2 Innledning
2.1 Straffelovkommisjonens oppdrag og sammensetning
Straffelovkommisjonen ble oppnevnt ved kgl res 26. september 1980 med professor dr juris Anders Bratholm som formann. Kommisjonen fikk i oppdrag å lage utkast til en ny straffelov. I mandatet (senere kalt «hovedmandatet») het det blant annet følgende om oppdraget:
«Det forutsettes at utkastet omfatter både alminnelige bestemmelser om straffbarhetsvilkår og reaksjoner og de enkelte straffebud.
I sitt arbeid bør kommisjonen vurdere hvilke handlinger det er grunn til å belegge med straff i vårt samfunn. – I det eksisterende lovverk er en rekke straffebestemmelser fastsatt i andre lover enn straffeloven. Kommisjonen bør vurdere i hvilken utstrekning det er hensiktsmessig å opprettholde disse bestemmelsene, og om de bør tas inn i straffeloven.
Selv om Straffelovkommisjonen kommer til at straffebestemmelser bør bli stående i særlover, bør den kunne komme med forslag til endringer i utformingen av bestemmelsene og i strafferammen. I denne sammenheng bør det vurderes om en bør ha generelle straffebestemmelser som rammer juridiske personer.
Mange av spesiallovgivningens straffebud er blitt til uten forutgående grundig overveielse av de strafferettslige og straffeprosessuelle spørsmål bestemmelsene reiser. Ofte finner man ikke nevneverdig veiledning i forarbeidene når man står overfor tolkingsproblemer i spesialstraffelovgivningen. Det er også slik at visse former for lovovertredelser i utviklingens medfør synes å burde gi grunnlag for bruk av varetektsfengsel, men at strafferammen er så lav at dette normalt er utelukket. Her kan eksempelvis nevnes utlendingers medvirkning til betydelige skatteunndragelser på vegne av selskapet de er ansatt i. Det antas å være av stor betydning at kommisjonen ved en gjennomgang av spesialstraffelovgivningen rådfører seg med de spesialorganer som er satt til å håndheve vedkommende lov.
En sentral oppgave for kommisjonen blir videre å vurdere hvor strengt de enkelte lovbruddstyper skal behandles. I denne forbindelse må de enkelte lovbruddstyper veies mot hverandre, og hensynet til rettferd stå sentralt.»
Etter at delutredning V om straffelovens alminnelige del var avgitt i 1992, ba kommisjonens formann, Anders Bratholm, og de fleste av de andre daværende medlemmene om avløsning. Ved utnevningen av den nåværende kommisjonen ved Justisdepartementets brev 9. februar 1994 ga departementet følgende utdypende retningslinjer for oppdraget (senere kalt «tilleggsmandatet»):
«Straffelovkommisjonen har med sin femte delutredning, NOU 1992: 23 Ny straffelov – alminnelige bestemmelser – i det vesentlige gjort seg ferdig med den delen av sitt oppdrag som gjelder straffelovens alminnelige del.
Etter departementets syn er det ønskelig at Straffelovkommisjonen i sitt videre arbeid i første omgang konsentrerer seg om straffelovens spesielle del. Departementet ser følgende målsetninger som særlig viktige:
at språket moderniseres og forenkles,
at straffebudene kommer i en rekkefølge som gjør loven oversiktlig og lett tilgjengelig,
at foreldede/overflødige straffebud oppheves eller endres,
at det vurderes om det er behov for nye straffebestemmelser, og
at det vurderes hvor strengt de forskjellige lovbruddene skal behandles. I denne forbindelsen må de ulike straffebudene veies mot hverandre, og hensynet til rettferdighet stå sentralt.
Straffelovkommisjonen kan også ellers komme med forslag til materielle endringer. Men hvis slike forslag krever utredning som i vesentlig grad vil forsinke kommisjonens arbeid, skal kommisjonen i denne omgangen nøye seg med å peke på behovet for endringer.
Straffelovkommisjonen skal vurdere om enkelte straffebud i spesiallovgivningen bør overføres til straffeloven. Kommisjonen bør blant annet vurdere de straffebud som er nevnt i punkt 9.49 i NOU 1992: 32 Bedre struktur i lovverket. Kommisjonen kan også ellers foreslå endringer i spesiallovgivningen som er nødvendige på grunn av andre endringer som kommisjonen foreslår, eller som kommisjonen finner at det er et særlig behov for. Ut over dette skal kommisjonen ikke i denne omgangen komme med forslag til endringer i spesiallovgivningen.»
