3 Utviklingslinjer i straffelovgivningen i det 20. århundre

Dette kapitlet er i sin helhet skrevet av kommisjonens medlem professor Ragnar Hauge.

3.1 Innledning

3.1.1 Straffelovens ideologiske bakgrunn

Straffeloven 1902 – som avløste kriminalloven fra 1842 – ble av den juridiske samtid sett på som et landemerke innenfor den strafferettslige utvikling. Fremtredende europeiske strafferettsteoretikere som den østerrikske professor Heinrich Lammasch betegnet den som en «milepæl i strafferettens utvikling», og den ledende tyske strafferettslærde, Franz von Liszt, mente den innvarslet «fremtidens vei» (Hagerup, Strafferettsreformen s 4).

At Lammasch og von Liszt ga uttrykk for sin begeistring for den nye norske straffelov, er ikke overraskende – de representerte begge den «tredje skole», som sto sentralt innenfor datidens europeiske strafferett (Hauge, Straffens begrunnelser s 207–220). Straffens hovedoppgave var ifølge denne oppfatningen å motvirke ytterligere lovbrudd fra lovbryterens side. Dette kunne skje på en av tre måter – ved at straffen førte til forbedring, avskrekking eller uskadeliggjøring. Forbedring var formålet særlig overfor de yngste lovbrytere – de hvis legemlige og åndelige utvikling enda ikke var fastlagt – og i en viss grad også overfor de som gjennom lediggang og drukkenskap hadde etablert en livsstil hvor småkriminalitet og umoral inngikk. Avskrekking var formålet overfor tilfeldighetsforbryterne hvor lovbruddet sprang ut av et øyeblikks fristelse og innskytelse, men uten at det var uttrykk for noen etablert kriminell livsstil. Når det gjaldt de uforbederlige kriminelle derimot, var straffens formål å virke uskadeliggjørende ved at de ble holdt innesperret så lenge det var fare for nye lovbrudd.

Bernhard Getz og Francis Hagerup – som spilte hovedrollen ved utformingen av straffeloven – var begge sentrale innenfor «den tredje skole». Og den norske straffeloven var den første av de europeiske straffelover som ble utformet ut fra den tredje skoles ideologi.

3.1.2 Individualisert straffutmåling

Det som først og fremst ble sett på som det nye og beundringsverdige ved straffeloven, var de muligheter den åpnet for en individualisert straffutmåling – i tråd med datidens dominerende strafferettslige ideologi. Kriminalloven var preget av opplysningstidens idealer bl a om å skape forholdsmessighet mellom lovbrudd og straff, å hindre forskjellsbehandling av lovbrytere og begrense vilkårligheten fra dommernes side. På denne bakgrunn var straffesatsene og straffutmålingen strengt regulert i loven. Straffeloven bygget derimot på det syn at straffen måtte fastsettes i forhold til hva som var best egnet til å forhindre fremtidige lovbrudd fra vedkommende lovbryters side – lovbryterens person og ikke lovbruddet skulle være utgangspunktet for fastsettelsen av straffen. Mens kriminalloven stilte opp relativt snevre øvre og nedre grenser for den straff som kunne anvendes ved de enkelte lovbrudd, nøyde straffeloven seg oftest med en maksimumsstraff som ikke kunne overskrides. Og mens kriminalloven ga detaljerte regler for hvilke omstendigheter som kunne tillegges vekt ved fastsettelsen av straffen innenfor de grenser loven satte, ga straffeloven ingen slike anvisninger, men overlot avgjørelsen til dommerens frie skjønn.

Også på andre måter åpnet straffeloven for en mer individualisert straffutmåling. Overfor de lovbrytere som hadde gjort seg skyldige i to eller flere alvorlige forbrytelser som ildspåsettelse, voldtekt, utukt overfor barn, ran, drap, legemsbeskadigelse eller grovt tyveri – og som man fant var særlig farlige – ble det i straffeloven § 65 åpnet adgang til å idømme en ubestemt reaksjon. Med hjemmel i en slik dom kunne vedkommende holdes i fengsel så lenge det ble ansett nødvendig – dog ikke mer enn det tredobbelte av den maksimumsstraff som var fastsatt for vedkommende lovbrudd.

En annen gruppe av lovbrytere som det kunne være behov for å uskadeliggjøre, var de som var utilregnelige, og som følgelig ikke kunne straffes – eller som hadde nedsatt tilregnelighet, og som derfor fikk straffen nedsatt. En del av disse kunne nettopp på grunn av sin manglende eller nedsatte tilregnelighet være «farlige for rettssikkerheten», og overfor disse var det behov for spesielle tiltak. På denne bakgrunn ble det i straffeloven § 39 bestemt at overfor disse skulle retten kunne gi påtalemyndigheten adgang til på ubestemt tid å iverksette ulike tiltak – tiltak som kunne bestå i anbringelse i sinnssykehus, kur- eller pleieanstalt eller arbeidshus eller anvisning på eller forbud mot å oppholde seg ulike steder.

En slik større vekt på dommerskjønnet ved straffutmålingen og anvendelsen av ubestemte straffer innebar at straffeloven (Hagerup, Strafferettens almindelige del s 68):

«… skjænker forbrydernes individuelle forskjelligheder (navnlig forbryderens samfundsfarlige sindelag) en større opmærksomhed end den eldre ret; og den lægger med den nyere kriminalistiske retning den afgjørende vægt paa straffens betydning som et middel til samfundets beskyttelse mod forbryderondet.»

Overfor de vanlige forbrytere kom fremdeles en tidsbestemt frihetsstraff til anvendelse – fastsatt ut fra hva dommeren fant var mest formålstjenlig i hvert enkelt tilfelle. Formålet var primært å avskrekke lovbryteren fra å begå nye lovbrudd. Men noen ville kunne vise anger og forbedring i løpet av fengselsoppholdet. Overfor disse åpnet den nye fengselsloven 31. mai 1900 adgang til løslatelse på prøve før straffen var sonet. Muligheten til å oppnå prøveløslatelse ville ifølge Straffelovkommisjonen kunne virke som et «kraftigt oppdragende Middel», samtidig som det medvirket til «for de Svage og med Frihedens brug afvennede Forbrydernaturer at skabe en Overgang fra Livet indenfor Fængslets Murer til Livet udenfor» (SKM II 1896 s 30).

Enkelte grupper av lite forherdede lovbrytere kunne imidlertid med fordel holdes utenfor fengselet. Å idømme en bot der loven åpnet for dette, var den tradisjonelle metode, men gjennom flere lover som ble utarbeidet mer eller mindre parallelt med straffeloven, ble det åpnet ytterligere muligheter. Straffeprosessloven 1. juli 1887 åpnet adgang til å gi påtaleunnlatelse fremfor å bringe saken inn for retten, mens en lov fra 1894 om betinget dom – som senere ble innarbeidet i straffeloven – gjorde det mulig å la soningen av straffen falle bort, dersom den domfelte ikke begikk nye lovbrudd i løpet av en prøvetid. Begge disse nye reaksjonene ga mulighet for å holde tilfeldighetsforbryterne borte fra fengselet og den skadelige innflytelse de ville kunne bli utsatt for fra de mer forherdede forbryteres side.

Gjennom vergemålsloven 6. juni 1896 ble det bestemt at forsømte og forbryterske barn skulle tas hånd om av kommunale vergeråd i stedet for av strafferettsapparatet. På denne bakgrunn ble straffbarhetsalderen hevet fra 10 til 14 år, og vergerådene kunne dessuten gripe inn også overfor ungdom inntil 16 år. I stedet for straff skulle man overfor disse yngste lovbrytere og potensielle lovbrytere – hvor det ennå var håp om forbedring – sette inn oppdragende foranstaltninger så lenge dette måtte være nødvendig. Dessuten innførte løsgjengerloven 31. mai 1900 en tidsubestemt reaksjon også for omstreifere, løsgjengere, betlere og drukkenbolter. Disse – som ofte livnærte seg gjennom lovbrudd og usedelighet, og som forsømte pliktene overfor sine nærmeste – skulle kunne anbringes i kursted eller tvangsarbeidsanstalt i inntil 18 måneder, eller ved gjentakelse i 3 år, hvor de kunne lære gode arbeidsvaner og påvirkes i retning av en lovlydig tilværelse. I praksis ble disse til å begynne med anbrakt i kommunale arbeidshus eller kursteder for drikkfeldige. Da Opstad tvangsarbeidshus på Jæren ble åpnet i 1917, ble imidlertid de fleste anbrakt der.

3.1.3 En fullstendig straffelov

Også på andre måter skilte straffeloven seg fra kriminalloven. Dette gjaldt ikke minst ved selve utformingen av straffebestemmelsene. Kriminalloven var bygget opp gjennom forholdsvis detaljerte beskrivelser av den straffbare handling. Dette var et utslag av opplysningstidens ønske om å begrense dommernes makt og vilkårlighet – som tidligere bl a hadde gitt seg utslag i analoge dommer, hvor man ble straffet for handlinger som liknet på de handlinger som etter loven var straffbare, eller arbitrære dommer, hvor man ble straffet fordi dommeren fant at vedkommende handling fortjente straff. For å forhindre slik vilkårlighet fra dommernes side – og for å sikre at lovbrudd av samme art og grovhetsgrad innenfor samme lovbruddskategori ble straffet på samme måte – hadde man i kriminalloven sett det som nødvendig å gi en så nøyaktig og detaljert beskrivelse av de straffbare handlinger at dommeren bare ble «Lovens levende Mund» (Hagerup, Strafferettsreformen s 17):

«Opgaven blev at trække saa bestemte og saa klare Grænser som muligt for det straffbares Omraade, og indenfor dette atter at afgrænse de forskjellige Former af Forbrydersk virksomhed ved den fineste juridiske Dialektik.»

I motsetning til i kriminalloven la man ved utarbeidelsen av straffeloven til grunn den såkalte syntetiske metode – hvor man i gjerningsbeskrivelsen anvendte seg av mer generelle begreper for å beskrive det som var felles for vedkommende lovbruddstype. Dommerens tolkning ut fra lovens mening – og ikke en bokstavtro etterlevelse av lovens ord – var tilstrekkelig for å sikre en fornuftig og rettferdig strafferettspleie. På denne bakgrunn kunne gjerningsbeskrivelsene i loven nøye seg med å angi de nødvendige kjennetegn ved lovbruddet. Dette førte til at gjerningsbeskrivelsene i loven ble vesentlig kortere og mer komprimerte. Mens f eks kriminalloven kapittel 14 om drap besto av i alt 28 paragrafer – hvorav de 15 første omhandlet drap, de 10 neste barnedrap og de 3 siste uaktsomt drap – ble drap, barnedrap og uaktsomt drap i straffeloven behandlet i hver sin paragraf.

