få til mer reelle forhandlinger før en tvist går til megling. Utvalget mener imidlertid at virkemiddelet går for langt, og vil føre til flere arbeidskonflikter enn i dag. Videre synes forslaget mest basert på erfaringene fra de sentraliserte forhandlingene mellom LO og NHO, hvor ikke bare forhandlerne har betydelig autoritet, men hvor også behovet for den mer tekniske meglingsassistansen er mindre - i alle fall slik det har vært på 1990-tallet. Svakere forhandlere, både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden, kan dermed oppleve større problemer med å velge mellom et forhandlingsresultat eller arbeidskamp uten å ha en megler å kunne dele noe av skylden med. I LO/NHO-området skal man heller ikke spesielt langt tilbake i tiden for å finne at mangel på fortrolighet mellom partene gjorde behovet for meglingsbistand betydelig større enn i dag. Videre finnes det store forhandlingsområder hvor partene i større grad enn LO og NHO har klart seg uten megling. Partene i varehandelen (HK/LO og HSH) har i flertallet av oppgjør på 1980- og 90-tallet blitt enige forhandlingsveien, partene i offentlig sektor har også ved flere anledninger klart seg uten megling.

Forslaget om «arbeidskamp før megling» løser ikke problemene med konkurrerende organisasjoner og tariffavtaler. Der vil det fremdeles være slik at de parter som allerede har blitt enige, viser en sterk motvilje mot at etternølere skal kunne oppnå noe annet gjennom arbeidskamp og påfølgende megling. Samme problem kan også oppstå i offentlig sektor: Hvis majoriteten av organisasjonene er blitt enige, kan en utbryterkonflikt på samme måte som nå ha små sjanser for å lykkes. Meglerens muligheter vil derfor være like innskrenket som nå, spesielt hvis man holder fast ved målet om at hovedtariffavtalene innenfor henholdsvis stat og kommune skal være like.

8.7 Midlertidig forbud mot arbeidskamp

Partenes plikt til å varsle meglingsinstitusjonen om plassoppsigelse utgjør det viktigste grunnlaget for om meglingsinstitusjonen skal iverksette megling. Nedenfor vurderes dagens praksis med å legge ned midlertidig forbud mot arbeidskamp og iverksette megling, og de tidsfrister som gjelder for slik megling.

I arbeidstvistloven § 28 nr. 2 heter det at melding om plassoppsigelse skal sendes i telegram eller rekommandert brev, og nr. 4 har egne regler for bedrifter på Svalbard. Bestemmelsene er utidsmessige, og i dag aksepteres det også at melding leveres med bud. Utvalget antar at en fornyelse av disse bestemmelsene bør ses i sammenheng med det moderniseringsarbeidet som ellers skjer i forvaltningen når det gjelder korrespondanse. Det vil være hensiktsmessig at disse bestemmelsene gjennomgås av det særskilte utvalget som foreslås nedsatt i kapittel 13, og som skal se på teknisk og språklig modernisering av arbeidstvistloven.

8.7.1 Varselplikt

Arbeidstvistloven pålegger den part som går til plassoppsigelse å varsle riksmeglingsmannen om det, men loven inneholder selv ingen bestemmelser om plassoppsigelsens form og innhold eller om frister for plassoppsigelse. 5 Bestemmelser om dette fastsettes ofte mellom partene, og er tatt inn i mange hovedavtaler. Dette fører til at lovens frister om megling og frister avtalt mellom partene vil virke ved siden av hverandre og utfylle hverandre.

Mange hovedavtaler, blant annet hovedavtalene LO-NHO, YS-NHO, LO-HSH, YS-HSH, hovedavtalene i kommunal sektor og i NAVO-området, bestemmer at plassoppsigelsen skal gis med minst 14 dagers varsel. Varselet skal være i overensstemmelse med arbeidstvistloven § 28, det vil si at det blant annet skal opplyse hvilke virksomheter som omfattes og hvor mange arbeidstakere som omfattes i hver virksomhet. I følge tjenestetvistloven § 22 nr. 2 er fristen for plassoppsigelse 3 måneder dersom det ikke er fastsatt kortere frist i tariffavtale. I § 43 i Hovedavtalen i staten er oppsigelsesfristen satt til minst 14 dager.

Etter arbeidstvistloven § 28 skal den part som foretar plassoppsigelse samtidig sende melding til riksmeglingsmannen. Meldingen skal inneholde opplysninger om hva tvisten gjelder, ved hvilke bedrifter oppsigelse foretas, hvor mange arbeidstakere den omfatter i hver virksomhet, når oppsigelsesfristen utløper og om forhandlingssituasjonen. Det er som regel denne meldingen som ligger til grunn for riksmeglingsmannens beslutning om å nedlegge forbud mot arbeidsstans og sette i verk megling, og i praksis er meldingen ofte identisk med plassoppsigelsen utvekslet mellom partene.

Etter arbeidstvistloven § 29 nr. 1 kan streik eller lockout ikke iverksettes før det har gått 4 dager fra melding er kommet til riksmeglingsmannen. Som regel vil riksmeglingsmannen legge ned forbud mot arbeidsstans, slik at det vil gå minst 14 dager før arbeidsstans kan iverksettes.

Mange hovedavtaler, blant annet hovedavtalene LO-NHO, YS-NHO, LO-HSH, YS-HSH, hovedavtalene i kommunal sektor og i NAVO-området, krever at det i tillegg til plassoppsigelsen skal gis varsel om plassfratredelse (plassoppsigelsens endelige omfang). Dette er en melding som angir hvilke av de arbeidstakere som det er gitt plassoppsigelse for som blir omfattet av plassfratredelsen. Varselet skal gis med minst 4 dagers varsel, og senest samtidig med at meglingen kreves avsluttet etter arbeidstvistloven § 36. Hovedavtalene har gjerne også regulert at opptrapping av arbeidskamp blant dem det er gitt plassoppsigelse for gis med 4 dagers varsel. Opptrappingsvarsel kan gis av begge parter.

Noen hovedavtaler, blant annet hovedavtalene LO-NHO, YS-NHO og hovedavtalene i NAVO-området, har i tillegg regulert at dersom et meglingsforslag forkastes og plassoppsigelse fortsatt står ved lag, kan plassfratredelse iverksettes med fire dagers varsel.

Utvalget mener varselreglene i all hovedsak fungerer hensiktsmessig, og ser ikke behov for vesentlige endringer. Utvalget er videre av den oppfatning at den regelen som finnes i enkelte hovedavtaler, og som går ut på at dersom et meglingsforslag forkastes så kan plassfratredelse iverksettes med 4 dagers varsel, illustrerer at varselreglene i arbeidstvistloven på dette punkt er noe mangelfulle. Utvalget foreslår derfor lovfesting av en tilsvarende regel, slik at den gjelder alle tarifforhold. Dette er tatt med i lovforslagene i kapittel 8.8.7.

8.7.2 Grunnlaget for å legge ned forbud

Det heter i arbeidstvistloven § 29 nr. 2 at riksmeglingsmannen skal legge ned midlertidig forbud mot arbeidskamp hvis han antar at arbeidsstansen « . . . enten på grunn av bedriftens art eller på grunn av sitt omfang vil medføre skade for almene interesser.» LO og N.A.F. hadde i arbeidstvistlovens forarbeider i fellesskap foreslått at tvungen megling kun skulle finne sted hvis arbeidsstans ville utsette betydelige samfunnsinteresser for fare. Begrunnelsen var hensynet til vilkårene for de forutgående forhandlingene:

«Derved at den offentlige mægling indgaar som et regelmæssig led i enhver interessekonflikt, vil ogsaa parternes frivillige forhandlinger om tvistens løsning maatte bli noget nær illusoriske. Idet parterne maa gaa ut fra, at saadan mægling vil finde sted, er det naturlig, at de under de forutgaaende forhandlinger søker at stramme sine krav mest mulig for at ha noget at fire paa under mæglingen. Herved vil som oftest den bedste løsning av tvisten - gjennem fri forhandling - forspildes. Og parternes holdning under disse forhandlinger vil ofte avsætte en gjensidig bitterhet, som kan bli en hindring for en heldig løsning ogsaa under mæglingsmyndighetens virksomhet.

Hvor derfor en arbeidsstans i væsentlig grad kun vil berøre de tvistende parter selv, finder komiteen [Fælleskomiteen mellom LO og N.A.F.] bestemt at maatte fraraade, at lovgivningen griper ind med forbud mot arbeidsstans og tvungen mægling. Kun hvor en arbeidsstans paa grund av bedriftens art eller paa grund av sit omfang kan utsætte betydelige samfundsinteresser for fare, maa samfundet erkjendes berettiget til, til varetagelse av sit eget tarv, at gripe ind med rimelige midler for at søke arbeidsstansen hindret. Alene der er der tilstrækkelig grund til at paalægge parterne at underkaste sig en offentlig mægling, forinden nogen arbeidsnedlæggelse eller arbeidsstængning iverksættes» (jf. Dokument nr. 4, 1914, s. 4).

Partene var altså allerede forut for vedtagelsen av arbeidstvistloven klar over faren for at en omfattende meglingsordning ville kunne svekke mulighetene for rene forhandlingsløsninger. Synspunktet fikk imidlertid ikke fullt gjennomslag under lovbehandlingen.

Uttrykket «almene interesser» i arbeidstvistloven § 29 nr. 2 skapte tvil allerede i arbeidstvistlovens første virkeår. Bakgrunnen var en varslet arbeidskonflikt i 11 bakerforretninger i Haugesund, og riksmeglingsmannen var svært skeptisk til å nedlegge forbud. Dette ble likevel gjort, etter at kretsmeglingsmannen hadde anbefalt det (Seim 1991). Også en rekke andre konflikter av relativt beskjedent omfang ble regelmessig definert inn under lovens regler om forbud mot arbeidsstans.

Kompetansen til å forby arbeidsstans er knyttet til en vurdering av konfliktens potensielle virkninger, og avgjørelsen vil være avhengig av riksmeglingsmannens skjønn. Etter tjenestetvistloven er det obligatorisk megling kombinert med forbud mot arbeidsstans inntil meglingsfristene er utløpt. I meglinger på riksplan i dag er det i praksis bare rent unntaksvis at det ikke nedlegges forbud mot arbeidskamp, slik at situasjonen etter arbeidstvistloven og tjenestetvistloven i hovedsak er den samme. I tvister som hører inn under kretsmeglingsmennene er hovedregelen at det ikke nedlegges forbud mot arbeidsstans.

Forbudet mot iverksettelse av arbeidskamp er midlertidig. Etter arbeidstvistloven kan varslet arbeidskamp utsettes i inntil 15 - 18 dager, mens reglene i tjenestetvistloven innebærer en utsettelse på inntil 21 - 35 dager. Partene kan selvsagt akseptere å fortsette meglingen utover minstefristene og vente med å iverksette arbeidskamp, noe som blant annet skjedde flere ganger under lønnsforhandlingene i 2000. Riksmeglingsmannen har imidlertid ikke kompetanse til å nedlegge forbud utover minstefristene.

Etter utvalgets oppfatning har megling blitt en integrert del av lønnsoppgjørene. Dermed er det også risiko for at det ikke legges tilstrekkelig alvor inn i de rene partsforhandlingene. I en del tilfeller er det slik at partene ikke våger å inngå avtale uten å ha gått veien om megling, fordi det ellers kan skapes et inntrykk av at alle muligheter ikke er uttømt. Et mulig virkemiddel for å forsøke å endre på dette kan være å endre bestemmelsene om når riksmeglingsmannen skal nedlegge forbud mot arbeidsstans, slik at dette ikke skjer rutinemessig. Det vil skape større usikkerhet om når den alvorlige situasjonen en konflikt er, vil inntreffe, og på den måten sannsynligvis føre til at det oftere blir ført reelle partsforhandlinger.

Riksmeglingsmannen har i samtaler med utvalget sagt seg enig i at strengere krav til mulige skadevirkninger er veien å gå hvis man ønsker å få ned antallet meglinger. Grenseoppgangen er imidlertid viktig, den bør være mest mulig klar og i tillegg må det videre løpet for tvisten være entydig. Han anser det som sannsynlig at de store meglingene knyttet til landsdekkende tariffavtaler uansett vil fortsette som før, men at et strengere krav om skadevirkninger blant annet kan gjøre at enkeltbedrifter med egen tariffavtale (hvor det i mange tilfeller nå legges ned forbud) går klar. I en del tilfeller kan det likevel bli en belastning på meglingsinstitusjonen å ikke nedlegge forbud, fordi forbudet implisitt representerer en verdivurdering (jf. «almene interesser» i arbeidstvistloven § 29 nr. 2). Det kan også dukke opp vanskelige grensetilfeller, som innenfor kommunal sektor. For eksempel kan et varsel fra et mindre arbeidstakerforbund mot Oslo kommune isolert sett vurderes som ikke tilstrekkelig problematisk til å nedlegge midlertidig forbud, men dermed splitter man opp de kommunale forhandlingene på en måte som kan være uheldig og stride mot andre intensjoner som utvalget er opptatt av.

Hvis man skal endre terskelen for å legge ned forbud, må det tas stilling til enkelte konkrete følger. Det første er hva meglingsinstitusjonen skal foreta seg i slike tvister, etter at plassoppsigelse er mottatt og det er bestemt å ikke legge ned forbud. Tvungen megling kan etter gjeldende lov innledes på flere måter. Hvis det legges ned forbud, så skal det megles. I tillegg er det hjemler for å gå til megling uavhengig av hva partene måtte mene både i arbeidstvistloven § 27a nr. 2 og § 31 nr. 2. Disse har i dag ingen praktisk betydning på riksplan, men kan godt få det. I motsetning til tvungen megling kommer frivillig megling, som forutsetter at begge parter ber om det. Slik megling trenger ingen spesiell hjemmel, men er nokså sjelden på riksplan.