Justisdepartementet oppnevnte til dette arbeidet følgende medlemmer av kommisjonen (hvorav alle unntatt Ragnar Hauge var nye):
førstestatsadvokat (nå ØKOKRIM-sjef) Einar Høgetveit, leder
statsadvokat Ingunn Fossgard
professor Ragnar Hauge
byrettsdommer (nå lagdommer) Anne Lise Rønneberg
advokat Frode Sulland
Anne Lise Rønneberg trådte etter eget ønske ut av Straffelovkommisjonen i november 1997. Som nytt medlem av kommisjonen oppnevnte departementet høyesterettsdommer Kirsti Coward. For øvrig har det ikke vært endringer i kommisjonens sammensetning under utarbeidelsen av denne delutredningen.
Senere i delutredningen omtales kommisjonen fra 1994 som den nåværende kommisjonen, i motsetning til den tidligere kommisjonen.
I periodene juni til november 1996 og mars 1997 til mars 1998 arbeidet lederen, Einar Høgetveit, på heltid for kommisjonen.
Straffelovkommisjonens sekretariat har under størstedelen av arbeidet hatt to heltidsansatte. I februar 2001 ble sekretariatet styrket med en førstekonsulent i halv stilling.
Stein Vale var ansatt som byråsjef og leder av sekretariatet fra mai 1994 til april 1996. Fra juni 1996 til mai 1997 ble sekretariatet ledet av rådgiver Johan Øydegard. I august 1997 ble statsadvokat Harald Strand ansatt som leder for sekretariatet, med tittelen rådgiver, senere seniorrådgiver. Fra september 2000 har sekretariatet vært ledet av rådgiver Andreas Heffermehl, som inntil da hadde vært førstekonsulent i sekretariatet siden oktober 1998.
Martin Blikra var førstekonsulent i sekretariatet fra mai 1994 til juni 1997. Siri Stabell Daling ble ansatt som førstekonsulent i september 1997 og sluttet i august 1999, etter å ha hatt permisjon fra oktober 1998. Hilde Sannes har vært førstekonsulent fra februar 2000, og Runar Torgersen har vært førstekonsulent siden februar 2001.
2.2 Tidligere utredninger
Kommisjonen har hittil, selv eller ved underutvalg, avgitt seks delutredninger:
delutredning I: NOU 1983: 57 Straffelovgivningen under omforming
delutredning II: NOU 1984: 31 Straffelovgivningens stedlige virkeområde
delutredning III: NOU 1989: 11 Straffansvar for foretak
delutredning IV: NOU 1990: 5 Strafferettslige utilregnelighetsregler og særreaksjoner
delutredning V: NOU 1992: 23 Ny straffelov – alminnelige bestemmelser
delutredning VI: NOU 1997: 23 Seksuallovbrudd
I delutredning I presenterte kommisjonen sine hovedsynspunkter på strafferettslige reformspørsmål av mer generell art.
I delutredning II tok et underutvalg under kommisjonen for seg reglene om straffelovgivningens stedlige virkeområde. Forslagene ble delvis fulgt opp i lovutkastet i delutredning V, som igjen er lagt til grunn i utredningen her, jf utk kap 1 og avsnittene 8.1.5 til 8.1.12 nedenfor.
Delutredning III fra kommisjonen ledet til nye regler om foretaksstraff, jf lovendring 20. juli 1991 nr 66, jf Ot prp nr 27 (1990–91). Bestemmelsene er innarbeidet i kommisjonens lovutkast, jf utk kap 4 og avsnitt 8.4 nedenfor, jf også delutredning V.
I delutredning IV tok et underutvalg for seg reglene om strafferettslig utilregnelighet og strafferettslige særreaksjoner. Revisjonsarbeidet resulterte i lovendring 17. januar 1997 nr 11, jf Ot prp nr 87 (1993–94). Se også ikrafttredelses- og endringslov 15. juni 2001 nr 64, jf Ot prp nr 46 (2000–01). De nylig vedtatte reglene er i det vesentlige fulgt opp i lovutkastet i denne delutredningen, jf utk kap 11 og 12 og avsnittene 8.11 og 8.12 nedenfor.