Mens kriminalloven – i likhet med de fleste andre samtidige straffelover – hadde et eget kapittel med detaljerte bestemmelser om ulike former for delaktighet forut for, samtidig med og etter forbrytelsen, nøyde straffelovens alminnelige del seg med en enkelt paragraf om medvirkning, § 58 om at straffen kunne nedsettes ved medvirkning. Hvorvidt medvirkning var straffbart, og hvilke former for medvirkning som var straffbare, ble i stedet regulert i de enkelte straffebud. Adgangen til nødverge – som ifølge kriminalloven gikk svært langt – ble begrenset, ved at det ble innført krav om at nødvergehandlingen måtte stå i forhold til angrepet. En tilsvarende innskrenkning ble innført når det gjaldt nødrett. Rettsvillfarelse ble innført som straffrihets- eller straffnedsettelsesgrunn. Mens bare mindre alvorlige forbrytelser ble foreldet ifølge kriminalloven, ble foreldelse innført for samtlige lovbrudd i straffeloven.

Mens straffeloven følgelig skilte seg sterkt ut fra kriminalloven når det gjaldt de vide straffesatser og utformingen av gjerningsbeskrivelsene, fulgte derimot oppbygningen av straffelovens spesielle del i hovedsak kriminalloven, slik det fremgår av tabell 3.1 nedenfor. En viktig forskjell var imidlertid at straffeloven i tillegg til en forbrytelsesdel også hadde en del som omhandlet forseelser. I forseelseskapitlene ble i hovedsak inntatt bestemmelser om mindre alvorlige lovbrudd, hvor straffen var bot eller en kortvarig fengselsstraff. Enkelte av disse lovbruddene hadde også vært straffbare etter kriminalloven, men fordi de ble ansett for å være mindre alvorlige, ble de overført til forseelsesdelen i den nye lov. Men langt de fleste av de straffbare handlinger i forseelseskapitlene hadde tidligere – i den grad de hadde vært lovregulert – vært del av den såkalte politilovgivningen. At man i tillegg til de bestemmelser som gjaldt den egentlige kriminalitet – de forhold som angikk «justisen» – også tok med de som angikk «politien» i straffeloven, var utslag av et ønske om å få en straffelov som så langt som mulig omfattet alle lovbrudd. Straffeloven satte seg (Hagerup, Strafferettens almindelige del s 73):

«… i det hele taget som formaal at intage en central og ledende stilling i den hele straffelovgivning og har derfor lagt an paa at optage hele dennes stof, forsaavidt ikke særlige grunde, navnlig den organiske sammenhæng med andetsteds ordnede materier, talte derimod eller stoffet allerede fandtes tilfredsstillende behandlet i andre love, uden at der kunde antages at vindes noget af betydning ved at overflytte behandlingen til straffeloven. Denne lov har derfor i afsnittet om forseelser optaget en stor del af de bestemmelser som tidligere fandt plads, dels i den almindelige politilovgivning, dels i politivedtægterne … .»

På noen få områder skilte imidlertid inndelingen i henholdsvis kriminalloven og straffeloven seg fra hverandre. I straffeloven ble det inntatt et eget kapittel om heleri og etterfølgende bistand. I kriminalloven var de tilsvarende bestemmelsene inntatt i § 9 om etterfølgende medvirkning i kapittel 5 om delaktighet. Straffeloven kapittel 29 om åger og lykkespill hadde ingen direkte motsvarighet i kriminalloven. I kriminalloven var det dessuten et kapittel 22 om ulovlig bruk av andres eiendom som omfattet en rekke handlinger fra å bygge, jakte eller dyrke på andres faste eiendom eller benytte den som beitemark, til ulovlig å ta seg inn i andres hus, spise maten deres eller bruke lånte redskaper, båter eller annet på annen måte enn avtalt. I straffeloven ble disse bestemmelsene i hovedsak tatt inn i kapittel 40 om forseelser mot formuesrettighetene.

For at straffeloven skulle bli så fullstendig som mulig, tok man også inn to helt nye kapitler – kapittel 30 og 42 om henholdsvis forbrytelser og forseelser i sjøfartsforhold – som tidligere hadde vært regulert i særlovgivningen. Også spørsmålet om den nye straffeloven burde gi bestemmelser som regulerte arbeidsforholdene, ble tatt opp, og på denne bakgrunn ble det tatt inn et eget kapittel 41 som omhandlet forseelser med hensyn til de plikter arbeidsgiver og arbeidstaker hadde i private tjenesteforhold. Dessuten ble det tatt inn et kapittel 20 om forbrytelser med hensyn til familieforhold – som tidligere bare delvis hadde vært lovregulert – som særlig tok sikte på å beskytte barn og hustruer. I dette kapitlet ble det bl a tatt inn bestemmelser om unndragelse fra forsørgelsesplikt og om vanrøkt av ektefelle eller barn, og bestemmelser som tok sikte på å beskytte mindreårige mot sedelig og legemlig fordervelse – derunder forbud mot å benytte barn som arbeidskraft på skjenkesteder, mot utuktig atferd i barns nærvær og mot å la dem utsettes for farlige legemsøvelser.

Hvor langt man gikk når det gjaldt å få en altomfattende straffelov, fremgår av straffelovens ikrafttredelseslov, som i § 3 bestemte at samtlige eldre straffebestemmelser ble opphevet fra og med 1. januar 1905 – da straffeloven trådte i kraft. Bare straffebestemmelsene i de lover som ble spesielt oppregnet i § 4, skulle fortsatt gjelde. De viktigste av disse gjaldt for det første en del lovbestemmelser som rettet seg mot personer i bestemte offentlige stillinger og ombud – som militært personell, medlemmer av Regjering, Storting og Høyesterett, doms- og lagrettemenn og rettsvitner mv. Også straffebestemmelsene innenfor skatte- og avgiftslovgivningen ble beholdt, og det samme gjaldt straffebestemmelsene i alkohollovgivningen og i den nye løsgjengerloven av 1900. Dessuten ble straffebestemmelsene i visse lover av offentligrettslig karakter som skolelovgivning, sinnssykelovgivning og bygningslovgivning beholdt, og det samme gjaldt innenfor næringslovgivning som forsikringslovgivning, patent- og varemerkelov mv. Også på enkelte andre, mer spesielle områder ble straffebestemmelsene utenfor straffeloven opprettholdt.

3.1.4 Endringene i straffelovgivningen på 1900-tallet

Da straffeloven trådte i kraft i 1905, var den utvilsomt en tidsmessig lov – velegnet for og i pakt med sin tid. Men etter hvert oppsto det behov for endringer både i den alminnelige og spesielle del. Tabell 3.2 viser en tallmessig oversikt over antall endringslover og antall paragrafer som ble endret i hver tiårsperiode fra loven trådte i kraft og frem til i dag. I tabellen er endringer i endringslover til straffeloven som på endringstidspunktet ikke var satt i kraft, ikke regnet med.

Som det fremgår av tabellen, har det blitt foretatt stadig flere endringer i straffeloven. Mens det i årene fra 1905–1940 ble gitt 17 lover som i alt berørte 77 av straffelovens paragrafer, ble det i samtlige tiårsperioder fra 1961 foretatt tallmessig vesentlig mer omfattende endringer enn i disse første 35 årene. Mange av endringene innebærer imidlertid ikke substansielle endringer i selve loven, men er nødvendiggjort på grunn av endringer i andre deler av straffeloven eller i særlovgivningen. Etter hvert som nye grupper ble underlagt reglene om taushetsplikt, måtte f eks straffeloven § 144 om brudd på taushetsplikt utvides til også å gjelde disse. Endringer i sjøfartslovgivningen førte til språklige endringer i kapitlene om forbrytelser og forseelser i sjøfartsforhold, og i forbindelse med endringer i smittevernloven som innførte begrepet «allmennfarlig smittsom sykdom», ble dette tatt inn i en rekke paragrafer i straffeloven til erstatning for eller supplement til begrepene kjønnssykdom eller seksuelt overførbar sykdom. Antallet endringer sier ikke noe om hvor inngripende disse endringene har vært.

De mer betydningsfulle endringene innenfor straffelovens alminnelige del er knyttet til utformingen av straffartene, dvs til selve reaksjonssystemet, mens de i den spesielle del gjelder selve straffebestemmelsene – hvilke handlinger som er kriminalisert, og hvilke straffer som kan komme til anvendelse. Når det gjelder utformingen av reaksjonssystemet, er riktignok forholdet at denne til dels har skjedd gjennom egne lover – som straffeprosessloven (påtaleunnlatelse), vergemålsloven og senere barnevernsloven (påtaleunnlatelse og overføring til barnevern), løsgjengerloven (kuranstalt og tvangsarbeid), fengselslovene, arbeidsskoleloven og senere ungdomsfengselsloven. Men fordi disse lovene er så nært knyttet til selve straffeloven, vil de – i den grad de har vært av betydning for utformingen av reaksjonssystemet – bli behandlet i tilknytning til denne. For flere av disse lovene gjelder dessuten at de uten å bryte med straffelovens system kunne vært inntatt i straffeloven, eventuelt som et eget kapittel. Arbeidsskoleloven kunne f eks vært inntatt i loven, på samme måte som bestemmelsene om sikring og forvaring.

Også når det gjelder hvilke handlinger som er gjort straffbare og hvilken straff som kan komme til anvendelse, finnes store deler av lovverket utenfor straffeloven. Når det gjelder de enkelte straffebud, har nemlig straffeloven i hovedsak opprettholdt sin opprinnelige struktur. De endringer som har funnet sted, har så å si utelukkende bestått i revisjoner av de eksisterende straffebud, og i liten grad i at nye typer av straffbare handlinger har blitt tatt opp i loven. Disse har i stedet blitt regulert i særlovgivningen. Dette innebærer at straffeloven i utpreget grad omfatter det man kan betegne som «tradisjonelle» lovbrudd – de handlinger som ut fra vurderingene ved overgangen fra 1800- til 1900-tallet fortonte seg som de mest alvorlige – som dokumentfalsk, sedelighetsforbrytelser, voldsforbrytelser, ærekrenkelser, tyveri, ran og bedrageri. «Moderne» lovbrudd som trafikklovbrudd, økonomisk kriminalitet og natur- og miljøkriminalitet reguleres derimot i stor utstrekning i særlovgivningen. Særlovgivningen vil bli omtalt for seg under avsnitt 3.5 nedenfor.

Mens lovbestemmelsene vedrørende reaksjonssystemet fastslår hvilke straffarter som kan anvendes, og straffebudene fastslår hvilke handlinger som er straffbare og hvilke straffer som kan komme til anvendelse, finnes det i straffelovens alminnelige del en rekke bestemmelser som omhandler andre forhold. Dette gjelder bestemmelser som innvirker på den generelle adgang til å anvende straff overfor lovbrudd – bestemmelser om straffelovens geografiske virkeområde, om kriminell lavalder, om foreldelse og om påtalereglene. Ved en senking eller heving av den kriminelle lavalder vil nye aldersgrupper kunne rammes eller unntas fra straffansvar, og ved en forlengelse eller forkortelse av foreldelsestiden for straffbare handlinger vil forhold som etter tidligere regler var straffrie på grunn av foreldelse bli straffbare, eller tidligere straffbare forhold bli straffrie. Dessuten finnes det bestemmelser om inndragning – som etter norsk rett ikke er å anse som straff – og om straffansvar for foretak. Disse bestemmelsene vil bli omtalt særskilt.

