2 Innstillingen og bakgrunnen for den
2.1 Utvalgets sammensetning og mandat
Utvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 28. mai 1999 og hadde da følgende sammensetning:
Trygderettens leder, Ingse Stabel (leder)
Forsker Torgeir Aarvaag Stokke
Leder i LO Industri, Kjell Bjørndalen
Leder i LO Stat, Terje Moe Gustavsen
Leder i YS, Randi Bjørgen
Leder i AF, Aud Blankholm
Generalsekretær i Akademikerne, Sverre Strand
Viseadm.direktør i NHO, Lars Chr. Berge
Direktør i HSH, Randulf Å. Riderbo
Forhandlingsleder i KS, Erik Bartnes
Sektorsjef i NAVO, Inger Johanne Rystad
Avdelingsdirektør i Arbeidsgiveravdelingen i AAD, Randi Stensaker.
Terje Moe Gustavsen har senere blitt erstattet av ny leder i LO Stat, Morten Øye, Randi Bjørgen har blitt erstattet av forhandlingssjef Stein Gjerding, mens Inger Johanne Rystad har blitt erstattet av rådgiver Ingvild Elden.
Utvalgets sekretariat har vært lagt til Arbeidsrettseksjonen i Kommunal- og regionaldepartementet. Sekretær har vært rådgiver Eli Mette Jarbo.
Utvalget fikk følgende mandat:
«I forbindelse med fjorårets lønnsoppgjør er det fra flere hold hevdet at det er nødvendig med en fornyelse av forhandlingssystemet og endringer i de institusjonelle rammer rundt lønnsforhandlingene. Samtidig viser de ulike oppfatninger av hvordan dagens system faktisk fungerer at det er behov for bedre kunnskap om vårt forhandlingssystem. Slik kunnskap er nødvendig før det kan tas stilling til om det bør foretas endringer i rammeverket.
Utvalget skal først foreta en bred analyse av hvordan dagens forhandlingsordning og rammeverk fungerer i praksis. Utvalget skal se på hele området, og ta for seg både privat, kommunal og statlig sektor. Siktemålet er å avdekke svake og sterke sider ved både rammeverket og forhandlingsordningen. En slik felles oppfatning blant organisasjonene om hvordan systemet fungerer, vil gi et godt grunnlag for å vurdere behovet for å foreta endringer.
Dersom analysen avdekker svakheter som etter utvalgets syn bør følges opp, skal utvalget vurdere hvilke endringer i rammeverket og forhandlingsordningen som kan avhjelpe disse, og komme med forslag til de forbedringer som utvalget finner hensiktsmessige. Utvalget bes i denne sammenheng også se nærmere på om forslagene fra Arbeidsrettsrådet (NOU 1996:14) vil være egnet til å løse de eventuelle problemer som avdekkes. Det understrekes at utvalget ellers står fritt mht hvilke alternative løsninger som skal vurderes. I debatten omkring gjennomføringen av lønnsoppgjøret i 1998 ble det fra ulike hold fremmet flere forslag til endringer i regelverket, slik som f eks endring av meklingsreglene, slik at arbeidskamp kan iverksettes umiddelbart etter forhandlingsbrudd, eller pendelvoldgift. Det er opp til utvalget om det vil utrede nærmere de ulike forslagene som har vært lansert, i forhold til de svakheter som måtte avdekkes. I den utstrekning utvalget foreslår lovendringer bør det utforme utkast til ny lovtekst.
Utvalget skal avgi sin innstilling innen utgangen av år 2000.»
Utvalget innledet sitt arbeid med svært bredt anlagte diskusjoner, i tråd med mandatets pålegg om å foreta en bred analyse av dagens forhandlingsordning og rammeverk. Gjennom disse diskusjonene avtegnet det seg etter hvert enkelte felter som ble ansett som problematiske, og som utvalget har valgt å drøfte nærmere i innstillingen. Dette er særlig spørsmål knyttet til meglingsordningen, til spørsmålet om tariffavtalers ufravikelighetsvirkninger, spørsmål om voldgift eller tvungen lønnsnemnd og forhandlingsordningen i kommunal sektor.
