4 Kriminalisering

4.1 Innledning

I Straffelovkommisjonens mandat fra 1980 heter det:

«I sitt arbeid bør kommisjonen vurdere hvilke handlinger det er grunn til å belegge med straff i vårt samfunn. – I det eksisterende lovverk er en rekke straffebestemmelser fastsatt i andre lover enn straffeloven. Kommisjonen bør vurdere i hvilken utstrekning det er hensiktsmessig å opprettholde disse bestemmelsene... .»

Kommisjonen har tidligere behandlet enkelte grunnleggende spørsmål om kriminalisering i delutredning I, jf kapittel 4 Straffens formål og virkninger, kapittel 5 Makt, rett og kriminalisering – håndhevelse av straffebudene og kapittel 28 Alternativer til straff.

Det knytter seg en rekke vanskelige spørsmål til vurderingen av hvilke handlinger som bør straffes. Ikke minst i forhold til særlovgivningen er det behov for en omfattende gjennomtenkning av hvilken posisjon straffen bør ha. I henhold til tilleggsmandatet fra 1994, og departementets senere presiseringer av dette, skal imidlertid kommisjonen i denne omgangen begrense sitt arbeid med særlovgivningen, jf avsnittene 2.1 og 2.4.4 foran og kapittel 11 nedenfor. Kommisjonen ønsker likevel å gi uttrykk for at den mener en betydelig avkriminalisering er mulig blant annet ved at privatrettslige rettsvirkninger og administrative sanksjoner – både eksisterende og eventuelt nye – er tilstrekkelig til å motvirke lovbrudd, jf avsnitt 4.2.4 nedenfor.

I kapitlet her behandles enkelte spørsmål knyttet til kriminalisering som ansees for å være særlig viktige i forhold til kommisjonens arbeid. Kommisjonen har ikke hatt anledning til å drøfte inngående alle de spørsmålene som reiser seg, og har måttet nøye seg med å trekke opp enkelte hovedlinjer på generelt nivå. Begrensende prinsipper for bruk av straff står sentralt i denne sammenhengen.

Et slikt generelt og noe overfladisk format som her er valgt for behandlingen av kriminaliseringsspørsmål, vil innebære at mange og vanskelige spørsmål som reiser seg på dette området, ikke blir drøftet i sin fulle bredde. Kommisjonens siktemål har likevel vært å si noe om hvilke prinsipper som bør gjelde for kriminalisering. Forhåpentligvis kan dette være med på å skape refleksjon omkring de viktige spørsmålene som behandles. Ikke minst anser kommisjonen dette som viktig i en tid der begrensende prinsipper for bruk av straff i mange tilfeller er lite framme i forbindelse med ny lovgivning.

Det er vanlig å framholde som et prinsipielt utgangspunkt at individene har en alminnelig handlefrihet som det kreves en særlig begrunnelse for å gjøre inngrep i. I ethvert samfunn vil det imidlertid måtte oppstilles en rekke begrensninger i handlefriheten for å ivareta forskjellige hensyn og interesser. De ulike begrensningene samfunnet finner det nødvendig å oppstille, kan håndheves på ulike måter. Som den strengeste reaksjon på normbrudd anvender samfunnet straff. Det er på ingen måte gitt at alle handlingstyper som det er nødvendig å underlegge en viss rettslig regulering, behøver å straffesanksjoneres. Straffelovkommisjonen har til oppgave å vurdere hvilke handlinger som skal være straffbare. Spørsmålene omkring hvilke lovregler som for øvrig skal gjelde i samfunnet, og hvordan ulike typer av lovbrudd kan møtes med ulike reaksjoner, rekker langt videre. Det er ikke handlefrihetens yttergrense, men først og fremst grensen mellom straffbar og straffri atferd som er tema for kommisjonens vurderinger.

I kommisjonens arbeid med utkastet til ny straffelov har oppmerksomheten vært rettet mot handlinger som tradisjonelt er ansett som straffverdige, og som er belagt med straff i gjeldende lovgivning. Forslagene til straffebestemmelser i den nye straffeloven har således tatt utgangspunkt i de bestemmelsene som finnes i den gjeldende straffeloven. Gjeldende straffelovgivning er et produkt av kulturelle og historiske forhold som legger naturlige føringer på vurderingen av hvilke handlinger som skal være straffbare. Men det er samtidig kommisjonens oppgave å foreta en selvstendig vurdering av hvilke handlingstyper det er nødvendig å belegge med straff i dag.

Holdningen i samfunnet til hva som bør være straffbart, endrer seg over tid. Slike holdningsendringer skyldes en rekke forhold, blant annet den stadige tekniske utviklingen og skifter i det økonomiske, politiske, etiske og religiøse klimaet. På grunn av slike forhold er det nødvendig med en åpen innstilling til hva som bør være straffbart. Kommisjonen har imidlertid ikke hatt anledning til å foreta noen inngående vurdering eller konkret drøftelse av spørsmålet om kriminalisering i tilknytning til alle enkeltbestemmelsene i den gjeldende straffeloven. Mandatets anvisning på å «vurdere hvilke handlinger det er grunn til å belegge med straff i vårt samfunn», har ikke latt seg gjennomføre på noen særlig inngående måte innenfor rammene av denne utredningen. Kommisjonen foreslår imidlertid visse endringer i området for det straffbare, jf avsnitt 4.6 nedenfor.

Mange av de hensynene som er relevante ved vurderingen av om en handlingstype skal kriminaliseres, vil det også være naturlig å legge vekt på ved fastsettelsen av strafferammer. Kapitlet her må derfor sees i sammenheng med kapittel 5 nedenfor.

4.2 Hvilke handlinger bør kriminaliseres?

4.2.1 Utgangspunkt

Det er selvsagt bare aktuelt å oppstille en straffetrussel mot handlingstyper som på en eller annen måte er uønsket, sett fra samfunnets side. Men det ville være å gå altfor langt å straffesanksjonere alle handlinger som et samfunnsflertall ikke liker. Området for det straffbare endrer seg. En del handlingstyper har likevel vært straffbare i meget lang tid, og framstår som åpenbart straffverdige. Dette gjelder for eksempel drap, voldtekt og tyveri. At slike handlinger skal være straffbare, tar de aller fleste som en selvfølge. I forhold til andre handlingstyper framstår spørsmålet om kriminalisering som mindre selvsagt. Det er neppe mulig å angi entydige kriterier for hvilke handlinger som bør sanksjoneres med straff. Det er heller ikke gitt at vurderingen blir helt den samme uavhengig av om man står overfor en handlingstype som er belagt med straff i dag, eller om man vurderer å kriminalisere nye handlingstyper, jf avsnitt 4.2.5 nedenfor. Kommisjonen mener likevel at man kan stille opp enkelte sentrale momenter for om en handlingstype bør være straffesanksjonert.

Kommisjonen mener generelt at det bør vises tilbakeholdenhet med bruk av straff. Dette standpunktet utdypes i de følgende avsnittene.

Det er først og fremst handlinger som på en eller annen måte medfører skade eller fare for skade, som bør straffesanksjoneres. En slik retningslinje kan betegnes som et skadefølgeprinsipp, jf avsnitt 4.2.2 nedenfor. I hvilken grad en handlingstype medfører skade eller fare for skade, har også stor betydning ved fastsettelsen av strafferammen i et eventuelt straffebud, jf avsnitt 5.2.2.5 nedenfor.

Også i forhold til farlige eller skadelige, uønskede handlinger kan man stille opp enkelte begrensende prinsipper for hvilke handlinger som bør belegges med straff. Straffens berettigelse og hensiktsmessighet behandles således i avsnitt 4.2.3 nedenfor.

Et begrensende prinsipp for bruk av straff, som har en side mot både straffens berettigelse og hensiktsmessighet, er at straff bare bør brukes dersom man ikke kan oppnå en like god eller bedre nytteeffekt med andre og mindre inngripende virkemidler. Dette er et hovedsynspunkt for kommisjonen og behandles i avsnitt 4.2.4 nedenfor.

Mange av de hensynene som har betydning for hvorvidt en handlingstype bør kriminaliseres, har som nevnt i avsnitt 4.1 foran også betydning for fastsettelsen av lovens strafferammer. Kommisjonen har innhentet en utredning av daværende stud jur Runar Torgersen om hensyn av betydning for fastsettelsen av strafferammene, som delvis er tatt inn i kommisjonens utredning, jf avsnittene 5.1 og 5.2 nedenfor. I Torgersens utredning behandles hensyn som også er av betydning for spørsmålet om hvilke handlinger som bør kriminaliseres. Hensynene som er behandlet i kapittel 5, drøftes ikke i sin fulle bredde i kapitlet her, som derfor må leses i sammenheng med kapittel 5 om strafferammer.

4.2.2 Nærmere om skadefølgeprinsippet

Begrepet «skadefølgeprinsipp» brukes blant annet av Straffelovrådet i NOU 1985: 19 s 28–30. Slik begrepet brukes der og i det følgende, innebærer det at straff bare bør brukes som reaksjon på handlinger som medfører, eller kan medføre, at noen påføres skade. Prinsippet bygger på at individet i størst mulig grad bør kunne handle fritt, og at straff bare bør kunne anvendes når tungtveiende grunner taler for det. Slike tungtveiende grunner vil stort sett bare foreligge når en handlingstype kan medføre skadevirkninger. I dette ligger at en type atferd ikke bør være straffbar bare fordi et flertall misliker den. Kommisjonen legger til grunn et slikt skadefølgeprinsipp som prinsipielt utgangspunkt for sitt arbeid. Det er imidlertid nødvendig å utdype prinsippet på flere punkter.

Det første spørsmålet som reiser seg, er hvilke følger som skal regnes som «skade» i relasjon til skadefølgeprinsippet. For mange typer atferd er dette ukontroversielt. Drap og tyveri er eksempler på lovbrudd hvor skadevirkningene ligger i dagen. Men ellers kan det være uklart om ulike typer atferd har skadevirkninger. Det er to grunner til dette. For det første kan det være omstridt hvorvidt en aktuell virkning bør ansees som skade i relasjon til skadefølgeprinsippet. For det andre vil det kunne være usikkert om en type atferd rent faktisk har en mulig skadevirkning.

Når det gjelder spørsmålet om hva som bør ansees som «skade», er et sentralt spørsmål i hvilken grad den alminnelige moraloppfatning skal tillegges betydning. Det har vært hevdet at samfunnet hviler på en moralsk konsensus. Det som truer moralen, truer etter et slikt syn også samfunnet. Fordi en av lovens hovedoppgaver er å beskytte samfunnet, vil mange av tilhengerne av dette synet mene at det er legitimt å anvende straff for å beskytte samfunnets felles moral. Dersom man skal innpasse skadefølgeprinsippet i et slikt perspektiv, må «skade» defineres så vidt at også skader som fører til en oppløsning av samfunnsmoralen, omfattes av begrepet. Handlinger kan i dette perspektivet ikke betraktes isolert fra deres virkning på den rådende moraloppfatning. Dersom man legger til grunn et så vidt skadebegrep, kan også atferd som virker støtende på andre menneskers moraloppfatning, sies å medføre «skade».

Et visst fellesskap i verdi- og moralsyn er nødvendig for at et samfunn skal kunne fungere uten for store konflikter. Moralnormer som omhandler liv, legeme, frihet og eiendom, er trolig av slik fundamental betydning. Det kan imidlertid reises en rekke innvendinger mot det synet at straffeloven bør verne om samfunnets felles moral også når en handling ikke har andre skadevirkninger enn en oppløsning av samfunnsmoralen.

Én slik innvending er at det på en rekke områder neppe er grunnlag for å snakke om noen felles moral. På mange områder er det en liten grad av enhet i det moralske synet. En annen innvending er at det er meget usikkert om forekomsten av handlinger som oppfattes som umoralske av et flertall av befolkningen, virkelig utgjør noen trussel mot moralnormene. I alle fall en del moralnormer kan tenkes å leve vel så godt med en viss opposisjon. En ytterligere innvending er at en mest mulig konform moral framstår som en noe tvilsom verdi å tilstrebe uten hensyn til de aktuelle moralnormenes konkrete innhold. En siste innvending mot kriminalisering av handlinger som ikke har påviselige skadevirkninger utover en mulig svekkelse av samfunnets felles moral, er at straff trolig har liten påvirkningskraft på det gjeldende moralsynet på mange livsområder. Kommisjonens syn på forholdet mellom straff og moral har blant annet hatt betydning for forslaget om ikke å videreføre strl § 187 første handlingsalternativ, som retter seg mot den som i rettsstridig hensikt fragår sin underskrift på et dokument og dermed lyver, og § 220, som blant annet rammer den som inngår ekteskap i strid med forbudene i ekteskapsloven 4. juli 1991 nr 47 § 3 mot ekteskap mellom nære slektninger eller § 4 mot ekteskap når tidligere ekteskap består. Se omtalen av bestemmelsene i avsnitt 10.2 nedenfor.

Når det gjelder spørsmålet om hvordan man skal forholde seg til usikkerhet omkring de faktiske virkningene av en type atferd, må man ta stilling til hvor stor fare for skade som skal kreves før en handlingstype kriminaliseres. Dette spørsmålet kan ikke besvares generelt. Det vil selvsagt ha betydning hvilke skadefølger den aktuelle handlingstypen kan ha. Dersom de mulige skadefølgene er alvorlige, vil det måtte kreves en lavere grad av sannsynlighet før kriminalisering er aktuelt, enn dersom det er snakk om mindre alvorlige mulige skadefølger. Videre vil det ha betydning hvilke hensyn som isolert sett taler for å tillate den aktuelle handlingstypen. Mange typer virksomhet som har et fornuftig formål, innebærer en viss risiko. Dette gjelder mange typer verdiskapende virksomhet, men også ulike fritidsaktiviteter. Slike aktiviteter kan lettere aksepteres til tross for at de kan ha skadevirkninger, enn atferd som ikke har noen egenverdi utover den generelle handlefriheten. Kommisjonen foreslår i utk § 25–8 om kjøring i påvirket tilstand å heve promillegrensen tilbake til nivået som gjaldt før lovendringen 22. september 2000 nr 79, jf avsnitt 9.11.2 nedenfor. Dette forslaget er blant annet begrunnet i at det ikke foreligger tilstrekkelig empirisk belegg for at en lavere alkoholpåvirkning enn 0,5 promille influerer på evnen til å føre motorvogn i en slik grad at det representerer noen økt trafikksikkerhetsrisiko.