De endringene som har funnet sted både når det gjelder reaksjonssystemet – og til dels også andre deler av straffelovens alminnelige del – og straffebestemmelsene, kan i hovedsak tilbakeføres til det generelle synet på lovbrudd og straff som til enhver tid har vært fremherskende. Og utviklingen på dette området på 1900-tallet kan inndeles i tre hovedperioder. Dette betyr imidlertid ikke at de tre periodene i tid kan atskilles sterkt fra hverandre – de griper mer eller mindre umerkelig over i hverandre.

Den første perioden strekker seg fra straffelovens vedtakelse og frem til noe etter avslutningen av annen verdenskrig. I denne perioden var det fremdeles den tredje skoles kriminalpolitiske syn – det syn som lå bak den opprinnelige utformingen av straffeloven – som preget de lovendringene som ble foretatt. Når det gjaldt reaksjonssystemet, var formålet primært å beskytte samfunnet mot lovbryterne, og loven måtte derfor åpne for valg av den straffereaksjon som var mest adekvat i forhold til vedkommende lovbryter – alt etter hvorvidt det var behov for forbedring, avskrekking eller uskadeliggjøring. De viktigste av de endringene som ble foretatt i denne perioden, besto i endringer i bestemmelsene om påtaleunnlatelse og betinget dom i 1919 og en lov om arbeidsskole for unge lovbrytere fra 1928. Felles for begge disse lovendringene var ønsket om å innføre tidsubestemt oppdragende behandling for unge lovbrytere også for de noe eldre lovbrytere – slik det for de aller yngste var nedfelt i vergemålsloven. I 1929 ble dessuten bestemmelsene om tiltak overfor utilregnelige og personer med nedsatt tilregnelighet og ubestemt dom overfor tilregnelige lovbrytere avløst av bestemmelser om sikring og forvaring. Bakgrunnen for dette var at de tidligere reaksjonene nesten ikke hadde blitt anvendt i praksis, og man ønsket derfor et mer anvendelig system.

I denne første perioden ble straffelovgivningen i hovedsak ansett som et rent juridisk anliggende. Det var strafferettsjuristene – innenfor domstolene, fengselsvesenet, Universitetet og Justisdepartementet – som ble ansett som ekspertene på området, og det var oftest de som tok initiativet til og var enerådende når det gjaldt utformingen av loven. Dessuten ble etter hvert en gruppe strafferettslig interesserte psykiatere involvert. Derimot ble straffelovgivningen oppfattet som noe som lå utenfor partipolitikken. Partiprogrammene sa lite eller ingenting om hvordan partiene stilte seg til kriminalpolitiske spørsmål, og fra Stortinget eller regjeringens side ble det sjelden tatt noe initiativ til strafferettslige endringer.

Den andre perioden omfatter årene fra begynnelsen av 1950-årene og frem mot slutten av 1970-årene. I disse årene dominerte behandlingsideologien og behandlingsoptimismen. Dette ga seg til dels utslag i at enkelte behandlingstiltak ble introdusert, både i og utenfor fengslene. Men av vesentlig større praktisk betydning var det at mistroen til fengselsstraff førte til en meget sterk reduksjon i bruken av fengselsstraff til fordel for påtaleunnlatelse og betinget dom – noe som blant annet ble muliggjort gjennom lovendringer som åpnet adgang til å benytte slike reaksjoner overfor stadig større grupper av lovbrytere. I denne perioden ble det også reist sterk kritikk mot bruken av tidsubestemte strafferettslige særreaksjoner, noe som bl a førte til at arbeidsskole for unge lovbrytere og tvangsarbeid for løsgjengere ble avskaffet, mens anvendelsen av sikring ble vesentlig redusert. Dessuten fikk vi en ny barnevernslov, som i langt mindre grad enn vergemålsloven var basert på frihetsberøvende inngrep overfor de yngste lovbryterne.

Også i denne perioden ble straffelovgivningen ansett for et ekspertanliggende, men det var ikke lenger juristene som ble ansett for enerådende. Etter annen verdenskrig hadde samfunnsvitenskapene fått innpass som universitetsfag, og nye yrkesgrupper som psykologer og sosiologer i tillegg til psykiaterne, fikk innflytelse på lovgivningsarbeidet når det gjaldt utformingen av reaksjonssystemet. Det oppsto også utenomparlamentariske pressgrupper på kriminalpolitikkens område – hvor særlig Norsk forening for kriminalreform, KROM, spilte en betydelig rolle. Innenfor de etablerte partier ble derimot kriminalpolitikken fremdeles ansett for noe perifert, som ble gitt liten oppmerksomhet.

Den tredje og siste perioden strekker seg fra 1980-årene og frem til i dag. Det som særpreger denne perioden, er en økende skepsis når det gjelder mulighetene for å behandle lovbrytere, og en økende tro på kontroll og straffens allmennpreventive virkninger. Bøtestraff har overtatt for påtaleunnlatelser, og bruken av betinget dom er sterkt redusert. I tillegg er det innført nye reaksjonsformer, som f eks samfunnsstraff, forvaring og gjennomføring av straff utenfor fengsel.

I denne siste perioden har kriminalpolitikken blitt sterkt politisert. Fra mange politiske pressgrupper, som for eksempel kvinnebevegelsen og miljøorganisasjonene, blir det stilt krav om nye straffebestemmelser og endrede strafferettslige reaksjoner på ulike områder. Innenfor de politiske partier har kriminalpolitikk blitt et mer prioritert område, og det er ingen sjeldenhet at selvstendig initiativ til endringer blir tatt både i storting og regjering, ofte på grunnlag av oppslag i medier eller henvendelser fra ulike pressgrupper. Vanligvis er det da tale om et press i retning av stadig strengere straffer.

En tilsvarende utvikling som man finner innenfor reaksjonssystemet, finner man også – om enn ikke like sterkt – når det gjelder endringer innenfor straffelovens spesielle del. I den første perioden frem til 1950-årene ble det foretatt relativt få endringer – straffelovens bestemmelser ble i hovedsak ansett for å være i samsvar med det rådende syn – og de endringer som ble foretatt, var ofte av mer formell art. I den grad man foretok realitetsendringer, besto dette ofte i straffskjerpelser. I den neste periode – fra 1950- til slutten av 1970-årene – var endringene vesentlig flere, og mange av dem innebar nedkriminalisering og nedsettelse av straffene. I den siste perioden fra 1980-årene har derimot straffskjerpelser blitt mer vanlig – ikke minst ved at uaktsomhet i stadig økende utstrekning er blitt kriminalisert.

I hele perioden har man dessuten hatt en sterk vekst i straffelovgivningen utenfor straffeloven. Denne kan i stor grad tilbakeføres til at teknologiske og andre samfunnsmessige endringer dels skapte behov for å regulere forholdene på tidligere uregulerte områder av samfunnslivet, og dels for nye regler på områder som også tidligere var regulert. Utbyggingen av samferdselen gjennom introduksjonen av motorkjøretøyer og fly har nødvendigjort lovregulering. Det har blitt en viktig oppgave å beskytte miljøet, og det har oppstått en omfattende natur- og miljøvernlovgivning. Økonomisk kriminalitet har i økende utstrekning blitt oppfattet som et problem, og det har vokst frem en detaljert lovgivning med sikte på å regulere finans- og forretningsvirksomhet. Og utbyggingen av velferdssamfunnet har krevd nyregulering av skatte- og avgiftslovgivningen, arbeidervernlovgivningen og sosiallovgivningen. Felles for denne reguleringslovgivningen er at disse lovene også har straffetrusler. Og tallmessig er antallet straffede for overtredelser av særlovgivningen vesentlig høyere enn antallet straffede for overtredelser av straffeloven, riktignok slik at dette i det alt vesentlige skyldes overtredelser av vegtrafikkloven.

I den senere tid har dessuten internasjonalt samarbeid hatt betydning også innenfor straffelovgivningen. Fra 1960-årene har flere nye straffebestemmelser blitt nødvendiggjort som følge av ratifiseringen av internasjonale traktater. De internasjonale konvensjoner om menneskerettigheter, særlig Den europeiske menneskerettskonvensjon 4. november 1950 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter 16. desember 1966, har dessuten blitt integrert i strafferetten og straffeprosessen. I 1966 fikk straffeloven § 1 et nytt annet ledd hvor det het at straffelovgivningen – både straffeloven og straffebestemmelser i andre lover – gjelder med de begrensninger som følger av overenskomst med fremmed stat og folkeretten. Og ved menneskerettsloven 21. mai 1999 nr 30 ble de nevnte konvensjonene inkorporert i norsk rett. Det ble samtidig bestemt at konvensjonsbestemmelsene skal ha forrang ved eventuell motstrid, jf menneskerettsloven § 3.

3.2 Utviklingen frem til begynnelsen av 1950-årene

3.2.1 Endringer i reaksjonssystemet

Den første endringen i straffelovens alminnelige del kom ved lov 25. juli 1919 nr 1, hvor bestemmelsene om betinget dom ble endret. I straffeloven §§ 52 til 54 – som omhandlet betinget dom – fantes ingen bestemmelser om at det skulle føres oppsikt eller tilsyn med den domfelte i prøvetiden. Det var heller ikke åpnet adgang til å sette vilkår for den betingede dommen, bortsett fra at den domfelte kunne pålegges å betale erstatning og oppreisning til fornærmede.

I 1916 var det imidlertid tatt privat initiativ til å få opprettet et lærehjem for unge lovbrytere – etter mønster fra USA. På denne bakgrunn var det stiftet en rekke «Lærehjems- og verneforeninger» rundt om i landet, det ble foretatt en landsomfattende innsamling som innbrakte over en million kroner, tomt ble innkjøpt, og i 1920 sto lærehjemmet ferdig på gården Bredtvedt ved Grorud. Men for å kunne anbringe de unge lovbryterne på lærehjemmet, måtte det skaffes hjemmel for slik anbringelse. På denne bakgrunn hadde foreningene foreslått at anbringelse skulle skje ved at det ble åpnet adgang til å sette dette som vilkår ved en påtaleunnlatelse eller betinget dom. For at påtalemyndighet og domstoler skulle ha grunnlag for å sette slike vilkår, måtte det dessuten åpnes adgang til å foreta en personundersøkelse forut for avgjørelsen. Og for at man skulle kunne følge opp de unge – både de som ble løslatt fra lærehjemmet og andre unge lovovertredere som foreningene tok seg av – måtte det også kunne settes vilkår om tilsyn i forbindelse med en påtaleunnlatelse eller en betinget dom (Hauge, Fra fattigforsorg til kriminalomsorg).