Hvis det ikke nedlegges forbud, men likevel innledes tvungen megling, betyr det at logikken knyttet til fristene for midlertidig fredplikt ikke trer i funksjon. Man kan dermed komme i en situasjon hvor det ikke blir tid til noe reelt meglingsforsøk før arbeidskamp iverksettes, og megling under arbeidskamp anses tradisjonelt for å være vanskeligere enn megling før arbeidskamp. Riksmeglingsmannen beskriver disse situasjonene som lite heldige, og til dels ødeleggende for selve tvistens logikk og forløp. Den sterkeste og ryddigste formen for ansvarliggjøring av partene vil derfor være å både unnlate å legge ned forbud og unnlate å iverksette tvungen megling.

Hvis det ikke skal iverksettes tvungen megling, kan det likevel være en åpning for at partene sammen kan be om megling. Uansett vurderer riksmeglingsmannen det slik at selv om det ikke legges ned forbud, så må partene orienteres per brev om beslutningen. I den sammenhengen kan også partene tilbys frivillig megling, eventuelt kan meglingsinstitusjonen per lov pålegges å tilby frivillig megling. Meglingsmannen kan da arbeide for, eller endog sette som vilkår, at iverksettelsen av arbeidskamp utsettes. Dette siste kan både formuleres i lov og utvikles i praksis, men kan også skape forvirring og utnyttes i tilspissede situasjoner (noe som er kjent fra blant annet svensk meglingspraksis, jf. Stokke 1998:521).

Hvis det ikke innledes verken tvungen eller frivillig megling, kan det oppstå konsistensproblemer i forhold til to andre typer tvister, for det første i forhold til uorganiserte enkeltbedrifter som følger en landsoverenskomst og som i praksis er omfattet av samme plassoppsigelse som for denne (jf. for eksempel Hovedavtalen LO-NHO, § 3-1 nr. 3). I slike tilfeller legges det i dag ned midlertidig forbud parallelt med forbudet knyttet til landsoverenskomsten. Dette lar seg kanskje begrunne også under en ny ordning med at enkeltbedriftene rent forbudsmessig bør håndteres på samme måte som de organiserte bedriftene (å ikke nedlegge forbud vil lage vansker for alle parter, da man risikerer forhandlingsløsninger før landsoverenskomsten er ferdigrevidert). I praksis megles det ikke i disse tvistene med uorganiserte enkeltbedrifter.

Det andre konsistensproblemet er knyttet til kretsmeglingssakene. Hvis det ikke skal megles i de rikssakene hvor det ikke legges ned forbud, betyr det at institusjonen yter mer hjelp i kretssaker enn i rikssaker. En løsning er å overføre flere rikssaker til kretssaker, i og med at det vel i hovedsak vil dreie seg om enkeltbedrifter. Kapasitetsmessig kan det bøtes på med flere kretsmeglingsmenn. En regel, for eksempel om at forskjellen på riks- og kretssaker er at det alltid nedlegges forbud i de første, vil imidlertid være for streng. Som uttrykk for verdivurdering kan det også avstedkomme synspunkter på at for eksempel tvist ved Nationaltheatret skal være kretssak og ikke rikssak. Ergo vil et entydig skille innskrenke fleksibiliteten som finnes i dag.

Det heter i arbeidstvistloven § 29 nr. 2 at:

«Så snart riksmeglingsmannen har fått melding om, at forhandlinger ikke er optatt eller at de er avbrutt eller så snart han på annen måte er blitt kjent med avbrytelsen, skal han forby arbeidsstans inntil megling efter dette kapitel er sluttet, hvis han antar at arbeidsstansen enten på grunn av bedriftens art eller på grunn av sitt omfang vil medføre skade for almene interesser.

Blir arbeidsopsigelsen utvidet, skal han under samme betingelser forby den derved tilsiktede arbeidsstans.»

Bestemmelsen gir opphav til to typer problematikk. For det første, uttrykket «arbeidsstansen» i første ledd synes å referere til den arbeidsoppsigelsen som partene er pliktige å varsle om i § 28 nr. 1. Det er da denne arbeidsoppsigelsen som riksmeglingsmannen må vurdere skadevirkningene av. Det betyr i så fall at det ikke er de potensielle skadevirkningene ved tvisten som sådan, inkludert eventuelle sympatiaksjoner på et senere tidspunkt, men de potensielle skadevirkningene av den konkrete arbeidsoppsigelsen som skal vurderes. Det betyr videre at en lite omfattende oppsigelse i en vesentlig mer omfattende tvist må vurderes på samme måte som en lite omfattende oppsigelse i en lite omfattende tvist. Hvis man ikke endrer logikken i paragrafen, kan dette åpne for at organisasjonene tilpasser sine varsler for å unnslippe midlertidig forbud.

For det andre må det avklares om riksmeglingsmannen kan legge ned forbud ved utvidelse av en arbeidsoppsigelse når det ikke har vært lagt ned midlertidig forbud mot den første oppsigelsen. Arbeidsretten har kommet til at arbeidstvistloven i dag ikke hjemler noen rett til å nedlegge forbud og skride til megling når det allerede har vært lagt ned forbud og meglet i samme tvist (ARD 1985 s. 81, ARD 1994 s. 214), men har ikke berørt om det kan legges ned midlertidig forbud og/eller iverksettes tvungen megling ved utvidelse når det enten 1) ikke har vært lagt ned midlertidig forbud mot den første oppsigelsen eller 2) ikke har vært lagt ned midlertidig forbud, men iverksatt tvungen megling eller 3) ikke har vært lagt ned midlertidig forbud, men iverksatt eller tilbudt frivillig megling. Hvis riksmeglingsmannen skal kunne legge ned forbud og innlede tvungen megling ved utvidelse når slikt ikke har vært gjort ved første oppsigelse, er det i realiteten innført «arbeidskamp før megling» i disse tilfellene.

Logikken og problematikken i arbeidstvistloven § 29 er imidlertid ikke bare knyttet til lovteksten, men også til forarbeidene. Når det gjelder lovens meglingsregler, fikk de sin endelige utforming etter omfattende diskusjoner og forslagsendringer i perioden 1912-1915. Den endelige teksten i arbeidstvistloven § 29 nr. 2 ble foreslått så sent som under sluttbehandlingen i Stortingets saksforberedende komité, og i den siste komitéinnstillingen før vedtagelsen av arbeidstvistloven i 1915 heter det:

«Hensigten med § 29 er at forhindre en arbeidsstans som beskrevet i punkt 2, før mægling i tvisten har fundet sted.

Men det er jo ikke sikkert, at der straks ved en tvists utbrud oppstaar en arbeidsstans av den art, at forbud blir nedlagt eller bør nedlægges.

Det er mulig - ja vil vel hyppigst indtræffe - at en mer omfattende arbeidsstans først iverksættes, naar den oprindelige tvist (med arbeidsstans) har paagaat nogen tid. Den kan være foranlediget av forskjellige grunde, men vil formentlig hyppigst arte sig som en sympati-streik (eller - lockout) for at øve paatryk paa den ene eller anden part i tvisten.

Men da kan arbeidsstans anta saadan utstrækning eller bli av den karakter, at mæglingsmyndigheten finder at burde gripe ind med forbud mot arbeidsstans (efter punkt 2).

Og det behøver ingen paavisning, at loven bør gi adgang til et saadant skridt.

Et eksempel vil klargjøre forholdet.

Der utbryter en bakeristreik i byen A. Den omfatter 30 arbeidere.

De lovbefalte meldinger indsendes; men mæglingsmyndigheten finder ikke grund til at gripe ind hverken med mægling eller med forbud mot arbeidsstans.

Som følge herav utbryter der regulær streik.

Efterat denne har paagaat i f. eks. 2 maaneder, gaaes der til sympatistreik fra et forbunds side, som omfatter 3000 medlemmer.

Nu finder mæglingsmyndigheten saken alvorlig. I medhold av punkt 2 nedlægges forbud mot dette forbunds arbeidsstans, hvorefter der skrides (og skal skrides) til mægling efter § 31 i den oprindelige tvist.

For tydelighets skyld tilføies, at hvis der overensstemmende med mæglings-kapitlet allerede hadde været mæglet i den oprindelige tvist, da vilde mæglingsmyndigheten være avskaaret fra at nedlægge forbud mot den nye arbeidsstans (sympati-arbeidsstansen).

Naar en tvist har været gjenstand for mægling, indsees ikke, at parterne kan være pligtige til at underkaste sig mægling paanyt.

Men heri ligger et vink til mæglingsmyndigheten om at veie alle hensyn, førend der gripes ind.» (Indst. O. XII 1915, s. 4).

Av dette synes det å kunne utledes to forhold av betydning knyttet til gjeldende rett. For det første: Uttrykket «arbeidsstans» i § 29 nr. 2 første ledd sikter åpenbart til den konkrete plassoppsigelsen, og ikke til tvistens potensielle omfang. I forbindelse med sympatiaksjoner er det imidlertid klart av siste ledd i det siterte at riksmeglingsmannen må «veie alle hensyn», og altså ta i betraktning om tvisten har et potensial til å bli langt mer omfattende og/eller viktig. Et problem er at komiteens synspunkt er basert på et eksempel. Hvis det ikke var vanlig med punktstreiker (streiker som bare omfatter en del av arbeidstakerne og bedriftene i tariffområdet) på den tiden arbeidstvistloven ble vedtatt, kan man derfor i dag komme til den tolkning at også i ordinære tvister som starter med et punktvarsel så bør riksmeglingsmannen «veie alle hensyn» og legge ned forbud hvis han mener at en eventuell utvidelse av plassoppsigelsen i samme tvist vil «medføre skade for almene interesser». Tolkningen av loven er med andre ord ikke åpenbar likevel, blant annet kan det argumenteres for at dagens nokså omfattende forbudspraksis er i overensstemmelse med loven. Ellers synes det helt klart at i forhold til den distinksjonen mellom plassoppsigelse og plassfratredelse som svært mange organisasjoner praktiserer (jf. kapittel 8.7.1), så er det kun plassoppsigelsen, reflektert gjennom meldingen til riksmeglingsmannen (arbeidstvistloven § 28), som er grunnlaget for nedleggelse av midlertidig forbud. Eventuell praksis, utviklet over tid, i retning av at man tar ut færre arbeidstakere/virksomheter enn angitt i plassoppsigelsen, må være irrelevant for riksmeglingsmannens vurdering.

For det andre: Arbeidstvistloven § 29 nr. 2 annet ledd gir klar hjemmel for å legge ned forbud ved utvidelse hvis det verken er lagt ned forbud eller meglet ved første plassoppsigelse. Derimot er det uklart om det kan legges ned forbud hvis det ikke er lagt ned forbud, men likevel meglet ved første plassoppsigelse. Forarbeidene sier heller ikke noe om hvorvidt det har betydning hvilken hjemmel det er meglet ut fra, altså arbeidstvistloven § 27a nr. 2 og § 31 nr. 2 eller en eventuell frivillig megling.

Utvalget mener at partene for lett tar i bruk megling i norsk arbeidsliv i dag. Utvalget har derfor vurdert en endring av kriteriene for å legge ned midlertidig forbud mot arbeidskamp som et virkemiddel for å redusere meglingens omfang. Etter en samlet vurdering har utvalget likevel kommet til at en slik omlegging vil skape til dels store konsistensproblemer. Hvis omleggingen vil omfatte mange tvister, så er det langt på vei innført en ordning med «arbeidskamp før megling» for disse (jf. utvalgets vurderinger i kapittel 8.6). I motsatt fall vil en omlegging kun omfatte et fåtall tvister, og da er det tvilsomt om formålet er tilstrekkelig viktig til å begrunne en omfattende lovendring. Utvalget er videre kommet til at vilkåret i § 29 nr. 2, slik det står i dag, bør beholdes. Vilkåret peker på de potensielle skadevirkningene av en tvist, og ikke på for eksempel utsiktene til en vellykket megling slik en finner i svensk og til dels finsk meglingslovgivning. Meglingsmannen bør alltid ha en optimistisk innstilling til løsning av tvisten, og meglingsinstitusjonen bør avlastes fra å måtte gi implisitte eller eksplisitte verdivurderinger av tvisten og dens parter. Derfor bør det verken gjøres endringer av lovens bokstav eller dagens praksis når det gjelder nedleggelse av midlertidig forbud mot arbeidskamp og iverksettelse av tvungen megling.

8.7.3 Fristreglene

En av årsakene til at lønnsoppgjørene i dag tar lang tid, er at meglingsreglene medfører et lengre midlertidig forbud mot arbeidskamp enn det som er nødvendig for å få gjennomført meglingen. I offentlig sektor kan det for eksempel gå tre til fire uker fra forhandlingsbrudd til meglingsinnspurt. Fristene i arbeidstvistloven (minimum 10 og deretter maksimum 4 dager) er uendret siden 1915, fristene i tjenestetvistloven (minimum 14 og deretter maksimum 7 dager) er uendret siden 1958.