Et annet spørsmål som reiser seg i forhold til anvendelsen av skadefølgeprinsippet, er om det bør avgrenses mot skade som noen gjør på seg selv. En livsstil eller enkeltstående handlinger som kan innebære skadevirkninger på individet selv, må etter kommisjonens syn langt på vei aksepteres. Kommisjonen mener likevel at det kan være grunn til å ha enkelte bestemmelser som tar sikte på å verne mennesker mot skade på seg selv, såkalte paternalistiske straffebud, og at selvbestemmelsesretten således kan ha en grense.

Lovgivningen har enkelte slike straffebestemmelser i dag. Et eksempel på en straffebestemmelse med klare paternalistiske trekk er straffen for bruk av narkotika. Flertallet i kommisjonen mener at det ikke er grunn til å straffe den enkelte narkotikamisbruker, blant annet fordi narkotikamisbruket bare i begrenset grad kan sies å innebære skade på andre. Mindretallet legger imidlertid vekt på den skaden narkotikabruk indirekte kan ha på andre, blant annet i form av smitteeffekt som leder til økt utbredelse av narkotiske stoffer, og sosial mistilpasning med de skadevirkningene dette kan ha. Spørsmålet om avkriminalisering av bruk av narkotika behandles i avsnittene 9.11.1 og 9.11.2 nedenfor.

Justisdepartementet har i et høringsbrev 10. oktober 2001 foreslått en endring i legemiddelloven 4. desember 1992 nr 132 som gjør det straffbart å erverve, bruke og besitte dopingmidler. Dette er et annet eksempel på en straffebestemmelse med paternalistiske trekk. En samlet kommisjon går imot forslaget, jf avsnitt 9.11.2 nedenfor.

En hovedbegrunnelse for å unngå paternalistiske straffebud er at det er mer adekvat å sette inn helsemessige tiltak av ulik art for å forhindre slike handinger.

I mange tilfeller kan man imidlertid hevde at straffebud med paternalistiske trekk også tar sikte på å avverge skadefølger på samfunnet eller for vedkommendes nærmeste. På grunn av vårt utbygde velferdssystem kan for eksempel personskader som noen påfører seg selv, sies å skade samfunnet ved at ulike helse- og trygdeordninger belastes. Atferd som innebærer skade på individet selv, vil dessuten i mange tilfeller også berøre familie og omgangskrets. Også skadeverk på egen eiendom – som ikke er straffbart – kan kanskje sies å påføre samfunnet skade ved at verdier går tapt. I dag er det særlig denne type argumenter som begrunner paternalistiske straffebud.

I nær sammenheng med selvskadetilfellene står samtykketilfellene. Dersom noen skader en samtykkende person, foreligger det strengt tatt «skade på andre». Formålet med et straffansvar i slike tilfeller er imidlertid å verne individet mot seg selv og sine egne avgjørelser. Samtykke til betydelig legemsbeskadigelse eller drap fritar etter gjeldende rett ikke gjerningspersonen for straff, og dette må sies å ha klare paternalistiske trekk. Dagens rettstilstand foreslås videreført i utk § 27–8 om samtykke fra den fornærmede. Et mindretall går inn for supplere regelen i strl § 235 andre ledd om straffnedsettelse for drap med samtykke, med en bestemmelse om at det også kan fritas for straff dersom drapet ble foretatt etter en «bestemt og veloverveid anmodning» fra den drepte, jf avsnitt 9.13.2 nedenfor.

I enkelte tilfeller kan det også være aktuelt å kriminalisere atferd som ikke har noen direkte skadevirkninger, og som i seg selv ikke framstår som straffverdig. Det er først og fremst kontroll- eller effektivitetshensyn som kan danne grunnlag for kriminalisering i slike tilfeller. Et eksempel fra gjeldende lovgivning er vegtrafikkloven 18. juni 1965 nr 4 § 31, jf § 22 andre ledd, som setter straff for den som nyter alkohol de seks første timene etter å ha vært involvert i kjøring, når «han forstår eller må forstå at det kan bli politietterforskning på grunn av kjøringen». Bestemmelsen foreslås videreført i utk § 25–9 om etterfølgende inntak av rusmidler. Det er ikke mer skadelig å nyte alkohol for eksempel etter en bilulykke enn ellers. Straffebudet er gitt for å lette kontrollen med og effektivisere et annet forbud, nemlig forbudet mot promillekjøring, og kjøring i påvirket tilstand kan ha klare skadevirkninger. Kommisjonen foreslår dessuten å kriminalisere visse forberedelseshandlinger, jf avsnitt 4.5 nedenfor. Også dette kan sies å være kriminalisering av atferd som ikke i seg selv innebærer at det oppstår skade eller umiddelbar fare for skade. I utk kap 21 er det foreslått generelle bestemmelser til forebygging av andre straffbare handlinger. Heller ikke bestemmelsene i dette kapitlet retter seg mot atferd som i seg selv er skadelig eller umiddelbart farlig.

Kommisjonen mener etter dette at det unntaksvis kan være berettiget å kriminalisere atferd som ikke i seg selv har skadevirkninger. Lovgiver bør imidlertid være tilbakeholden med å kriminalisere slik atferd. Det bør vurderes meget nøye hvor stort inngrep en slik straffebestemmelse eventuelt vil gjøre i borgernes frihet, og om et slikt inngrep framstår som rimelig i forhold til hvor sterke interesser som knytter seg til kontroll med en type skadelig virksomhet.

4.2.3 Straffens begrunnelse, berettigelse og hensiktsmessighet

4.2.3.1 Innledning

Spørsmålet om straffens begrunnelse, berettigelse og hensiktsmessighet hører til strafferettens grunnlagsproblemer, og må i noen grad vurderes når man skal behandle kriminaliseringsspørsmål. Det er nokså vanlig å stille disse spørsmålene på et høyt generaliseringsnivå, og dessuten i noen grad å behandle dem under ett. Ofte drøftes ikke disse problemstillingene i forhold til konkrete typer straff, selv om ulike hensyn kan gjøre seg gjeldende med ulik styrke for forskjellige straffarter. Straffelovkommisjonen har som nevnt i avsnitt 4.1 foran ikke anledning til å ta tak i alle de spørsmålene som reiser seg i forhold til dette temaet, men behandler i det følgende enkelte prinsipielle spørsmål som etter kommisjonens syn har særlig betydning for arbeidet med en ny straffelov.

4.2.3.2 Begrunnelsen for straff

Når det gjelder den tradisjonelle framstillingen av straffens begrunnelse, vises det til delutredning I s 49–52 og til avsnitt 5.2.2.3 nedenfor.

Kommisjonen mener at både rettferdighetsbetraktninger og straffens nyttevirkninger kan begrunne samfunnets bruk av straff. Særlig utgjør straffens evne til å forebygge farlig eller skadelig atferd en begrunnelse for straff. Begrepet «begrunnelse» er imidlertid tvetydig. Dels kan det brukes om «hensyn som taler for bruk av straff». Dels kan det brukes i betydningen «tilstrekkelig begrunnelse». For at straff skal være tilstrekkelig begrunnet, må de hensynene som taler for bruk av straff, veie tyngre enn de hensynene som taler mot. Etter kommisjonens syn er det klart at straffen som institusjon er tilstrekkelig begrunnet, i den forstand at det finnes mange tilfeller der hensynene for bruk av straff veier tyngre enn hensynene mot. Kommisjonens oppgave er imidlertid å vurdere hvilke konkrete handlingstyper som skal kriminaliseres. I denne sammenhengen er det viktig å kartlegge også de hensynene som taler mot bruk av straff. Slike mothensyn er dels et spørsmål om hvor langt straffens berettigelse strekker seg, jf avsnitt 4.2.3.3 nedenfor, dels et spørsmål om i hvilken grad det er hensiktsmessig å benytte straff, jf avsnitt 4.2.3.4 nedenfor.

4.2.3.3 Berettigelsen av straff

Straffen er et tilsiktet onde. Skal staten tilføre borgerne et slikt tilsiktet onde, krever det en moralsk berettigelse. Etter kommisjonens syn kan man i prinsippet ikke nøye seg med å undersøke hva som kan oppnås med straff, når man skal avgjøre om en handling skal være straffbar. En formålsbegrunnelse vil ikke nødvendigvis innebære en tilstrekkelig moralsk legitimering av straffen. Man kan lett konstruere eksempler som viser at en ensidig vektlegging av nyttehensyn kan lede til grovt urimelige og helt uholdbare resultater. Dersom man for eksempel kriminaliserte manglende produktivitet i samfunnet, ville dette kanskje være nyttig, men åpenbart i strid med grunnleggende idealer. Også i forhold til andre sider av strafferetten kan man finne mange eksempler på at nyttehensyn ikke gir en tilstrekkelig moralsk legitimitet til å bruke straff. Selv om man sannsynligvis ville oppnå sterke prevensjonsvirkninger ved å rette en straffetrussel mot en eventuell lovovertreders barn, er strafferettens skyldkrav til hinder for dette. Nyttehensyn ville heller ikke kunne legitimere bruk av dødsstraff for enhver lovovertredelse. Man kan stille spørsmål ved om slike ordninger som er skissert foran, samlet sett ville være nyttige, men helt uavhengig av hvordan man stiller seg til dette, ville vel enhver mene at det er umoralsk å straffe noen på så åpenbart urimelige grunnlag. Dette viser at bruk av straff krever en moralsk berettigelse utover straffens nyttevirkninger. Det må gjelde også utenfor de ekstreme eksemplene som er brukt foran.

I hvilke tilfeller straff er moralsk berettiget, er et meget vanskelig spørsmål. Nyttehensyn er etter kommisjonens syn relevante – det vil nok for mange framstå som meningsløst og derfor også etisk betenkelig at samfunnet skulle påføre borgere et tilsiktet onde hvis det ikke skulle tjene til noe. For at samfunnet skal være berettiget til overhodet å bruke straff som virkemiddel, må det imidlertid også kreves at en straffereaksjon framstår som rimelig eller rettferdig. Humanitetshensyn og forholdsmessighetsbetraktninger står her sentralt. Ved vurderingen vil det ha betydning om straff er nødvendig for å verne en interesse, eller om et tilfredsstillende vern kan oppnås med andre og mindre inngripende midler, jf avsnitt 4.2.4 nedenfor. Skrankene mot bruk av straff må nødvendigvis bli skjønnsmessige. Om begrensninger i straffens art og omfang vises det til Torgersens utredning, jf avsnitt 5.2.2.3.3 nedenfor.

4.2.3.4 Hensiktsmessigheten av straff

I tidligere tider gjorde det seg gjeldende tanker om at samfunnet har en ufravikelig metafysisk eller religiøs rett og plikt til å straffe visse typer lovbrudd. Slike tanker har i dag liten gjennomslagskraft. Det bør da være avgjørende for spørsmålet om kriminalisering hvorvidt straff samlet sett er en hensiktsmessig reaksjon på ulike handlingstyper. På enkelte områder vil riktignok folkerettslige forpliktelser kunne innebære en begrensning i hvor fritt lovgiver står i forhold til kriminalisering. Men slike folkerettslige forpliktelser angår stort sett handlinger av mer alvorlig karakter, som det er bred enighet om å kriminalisere.

Ved vurderingen av om det er hensiktsmessig å kriminalisere en type lovbrudd, må straffens nyttevirkninger holdes opp mot straffens omkostninger. Straffens ulike nyttevirkninger er behandlet i Torgersens utredning, jf avsnittene 5.2.2.3.1 og 5.2.2.3.2 nedenfor. Men både straffens nyttevirkninger og omkostninger er usikre. Etter kommisjonens syn taler denne usikkerheten for at man foretar en grundig, konkret vurdering av om straff er en hensiktsmessig reaksjon på uønsket atferd, før denne atferden kriminaliseres.

Det er særlig straffens ulike prevensjonsvirkninger som er viktige fra et nytteperspektiv, selv om det at befolkningen opplever at uønsket atferd rammes med en rettferdig straff, også kan ha visse nyttevirkninger. Kommisjonen behandler ikke straffens nyttevirkninger nærmere her. Det kan imidlertid se ut til at lovgiver i mange sammenhenger har hatt en for optimistisk tro på hva som kan oppnås med straff. I mange tilfeller kan det se ut til å ha vært en kort vei fra en handlingstype har vært mislikt av de styrende myndigheter, til den har blitt belagt med straff. Forholdet mellom straffens nyttevirkninger og omkostninger har ikke alltid blitt tilstrekkelig vurdert i denne sammenhengen. I det følgende peker kommisjonen på en del grunner til å være varsom med bruk av straff.

De mothensynene som gjør seg gjeldende i forhold til kriminalisering, varierer med mange forhold. Det har stor betydning om det fastsettes en strafferamme med fengselsstraff eller bare bot i et straffebud. Straffens omkostninger er nokså forskjellige for disse straffartene. Den mest innlysende omkostningen ved straff er de menneskelige belastningene ubetinget fengselsstraff kan ha på den domfelte og dennes familie. Det er imidlertid også en rekke andre forhold som tilsier at man bør være varsom med kriminalisering.