I brev fra Kommunal- og regionaldepartementet 8. november 2000 fikk utvalget forlenget fristen for å avgi innstilling til 1. april 2001. Bakgrunnen for at man ønsket en forlengelse var både at utvalget tok en pause i arbeidet i forbindelse med lønnsoppgjøret 2000 og at man ønsket å foreta en grundig drøfting og vurdering av hvilken betydning innstillingen fra Utvalget for sysselsetting og verdiskaping ville ha for arbeidet i Utvalget for tarifforhandlingssystemet, se nedenfor i kapittel 2.3.3 og kapittel 3.1.
2.2 Arbeidet i utvalget
Utvalget har hatt 16 møter. Av disse har 6 vært heldagsmøter, ett møte har gått over to dager og ett møte har gått over tre dager. Utvalget besluttet at de av medlemmene som representerer organisasjonene i arbeidslivet, har kunnet la seg representere av en observatør fra samme organisasjon ved nødvendig forfall. I enkelte møter der spesielle temaer har vært drøftet, har både medlemmet og en observatør eller rådgiver deltatt.
Det har også vært avholdt et møte med organisasjoner som ikke har vært representert i utvalget. 30 av ca. 40 inviterte organisasjoner deltok med ca. 55 personer, se nærmere om dette møtet i kapittel 5.3. Utvalget har i tillegg mottatt skriftlige innspill fra Uavhengige Fagforeningers Forum, fra Lederne og fra organisasjonen «Kvinner på tvers».
Sekretariatet og representanter for utvalget har også hatt møter med og/eller på annen måte mottatt verdifulle innspill, synspunkter og informasjon fra følgende personer og institusjoner:
Riksmeglingsmann Reidar Webster. Han har også deltatt i et møte med hele utvalget.
Professor Stein Evju.
Representanter for meglingsinstitusjonene, myndigheter og enkelte parter i Danmark, Sverige og Finland.
Representanter fra sekretariatet til Komiteen for organisasjonsfrihet i ILO. I dette møtet deltok også en representant fra Kommunal- og regionaldepartementet.
Arbeidsrettens formann Tor Mehl.
Formann i Rikslønnsnemnda Stein Husby.
Utvalget deltok på et møte med Utvalget for sysselsetting og verdiskaping i oktober 1999. Det har også vært løpende kontakt mellom sekretariatene i de to utvalgene.
Viktige kapitler i innstillingen har blitt skrevet av utvalgsmedlem Torgeir Aarvaag Stokke. Dette gjelder kapittel 6 om forhandlingssystemet i andre nordiske land, kapittel 8 om meglingsordningen, kapittel 9 om arbeidskamp som virkemiddel i arbeidskonflikter og kapittel 10.3 om pendelvoldgift. I tillegg har Torgeir Aarvaag Stokke i stor grad bistått sekretariatet og andre utvalgsmedlemmer med øvrige deler av innstillingen.
Kapittel 4.4 og kapittel 11 er basert på innspill fra AAD, mens kapittel 12 er basert på innspill fra KS og sammenslutningene i kommunal sektor.
2.3 Forholdet til andre regjeringsoppnevnte utvalg på tilstøtende områder
På bakgrunn av uroen i norsk økonomi og et nokså turbulent lønnsoppgjør i 1998 inviterte regjeringen Bondevik partene i arbeidslivet til en inntektspolitisk konferanse på Thorbjørnrud i desember 1998. På konferansen ble det enighet om å nedsette fire partssammensatte utvalg. Utvalget som skulle gjennomgå arbeidsmiljøloven var allerede omtalt i regjeringens Nasjonalbudsjett for 1999. De tre øvrige utvalgene ble besluttet nedsatt med det formål å fornye det inntektspolitiske samarbeidet. I tillegg til Utvalget for tarifforhandlingssystemet var det et hurtigarbeidende utvalg som skulle komme frem til et fundament for inntektsoppgjøret i 1999, dernest et mer langsiktig utvalg som skulle vurdere strategier for den økonomiske politikken med blant annet full sysselsetting og høy verdiskaping som mål. Nedenfor gis en kort presentasjon av disse utvalgene.