På grunnlag av dette initiativet ble så de nødvendige endringer i straffeloven – og straffeprosessloven når det gjaldt påtaleunnlatelse – foretatt i 1919. Som et nytt tredje ledd i § 52 ble det inntatt en bestemmelse om at tilsyn av en godkjent forening kunne settes som vilkår ved betinget dom. Det ble dessuten åpnet adgang til å sette vilkår om at vedkommende måtte ta det arbeid som foreningen skaffet, og avhold fra rusdrikk gjennom innmeldelse i en avholdsforening. I et nytt fjerde ledd ble det endelig fastsatt at overfor unge lovbrytere under 21 år som trengte oppdragelse og opplæring, kunne det settes som vilkår at vedkommende tok opphold i en godkjent læreanstalt så lenge anstaltens styre bestemte, dog ikke ut over 3 år. Nærmest tilsvarende bestemmelser ble inntatt i straffeprosessloven med hensyn til påtaleunnlatelse.

Men tiden – og ikke minst økonomiske problemer – arbeidet mot foreningene. Driften av lærehjemmet innebar en stor økonomisk belastning, og staten måtte dekke en større del av utgiftene. Erfaringene med driften var heller ikke særlig gode – de unge oppdaget snart at en kortvarig ubetinget fengselsdom var mindre belastende enn et langvarig opphold på lærehjemmet – og disiplinærproblemer og rømninger kom til å høre til dagens orden. I 1922 måtte lærehjemmet nedlegges og eiendommen ble overdratt til staten – hvor det nåværende kvinnefengsel senere ble plassert. Men det som sto tilbake, var endringene i straffeloven. Personundersøkelse og tilsyn med lovbrytere var blitt lovhjemlet, og adgangen til å sette vilkår ved påtaleunnlatelse og betinget dom var radikalt utvidet.

Tanken om et lærehjem – en tidsubestemt reaksjon for unge lovbrytere hvor de kunne oppdras til gode, arbeidsomme medborgere – var imidlertid i tråd med de herskende oppfatninger. Overfor de yngste lovbrytere kunne man riktignok anvende vergemålsloven og beslutte plassering i skolehjem, men de noe eldre falt utenfor loven. Ved en «Lov om oppdragende behandling av unge lovovertredere» (arbeidsskoleloven) 1. juni 1928 nr 1 ble tanken realisert. Loven bestemte at retten skulle kunne gi påtalemyndigheten bemyndigelse til å plassere unge lovbrytere mellom 18 og 23 år i arbeidsskole for et tidsrom av inntil 3 år. For at ikke ungdom mellom 16 og 18 år skulle falle mellom to stoler, ble aldersgrensen i vergemålsloven – og dermed også muligheten for anbringelse i skolehjem – hevet fra 16 til 18 år i 1930. Arbeidsskoleloven ble imidlertid ikke satt i kraft før etter krigen.

En annen viktig endring i reaksjonssystemet kom ved lov 22. februar 1929 nr 5. Ved lovendringen ble for det første bestemmelsene om betinget dom revidert. Adgangen til å gjøre en dom betinget ble i § 52 utvidet fra å gjelde straffer på inntil 3 måneders fengsel til fengsel på inntil 1 år, men bare under forutsetning av at domfelte ikke hadde sonet fengselsstraff i løpet av de siste 5 år og ikke ble dømt for visse nærmere angitte sedelighets- og voldsforbrytelser. Dessuten ble tilsyn gjort obligatorisk dersom det var tale om en betinget fengselsstraff og retten ikke fant tilsyn upåkrevet. Retten ble dessuten stilt fritt til å fastsette vilkår også ut over de som ble nevnt i loven. Endelig bestemte loven at den ubetingede dom ved ny kriminalitet bare skulle sones dersom ny dom ble avsagt innen ett år fra den første dommen, og ikke tre år som tidligere.

Det klart viktigste ved lovendringene i 1929 var imidlertid innføringen av sikring og forvaring. Sikring kom til avløsning av reglene om tiltak overfor utilregnelige lovbrytere og lovbrytere med forminsket tilregnelighet. Utilregnelige lovbrytere – lovbrytere som da de begikk lovbruddet var sinnssyke, bevisstløse eller for øvrig utilregnelige på grunn av mangelfull utvikling, svekkelse eller sykelig forstyrrelse av sjelsevnene – kunne etter § 44 ikke idømmes straff, og måtte følgelig frifinnes. Hvis tilstanden var av lignende art, men likevel ikke så alvorlig at vedkommende måtte frifinnes, kunne straffen i stedet nedsettes under lovens lavmål eller til en mildere straffart, jf strl § 56. Dersom utilregnelighetstilstanden var fremkalt av lovbryteren selv – noe som var særlig praktisk ved inntak av rusmidler – kunne han eller hun etter § 45 annet ledd bare dømmes for uaktsomhet. I § 39 var det imidlertid bestemt at for disse lovbryterne – som på grunn av sin psykiske tilstand ikke kunne straffes eller ble idømt lavere straff – kunne retten gi bemyndigelse til at de skulle kunne anbringes i sinnssykehus, kur- eller pleieanstalt eller arbeidshus, dersom de på grunn av sin tilstand måtte anses som farlige for rettssikkerheten. At retten ga slik bemyndigelse, forekom imidlertid meget sjelden.

For tilregnelige lovbrytere hadde straffeloven i § 65 som nevnt innført et system med ubestemte straffedommer ved at den som hadde gjort seg skyldig i flere nærmere spesifiserte, mer alvorlige straffbare handlinger, i tillegg til straffen kunne dømmes til forvaring i fengsel i en periode på inntil det tredobbelte av den fastsatte straff, dog ikke lenger enn 15 år utover denne. Betingelsen var at vedkommende måtte anses særlig farlig for samfunnet eller for enkeltes liv, helbred eller velferd. Heller ikke denne bestemmelsen ble anvendt i særlig utstrekning, kanskje særlig fordi dommerne fant det urimelig å idømme en slik langvarig, ubestemt straff i tillegg til den straff som ble ilagt for selve lovbruddene.

Ved lovendringen i 1929 innførte man et nytt system. Overfor de utilregnelige lovbrytere og de med forminsket tilregnelighet innførte man ved en endring av § 39 adgang til å idømme sikring – dvs gi påtalemyndigheten adgang til å iverksette ulike sikringsmidler som kunne variere fra tilsyn eller alkoholforbud til anbringelse i sinnssykehus eller annen institusjon eller til fengslig forvaring. Forutsetningen for å anvende sikring var at det var fare for at vedkommende på grunn av tilstanden ville foreta en ny straffbar handling – noe som innebar en utvidelse av adgangen i forhold til straffelovens opprinnelige krav om at vedkommende måtte være «farlig(e) for rettssikkerheten». De med forminsket tilregnelighet – med «mangelfullt utviklede eller varig svekkede sjelsevner» som loven uttrykte det – kunne imidlertid også straffes, slik at for disse kom sikringen normalt i tillegg til straffen.

I stedet for adgangen etter § 65 til å ilegge tidsubestemt straff, innførte man i en ny § 39 a forvaring, mens § 65 ble opphevet. Forutsetningen for å idømme forvaring var at vedkommende hadde gjort seg skyldig i flere, noe mer alvorlige lovbrudd, og det var grunn til å anta at han eller hun på ny ville begå en slik forbrytelse. Dette innebar at forvaring kunne anvendes i langt større utstrekning enn en ubestemt dom, hvor kravet var at vedkommende «måtte ansees særlig farlig for samfunnet eller for enkeltes liv, helbred eller velferd». Forvaring kom – i likhet med det som var tilfelle for de tidligere ubestemte dommer – i tillegg til straffen, men det ble bestemt at lovbryteren kunne overføres til forvaring etter å ha sonet en tredjedel av straffetiden. Retten skulle fastsette en lengstetid for forvaringen, slik at forvaringstiden i praksis kunne bli vesentlig lavere enn den tredoblede straffetid som § 65 hadde angitt.

Bakgrunnen for innføringen av sikrings- og forvaringsinstituttet var primært å få mer effektive sanksjoner enn straffeloven opprinnelig hadde overfor henholdsvis psykisk avvikende lovbrytere og farlige tilbakefallsforbrytere – og i særdeleshet å få sanksjoner som domstolene ville anvende. Og dette holdt også stikk. Mens ubestemt dom etter § 65 knapt hadde vært anvendt, ble det i det første halvannet år etter at forvaring var innført (1930–31), gitt 115 forvaringsdommer, og i 1932 nådde antallet anbrakte forvaringsfanger maksimum med 95. Disse fangene ble opprinnelig anbrakt på Opstad tvangsarbeidshus, men da anstalten verken hadde kapasitet eller var egnet for denne fangegruppen, ble de plassert på Akershus landsfengsel. For flertallet innebar dette at de fortsatt ble sittende i den samme anstalt hvor de hadde avsonet den forutgående fengselsstraff, noe de opplevde som urimelig og urettferdig og som førte til opptøyer (Fengselsstyrets årbok 1931–1950 s 40):

«Da det her ikke var mulig å gi dem en behandling som i noen vesentlig grad atskilte seg fra den behandling de hadde fått som straffanger, ledet forholdet til stor misnøye og også uroligheter blant dem som kulminerte med den foran under landsfengslene nevnte brannstiftelse i 1932.»

Fordi man ikke hadde noe annet egnet sted å plassere forvaringsfangene, måtte imidlertid Akershus landsfengsel fortsatt anvendes som forvaringsanstalt. Men blant annet som følge av opptøyene ble domstolene mer motvillige til å idømme forvaring, med den følge at antallet forvaringsfanger sank – til 75 i 1933 og 55 i 1934, og det holdt seg på i overkant av 50 per år frem til krigsutbruddet. I motsetning til forvaring ble sikring til å begynne med ikke anvendt særlig hyppig – i årene 1930–1936 lå antallet sikrede på rundt 40 per år, hvorav storparten var plassert i fengsel eller tvangsarbeidshus. Parallelt med at bruken av forvaring gikk ned, økte imidlertid bruken av sikring og nådde sitt maksimum for førkrigsperioden i 1939–1940, da over 70 sikringsdømte var plassert i fengselsinstitusjonene.

Denne utviklingen forsterket seg i etterkrigstiden, hvor forvaring etterhvert gikk av bruk. Mens det i 1945 fantes 41 innsatte forvaringsfanger, sank tallet gradvis til 14 i 1950. Etter 1950 ble nye forvaringsdommer ikke avsagt, mens noen av de tidligere dømte fremdeles sonet forvaringsdom helt frem til 1968, da den siste ble løslatt. Også antallet sikringsdømte i fengselsinstitusjonene sank gradvis, fra 77 i 1945 til 50 i 1950 (Fengselsstyrets årbok 1931–1950 s 148).