Et forslag kan være å korte ned på perioden for midlertidig forbud mot arbeidskamp i lovene, eventuelt kombinert med at de formuleres som maksimumsfrister slik at meglingsmannen kan gjøre vedtak om kortere perioder. Et mer omfattende forslag er å innlede megling så fort som mulig etter et forhandlingsbrudd. Det kan gjøres ved å forlenge perioden mellom pliktig varsel om arbeidskamp og iverksetting av arbeidskamp. I den finske meglingsloven er perioden 14 dager, i den nye svenske loven er perioden syv arbeidsdager. Hvis perioden settes til for eksempel ti dager, vil megling kunne innledes umiddelbart. I tillegg inneholder den finske og svenske lovgivningen en adgang til å utsette varsler i en tvist i inntil 14 dager.

De lange periodene kan imidlertid være nyttige for meglingsinstitusjonen, slik at arbeidsinnsatsen i forhold til parallelle meglinger kan planlegges. Videre fungerer hovedavtalenes frister knyttet blant annet til permittering nøye sammen med fristreglene i arbeidstvistloven, og endring vil derfor få konsekvenser ut over selve meglingen. Det er etter utvalgets mening nødvendig med så pass lange frister for at virksomhetene, spesielt de som ikke er direkte omfattet av den aktuelle tvisten, skal ha mulighet til å ta sine forholdsregler. Utvalget har derfor etter nøye overveielser kommet til at det ikke er ønskelig på generell basis å endre fristreglene i arbeidstvistloven.

Når det gjelder forholdet mellom arbeidstvistloven og tjenestetvistloven, er praksis i dag at meglingen i kommunal sektor forløper parallelt med statlig sektor selv om kommunal sektor følger arbeidstvistlovens regler. Årsaken er ikke bare at de to sektorene har samme lønnsregulativ, men vel så mye at det er både ønskelig og nødvendig å koordinere de økonomiske rammene for forhandlingene og innføringen av sosiale ordninger. Det er flere ganger fremkommet ønsker om å harmonisere fristene i de to lovene. En harmonisering kan gjennomføres med utgangspunkt i arbeidstvistlovens regler. Motsatt kan harmoniseringen gjennomføres med utgangspunkt i tjenestetvistloven, og begrunnes i at både forhandlings- og avtalestrukturen etter hvert er blitt så komplisert både i statlig og kommunal sektor at det kan være mer saklig med en samlet forskjellsbehandling i forhold til det øvrige arbeidsmarkedet i dag enn da tjenestetvistloven ble vedtatt i 1958. Utvalget viser i den forbindelse til drøftingen av avtalestrukturen i kommunal sektor i kapittel 12, og er kommet til at det bør være mulighet for like fristregler i hele offentlig sektor. Dette kan oppnås ved at det tas inn en bestemmelse i arbeidstvistloven om at riksmeglingsmannen kan bestemme at i megling hvor kommune/fylkeskommune eller sammenslutning av slike er part, og hvor det samtidig gjennomføres eller skal gjennomføres megling i statsoppgjøret, så kan meglingene synkroniseres ved at tjenestetvistlovens frister gjelder begge meglingene. Bestemmelsen er først og fremst tenkt for anvendelse i situasjoner hvor alle eller de fleste tariffpartene i både statlig og kommunal sektor bryter forhandlingene på om lag samme tidspunkt, altså i situasjoner hvor hele eller det meste av tariffkomplekset i statlig og kommunal sektor kommer i megling. Bestemmelsen er ikke tenkt for anvendelse hvor for eksempel enkeltorganisasjoner i kommunal sektor kommer i megling alene eller hvor kun det kommunale og ikke det statlige tariffkomplekset kommer i megling. Utvalget foreslår følgende lovbestemmelse:

«Hvis riksmeglingsmannen mottar melding om arbeidsoppsigelse i tvist hvor kommune, fylkeskommune eller sammenslutning av slike, jf. lov om kommuner og fylkeskommuner § 28, er part, kan riksmeglingsmannen bestemme at megling skal forløpe etter de frister som følger av lov om offentlige tjenestetvister § 14 tredje ledd og § 17 første og andre ledd.»

Bestemmelsen vil ikke omfatte kommunalt eide bedrifter som har egen tariffavtale. Der slike virksomheter enten er dekket av samme tariffavtaler som kommunal virksomhet eller der hvor KS er part i tariffavtalen vil imidlertid bestemmelsen gjelde. Det er hensiktsmessig at riksmeglingsmannen gis anledning til å bestemme om tjenestetvistlovens frister skal gjelde, siden det kan inntreffe at en enkeltkommune og/eller en mindre arbeidstakerorganisasjon kommer i megling alene. I slike tilfeller bør det være mulighet for at meglingen kan følge arbeidstvistlovens regler. Beslutningen om like frister vil være et vedtak av samordnende karakter, og er derfor bevisst lagt til riksmeglingsmannen og ikke mer upresist til vedkommende meglingsmann som har meglingen.

8.7.4 Gjenopptagelse

En siste fristregel i arbeidstvistloven er knyttet til gjenopptagelse av meglingen. Det heter i arbeidstvistloven § 38 annet og tredje ledd:

«Er der gått en måned efterat meglingen blev sluttet, uten at tvisten enda er løst eller bragt inn til ny megling, skal den meglingsmann som har behandlet saken opfordre partene til nye forhandlinger.

For øvrig kan så vel riksmeglingsmannen som meglingsmannen når som helst rette sådan opfordring til partene.»

Bestemmelsene gjelder også etter tjenestetvistloven, jf. § 19. Utvalget er av den oppfatning at bestemmelsene er nyttige, og at de har medvirket til løsning av flere konflikter. Formuleringene «opfordre partene til nye forhandlinger» og «rette sådan opfordring til partene» er imidlertid ikke entydige. I Indst.O. II 1914, s. 44, hvor tredje ledd ble introdusert, heter det at «Det bør staa mæglingsmanden frit for naarsomhelst at gjenopta mægling». Komitémerknaden refererer imidlertid kun til siste ledd, og det kan derfor reises tvil om bestemmelsenes tvingende karakter. Utvalget foreslår at begge ledd omformuleres, slik at partenes plikt til å etterkomme meglingsmannens beslutning kommer entydig frem. Nytt midlertidig forbud mot arbeidskamp skal ikke kunne legges ned, men de plikter som følger av for eksempel arbeidstvistloven § 35 vil gjelde hvis meglingen gjenopptas. Samtidig bør det gjøres unntak for regelen om gjenopptagelse hvis et meglingsforslag er til behandling hos partene. Utvalget foreslår følgende lovtekst, hvor annet og tredje ledd også er byttet om:

«Riksmeglingsmannen, så vel som den meglingsmannen som har behandlet saken, kan når som helst gjenoppta meglingen.

Er det gått en måned etter at meglingen ble sluttet, uten at tvisten i mellomtiden er løst, skal meglingsmannen gjenoppta kontakt med partene med henblikk på å få avsluttet konflikten. Er et meglingsforslag til behandling hos partene, skal meglingsmannen vente til behandlingen er avsluttet.»

Utvalget ber departementet vurdere om det er nødvendig å også ta inn en bestemmelse i disse reglene om at partene i så fall plikter å møte meglingsmannen.

8.8 Uravstemning

Det heter i arbeidstvistloven § 34, jf. § 17 at partene maksimalt kan møte med tre personer i megling, og at deres fullmakt må være uinnskrenket. Allerede i 1924 beklaget riksmeglingsmannen at partene ikke overholdt denne forutsetningen:

«Jeg vet ikke, om lovens forutsetninger nogensinne har vært overholdt, men det har ialfall ikke i min tid hendt, at begge parters fullmektiger har møtt med uinnskrenket fullmakt til å vedta eller forkaste et forslag til ordning (jfr. § 17 i. f.). Arbeidernes fagforeninger har sine vedtekter således formet, at et forslag til en tariffavtale må forelegges medlemmene til uravstemning.

Heller ikke overholdes bestemmelsen i § 17, første ledd, om at der ikke kan møte flere enn 3 personer for nogen part. Det er ikke usedvanlig at der i meglingsmøter er tyve, tredve, ja optil firti forhandlere tilstede. Det har vært praksis fra før min tid, og det har vist sig vanskelig å få denne uskikk rettet.

Følgen herav vil lett forståes: Istedenfor å være en fortrolig rådslagning mellem meglingsmannen og partenes utvalgte forhandlere med uinnskrenket fullmakt, har meglingen lett for å bli en større debatterende forsamling, hvor hver av partene søker best mulig å prosedere sin sak for meglingsmannen. Videre er det blitt mere og mere almindelig, at man venter, at forhandlingene ikke avsluttes uten et forslag fra riksmeglingsmannen, uten hensyn til om situasjonen ligger således an, at det kan ansees sannsynlig at forslaget blir vedtatt av begge parter. (...)

Jeg har som riksmeglingsmann ført et bevisst arbeide for å bringe forhandlingsformene mere overensstemmende med lovens forutsetninger, og jeg har i samme øiemed ofte undlatt å fremsette forslag, medmindre partenes representanter til protokollen erklærer å ville anbefale det vedtatt. Hvorvidt det vil lykkes å føre meglingen inn i bedre former, anser jeg imidlertid tvilsomt, - ikke minst efter at arbeidernes organisasjoner synes å ville sette på sitt program å få hele meglingsloven ophevet» (bilag 2 til Ot. prp. nr. 54, 1925).

Avstemningstradisjonen i LO-forbundene vokste frem på 1920- og 30-tallet. Forskjellige avstemningsformer ble praktisert, inkludert allmøtevedtak. Deltagelsen i avstemningene var ofte lav, og både myndighetene og arbeidsgiverne hadde en interesse i å få avstemningene inn i «ordnede former». Med Ot.prp. nr. 31 (1934) ble det foreslått regler i arbeidstvistloven om hvordan avstemninger over meglingsforslag skulle foregå, og hvilke deltagelsesprosenter som måtte til for at et forslag skulle kunne forkastes. Andelen av avgitte stemmer som krevdes for at et meglingsforslag skulle forkastes, var for eksempel satt til 50 prosent ved 75 prosent deltagelse eller mer, 65 prosent ved deltagelse på mellom 45 og 50 prosent og 75 prosent ved deltagelse på mellom 25 og 30 prosent. Koblingsregelen (§ 35 nr. 7) ble også foreslått i 1934. På tross av betydelig motstand fra LO ble forslagene vedtatt i Stortinget, men med det forbeholdet at man skulle være åpen for senere endringer hvis LO selv eller sammen med N.A.F. kom frem til regler som dekket behovet. I forbindelse med at LO og N.A.F. i 1935 inngikk Hovedavtalen, ble bestemmelsene om stemmetall og deltagelse ansett som overflødige. Andre lovbestemmelser, blant annet om kobling, ble likevel beholdt med den tilføyelse at meglingsmannen skulle rådføre seg med de berørte hovedorganisasjoner før beslutning om kobling ble truffet (jf. Ot.prp. nr. 10, 1935).

Uravstemning nyttes normalt i alle hovedoppgjør, mellomoppgjør vedtas i representative organer på arbeidstakersiden. Enkelte ganger i etterkrigstiden, så som i forbindelse med lønnslover (1978, 1988), har man droppet uravstemning. Uravstemningsprinsippet står sterkest i LO, hvor det også er reflektert i hovedorganisasjonens vedtekter (§ 14, «Tarifforslag skal som regel legges fram for de medlemmer interessetvisten gjelder»). I de andre hovedorganisasjonene på arbeidstakersiden finnes ikke noen tilsvarende vedtektsfesting, og praktiseringen av uravstemning er også noe mer fleksibel. På arbeidsgiversiden er reguleringer og praksis også varierende.

8.8.1 Fordeler og ulemper ved uravstemning

De arbeidstakerorganisasjonene som praktiserer uravstemning, vurderer dette som et viktig demokratisk innslag i tariffrevisjonene. De aller fleste avstemningene gir støtte til et forslag, og organisasjonene kan analysere stemmetallene med henblikk på senere prioriteringer.

Etter hendelsene på 1930-tallet betraktes regelverket knyttet til uravstemninger som i hovedsak å tilhøre organisasjonenes selvråderett. Forslag om lovregulering av for eksempel strengere stemmekrav for forkastelse vil derfor oppleves som et inngrep, og medføre betydelig motstand. Forslag om å avskaffe uravstemninger i Norge har vært drøftet ved flere anledninger. LO har i etterkrigstiden flere ganger selv diskutert avskaffelse av uravstemning til fordel for representative organer. Forslagene har aldri vært realitetsbehandlet, siste gang slike forslag ble diskutert var sannsynligvis på begynnelsen av 1970-tallet (jf. NOU 1973:6). I dag ser man ikke på slike forslag som ønskelige, verken i LO eller i andre organisasjoner som praktiserer uravstemning. En regulering mot arbeidstakersidens ønsker vil derfor bli møtt med motstand, fordi forslag vil bryte med det som oppfattes som organisasjonenes selvråderett.

Av ulemper ved uravstemning kan nevnes at lav deltagelse kan føre til usikkerhet rundt resultatenes representativitet. Videre kompliseres inntektspolitikken av uravstemningene, i og med at arbeidstakerorganisasjonene ikke møter i forhandlingene med fullmakt til å akseptere forslag. Hvis et forslag som inkluderer offentlige tiltak forkastes, og regjeringen/Stortinget allerede har gitt sin tilslutning til det, kan det oppfattes som urimelig at signaler fra organisasjonenes medlemmer skal gi grunnlag for fornyet offentlig behandling.

Det nedstemte forhandlingsresultatet i LO/NHO-området i 1990 har etter partenes mening forsterket avhengigheten av megling, fordi man ønsker realistiske avstemninger over aksept eller konflikt. Med dagens meglingsordning vil avstemninger over forhandlingsresultater dreie seg om enten aksept eller megling, og for å unngå nedstemte forhandlingsresultat så betraktes megling som en nødvendig fase av mange organisasjoner.