2.3.1 Utvalget til å gjennomgå arbeidsmiljøloven (Arbeidslivsutvalget)
Arbeidslivsutvalget ble oppnevnt 19. mars 1999 og la frem NOU 1999:34 Nytt millennium - nytt arbeidsliv? 2. desember 1999. Utvalget var ledet av professor Tom Colbjørnsen og hadde for øvrig representanter fra LO, AF, Akademikerne, YS, NHO, HSH og KS. Myndighetene var representert ved Arbeidstilsynet, Kommunal- og regionaldepartementet, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Finansdepartementet og Nærings- og handelsdepartementet. I tillegg deltok forskerne Jon Erik Dølvik fra Fafo og Bente Rasmussen fra NTNU.
Utvalgets mandat gikk ut på å legge premisser for en fremtidig gjennomgang av reguleringssystemet i arbeidslivet, med særlig vekt på arbeidsmiljøloven. Utvalget så på seg selv som et «forprosjekt» for senere arbeid med lov- og regelendringer, og valgte å konsentrere arbeidet om å identifisere temaer og saksområder som synes viktige å vurdere å forandre. Bakgrunnen var diskusjoner om behovet for mer fleksible måter å organisere arbeidslivet på. Slik utvalget så det, var det en hovedutfordring å utvikle former for fleksibilitet som kan vareta hensynet til både virksomhetens og arbeidstakernes behov.
Utvalget foreslo blant annet å gjennomgå regelverket med tanke på en avklaring av arbeidstaker- og arbeidsgiverbegrepet, en nærmere vurdering av om det kan være hensiktsmessig at plikter og ansvar for flere sider av arbeidsmiljøet legges på arbeidstaker enn tilfellet er i dag, en helhetlig gjennomgang av regelverket med sikte på hvem som skal omfattes av arbeidsmiljøloven og en mer generell gjennomgang med sikte på regelverksforenkling. Det ble også foreslått en samlet gjennomgang av arbeidstidskapitlet i arbeidsmiljøloven med det formål å forenkle og tydeliggjøre regelverket og vurdere eventuelle endringer. I forhold til å foreslå endringer i reglene for søn-, helgedags- og nattarbeid, delte utvalget seg i et flertall og et mindretall, der mindretallet ikke ønsket endringer. Også i synet på behovet for endringer i arbeidsmiljølovens stillingsvernbestemmelser var utvalget delt.
2.3.2 Utvalget for forberedelse av inntektsoppgjøret 1999 (Arntsen-utvalget)
Arntsen-utvalget ble oppnevnt 4. januar 1999 og la frem NOU 1999:14 Forberedelse av inntektsoppgjøret 1999 1. mars 1999. Utvalget ble ledet av adm. direktør Oluf Arntsen og hadde for øvrig representanter fra LO, AF, Akademikerne, YS, NHO, HSH og KS. Myndighetene var representert ved Finansdepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet.
Utvalgets mandat var to-delt. Det skulle for det første belyse den økonomiske situasjonen foran lønnsoppgjøret i 1999 med særlig vekt på pris-, lønns- og kostnadsutviklingen. Siktemålet med gjennomføringen av tariffoppgjøret i 1999 skulle være å bidra til full sysselsetting og en kostnadsutvikling på linje med andre land. For det andre skulle utvalget vurdere innpassing av etter- og videreutdanning på bakgrunn av at partene i oppgjøret i 1998 ble enige om at disse spørsmålene skulle drøftes videre i lønnsoppgjøret i 1999.
I forhold til første del av mandatet konkluderte utvalget med at den økonomiske situasjonen på det tidspunktet tilsa at det var nødvendig å gjenreise de positive elementene i Solidaritetsalternativet. Myndighetenes bidrag skulle være en aktiv finanspolitikk, pengepolitikk og arbeidsmarkedspolitikk, mens partene på sin side skulle bidra til å sikre at kostnadsutviklingen kom på linje med våre handelspartnere. Målsettingen var å bringe lønnsveksten ned på nivå med Norges handelspartnere i løpet av to år. For å nå dette målet ble man enige om at lønnsveksten fra 1998 til 1999 ikke burde være høyere enn om lag 41/2 prosent og at den deretter burde ligge på nivå med våre handelspartnere.