Delutredning V presenterte utkast til alminnelige bestemmelser i en ny straffelov med tilhørende motiver. Den tidligere kommisjonen anbefalte at forslagene i hovedsak ble satt i verk som en delreform av den gjeldende straffeloven. Departementet fulgte imidlertid ikke denne anbefalingen. Etter anmodning fra den nåværende kommisjonen ble lovutkastet likevel sendt ut på høring 20. desember 1994. Høringsuttalelsene er i all hovedsak referert i denne utredningen, og har til dels ført til forslag som avviker fra delutredning V. Se nærmere om dette i avsnitt 2.4.2 nedenfor.
NOU 1997: 23 om seksuallovbrudd er presentert som delutredning VI fra Straffelovkommisjonen, men er utarbeidet av et særskilt utvalg, Seksuallovbruddsutvalget. Utvalget var formelt sett et underutvalg under kommisjonen, men ved oppnevningen av utvalget i desember 1995 ble det gitt uttrykk for at utvalget skulle være uavhengig av kommisjonen. Ingen av Straffelovkommisjonens medlemmer var med i Seksuallovbruddsutvalget, og kommisjonen har heller ikke på annen måte hatt noen innflytelse på arbeidet i utvalget. Kommisjonens sekretariat fungerte imidlertid også som sekretariat for Seksuallovbruddsutvalget, noe som i vesentlig grad begrenset kommisjonens egen framdrift i det halvannet året arbeidet i Seksuallovbruddsutvalget pågikk. Delutredning VI ble med noen endringer fulgt opp ved lov 11. august 2000 nr 76, jf Ot prp nr 28 (1999–2000). I utk kap 28 om seksuallovbrudd, jf avsnitt 9.14 nedenfor, fremmer kommisjonen likevel en del forslag som avviker fra denne lovreformen.
2.3 Straffelovkommisjonens arbeid
Arbeidet med den foreliggende utredningen startet i april 1994. Kommisjonen har siden den gangen avholdt 113 møter, hvorav 3 møter strakte seg over 2 dager.
Delutredning V ble som nevnt sendt på høring 20. desember 1994. I løpet av høsten 1995 ble høringsuttalelsene systematisert tematisk og samlet i et eget dokument som ble fordelt til de avdelingene i Justisdepartementet som arbeider med strafferettslige spørsmål. Det er tatt hensyn til synspunkter fra høringsinstansene på ulike steder i denne utredningen.
Kommisjonen har også selv vært høringsinstans i et betydelig antall saker om reformer på strafferettens område. Kommisjonen har avgitt høringsuttalelser om følgende spørsmål:
Uttalelse 18. desember 1995 til høringsbrev 29. september 1995 fra Samferdselsdepartementet – Foreldelse av straffansvar for overtredelser av luftfartsloven
Uttalelse 25. juni 1996 til høringsbrev 12. mars 1996 fra Justisdepartementet – Straff for hemmelig opptak og offentliggjøring av samtale man selv deltar i
Uttalelse 11. mars 1997 til høringsbrev 1. november 1996 fra Justisdepartementet – NOU 1996: 21 Mer effektiv inndragning av vinning
Uttalelse 22. september 1997 til høringsbrev 12. juni 1997 fra Justisdepartementet – NOU 1997: 15 Etterforskningsmetoder for bekjempelse av kriminalitet
Uttalelse 22. september 1997 til høringsbrev 8. juli 1997 fra Justisdepartementet – Innstilling fra Vaktvirksomhetslovutvalget «Lov om vaktvirksomhet» – regulering av de private vaktselskapene
Uttalelse 4. november 1997 til høringsbrev 26. august 1997 fra Justisdepartementet – NOU 1997: 23 Seksuallovbrudd
Uttalelse 30. november 1999 til høringsbrev 1. oktober 1999 fra Justisdepartementet – Tiltak for å beskytte politiet og vitner mot trusler og represalier
Uttalelse 14. februar 2000 til høringsbrev 20. september 1999 fra Justisdepartementet – NOU 1999: 23 Forbrytelser i gjeldsforhold
Uttalelse 22. mars 2000 til høringsbrev 1. mars 2000 fra Justisdepartementet – Endring og omredigering av straffeloven § 262 (rettslig beskyttelse av «kodete» tjenester)
Uttalelse 18. september 2000 til høringsbrev 6. juli 2000 fra Justisdepartementet – Forslag til lov om gjennomføring av Roma-vedtektene for den internasjonale straffedomstol av 17. juli 1998
Uttalelse 18. juli 2001 til høringsbrev 16. mars 2001 fra Justisdepartementet – Endring av strl § 135 a
Kommisjonen har for mange av forslagene i denne utredningen hentet inspirasjon i utenlandsk strafferett, og da særlig i de øvrige nordiske landene. Kommisjonen har i den forbindelse søkt å holde seg oppdatert når det gjelder det reformarbeidet som har pågått i flere av våre naboland. Våren 1997 hadde kommisjonen et møte i Oslo med representanter fra Sverige, Finland og Island. Våren 1998 gjennomførte kommisjonens leder, Einar Høgetveit, og sekretariatet en studietur til Finland. Der ble det holdt møter med representanter fra det finske Justisdepartementet og med andre som har deltatt i den finske strafferettsreformen.
