4 Kort oversikt over og sammenlikning av konkurranseloven og EØS-avtalens konkurranseregler

Det finnes i dag to generelle konkurranseregelverk i Norge; konkurranseloven og EØS-avtalens konkurranseregler for foretak.

Lov av 11. juni 1993 nr 65 om konkurranse i ervervsvirksomhet (konkurranseloven) inneholder forbud mot pris-, anbuds- og markedsdelingssamarbeid, samt mot bindende videresalgspriser, jfr. §§ 3-1 til 3-4. Fra disse forbudene er det gjort enkelte unntak, jfr. §§ 3-5 til 3-8, mens § 3-9 inneholder en dispensasjonshjemmel. I medhold av § 3-10 og § 3-11 er Konkurransetilsynet gitt hjemmel til å gripe inn mot hhv. konkurranseskadelig atferd og bedriftserverv (fusjoner m.m.). Bortsett fra de fire spesifikke forbudene som loven inneholder, er den først og fremst en fullmaktslov som gir Konkurransetilsynet hjemmel til å gripe inn mot konkurranseskadelig atferd. Derfor kan loven sies å bygge på en blanding av et forbudsprinsipp og et inngrepsprinsipp.

EØS-avtalens konkurranseregler bygger på det såkalte forbudsprinsippet. EØS-avtalen artikkel 53 nr. 1 inneholder et generelt forbud mot konkurransebegrensende samarbeid. Bestemmelsen tilsvarer EF-traktaten artikkel 81 nr. 1. Det kan dispenseres fra dette forbudet dersom vilkårene i artikkel 53 nr. 3, som tilsvarer EF-traktaten artikkel 81 nr. 3, er oppfylt. EØS-avtalen artikkel 54 inneholder et forbud mot utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling (markedsmakt). Bestemmelsen tilsvarer EF-traktaten artikkel 82. EØS-avtalen artikkel 57 etablerer en forhåndskontroll med foretakssammenslutninger (fusjoner m.m.) som har en fellesskaps- eller EFTA-dimensjon. Hvorvidt foretakssammenslutningen har en fellesskaps- eller EFTA-dimensjon beror på hvilken omsetning de involverte foretakene har på verdensmarkedet og innenfor hhv. EU eller EFTA.

4.1 Reglenes formål

Konkurranselovens formål er å sørge for effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å legge til rette for virksom konkurranse, jfr. § 1-1. EØS-avtalens konkurranseregler har ikke en egen formålsbestemmelse. Det er likevel klart at også EØS-reglene skal bidra til samfunnsøkonomisk effektivitet gjennom virksom konkurranse på samme måte som konkurranseloven. EØS-reglene har imidlertid også et annet formål; sammen med de tilsvarende EF-reglene å bidra til realiseringen av det indre marked.

4.2 Reglenes virkeområde

4.2.1 Geografisk virkeområde

Det følger av konkurranseloven § 1-5 at loven gjelder for vilkår, avtaler og handlinger som ”har virkning eller som er egnet til å ha virkning her i riket”. Med dette avgrenses konkurranselovens geografiske virkeområde til det norske territorium.

EØS-avtalens konkurranseregler har hele EØS-territoriet som sitt geografiske virkeområde. Samtidig omfatter EØS-avtalen artikkel 53 og 54 kun konkurransebegrensende avtaler/atferd som påvirker samhandelen mellom EØS-landene. Samhandelskriteriet er nærmere beskrevet i kapittel 3. EØS-avtalens regler om fusjonskontroll omfatter kun foretakssammenslutninger hvor den samlede omsetning overstiger visse fastsatte beløp.

4.2.2 Saklig virkeområde

Det følger av konkurranseloven § 1-3 at loven gjelder ”ervervsvirksomhet av enhver art, uten hensyn til hva slags varer eller tjenester virksomheten gjelder, og uansett om den er privat eller drives av stat eller kommune”.