Selve uravstemningsprosessen kan ta lang tid, dermed kan resultatene i andre avtaleområder samt mer eksterne hendelser påvirke stemmegivningen. Avstemningen i LO/NHO-oppgjøret i 2000 ga flere eksempler på det. Det kan også hevdes at organisasjonene, som allerede er bygget opp etter representative prinsipper, burde kunne akseptere eller forkaste forslag i sine representative organer.

Medlemmene Lars Chr. Berge (NHO), Ingvild Elden (NAVO) og Randulf Riderbo (HSH) vil bemerke følgende: Vårt demokrati er bygget på at avgjørelser - store og små - treffes i ulike representative organer fra Regjering og Storting til styrer for barnehager og lokale idrettslag.

Den utstrakte bruk av uravstemning, for å avgjøre om tarifforslag skal godkjennes eller forkastes, ødelegger mulighetene til å gjennomføre et forpliktende inntektspolitisk samarbeide. Samtidig kan uravstemning også redusere ansvarligheten hos organisasjonens forhandlere og i det representative og demokratiske system man for øvrig har etablert. Hvorfor ikke det bærende demokratiske prinsipp om å omfatte beslutninger gjennom representative organer skulle gjelde avgjørelser i tarifforhold, er uklart og dårlig begrunnet.

Ut fra diskusjoner i utvalget finner dog utvalgsmedlemmene det hensiktsløst å fremme egne forslag på dette punkt.

8.8.2 Reguleringer og praksis i dag

I den grad forhandlings- og meglingsforslag i dag sendes ut til medlemmene for avstemninger, skjer det i form av uravstemninger. Slike avstemninger er regulert tre steder. For det første i lovverk (arbeidstvistloven og tjenestetvistloven), for det andre i tariffavtaler (hovedavtalene) og for det tredje i organisasjonenes vedtekter (hovedorganisasjoner, forhandlingsorganisasjoner og forbund).

Lovverk

Arbeidstvistlovens og tjenestetvistlovens regler om avstemninger er noe ulike. Arbeidstvistloven § 35 nr. 4-9 omhandler kun avstemninger over meglingsforslag, og beskriver noen vilkår for avstemninger. Alle stemmeberettigede skal få adgang til å gjøre seg kjent med meglingsforslaget i dets helhet, avstemningen skal bare gjelde meglingsforslaget, avstemningen skal være hemmelig og skriftlig med rene ja- og nei-stemmer, det skal gis skriftlig melding til meglingsmannen om resultatet med opplysninger om stemmefordeling og deltagelse i tilfelle forkastelse. Arbeidstvistloven § 35 nr. 7 gir meglingsmannen rett til å «koble» avstemninger innen forskjellige fag etter å ha rådført seg med vedkommende hovedorganisasjoner.

I tjenestetvistloven er det også kun avstemninger over meglingsforslag som er regulert, og arbeidstvistloven § 35 er i hovedsak gjort gjeldende. Retten til å koble avstemninger (§ 18 tredje ledd) er formulert noe annerledes. I tillegg er det tatt inn at riksmeglingsmannen kan forlange at meglingsforslag blir undergitt avstemning (§ 17 fjerde ledd). I sjette utgave av lovkommentaren til arbeidstvistloven og tjenestetvistloven (Berg og Evje 1959:131) er det nevnt at arbeidstvistloven ikke hjemler noen tilsvarende rett for meglingsmannen til å forlange avstemning. I syvende utgave (Berg, Evje og Bjerkholt 1973:160) ble dette endret, med påstand om at arbeidstvistloven hjemler en tilsvarende rett. Arbeidsrettens dom i 1982 (ARD 1982 s. 200) slo fast at riksmeglingsmannen etter arbeidstvistloven ikke kan påby uravstemning mot partenes vilje. Arbeidstvistloven og tjenestetvistloven må derfor oppfattes forskjellig på dette punktet.

Hovedavtaler

Det er varierende praksis når det gjelder å ta inn avstemningsregler i hovedavtalene. De to hovedavtalene mellom LO og NHO (arbeidere og funksjonærer) har begge avstemningsregler. Bestemmelsene (§ 3-4 og § 3-5) regulerer både arbeidstakernes og arbeidsgivernes stemmegivning. Ved avstemninger blant arbeidstakerne kan det avholdes møter hvor det stemmes, eller stemmegivningen kan skje med post. I utgangspunktet skal bare organiserte arbeidstakere ved den enkelte tariffbundne bedrift delta i avstemningen, men det gjelder unntak innen bransjer hvor medlemmene stadig skifter arbeidssted og innen områder hvor en tariffavtale bestemmer lønns- og arbeidsvilkår for hele faget. Medlemmer som uten gyldig grunn lar være å stemme, kan miste retten til fortsatt konfliktbidrag. Arbeidsgivernes stemmeregler inneholder blant annet en bestemmelse om at det kreves at minst halvparten av de stemmeberettigede stemmene er for forkastelse hvis et forslag skal være forkastet.

Andre av NHOs hovedavtaler som er bygget opp med samme struktur som hovedavtalene LO-NHO, har ikke stemmeregler (de aktuelle paragrafene er «nullet»). Det gjelder hovedavtalene YS-NHO, LFF-NHO, NITO-NHO, Norsk Sjøoffisersforbund-NHO, Lederne-NHO og NJ-NHO. Heller ikke hovedavtalene NaFo-NHO og NIF-NHO, som er bygget opp etter egne strukturer, har avstemningsregler. Hovedavtalene som HSH er part i, har ikke stemmeregler. Det samme gjelder det kommunale tariffområdet. For NAVO sin del, inneholder hovedavtalene først og fremst en beskrivelse av hvordan resultatene av stemmegivningen skal slås sammen innen de enkelte overenskomstområdene, ut over det foregår avstemningene etter organisasjonenes vedtekter.

I staten finnes det avstemningsregler i § 46 i Hovedavtalen. Disse slår fast at hovedtarifforslag som regel skal legges frem for medlemmene, og at avstemningsresultatet som regel skal fremkomme ved uravstemning. Hvis resultatet viser at flertallet av de stemmeberettigede har stemt for (eller mot), er forslaget vedtatt (eller forkastet). Hvis dette vilkåret ikke er oppfylt, er avstemningen kun bindende hvis 2/3 eller mer av de stemmeberettigede har deltatt. Hvis dette vilkåret heller ikke er oppfylt, er avstemningen rådgivende.

Vedtekter

NHOs vedtekter inneholder ikke utfyllende regler om avstemninger over tarifforslag i forhold til hovedavtalenes bestemmelser, men regler kan finnes i landsforeningenes vedtekter. I HSHs vedtekter (§ 4-1) heter det at Tariffutvalget har myndighet til å vedta eller forkaste forhandlings- og meglingsforslag vedrørende inngåelse og revisjon av tariffavtaler. Videre følger det av vedtektene at Tariffutvalget kan beslutte å sende tarifforslag til avstemning blant medlemmene som er direkte omfattet. Ved slik avstemning har medlemmene det samme antall stemmer som gjelder for stemmegivning på Generalforsamlingen (varierer etter bedriftsstørrelse). Endelig godkjennelse tilligger Tariffutvalget, som er bundet av stemmeresultatet dersom minst halvparten av de stemmeberettigede medlemmene har avgitt stemme. I NAVO kan avstemning skje enten på generalforsamling eller skriftlig. Får forslaget tilslutning fra minst halvparten av de avgitte stemmene, og av virksomheter som representerer minst halvparten av arbeidstakerne som omfattes av avtalen, er forslaget vedtatt. I staten er det Stortinget som vedtar hovedtariffavtalen. I KS er det vedtektsfestet at forslag til både hovedavtale og hovedtariffavtale skal ut til uravstemning. To krav må være oppfylt for at et forslag skal vedtas. Minst 2/3 av de avgitte stemmene må være for, og disse stemmene må representere minst halvparten av sysselsettingen (ansatte i fast stilling) som det er avgitt stemmer for.

På arbeidstakersiden kan det finnes regler om avstemning på tre nivåer: På hovedorganisasjonsnivå, på forhandlingsorganisasjonsnivå og på forbundsnivå. Det er bare LO av hovedorganisasjonene som har vedtektsbestemmelser om avstemning. Der heter det (§ 14) at tarifforslag som regel skal legges frem for de medlemmer som interessetvisten gjelder. Reglene for vedtak og forkastelse ved uravstemning er de samme som i staten. Sekretariatet kan under visse vilkår vedta felles avstemning for flere forbund. LOs vedtekter er bindende for forbundene, og forbundenes egne vedtekter om avstemning reflekterer ofte LOs vedtekter.

I vedtekter for hovedsammenslutningen YS seksjon Stat (YS-S) reflekteres bestemmelsene i hovedavtalen i staten. Det er ingen bestemmelser om uravstemning i vedtektene for YS seksjon Kommune (YS-K), men YS-forbundene i kommunal sektor har enten regler om uravstemning i sine vedtekter eller uravstemning praktiseres som rådgivende for forbundsstyret. I Norsk Helse- og Sosialforbunds vedtekter heter det at forbundsstyret kan henvise viktige saker til uravstemning. KFO har ikke vedtektsbestemmelser om uravstemning, men praktiserer det som rådgivende for hovedstyret. I privat sektor har Finansforbundet vedtektsfestet at forhandlingsresultat bør forelegges medlemmene ved hovedtariffrevisjoner før forbundsstyret treffer endelig avgjørelse. I privat sektor ellers er forholdene varierende. Maskinistforbundet og FarmasiForbundet har vedtektsfestet avstemning som normal prosedyre, mens PRIFO og NOFU benytter uravstemning svært sjelden.

AF (staten) har ikke egne bestemmelser om avstemning, men det heter i AFs vedtekter at forhandlingsutvalgene (stat, kommune) kan vedta å anbefale forhandlingsresultat og vedta uravstemning. Det er ikke avklart om vedtektene kan tvinge ett eller flere AF-forbund i kommunal sektor til å vente med å gå i konflikt ved at det vedtas uravstemning i AF-K. De enkelte AF-forbundene i kommunal sektor kan ha vedtektsbestemmelser om uravstemning. I NSFs vedtekter heter det for eksempel at dersom et oppgjør går til uravstemning, så er avstemningsresultatet bindende dersom 50 prosent av de stemmeberettigede har stemt for resultatet eller minst 67 prosent har deltatt i avstemningen. NSF har imidlertid ikke benyttet uravstemning i KS-området det siste tiåret.

I Akademikerne er uravstemning ikke regulert gjennom vedtekter. For forbundene i Akademikerne som organiserer i kommunal sektor er det ingen tradisjon for å benytte seg av uravstemning. I privat sektor benyttes ikke uravstemning. I det statlige tariffområdet ble meglingsforslaget i 2000-oppgjøret ikke sendt til uravstemning, men endelig vedtatt av Akademikerne ved behandling i forhandlingsutvalget (hvor samtlige forbund er representert).

I Norsk Lærerlag avholdes uravstemning i alle sektorer. Reglene i Hovedavtalen i staten benyttes på avstemningene i det kommunale tariffområdet og i privat sektor. I NITO er også uravstemning hovedregelen innenfor de forskjellige avtaleområdene.

Sammenfatning

Arbeidstvistloven og tjenestetvistloven har regler som trer i kraft når det holdes avstemning over meglingsforslag, men regulerer ikke om det skal holdes avstemning (med unntak av at riksmeglingsmannen etter tjenestetvistloven kan forlange avstemning) eller hvilke stemmekrav som gjelder for vedtagelse/forkastelse. På arbeidsgiversiden er avstemningsregler gitt enten i hovedavtale eller i vedtekter, og det er stor variasjon i stemmeregler. I NHO må minst halvparten av de stemmeberettigede stemme mot et forslag for at det skal være forkastet, siden ikke avgitte stemmer telles som ja-stemmer. I HSH gjelder krav om simpelt flertall (vektet ut fra bedriftsstørrelse) for å vedta eller forkaste et forslag, dersom minst halvparten av de stemmeberettigede medlemmene har avgitt stemme. I NAVO gjelder både simpelt flertall og at flertallet må representere minst halvparten av arbeidstakerne som omfattes av avtalen. I KS er det krav om kvalifisert flertall på 2/3 av stemmene samt at disse stemmene må representere minst halvparten av sysselsettingen det er avgitt stemmer for, for at et forslag skal kunne vedtas.

Vedtektene i LO og Hovedavtalen i staten har begge regler om at det som regel skal holdes avstemninger over tarifforslag (hovedoppgjør), og regler om når avstemningene er bindende. Utenfor LO og det statlige avtaleområdet er det på arbeidstakersiden i hovedsak ikke regulert om og hvordan uravstemning skal gjennomføres. I noen organisasjoner betraktes avstemningene som rådgivende, i andre er avstemningene bindende hvis det er simpelt flertall og tilstrekkelig deltagelse. I kommunal sektor gjennomføres det avstemninger i KS og i YS-forbundene samt i enkelte andre forbund (NL, NITO) mens det som regel ikke er avstemninger i NSF og for forbundene som er medlem av Akademikerne.