Det er avgitt to utredninger til kommisjonen. Professor dr juris Erling Johannes Husabø avga i juli 1998 en utredning vedrørende kriminalisering av forberedelseshandlinger, som delvis er tatt inn i avsnitt 4.5 nedenfor. Daværende stud jur Runar Torgersen avga i mars 2000 en utredning om enkelte spørsmål i tilknytning til lovgivers valg av strafferammer, som i store trekk gjenfinnes i avsnitt 5.2 nedenfor.
Professor Ragnar Hauge, som er medlem av Straffelovkommisjonen, har skrevet utredningens kapittel 3 om utviklingslinjer i straffelovgivningen i det 20. århundre.
Professor dr juris Johs. Andenæs har høsten 2001 lest gjennom og gitt kommentarer til utredningen, uten å stå ansvarlig for noe av innholdet.
2.4 Opplegget for arbeidet
2.4.1 Innledning
Den oppgaven kommisjonen ble tillagt i hovedmandatet, jf avsnitt 2.1 foran, var særdeles omfattende, og forutsatte i realiteten en fullstendig gjennomgåelse av store deler av lovverket. Som det framgår av den siterte delen av mandatet, ble kommisjonen blant annet bedt om å vurdere i hvilken utstrekning det er hensiktsmessig å opprettholde de straffebestemmelsene som er fastsatt i andre lover enn straffeloven. Ettersom et betydelig antall særlover, til dels med et omfattende forskriftsverk, har egne straffetrusler, er dette en formidabel oppgave.
Kommisjonens arbeid med straffelovgivningen har så langt resultert i sju delutredninger, jf avsnitt 2.2 foran. I forkant av denne delutredningen ble det, som nevnt i avsnitt 2.1 foran, gitt et tilleggsmandat som forutsatte at kommisjonen i det videre arbeidet i første omgang konsentrerte seg om straffelovens spesielle del. Samtidig ble det bedt om en vurdering av om enkelte straffebud i særlovgivningen skulle overføres til straffeloven. I et møte kommisjonen hadde med Justisdepartementet 14. mai 1998 ble det imidlertid presisert at arbeidet med særlovgivningen foreløpig skulle stilles i bero, jf nedenfor.
I denne delutredningen går kommisjonen først gjennom spørsmål knyttet til kriminalisering og strafferammer, jf kapitlene 4 og 5 nedenfor. I kapittel 6 drøfter kommisjonen på prinsipielt grunnlag hvilke momenter som kan være av betydning for om et straffebud plasseres i straffeloven eller i særlovgivningen. Deretter foretas det en ny gjennomgåelse av straffelovens alminnelige del, jf kapitlene 7 og 8, med tilhørende nytt lovutkast i avsnitt 13.1, jf avsnitt 2.4.2 nedenfor om bakgrunnen for dette. I kapittel 9 presenterer kommisjonen såkalte «kapittelskisser» til straffelovens spesielle del, og i kapittel 10 foreslår kommisjonen en rekke bestemmelser i straffeloven opphevet. Avslutningsvis har kommisjonen enkelte forslag til endringer i annen lovgivning enn straffeloven, jf kapittel 11 nedenfor. Kapittel 12 omhandler administrative og økonomiske konsekvenser.
Kommisjonens mandat er imidlertid ikke fullført med denne utredningen. Som beskrevet i avsnitt 2.5 nedenfor gjenstår det fortsatt et betydelig arbeid før det kan presenteres et endelig utkast til ny straffelov med tilhørende endringer i annen lovgivning. Særlig er det grunn til å framheve at kommisjonen på det nåværende stadiet av arbeidet ikke har utformet lovutkast til straffelovens spesielle del, men i stedet utformet «kapittelskisser» til hvert av de tiltenkte kapitlene i en ny straffelov.