Når det gjaldt bøtestraff, var det i straffeloven § 27 bestemt at i forbrytelsessaker skulle bøtene være fra 3 til 10000 kroner, og i forseelsessaker fra 1 til 5000 kroner. Inflasjonen – og ikke minst det at bøter som foretaksstraff hadde fått et visst innpass i særlovgivningen, hvor grensen ofte var satt høyere – førte til at bestemmelsen ble ansett for uhensiktsmessig, og bøtegrensene ble opphevet ved lov 19. juli 1946 nr 10.

3.2.2 Andre endringer i straffelovens alminnelige del

I andre deler av straffelovens alminnelige del enn de som gjaldt reaksjonssystemet, skjedde det få endringer i perioden frem til 1950. Det viktigste var endringene i lovbestemmelsene om straffrihet i §§ 44 og 45 som skjedde i forbindelse med de nye lovregler om sikring og forvaring 22. februar 1929 nr 5. Straffeloven § 44 ble endret slik at straffrihet på grunn av psykiske forstyrrelser bare gjaldt sinnssyke og bevisstløse, og ikke de «iøvrigt utilregnelige paa Grund af mangelfuld Udvikling af Sjælsevnerne eller Svækkelse eller sygelig Forstyrrelse af disse», som det het inntil da. Denne formuleringen var ment å omfatte blant annet de såkalte «manier» – og i motivene ble kleptomane som led av en periodisk tilbakevendende hang til å tilegne seg damesko, men som ellers ikke kunne anses for abnorme, nevnt som eksempel. Blant annet på grunn av uklarhet når det gjaldt hvem som på dette grunnlag skulle anses som utilregnelige, og motstand fra psykiatrisk hold mot en slik diagnose, ble straffriheten begrenset til å gjelde sinnssyke – derunder høygradig åndssvake – og bevisstløse. Andre psykisk avvikende ble i stedet ansett som personer med «mangelfullt utviklede eller varig svekkede sjelsevner», som etter de nye bestemmelser kunne underkastes både straff og sikring.

En atskillig viktigere endring skjedde imidlertid i forhold til selvforskyldt rus. I § 45 slik den lød inntil lovendringen i 1929, var det bestemt at en forbigående utilregnelig tilstand som man selv hadde hensatt seg i, i den hensikt å begå en straffbar handling, skulle være uten innflytelse på straffbarheten. Dersom vedkommende ellers ved egen skyld var kommet i en slik tilstand – men uten at hensikten var å begå en straffbar handling – kunne han eller hun bare dømmes dersom straffebudet rammet uaktsomme overtredelser.

I de fleste tilfelle hvor en beruset person hadde begått lovbrudd, var det riktignok ikke tale om at beruselsen hadde ført til bevisstløshet eller andre former for utilregnelighet. Men i rettspraksis hadde i økende utstrekning såkalt «patologisk (atypisk) rus» – hvor rusen, til dels etter nokså små doser alkohol, hadde ført til en abnorm personlighetsendring hos vedkommende – blitt påberopt som grunnlag for frifinnelse, eller at vedkommende bare kunne straffes for uaktsomhet i de tilfelle hvor handlingen var straffbar i sin uaktsomme form. Og selv om domstolen kunne være i tvil om det forelå noen patologisk rus, førte bevisregelen om at tvilen skal komme tiltalte til gode, til at man i en del tilfelle måtte godta dette.

Blant annet under henvisning til at en slik praksis – som innebar at man ble behandlet mildere fordi man hadde drukket – sto i strid med folks alminnelige rettsbevissthet, og at enhver burde ha ansvar for sine handlinger også når man handlet under rus, ble loven endret. I den nye formulering av § 45 ble det fastslått at «bevisstløshet som er en følge av selvforskyldt rus (fremkalt ved alkohol eller andre midler), utelukker ikke straff». I § 56 nr 2 ble det imidlertid åpnet for straffnedsettelse dersom det forelå særdeles formildende omstendigheter.

Andre, mindre vesentlige, endringer skjedde ved lov 22. april 1927 nr 4, som opphevet straffeloven § 38 om at utlendinger dømt til fengsel i over 6 måneder kunne utvises, og ved lov 6. juni 1930 nr 13, som utvidet hjemmelen for å pålegge lønnstrekk for bot i straffeloven § 28 til også å gjelde overfor private arbeidsgivere, og ikke bare overfor stat og kommune.

3.2.3 Endringer i straffebestemmelsene

De fleste av de endringer i straffebestemmelsene som fant sted i førkrigs- og mellomkrigstiden, var av begrenset betydning – mange av dem gjaldt bare én eller et par paragrafer i straffeloven, og endringene var ofte av mer formell art i form av språklige endringer eller endringer i påtaleregler. Opphevelsen av unionen med Sverige førte f eks til at §§ 97 og 104 annet ledd ble opphevet ved lov 11. juni 1906 nr 2. Det var ikke lenger behov for bestemmelser som ga det strafferettslige vernet mot høyforræderske og landsforræderske handlinger anvendelse også i forhold til den svenske forfatningen og de svenske statsmaktene.

Den mest inngripende endring i mellomkrigstiden var en endring av sedelighetskapitlet ved lov 4. juli 1927 nr 9 som innebar at det for de fleste noe mer alvorlige sedelighetsforbrytelser ble innført minstestraffer eller de eksisterende minstestraffene ble hevet, samtidig som også mange av de øvre strafferammene ble hevet. Minstestraff ble innført for utuktig omgang ved bruk av trusler (§ 191), med sinnssyk eller bevisstløs (§ 193), og med barn mellom 14 og 16 år (§ 196). Minstestraff ble også innført for underfundig atferd eller misbruk av myndighetsforhold (§ 198), og for samleie med den som villfarende trodde det skjedde innenfor ekteskapet (§ 194). Også ved medvirkning til at andre har utuktig omgjengelse (§§ 200 og 201), ble det innført minstestraff. Det samme gjaldt ulike former for hallikvirksomhet (§§ 202, 203 og 206) og utuktig atferd overfor barn under 16 år (§ 212). I de to paragrafer som også tidligere hadde minstestraff – voldtektsparagrafen (§ 192) og utuktig omgang med barn, hvor alderen ble hevet fra 13 til 14 år (§ 195) – ble minstestraffen hevet fra 1 til 3 år. Dersom handlingen hadde ført til at vedkommende omkom eller fikk betydelig skade, ble minstestraffen satt til 4 år – og det ble i bestemmelsene presisert at påførelse av venerisk sykdom skulle anses som betydelig skade. I de fleste av disse paragrafene ble også den øvre strafferammen hevet, og det samme gjaldt i andre bestemmelser. I pornografiparagrafen (§ 211) ble f eks strafferammen hevet fra 1 til 2 års fengsel. I de paragrafer som omhandlet mindreårige, ble det bestemt at villfarelse med hensyn til alder ikke utelukket straffeskyld.

Bakgrunnen for straffskjerpelsene var blant annet en utstrakt misnøye med den praksis som var blitt fulgt av domstolene i slike saker – hvor straffene etter Stortingets oppfatning ble satt altfor lavt. Men samtidig ble straffeloven § 209 – som satte straff for ekteskapsbrudd – opphevet ut fra oppfatningen om at dette var et forhold mellom ektefellene, hvor det var uhensiktsmessig å gripe inn med strafferettslig regulering.

Ved en lovendring 6. juni 1930 nr 13 ble det tatt inn en ny § 265 a om brukstyveri av motorvogn. Bakgrunnen var at biltrafikken etter hvert hadde fått et visst omfang, og som følge av dette at også tyvlåning av andres biler hadde grepet om seg. Men tyveriparagrafen kunne ikke anvendes, fordi hensikten ikke var å tilegne seg kjøretøyet, men bare å benytte det som et transportmiddel som man satte fra seg etter benyttelsen. Vedkommende kunne følgelig bare straffes etter § 393 for uberettiget bruk av en løsøregjenstand som tilhørte en annen – hvor straffen var bøter. Tatt i betraktning motorkjøretøyets verdi og den risiko kjøringen innebar, var denne bestemmelsen – som tok sikte på helt andre gjenstander – utilstrekkelig. I den nye § 265 a ble straffen for brukstyveri av motorvogn satt til fengsel inntil 1 år, og inntil 3 år dersom vedkommende tidligere var straffet for dette, eller dersom kjøretøyet ble skadet eller ikke brakt tilbake etter bruken.

En annen, mer omfattende endring i straffeloven i mellomkrigstiden var endringene i kapittel 23 om ærekrenkelser ved lov 10. mars 1939 nr 1. Straffen for krenkelser av en persons omdømme (straffeloven § 247) ble økt fra fengsel i inntil 6 måneder til inntil 1 år, adgangen til å føre sannhetsbevis ble avskåret ved utilbørlige krenkelser, og det ble åpnet større adgang for fornærmede til å kreve erstatning. I kapittel 43 om forseelser ved trykt skrift ble det inntatt en ny § 430 a om plikt til å innta dommen i skrift hvor ærekrenkelsen var fremsatt.

Den mest kontroversielle endringen i mellomkrigstiden var innføringen av den såkalte tukthusparagrafen i § 222 II. del – som ble gitt samtidig med endringene i sedelighetskapitlet i 1927 – og som tok sikte på å motvirke streiker og forulempning av streikebrytere. Kritikken mot bestemmelsen førte imidlertid til at den ble opphevet allerede i 1935.

I den første etterkrigstiden ble det i forbindelse med de nye beredskapslovene 15. desember 1950 – som bl a kom til erstatning for London-regjeringens landssvikanordninger – foretatt en omfattende endring av straffelovens kapittel 8 om forbrytelser mot statens selvstendighet og sikkerhet, hvor straffene for en rekke ulike former for landssvik ble skjerpet. På bakgrunn av erfaringene fra siste verdenskrig, og under innflytelse av de skjerpede motsetninger mellom vestmaktene og Sovjet-Samveldet, ble det også tatt inn en del nye straffebestemmelser, bl  a mot utilbørlig bistand til fienden under okkupasjon (§ 86 b), mot hemmelig innsamling av personopplysninger (§ 91 a), mot å motta økonomisk støtte fra fremmed makt for å påvirke allmennhetens mening om Norges styreform eller utenrikspolitikk (§ 97 a) og mot dannelse eller deltakelse i privat militær organisasjon (§ 104 a).

3.3 Perioden 1950–1980: Behandlingsideologien

3.3.1 Endringer i reaksjonssystemet

Fra begynnelsen av 1950-årene skjedde en gradvis endring når det gjaldt reaksjonene overfor lovbrytere, i form av en begrensning i bruken av frihetsstraff, vektlegging av at straffens formål skulle være rehabilitering, og en delvis avskaffelse av tidsubestemte reaksjoner – en utvikling som har vært betegnet som behandlingsideologiens gjennomslag.