Kriminalisering bør unngås dersom det ikke er mulig å håndheve et straffebud uten å krenke viktigere interesser enn de interessene straffebudet er satt til å verne. Eksempler på interesser som kan komme i konflikt med kriminalisering, er hensynet til privatlivets fred og ytringsfriheten. På denne bakgrunn foreslår kommisjonen for eksempel å oppheve flere straffebestemmelser som på ulike måter griper inn i ytringsfriheten, jf omtalen av strl §§ 130, 134 tredje ledd, 135, 142, 154 a og 432 i avsnitt 10.2 nedenfor.

I forhold til enkelte uønskede handlingstyper lar det seg dessuten vanskelig gjøre å utforme straffebud som kan håndheves på en måte som i tilstrekkelig grad tar hensyn til forutberegnelighet. Kommisjonen mener slike lovtekniske hensyn kan utgjøre en tilstrekkelig begrunnelse for å avstå fra kriminalisering. Det bør således for eksempel utvises forsiktighet med å innføre straffebud som inneholder vide rettslige standarder. Dette er særlig framtredende i såkalte generalklausuler. Debatten om å innføre en generalklausul om økonomisk kriminalitet kan illustrere problemstillingen. I 1974 foreslo en arbeidsgruppe nedsatt av Justisdepartementet en bestemmelse som rettet seg mot «den som under utøving av næringsvirksomhet handler i åpenbar strid med redelig fremgangsmåte ved inngåing av avtaler eller ved å gjøre rettigheter gjeldende i henhold til avtaler». Forslaget ble ikke fulgt opp. En av grunnene til dette var antakelig bestemmelsens manglende presisjon og at den derfor ikke i tilstrekkelig grad tok hensyn til forutberegnelighet, jf Asbjørnsen, Utforming av straffebud rettet mot økonomisk kriminalitet s 101–106. Kommisjonen er enig denne vurderingen.

Videre må ressurshensyn tas i betraktning ved vurderingen av i hvilken grad samfunnet skal bruke straff som reaksjon mot uønskede handlinger. De senere tiårene har det vært en tendens til å straffesanksjonere stadig flere handlingstyper, jf avsnitt 3.5 foran. Samtidig opplever politiet, påtalemyndigheten og domstolene et stadig økende arbeidspress. Også dette gjør det naturlig å stille spørsmål om i hvor stor grad straff bør brukes som sanksjonsmiddel. Dersom flere lovbrudd gjøres straffbare, må håndhevelsen av dem enten gjennomføres ved at det tilføres økte ressurser, ved at ressursbruken gjøres mer effektiv, eller ved at det satses mindre ressurser på andre oppgaver som påtalemyndigheten og domstolene har. Dersom kapasitetsproblemet leder til at viktige oppgaver gis lavere prioritet enn tidligere, kan det bidra til å svekke respekten for straffebestemmelsene i befolkningen. Når påtalemyndigheten og domstolene belastes med flere oppgaver, kan konsekvensen dessuten lett bli at mange straffebud aldri blir fulgt opp, og får preg av å være «tomme trusler».

Utstrakt kontroll kan dessuten i seg selv være et onde, selv om håndhevingen er effektiv i forhold til de ressursene som settes inn. Det er verken praktisk mulig eller ønskelig å strafforfølge ethvert lovbrudd. Å tilstrebe noe slikt ville kreve et overvåkningsnivå i samfunnet som de færreste ønsker. Dette gjelder særlig i forhold til mindre alvorlige lovbrudd. Men dersom et straffebud aldri er i bruk, til tross for at det konstateres en rekke overtredelser som det ville være praktisk mulig å strafforfølge, er det grunn til å vurdere behovet for det aktuelle straffebudet.

Som nevnt i avsnitt 4.2.3.3 foran kan det dessuten framstå som uberettiget å reagere med straff på helt bagatellmessige overtredelser hvor det er lite å klandre lovbryteren. Dette kan skape usikkerhet og en følelse av ufrihet i befolkningen. Straff i slike tilfeller kan imidlertid også være uhensiktsmessig fordi respekten for straffen svekkes, slik at straff blir et mindre effektivt middel mot mer alvorlig kriminalitet. Effekten kan bli forsterket ved at det i det moderne samfunnet vil være en rekke spesialregler som store deler av befolkningen ikke kjenner til. Dette er neppe noe problem når det gjelder regler som bare kan overtres av et fåtall, for eksempel en bestemt gruppe næringsdrivende, men problemet med å formidle til allmennheten hvilke straffebestemmelser som gjelder, øker generelt med mengden av straffebud. Dette er etter kommisjonens syn et hensyn som taler for å begrense bruken av straff.

Foran er det pekt på uheldige sider ved manglende håndhevelse av straffebud. Også straffebud som håndheves effektivt, kan imidlertid ha uønskede sidevirkninger som kan innebære at man bør være varsom med å kriminalisere atferd. Slike sidevirkninger eller «kontrollskader» kan være av mange slag. Uønsket virksomhet som kriminaliseres, kan for eksempel gå under jorden og anta farligere former enn tidligere dersom den aktuelle virksomheten blir kriminalisert. Et annet eksempel på en «kontrollskade» er at det skapes et illegalt marked med store fortjenestemuligheter. Problemer som følge av denne effekten har man sett i forbindelse med alkoholforbud i mange land, også i Norge i forbudstiden fra 1916 til 1927. Blant annet har utsikten til stor fortjeneste skapt grobunn for organisert kriminalitet.

4.2.4 Andre mulige rettsvirkninger av lovbrudd enn straff

4.2.4.1 Innledning

Straff kan, som påpekt i avsnitt 4.2.3.4 foran, være lite hensiktsmessig på grunn av menneskelige, samfunnsmessige og økonomiske omkostninger. Men for mange handlingstyper vil straff kunne være mer hensiktsmessig enn ingen reaksjon. Før man kriminaliserer slik atferd, bør det imidlertid undersøkes om andre, mindre inngripende rettsvirkninger av lovbrudd kan gi et like godt eller mer hensiktsmessig vern av de beskyttede interessene. I det følgende behandles sivilrettslige virkninger av lovbrudd og alternative sanksjoner til straff. Også andre virkemidler, som ikke behandles, kan imidlertid være egnet til å påvirke atferd, ikke minst ulike former for positive reaksjoner som alternativ til negative sanksjoner, for eksempel ulike former for subsidier eller andre støtteordninger.

Kommisjonen har tidligere behandlet alternativer til straff i delutredning I kapittel 28.

4.2.4.2 Privatrettslige virkninger av lovbrudd

Brudd på store deler av lovgivningen får bare privatrettslige virkninger. Et praktisk viktig eksempel er diverse kontraktslovgivning. Man kunne tenke seg at kontraktsbrudd ble straffesanksjonert. På kontraktsrettens område har imidlertid andre sanksjoner, først og fremst erstatning, blitt ansett som tilstrekkelig effektive til å sikre de berørte interessene. Det varierer selvsagt fra rettsområde til rettsområde i hvilken grad privatrettslige virkninger er tilstrekkelige til å sikre etterlevelse av de normene som gjelder.

Før man stiller opp en straffetrussel eller annen offentlig reaksjon for en type lovbrudd, mener kommisjonen det er grunn til å vurdere om privatrettslige virkninger i tilstrekkelig grad kan virke forebyggende på det aktuelle lovområdet. Det har også betydning om privatrettslige virkninger eventuelt på en tilfredsstillende måte kan gjenopprette den skaden som forårsakes av lovbrudd på området. Erstatning og tvangsfullbyrdelse av ulike rettigheter er viktige reaksjoner i denne sammenhengen. I den grad det finnes private eller offentlige tvisteløsningsmodeller eller selvdømmeordninger som fungerer tilfredsstillende på et område, kan også dette tale for å la være å kriminalisere en type lovbrudd. Dette er i tråd med kommisjonens syn om at samfunnet ikke bør ta i bruk strengere reguleringsmidler enn nødvendig for å oppnå ulike målsettinger.

Kommisjonen har ikke hatt anledning til å foreta noen bred vurdering av den privatrettslige stillingen i forhold til alle straffebudene som behandles i utkastet, og det finnes eksempler på lovbrudd som i dag er straffesanksjonert, men som det etter kommisjonens syn er mest naturlig å overføre til privatretten. Kommisjonen foreslår for eksempel å innskrenke straffansvaret etter strl kap 23 om ærekrenkelser til de groveste tilfellene, blant annet ut fra en forutsetning om at privatrettslige reaksjoner som erstatning, oppreisning og mortifikasjon vil være tilstrekkelige i mindre alvorlige tilfeller. Kommisjonen tar imidlertid ikke nærmere stilling til hvordan de privatrettslige reglene bør være på dette området. Også forslagene om ikke å videreføre strl § 397 om overskridelse av retten overfor medberettigede til å utøve rådighet over fast eiendom og strl kap 41 om forseelser med hensyn til private tjenesteforhold, er begrunnet med at slike overtredelser bør håndheves privatrettslig. Det samme gjelder forslagene om ikke å videreføre strl § 430 om plikt for redaktøren av et blad eller tidsskrift til å oppta imøtegåelser av påstander som er framsatt i bladet eller tidsskriftet, og § 430 a om plikt for redaktøren av blad eller tidsskrift til å innta domsslutning, domsgrunner eller forlik i ærekrenkelsessak, jf avsnitt 10.2 nedenfor.

4.2.4.3 Administrative sanksjoner som alternativ til straff

I særlovgivningen finner man en rekke administrative sanksjoner som utgjør et alternativ til straff. Kommisjonen har som nevnt i avsnitt 4.1 foran langt på vei avgrenset sitt arbeid mot en nærmere vurdering av særlovgivningen og går derfor ikke inn på alle de spørsmålene som reiser seg i forbindelse med særlovgivningen og administrative sanksjoner. I det følgende gis en kort framstilling av kommisjonens generelle syn på betydningen av administrative sanksjoner i forhold til spørsmålet om hvilke handlingstyper som bør være straffbare.

Problemstillingene knyttet til administrative sanksjoner er for øvrig under utredning av et annet lovutvalg. Ved kgl res 26. januar 2001 ble Sanksjonsutvalget nedsatt under ledelse av assisterende riksadvokat Hans-Petter Jahre. Utvalget skal på bred basis vurdere hvordan det bør reageres mot lovbrudd, og vil blant annet ta for seg særlovgivningen med særlig sikte på administrative sanksjoner som reaksjon mot lovbrudd i stedet for straff.

Grunnloven § 96 krever at straff ilegges av domstolene. Det er imidlertid ikke et krav at sanksjoner som ikke er straff, ilegges av domstolene. Kompetanse til å ilegge alternative sanksjoner til straff kan derfor i prinsippet legges til både private og offentlige organer. Ofte er det imidlertid mest naturlig at håndhevelse av lovbrudd er en offentlig oppgave. Dersom andre enn domstolene skal ilegge borgerne sanksjoner, er det derfor først og fremst aktuelt å overlate dette til forvaltningsorganer. En vanlig betegnelse på sanksjoner som ilegges av forvaltningen er «administrative sanksjoner». Med «administrative sanksjoner» siktes det til reaksjoner som ilegges av forvaltningen som følge av et lovbrudd, som har et helt eller delvis pønalt, preventivt eller gjenopprettende formål, og som ikke formelt er straff etter strl §§ 15 og 16.

Enkelte administrative sanksjoner kan utgjøre en straffesiktelse (criminal charge) i relasjon til EMK art 6 nr 1, selv om de ikke formelt er straff. I Rt 2000 s 996 kom Høyesterett således til at forhøyet tilleggsskatt etter ligningsloven 13. juni 1980 nr 24 § 10–2 nr 1, jf § 10–4 nr 1, var å regne som en straffesiktelse i forhold til EMK. Det at en sanksjon innebærer en straffesiktelse i relasjon til EMK, innebærer imidlertid ikke at den ikke kan ilegges av forvaltningen. Men de prosessuelle minstekravene som konvensjonen oppstiller, for eksempel retten til kontradiksjon og domstolsprøving, må sikres. Kommisjonen mener det også i forhold til administrative sanksjoner som ikke kommer inn under EMKs vern, er viktig å sørge for betryggende saksbehandlingsregler. Europarådets ministerkomité har utarbeidet en rekommandasjon om hvilke prinsipper som bør legges til grunn ved bruk av administrative sanksjoner, jf Recommendation No R (91) 1 on administrative sanctions, vedtatt 13. februar 1991. Straffelovkommisjonen mener det bør sees hen til denne rekommandasjonen ved utforming og bruk av administrative sanksjoner generelt, også når disse ikke er straff i EMKs forstand.

En type administrativ sanksjon er plikt til å betale et pengebeløp for å ha brutt en handlingsnorm, gjerne i form av et gebyr eller en avgift. Denne reaksjonen har sin strafferettslige parallell i bot. Kommisjonen har tidligere behandlet gebyr og tilleggsavgifter i delutredning I s 223–225. Andre administrative sanksjoner kan være visse typer tyngende forvaltningsvedtak, for eksempel i form av midlertidig eller permanent tilbakekall av tillatelser. Slike sanksjoner kan ha prinsipielle likhetstrekk med rettighetstap etter strl §§ 29 til 31. Også ulike former for inndragning og vinningsavståelse kan være administrative sanksjoner. Slike sanksjoner har sin strafferettslige parallell i inndragning etter straffeloven §§ 34 til 38, som etter straffelovens språkbruk riktignok ikke er straff. Det finnes også andre sanksjoner som kan ha en atferdsregulerende virkning, og som i større eller mindre grad kan sies å ha en parallell i det strafferettslige sanksjonssystemet. Administrative advarsler har således likhetstrekk med betinget påtaleunnlatelse etter strpl § 69 andre ledd. Kommisjonen foreslår dessuten å lovfeste en adgang for politiet til å avgjøre bagatellmessige saker på stedet med en advarsel, jf utkastet til strpl § 67 åttende ledd. En annen administrativ sanksjon er offentliggjøring av identiteten til lovbrytere. Et eksempel på denne sanksjonstypen er konkurransemyndighetenes adgang til å offentliggjøre «opplysninger om vilkår og samarbeid som har til formål eller virkning å begrense konkurransen», jf konkurranseloven 11. juni 1993 nr 65 § 4–2. I strafferetten innebærer strl § 430 a at offentliggjøring av en lovbryters identitet kan bli aktuelt. Bestemmelsen oppstiller på nærmere vilkår en straffesanksjonert plikt for redaktøren av et blad eller tidsskrift til å innta domsslutningen, domsgrunnene eller forliket i ærekrenkelsessak. Bestemmelsen foreslås imidlertid ikke videreført, jf avsnitt 10.2 nedenfor.