Ideen om kapittelskisser ble lansert av kommisjonen på møtet med departementet 14. mai 1998. Forslaget hadde sammenheng med at kommisjonen forut for møtet hadde til hensikt å foreta en grundigere gjennomgåelse av særlovgivningen enn det departementet fant ønskelig. Kommisjonens anslag over hva en ferdig innstilling etter kommisjonens opplegg ville kreve av tid og økonomiske ressurser, ble ikke akseptert av departementet, jf avsnitt 2.4.4 nedenfor om den presiseringen av mandatet som ble foretatt på det nevnte møtet. Departementet gikk inn for at kommisjonen skulle følge opp forslaget om å utforme kapittelskisser til straffelovens spesielle del. Fra departementets side ble det særlig pekt på betydningen av å få resultater av kommisjonens arbeid relativt raskt. Se nærmere om kapittelskissene i avsnitt 2.4.3 nedenfor.
2.4.2 Straffelovens alminnelige del – nytt lovutkast med motiver
Det er flere årsaker til at kommisjonen har funnet det hensiktsmessig å behandle straffelovens alminnelige del på nytt.
Den tidligere kommisjonen anbefalte at lovutkastet i delutredning V ble vedtatt og iverksatt som en delreform før det ble utarbeidet forslag til spesiell del i den nye straffeloven, jf delutredning V s 20–21. Lovutkastet var utarbeidet med sikte på at en slik delreform skulle kunne gjennomføres. Det inneholdt derfor en del forslag av midlertidig karakter, slik at de nye alminnelige bestemmelsene skulle passe med de eksisterende straffebudene.
Justisdepartementet valgte å ikke gjennomføre noen slik delreform, først og fremst fordi arbeidet ville måtte skje på bekostning av andre prioriterte oppgaver i vedkommede fagavdeling (Lovavdelingen). De midlertidige overgangsbestemmelsene i lovutkastet måtte derfor omarbeides for å inngå i et samlet lovutkast.
I utgangspunktet var det meningen fra departementets side også å vente med selve høringen av delutredning V til det forelå et utkast til revisjon av straffebudene. Da en rekke av de alminnelige bestemmelsene har betydning for utformingen av straffebudene, framsatte den nåværende kommisjonen ønske om at delutredning V likevel ble sendt på høring.
Departementet etterkom dette ved høringsbrev 20. desember 1994. Som vedlegg til høringsbrevet fulgte et eget høringsnotat 16. desember 1994 utarbeidet av kommisjonen, hvor det ble redegjort for enkelte spørsmål som kommisjonen særlig ønsket uttalelser om. Høringsbrevet med vedlegg ble sendt til følgende instanser med oppfordring om å vurdere behovet for å forelegge det også for underliggende organer:
Departementene
Barneombudet
Det kriminalitetsforebyggende råd – KRÅD
Likestillingsombudet
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Straffelovrådet
Politikamrene
Høyesterett
Lagmannsrettene
Herreds- og byrettene
Universitetene i Oslo, Bergen og Tromsø
Den Norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Forsvarergruppen av 1977
Juridisk rådgivning for kvinner – JURK
Juss-Buss
Norges Juristforbund
Norges Lensmannslag
Norsk Fengselstjenestemannsforbund
Norsk forening for kriminalreform – KROM
Næringslivets Hovedorganisasjon
Politiembetsmennenes Landsforening
Rettspolitisk forening
Samarbeidsorganisasjonen Norsk Politiforbund/Lensmannsetatens Landslag
Følgende instanser avga uttalelse:
Administrasjonsdepartementet
Barne- og familiedepartementet
Finans- og tolldepartementet
Fiskeridepartementet
Forsvarsdepartementet
Kommunal- og arbeidsdepartementet
Kulturdepartementet
Miljøverndepartementet
Nærings- og energidepartementet
Samferdselsdepartementet
Utenriksdepartementet
Justisdepartementets politiavdeling
Justisdepartementets sivilavdeling
Konkurransetilsynet
Luftfartsverket
Vegdirektoratet
Fiskeridirektoratet
Norges Bank
Barneombudet
Riksadvokaten
Generaladvokaten
Politiets overvåkingstjeneste
ØKOKRIM
Politimesteren i Oslo
Politimesteren i Follo
Politimesteren i Asker og Bærum
Politimesteren i Drammen
Politimesteren i Nordmøre
Politimesteren i Trondheim
Politimesteren i Bodø
Politimesteren i Vadsø
Daværende Eidsivating lagmannsrett
Bergen byrett
Oslo skifterett
Norges Juristforbund
Næringslivets Hovedorganisasjon
Den Norske Advokatforening
Også høringsuttalelsene har i enkelte tilfeller gitt grunnlag for å revurdere kommisjonens opprinnelige standpunkter. Dessuten har kommisjonens arbeid med de enkelte straffebudene fått konsekvenser også for den alminnelige delen, for eksempel ved forslaget om å lovfeste en definisjon av grov uaktsomhet, jf utk § 3–10 andre ledd. I tillegg har det vært ønskelig med endringer i det opprinnelige lovutkastet på bakgrunn av den oversikten kommisjonen har skaffet seg over den strafferettslige særlovgivningen, jf avsnitt 2.4.4 nedenfor. For eksempel foreslås det i utk § 3–8 at skyldkravet i straffelovgivningen som hovedregel skal være forsett, mens tidl utk § 29 tredje ledd bestemte at skyldkravet i særlovgivningen som hovedregel skulle være uaktsomhet. Kommisjonen vil for øvrig peke på at de mange lovendringene i straffelovens alminnelige del etter 1992 har gjort det hensiktsmessig å oppdatere lovutkastet.