Utvalget har drøftet behovet for å harmonisere regelverket om avstemning over meglingsforslag. For arbeidstakersidens del kunne for eksempel hovedavtalebestemmelsene i staten vært tatt inn i lovene. For arbeidsgiversiden kunne NHOs stemmeregler etter hovedavtalene LO-NHO danne mønster. Dagens praksis tilsier imidlertid at det ikke er noe stort behov for harmonisering. Derimot er det behov for stemmeregler i de situasjoner hvor organisasjonene helt mangler slike. Dette tas opp i kapittel 8.8.7.

8.8.3 Avstemningsprosedyre og tidsbruk

Alle avstemningene har form av uravstemninger, ved at det enkelte medlem avgir hemmelig og skriftlig stemme. Avstemningene foregår i hovedsak på to måter. Hoveddelen av avstemningene foregår ved at det avholdes møter på arbeidsplassen, og så stemmes det i etterkant av disse møtene. I noen tilfeller er forbundet sentralt representert på slike møter, det kan også være regions- eller foreningsrepresentanter til stede eller det overlates til de lokale organisasjonsledd å informere. Informasjonsmateriell og stemmesedler kan være sendt ut per post til det enkelte medlem, eller til det lokale organisasjonsleddet som deler ut til medlemmene. I noen organisasjoner settes det felles datoer for når avstemningene skal finne sted, i andre organisasjoner bestemmer de lokale ledd selv avstemningsdato innenfor visse frister. Stemmeresultatet rapporteres deretter oppover i organisasjonen, og sammenfattes på forbundsnivå (eller et høyere nivå). Den andre metoden, som benyttes i noen få organisasjoner, er å sende informasjonsmateriell og stemmesedler ut til medlemmene per post med retur til forbundet sentralt.

Avstemningsprosessen kan deles inn i flere ledd. Først skal det lages informasjonsmateriell og stemmesedler, dette skal så distribueres og det skal eventuelt avholdes møter lokalt og det skal stemmes. Deretter skal stemmene samles inn og telles opp, enten lokalt eller sentralt. De fleste forbund beregner om lag en uke på å få produsert materiell og distribuert det, deretter om lag to uker på å få avviklet avstemningene og en uke på å få telt opp. De mange fridagene i mai måned kan forlenge prosessen. Innen deler av industrien kan helkontinuerlig skiftarbeid gjøre det vanskelig å nå alle arbeidstakerne hvis fristene er knappe. I oversikten i tabell 8.4er opplysninger utvalget har innhentet om praktisering av uravstemning og tidsbruk i et utvalg større forbund og forhandlingsorganisasjoner gjengitt.

Det vanlige er altså en tidsbruk på 3-4 uker, noen få organisasjoner kan klare det raskere, mens andre trenger opp til 5 uker.

I oversikten i tabell 8.5er tidsbruken for avstemning i forbindelse med meglinger innenfor noen større tariffområder på 1990-tallet samt 2000 gjengitt. LO/NHO-oppgjøret i 1990 samt oppgjørene innen elektroinstallasjon (NEKF-NELFO) i 1998 er eksempler på hva som kan skje når meglingen avsluttes for nær ferieavviklingen. Da må avstemningen utsettes og svarfristen settes til siste del av august. I stat og kommune har tidsbruken gått ned siden 1990, og ligger i dag på 4 uker. Innen verkstedindustrien har avstemningene vært gjennomført på 3-4 uker. Innen grafiske og kjemiske bransjer har man flere ganger klart seg med 2-3 uker, det samme gjelder siste avstemning i LO/NHO-oppgjøret 2000. Innen nærings- og nytelsesmiddelindustrien samt hotell- og restaurantbransjen bruker man nærmere en måned.

Prosessen med uravstemning tar tid, og etter utvalgets mening kan det være et poeng å forsøke å korte ned tidsbruken. I dag fastsetter organisasjonene selv fristen for å avgi svar på forhandlingsforslag, mens meglingsmannen fastsetter fristen for svar på meglingsforslag etter å ha rådført seg med organisasjonene. Oversiktene ovenfor viser at de fleste organisasjonene på arbeidstakersiden klarer å avholde uravstemning på 3-4 uker.

Den tiden organisasjonene bruker til å avholde uravstemning på, har gått ned det siste tiåret. Videre antas det at det er noe å hente på å effektivisere de forskjellige fasene i avstemningsprosessen. Lovfesting av frister for avstemning er imidlertid etter utvalgets mening lite hensiktsmessig av flere grunner. For det første kan forhandlingene bli forsinket, og uravstemningen må utsettes til etter ferieavviklingen. For det andre kan uforutsette hendelser forsinke en igangsatt uravstemning, og det kan være lite formålstjenlig å annullere resultatet bare fordi det foreligger kort etter fristen. Når det gjelder tidsbruken ved avstemninger anbefaler derfor utvalget overfor organisasjonene og meglingsmannen at avstemningene gjennomføres så hurtig som mulig. Under normale forhold bør det settes en frist på maksimalt 4 uker for å avgi endelig svar på forhandlings- og meglingsforslag. Med ytterligere effektivisering kan fristene settes enda kortere i fremtiden.

8.8.4 Stemmeresultat

Når det gjelder uravstemningene, er det i tabell 8.6tatt med stemmeresultat for arbeidstakersiden i Verkstedsoverenskomsten og LO-N.A.F./NHO-området for perioden 1961-2000. Det kan være en svak tendens til lavere deltakelse i avstemningene, men den synes ikke å være alvorlig i disse områdene. Det har vært nei-flertall fem ganger, 1961 og 1996 i Verkstedsoverenskomsten og 1966, 1990 (forhandlingsforslag) og 2000 i det samordnede oppgjøret. Bortsett fra i 1966 ble forhandlingene gjenopptatt (etter streik i 1996 og 2000) og det andre forslaget ble vedtatt. Ellers ser man at det ved flere anledninger har vært nokså knapp ja-majoritet.

Stemmetall fra det statlige tariffområdet siden 1980 er gjengitt i tabell 8.7. Her går det noe klarere frem at deltagelsen er synkende innen LO Stat og lav innen YS-S. Deltagelsen innen AF er ujevn, men til tider lav. Deltagelsen innen Norsk Lærerlag er fremdeles høy (bortsett fra 1994-oppgjøret), og er dermed et unntak.

Utvalget har drøftet muligheten av å stille forskjellige lovkrav til når et meglingsforslag skal anses som forkastet. Slike forslag har vært fremmet særlig fra arbeidsgiversiden flere ganger i etterkrigstiden. En teknisk sett enkel løsning, er å kreve at et flertall av de stemmeberettigede må stemme mot et forslag for at det skal anses som forkastet. Eventuelt kan man sette spesifikke krav til nei-flertall for ulike grader av stemmedeltakelse, slik reglene var utformet i arbeidstvistloven i 1934. I og med at flere av arbeidsgiverorganisasjonene ikke har spesielt strenge regler om når forslag kan forkastes, burde et eventuelt slikt lovkrav omfatte begge sider.

Et strengt krav til når et forslag skal anses som forkastet, kan imidlertid virke demotiverende på stemmegivningen. I Danmark var det inntil 1997 et lovkrav for forkastelse av meglingsforslag at det både var simpelt flertall mot og at minst 35 prosent av de stemmeberettigede hadde stemt mot. Stemmedeltagelsen hadde sunket i jevnt i etterkrigstiden, og i tariffrevisjonene i privat sektor (LO-DA) lå deltakelsen på rundt 35 prosent i perioden 1989-1993. Dette gjorde det praktisk talt umulig å forkaste meglingsforslag, og stemmekravene ble hevdet å være hovedårsaken til den lave deltagelsen. Fra og med 1997 er lovkravet utformet slik at i utgangspunktet er simpelt flertall mot tilstrekkelig for forkastelse, men hvis deltagelsen er lavere enn 40 prosent, så kreves det likevel at minst 25 prosent av de stemmeberettigede har stemt mot. I 1998 ble meglingsforslaget nedstemt med et nei-flertall på 55 prosent og en deltagelse på 47 prosent. I 2000 ble meglingsforslaget vedtatt med et ja-flertall på 80,2 prosent og en deltakelse på 40,4 prosent.

Diskusjonene, både i utvalget og i den historiske debatten om stemmeregler, har først og fremst gått på om det burde kreves kvalifisert nei-flertall for å forkaste et forslag. Den motsatte problemstillingen, nemlig å kreve kvalifisert ja-flertall for å få vedtatt et forslag, har i liten grad vært diskutert. Som et preventivt virkemiddel kunne man imidlertid vurdere om det er behov for regler som sier at det ikke kan kreves urimelig overvekt av ja-stemmer for å få vedtatt et forslag. Et aktuelt eksempel er stemmereglene i KS som krever at både minst 2/3 av de avgitte stemmene må være for, og at disse stemmene må representere minst halvparten av arbeidstakerne i fast stilling som det er avgitt stemmer for. Disse stemmereglene gjør at et mindretall i KS kan kaste organisasjonen ut i konflikt.

Utvalget har, etter nøye drøftinger, likevel kommet til at det ikke bør settes spesifikke lovkrav til når et meglingsforslag skal anses som forkastet eller vedtatt. Slike lovkrav vil bli møtt med motstand fra organisasjonene, fordi det bryter med organisasjonenes selvråderett på dette punktet. Utvalget ser heller ikke noe behov for å harmonisere de lov-, avtale- og vedtektsbestemmelsene for uravstemning som finnes i dag.

8.8.5 Avstemningstradisjoner i andre land

Tradisjonen med å holde uravstemninger over forhandlings- og meglingsforslag gjenfinnes i blant annet Danmark og Finland, men er fraværende i for eksempel Sverige (jf. kapittel 6). I Tyskland, Canada, Storbritannia og USA er det eksempler på at medlemmene i arbeidstakerorganisasjonene avholder avstemning om hvorvidt man skal gå til konflikt eller ikke. Bakgrunnen for slike tradisjoner kan være forskjellige, i noen land har lovverket støttet opp om uravstemning mens i andre land er dette et internt organisasjonsforhold. I Storbritannia har lovgiver siden begynnelsen av 1980-tallet iverksatt en rekke omfattende reguleringer av adgangen til å gå til arbeidskamp, og mange av disse er prosedyreregler for avstemning som arbeidstakerorganisasjonene må følge.

I Tysklands arbeidsliv står prinsippet om partenes frihet fra statsregulering («Tarifautonomie») når det gjelder regulering av lønns- og arbeidsvilkår, sterkt. Avstemningstradisjonene er derfor etablert på frivillig basis. Gjennom vedtektsbestemmelser i arbeidstakerorganisasjonene er det bestemt at det holdes uravstemninger over hvorvidt man skal gå til arbeidskamp (streik) eller ikke. Slike avstemninger spiller en viktig rolle i det interne medlemsdemokratiet i hele arbeidslivet, og legitimerer og befester organisasjonenes beslutninger. Vedtektene bestemmer at det må minst 75 prosent stemmeflertall til for å igangsette en streik, mens det er tilstrekkelig med minst 25 prosent stemmer for å få avsluttet en streik. Noen forbund regner stemmekravene ut fra totalt antall stemmeberettigede, mens andre regner dem ut fra avgitte stemmer. Begrunnelsen for disse reglene er at streiker må ha støtte fra en stor majoritet for å kunne være effektive. Arbeidstakerorganisasjonene får som hovedregel den nødvendige støtten blant medlemmene når det foreslås å iverksette og avslutte streiker. 6

I USA finnes det regler i The National Labor Relations Act om at i tilfeller hvor arbeidskamp truer hele eller substansielle deler av vareproduksjonen, handels- eller transportvirksomheten og dette kan ha skadevirkninger på helse- eller sikkerhetsforhold i nasjonen, så kan The National Labor Relations Board gjennomføre en hemmelig avstemning blant alle arbeidstakerne ansatt hos arbeidsgivere som er omfattet av tvisten. Avstemningen har som formål å undersøke om arbeidstakerne ønsker å akseptere arbeidsgivernes siste forhandlingstilbud (Ray & Battle 1992:30-32, Goldman 1994:224). I Canada, hvor lovgivning i likhet med i USA finnes både på føderalt nivå og provins- eller delstatsnivå, har flertallet av provinser lovgivning som krever at det holdes avstemning før arbeidstakerorganisasjonene iverksetter streik. Det er vanlig å kreve majoritet av avgitte stemmer (Carter 1994:47).

Storbritannia er det vestlige landet hvor avstemningsprosedyrer både er sterkest regulert og har medført mest kritikk fra arbeidstakersiden. Den konservative regjeringen introduserte i 1984, som ledd i et omfattende lovgivningsprogram, et krav om at det må holdes avstemning blant medlemmene for at en arbeidstakerorganisasjon kan iverksette streik. Det britiske rettslige systemet benevnes ofte «voluntarisme» og bygger på at streik, under visse vilkår, er unntatt fra («immune to») generelle regler som fremmer næringsfrihet (McCarthy 1992). Brudd på prosedyrebestemmelser om blant annet avstemninger medførte fra begynnelsen av 1980-tallet at immunitet kunne bortfalle, slik at organisasjoner kunne dømmes for lovbrudd og idømmes erstatningsplikt. Lovgivningen om avstemninger ble bygget vesentlig ut etter hvert, med blant annet detaljerte regler om tidsbruk, stemmesedler og annet informasjonsmateriell, avstemningsform (postal), avstemningskrets, stemmeberettigede, søksmålsrett for arbeidsgiverpart, tredjepart og individuelle organisasjonsmedlemmer samt opprettelse av uavhengige overvåkingsorgan og vern av individuelle medlemmer mot majoritetsbeslutninger i arbeidstakerorganisasjonene (Barrow 1997:317-321, Humpreys 1999:216-223).

