I. Desentralisert håndheving

De siste årene har det vært økt fokus på desentralisert håndheving av EUs og EØS’ konkurranseregler som virkemiddel for en mer effektiv kontroll med skadelige konkurransereguleringer. Kommisjonen har i flere år oppfordret medlemsstatene i EU til å vedta lovgivning som gir de nasjonale konkurransemyndighetene hjemmel til å håndheve forbudene mot hhv. konkurransebegrensende samarbeid og misbruk av markedsmakt i EF-traktaten (EF) artikkel 81 og 82. ESA utstedte 22. mai 2000 en kunngjøring der det oppfordrer EØS-EFTA-statene, herunder Norge, til å vedta internrettslig hjemmel for nasjonale konkurransemyndigheter til å håndheve og sanksjonere overtredelser av EØS-avtalens forbud mot konkurransebegrensende samarbeid og misbruk av markedsmakt, jfr. avtalens artikkel 53 og 54.

Kommisjonen fremmet 27. september 2000 forslag til ny rådsforordning om gjennomføring av forbudene mot hhv. konkurransebegrensende samarbeid og misbruk av markedsmakt i EF artikkel 81 og 82. Forslaget innebærer omfattende endringer i forhold til dagens håndhevingsregime og har til formål å effektivisere og modernisere reglene for håndheving av forbudene i EF artikkel 81 og 82. Et sentralt element i moderniseringsforslaget er at også nasjonale konkurransemyndigheter skal håndheve EF artikkel 81 og 82, dvs. at håndhevingen i større grad skal desentraliseres. Regelverket som foreslås revidert er implementert i EØS-avtalen og får dermed betydning både for EØS-avtalen og norsk rett.

I henhold til lov 27. november 1992 nr. 110 om konkurranseregler i EØS-avtalen (EØS-konkurranseloven) har Konkurransetilsynet kompetanse til å innhente informasjon og gjennomføre kontroller i forbindelse med håndhevingen av EØS-avtalens konkurranseregler. Norske myndigheter har imidlertid ikke hjemmel til å sanksjonere overtredelser av EØS-avtalens forbud mot hhv. konkurransebegrensende samarbeid og misbruk av markedsmakt. Kompetansen til å innhente informasjon og gjennomføre kontroller i forbindelse med håndhevingen av EØS-avtalens konkurranseregler nyttes derfor i praksis når Konkurransetilsynet bistår ESA i arbeidet med å håndheve EØS’ konkurranseregler.

På bakgrunn av ovennevnte bes utvalget om å:

• vurdere om det er behov for å gi norske myndigheter kompetanse til å håndheve EØS-avtalens artikkel 53 og 54 fullt ut og

• utarbeide forslag til lovbestemmelser som vil gi norske myndigheter hjemmel til å forestå en effektiv desentralisert håndheving av EØS’ konkurranseregler.

Utvalget skal legge fram sine vurderinger og forslag i en delinnstilling innen 1. november 2001.

II. Ny norsk konkurranselov

a. Bør en ny norsk konkurranselov i større grad harmoniseres med EØS’ konkurranseregler ?

Siden 1994 har vi hatt to sett konkurranseregler som gjelder som norsk lov; lov 11. juni 1993 nr. 65 om konkurranse i ervervsvirksomhet (konkurranseloven) og EØS-avtalens konkurranseregler slik disse er gjennomført i norsk lov (lov av 27. november 1992 nr. 109 om gjennomføring i norsk rett av hoveddelen i avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS-loven) og EØS-konkurranseloven med forskrifter). Begge regelsett retter seg direkte mot ervervsdrivende og har til formål å sørge for at ervervsdrivende gjennom sin atferd ikke hindrer eller skader en virksom konkurranse. Videre er det stor grad av overlapp mellom de to regelsettene fordi EØS’ konkurranseregler vil komme til anvendelse på en rekke konkurransereguleringer iverksatt av og mellom norske næringsdrivende. Mange ervervsdrivende, også de som primært driver virksomhet i Norge, må derfor forholde seg til to sett konkurranseregler. De to regelsettene er imidlertid svært forskjellig utformet. Det gjelder både med hensyn til valg av reguleringsprinsipp, utforming av de materielle og prosessuelle bestemmelsene, sanksjonsreglene og organiseringen av konkurransemyndighetene.

Et hovedspørsmål ved utarbeidelse av ny norsk konkurranselov er om det er hensiktsmessig å opprettholde en norsk konkurranselov som er vesentlig forskjellig fra EØS’ konkurranseregler eller om en ny norsk konkurranselov i større grad bør harmoniseres med EØS-reglene. Problemstillingen aksentueres dersom norske konkurransemyndigheter får kompetanse til å håndheve overtredelser av EØS’ konkurranseregler fordi samme myndighet da vil kunne kontrollere og sanksjonere samme forhold etter ulikt utformede materielle og prosessuelle bestemmelser i hhv. konkurranseloven og EØS-avtalens konkurranseregler. Det bør vurderes om det er en ønskelig rettssituasjon.