Slike administrative sanksjoner kan bare være et alternativ til bøter og kortere fengselsstraffer. Det er følgelig i forhold til mindre alvorlige overtredelser at det er aktuelt å benytte slike sanksjoner alene.

I tillegg til de administrative sanksjonene i særlovgivningen stilles det som regel også opp en straffetrussel for brudd på de samme handlingsnormene. I mange av disse tilfellene vil det sannsynligvis være mulig å oppheve straffetrusselen og nøye seg med de administrative sanksjonene. Terminologi, vilkår og nærmere innhold av sanksjonene er imidlertid lite ensartet i lovgivningen. En opprydding i lovverket med hensyn til dette vil etter kommisjonens syn gjøre det lettere å erstatte straff med administrative sanksjoner.

I tråd med kommisjonens syn om at samfunnet ikke bør ta i bruk strengere reguleringsmidler enn nødvendig, bør straff unngås i den grad administrative sanksjoner forebygger lovbrudd tilstrekkelig effektivt og samtidig er mindre inngripende enn straff. Kommisjonen mener disse forutsetningene vil være oppfylt i mange tilfeller.

Administrative sanksjoner kan være mindre inngripende allerede av den grunn at de ikke formelt er straff. Mange vil føle det belastende å bli straffet også for mindre overtredelser der straffereaksjonen bare er bot. Et annet forhold som bidrar til å gjøre straff, også i form av bot, mer inngripende enn administrative sanksjoner, er den strafferegistreringen som skjer i det sentrale bøteregisteret. Endelig vil møtet med politi og påtalemyndighet kunne bidra til at straff føles mer inngripende enn sanksjoner som ilegges utenfor strafferettsapparatet.

Til tross for at straff av de foran nevnte grunnene kan virke mer inngripende enn administrative sanksjoner, er det ikke nødvendigvis slik at straff er det mest effektive midlet til å forebygge lovbrudd. Mange sakstyper prioriteres lavt av politiet fordi de er mindre alvorlige sammenliknet med andre oppgaver politiet har. Innenfor store deler av reguleringslovgivningen har heller ikke politiet noen spesialkompetanse, slik at etterforskningen blir ressurskrevende og vanskelig. På slike lovområder kan administrative kontrollorganer ha bedre forutsetninger for å etterforske og sanksjonere lovbrudd enn det alminnelige strafferettsapparatet. Særlig gjelder dette dersom det allerede eksisterer organer som fører tilsyn med en type virksomhet. Ved at reaksjonshyppigheten kan økes dersom det er adgang til å ilegge administrative sanksjoner i stedet for straff, kan man oppnå en bedre preventiv effekt. En annen fordel med administrative sanksjoner er at det ofte vil være en nær sammenheng mellom lovbruddets art og sanksjonen. Uaktsom kjøring vil for eksempel kunne lede til tap av førerkort. Dette vil trolig kunne styrke sanksjonens forebyggende effekt ved at lovbryteren får en reaksjon som lett kan relateres til det aktuelle lovbruddet. Administrative sanksjoner vil dessuten i mange tilfeller kunne ilegges raskere enn straff. Dette kan styrke sanksjonens preventive virkning, og er dessuten en fordel av hensyn til lovbryteren.

Kommisjonen har som nevnt foran bare i begrenset grad tatt for seg særlovgivningen, hvor ulike administrative sanksjoner er særlig aktuelt. Forekomsten av alternative sanksjoner i lovgivningen har imidlertid hatt betydning for enkelte av kommisjonens forslag. For eksempel har adgangen til å ilegge administrative sanksjoner i medhold av helsepersonelloven 2. juli 1999 nr 64 kapittel 11 spilt en viss rolle for forslaget om å ikke å videreføre strl § 157, som rammer ulike former for «kvakksalveri», jf avsnitt 10.2 nedenfor. Kommisjonens forslag om å begrense straffansvaret for offentlige tjenestemenn ved brudd på tjenesteplikter etter strl § 325 første ledd nr 2 til 5 er også til dels begrunnet i at administrative sanksjoner kan benyttes. Kommisjonens forslag her innebærer at offentlige tjenestemenns forgåelser i eller utenfor tjenesten som ikke rammes av utk §§ 22–1 til 22–3 om misbruk av offentlig myndighet, eller av andre straffebud, avkriminaliseres og henvises til de administrative sanksjonene som gjelder for det aktuelle arbeidsforholdet, jf for eksempel tjenestemannsloven 4. mars 1983 nr 3 kapittel 2, jf avsnitt 9.8.2 nedenfor.

4.2.5 Betydningen av at en handlingstype allerede er straffbar

Ved vurderingen av om en handlingstype skal være straffbar, er det ikke uten betydning om den aktuelle typen atferd allerede er straffbar. En revisjon av straffelovgivningen innebærer et stort arbeid. Det ville ikke være praktisk mulig å foreta inngående vurderinger av kriminaliseringsspørsmålet for alle tenkelige handlingstyper. Ved vurderingen av hvilke handlinger som skal være belagt med straff, vil det da være naturlig å ta utgangspunkt i gjeldende rett.

En grunn til å være særlig tilbakeholden med nykriminalisering er det betydelige kapasitetsproblemet man har i strafferettsapparatet. I prinsippet skulle det ikke ha noen betydning for kapasitetsspørsmålet om man avholder seg fra å kriminalisere nye handlingstyper, eller om man opphever eksisterende bestemmelser. I praksis viser det seg imidlertid at det ofte er et press i retning av å kriminalisere stadig flere handlingstyper, samtidig som viljen til å oppheve eksisterende straffebud er liten. Det er derfor viktig at lovgiver er særlig på vakt mot unødige nykriminaliseringer dersom området for det straffbare skal holdes på et rimelig nivå.

4.3 Kriminalisering av uaktsomme handlinger

4.3.1 Kommisjonens generelle syn på kriminalisering av uaktsomme handlinger

Kommisjonen har tidligere behandlet spørsmålet om kriminalisering av uaktsomme handlinger i delutredning I s 146–147. Den tidligere kommisjonen mente det kunne være grunn til å kriminalisere uaktsomhet i større utstrekning enn etter gjeldende rett.

Den nåværende kommisjonen har en annen innstilling til kriminalisering av uaktsomme handlinger. Kommisjonen har som et hovedsynspunkt at det bør utvises tilbakeholdenhet med bruken av straff, og at mindre inngripende reaksjoner bør velges dersom det kan gi et tilstrekkelig vern for den aktuelle interessen, jf avsnittene 4.2.1 og 4.2.4.1 foran. Slik kommisjonen ser det, er uaktsomme overtredelser vesentlig mindre straffverdige enn forsettlige overtredelser. En gjerningsperson som forsettlig bryter loven, er vanligvis vesentlig mer å bebreide enn selv den grovt uaktsomme lovbryter. Dette bør reflekteres i strafferammene, jf avsnitt 5.5.2.4 nedenfor, men bør etter kommisjonens syn også ha betydning for spørsmålet om kriminalisering av uaktsomme overtredelser. På denne bakgrunn mener kommisjonen at skyldkravet i straffebestemmelser som den klare hovedregel bør være forsett. Uaktsomhetsansvar krever etter kommisjonens syn en særlig begrunnelse og bør bare oppstilles etter en grundig vurdering av behovet for å ramme uaktsomme overtredelser. Denne vurderingen bør foretas i forhold til de enkelte handlingsnormene i lovgivningen. Et viktig moment av betydning for om det bør gjelde et uaktsomhetsansvar for en handlingstype, er om den aktuelle typen atferd innebærer en fare for alvorlige skadefølger. Videre vil effektivitetshensyn kunne tale for et uaktsomhetsansvar i forhold til straffesanksjonerte plikter. Et krav om forsett vil i mange slike tilfeller kunne skape store bevisproblemer fordi forglemmelse vil være en nærliggende unnskyldningsgrunn. Dette er begrunnelsen for regelen om uaktsomhet som skyldkrav for såkalte ekte unnlatelsesforseelser i strl § 40 andre ledd, som riktignok ikke foreslås videreført som en generell regel, jf avsnitt 8.3.9 nedenfor. Også i andre tilfeller kan effektivitetshensyn tale for et uaktsomhetsansvar. For lovbrudd der bevissituasjonen gjennomgående er vanskelig, kan det bli snakk om å kriminalisere uaktsom overtredelse for å ramme såkalt skjult forsett, jf avsnitt 4.3.3 nedenfor.

Behovet for uaktsomhetsansvar har etter kommisjonens syn ikke alltid blitt tilstrekkelig nøye vurdert av lovgiver. Dette gjelder særlig innenfor særlovgivningen. Her har hensynet til en effektiv kriminalitetsbekjempelse i mange tilfeller blitt anført som et argument for å kriminalisere også uaktsomme handlinger, uten at det egentlige behovet for et uaktsomhetsansvar har blitt nærmere drøftet. Dette har ledet til at skyldformen i særlovgivningen som den praktiske hovedregel har blitt uaktsomhet. Kommisjonen mener den omfattende kriminaliseringen av uaktsomhet innenfor særlovgivningen i mange tilfeller ikke er tilstrekkelig gjennomtenkt. Ikke minst gjelder dette på områder hvor straffetruslene knapt håndheves.

For å sikre at behovet for uaktsomhetsansvar blir konkret vurdert av lovgiver i forhold til de enkelte straffebudene, foreslår kommisjonen at forsett som hovedregel skal være skyldkravet i hele straffelovgivningen, herunder særlovgivningen, jf utk § 3–8 og avsnitt 8.3.9 nedenfor.

For en rekke lovbruddstyper hvor skyldkravet etter gjeldende rett er uaktsomhet eller grov uaktsomhet, foreslår kommisjonen at skyldkravet skal være forsett. Dette gjelder:

• utk § 19–7 om brudd på meldeplikt ved dødsfall

• utk § 20–10 om trafikksabotasje

• utk § 20–11 om sabotasje mot infrastrukturen

• utk § 21–1 om bæring av våpen på offentlig sted

• utk § 25–17 om ulovlig befatning med kjemiske våpen

• utk §§ 28–1 og 28–2 om vanlig og grov voldtekt

• utk § 31–7 om misbruk av legitimasjonspapir (med hensyn til det momentet at dokumentet vil bli brukt uberettiget)

• utk § 32–1 om bedrageri

• utk § 32–3 om lite bedrageri

• utk § 32–9 om villedende og uriktig selskapsinformasjon

I to tilfeller foreslår kommisjonen å endre skyldkravet i forhold til gjeldende rett slik at krav om forsett erstattes med et krav om grov uaktsomhet. Dette gjelder § 25–13 om forgiftning mv av gjenstander til alminnelig bruk (for så vidt gjelder den delen av bestemmelsen som viderefører strl § 153 andre ledd) og § 22–3 om grovt uaktsomt misbruk av offentlig myndighet.

4.3.2 Grov eller simpel uaktsomhet som skyldkrav

Den nåværende kommisjonens generelle holdning til kriminalisering av uaktsomme overtredelser har betydning også for valget mellom simpel og grov uaktsomhet som skyldkrav i bestemmelser der det av særlige grunner foreslås et uaktsomhetsansvar. Straffansvar bør i størst mulig grad gjøres gjeldende der en lovovertreder har opptrådt forsettlig eller i det minste er så mye å klandre at atferden kan karakteriseres som grovt uaktsom. Rene effektivitetshensyn bør bare i begrenset grad kunne begrunne et straffansvar for simpel uaktsomhet. På livsområder hvor feil eller uforsiktighet kan medføre alvorlige skadefølger, kan det imidlertid være nødvendig og rimelig å kreve at det utvises en særlig varsomhet. Straffansvar for simpel uaktsomhet kan da være aktuelt.