Det er dessuten grunn til å nevne at den nåværende kommisjonen har en annen sammensetning enn den kommisjonen som i 1992 avga delutredning V om straffelovens alminnelige del. De nye medlemmene har i store trekk vært enige i forslagene fra den tidligere kommisjonen, men har på enkelte områder hatt noe avvikende synspunkter. Alternativet til en ny gjennomgåelse ville være å bygge videre på et lovutkast som kommisjonen ikke fullt ut var enig i, noe kommisjonen oppfattet som lite ønskelig.
2.4.3 Kapittelskisser til straffelovens spesielle del
Som nevnt i avsnitt 2.4.1 foran har kommisjonen i samråd med departementet utformet såkalte kapittelskisser til straffelovens spesielle del. Kapittelskisser representerer en ny måte å forberede en lovreform på. En fordel med skissene er at man kan få sendt de prinsipielle drøftelsene på høring, og derved få tilbakemeldinger på forslagene i forkant av arbeidet med utskriving av lovtekst med tilhørende motiver. Selv om det ved dette innføres et ekstra stadium i lovarbeidet, kan en slik framgangsmåte være hensiktsmessig for framdriften i arbeidet. Straffelovens spesielle del er svært omfattende og reiser mange generelle problemstillinger av betydning for hvilke bestemmelser man skal ha, og hvordan de bør utformes. Det må blant annet tas stilling til behovet for gamle og nye bestemmelser, vurderes i hvilken utstrekning eksisterende bestemmelser kan slås sammen, hvor de eventuelt bør plasseres, hvilken kapittelinndeling og disposisjon loven bør ha osv. Det reiser seg dessuten en rekke prinsipielle spørsmål som til dels berører svært mange av straffebudene, for eksempel i forhold til standardisering av skyldkrav, jf avsnitt 7.5 nedenfor, og endring av påtalereglene, jf avsnitt 7.8 nedenfor. Selv om kommisjonen i denne omgangen ikke har utformet noen lovtekst til de enkelte straffebudene, har kommisjonen under arbeidet med enkeltbestemmelsene søkt å ha et bevisst forhold til at det også skal la seg gjøre å formulere lovtekster med de endringene kommisjonen foreslår.
Hver av kapittelskissene består av tre deler. Først i en skisse er det et avsnitt med innledende merknader knyttet til innhold og avgrensninger. Deretter følger det sentrale avsnittet hvor hver enkelt av bestemmelsene presenteres. Med mindre det dreier seg om en helt ny bestemmelse, gis det innledningsvis under omtalen av paragrafen en henvisning til hvilken nåværende straffebestemmelse – eventuelt hvilke bestemmelser – den skal videreføre. Kommisjonen har videre tatt stilling til spørsmål som ansees som særlig sentrale i forhold til innholdet i bestemmelsene, men altså stort sett uten å gå inn på hvilken ordlyd bestemmelsene bør få i det endelige utkastet til ny straffelov. Omfanget av disse drøftelsene varierer fra bestemmelse til bestemmelse. Det er heller ikke alle endringsforslagene som omtales i kapittelskissene. Dette har sammenheng med at noen spørsmål er drøftet uttømmende i tilknytning til den alminnelige delen, jf kapittel 8 nedenfor. For eksempel gjelder dette hovedreglene om straffansvar for medvirkning og forsøk, jf henholdsvis avsnittene 8.3.3 og 8.3.4 nedenfor. Avslutningsvis i hver skisse tar kommisjonen så for seg hvilke strafferammer som bør gjelde for bestemmelsene i kapitlet. Se nærmere om kapittelskissenes oppbygging i avsnitt 9.1 nedenfor.