For å møte de fremtidige utfordringene i norsk økonomi, mente utvalget at Solidaritetsalternativet burde videreutvikles blant annet ved å skape et bredere fundament for det inntektspolitiske samarbeidet. Det ble også pekt på at det i selve lønnsforhandlingsprosessen ligger mange utfordringer, blant annet i forhold til å sikre lave nominelle lønnstillegg, at frontfaget må etablere en troverdig ramme for den totale lønnsveksten, å få kontroll med arbeidskraftetterspørselen i offentlig sektor og spenningen i systemet mellom hensynet til hva internasjonalt konkurranseutsatt sektor kan tåle og hensynet til enkelte grupper med en klart svakere lønnsutvikling enn gjennomsnittet. Arntsen-utvalget mente at disse utfordringene måtte diskuteres videre i Utvalget for sysselsetting og verdiskaping og Utvalget for tarifforhandlingssystemet.
2.3.3 Utvalget for sysselsetting og verdiskaping (Holden-utvalget)
Utvalget for sysselsetting og verdiskaping (Holden-utvalget) ble oppnevnt 23. april 1999 og avga NOU 2000:21 En strategi for sysselsetting og verdiskaping 30. juni 2000. Utvalget ble ledet av professor Steinar Holden og hadde blant andre representanter fra LO, AF, Akademikerne, YS, NHO, HSH, KS, Norges Fiskarlag og Norges Bondelag.
Utvalgets mandat var svært omfattende og skulle ta utgangspunkt i «at den økonomiske politikken skal bidra til en bærekraftig utvikling med full sysselsetting og høy verdiskaping, vekst i konkurranseutsatt sektor i Fastlands-Norge, en effektiv offentlig sektor og en rettferdig fordeling». Man skulle drøfte strategier som kunne bidra til en balansert utvikling i norsk økonomi over tid, blant annet skulle utvalget redegjøre for hvilken rolle inntektspolitikken kan spille.
Utvalget la til grunn at partene i arbeidslivet og myndighetene har en felles interesse i at reallønnen sikres gjennom lave nominelle tillegg og at dette best kan varetas ved koordinering i lønnsdannelsen. Utvalget mente at frontfaget fortsatt må spille en dominerende rolle når det gjelder å etablere en samlet ramme for lønnsoppgjørene på linje med lønnsveksten hos våre handelspartnere, men at det er mindre grunn til at andre forhold ved lønnsoppgjørene, så som profil og sosiale reformer skal bestemmes gjennom oppgjørene i frontfaget. Det ble derfor pekt på at det er ønskelig med en sterkere koordinering mellom partene i arbeidslivet, blant annet når det gjelder utformingen av nye sosiale ordninger. Det ble også lagt til grunn at lønnsdannelsen må være fleksibel og møte arbeidslivets behov gjennom at en større andel av lønnsveksten bør fordeles gjennom lokale forhandlinger i de avtaleområder hvor det i dag er liten lokal fleksibilitet.
For en nærmere vurdering av hvilken betydning Utvalget for sysselsetting og verdiskapings konklusjoner har for Utvalget for tarifforhandlingssystemet, vises til kapittel 3.1.
2.4 Økonomiske og administrative konsekvenser
Utvalget for tarifforhandlingssystemet har gjennom den analyse som er gjennomført og de endringer som foreslås som mål at forhandlingssystemet og rammeverket for lønnsforhandlinger skal fungere enda bedre enn i dag. Dersom utvalgets forslag blir gjennomført slik at dette målet nås, vil det kunne ha en samfunnsøkonomisk gunstig effekt ved at konfliktnivået i arbeidslivet blir lavere og ved at inntektspolitikken blir mer vellykket. De enkelte konkrete forslag til endringer i lovverket vil i seg selv ha ubetydelige økonomiske konsekvenser.
De endringer Utvalget for tarifforhandlingssystemet foreslår vil i første rekke berøre partene i arbeidslivet og vil ikke medføre administrative konsekvenser av betydning. Utvalget har forutsatt at de nødvendige lovendringer gjennomføres før tariffrevisjonen i 2002.