EØS-avtalens konkurranseregler retter seg mot ”foretak”. Begrepet ”foretak” defineres i henhold til EØS-avtalen artikkel 56 som ”enhver enhet som utøver virksomhet av handelsmessig eller økonomisk art”. 1

For alle praktiske formål legger utvalget til grunn at konkurranseloven og EØS-reglene har samme saklige anvendelsesområde, bortsett fra de produktgrupper som er unntatt fra EØS-avtalen, jfr. EØS-avtalen artikkel 8.

4.3 Forbud – versus inngrepsprinsipp

Både konkurranseloven og EØS-avtalen bygger på et inngrepsprinsipp i forhold til fusjoner m.v. Når det gjelder atferdsreguleringer bygger, derimot konkurranseloven på et annet prinsipp enn EØS-avtalens konkurransebestemmelser.

Konkurranseloven bygger på en kombinasjon av forbuds- og inngrepsbestemmelser. Prissamarbeid, anbudssamarbeid og markedsdelingssamarbeid mellom ervervsdrivende samt påvirkning og fastsettelse fra leverandør av videresalgspriser, med unntak av å oppgi veiledende pris, er forbudt, jfr. §§ 3-1 til 3-4. Alle andre konkurransereguleringer er tillatt inntil Konkurransetilsynet eventuelt griper inn mot reguleringen med hjemmel i § 3-10. Det finnes i tillegg en adgang i § 3-9 til å dispensere fra lovens forbud.

EØS-avtalen bygger på et rent forbudsprinsipp. Alt konkurransebegrensende samarbeid og all utilbørlig utnyttelse av markedsmakt (dominerende stilling) er forbudt. Det finnes imidlertid en dispensasjonsadgang for konkurransebegrensende samarbeid dersom vilkårene i EØS-avtalen artikkel 53 nr. 3 er oppfylt.

4.4 Nærmere om dispensasjonsadgangen

Konkurranseloven § 3-9 åpner for å dispensere fra lovens forbudsbestemmelser dersom den ulovlige konkurransereguleringen innebærer at konkurransen i vedkommende marked forsterkes, det må forventes effektivitetsgevinster som mer enn oppveier tapet ved konkurransebegrensningen, konkurransereguleringen har liten konkurransemessig betydning eller det foreligger særlige hensyn.

Tilsvarende åpner EØS-avtalen artikkel 53 nr. 3 for at forbudet i nr. 1, på bestemte vilkår, ikke skal anvendes. Avtaler må meldes til overvåkningsorganet for å oppnå individuell dispensasjon. Reglene for dette finnes i rådsforordning 17/62 som gir regler for gjennomføring av forbudene i EF-traktaten artikkel 81 og 82. Tilsvarende regler på EØS-siden finnes i ODA protokoll 4 del I kapittel II. EØS-avtalen artikkel 53 nr. 3 setter fire kumulative vilkår som må være oppfylt for at det skal kunne innvilges dispensasjon. Samarbeidet må for det første bidra til å bedre produksjonen eller fordelingen av varene eller til å fremme den tekniske eller økonomiske utvikling. For det andre må forbrukerne sikres en rimelig andel av de fordeler som er oppnådd. For det tredje må ikke samarbeidet pålegge vedkommende foretak restriksjoner som ikke er absolutt nødvendige for å nå disse mål. Samarbeidet må heller ikke gi partene mulighet til å utelukke konkurransen for en vesentlig del av de varer det gjelder.

I henhold til begge regelverk kan det også gis generelle dispensasjoner. Adgangen til å gi generell dispensasjon fra EØS-avtalen artikkel 53 nr. 1 er benyttet i stor utstrekning i form av såkalte gruppeunntak. For avtaler som omfattes av gruppeunntak er anmeldelse unødvendig.