Slik kommisjonen ser det, bør skyldkravet heves fra simpel uaktsomhet til grov uaktsomhet i en rekke bestemmelser. Kommisjonen foreslår dette i:

• utk § 20–6 om falsk alarm (jf strl § 349 første ledd for så vidt gjelder den delen av skyldkravet som knytter seg til følgen av handlingen)

• utk § 21–8 om utilbørlig bruk av grove voldsskildringer

• utk § 22–14 om grovt uaktsom innsidehandel

• utk § 22–17 om grovt uaktsom regnskapsovertredelse

• utk § 23–12 om grovt skadeverk på elektronisk lagret informasjon

• utk § 25–3 om grovt uaktsom narkotikaovertredelse

• utk § 25–4 om alvorlig alkoholovertredelse

• utk § 25–7 om grovt uaktsom dopingovertredelse

• utk § 25–9 om etterfølgende inntak av rusmidler

• utk § 25–12 om grovt uaktsom påføring av smitte eller fare for smitte

• utk § 25–13 om forgiftning mv av gjenstander til alminnelig bruk (med hensyn til den delen som viderefører strl § 153 første ledd, jf siste ledd)

• utk § 27–11 om grovt uaktsom betydelig skade på legeme og helse

• utk § 27–12 om grovt uaktsomt drap

• utk § 28–17 om pornografi

• utk § 29–2 om grovt skadeverk

• utk § 31–6 om uriktig erklæring bestemt til bruk som bevis (med hensyn til det momentet i ligningsloven § 12–1 bokstav b at dokumentet er egnet til å oppnå en fordel)

• utk § 32–6 om grovt uaktsomt skatte- og avgiftssvik (med hensyn til det momentet at handlingen kan føre til skatte- eller avgiftsmessige fordeler)

• utk § 32–12 om grovt uaktsom kursmanipulering

• utk § 33–1 om uforsvarlige økonomiske disposisjoner (med hensyn til den delen av strl § 285 hvor skyldkravet er uaktsomhet)

• utk § 33–3 om kreditorbegunstigelse (med hensyn til den delen av strl § 284 hvor skyldkravet er uaktsomhet)

• utk § 33–7 om unnlatelse av å begjære oppbud mv (med hensyn til den delen av strl § 283 a hvor skyldkravet er uaktsomhet)

I forhold til mer alvorlige lovbrudd er det to motstående hensyn som gjør seg gjeldende ved vurderingen av om skyldkravet skal være simpel eller grov uaktsomhet. På den ene side tilsier faren for alvorlige skadefølger at allerede simpel uaktsomhet bør rammes. Behovet for effektive straffebud er større i forhold til alvorlige krenkelser enn i forhold til mer bagatellmessige overtredelser. På den annen side kan det virke urimelig å stille noen til strafferettslig ansvar for alvorlige handlinger dersom den det gjelder bare i begrenset grad kan klandres for sin atferd. Dette synspunktet er særlig aktuelt i forhold til spørsmålet om simpel eller grov uaktsomhet bør være skyldkravet for drap, jf avsnitt 9.13.2 nedenfor.

4.3.3 Kriminalisering av uaktsomme handlinger for å ramme «skjult forsett»

Blant annet på grunn av strafferettens strenge beviskrav vil det ikke alltid være mulig å føre tilstrekkelig bevis for forsett, selv om det i virkeligheten er begått et forsettlig lovbrudd. I slike situasjoner kan man snakke om at det foreligger et «skjult forsett». I enkelte typer saker kan bevissituasjonen i forhold til skyldspørsmålet gjennomgående være særlig vanskelig. Dette kan lede til at det oppstår et press i retning av å kriminalisere uaktsom overtredelse ut fra effektivitets- og kontrollhensyn, selv om slik overtredelse i seg selv ikke bedømmes som straffverdig.

Det er et hovedsynspunkt i kommisjonen at bruken av straff bør begrenses til det nødvendige. Uaktsomme overtredelser som ikke ansees straffverdige, bør derfor som det klare utgangspunkt ikke kriminaliseres. Dersom det i et slikt tilfelle ikke lar seg gjøre å føre bevis for forsett, kan man hevde at det nettopp er fordi det ikke med betryggende grad av sikkerhet lar seg fastslå at det er foretatt en straffverdig handling. Straff i et slikt tilfelle kan virke urimelig, og kriminalisering av uaktsomhet for å ramme «skjult forsett» vil fortone seg som en senking av det beviskravet som er satt til vern for borgerne på strafferettens område.

Eventuelle avvik fra kommisjonens prinsipielle utgangspunkt må etter dette vurderes ut fra en konkret avveining mellom det urimelige i å straffe atferd som i seg selv ikke vurderes av lovgiver som straffverdig, og behovet for kontroll med en aktuell type lovovertredelse. Kommisjonen har etter en slik vurdering lagt en viss vekt på den vanskelige bevissituasjonen ved vurderingen av skyldkravet i enkelte av bestemmelsene i utk kap 25 om vern av helse og miljø, jf avsnitt 9.11.1 nedenfor.

I de tilfellene hvor både forsettlig og uaktsom atferd er straffverdig, er det rimeligvis ingenting prinsipielt i veien for å kriminalisere uaktsomhet. Manglende kriminalisering kan i slike tilfeller etter omstendighetene snarere være en mangel ved lovgivningen. Kommisjonens generelle synspunkt på skyldgradens betydning for straffverdigheten av en straffbar handling har imidlertid ledet til at uaktsomme overtredelser som hovedregel har lavere strafferamme enn tilsvarende forsettlige overtredelser. Dette er behandlet i Torgersens utredning, jf avsnitt 5.2.2.9, og i avsnitt 5.5.2.4 nedenfor.

4.4 Kriminalisering av forsøks- handlinger

4.4.1 Kommisjonens generelle syn på kriminalisering av forsøkshandlinger

Når forsøk på lovbrudd i mange tilfeller er straffbart, begrunnes dette gjerne med at forsøket viser en straffverdig forbrytersk vilje. Kriminalisering av forsøk innebærer altså en vektlegging av en lovovertreders subjektive forhold, snarere enn de objektive sidene av en handling. Både de objektive og de subjektive sidene av en straffbar handling er av betydning for bedømmelsen av handlingens straffverdighet. Ikke minst tillegges de eventuelle skadevirkningene av et lovbrudd vesentlig vekt for hvordan lovbruddet bedømmes. Et sentralt spørsmål er da om dette bør lede til at forsøkshandlinger kriminaliseres i mindre grad enn fullbyrdet overtredelse.

Kommisjonen mener at forsøk i de fleste tilfeller vil være mindre straffverdig enn fullbyrdet overtredelse. I tråd med kommisjonens hovedsynspunkt om at man bør være varsom med straff, innebærer dette etter kommisjonen syn at forsøk på mindre alvorlige lovbrudd ikke bør være straffbart. I gjeldende rett kommer dette til uttrykk ved at forsøk på forseelse som hovedregel ikke er straffbart, jf strl § 49 andre ledd, som dermed avgrenser straffbart forsøk til bare å gjelde i forhold til forbrytelser. Etter utk § 3–3 er forsøk som hovedregel straffbart dersom strafferammen i det straffebudet som blir forsøkt overtrådt, er høyere enn 6 måneder, jf avsnitt 8.3.4 nedenfor. Kombinert med kommisjonens forslag til strafferammer medfører dette at enkelte forsøkshandlinger som er straffbare i dag, ikke lenger vil være det etter kommisjonens forslag. På den annen side innebærer kommisjonens forslag at straffansvaret for forsøkshandlinger i visse tilfeller utvides, slik at enkelte forsøkshandlinger som ikke er straffbare etter gjeldende rett, blir kriminalisert. I avsnitt 8.3.4 nedenfor gis en oversikt over hvilke bestemmelser som kan komme til å avvike fra gjeldende rett når det gjelder straffbarheten av forsøk.

4.4.2 Bestemmelser som likestiller forsøk med fullbyrdet overtredelse

I forhold til de fleste straffebestemmelser kan man sondre mellom tre stadier fram til fullbyrdet lovbrudd: Stadiet for straffri forberedelse, forsøksstadiet og fullbyrdet overtredelse. Forsøk likestilles imidlertid med fullbyrdet overtredelse i enkelte straffebud. En slik likestilling mellom forsøk og fullbyrdet overtredelse følger i en del tilfeller av at gjerningsbeskrivelsen i straffebudet retter seg mot atferd som det er naturlig å betegne som forsøkshandlinger. Strl § 149 er et eksempel på dette. Bestemmelsen retter seg mot den som ved ulykke som beskrevet i strl § 148 «ved Ødelæggelse, Beskadigelse eller Fjernelse af Redskaber eller paa anden Maade søger at hindre dens Forebyggelse eller Bekjæmpelse …». I andre straffebud er forsøk uttrykkelig likestilt med fullbyrdet overtredelse. Et eksempel på dette finner man i vegtrafikkloven 18. juni 1965 nr 4 § 22, jf § 31.

Likestilling mellom forsøk og fullbyrdet overtredelse innebærer at adgangen til straffri tilbaketreden fra forsøk etter strl § 50, jf utk § 3–3 tredje ledd, avskjæres. Årsaken er at det ikke foreligger noe forsøk å trekke seg fra når forsøkshandlingen bedømmes som en fullbyrdet overtredelse.

I forhold til bestemmelser som likestiller forsøk og fullbyrdet overtredelse, kommer heller ikke strl § 51, jf utk § 14–1 nr 9, til anvendelse. Bestemmelsen gir adgang til å sette straffen lavere enn minstestraffen eller til en mildere straffart.

I delutredning V s 84 vurderte den tidligere kommisjonen spørsmålet om straffrihet ved frivillig tilbaketreden i de tilfellene hvor forsøk er likestilt med fullbyrdet overtredelse. Kommisjonen pekte der på at det undertiden kan virke urimelig at det ikke skal være adgang til straffri tilbaketreden i slike tilfeller, og viste til at straffritaksregelen i tidl utk § 86 andre ledd kunne være anvendelig. Kommisjonen la også vekt på at spørsmålet om hvilken adgang det skal være til straffri tilbaketreden, må vurderes ved utformingen av straffebud.

Den nåværende kommisjonen er enig i at det i mange tilfeller vil kunne virke urimelig at adgangen til straffri tilbaketreden avskjæres. Reglene om straffri tilbaketreden er begrunnet i at den som frivillig trekker seg tilbake fra et forsøk, ikke utviser et fast forbrytersk forsett. Dessuten kan reglene motivere lovbrytere til ikke å gjennomføre et påbegynt lovbrudd. Dette taler etter kommisjonens syn for å ikke likestille forsøk med fullbyrdet overtredelse.

Også kommisjonens forslag til regler om straffnedsettelse ved forsøk taler mot å likestille forsøk med fullbyrdet overtredelse i samme grad som etter gjeldende rett. Strl § 51 bestemmer at forsøk skal straffes mildere enn fullbyrdet overtredelse. Denne regelen foreslås ikke videreført, jf delutredning V s 85, men foreslås erstattet av en fakultativ bestemmelse i utk § 14–1 nr 9, som bestemmer at straffen for forsøk kan settes lavere enn minstestraffen eller til en mildere straffart. Det vil etter forslaget ikke lenger være noe behov for å likestille forsøk med fullbyrdet overtredelse for å kunne idømme samme straff for de mest straffverdige forsøkstilfellene som for fullbyrdet lovbrudd. Fordi forsøk gjennomgående er mindre straffverdig enn fullbyrdet overtredelse, bør det imidlertid være adgang til å idømme lavere straff i slike tilfeller.

På denne bakgrunn foreslår kommisjonen i mange tilfeller å ikke videreføre den likestillingen av forsøk og fullbyrdet overtredelse som man finner i den gjeldende straffeloven. Likestilling av forsøk og fullbyrdet overtredelse krever etter kommisjonens syn en særlig begrunnelse. En slik begrunnelse kan være hensynet til et effektivt vern mot visse typer lovbrudd. Kommisjonen foreslår således å likestille forsøk med fullbyrdet overtredelse i utk § 18–1 om høyforræderi, § 18–2 om grovt høyforræderi og § 18–8 om utilbørlig påvirkning av stemmegivning. Dette er nærmere begrunnet i tilknytning til de enkelte bestemmelsene i avsnitt 9.4.2 nedenfor.

4.5 Kriminalisering av forberedelses- handlinger – Erling Johannes Husabøs utredning

4.5.1 Innledning

Forberedelse til en straffbar handling er som hovedregel ikke straffbar etter norsk rett. Visse forberedende handlinger kan imidlertid være straffbare etter særskilte straffebud, jf for eksempel strl §§ 94, 161, 174, 186 og 269.

I delutredning I s 134 drøftet den tidligere kommisjonen i hvilken utstrekning forberedelseshandlinger bør være straffbare. Hovedsynspunktet var at dagens rettstilstand burde opprettholdes, men kommisjonen tok forbehold om å komme tilbake til spørsmålet, da «det kan … tenkes at enkelte forberedende handlinger, f eks planleggelse av visse former for alvorlig straffbar virksomhet, bør være straffbare i seg selv».

Spørsmålet om kriminalisering av forberedelseshandlinger ble også tatt opp i delutredning V s 81, hvor kommisjonen holdt fast ved at hovedregelen bør være at rent forberedende handlinger er straffrie. Etter kommisjonens oppfatning ville et eventuelt straffansvar ha liten forebyggende virkning på grunn av den lave oppdagelsesrisikoen og problemene med å bevise at gjerningspersonen har hatt forsett om å fullbyrde en straffbar handling. Kommisjonen mente likevel at forberedelse til enkelte alvorlige lovbrudd, såsom kidnapping, flykapring og liknende, burde være straffbar. Den nærmere vurderingen skulle foretas under arbeidet med de enkelte straffebudene.

I sin høringsuttalelse til tidl utk § 23 om medvirkning ga Politiets overvåkningstjeneste uttrykk for at det er behov for kriminalisering av forberedelseshandlinger med sikte på grove forbrytelser. Politiets overvåkningstjeneste mente det burde vurderes om vi i norsk straffelovgivning har behov for en alminnelig regel om straffansvar for forberedende handlinger.

Professor dr juris Erling Johannes Husabø fikk 22. mai 1997 i oppdrag å utrede spørsmålet om kriminalisering av forberedelseshandlinger for Straffelovkommisjonen. I mandatet het det blant annet:

«Kommisjonen ønsker å få utredet

– hvor langt straffansvaret for forberedende handlinger strekker seg i dag,

– i hvilken grad det er behov for endringer – enten i form av utvidelser eller innskrenkninger – i straffansvaret for forberedelseshandlinger.

Utredningen skal i hovedsak begrenses til straffeloven. Særlovgivningen bør bare berøres i den grad dette ansees hensiktsmessig for å belyse spørsmål av mer generell karakter.»