I forbindelse med en revisjon av straffelovens bestemmelser om vinningsforbrytelser i 1951 (jfr avsnitt 3.3.3 nedenfor) ble det åpnet adgang til å idømme en bot sammen med fengselsstraff bl a ved utpresning (§ 266), forsikringsbedrageri (§ 272) og åger (§ 296) – lovbrudd som kunne tenkes begått av personer som hadde økonomiske midler. Dette representerte et brudd med straffelovens system inntil da, hvor bot og fengselsstraff var selvstendige hovedstraffer som ikke kunne kumuleres. Selv om denne endringen i seg selv var av begrenset betydning, innvarslet den starten på en utvikling som førte til at bot i stadig flere tilfelle kunne anvendes sammen med fengselsstraff.

Ved lov 22. mai 1953 nr 3 ble straffelovens bestemmelser om rettighetstap endret. Straffeloven slik den opprinnelig lød, bestemte i § 15 at fradømmelse av offentlig stilling i særlige tilfelle kunne anvendes som hovedstraff, og i § 16 jfr § 29 var det bestemt at det som tilleggsstraff kunne idømmes tap av visse rettigheter – eller tap av statsborgerlige rettigheter som det ble betegnet som – som foruten tap av offentlig tjeneste som vedkommende innehadde, også innebar tap av stemmerett og adgang til å få offentlig tjeneste, av rett til å tjenestegjøre i det militære, av rett til å være bl a sakfører, lege, lærer eller skipsfører eller til å drive en bestemt næring. Dersom vedkommende ble idømt en fengselsstraff på minst 6 måneder, mistet han eller hun ifølge § 30 automatisk den offentlige tjeneste vedkommende hadde, og dersom straffen var på minst 1 år, mistet man stemmeretten og rett til å bli ansatt i offentlig tjeneste. Ved en lovendring 15. desember 1950 nr 6 var disse bestemmelsene ytterligere skjerpet ved at også tap av ledende stilling eller tillitsverv var blitt inkludert i § 29 blant de rettigheter man mistet dersom man ble straffet med minst 6 måneders fengselsstraff, og ved at rettighetstap kunne idømmes uten hensyn til straffens størrelse ved overtredelse av lovens kapittel 8 og 9 om forbrytelser mot statens selvstendighet og sikkerhet og mot Norges statsforfatning og statsoverhode.

Ved lovendringen i 1953 ble obligatorisk rettighetstap – dersom fengselsstraffen var av en viss varighet – avskaffet. Like viktig var det at tap av statsborgerlige rettigheter som straff falt bort. Riktignok kunne tap av offentlig eller annen stilling eller virksomhet, stemmerett og vernerett fremdeles idømmes som tilleggsstraff. Men dette måtte i så fall skje for hver enkelt av disse rettighetene for seg, og bortsett fra verneretten under forutsetning av at allmenne hensyn krevde dette. Fradømmelse av stilling eller virksomhet forutsatte dessuten at vedkommende hadde vist seg uverdig eller uskikket til å inneha den, at stillingen i særlig grad krevde allmenn tillit, eller at det var grunn til å anta at den ville bli misbrukt. Fradømmelse av stemmerett ble begrenset til overtredelser av straffeloven kapittel 8–10 og fradømmelse av vernerett forutsatte at tjenestegjøring måtte antas å være i strid med forsvarets interesser. Bakgrunnen for endringene var at man mente at rettighetstap var kriminalpolitisk uheldig fordi det vanskeliggjorde rehabiliteringsprosessen.

En ny barnevernslov 17. juli 1953 nr 14 – som avløste den tidligere vergerådsloven fra 1896 – førte til endringer i reaksjonene overfor de yngste lovbrytere. Vergerådsloven var preget av troen på at tvangsoppdragelse i skolehjem og andre barne- og ungdomsanstalter var et viktig og gunstig middel for å hindre unge lovbrytere fra å fortsette på forbryterbanen, fremfor straff på den ene side eller å la de unge være i foreldrehjemmet på den annen. Som Hagerup uttrykte det i relasjon til de yngste lovbrytere (Hagerup, Strafferettens almindelige del s 466):

«Opdragelse, ikke straf, er her paa sin plads. Denne erkjennelse har ledet til, at man i nyere tid i de fleste lande har truffet særlige foranstaltninger til tvangsopdragelse som middel til bekjæmpelse af forbryderskheden hos børn. Hos os skjedde dette ved loven om forsømte barn af 6 juni 1896.»

Erfaringene med loven syntes imidlertid i liten grad å ha underbygget dette – institusjonsanbringelsen syntes snarere å ha virket demoraliserende på de som ble plassert der, og institusjonene var også utsatt for kritikk for snarere å være barnefengsler enn å være en kombinasjon av elementer fra skole og hjem (Dahl, Barnevern og samfunnsvern). I den nye barnevernsloven ble anstaltanbringelse sett på som en siste utvei – i stedet skulle man ved ulike støttetiltak overfor familien og behandlingstiltak overfor de unge, søke å motvirke en uheldig utvikling. Overfor lovbrytere over 14 og inntil 18 år skulle det normalt gis påtaleunnlatelse, og saken i stedet overføres til barnevernsnemnda. For ytterligere å sikre seg at barnevernet – og ikke strafferettssystemet – kom til anvendelse overfor disse aldersgruppene, ble det ved en lovendring 3. juni 1955 bestemt at selv om påtalemyndigheten hadde reist sak, kunne retten unnlate å idømme straff og i stedet overlate saken til barnevernsnemnda.

Ved lov 3. juni 1955 nr 2 ble adgangen til å idømme en betinget dom utvidet. Mens betinget dom etter lovendringen i 1929 bare kunne anvendes dersom straffens lengde ikke oversteg 1 års fengsel, ble det nå adgang til å gjøre straffen betinget uansett fengselsstraffens lengde. Dersom straffen var på over 1 års fengsel – eller vedkommende hadde sonet fengselsstraff i løpet av de siste 5 år – skulle imidlertid betinget dom bare anvendes dersom det forelå særlige grunner. Disse begrensninger ble avskaffet ved en lovendring i 1981. Det ble dessuten innført adgang til gjøre en dom delvis betinget dersom særlige grunner tilsa dette.

Samtidig ble reglene om påtaleunnlatelse i straffeprosessloven endret. Tidligere kunne påtaleunnlatelse bare gis dersom intet offentlig hensyn talte for å påtale handlingen – selv om det i praksis ble gitt også i enkelte andre tilfeller. Ved lovendringen ble det imidlertid bestemt at det skulle gis påtaleunnlatelse såfremt påtalemyndigheten fant at overveiende grunner talte for ikke å påtale handlingen.

Ved en endring i straffeloven 9. april 1965 ble det dessuten åpnet adgang til å benytte domsutsettelse, noe som innebar at ikke bare fullbyrdelsen av en idømt fengselsstraff kunne gjøres betinget, men at dommeren kunne unnlate å utmåle noen straff i det hele. Dessuten ble det åpnet adgang til å idømme delvis betinget dom i alle saker, og ikke bare når det forelå særlige grunner for dette. Adgangen til å gi delvis betinget dom er blitt brukt i stigende utstrekning.

Endringene i reaksjonssystemet fra begynnelsen av 1950-årene innebar at behandlingsideologien – eller kanskje rettere en oppfatning om at bruken av frihetsstraff burde begrenses mest mulig – hadde fått innpass i strafferetten. Og påtalemyndighet og domstoler fulgte i praksis opp disse signalene. For de yngste lovbryterne innebar dette at påtaleunnlatelse etter barnevernsloven ble den vanlige reaksjon overfor ungdom mellom 14 og 17 år. I 1960 ble f eks ifølge kriminalstatistikken 2194 ungdommer i denne aldersgruppen siktet for forbrytelser. Av disse ble 1583 gitt påtaleunnlatelse etter barnevernsloven og 169 ble gitt påtaleunnlatelse etter straffeprosessloven, fordi det ikke ble ansett for å være behov for tiltak fra barnevernsnemndas side. For 242 av ungdommene ble det av andre grunner unnlatt å reise tiltale. Bare overfor 200 (dvs 9 prosent) av dem ble det innstilt på en straffereaksjon, hvorav 31 fikk forelegg, mens det overfor 169 ble tatt ut tiltale. Hvordan disse siste ble straffet, vet vi ikke. Men av de 132 som i 1960 ble domfelt i aldersgruppen 14–17 år – men som på grunn av tidsforskyvningen mellom tiltalebeslutning og domsavsigelse ikke trenger å være de samme som ble tiltalt dette året – ble 93 dømt til fengselsstraff, hvorav 85 ble gitt en betinget dom, mens bare 8 ble dømt til ubetinget fengsel. Dessuten ble 12 dømt til anbringelse i arbeidsskole. Av de vel 2000 ungdommer i alderen 14–17 år som ble straffet for forbrytelser i 1960, er det derfor grunn til å tro at mindre enn én prosent ble idømt ubetinget fengselsstraff eller anbringelse i arbeidsskole.

Endringene i bestemmelsene om påtaleunnlatelse og betinget dom førte til at disse reaksjonene – og i særdeleshet betinget dom – ble den normale reaksjon også overfor voksne. I 1960 var det i alt 4634 siktede for forbrytelser 18 år og over. Av disse fikk 418 påtaleunnlatelse etter straffeprosessloven, 436 fikk forelegg, mens det ble reist tiltale mot 2797. Dessuten ble det for 983 ikke reist tiltale av ulike grunner. Av de 2891 som ble domfelt dette året, ble 2675 dømt til fengselsstraff, hvorav straffen ble gjort betinget for 1497. I de 1178 tilfellene hvor det i 1960 ble gitt en ubetinget fengselsstraff, var straffen for 144 på over ett års fengsel. Av vel 4500 voksne 18 år og over som ble funnet skyldig i forbrytelser i 1960, var det følgelig bare i overkant av 1000 – dvs rundt en fjerdedel – som ble idømt en ubetinget fengselsstraff, og bare tre prosent som ble idømt en ubetinget straff på mer enn ett års fengsel.

Den gradvise reduksjon i straffene – både ved at påtaleunnlatelse og betinget dom fikk større utbredelse, og ved at varigheten av fengselsdommene ble redusert – var en medvirkende årsak til at det etter hvert oppsto en reaksjon mot anvendelsen av de strafferettslige særreaksjonene: arbeidsskole for unge lovovertredere, tvangsarbeid for alkoholmisbrukere og sikring for psykisk avvikende lovbrytere.