Et gjennomgående motiv for den britiske lovgivningen var at tvungne avstemninger blant medlemmene ville moderere et tradisjonelt radikalt og til dels militant lederskap og tilllitsvalgt-sjikt i britisk fagbevegelse (Auerbach 1990). Arbeidstakerorganisasjonene har måttet tilpasse seg den nye situasjonen, og selv om det fremdeles er bred motstand mot både ideologien bak lovgivningen og detaljreguleringen av organisasjonenes adferd, så har det vist seg at deler av lovgivningen snarere kan ha styrket enn svekket organisasjonenes forhandlingsposisjon vis à vis arbeidsgiverne. Studier gjengitt og drøftet i Elgar & Simson (1993), Dickens & Hall (1995), Dunn & Metcalf (1996), McKay (1996) og Kessler & Bayliss (1998) tyder på at organisasjonene svært sjelden opplever å bli stemt ned hvis de anbefaler iverksettelse av streik, til dels svært høye stemmetall for streik preger i stedet det generelle bildet. Videre skjer det ofte at arbeidsgiverne tar opp igjen forhandlingene etter at avstemningene er ferdige, for å unngå å bli rammet av en konflikt med høy oppslutning på arbeidstakersiden. Av den grunn har det også blitt mer vanlig for organisasjonene å bruke avstemning som en del av forhandlingsstrategien, ved at samhold og oppslutning om krav blir synlig for motparten og omverdenen. Avstemninger har også blitt tatt i bruk i større omfang enn det lovgivningen krever, og hvis streik utløses så kan prosedyrene ha øket oppslutningen om og legitimiteten av arbeidskamp. 7

Selv om regelverket i Storbritannia er svært detaljert og gir arbeidsgiversiden en rekke muligheter til å trenere iverksettelsen av streik og påtale brudd på prosedyrer, er det rimelig å konkludere med at lovgiver ikke har lykkes i sine intensjoner. Reduksjonen i omfanget av arbeidskamp i Storbritannia (jf. kapittel 9.2) skyldes i følge forskningen i hovedsak andre forhold enn lovgivningen om avstemninger, og denne lovgivningen har delvis blitt brukt til å styrke arbeidstakersidens bruk av virkemidler i forhandlinger.

8.8.6 Folkerettslige rammer

I den grad det i folkeretten finnes relevante prinsipper for avstemning i forbindelse med tariffrevisjoner, er de knyttet til eventuelle lovfestede påbud om avstemning og avstemningsregler. Slike prinsipper omtales, sammen med blant annet prinsipper om varsling og midlertidig fredsplikt, som prosessuelle begrensninger. Konvensjonstekster og lignende gir få holdepunkter for hva som er folkerettslig akseptert av slike begrensninger, i stedet er det gjennom klagesaker, rapporteringsrutiner og overvåking utviklet et nokså klart bilde. Den viktigste folkerettslige kilden er kontrollapparatet i ILO, og prinsippene er utviklet av Ekspertkomiteen og Organisasjonsfrihetskomiteen (jf. kapittel 4.6). De prinsippene som har relevans i forhold til avstemning, kan sammenfattes på følgende vis:

«In many countries legislation subordinates the exercise of the right to strike to prior approval by a certain percentage of workers. Although this requirement does not, in principle, raise problems of compatibility with the Convention [no 87], the ballot method, the quorum and the majority required should not be such that the exercise of the right to strike becomes very difficult, or even impossible in practice. The conditions established in the legislation of different countries vary considerably and their compatibility with the Convention may also depend on factual elements such as the scattering or geographical isolation of work centres or the structure of collective bargaining (by enterprise or industry), all of which require an examination on a case by case basis. If a member State deems it appropriate to establish in its legislation provisions which require a vote by workers before a strike can be held, it should ensure that account is taken only of the votes cast, and that the required quorum and majority are fixed at a reasonable level» (ILO 1994:74-75).

Uttalelsen er gitt av ILOs Ekspertkomité, og tilsvarende syn finnes i Ben-Israel (1988:118-119), ILO (1996:106-107) og Gernigon et al (1998:457-8). Det generelle utgangspunktet er med andre ord at krav om uravstemning er fullt ut akseptabelt etter folkeretten, forutsatt at det ikke stilles urimelige stemmekrav. Utvidelse av midlertidig fredsplikt til å også omfatte avstemningsperioden vil heller ikke by på problemer. Når det gjelder folkerettslige prinsipper av relevans for kobling eller samlet avstemning over meglingsforslag, er dette tatt opp under kapittel 8.8.8.

8.8.7 Påbud om avstemning

I Norge har det aldri vært aktuelt å sette som vilkår for å gå til streik at arbeidstakerorganisasjonen på forhånd avholder avstemning om og får tilslutning til en plassoppsigelse. Derimot har flere av etterkrigstidens riksmeglingsmenn hevdet og praktisert en rett til å påby avstemning over meglingsforslag (Stokke 1998:298). I 1982 ble spørsmålet prøvd for Arbeidsretten, som avviste at arbeidstvistloven hjemlet en slik rett (ARD 1982 s. 200). I den tvisten som dannet bakgrunn for Arbeidsrettens avgjørelse, ble det likevel holdt avstemning, og meglingsforslaget ble vedtatt på tross av manglende anbefaling fra forbundsledelsen (Høgsnes 1994:625-650).

I etterkant av Arbeidsrettsdommen i 1982 drøftet Arbeidsrettsrådet om loven skulle endres for å hjemle en slik rett, men rådet konkluderte ikke (Stokke 1998:313). For meglingens del kan det argumenteres for at en slik rett gir mulighet til å fremsette meglingsforslag som ikke anbefales, men som likevel underkastes avstemning. Det var ikke uvanlig at organisasjoner faktisk ba om en slik fremgangsmåte tidligere, men dette er blitt langt mer sjelden siden 1982. En rett for meglingsmannen til å påby avstemning kan øke fleksibiliteten i tariffrevisjonene, siden organisasjonenes ledelse avlastes fra å forsvare meglingsforslaget.

Arbeidsrettsrådet (NOU 1996:14) foreslo å lovfeste meglingsmannens rett til å pålegge avstemninger, men samtidig begrense retten til meglinger hvor frittstående forbund var part på arbeidstakersiden. En slik begrensning var begrunnet i å gi hovedorganisasjonene en sterkere formell posisjon i arbeidslivet, samtidig som det ble satt krav til en hovedorganisasjons vedtekter. Nytten av et slikt isolert pålegg kan være noe uklar, det er flere eksempler på at et forbund som må holde avstemning mot sin vilje oppnår store nei-flertall. I den sammenhengen kan det også vises til erfaringene fra Storbritannia (jf. kapittel 8.8.5). Utvalget har drøftet også andre mulige innskrenkninger av en rett til å pålegge avstemninger. Ett forslag er å begrense det til organisasjoner som ikke har «innstillingsrett» (arbeidstvistloven § 11 om hvem som kan komme med forslag til medlemmer av Arbeidsretten). I praksis vil det omfatte tre grupper som følger arbeidstvistloven: 1) Små arbeidsgiverforeninger med mindre enn 100 medlemmer som sysselsetter mindre enn 10 000 arbeidstakere, 2) frittstående arbeidstakerorganisasjoner som har mindre enn 10 000 yrkesaktive lønnstakermedlemmer og 3) forbund i en hovedorganisasjon som både har mindre enn 10 000 yrkesaktive lønnstakermedlemmer og hvor hovedorganisasjonen ikke er part i den aktuelle tariffavtalen (er hovedorganisasjonen part, så har hovedorganisasjonen i denne sammenhengen innstillingsrett). Dette forslaget vil i praksis omfatte en del av de mindre frittstående forbundene, samt mindre YS-forbund hvor YS ikke er part i avtalene. Forslaget vil også omfatte mindre forbund i AF og Akademikerne. Hvis hovedorganisasjonene går inn som part i tariffavtalene, vil forslaget ikke få noen betydning. En slik følge kan imidlertid være et formål i seg selv, for å styrke hovedorganisasjonenes rolle.

Et annet forslag er å kunne pålegge avstemning i situasjoner hvor det foreligger konkurrerende tariffavtaler. En variant av et slik forslag, er at meglingsmannen kan påby avstemning i en situasjon hvor det allerede foreligger et (anbefalt) forslag som dekker en vesentlig del av samme tariffområde. I motsetning til i Arbeidsrettsrådets utredning (NOU 1996:14), er forslaget her formulert uavhengig av om et forbund er medlem av en hovedorganisasjon eller ikke.

En vesentlig innvending mot disse forslagene til begrensning av pålegg, er etter utvalgets mening spørsmålet om de treffer et reelt og vedvarende behov i arbeidslivet. Begrensningen i forhold til innstillingsrett er vilkårlig, i den forstand at påbudskompetansen vil omfatte en rekke organisasjoner hvor det kanskje ikke er noe stort behov mens i andre situasjoner hvor påbud kan tenkes å ha en funksjon så vil organisasjonene ha innstillingsrett. Når det gjelder konkurrerende tariffavtaler, er utvalgets inntrykk at revisjonen av disse, særlig på funksjonærsiden i privat sektor, ikke utgjør noe vesentlig problem i dag (jf. kapittel 7). Videre er det ikke gitt at de problemene knyttet til konkurrerende tariffavtaler som blant annet Arbeidsrettsrådet var opptatt av, representerer et vedvarende problem i arbeidslivet.

Når det gjelder kommunal sektor, er utvalget enig i at særlige omstendigheter gjør seg gjeldende. Her forhandles det i dag om over 40 vertikale hovedtariffavtaler (jf. kapittel 12), og målsetningen så langt for de aller fleste partene har vært å beholde identitet mellom disse hovedtariffavtalene. Med dagens ordning risikerer man at et forslag til ny hovedtariffavtale er ute til avstemning i flertallet av organisasjoner mens det samme forslaget endres som resultat av arbeidskonflikter iverksatt av andre organisasjoner. Denne situasjonen er etter utvalgets mening ikke holdbar. Selv uten et ønske om identitet mellom hovedtariffavtalene, vil det vært problematisk at noen parter i kommunal sektor anbefaler meglingsforslag samtidig som andre iverksetter arbeidskamp. Det bør etter utvalgets mening være slik i kommunal sektor at en part skal ha mulighet til å si ja til et meglingsforslag ved å benytte uravstemning før forbund som ikke er med i en forhandlingssammenslutning får anledning til å si nei og iverksetter arbeidskamp mot det samme forslaget.

Når det gjelder påbud om avstemning utenfor kommunal sektor, har utvalgets flertall, utvalgets leder Ingse Stabel og medlemmene Lars Chr. Berge (NHO), Ingvild Elden (NAVO), Randulf Riderbo (HSH), Randi Stensaker (AAD), Aud Blankholm (AF), Sverre Strand (Akademikerne), Erik Bartnes (KS) og Torgeir Aarvaag Stokke (nøytral), kommet til at en rett for meglingsmannen til å påby avstemning bør utformes uten innskrenkninger. Dette gir størst fleksibilitet for meglingsinstitusjonen, samtidig som det antas at en påbudskompetanse kun vil bli benyttet i rene unntakstilfeller. Utvalget ser det som usannsynlig at en meglingsmann under normale forhold vil pålegge avstemning mot en hovedorganisasjons klare vilje. Flertallet vil også foreslå at det som et alternativ til å pålegge uravstemning over meglingsforslag, kan være hensiktsmessig for meglingsmannen å kunne pålegge organisasjonsmessig behandling av et meglingsforslag. Slik behandling kan skje i et organ som er bredere sammensatt enn et eventuelt forhandlingsutvalg, men som det likevel ikke kreves for omfattende ressurser å få sammenkalt.

Flertallet foreslår følgende lovtekst:

«1[a]. Meglingsmannen kan forlange at meglingsforslag blir undergitt avstemning blant organisasjonenes arbeidstaker- og arbeidsgivermedlemmer. Hvis det ikke gjøres, kan meglingsmannen forlange at meglingsforslag blir undergitt avstemning i et av organisasjonenes representative organ. Avstemningen skal bare gjelde meglingsforslaget som det foreligger fra meglingsmannen. Avstemningen skal være hemmelig og skriftlig med rene ja- eller nei-stemmer.»

Et mindretall i utvalget, medlemmene Kjell Bjørndalen (LO), Stein Gjerding (YS) og Morten Øye (LO), er kommet til at det kun bør innføres en rett til å kunne påby avstemninger over meglingsforslag i kommunal sektor. En rett for meglingsmannen til å påby avstemninger kan utelukkende begrunnes i de særlige avtaleforholdene som eksisterer i kommunal sektor i dag, jf. kapittel 12. Hvis de synspunkter i kapittel 12.6 som deles av et flertall i utvalget som der inkluderer dette mindretallet, følges opp, vil påbudskompetansen kun brukes overfor forbund som ikke er med i en forhandlingssammenslutning. Det utvalgsflertallet som ovenfor har argumentert for en uinnskrenket lovtekst når det gjelder å påby avstemning, vil skyte inn en bemerkning om at det isolert sett også støtter den aller siste merknaden fra mindretallet. Dette mindretallet vil foreslå følgende lovtekst:

«1[b]. I tvist hvor kommune, fylkeskommune eller sammenslutning av slike, jf. lov om kommuner og fylkeskommuner § 28, er part, kan meglingsmannen forlange at meglingsforslag blir undergitt avstemning blant organisasjonenes arbeidstaker- og arbeidsgivermedlemmer. Avstemningen skal bare gjelde meglingsforslaget slik det foreligger fra meglingsmannen. Avstemningen skal være hemmelig og skriftlig med rene ja- eller nei-stemmer.»