Husabø ble bedt om å legge til grunn at kommisjonen i NOU 1992: 23 ikke foreslår noen endringer i forhold til dagens rettstilstand når det gjelder spørsmålet om hvor grensen for straffbart forsøk skal trekkes.

Mandatet pekte videre på tre ulike lovteknikker for kriminalisering av forberedelse og ba om en vurdering av hensiktsmessigheten av disse og eventuelle andre teknikker: For det første kan man gi en nærmere beskrivelse av særlige typer forberedende handlinger til brudd på et annet straffebud, slik dette er gjort i strl §§ 161 og 186. For det andre kan man benytte den teknikken som er valgt i strl §§ 94, 159 og 269 nr 1, hvor forberedelse til brudd på uttrykkelig angitte straffebestemmelser gjøres straffbar. En slik bestemmelse kan gjelde hele straffeloven eller inntas i de aktuelle kapitlene i loven. For det tredje kan man innta en ny bestemmelse i straffelovens alminnelige del som generelt retter seg mot forberedelse av grove straffbare handlinger, og hvor grovheten angis ved en bestemt strafferamme.

Husabø avga sin utredning 3. juli 1998. I utredningen gjør han rede for begrepet «forberedelseshandling», for grensen mellom forberedelse og forsøk og for forholdet til reglene om medvirkning. Videre foretar han en gjennomgåelse av de reglene som kriminaliserer forberedelse etter dagens rettstilstand. Utredningen er senere blitt publisert som del 3 i boken Straffansvarets periferi.

I mandatet ble det også bedt om en undersøkelse av utenlandsk rett med sikte på disse spørsmål. Husabø gjør rede for rettstilstanden i Danmark, Sverige, Finland, Tyskland, Nederland og England. I det følgende avsnittet gjengis Husabøs sammenfatning av denne redegjørelsen fra utredningens kapittel VII – Samanfatning.

4.5.2 Sammenfatningen av fremmed rett i Erling Johannes Husabøs utredning

Ved gjennomgangen av framand rett har fokus så langt vore retta mot særtrekk og samanhengar i det enkelte lands rett. Det mest interessante perspektivet får vi likevel om vi forsøker å trekkja ut visse meir generelle likskapar og skilnader mellom dei enkelte landa (inkludert Norge) si regulering av førebuingshandlingar i vid tyding.

Den klaraste likskapen ser vi når det gjeld rekkevidda av forsøksansvaret. Forsøk vert i alle dei landa vi har trekt fram, straffa i det minste ved grovare brotsverk. Trass ulike teoretiske innfallsvinklar til korleis ein skal dra den nedre grensa for forsøk, synest denne i praksis å bli trekt forbausande likt. Det er såleis ikkje lett å seia om forsøksregelen i svensk, finsk, tysk og engelsk rett går vidare eller mindre vidt enn den norske. Nederlandsk rettspraksis er mogelegvis noko strengare enn i dei andre landa, men skilnaden er ikkje særleg stor. Berre dansk rett står i ei særstilling. Ved å kriminalisera alle slag førebuingshandlingar (i vid tyding) under forsøksregelen, eliminerer ein i hovudsak spørsmålet om å supplera med eigne førebuingsdelikt.

Dansk rett står saman med norsk rett også i ei særstilling når det gjeld rekkevidda av medverkingsansvaret. I dei andre landa som vi har sett på, er alminneleg medverkingsansvar avhengig av at hovudmannen har kome så langt at han har utført ei rettsstridig handling. Dvs. at medverking normalt ikkje er straffbart så lenge hovudmannen er på førebuingsstadiet (før forsøk). For slike tilfelle må ein eventuelt nytta eigne førebuingsreglar. I norsk og dansk rett har ein derimot ikkje denne aksessoriteten mellom medverking og hovudgjerning. Medverkingsansvaret, eller rettare sagt ansvaret for forsøk på medverking, går difor vesentleg lenger.

I dansk rett er sjølvstendiggjeringa av medverkingsansvaret kombinert med den vide forsøksregelen. Det medfører at førebuingshandlingar av alle slag og av alle slags deltakarar er underlagt straffansvar. Skilnaden mellom norsk rett og dei landa der medverkingsansvar føreset ei forsøkt hovudgjerning, er derimot noko mindre. Grunnen til dette er at ei førebuingshandling (i vid tyding) frå ein medverkar si side etter norsk rett vanlegvis berre vil vera forsøk for hans del dersom han ikkje skal ha noko ytterlegare rolle ved førebuinga eller utføringa av brotsverket. Deltakarar som skal ha ei rolle i prosessen vidare, har ikkje utført eit fullendt forsøk og sjeldan heller eit ufullendt medverkingsforsøk, 1 og kan ikkje straffast på dette stadiet. Sagt på ein annan måte: I svensk, finsk, tysk, nederlandsk og engelsk rett reiser spørsmålet om særlege førebuingsdelikt seg i alle tilfelle der hovudmannen ikkje er komen til eit straffbart forsøk. I norsk rett reiser spørsmålet seg i tilfelle der den enkelte deltakaren for sin del ikkje er komen til eit straffbart forsøk.

Førekomsten av allmenne førebuingsdelikt er svært ulik i dei landa som er undersøkt. Engelsk rett går gjennom reglane om «conspiracy» og «incitement» langt i å kriminalisera psykisk førebuing. Det same gjer den tyske straffelova § 30 om m a avtale om brotsverk og forsøk på å anstifta brotsverk, og den svenske brottsbalken sin regel om «stämpling». Sidan forsøk på «anstiftelse» vert omfatta av det norske medverkingsansvaret, er skilnaden til norsk rett først og fremst den vide kriminaliseringa av avtalar. Den nye nederlandske førebuingsregelen for særleg grove brotsverk går også svært langt. Men denne rettar seg mot ulike former for omgang med middel til å utføra eit brotsverk, dvs. fysisk førebuing. Den liknande svenske regelen om «förberedelse» er noko meir konkret avgrensa.

Som ein motpol til desse landa står særleg finsk rett. Trass i at medverkingsansvar føreset ei forsøkt hovudgjerning, har den finske straffelova berre kriminalisert førebuingshandlingar i tilknyting til nokre få straffebod. Norsk rett er samanlikna med dei andre landa også forholdsvis tilbakehalden med å straffa førebuing. Men særleg § 159 om «forbund» og § 161 om omgang med sprengstoff i forbrytersk hensikt, inneheld visse allmenne trekk. Vi må dessutan igjen hugsa på at ansvaret for forsøk på medverking går langt hjå oss.

I dei fleste andre landa som er undersøkt, har ein også ei rekkje spesielle førebuingsdelikt. Det synest ikkje å vera nokon klar samanheng mellom graden av alminneleg førebuingsansvar og førekomsten av særreglar. Til dels kan nok dette skuldast at dei allmenne reglane gjerne berre råkar visse typar førebuingshandlingar. T d har ein både i England og Tyskland mange særreglar for «fysisk» førebuing, medan ein i Nederland har meir særreglar for «psykisk» førebuing. Men dels skuldast det nok også at ein gjerne ikkje har føreteke nokon samla revisjon der både dei allmenne og spesielle førebuingsreglane har blitt gjennomgått og sett i samanheng.

4.5.3 De rettspolitiske vurderingene i Erling Johannes Husabøs utredning

Her gjengis utredningens kapittel V – Rettspolitiske vurderingar:

4.5.3.1 Grunnkrav til ei kriminalisering

4.5.3.1.1 Konkret legitimering av behovet

Som Straffelovkommisjonen har uttrykt det, er straff «et tilsiktet onde som griper til dels sterkt inn i lovbryterens frihet eller økonomi». 2 I ein rettsstat er det difor nødvendig å stilla visse grunnleggjande krav til ei kriminalisering av førebuingshandlingar, såvel som andre handlingar.

Problemstillinga her er likevel ei anna enn der det blir diskutert å innføra nye, sjølvstendige brotsverk. Spørsmålet er ikkje kva rettsgode som skal vernast, og heller ikkje kva grunndelikt straffelova bør ha. Spørsmålet er kor langt i forkant av det enkelte brotsverket si realisering ansvaret bør utstrekkjast.

Når lovgivar har kriminalisert ein bestemt handlemåte, kan det kanskje hevdast at også ei kvar førebuing av eit slikt brotsverk i og for seg er ein samfunnsmessig uønskt handlemåte. 3 Men dette er ikkje grunngiving nok til å kriminalisera førebuinga. I våre dagar er det uaktuelt å straffa eit kvart utslag av ein forbrytersk tanke. Det må kunna påvisast eit samfunnsmessig behov for å utvida det strafferettslege vernet om det aktuelle rettsgodet til den aktuelle typen førebuingshandlingar. Dessutan må dette behovet vera tungt nok til å vega opp for dei uheldige sideverknadene som ei kriminalisering måtte ha.

Gjennom forsøksregelen har lovgivar (for «forbrytelser») akseptert at det er legitimt og nødvendig også å straffleggja visse handlingar som går i førevegen for sjølve utføringa av brotsverket. I motiva til straffelova blir dette forklart med at den forbryterske viljen i forsøkstilfelle har manifestert seg på ein slik måte at «der lader antage, at den besidder den til Forbrydelsens Udførelse fornødne Styrke og Bestemthed». 4 Ei meir objektivisert grunngiving er at ei forsøkshandling framkallar slik «oppsikt og uro» at samfunnet gjennom strafferetten bør markera avstand til handlemåten. 5 Spørsmålet her er om det er legitimt og nødvendig å gå lenger i retning av å straffeleggja førebuingshandlingar i vid tyding enn det som følgjer av forsøksansvaret.

Dette spørsmålet må sjåast i samanheng med behovet for vern om det enkelte rettsgodet allereie lovgivar sin bruk av faredelikt og handlingsdelikt viser at behovet for ei «vernesone» ut over den direkte krenkinga av rettsgodet, varierer mykje frå område til område. T d har straffelova ei rekkje straffebod som på ulike måtar vernar om det same godet som § 233 om forsettleg drap. Og som vi har sett, byggjer den noverande kriminaliseringa av førebuingshandlingar på ei slik konkret vurdering i høve til dei enkelte brotsverkstypane.

Prinsipielt sett er dette etter mitt syn den rette linja å følgja også i framtida. Det betyr ikkje at ein i utgangspunktet bør avvisa ei kvar form for meir generell regulering av førebuingshandlingar. Men lovgivar bør først ha vurdert omsyna for (jf punkt 2) og mot (jf punkt 3) førebuingsansvar i relasjon til kvar av dei brotsverkstypane som regelen eventuelt vil gjelda for. Denne grunnhaldninga har også Straffelovkommisjonen tidlegare gitt uttrykk for. 6

4.5.3.1.2 Økonomisering med straffansvar

Ved ei kvar kriminalisering bør ein dessutan vurdera bruken av samfunnet sine ressursar nøye. Vi må kunna gå ut frå at samfunnet har avgrensa ressursar til rettshandhevinga. Dess fleire handlingar som blir gjort straffbare, dess mindre ressursar vil det då kunna setjast inn i handhevinga av kvart enkelt straffebod. Dette vil kunna svekkja straffeboda sin avskrekkande funksjon. Det er også ein fare for at ein «inflasjon» i straffelagte handlingar, vil kunna svekkja kvart enkelt straffebod sin moraldannande funksjon. 7 På denne bakgrunn har m a Riksadvokaten ved fleire høve åtvara mot tendensen til stadig nykriminalisering.

Førebuingsansvar skaper rett nok ikkje nye grunndelikt, men knyter seg til eksisterande straffebod. Likevel inneber det ei utviding av det straffbare området. Særleg dersom ein innfører meir generelle førebuingsreglar, vil det bli tale om ei omfattande nykriminalisering. Dei generelle ulempene ved ei slik utvikling bør difor avvegast nøye mot behovet for å råka førebuingshandlingar med straff.

4.5.3.1.3 Konkretisering av den straffbare handlinga

Legalitetsprinsippet er, slik grl. § 96 uttrykkjer det, først og fremst eit krav til domstolane om å halda seg innanfor ramma av straffelovgivinga. Men som rettsstatleg idé har det også ei side til lovgivaren, som i tysk rett går under namnet «Bestimmtheitsgebot». 8 Eit straffebod bør utformast så eintydig som mogeleg, slik at det gir mest mogeleg rettleiing til borgarane som skal etterleva det og dommarane som skal dømma etter det. 9 Eit minstekrav er at straffebodet inneheld ei viss konkretisering av objektive kjenneteikn ved den straffbare handlinga. 10

Dette kravet til lovgivinga følgjer også av menneskerettane, jf EMK art. 7 om at straff må ha heimel i gjeldande «law». 11 I Sunday Times-saka, uttalte domstolen i Strasbourg om det liknande (og minst like strenge) kravet til «law» i art. 10 (2): 12

«Secondly, a norm cannot be regarded as a «law» unless it is formulated with sufficient precision to enable the citizen to regulate his conduct: he must be able – if need be with appropriate advice – to foresee, to a degree that is reasonable in the circumstances, the consequences which a given action may entail. Those consequences need not be foreseeable with absolute certainty: experience shows this to be unattainable. Again, whilst certainty is highly desirable, it may bring in its train excessive rigidity and the law must be able to keep pace with changing circumstances. Accordingly, many laws are inevitably couched in terms which, to a greater or lesser extent, are vague and whose interpretation and application are questions of practice.»

Sjølv om det skal mykje til før eit straffebod kjem på kant med lovskravet etter EMK, blir det her gitt uttrykk for ei viktig rettesnor for lovgivaren.