2.4.4 Forholdet til den strafferettslige særlovgivningen
Det er både i hovedmandatet fra 1980 og tilleggsmandatet fra 1994 angitt som en oppgave for kommisjonen å vurdere om enkelte straffebud i særlovgivningen bør overføres til straffeloven. For å ta stilling til plasseringsspørsmålet må man ha kjennskap til hvilke straffebestemmelser som finnes i særlovene. Også enkelte av målsettingene i tilknytning til straffelovens spesielle del har forutsatt en nærmere gjennomgåelse av særlovgivningen, selv om ikke dette uttrykkelig er sagt i mandatene. Dette gjelder særlig målsettingene om at «foreldede/overflødige straffebud oppheves eller endres», og at «det vurderes om det er behov for nye straffebestemmelser». Uten en oversikt over hvilke straffebud som finnes både i og utenfor straffeloven, kan man ikke fullt ut identifisere handlingstyper som i dag ikke rammes av noe straffebud. Ofte kan man heller ikke få full oversikt over straffebud i straffeloven som det eventuelt ikke er behov for fordi de overlappes av straffebud i særlovgivningen. Man kan i mange tilfeller heller ikke gjøre seg opp noen klar formening om behovet for materielle endringer i eksisterende straffebud. Det er dessuten på det rene at forslaget til ny alminnelig del i delutredning V, som i stor grad følges opp i utredningen her, vil medføre at særlovgivningen må gjennomgås i sin helhet og endres på en rekke punkter, jf avsnitt 11.5 nedenfor. I delutredning V s 21 ble det for øvrig uttalt at kommisjonen nå ville «begynne arbeidet med de enkelte straffebudene, herunder straffebestemmelsene i spesiallovgivningen».
Den nåværende kommisjonen så det på denne bakgrunn som nødvendig å skaffe seg en oversikt over straffetruslene i særlovgivningen. Hvor grensen skulle trekkes for kommisjonens arbeid med dette, framsto imidlertid ut fra mandatene og de foregående utredningene som noe uklart. Dette ble avklart på det møtet kommisjonen hadde med Justisdepartementet 14. mai 1998. Kommisjonen la da fram en disposisjon over hvilke bestemmelser i særlovgivningen kommisjonen hadde til hensikt å drøfte med henblikk på en mulig overføring til straffeloven. Samtidig ble det, blant annet under henvisning til reformarbeidet i andre nordiske land, bedt om mer ressurser for å kunne gjennomføre dette arbeidet innen rimelig tid. Fra departementets side ble det imidlertid meddelt at kommisjonen ikke kunne påregne noen styrking av ressursene. Dessuten ble det framholdt at det var ønskelig å begrense arbeidet med særlovgivningen til et minimum. Departementet forkastet samtidig et forslag fra kommisjonen om å etablere et eget underutvalg under kommisjonen, med ansvar for arbeidet med den strafferettslige særlovgivningen.
Departementets presisering av mandatet har blant annet hatt som konsekvens at kommisjonen i denne delutredningen ikke har foretatt noen fullstendig gjennomgåelse av særlovgivningen med sikte på å klarlegge hvilke straffebud som eventuelt bør overføres til straffeloven. På et senere tidspunkt må det foretas en grundigere gjennomgåelse av den strafferettslige særlovgivningen, og man bør da også vurdere om straffebud bør overføres til straffeloven i større utstrekning, jf avsnitt 11.5.11 nedenfor. Det er et åpent spørsmål i hvilken grad en slik grundigere gjennomgåelse av særlovgivningen vil lede til flere overflyttingsforslag enn dem kommisjonen fremmer i denne utredningen. Kommisjonens generelle synspunkter på plasseringsspørsmålene presenteres imidlertid i kapittel 6 nedenfor.
På bakgrunn av de hensynene som det er redegjort for i kapittel 6, har kommisjonen i avsnitt 11.3.2 nedenfor også foreslått noen straffebud overført fra straffeloven til særlovgivningen. Videre har kommisjonen også enkelte forslag til opphevelser i særlovgivningen, jf avsnitt 11.4.2 nedenfor. I avsnitt 11.5 nedenfor går kommisjonen gjennom hvilke virkninger utkastet vil ha på annen lovgivning, mens avsnitt 11.6 tar for seg de særlige konsekvensene for straffeprosessloven.