Siden gjeldende konkurranselov trådte i kraft har det dessuten skjedd store endringer i konkurranseregelverket til våre viktigste handelspartnere. Både Sverige og Danmark har nå, som de fleste øvrige stater i EU, nasjonal konkurranselovgivning som i stor utstrekning er utformet etter mønster av EF-traktatens konkurranseregler.

På bakgrunn av ovenstående bes utvalget om å:

• vurdere om og eventuelt i hvilken utstrekning en ny norsk konkurranselov bør utformes etter mønster av EØS-avtalens konkurranseregler eller en annen lovmodell og gi en tilråding om dette.

Utvalget skal legge fram sine vurderinger og tilrådinger i en delinnstilling innen 1. november 2001.

b. Utforming av ny konkurranselov

Etter behandling av delinnstillingen om harmoniseringsspørsmålet, jf. punkt II a, vil utvalget bli bedt om å fremme forslag til ny norsk lov som enten er utformet etter mønster av EØS-avtalens konkurranseregler for foretak eller en alternativ lovmodell.

Uansett valg av lovmodell må en ny norsk konkurranselov utformes under hensyn til våre forpliktelser etter EØS-avtalen. Det er derfor viktig at utvalget, i sitt arbeid med utarbeidelse av ny konkurranselov, følger den pågående moderniseringsprosessen i EU/EØS og tar hensyn til den utviklingen som her finner sted.

Dersom utvalget blir bedt om å utforme en ny lov etter mønster av EØS’ konkurranseregler, skal utvalget vurdere behovet for særbestemmelser og tilpasninger begrunnet i norske behov, og eventuelt fremme forslag om slike bestemmelser.

Ved utforming av en ny lov vil erfaringene med gjeldende konkurranselov og EØS’ konkurranseregler være relevante. I det følgende pekes det på enkelte problemstillinger knyttet til gjeldende konkurranselov. Relevansen av de ulike problemstillingene vil avhenge av hvilken lovmodell som velges og graden av harmonisering. Det forutsettes at utvalget i nødvendig utstrekning innhenter erfaringer med gjennomføringen av konkurransepolitikken og konkurranselovgivningen fram til i dag.

Erfaringer med konkurranseloven har avdekket behov for vesentlige endringer. For det første er rekkevidden av flere av lovens bestemmelser uklar. Dette skaper også uklarheter med hensyn til avgrensningen mellom flere av lovens bestemmelser. Det gjelder særlig forholdet mellom konkurranseloven § 3-11 om inngrep mot bedriftserverv og de øvrige materielle bestemmelsene. Det er derfor behov for lovendringer for å klargjøre rettsstillingen og bedre forutberegneligheten for lovens adressater på flere områder.

Enkelte av lovens sanksjonsmidler har aldri blitt benyttet og andre er kun benyttet i et fåtall saker. Det bør derfor vurderes om loven inneholder hensiktsmessige virkemidler for å føre en effektiv kontroll med skadelige konkurransereguleringer. Konkurranselovgivningens effektivitet og gjennomslagskraft henger nøye sammen med om bestemmelsene kan håndheves effektivt. Reglenes virkninger beror bl.a. på innholdet i de materielle reglene som skal håndheves, kontroll- og bevissikringsmuligheter, effektive håndhevingsorganer samt tilgang til effektive sanksjonsmidler. Effektive sanksjonsmidler er viktig dersom loven skal virke forebyggende mot overtredelser. Reaksjonen bør oppleves følbar for de som bryter loven. Dette er særlig viktig ved brudd på konkurranselovgivningen, bl.a. fordi oppdagelsesrisikoen ofte er liten, samtidig som fordelen ved overtredelsen kan være meget stor. Sanksjonsmidlene må derfor fremstå som effektive og reelle. Utvalget skal gjennomgå sanksjonsmidlene og redegjøre for hvilke hensyn som skal tillegges vekt ved reaksjonsfastsettelsen.

Det klare flertall av Konkurransetilsynets vedtak er dispensasjoner fra lovens forbudsbestemmelser. Få forhold anmeldes årlig, og det treffes relativt få inngrepsvedtak per år. Det gjelder både etter konkurranseloven § 3-10 som gir hjemmel til å gripe inn mot konkurransebegrensende atferd og etter konkurranseloven § 3-11 om inngrep mot bedriftserverv. Utvalget bør vurdere hva som bør være konkurransemyndighetenes primære oppgaver og om loven bør endres slik at konkurransemyndighetene bedre kan prioritere tilsynet med de mest skadelige konkurransereguleringene. Erfaringene med inngrepshjemlene vil også være av betydning ved utforming av eventuelle nye inngrepshjemler.

Videre har deler av gjeldende konkurranselov vært gjenstand for kritikk. Det gjelder i første rekke klageordningen etter konkurranseloven. Stortinget har bedt regjeringen vurdere denne.

Konkurransereglene i hoveddelen av EØS-avtalen er gjort til norsk rett gjennom EØS-loven. Øvrige materielle og prosessuelle konkurranseregler i EØS-avtalen er implementert i norsk rett gjennom EØS-konkurranseloven og forskrifter gitt i medhold av denne lov. Samtidig har vi en egen norsk konkurranselov. Det bør vurderes om gjeldende ordning for implementering av EØS’ konkurranseregler er hensiktsmessig og om norsk konkurranseregelverk bør samles i et mer enhetlig regelverk.