Ved førebuingsansvar er det større «avstand» mellom den kriminaliserte handlemåten og det fullførte brotsverket. Det ligg også føre mindre konkrete handlingar enn på forsøks- og utføringsstadiet. Dette gjer det generelt sett vanskelegare å oppnå ei tilfredsstillande konkretisering av kva handlemåtar som skal utgjera straffbar førebuing. Kravet til konkretisering er likevel noko lovgivar til ei viss grad kan ta omsyn til ved utforminga av førebuingsdelikta.

4.5.3.2 Behovet for å kriminalisera førebuings- handlingar

4.5.3.2.1 Framveksten av organisert kriminalitet

Både i Norge og andre land er det særleg trusselen frå den organiserte kriminaliteten som har aktualisert spørsmålet om å utvida førebuingsansvaret. Den moderne kriminalitetsutviklinga er nyleg skildra av det såkalla Metodeutvalet i NOU 1997: 15.

Metodeutvalet held fram at vi også i Norge i dag har kriminelle organisasjonar med ein fast struktur og ein hard, indre justis. Den moderne organiserte kriminaliteten har ofte ein internasjonal karakter, og nyttar gjerne moderne kommunikasjonsmetodar (GSM-telefon, internett m v). Det blir stadig oftare nytta vald og truslar for å sikra eigne interesser, og for å hindra politiet si etterforsking. Eit hovudområde for organisert kriminalitet er narkotikabrotsverk. Men ei rekkje andre former for kriminalitet spring ofte ut av dette, typisk vinningskriminalitet. Også organisert innføring og produksjon av ulovleg sprit er eit omfattande problem. Dei siste åra har det dessutan blitt avdekt alvorlege former for organisert kriminalitet med utspring i høgre-ekstreme miljø, satanistgrupper og visse motorsykkelklubbar.

Kriminalitet som er organisert, representerer generelt ein større trussel mot samfunnet enn brotsverk som blir planlagt og utført av enkeltpersonar. Kriminaliteten blir førebudd og utført med større innsikt og innsats. Gjennom organisasjonen og den enkelte forbryterske avtalen blir det dessutan skapt bindingar mellom partane, som gjer sannsynet for ei gjennomføring av planane større. Vanskane med å avdekkja kriminaliteten blir også større når førebuinga skjer i eit frå før lukka miljø. Utviklinga innan den organiserte kriminaliteten må difor følgjast nøye av styresmaktene, og møtast med mottiltak.

Eit slikt mottiltak kan vera å utvida politiet sin kompetanse til å nytta ulike etterforskingsmetodar, slik Metodeutvalet har gått inn for. Eit anna mottiltak kan vera å utvida straffansvaret for førebuingshandlingar. Kor effektivt det siste vil vera, vil ikkje berre koma an på kva preventive verknader førebuingsansvar vil kunna ha, jf punkt 4.5.3.2.2 og 4.5.3.2.3 nedanfor. Det har også samanheng med at ei strafflegging av førebuingshandlingar vil gi politiet høve til å nytta inngripande etterforskingstiltak på eit tidlegare kriminalitetsstadium, jf punkt 4.5.3.2.4.

4.5.3.2.2 Preventive verknader av ein straffetrussel mot førebuing

Den allmennpreventive verknaden av å trua førebuing til eit brotsverk med straff er neppe særleg stor. For straffetrusselen sin avskrekkande verknad er «hovudstraffebodet» nok. Den som førebur eit brotsverk, viser at han ikkje let seg skremma særleg mykje av denne straffetrusselen. Då er det liten grunn til å tru at det vil verka vesentleg meir avskrekkande på han om også førebuing av brotsverket vert gjort straffbart. Det er dessutan ofte berre tilfeldig om førebuingshandlingar vert oppdaga. 13

Også ein eventuell moraldannande verknad av sjølve straffetrusselen vil langt på veg vera uttømt i og med «hovudstraffebodet». Det er dette som markerer at handlemåten er samfunnsmessig uakseptabel. At enkelte typar straffebod blir supplert av eit omfattande førebuingsansvar, kan nok likevel bidra til å styrkja inntrykket av at dette er brotsverk som lovgivar ser særleg alvorleg på.

4.5.3.2.3 Preventive verknader av å straffa konkrete førebuingstilfelle

Dersom det blir avdekt konkrete tilfelle av førebuing til brotsverk, kan det truleg ha både ein individualpreventiv og ein viss allmennpreventiv effekt å straffa dei involverte.

Den individualpreventive verknaden vil først og fremst vera at ein meir effektivt stansar planane, og for ei tid kanskje også (ved fridomsstraff) hindrar personane i å føreta andre, liknande brotsverk. Dette kan illustrerast med førebuing til ran. I Nederland kunne ein før 1994 ikkje straffa for slik førebuing. Som nemnt framanfor (V, 5.3.1), medførte det at ein ikkje alltid fekk stansa planane på ein tilfredsstillande måte. For «profesjonelle» ransmenn vil det lett kunna ha den effekten at dei trekkjer lærdom av erfaringane med politiet, og går endå meir «profesjonelt» til verks neste gong. Hjå oss kan vi derimot straffleggja for å ha inngått «forbund» om ran i slike tilfelle (§ 269 nr. 1). 14 Ved t d førebuing til bortføring av barn har vi derimot ingen tilsvarande heimel for å straffa førebuinga. Men ved bruk av m a utvising (dersom utlendingar) og opphaldsforbod etter strpl. § 222 a kan ein truleg oppnå noko av den same nøytraliserande effekten. Det same gjeld der ein kan straffa for andre brotsverk som er gjort under førebuinga, t d ulovleg omgang med våpen eller bilbrukstjuveri.

I høve til det lovlydige publikum kan det i somme tilfelle verka desillusjonerande dersom førebuing til brotsverk blir avdekt utan å bli straffa. Det kan gi eit inntrykk av at det ikkje var så farleg, og dermed svekka den allmennpreventive verknaden av grunndeliktet. I enkelte tilfelle kan det jamvel opplevast som støytande mot rettskjensla å lata førebuinga gå fri for straff. Det gjeld nok særleg der førebuinga framstår som spesielt farleg, og i det ytre er prega av det forbryterske føremålet. Det er nettopp i denne typen tilfelle straffelova i dag har eigne førebuingsdelikt. 15 Då gjer nokre av dei same omsyna seg gjeldande som grunngir forsøksansvar, jf punkt 4.5.3.1.1 framanfor. Det er dessutan grunn til å tru at folk vanskelegare vil slå seg til ro med manglande straffansvar for førebuing der det dreier seg om særleg alvorlege brotsverk som ved eventuell fullføring ville ha ført til meir eller mindre uopprettelege skadar. Tankar om «forholdsmessighet» er djupt nedfelt i rettskjensla, ikkje berre når det gjeld straffutmålinga. 16 Det er nok også ein samanheng mellom brotsverket sin alvorsgrad og kor langt folk oppfattar det som legitimt og nødvendig å straffa førebuingshandlingar når slike vert oppdaga. 17

Dersom Metodeutvalet sine forslag får politisk gjennomslag, vil politiet få ei rekkje utvida fullmakter på etterforskingsstadiet. Det blir m a føreslått å gi høve til å nytta telefonkontroll i alle typar saker der strafferamma er meir enn 6 års fengsel. 18 Dessutan blir det føreslått å gi høve til romavlytting i saker med ei strafferamme på minst 10 år. Det skal framleis vera eit grunnkrav om skjellig grunn til mistanke om eit brotsverk. Men denne typen metodar vil også gi mykje informasjon om andre forhold enn det som mistanken i utgangspunktet gjeld. 19 Ei praktisk form for overskotsinformasjon er opplysningar om førebuing til (andre) brotsverk. Ei utviding av metodebruken vil difor venteleg også bidra til avsløring av fleire straffbare forhold på førebuingsstadiet. Dermed kan det hevdast at behovet for å kunna reagera med straff på dette stadiet også blir større.

4.5.3.2.4 Behov for bruk av tvangsmidlar på førebuingsstadiet

Uavhengig av om Metodeutvalet sine forslag går gjennom, vil ei utviding av førebuingsansvaret medføra ei utviding av politiet sine fullmakter. Høvet til å nytta tvangsmidlar blir flytta fram til eit tidlegare kriminalitetsstadium. Politiet vil kunna føreta t d ransaking, varetektsfengsling og (i den grad lova tillet det) telefonkontroll allereie når det er skjellig grunn til mistanke om ei førebuingshandling. Dei vil dermed få liknande fullmakter som politiet i dag har i saker som gjeld rikets tryggleik. 20

Ut frå eit ønskje om mest mogeleg effektivitet i politiet sin kamp mot kriminaliteten, framstår dette som ein klart positiv effekt av utvida førebuingsansvar. Dersom politiet kan avdekkja, tiltala og iretteføra kriminelle allereie på førebuingsstadiet, kan liv, eigedom eller andre verdiar bli spart. Det er «betre føre var enn etter snar».

Ønskjet om å kunna nytta tvangsmidlar kan likevel ikkje isolert sett grunngi ei kriminalisering av førebuingshandlingar. Bruken av tvangsmidlar er inngripande tiltak som i seg sjølv treng ei konkret legitimering, og denne er knytt til at det er mistanke om straffbare forhold. Det vil då bli eit sirkelresonnement å grunngi ei kriminalisering med behovet for å nytta tvangsmidlar. Strafflegging av førebuingshandlingar må ha andre, sjølvstendige grunnar, jf framanfor. I totalvurderinga av om ei kriminalisering er hensiktsmessig, må ein etter mitt syn likevel kunna ta omsyn til dei prosessuelle konsekvensane. Men då høyrer det også med til vurderinga å drøfta om effektiviteten i kampen mot (særleg) organisert kriminalitet kan fremjast med alternative verkemiddel, t d auka ressursar innanfor ramma av dagens regelverk.

4.5.3.3 Uheldige sideverknader

4.5.3.3.1 Innskrenking av den private handlefridomen

Den private handlefridomen blir verdsett høgt i vårt samfunn, m a fordi det gir rom for ei variert, individuell utfalding av intresser, evner og anlegg. Ei kvar framflytting av grensa for straffansvar vil nødvendigvis innskrenka denne handlefridomen. Straffansvaret vil bli utvida til handlingar som i det ytre har ein fullt legitim karakter, slik som arbeid, innkjøp og samtalar. Sjølv om det i tillegg blir stilt vilkår om eit kriminelt forsett, må dette reknast som prinsipielt uheldig. Det kan nemleg vera vanskeleg både for borgarane og rettsapparatet å skilja etter om handlingar har eit kriminelt siktemål eller ikkje. Det vil dermed bli skapt ei større uvisse mellom folk om kva som er lovlege og ulovlege handlingar.

Kor merkbar innskrenkinga i den private handlefridomen vil bli, kjem likevel an på kva rettsområde det dreier seg om, og kva handlingar som blir kriminaliserte. Også dette tilseier at kriminalisering av førebuingshandlingar bør vurderast nokså konkret, jf punkt 4.5.3.1.1 framanfor. Når det gjeld handlingstypar kan vi kanskje skilja mellom handlingar som høyrer til kjernen i den «private sfære» og handlingar som ligg meir i periferien av det vi reknar som viktig å ha fridom til. 21 Til kjerneområdet høyrer ikkje minst tankane våre. Difor blir det ofte framhalde som eit grunnprinsipp i forsøkslæra at «tanken er fri» eller «für’s Denken kann man niemand henken». Men også samtalar og utveksling av informasjon er ein sentral del av privatlivet. Når det kjem til inngåing av forpliktande avtalar, er vi derimot vande med at rettsordninga set visse grenser. På liknande måte kan vi framheva visse fysiske handlingar som typisk høyrer til den private sfære, slik som arbeid med eigne hender og daglegdagse innkjøp. Andre handlingar som er meir uvanlege eller spektakulære, er i større grad undergitt offentleg regulering.

4.5.3.3.2 Auka subjektivering av straffansvaret

Eit omfattande førebuingsansvar, slik det er innført i Nederland og føreslått innført i Sverige, vil medføra grunnleggjande endringar i strafferetten og strafferettspleia sin karakter. Fokus vil bli flytta frå den ytre handlemåten og til gjerningsmannen sitt forsett.

Ved fullført brotsverk er det den ytre handlinga eller verknadene av denne som får rettsapparatet til å reagera. Problemstillinga er då, både for politiet og domstolane, om nokon kan tilreknast det som har skjedd som forsettleg eller aktlaus handling. Også ved forsøk ligg det føre ei eller anna oppsiktsvekkjande handling. Såleis har ein i rettspraksis lagt vekt på om handlinga i «tid og karakter» ligg nær eit fullført brotsverk av den aktuelle typen. 22 Kravet om forsett har rett nok større betydning, sidan forsettet må gå ut over det som alt er gjort og dekkja ei fullføring av brotsverket (subjektivt overskot). Men utgangspunktet er likevel ein handlemåte som har kome svært langt, og som har vekt ei viss oppsikt.

Ved eit omfattande førebuingsanvar vert dette biletet vesentleg endra. Den føreslåtte nye svenske regelen gjer som nemnt førebuing med alle slag middel straffbart. Det medfører at førebuingsansvar kan knytast til ei rekkje handlingar som har ein daglegdags, og ytre sett normal karakter. T d kjøp av ein skrutrekkjar, leige av ein bil eller eit hotellrom, eller arbeid med eit dataprogram. Dermed får skuldkravet ein langt meir avgjerande funksjon, både ved etterforsking og domfelling. Det kriminelle forsettet overtek langt på veg den ytre handlemåten si rolle som utløysande faktor ved etterforskinga, og som utgangspunkt for domstolane si vurdering av straffansvar. 23

Ei slik subjektivering av straffansvaret gir inntrykk av at det er sinnelaget strafferettspleia er ute etter, og ikkje den ytre krenkinga eller farevaldinga. Fokus blir flytta frå handlemåten og til gjerningsmannen, frå «krenkingsstrafferett» til «sinnelagsstrafferett». Dette gir etter mitt syn uheldige signal om strafferetten si oppgåve i samfunnet. Oppgåva bør framleis primært vera å reagera mot ytre sett uakseptable handlingar, ikkje å kontrollera borgarane sin handlingsmotivasjon. 24 Subjektiveringa av ansvaret aukar også risikoen for urette domfellingar, jf punkt 4.5.3.3.3 nedanfor. Dessutan opnar det, gjennom reglane om tvangmildlar, for auka politikontroll av borgarane si «private sfære», jf punkt 4.5.3.3.4 nedanfor.