I 1951 var det nedsatt en komité som fikk i oppdrag å utrede behovet for reformer innenfor fengselsvesenet, og i 1956 avga denne fengselsreformkomiteen sin innstilling. Komiteen fremhevet uforholdsmessigheten mellom de korte fengselsstraffer og det lange arbeidsskoleoppholdet, og foreslo at det ble adgang til å prøveutskrive etter ett år. Når det gjaldt tvangsarbeid anså komiteen at resultatet av et opphold på Opstad var «temmelig nedslående», blant annet fordi behandlingen ikke var koordinert med alkoholistbehandlingen for øvrig. Komiteen foreslo mer lempelige løslatelsesregler og adgang til å la tvangsarbeiderne bo og arbeide utenfor anstalten. Når det endelig gjaldt sikring, pekte komiteen på at en sikringsdom – som egentlig var ment som et sosialt omsorgstiltak – førte til at vedkommende «får et stempel på seg som kan virke nedsettende på ham både i hans egne øyne og i andres omdømme, og som kan skade ham og utgjøre en alvorlig hindring for hans samfunnsmessige tilpasning» (Fengselsreformkomiteen 1956 s 137). Komiteen pekte også på at sikringen kunne oppleves som et ufortjent tilleggsonde som de sikringsdømte ble påført i tillegg til straffen, og antydet at sikring ikke burde komme i tillegg til, men som alternativ til fengsel.

Fengselsreformkomiteens innstilling resulterte i en ny fengselslov 12. desember 1958. De grunnleggende prinsippene i fengselsloven var ifølge fengselsstyret at (Fengselsstyrets årbok 1950–1969 s 3–4):

«… fengselstiden må anvendes til så langt som mulig å sikre at lovbryteren ikke bare er villig, men også i stand til å føre et lovlydig liv og klare seg selv når han vender tilbake til samfunnet. Etter den enkelte innsattes behov må alle egnede midler og former for hjelp som står til rådighet, tas i bruk. Den forskjell mellom fengselslivet og livet i det fri som kan nedsette ansvarsfølelsen hos den innsatte eller respekten for hans menneskeverd, må minskes så mye som mulig. Frihetsberøvelsen må ikke gjøres mer tyngende enn nødvendig, og ikke føre med seg flere eller større innskrenkninger enn det som trenges for å opprettholde ro og orden og for mest mulig å sikre seg mot skadelig påvirkning de innsatte imellom. Loven innførte behandling i fellesskap som hovedprinsipp, og lettet på forskjellig vis den innsattes forbindelse med livet utenfor fengslet, således ved å innføre adgang til permisjoner, til frigang og til undervisning og opplæring utenfor anstalten. Endelig gav den også hjemmel til å bruke åpne anstalter.»

På ett område innebar den nye fengselslov en endring i straffeloven, nemlig at bestemmelsene om skjerpet fengsel i §§ 18 til 19 ble opphevet ved en lov datert samme dag. Skjerpet fengsel besto av fengsel på vann og brød, som tilsvarte tre vanlige fengselsdøgn, eller fengsel med hardt natteleie, hvor to dager tilsvarte tre fengselsdøgn. Det kunne framgå av dommen at det skulle anvendes skjerpet fengsel, eller domfelte kunne begjære det eller samtykke til det i forbindelse med fullbyrdelsen av dommen. Opphevelsen av ordningen var begrunnet i at man fra et behandlingsmessig synspunkt opplevde skjerpet fengsel som et uegnet virkemiddel i moderne fangebehandling. En annen sak var at for mange domfelte – og i særdeleshet for bøtesonere og dem som var dømt for promillekjøring – innebar dette en straffskjerpelse. Bøtesonerne kunne ikke lenger korte straffetiden ned, mens den nærmest obligatoriske dom for promillekjøring på 21 dagers fengsel, som tidligere ble avsonet med en uke på vann og brød, fra nå av måtte sones fullt ut.

Fengselsreformkomiteens innstilling avspeilte den skepsis som rådet med hensyn til anvendelsen av de strafferettslige særreaksjonene, også blant dem som arbeidet innenfor strafferettsapparatet. Bortsett fra en oppmyking av adgangen til prøveløslatelse ble imidlertid regelverket i første omgang opprettholdt. Men skepsisen besto, og forsterket seg fra slutten av 1950-årene og i 1960-årene. Og gjennom en rekke empiriske undersøkelser kunne man påvise at disse særreaksjonene ikke syntes å ha noen behandlingsmessig effekt, samtidig som de ut fra et rettferdssynspunkt sto i strid med de prinsipper som ellers preget datidens strafferett.

Arbeidsskolen for unge lovovertredere som var hjemlet i arbeidsskoleloven av 1928, var først blitt opprettet høsten 1951 i en tidligere landssvikleir på Berg ved Tønsberg. Det var store forhåpninger om at skolen skulle innebære et vesentlig fremskritt i behandlingen av unge lovbrytere, som i stedet for en ordinær straff fikk komme til en åpen anstalt hvor de hadde muligheter for å få undervisning og opplæring. Det viste seg imidlertid forholdsvis hurtig at skolen ikke fungerte slik man hadde håpet – de unge var lite motiverte for den behandling arbeidsskolen kunne tilby, rømninger og ulovlige permisjoner hvor de begikk nye lovbrudd var hyppige, og mange måtte overføres til lukkede avdelinger, som ble opprettet i Sem og Oslo kretsfengsel. Et særlig ankepunkt var den lange tiden som et arbeidsskoleopphold innebar. Mens andre unge som hadde begått tilnærmelsesvis samme lovbrudd, ble gitt en påtaleunnlatelse eller en betinget dom – eller i verste fall en kortvarig, ubetinget fengselsstraff – måtte arbeidsskoleelevene være på arbeidsskolen i minimum ett og et halvt år (Bødal, Arbeidsskolen og dens behandlingsresultater).

En tilsvarende kritikk ble rettet mot anbringelse i tvangsarbeidshus for alkoholmisbrukere. Mens det å være beruset på offentlig sted i seg selv var en bagatellmessig forgåelse som ble straffet med en bot, kunne de som ble pågrepet for fyll et visst antall ganger i løpet av et år, bli dømt til tvangsarbeidshus. Tvangsarbeidet innebar normalt at man ble plassert på Opstad tvangsarbeidshus under fengselsliknende forhold i inntil to år første gang og tre år senere. Fra et behandlingsmessig synspunkt var anbringelsen verdiløs – de fleste gikk på ny inn i en alkoholisert tilværelse etter løslatelsen, med det resultat at de ofte pådro seg en ny tvangsarbeidsdom (Bratholm, En sosialstatistisk undersøkelse).

Også sikringsinstituttet ble gjenstand for kritikk ut fra de samme forutsetninger. Fra et behandlingsmessig synspunkt var det vanskelig å påvise at sikring hadde noen gunstige virkninger, og ved at sikring – bortsett fra overfor sinnssyke lovbrytere – kom i tillegg til en ofte langvarig fengselsstraff, fortonte den seg som en slags dobbel straff (Dalgard, Abnorme lovovertredere).

Skepsisen til og kritikken av bruken av særreaksjonene ga seg til å begynne med utslag i at domstolene ble noe mer forbeholdne når det gjaldt å benytte disse reaksjonene – slik det fremgår av tabell 3.3 nedenfor.

Etter hvert reiste det seg krav også om lovendringer, og det var arbeidsskoleordningen som først ble endret. I straffeloven § 15 ble det ved en lovendring 9. april 1965 nr 2 tatt inn en bestemmelse om at ungdomsfengsel og ungdomsarrest kunne idømmes etter regler i særskilt lov, samtidig som arbeidsskoleloven ble opphevet og avløst av en lov av samme dato om strafferettslige åtgjerder mot unge lovbrytarar. Arbeidsskole ble omgjort til ungdomsfengsel, og ungdomsfengselet overtok arbeidsskolens anstalter og personale, slik at den ytre forandring ikke var så stor. Men formålet med reaksjonen var en annen. Forutsetningen for å dømme til ungdomsfengsel var at retten ut fra «omsynet til den ålmenne lovlydnaden og omsynet til å halde den sakgjevne borte frå nye strafflagde gjerningar kjem til at ei langvarig fridomsstraff er mest tenleg» – mens forutsetningen for å dømme til anbringelse i arbeidsskole hadde vært at «domfelte trenger en oppdragende påvirkning i en arbeidsskole for å holde seg fra å begå nye straffbare handlinger og at sådan anbringelse vil være formålstjenlig». Ungdomsfengsel ble følgelig en frihetsstraff på linje med annen langvarig fengselsstraff. En viktig forskjell var imidlertid at anbringelsestiden var fastsatt i loven til to år for alle – fratrukket varetektsarrest – men med mulighet for prøveløslatelse etter ett år, og i særlige tilfelle etter ni måneder. Noen individuell fastsettelse av straffetiden – slik som ved en ordinær fengselsstraff – var det derimot ikke.

Loven om ungdomslovbrytere bygget på en innstilling fra Straffelovrådet fra 1963. Selv om innstillingen delvis avspeilte den herskende skepsis til bruken av særreaksjoner overfor de unge, var rådet ikke beredt til helt å avskaffe slike reaksjoner. En viktig begrunnelse for dette var at den økende registrerte kriminalitet blant ungdom – som man hadde vært vitne til siden midten av 1950-årene – krevde nye tiltak. Mens det i 1954 var 1871 straffbare – dvs straffede eller påtalefritatte – i aldersgruppen 14–20 år, hadde tallet steget sterkt og jevnt, slik at det i 1963 var 3348 (og i 1971 5740). Og mens de straffbare i denne yngste aldersgruppen i 1954 utgjorde 29 prosent av samtlige straffbare, var andelen i 1963 steget til 52 prosent (Christie, Hvor tett et samfunn? s 280–281).

Dette var bakgrunnen både for den obligatoriske straffetiden for ungdomsfengsel og for at det i ungdomslovbryterloven også ble gitt hjemmel for å opprette ungdomsarrest, som var ment å avløse kortere ubetingede fengselsstraffer overfor ungdom. Etter loven skulle ungdom under 21 år kunne dømmes til ungdomsarrest og holdes der i 60 dager, eventuelt i 50 dager dersom vedkommende viste god atferd. Noen ungdomsarrest ble imidlertid ikke opprettet, og loven ble aldri satt ut i livet på dette området.

Ungdomslovbryterloven endret også regelverket om påtaleunnlatelse. Bestemmelsene om påtaleunnlatelse for de yngste lovovertredere mellom 14 og 18 år ble overført fra barnevernsloven til den nye loven, og i stedet for påtaleunnlatelse innførte man en ordning med at påtalemyndigheten kunne overføre sakene til barnevernsnemnda. Det ble dessuten innført en ordning med at påtalemyndigheten, selv om saken var overført til barnevernsnemnda, likevel kunne åpne strafforfølging dersom barnevernsnemnda ba om det eller påtalemyndigheten ikke var tilfreds med de tiltak – eller mangel på tiltak – som barnevernsnemnda satte i verk. Begrunnelsen for dette var at påtalemyndigheten opplevde det som utilfredsstillende at barnevernsnemnda i de fleste av de saker som ble overført, ikke iverksatte noen tiltak.