4.5 Fusjonskontroll

Det er vesentlige forskjeller mellom reglene for kontroll med foretakssammenslutninger etter konkurranseloven og EØS-avtalen. Etter konkurranseloven § 3-11 kan Konkurransetilsynet gripe inn mot bedriftserverv som vil føre til eller forsterke en vesentlig begrensning av konkurransen i strid med lovens formål. Ethvert erverv av eierandeler er i henhold til departementets praksis å anse som et bedriftserverv. Det er ingen meldeplikt, men partene kan melde inn erverv frivillig. Konkurransetilsynet må da innen tre måneder avgjøre om det vil vurdere ervervet nærmere. Konkurransetilsynet må som hovedregel gripe inn mot ervervet innen seks måneder etter at endelig avtale foreligger, men fristen kan forlenges inntil ett år dersom særlige hensyn foreligger. Konkurransetilsynet kan forby partene å gjennomføre ervervet mens tilsynet vurderer dette.

EØS-avtalen pålegger meldeplikt for foretakssammenslutninger med EFTA- eller fellesskapsdimensjon, dvs foretakssammenslutninger der de berørte foretaks omsetning overstiger visse fastsatte beløp. Kun kvalifiserte erverv, der erverver oppnår kontroll i det ervervede foretak, regnes som foretakssammenslutninger. Det kompetente overvåkningsorganet skal erklære foretakssammenslutningen uforenlig med EØS-avtalen dersom den skaper eller styrker en dominerende stilling som fører til at effektiv konkurranse hindres. Hvis dette ikke er tilfellet, skal overvåkningsorganet erklære den forenlig med EØS-avtalen. En foretakssammenslutning kan ikke gjennomføres før den er erklært forenlig med EØS-avtalen. Overvåkningsorganet må behandle og avgjøre saken innen visse frister. Fra fullstendig melding om ervervet er mottatt, har overvåkningsorganet én måned på å avgjøre om det skal innledes formell saksbehandling. Fristen kan på visse vilkår forlenges til seks uker. Eventuelt vedtak må treffes innen fire måneder etter at formell saksbehandling innledes. Langt de fleste saker avsluttes etter første fase, dvs. etter maksimalt seks uker.

4.6 Klagers rettigheter

Mange av sakene som behandles i Konkurransetilsynet starter som følge av klager fra næringslivet og forbrukere. Klager kan gå både på overtredelse av forbud i loven eller være henvendelser til tilsynet om å gripe inn for eksempel overfor konkurransebegrensende atferd. Til tross for klagenes betydning i praksis, kan klager ikke påklage tilsynets avgjørelse om ikke å gå videre med en sak, fordi en avgjørelse om ikke å benytte inngrepskompetansen ikke anses som enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand.

Fysiske og juridiske personer med ”berettiget interesse” kan anmode overvåkningsorganet om å fastslå at det foreligger en overtredelse av forbudene i EØS-avtalen artikkel 53 eller 54. Overvåkningsorganet er ikke forpliktet til å treffe en endelig avgjørelse med hensyn til om det foreligger en overtredelse eller til å treffe formell beslutning om innledning av en prosedyre. Klager har imidlertid krav på at overvåkningsorganet tar stilling til klagen. Det innebærer for det første at overvåkningsorganet er forpliktet til nøye å vurdere de rettslige og faktiske omstendigheter som den klagende part har fremført. 2 Overvåkningsorganet må sende klager et brev der det redegjøres for de faktiske og/eller rettslige omstendigheter som begrunner at det har til hensikt å avvise klagen (et såkalt artikkel 6-brev). 3 Først når overvåkningsorganet har gitt klageren anledning til å komme med sine merknader til brevet, kan det treffe endelig beslutning om avvisning av klagen. Klager har krav på en endelig beslutning om dette. Denne beslutningen kan påklages til EF-domstolen/EFTA-domstolen, som tar stilling til om overvåkningsorganet var berettiget til å avvise klagen.

4.7 Partsinnsyn og kontradiksjon

Ved håndheving av den norske konkurranseloven trer partsrettighetene inn i medhold av forskjellig regelverk og dermed på forskjellig stadium i saksgangen, avhengig av hvilken form for håndheving og eventuelt sanksjonstype som er aktuell.

Når tilsynet vurderer inngrep eller å innvilge dispensasjon, kommer forvaltningslovens regler om saksforberedelse ved enkeltvedtak til anvendelse. Det innebærer blant annet at parten skal varsles før vedtak treffes (forvaltningsloven § 16), og at parten har rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter (forvaltningsloven §§ 18 og 19).