4.5.3.3.3 Større risiko for urette domfellingar

Ved førebuingsansvar har personen ikkje kome så langt i handlingsrekkja som ved ansvar for forsøkt eller fullført brotsverk. Dette fører til at domstolane får eit svakare grunnlag for si bevisvurdering. Det kan rett nok vera like lett (eller vanskeleg) som elles å føra bevis for dei enkelte objektive gjerningsmomenta som førebuingsregelen krev, t d at personen har kjøpt inn eit hjelpemiddel. Men også bevisføringa for forsett blir i mange tilfelle influert av den ytre handlemåten. 25 Når domstolane ikkje har ei tilståing eller andre direkte uttrykk for personen sitt forsett å halda seg til, føretek ein gjerne indirekte slutningar ut frå dei handlingane han har gjort. Denne bevisføringa vert vanskelegare og meir usikker dess mindre personen (så langt) har gjort.

Sett i samanheng med at forsettskravet får ei meir dominerande rolle i totalvurderinga, jf forrige punkt, kan dette etter mitt syn auka risikoen for urette domfellingar. 26 Domstolane skal rett nok lata rimeleg tvil koma tiltalte til gode. Men når bevisføringa vert meir usikker, vert domstolane også meir usikre på når kravet til bevisovervekt er oppfylt.

4.5.3.3.4 Auka politikontroll i den «private sfære»

Utvida førebuingsansvar medfører som nemnt i punkt 4.5.3.2.4 framanfor, ei framflytting av høvet til å nytta tvangsmidlar i etterforskinga. Dette har ikkje berre positive sider. Den auka effektiviteten i etterforskinga vil gå ut over privatlivets fred. 27 Fleire hus kan ransakast, fleire telefonar kontrollerast osv. Kravet om skjellig grunn til mistanke avgrensar tilsynelatande mot å føreta slike inngrep overfor vanlege, lovlydige borgarar. Men på mistankestadiet veit ein ikkje sikkert kven som er skuldige og kven som er uskuldige. At bruk av tvangsmidlar av og til går ut over uskuldige, er difor ein kalkulert risiko frå styresmaktene si side.

Problemet med førebuingsansvar er at det aukar denne risikoen, av tre grunnar. For det første vert området for bruk av tvangsmidlar utvida. 28 For det andre blir det ikkje kravd eit like manifest objektivt grunnlag for ansvar, og dermed heller ikkje for den mistanken som må vera til stades. Mykje vil stå og falla med om det er skjellig grunn til mistanke om eit forbrytersk forsett. I prøvinga av om tvangsmidlar kan nyttast, vil domstolane truleg ha vanskeleg for å overprøva påtalemakta si vurdering på dette punktet. Erfaringane frå område der vi i dag har eit vidt førebuingsansvar, først og fremst saker som gjeld rikets tryggleik, tilseier i alle fall ein viss skepsis til domstolane sin kontrollfunksjon når ansvarsgrunnane vert såpass vage. 29 For det tredje vil det truleg tilflyta meir overskotsinformasjon dersom ein opnar for ransaking, beslag og andre tvangsmidlar på førebuingsstadiet.

Dersom Metodeutvalet sine forslag blir gjennomførte, vil ei utviding av førebuingsansvaret i endå større grad gå ut over omsynet til privatlivets fred. Dei to endringane vil få ein kumulativ effekt som overstig verknadene av den enkelte reformen isolert sett. Politiet sitt høve til kontroll av den «private sfære» vil bli vesentleg utvida. Ei slik omlegging krev i det minste ein omfattande offentleg debatt om det er ei slik samfunnsutvikling vi ønskjer (og treng). Debatten er starta når det gjeld utviding av metodebruken, men har førebels ikkje teke opp i seg spørsmålet om å kombinera med utvida førebuingsansvar.

4.5.3.4 Generelle synspunkt på kor langt straffelova bør gå

Vektlegginga av dei ulike rettspolitiske omsyna, og den samla vurderinga, vil til sist bli avhengig av eit skjønn. Etter mitt syn er det i dag grunn til å avvisa forslaget om å innføra eit generelt førebuingsansvar for alvorlege brotsverk. Det gjeld både ein generell regel om avtalar (jf engelsk og tysk rett), ein generell regel om fysiske førebuingshandlingar (nederlandsk rett), og ein kombinert regel (jf det svenske lovforslaget).

For det første er det ikkje dokumentert eit tilstrekkeleg behov for ei slik vesentleg utviding av straffansvaret, jf punkt 4.5.3.1.1 og 4.5.3.1.2 framanfor. At det føregår ein forholdsvis omfattande organisert kriminalitet, er eit generelt problem, der ulike verkemiddel kan tenkjast nytta. Sjølv om overvakingspolitiet har bedt om ei vurdering av ein generell førebuingsregel, har korkje politiet, påtalemakta eller andre påvist konkrete forhold som i dag gjer nettopp ei slik løysing nødvendig. Det har dessutan vore lite offentleg diskusjon om problemstillinga.

For det andre viser døma frå andre land at ein generell førebuingsregel lett vil bli abstrakt og utydeleg, jf punkt 4.5.3.1.3 framanfor. Særleg gjeld dette dersom regelen skal retta seg mot ulike former for fysisk førebuing. Det svenske lovforslaget illustrerer dette, gjennom formuleringa «befattar sig med hjälpmedel eller pengar eller vidtar andra förberedande åtgärder». Behovet for ei avgrensing vert forsøkt ivareteke ved at ansvar ikkje skal idømmast i «ringa fall». Men dermed vert mykje av innhaldet i regelen overlate til påtalemakta og domstolane sitt skjønn. For borgarane sin rettstryggleik er det lite tilfredsstillande. Den nederlandske regelen forsøker å koma denne typen innvendingar i møte, gjennom ei uttømmande opprekning av førebuingsmiddel og ulike former for omgang med dette. Men for å fanga opp førebuing av mange ulike slag kriminalitet, er opprekninga gjort så omfattande at problemet meir er å tenkja seg kva som kan falla utanfor. Regelen har i tillegg eit vilkår som skal ivareta koplinga til ei (tenkt) fullføring av eit brotsverk, og avgrensa mot daglegdagse, «nøytrale» handlingar. Men dette vilkåret, uttrykket «tydelig bestemt», er det motsette av tydeleg. Dermed får den kriminelle hensikten etter mitt syn ein for sentral funksjon, jf punkt 4.5.3.3.2 framanfor.

Ei generell kriminalisering av avtale om brotsverk, møter ikkje dei same problema. Dersom det blir gjort straffbart å inngå avtale å utføra ein spesiell type brotsverk, vil folk nokså lett forstå kva regelen råkar. Blir avtale om alle slag brotsverk kriminalisert, vil problemet meir vera den generelle vansken med å vita kva handlingar som utgjer eit brotsverk (normvillfaring). Førekomsten av ein avtale er også eit mogeleg bevistema, som domstolane på andre rettsområde har god erfaring med. Men ein forbrytersk avtale vil nok sjeldan bli oppdaga, og endå sjeldnare ført for domstolane utan at avtalen er kombinert med visse fysiske førebuingshandlingar. 30 Det er likevel ikkje noko innvendig mot ein slik regel. Regelen må dessutan kombinerast med eit hensiktskrav, som er vanskelegare bevismessig. Men når det objektivt må bevisast at det ligg føre ein avtale med eit forbrytersk føremål, vil dette danna ein bakgrunn for vurderinga av om avtalen var alvorleg meint.

Når eg ikkje vil gå inn for ein generell avtaleregel, slik ein t d har i engelsk rett, skuldast det likevel ikkje berre manglande dokumentasjon av behovet. Ein slik regel gjer eit djupt innhogg i den private handlefridomen, og vil opna opp for vesentleg meir kontroll av privatlivet (den «frie sfære»), jf punkt 4.5.3.3.1 og 4.5.3.3.4 framanfor. Særleg gjeld dette dersom regelen også skal gjelda for brotsverk som mange har med å gjera, anten som deltakarar eller som personar i randsona av kriminaliteten. Vi kan t d tenkja på kjøp og sal av heimebrent, smuglarsprit og narkotika. Når straffelova i dag kriminaliserer avtale om ulike former for landssvik, eldspåsetjing og ran, rører det langt mindre ved kvardagslivet til folk flest.

Etter gjeldande rett er kriminaliseringa av avtalar og andre former for førebuing avgrensa til visse typar alvorlege brotsverk der eit forsøk eller ei fullføring lett kan føra til uboteleg skade. Lovgivar har dermed teke fatt i den typen tilfelle der førebuinga er særleg farleg og behovet for ei kriminalisering størst. Det er også i slike tilfelle folk si rettskjensle «krev», eller i alle fall legitimerer, eit utvida førebuingsansvar, jf punkt 4.5.3.2.3 framanfor. Etter mitt syn er dette vegen å gå også i framtida. I den meir konkrete drøftinga av kva førebuingsreglar straffelova bør ha, vil eg skilja mellom dei same hovudtypane av førebuingshandlingar som i kapittel III framanfor.

4.5.4 Kommisjonens syn

Kommisjonen er enig i Husabøs syn om at det i dag ikke er grunn til å innføre et generelt forberedelsesansvar for alvorlige straffbare handlinger. Det vises til begrunnelsen for dette standpunktet i det foregående avsnittet. Kriminalisering av avtaler og andre former for forberedelseshandlinger er i dag avgrenset til visse typer alvorlige overtredelser. Denne mer kasuistiske tilnærmingen bør etter kommisjonens syn følges også i den nye straffeloven. I de enkelte skissene til kapitler i lovens spesielle del tar kommisjonen opp spørsmålet om eksisterende bestemmelser om straffansvar for forberedelseshandlinger bør videreføres, og om det bør innføres enkelte nye slike bestemmelser, jf kapittel 9 nedenfor. Bestemmelser som retter seg mot forberedelseshandlinger, foreslås i:

• utk § 16–4 om avtale om krigsforbrytelse, folkemord og forbrytelse mot menneskeheten

• utk § 18–6 om forberedelse til høyforræderi, angrep mot de høyeste statsorganenes virksomhet eller inngrep overfor andre viktige samfunnsinstitusjoner

• utk § 20–9 om avtale om kapring

• utk § 20–12 om avtale om sabotasje mot infrastrukturen

• utk § 26–5 om avtale om grov frihetsberøvelse

• utk § 26–6 om slaveri, med hensyn til videreføringen av strl § 225 tredje ledd

• utk § 27–7 om avtale om drap eller om betydelig skade på legeme og helse

• utk § 29–6 om avtale om brannstiftelse og annen særlig farlig ødeleggelse

• utk § 30–9 om avtale om ran

I tillegg til de nevnte straffebudene er det en rekke straffebud rettet mot handlinger som ikke i seg selv er skadelige, jf avsnitt 4.2.2 foran, men som kan lede fram til skadelige straffbare handlinger. De kan derfor sies å ramme forberedelseshandlinger, men lovteknikken for dette er en annen enn i de straffebudene som er listet opp foran. Et eksempel er utk § 23–7 om videreformidling av passord mv. Overtredelser av bestemmelsen vil stort sett utgjøre et forstadium til andre lovbrudd, først og fremst brudd på informasjonsbeskyttelse, jf utk §§ 23–3 og 23–4. Kommisjonen foreslår også et eget kapittel som særlig har til formål å forebygge at andre straffbare handlinger blir begått, jf avsnitt 9.7 nedenfor om utk kap 21 om generelle bestemmelser til forebygging av andre straffbare handlinger.

4.6 Avkriminalisering og nykriminalisering i kommisjonens forslag

Ved en slik samlet gjennomgåelse av straffeloven som kommisjonen har foretatt, er det flere forhold som kan føre til at området for det straffbare justeres noe utover de forslagene som tar direkte sikte på materielle endringer i straffelovens spesielle del.

Kommisjonens forslag til alminnelig del i den nye straffeloven har en viss betydning for rekkevidden av ulike straffebud i mange relasjoner. Kommisjonen foreslår visse endringer i forhold til gjeldende rett på flere punkter, for eksempel i forhold til reglene om skyldkrav. Også kommisjonens forslag til regler om medvirkning, forsøk og straffelovgivningens virkeområde innebærer at området for det straffbare justeres noe. Kommisjonens forslag til alminnelig del i den nye straffeloven behandles i kapittel 8. Der behandles mange av forslagenes konsekvenser med tanke på området for det straffbare. De endringene som foreslås i straffelovens alminnelige del, innebærer imidlertid ikke samlet sett noen vesentlig avkriminalisering eller nykriminalisering.

For øvrig vil området for det straffbare kunne forskyves noe som følge av den lovtekniske revisjonen av straffelovgivningens spesielle del. Kommisjonen foreslår i nokså stor grad å slå sammen eller på andre måter omredigere ulike straffebestemmelser. Dette innebærer i en del tilfeller at området for det straffbare justeres noe. Det vises til omtalen av de enkelte bestemmelsene i kapitlene 9 til 11 for detaljene om avkriminalisering og nykriminalisering i kommisjonens forslag.

Kommisjonens vurderinger og forslag innebærer samlet bare i begrenset grad en endring av området for det straffbare i forhold til gjeldende rett.