Både flertallet og mindretallet forutsetter at det må være bestemmelser i loven for hvordan de organisasjoner som ikke har egne stemmeregler skal holde avstemning. Det bør også gå klart frem at det skal være fredsplikt under avstemningsperioden. Arbeidsretten har kommet til at det også i dag gjelder fredsplikt i de tilfeller hvor en organisasjon holder avstemning etter arbeidstvistlovens regler (jf. ARD 1982 s. 200). Disse bestemmelsene knyttet til avstemning over meglingsforslag bør gjelde uavhengig av om avstemningen er pålagt eller frivillig. Følgende lovtekst foreslås:

«2. Hvis et meglingsforslag underkastes avstemning, enten som følge av meglingsmannens eller partenes beslutning, skal meglingsmannen sette frist for når avstemningsresultatet skal foreligge. Når avstemningsresultatet foreligger, skal partene straks gi meglingsmannen skriftlig melding om forslaget vedtas eller forkastes. Forkastes det, skal meldingen gi opplysning om antallet av stemmer for og imot forslaget og om antallet stemmeberettigede. Hvis resultatet ikke foreligger innen fristen, er meglingsforslaget å anse for vedtatt.

3. Arbeidsnedleggelse eller arbeidsstans må ikke iverksettes mens avstemning over meglingsforslag pågår. Dersom meglingsforslaget forkastes og melding om arbeidsoppsigelse etter § 28 nr. 1 står ved lag, kan arbeidsoppsigelsen iverksettes med 4 dagers varsel mellom partene. Partene kan i tariffavtale avtale kortere frist.

4[a]. Meglingsforslag skal, om annet ikke er avtalt mellom partene, legges frem for alle de medlemmer interessetvisten gjelder. Avstemningsresultatet skal gi et fullgyldig uttrykk for viljen hos medlemmene. Meglingsforslaget skal anses som vedtatt dersom et flertall av de stemmeberettigede har stemt for forslaget. Dersom mindre enn 2/3 av de stemmeberettigede har deltatt i avstemningen og vilkåret etter tredje punktum ikke er oppfylt, er avstemningen bare rådgivende for fagforeningen eller arbeidsgiverforeningen. Bestemmelsene i tredje og fjerde punktum gjelder bare dersom ikke annet er avtalt mellom partene eller bestemt i en fagforenings eller arbeidsgiverforenings vedtekter.»

Reglene i både nr. 1[a] og nr. 1[b], første punktum, er en tilpasning av tjenestetvistloven § 17, fjerde ledd. I nr. 1[b] omfatter regelen ikke kommunalt eide bedrifter som har egen tariffavtale. Der slike virksomheter enten er dekket av samme tariffavtaler som kommunal virksomhet eller der hvor KS er part i tariffavtalen vil imidlertid bestemmelsen gjelde.

Reglene i tredje og fjerde punktum i 1[a], tilsvarende andre og tredje punktum i 1[b], er tatt med fra dagens arbeidstvistlov § 35 nr. 5. Regelen i 1[a], andre punktum, hjemler en rett for meglingsmannen til å sende et meglingsforslag til behandling i et permanent representativt organ, som for eksempel et forbundsstyre, landsstyre eller lignende. Det er ikke meningen at bestemmelsen skal omfatte organisasjonenes høyeste organ, som for eksempel årsmøte, kongress, generalforsamling eller lignende.

Regelen i nr. 2 første punktum tilsvarer dagens praksis, mens reglene i andre og tredje punktum tilsvarer nåværende bestemmelse i § 35 nr. 6. Regelen i fjerde punktum er tatt inn på bakgrunn av at arbeidstvistlovens og tjenestetvistlovens regler om avstemning ikke er entydige i situasjoner hvor svar ikke foreligger innen den fristen meglingsmannen har satt. Riksmeglingsmannen opplyser at det sporadisk har hendt at en av partene, før fristens utløp, har bedt om utsettelse. Dette har da vært innrømmet. For å gardere seg mot situasjoner hvor det ikke bes om utsettelse, men hvor svarfristen likevel brytes, foreslår utvalget at det tas inn en lovregel om at meglingsforslaget i så fall er å anse som vedtatt. Hvis en part ber om det, kan selvfølgelig meglingsmannen etter en konkret vurdering utsette svarfristen.

Regelen i nr. 3 første punktum er en selvfølge. Reglene i andre og tredje punktum er nærmere begrunnet i kapittel 8.7.1. Dette varselet trenger partene ikke sende melding om til riksmeglingsmannen.

Regelen i nr. 4[a] første til fjerde punktum skal tilsvare avstemningsreglene i Hovedavtalen i staten § 46. Det er gjort en tilføyelse «om annet ikke er avtalt mellom partene» i første punktum, for å ta hensyn til blant annet regler i hovedavtalene LO-NHO, hvor det i § 3-4 er regler om at innenfor en del fag så har alle medlemmene i en fagforening rett til å delta i en avstemning. Bestemmelsen i fjerde punktum kan åpne for manipulering fra parter som ikke ønsker avstemning. Hovedhensikten er vel at man ikke skal kunne forkaste et forslag ved svært lav deltakelse. Et alternativ kan være slik det er gjort i den islandske arbeidstvistloven av 1996, nemlig at det kreves flertall og krav til deltakelse for forkastelse - ellers er forslaget vedtatt. Det kan formuleres slik:

«4[b]. Meglingsforslag skal, om annet ikke er avtalt mellom partene, legges frem for alle de medlemmer interessetvisten gjelder. Avstemningsresultatet skal gi et fullgyldig uttrykk for viljen hos medlemmene. Meglingsforslaget skal anses som forkastet dersom et flertall av de som har avgitt stemme, og som representerer minst 1/3 av de stemmeberettigede, har stemt mot forslaget. Bestemmelsen i tredje punktum gjelder bare dersom ikke annet er avtalt mellom partene eller bestemt i en fagforenings eller arbeidsgiverforenings vedtekter.»

En slik stemmeregel vil sannsynligvis oppmuntre organisasjonene til selv å avtale- eller vedtektsfeste stemmeregler. Man kan tenke seg at loven her var strengere på det dispositive, og fastsatte at bestemmelsen bare gjelder dersom ikke annet er avtalt mellom partene. En slik bestemmelse vil imidlertid gripe inn i dagens reguleringer, og kreve blant annet omfattende hovedavtalerevisjoner. Det anses ikke hensiktsmessig. En annen løsning er da å gi meglingsmannen mulighet til å sette til side urimelige vedtekter. Det kan formuleres slik:

«4[c]. Meglingsforslag skal, om annet ikke er avtalt mellom partene, legges frem for alle de medlemmer interessetvisten gjelder. Avstemningsresultatet skal gi et fullgyldig uttrykk for viljen hos medlemmene. Meglingsforslaget skal anses som forkastet dersom et flertall av de som har avgitt stemme, og som representerer minst 1/3 av de stemmeberettigede, har stemt mot forslaget. Bestemmelsen i tredje punktum gjelder bare dersom ikke annet er avtalt mellom partene, eller bestemt i en fagforenings eller arbeidsgiverforenings vedtekter. Meglingsmannen kan kreve seg forelagt fagforeningens vedtekter, og kan likevel vedta at bestemmelsene i tredje punktum skal gjelde hvis vedtektene ikke gir betryggende regler om andelen av stemmene og de stemmeberettigede som kreves for å forkaste meglingsforslag. Slikt vedtak må fattes før avstemningsresultatet foreligger, og senest en uke etter at meglingen er sluttet.»

Det må i så fall kommenteres hva som ligger i «ikke betryggende». Denne tilføyelsen kan også anvendes i alternativ 4[a], som i så fall kan se slik ut:

«4[d]. Meglingsforslag skal, om annet ikke er avtalt mellom partene, legges frem for alle de medlemmer interessetvisten gjelder. Avstemningsresultatet skal gi et fullgyldig uttrykk for viljen hos medlemmene. Meglingsforslaget skal anses som vedtatt dersom et flertall av de stemmeberettigede har stemt for forslaget. Dersom mindre enn 2/3 av de stemmeberettigede har deltatt i avstemningen og vilkåret etter tredje punktum ikke er oppfylt, er avstemningen bare rådgivende for fagforeningen eller arbeidsgiverforeningen. Bestemmelsene i tredje og fjerde punktum gjelder bare dersom ikke annet er avtalt mellom partene eller bestemt i en fagforenings eller arbeidsgiverforenings vedtekter. Meglingsmannen kan kreve seg forelagt fagforeningens vedtekter, og kan likevel vedta at bestemmelsene i tredje og fjerde punktum skal gjelde hvis vedtektene ikke gir betryggende regler om andelen av stemmene og de stemmeberettigede som kreves for å behandle meglingsforslag. Slikt vedtak må fattes før avstemningsresultatet foreligger, og senest en uke etter at meglingen er sluttet.»

Det samlede utvalget er kommet til at alternativ 4[c] og 4[d] begge går unødvendig langt i detaljregulering, og at meglingsmannen ikke bør ha adgang til å sette til side en organisasjons vedtektsbestemte avstemningsregler. Dersom slike vedtektsbestemmelser er urimelige, vil det uansett kunne skje en rettslig prøving av om en avstemning eller avgjørelse gir et «fullgyldig uttrykk for viljen hos medlemmene». Derfor velges alternativet 4[b].

Forholdet mellom arbeidstvistloven og tjenestetvistloven når det gjelder lovendringene etter dette og neste punkt bør gås gjennom i sammenheng med det lovarbeidet som omtales i kapittel 11.

8.8.8 Koblet avstemning

Arbeidstvistloven hjemler i dag en rett for meglingsmannen til å legge sammen stemmetall for flere meglingsforslag, slik at avgjørelsen av om forslagene er vedtatt skal treffes på grunnlag av det samlede stemmetall (arbeidstvistloven § 35 nr. 7). Dette betegnes også som kobling av avstemninger. Etter Arbeidsrettsdommen i 1982 (ARD 1982 s. 200) anses koblingsretten som illusorisk, i og med at en organisasjon kan nekte å avholde avstemning hvis meglingsmannen ønsker å koble.

Historisk har koblingsregelen hatt en sentral plass i å sikre en samlet avgjørelse av forhandlingene i LO/N.A.F.-området. Forbund utenfor LO kunne også bli inkludert i koblingen. I kommunal sektor har det sannsynligvis kun vært koblet én gang (1958, jf. Stokke 1998:171). I dag vedtar LO felles avstemning i forbundene i forbindelse med samordnede oppgjør i privat sektor, mens hovedsammenslutningene i staten avgir samlet svar i tråd med intensjonene i tjenestetvistloven. Koblingsbestemmelsen i tjenestetvistloven (§ 17 fjerde ledd) er sannsynligvis aldri blitt benyttet til å koble på tvers av hovedsammenslutningene. I kommunal sektor er det forbundsvis avgjørelse av forhandlings- og meglingsresultater.

Koblingsbestemmelsen kan ha flere formål, som å koble avstemningene i kommunal sektor, koble avstemninger internt i en hovedorganisasjon eller i deler av den, koble avstemningene i enkelte frittstående forbund med andre tariffområder i privat sektor eller å koble avstemninger i konkurrerende organisasjoner.

Utvalget har spesielt vært opptatt av forholdene i kommunal sektor, hvor forhandlingsstrukturen etter hvert er blitt vesentlig mer fragmentert enn i statlig sektor. Det vises i den sammenheng til kapittel 12. Kobling som virkemiddel kan imidlertid vise seg å være problematisk å bruke både i denne og andre sammenhenger. En uinnskrenket koblingsbestemmelse vil, slik den står i dag, i realiteten kunne frata organisasjoner streikerett. Det gjelder spesielt i situasjoner hvor avstemning i mindre organisasjoner kobles sammen med større tariffområder.

Utvalget har i vurderingen av koblingsregelen også lagt vekt på hvilke prinsipper som kan utledes av folkeretten. Som nevnt i kapittel 8.8.6 er ikke forhold ved avstemninger eksplisitt behandlet i internasjonale konvensjoner. I den praksis som foreligger, finnes det videre langt færre holdepunkter for å si noe om kobling av avstemninger enn for avstemninger som sådan. ILOs kontrollapparat er kun kjent med problemstillingen gjennom tre klagesaker som berører danske forhold. Disse sakene (Committee of Freedom of Association case 1418, 1725 og 1971) er kommet inn som klager fra frittstående forbund, og i alle tre har kontrollapparatet kritisert både den dansk koblingspraksisen og hjemmelen i meglingsloven. 8

Av klagesakene går det frem at kobling kun kan finne sted etter at forhandlings- og meglingsmulighetene er uttømt (dette er for eksempel nå tatt inn i både dansk og islandsk lovgivning i etterkant av den danske klagesaken case 1725 fra 1994). Videre er ILO svært kritisk til koblingspraksis som i realiteten medfører utvidelse av tariffavtale/fredsplikt («the extension of an agreement») fra et gitt tariffområde til flere sektorer mot majoritetsorganisasjonene i disse sektorene sitt ønske. Dette gjør i følge ILO det mulig å svekke arbeidsvilkårene til de berørte arbeidstakerne mot deres vilje, og er derfor i strid med de prinsipper ILO legger til grunn for organisasjonsfriheten og streikeretten. Følgende formulering går igjen i de danske klagesakene, her sitert fra case 1725, para 227:

«[T]he extension of an agreement to an entire sector of activity - in this case, journalism - contrary to the views of the organization representing most of the workers in a category covered by the extended agreement is liable to limit the right of free collective bargaining of that majority organization and ( . . .) this system makes it possible to extend agreements containing provisions which might result in a worsening of conditions of work of the category of workers concerned».