Ved utformingen av ny lov må utvalget dessuten ta i betraktning en del generelle utviklingstrekk nasjonalt og internasjonalt. For det første bør regelverket, så langt mulig, tilpasses den økte globaliseringen av næringslivet for å sikre en effektiv kontroll med og håndheving av grenseoverskridende konkurransereguleringer. Nordiske konkurransemyndigheter har utarbeidet en rapport der det anbefales at statene gjennomfører lovendringer som vil muliggjøre et nærmere samarbeid mellom de nordiske konkurransemyndighetene. En endring i konkurranseloven som ble vedtatt 5. mai 2000 åpner for at norske konkurransemyndigheter i større grad vil kunne samarbeide med andre staters konkurransemyndigheter.

Videre er det i Norge en rekke lover og regler der formålet helt eller delvis sammenfaller med formålet bak konkurranselovgivningen. Det gjelder både generelle lover som påvirker og regulerer konkurranseforholdene i flere sektorer, som f.eks. lov 23. desember 1994 nr. 79 om erverv av næringsvirksomhet, lov 27. november 1992 nr. 116 om offentlige anskaffelser m.v. og lov 27. november 1992 nr. 117 om offentlig støtte, og lover som påvirker og regulerer konkurranseforholdene innenfor enkeltsektorer som f.eks. telesektoren, finansnæringen og kraftmarkedene. Lovene som påvirker og regulerer konkurranseforholdene innenfor enkeltsektorer er i stor utstrekning et resultat av ulike reguleringsreformer som er gjennomført i løpet av 1980- og 90-tallet. Sektorer hvor det er gjennomført reguleringsreformer vil ofte være dominert av én, eventuelt noen få bedrifter. Konkurransemyndighetene spiller derfor en viktig rolle på slike områder, spesielt i perioden rett etter at markedet blir åpnet for konkurranse. I tillegg er reguleringsmyndighetene innenfor disse sektorene tillagt oppgaver med å føre tilsyn med konkurransen innenfor sine sektorer. Det reiser spørsmål om ansvars- og oppgavefordeling mellom konkurransemyndighetene og myndigheter med reguleringsansvar innenfor bestemte næringer. Konkurransetilsynet har inngått uforpliktende samarbeidsavtaler med en rekke sektormyndigheter for å få en best mulig håndtering av konkurransepolitiske problemstillinger. Disse avtalene regulerer imidlertid ikke den overlappende kompetansen mellom konkurransemyndighetene og de enkelte reguleringsmyndighetene.

På bakgrunn av ovennevnte bør utvalget vurdere forholdet mellom konkurranseloven og tilgrensende lovverk, herunder forholdet mellom konkurransemyndighetene og andre tilsynsmyndigheter med likeartet virksomhet.

Etterspørrerne i nylig deregulerte markeder kan være uvant med å orientere seg om de ulike tilbudene. I slike markeder vil det derfor kunne være behov for å iverksette informasjonstiltak overfor etterspørselsiden for å få konkurransen til å fungere. Konkurransetilsynet har flere virkemidler for å effektivisere etterspørselsiden med sikte på å fremme virksom konkurranse. Prisundersøkelser og påbud om prisopplysning er eksempler på slike virkemidler. Forbrukermyndighetene har liknende oppgaver i forhold til etterspørselsiden, men med særlig vekt på forbrukervern. Det er aktuelt å vurdere om tiltak rettet mot etterspørselsiden fortsatt bør være en del av konkurransemyndighetenes oppgaver eller om disse for eksempel kan overføres til forbrukermyndighetene.

Ved utformingen av en ny norsk konkurranselov vil følgende problemstillinger være særlig sentrale:

• organiseringen av konkurransemyndighetene, herunder beslutningsprosessen og ulike modeller for overprøving og kontroll av myndighetenes vedtak,

• oppgave- og ansvarsfordeling mellom konkurransemyndighetene og ulike sektormyndigheter og

• utforming av hensiktsmessige kontroll- og sanksjonsmidler for å sikre en effektiv håndheving og etterlevelse av reglene.

På bakgrunn av ovennevnte og under hensyn til våre forpliktelser etter EØS-avtalen, bes utvalget om å:

• fremme forslag til ny norsk konkurranselov som inneholder hensiktsmessige virkemidler for å føre en effektiv kontroll med skadelige konkurransereguleringer og som samtidig ivaretar hensynet til forutberegnelighet og alminnelige rettssikkerhetsgarantier.

III. Lovstruktur

Utvalget bes vurdere hvorvidt det norske konkurranseregelverket bør samles i én lov.

IV. Økonomiske og administrative konsekvenser

Utvalget må utrede de økonomiske og administrative konsekvenser av sine forslag.

Utvalget står fritt til å utrede de spørsmål det selv finner hensiktsmessig og nødvendig å ta opp under arbeidets gang.

Utvalget skal legge fram sine vurderinger og tilrådinger innen 1. november 2002.”