Forberedelse av straffesaker under konkurranseloven er derimot ikke enkeltvedtak. Det innebærer at Konkurransetilsynet kan forberede en sak i stillhet, uten at berørte parter blir trukket inn i prosessen. Når tilsynet vurderer hvorvidt det foreligger en overtredelse av konkurranselovens forbudsbestemmelser som er av en slik art at det kan være aktuelt å anmelde forholdet, gis derfor verken parter eller andre innsyn i sakens dokumenter. At ingen har krav på å gjøre seg kjent med opplysninger, dokumenter eller andre bevis i saker om overtredelse av konkurranseloven eller vedtak i medhold av loven som er innhentet etter §§ 6-1 eller 6-2, fremgår eksplisitt av konkurranseloven § 6-3. Dersom saken anmeldes til påtalemyndigheten og den beslutter å iverksette forfølgning av saken, kommer de alminnelige straffeprosessuelle regler om siktedes partsrettigheter til anvendelse på det tidspunkt da betingelsene for dette er tilstede, jfr. straffeprosessloven § 82. Dersom tilsynet utferdiger forelegg om vinningsavståelse, gjelder forvaltningslovens regler om partsoffentlighet først når tilsynet har utferdiget forelegget, jfr. konkurranseloven § 6-3, annet punktum.

Foretakene har uansett om de er direkte og individuelt berørt av overvåkningsorganenes håndheving av EØS-avtalen, ikke alminnelig innsynsrett før overvåkningsorganet har utstedt et såkalt innsigelsesbrev. Dette skjer når saken er ferdigbehandlet fra overvåkningsorganets side, og det har konkludert med at det foreligger en overtredelse. I innsigelsesbrevet gis skriftlig underretning til foretaket om de innsigelser som er reist. Partene skal informeres om de faktiske og rettslige elementer overvåkningsorganet baserer sine innsigelser på. Partene får en frist til å komme med uttalelser. Overvåkningsorganene har en plikt til å sende parter alle dokumenter som senere planlegges brukt som bevis i saken. Kommisjonen har fastsatt en kunngjøring om interne prosedyreregler for behandling av anmodninger om partsinnsyn i saker angående EF-traktaten artikkel 81 og 82. 4 Denne skal sikre at administrativ praksis er i overensstemmelse med praksis fra EF-domstolen og Førsteinstansretten. I henhold til kunngjøringen har partene ikke innsynsrett i dokumenter eller deler av dokumenter som inneholder forretningshemmeligheter, fortrolige dokumenter og interne kommisjonsdokumenter. Øvrige dokumenter har partene som hovedregel innsynsrett i. ESA har ikke vedtatt noen tilsvarende kunngjøring. Ettersom retten til innsyn som redegjort for i kunngjøringen følger av rettspraksis, må de samme reglene antas å komme til anvendelse i praksis også for ESA.

Muntlig høring kan også kreves dersom dette begjæres skriftlig og dersom overvåkningsorganet akter å ilegge bøter. Også andre personer enn vedtakets adressat har krav på å bli hørt, såfremt de anmoder om dette og godtgjør å ha en tilstrekkelig interesse.

4.8 Informasjonsinnhenting

Konkurransetilsynets informasjonsinnhentingshjemler finnes i konkurranseloven §§ 6-1 og 6-2. I medhold av § 6-1 plikter enhver å gi konkurransemyndighetene de opplysninger disse myndigheter krever for å kunne utføre sine gjøremål etter loven. Den som nekter å etterkomme pålegg om å utlevere opplysninger, kan straffes etter § 6-6.

ESAs alminnelige informasjonsinnhentingshjemler finnes i ODA protokoll 4, del I, kapittel II, artikkel 11. I henhold til denne bestemmelsen kan overvåkingsorganet innhente alle nødvendige opplysninger, både fra foretak og myndigheter. Overvåkingsorganet kan, i henhold til artikkel 15 og 16 samme sted, ilegge administrative bøter eller tvangsmulkt dersom foretakene etter en slik henvendelse gir uriktige eller misvisende opplysninger til overvåkingsorganet.