ILO uttaler også at en sektor ikke kan underordnes resten av arbeidsmarkedet:

«[The government must] ensure that the view of the majority of workers in a given sector is not subordinated to the view of the majority of the entire labour market as concerns the possibility of continuing free collective bargaining of terms and conditions of employment and as concerns the possibility of undertaking industrial action» (case 1971, para 52).

I den siste av klagesakene (case 1971) er både den danske regjeringens svar og ILO-komiteens vurderinger gjengitt nokså detaljert. Klagesaken hadde bakgrunn i en litt spesiell situasjon - det koblede meglingsforslaget i privat sektor ble i 1998 stemt ned og den frittstående arbeidstakerorganisasjonen som klaget hadde også stemt nei til meglingsforslaget. Likevel fikk klager medhold i at koblingspraksisen er i strid med kontrollapparatets forståelse av ILOs konvensjoner. Den danske regjeringen argumenterte blant annet med at det er svært mange tariffavtaler i privat sektor i Danmark (om lag 600 tariffavtaler ble koblet sammen), og at det i en del tilfeller er separate tariffavtaler for ufaglærte og faglærte arbeidere. Videre kan det være flere og til dels konkurrerende tariffavtaler på samme arbeidsplass, derfor er kobling et nødvendig virkemiddel for å forhindre forskjellsbehandling av arbeidstakere innenfor samme bedrift (para 35-36). Komiteen avviste denne argumentasjonen, og uttalte blant annet:

«The particularities of the Danish system raised by the Government, such as the existence of several different collective agreements in a given enterprise, make sense only in so far as they recognize the right of these many and diverse representative sectoral unions to undertake meaningful negotiations» (para 51).

Denne presiseringen kan tolkes på flere måter. En tolkning er at tariffavtalestrukturen i seg selv kan sette begrensninger for kobling, uansett tariffavtalestruktur så skal tariffpartenes rett til meningsfylte forhandlinger fremmes. Representanter for ILO har i samtaler med en delegasjon fra utvalget bekreftet og utdypet denne tolkningens relevans for de danske klagesakene. Representantene for ILO foreslo overfor delegasjonen en bestemmelse om at meglingsmannen kan foreslå kobling, men at en tariffpart kan motsette seg et slikt forslag. Det kan ellers nevnes at ILOs Ekspertkomité har rettet en direkte henvendelse («direct request») til den danske regjeringen om blant annet de nevnte klagesakene, og komiteen ventes å komme med synspunkter på den aktuelle danske lovparagrafen etter at svar fra den danske regjeringen er mottatt (jf. ILO 2001:255, 380). Disse synspunktene kan ha relevans også for norske forhold.

Utvalgets flertall, medlemmene Lars Chr. Berge (NHO), Ingvild Elden (NAVO), Randulf Riderbo (HSH), Randi Stensaker (AAD), Kjell Bjørndalen (LO), Morten Øye (LO) og Erik Bartnes (KS), mener det ikke foreligger tilstrekkelig grunnlag for å gjøre endringer av arbeidstvistloven § 35 nr. 7. Ut fra det refererte materialet er det ikke mulig å utlede noen entydig konklusjon når det gjelder forholdet mellom folkerettslige forpliktelser og dagens koblingsbestemmelse i arbeidstvistloven. Bestemmelsen har aldri hittil medført noen folkerettslige problemer, og flertallet er kjent med at blant annet ILO er blitt nøye informert om eksistensen av bestemmelsen uten at dette heller har medført noen offisielle bemerkninger fra ILO.

Et mindretall i utvalget, utvalgsleder Ingse Stabel og medlemmene Aud Blankholm (AF), Sverre Strand (Akademikerne) Stein Gjerding (YS) og Torgeir Aarvaag Stokke (nøytral), mener det foreligger tilstrekkelige synspunkter til at det er grunn til å tvile på at bruk av arbeidstvistloven § 35 nr. 7 vil gå klar av fremtidig kritikk fra folkerettslige organer. Dette mindretallet vil følge det konkrete forslaget fra ILOs representanter om å ta inn en begrensning av koblingsmuligheten i norsk lov. Mindretallet foreslår at gjeldende koblingsbestemmelse innskrenkes slik at tariffparten har anledning til å motsette seg en beslutning om kobling, for eksempel ved følgende lovformulering:

«5. Finner meglingsmannen at en konfliktsituasjon bør løses under ett for flere fag, kan meglingsmannen foreslå at meglingsforslagene for disse fagene skal regnes som en helhet, slik at avgjørelsen av om forslagene er vedtatt skal treffes på grunnlag av fagenes samlede antall stemmer og stemmeberettigede. Før meglingsmannen foreslår samlet avstemning over meglingsforslag, skal meglingsmulighetene være uttømt. Et fag kan ikke tas med i samlet avstemning hvis arbeidstaker- eller arbeidsgiverparten motsetter seg det. Bestemmelsene i nr. 2 til 4 gjelder også for samlet avstemning så langt de passer.»

Meglingsmannen bør kunne foreslå koblet avstemning, men etter mindretallets syn bør altså partene kunne motsette seg det. Hvorvidt meglingsmulighetene er uttømt eller ikke, må være opp til meglingsmannen å avgjøre. Bestemmelsen i første punktum blokkerer likevel for at forhandlingsresultater kan kobles sammen med meglingsforslag. I tvungen megling vil meglingsmulighetene være uttømt ved utløpet av den siste midlertidige forbudsperioden. Et meglingsforslag er ikke lenger et meglingsforslag etter at det er vedtatt, det betyr at samlet avstemning ikke kan gjennomføres hvis meglingsforslaget er vedtatt. Ved koblet avstemning bør det ellers gjelde de samme avstemningsreglene som ved tariffavtalevis avstemning. I og med at tariffpartene etter mindretallets mening bør kunne motsette seg kobling, synes ikke mindretallet at det er nødvendig å ta inn andre bestemmelser om tidspunkt for når vedtak om kobling kan treffes.

Utvalgets to nøytrale medlemmer, utvalgsleder Ingse Stabel og Torgeir Aarvaag Stokke, har følgende særmerknad knyttet til en samlet vurdering av påbud om avstemning og kobling:

Utvalget for tarifforhandlingssystemet har hatt grundige og konstruktive drøftinger av svært mange sider av meglingsvirksomheten, inkludert meglingsmannens eventuelle rett til å påby avstemninger og koble avstemninger. Begge de to nevnte virkemidlene har lang tradisjon i norsk arbeidsliv, og kan begrunnes som velegnede virkemidler i mange situasjoner. Utvalgets to nøytrale medlemmer ville ikke hatt betenkeligheter med å støtte både en uinnskrenket rett for meglingsmannen til å påby avstemning og en opprettholdelse av dagens koblingsbestemmelse i arbeidstvistloven § 35 nr. 7, hvis begge forslagene også hadde fått støtte fra alle utvalgets partsoppnevnte representanter. Risikoen for folkerettstrid ville dermed vært betydelig redusert. Det foreligger imidlertid mindretall knyttet til begge virkemidlene. De to nøytrale medlemmene i utvalget må derfor trekke den konklusjon at det ikke vil være forsvarlig å støtte kombinasjonen av de to flertallene i kapittel 8.8.7 og 8.8.8. Utvalgets to nøytrale medlemmer er kommet til at påbudskompetansen i kapittel 8.8.7 i lovs form bør innskrenkes til å kun gjelde kommunal sektor, og at arbeidstvistloven § 35 nr. 7 som er behandlet i kapittel 8.8.8 bør endres slik at en tariffpart har anledning til å motsette seg en beslutning om kobling. Hensynet til den prosessen som er satt i gang når det gjelder kommunal sektor, jf. kapittel 12, har også vært viktig for dette standpunktet.

8.9 Forholdet til forvaltningsloven

Vedtak om midlertidig forbud mot arbeidskamp, påbud om avstemning og kobling av avstemninger antas å være enkeltvedtak etter forvaltningsloven og må derfor oppfylle lovens krav til slike vedtak, som forhåndsvarsel, utredningsplikt, partsoffentlighet, begrunnelsesplikt og klagerett. Slike vedtak forutsettes imidlertid etter arbeidstvistloven å kunne fattes med en viss hurtighet, og konkrete vurderinger av for eksempel skadevirkninger i hvert enkelt tilfelle kan være problematisk. Videre vil prøving av slike vedtak etter forvaltningsloven kunne være uheldig for tvistens logikk og forløp. Det er i dag usikkert om det er klageadgang på alle slike vedtak, denne usikkerheten er etter utvalgets syn ikke heldig. Utvalget foreslår derfor at det gjøres unntak fra forvaltningslovens regler om klageadgang på enkeltvedtak når det gjelder midlertidig forbud mot arbeidskamp, pålegg om avstemning og kobling av avstemninger. De øvrige bestemmelsene i forvaltningsloven forutsettes å kunne gjelde. Utvalget vil imidlertid påpeke at utredningsplikten etter forvaltningslovens § 17 må tilpasses det tidsperspektivet det er pekt på ovenfor.

En bestemmelse om dette kan tas inn i innledningen til arbeidstvistlovens meglingskapittel. Med uttrykket «påklages» avskjæres klageadgangen etter forvaltningsloven, men ikke retten til å få vedtak prøvet av domstolene. Utvalget foreslår følgende lovtekst:

«Riksmeglingsmannens eller en annen meglingsmanns vedtak etter dette kapittelet kan ikke påklages.»

8.10 Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget er i hovedsak fornøyd med dagens meglingsordning. Når det gjelder spørsmålet om hvorvidt stillingen som riksmeglingsmann bør være på heltid eller deltid, mener utvalget at det ikke bør tas noe endelig og varig standpunkt, men ser det som en fordel hvis det kan legges til rette for heltids stilling. Når det gjelder ordningen med kretsmeglingsmenn, mener utvalget at denne fungerer hensiktsmessig i dag. Utvalget foreslår at Instruks for kredsmæglingsmændene, som er fra 1916, fornyes i samsvar med dagens rettstilstand.

Utvalget foreslår en mindre lovendring knyttet til at det blir adgang for riksmeglingsmannen til å delegere sin kompetanse til å nedlegge forbud mot arbeidsstans etter arbeidstvistloven § 29. Utvalget anser regelen i arbeidstvistloven § 36 nr. 2 første ledd om beretning til departementet om strandede meglinger for upraktisk, og foreslår at regelen oppheves. Derimot bør innholdet i bestemmelsen i annet ledd om melding til riksmeglingsmannen opprettholdes og flyttes til § 27.

Utvalget har nøye vurdert ulike varianter av et forslag om å tillate at arbeidskamp iverksettes før megling er forsøkt. Utvalget støtter mange av intensjonene bak dette forslaget, men kan likevel ikke anbefale forslaget gjennomført ved lov. Utvalget foreslår heller ikke endringer i varselreglene knyttet til megling. Utvalget foretar videre en drøfting av kriteriene for å pålegge midlertidig forbud mot arbeidskamp og iverksette tvungen megling etter lovens § 29 og § 31. Selv om utvalget mener at megling er blitt en for integrert del av norske tariffoppgjør, konkluderer utvalget med at det ikke vil være hensiktsmessig å gjøre vesentlige endringer i lovens bestemmelser på dette punkt. Utvalget har videre drøftet fristreglene for midlertidig forbud mot arbeidskamp, og om fristene i arbeidstvistloven og tjenestetvistloven bør harmoniseres. Utvalget er kommet til at en slik harmonisering er spesielt aktuell i offentlig sektor, og foreslår en bestemmelse som gir riksmeglingsmannen adgang til å beslutte at tjenestetvistlovens fristregler skal gjelde for megling i kommunal sektor. Utvalget foreslår også en klargjøring av de generelle bestemmelsene om gjenopptakelse av megling i arbeidstvistloven § 38.

Når det gjelder uravstemning, har et mindretall i utvalget et prinsipielt negativt syn på at partene benytter uravstemning som ledd i behandling av meglingsforslag. Det samlede utvalget peker på at avstemningene må gjennomføres så hurtig som mulig, og utvalget foreslår overfor partene og meglingsinstitusjonen at det under normale forhold settes en frist på maksimalt 4 uker for endelig svar på forhandlings- og meglingsforslag. Ofte vil avstemningen kunne gjennomføres enda hurtigere.

Utvalget har en bred drøftelse av spørsmålet om å innføre en rett i arbeidstvistloven for meglingsmannen til å påby avstemning over meglingsforslag. Utvalgets flertall har kommet til at det bør innføres en slik rett for meglingsmannen og at den bør utformes uten innskrenkninger. Utvalgets mindretall har kommet til at en rett for meglingsmannen til å påby avstemninger over meglingsforslag kun bør innføres i kommunal sektor. Et samlet utvalg foreslår å innføre bestemmelser i arbeidstvistloven for hvordan de organisasjoner som ikke har egne stemmeregler skal holde avstemning.

Når det gjelder koblet avstemning etter arbeidstvistloven § 35 nr. 7, har utvalget også delt seg. Et flertall ønsker å opprettholde dagens bestemmelse, mens utvalgets mindretall ønsker at gjeldende koblingsbestemmelse innskrenkes slik at tariffparten har anledning til å motsette seg en beslutning om kobling.

Utvalget foreslår også at det innføres en bestemmelse i meglingskapittelet som avskjærer klageadgangen etter forvaltningsloven, men ikke retten til å få vedtak prøvet av domstolene.