2.4.5 Militær straffelov 22. mai 1902 nr 13
Den militære straffeloven faller etter kommisjonens oppfatning utenfor mandatet. Det er ikke nevnt noe om forholdet til den militære straffeloven i hovedmandatet fra 1980, og loven gjelder på et spesielt og avgrenset område. I delutredning I s 30 konkluderer den tidligere kommisjonen med at den derfor ikke har «funnet det naturlig å vurdere den militære straffelov». I tilleggsmandatet fra 1994 heter det riktignok at kommisjonen (blant annet) bør vurdere de straffebudene som er nevnt i punkt 9.49 i NOU 1992: 32 Bedre struktur i lovverket. Lovstrukturutvalget nevner der den militære straffeloven, men gir ikke uttrykk for at den bør vurderes innarbeidet i den alminnelige straffeloven. I vedlegget til utredningen påpekes det tvert imot at den militære straffeloven ikke omfattes av Straffelovkommisjonens mandat, og at det sett hen til lovens omfang heller ikke synes naturlig at loven innarbeides i straffeloven.
Etter kommisjonens oppfatning er det imidlertid behov for å revidere også reglene i den militære straffeloven. Bestemmelsene i loven har nær sammenheng med flere av bestemmelsene i den borgerlige straffeloven. Dette gjelder særlig strl kap 8 om forbrytelser mot statens selvstendighet og sikkerhet. Andre bestemmelser og regelverk som etter kommisjonens oppfatning bør vurderes i sammenheng med den militære straffeloven og strl kap 8, er strl § 134, lov 17. mars 1916 om straff for internerte militære, og provisorisk anordning om forbud mot terrorisme, fastsatt ved kgl res 5. oktober 2001. Til et slikt arbeid er det behov for militær sakkyndighet. På denne bakgrunn har kommisjonen gått inn for at dette arbeidet overlates til et særskilt utvalg, jf avsnitt 9.3 nedenfor, hvor det framgår at et slikt utvalg allerede er nedsatt.
2.5 Tanker om det videre arbeidet
Også etter denne delutredningen vil det være et betydelig arbeid som gjenstår før kommisjonen har fullført sitt mandat.
For det første må lovteksten til straffelovens spesielle del utformes, og man vil i den forbindelse måtte ta stilling til så vel materielle detaljspørsmål som til lovtekniske og språklige spørsmål.
For det andre vil den nye straffeloven, og særlig da de nye, alminnelige bestemmelsene, også få betydelige konsekvenser for den strafferettslige særlovgivningen. I avsnitt 11.5 nedenfor er det gitt en oversikt over de nødvendige oppfølgingsoppgavene. Hvis dette arbeidet overlates til de enkelte fagdepartementene, vil det være vanskelig å sikre den ensartede oppfølgingen som er nødvendig for å gi straffelovgivningen et enhetlig preg, noe som er et viktig formål med Straffelovkommisjonens arbeid. Endringene i særlovgivningen skal ikke bare koordineres med hverandre og med den nye straffeloven, men de skal også sees i sammenheng med de forslagene Sanksjonsutvalget kommer med, jf nærmere om dette utvalget i avsnitt 4.2.4.3 nedenfor. Som nevnt i avsnitt 2.4.4 foran har kommisjonen tidligere fremmet forslag om at det nedsettes et eget underutvalg under kommisjonen som skal ha ansvaret for arbeidet med den strafferettslige særlovgivningen. Etableringen av et slikt utvalg vil etter kommisjonens oppfatning sikre at hensynet til harmoniseringen av straffetruslene blir ivaretatt i tilstrekkelig grad. Kommisjonen holder på denne bakgrunn fast ved forslaget om et særskilt underutvalg. En annen sak er at det vil være nødvendig å trekke også fagdepartementene inn i dette arbeidet, ikke minst når man skal vurdere behovet for straffesanksjonene.
Kommisjonen foreslår også at det nedsettes et utvalg som skal ta for seg straffelovgivningen for sjøfartsforhold, jf avsnitt 11.3.2 nedenfor. Dette har sammenheng med at de fleste bestemmelsene i strl kap 30 og 42 foreslås tatt ut av straffeloven.
Som nevnt har kommisjonen dessuten foreslått at det nedsettes et særskilt utvalg som skal ta for seg den militære straffeloven og strl kap 8 om statens selvstendighet og sikkerhet, jf avsnitt 2.4.5 foran og avsnitt 9.3 nedenfor. Utvalget ble nedsatt i desember 2001.