Både Konkurransetilsynet og ESA har hjemmel til å foreta uanmeldte kontrollbesøk overfor foretak i Norge. Konkurransetilsynet kan i medhold av konkurranseloven § 6-2, ”kreve adgang til fast eiendom, inventar og annet løsøre”. ESA har hjemmel til å foreta all nødvendig kontroll i foretak og sammenslutninger av foretak. For dette formål kan ESA kreve adgang til ”foretakets lokaler, eiendommer og transportmidler” jfr. artikkel 14 i ODA protokoll 4, del I, kapittel II. Så vel bevissikring etter konkurranseloven § 6-2, som ESAs kontrollbesøk, krever beslutning fra forhørsretten. I motsetning til EØS-regelverket, legger konkurranseloven § 6-2 ingen begrensning med hensyn til hvem som er eier av eiendommen. Med hjemmel i § 6-2 kan Konkurransetilsynet følgelig kreve adgang til for eksempel privat bopel. Konkurranselovens bestemmelser går derfor lenger enn EØS-avtalen med hensyn til hvor konkurransemyndighetene kan foreta kontroller for å søke etter bevis.

4.9 Sanksjoner/sanksjonssubjekter

Etter konkurranseloven kan Konkurransetilsynet utferdige forelegg på vinningsavståelse der det er oppnådd vinning ved overtredelse av lovens forbud eller vedtak i medhold av loven, jfr. § 6-5. Den som overtrer lovens forbud eller vedtak etter §§ 3-10 eller 3-11, kan straffes med bøter eller fengsel, jfr. § 6-6. Både fysiske og juridiske personer kan straffes, jfr. straffeloven § 48a. Konkurransetilsynet kan anmelde de forhold der straff er aktuelt til politiet.

Brudd på EØS-avtalen artikkel 53 og 54 kan sanksjoneres med administrative bøter. Det kan bare brukes sanksjoner mot foretak, ikke fysiske personer. Bøtene ilegges av overvåkningsorganene, ESA eller Kommisjonen. Overvåkningsorganenes vedtak, inkludert bøteutmålingen, er gjenstand for domstolskontroll av hhv. EFTA- og EF-domstolen.

Det er følgelig forskjeller mellom de to regelsettene både når det gjelder sanksjonstype og hvem som kan ilegges sanksjoner. I tillegg synes det å være forskjell mellom brudd på konkurranseloven og EF- og EØS-reglene når det gjelder bøtenes størrelse. Det er ilagt betydelig høyere bøter ved brudd på EØS-avtalens konkurranseregler enn ved brudd på konkurranseloven. Siden bøtene fastsettes i forhold til foretakenes omsetning, er det imidlertid vanskelig å ta stilling til om EØS-sanksjonene i realiteten er strengere enn norske bøter.

Overvåkningsorganene har retningslinjer om nedsettelse av straffen i kartellsaker i tilfeller der en part på vesentlig måte bidrar til oppklaring av en sak (leniency-program). 5 Norsk lovgivning har ikke slike regler om nedsettelse av straff.

4.10 Kontroll med forvaltningen

Konkurranseloven har ingen særbestemmelser om kontroll med Konkurransetilsynets enkeltvedtak. Dermed kommer de alminnelige regler om kontroll med forvaltningen som forvaltningsloven, ombudsmannsloven og de ulovfestede regler om domstolskontroll til anvendelse. Dette betyr at Konkurransetilsynets enkeltvedtak kan påklages til Arbeids- og administrasjonsdepartementet. I tillegg kan konkurransemyndighetenes enkeltvedtak bringes inn for domstolene på normal måte.

I EØS fører EFTA-domstolen kontroll med ESAs vedtak, mens EF-domstolen og Førsteinstansretten fører kontroll med Kommisjonens vedtak.

4.11 Oversiktsdiagram – sammenlikning av regelsettene