Ungdomslovbryterloven fikk imidlertid ikke særlig lang levetid, og den ble opphevet i 1974. Bare bestemmelsene om overføring til barnevernet ble opprettholdt, og flyttet tilbake til barnevernsloven. Bakgrunnen for opphevelsen var ifølge Andenæs, Alminnelig strafferett s 344 at:

«… en særreaksjon som flertallet av de domfelte oppfatter som tyngre enn den normalreaksjon de ellers ville fått, og som forutsetter unntak fra de vanlige regler om at det er domstolen som fastsetter varigheten av reaksjonen, ikke bør opprettholdes med mindre det er god grunn til å tro at den gir bedre resultater enn det vanlige reaksjonssystem. Tilbakefallstallene fra ungdomsfengslet ga liten grunn til å tro at reaksjonen hadde gitt nevneverdig bedre resultater enn en tidsbestemt frihetsstraff ville gitt.»

Også løsgjengerlovens bestemmelser sto for fall. Bl  a på bakgrunn av fengselsreformkomiteens kritikk fikk Straffelovrådet i 1960 i oppdrag å utrede spørsmålet, og det avga sin innstilling i 1964. I innstillingen ble det anbefalt å opprettholde både ordningen med straff for beruselse på offentlig sted, og plassering i tvangsarbeidshus – eller arbeidshus som det var omdøpt til – av kroniske alkoholmisbrukere, selv om rådet ønsket en noe mer restriktiv bruk enn tidligere.

Straffelovrådet var imidlertid i utakt med sterke strømninger i tiden. Både fra juridisk og forskningsmessig hold var det pekt på det urimelige i at hjemløse alkoholikere – som var henvist til å oppholde seg utendørs – ble ilagt den ene bot etter den andre for beruselse på offentlig sted, og puttet i fengsel til avsoning av den subsidiære fengselsstraff fordi de ikke hadde mulighet til å betale boten. Og deretter – etter å være ilagt et visst antall bøter – ble de dømt til plassering i en fengselsliknende anstalt for en periode som ellers bare de alvorligste lovbrytere ble ilagt (Christie, Tvangsarbeid og alkoholbruk; Midbøe, Bøtestraff og subsidiær fengselsstraff; Bratholm, En sosialstatistisk undersøkelse). Kritikken ble i særlig grad målbåret av kriminalpolitiske og sosialpolitiske pressgrupper med KROM i spissen.

På denne bakgrunn oppnevnte Justisdepartementet i 1969 et utvalg som fikk i oppdrag å utrede mulighetene for å oppheve straffen for drukkenskapsforseelser og avskaffe tvangsarbeid. Men før utvalget hadde fremlagt noen innstilling, fant Stortingets justiskomité at det ikke ville være riktig å avvente utvalgets innstilling før man foretok endringer. Den fremsatte derfor forslag om endringer i løsgjengerloven som innebar avkriminalisering av offentlig beruselse og avskaffelse av tvangsarbeidsordningen, noe Stortinget sluttet seg til enstemmig, og dette ble lovfestet 6. mai 1970.

Også kritikken mot sikringsinstituttet spisset seg til. I en debattbok med bidrag fra jurister, psykiatre og fengselsfolk ble kritikken oppsummert på følgende måte (Dalgard, Dømt til sikring s 8):

«I korthet kan en si at bokens konklusjon blir at vårt sikringsinstitutt hverken er humant, behandlingsmessig adekvat, rettferdig eller nødvendig ut fra sikkerhetsmessige hensyn. Det kan ikke sies å være humant når en mentalt og sosialt handicapped lovovertreder stemples som et mindreverdig individ (mangelfullt utviklede og/eller varig svekkede sjelsevner) for så å bli anbragt i en fengselsinstitusjon, til dels på ubestemt tid. Det kan ikke sies å være behandlingsmessig adekvat når disse mer eller mindre hjelpeløse mennesker i stedet for konstruktive behandlingstiltak og sosial støtte underkastes et system som overveiende går ut på frihetsberøvelse og kontroll. Det kan ikke sies å være rettferdig når en mentalt avvikende lovovertreder i praksis blir underkastet en strengere straff enn andre lovovertredere for lovbrudd. Det kan ikke sies å være nødvendig for samfunnets sikkerhet at den meget store del av de sikringsdømte som er mer brysomme enn egentlig farlige (ofte alkoholiserte småtyver) utsettes for lengre frihetsberøvelse enn vanlig fengselsstraff, særlig når intet tyder på at sikringen på lang sikt har noen spesiell kriminalitetsforebyggende effekt.»

Allerede i 1957 – med utgangspunkt i innstillingen fra fengselsreformkomiteen – hadde Straffelovrådet fått i oppdrag å foreslå en revisjon av bestemmelsene om sikring og forvaring. Høsten 1973 avga rådet sin innstilling (NOU 1974: 17). Straffelovrådet foreslo å opprettholde adgangen til å anvende en tidsubestemt frihetsberøvelse – som skulle betegnes som forvaring – overfor lovbrytere som hadde begått voldsforbrytelser eller voldspregede forbrytelser dersom lovbryterens sinnstilstand og tidligere atferd ga grunn til å anta at han var særlig farlig for andres liv, legeme, helse eller frihet. En slik reaksjon skulle idømmes i stedet for fengsel, og i dommen skulle det fastsettes en lengstetid som ikke måtte overstige 15 år, og med mulighet til forlengelse ved dom i en periode på 3 år. Utilregnelige lovbrytere som oppfylte de samme farlighetskrav, skulle kunne dømmes til anbringelse i institusjon under psykisk helsevern eller andre grener av sosialomsorgen. Denne anbringelsen skulle være tidsubestemt, men ikke vare utover 5 år uten kontrollkommisjonens samtykke, og med mulighet for domstolsprøvelse etter domfeltes begjæring.

Forslagene fra Straffelovrådet om adgang til anbringelse av utilregnelige under psykisk helsevern møtte imidlertid sterk motbør særlig fra psykiatrisk hold, og dette førte til at innstillingen foreløpig ble lagt på is. Først i 1990 ble det fremlagt en ny innstilling fra et utvalg under Straffelovkommisjonen – som vil bli omtalt senere – som resulterte i en lovendring i 1997, som imidlertid først trådte i kraft i 2002.

3.3.2 Andre endringer i straffelovens alminnelige del

Straffeloven retter seg i første rekke mot lovbrudd foretatt i Norge – eller i riket som det heter i straffeloven § 12 nr 1. I riket er også innbefattet norsk fartøy i åpen sjø, og ved lov 11. mai 1951 nr 2 ble også norsk luftfartøy utenfor områder som blir omfattet av noen stats høyhetsrett, inkludert. I forbindelse med utbyggingen av oljefeltene utenfor norskekysten ble ved lov 10. juni 1977 nr 74 også innretninger og anlegg på kontinentalsokkelen og anlegg for transport av petroleumsforekomster inkludert, foruten den såkalte sikkerhetssonen rundt disse. Straffeloven omfatter etter § 12 nr 2 også dem som er ombord på norsk fartøy eller luftfartøy uansett hvor det måtte befinne seg.

I visse tilfelle kan også handlinger begått i utlandet straffes. Dette gjelder etter § 12 nr 3 for de fleste forbrytelser dersom de er foretatt av norsk statsborger eller noen som er hjemmehørende i Norge, og for visse alvorligere forbrytelser også for utlendinger etter § 12 nr 4. I tråd med lovendringene i straffelovens spesielle del har særlig bestemmelsene om straff for handlinger begått av utlendinger i utlandet blitt utvidet til å gjelde nye lovbrudd. Disse endringene har i mange tilfelle sitt utspring i internasjonale konvensjoner med sikte på å forebygge internasjonal kriminalitet. Særlig fra 1970-årene har det skjedd mange slike endringer – bl a vedrørende flykapring, ulovlig omgang med bakteriologiske og biologiske substanser og med radioaktive stoffer (se 3.3.3).

Som følge av internasjonalt samarbeid ble det fra 1970-årene også foretatt en rekke endringer i regelverket om hvordan man skulle forholde seg til lovbrudd begått i utlandet som også er straffbare etter norsk rett. Etter straffeloven § 13 slik den lød helt frem til begynnelsen av 1970-årene, var det faktum at en person var straffet for en bestemt handling i utlandet, ikke til hinder for at det kunne reises straffesak på grunnlag av den samme handling i Norge. Ved utmålingen av straffen skulle riktignok den straff som var utholdt i utlandet – men derimot ikke varetekt – «saavidt muligt» komme til fradrag i den straff som ble utmålt i Norge. Derimot var det ikke adgang til å fullbyrde straffedommer avsagt i utlandet i Norge – bortsett fra straff ilagt i et annet nordisk land på grunnlag av lov om fullbyrding av nordiske dommer på straff 15. november 1963 – og heller ikke til å overføre en straffesak fra eller til Norge.

1. juni 1973 nr 29 ble straffeloven § 60 endret slik at også varetekt utholdt i utlandet skulle kunne komme til fradrag i straffen. Ved lov 22. februar 1974 nr 9 om europeiske straffedommer – som var et resultat av en europarådskonvensjon fra 1970 – ble det gitt adgang til i Norge å fullbyrde straffedommer avsagt i land som har sluttet seg til konvensjonen. Ved loven om europeiske straffedommer ble det dessuten gitt en ny § 12 a i straffeloven, hvor det ble bestemt at dersom en person var frifunnet eller dømt – og dommen sonet – i land som hadde sluttet seg til konvensjonen, avskar dette med visse unntak muligheten for å reise sak i Norge. Ved en ny lov 25. mars 1977 nr 21 om overføring av strafforfølging fra eller til et annet europeisk land – foranlediget av en konvensjon av 1972 – ble det i straffeloven § 12 a også åpnet adgang til å overføre strafforfølgingen fra et annet land til Norge.

Ved lov 14. april 1972 nr 15 ble bestemmelsene om foreldelse av adgangen til å reise straffesak og adgangen til å fullbyrde en ilagt straff i straffelovens kapittel 6 revidert. Bakgrunnen var et nordisk samarbeid hvor man tok sikte på en samordning av regelverket i de nordiske land, og ønsket om en språklig og formell opprydning i regelverket. Noen vidtgående endringer innebar loven ikke, men på en del områder ble foreldelsesfristene redusert.

Når det gjaldt adgangen til å reise straffesak, ble foreldelsesfristen i straffeloven § 67 satt til 2 år for lovbrudd hvor den høyeste lovbestemte straffen var bøter eller fengsel inntil 1 år, til 5 år hvor straffen var inntil 4 års fengsel, 10 år hvor straffen var inntil 10 års fengsel, 15 år hvor straffen var over 10 års fengsel og endelig 25 år hvor høyeste lovbestemte straff var fengsel på livstid. Dette innebar at foreldelsesfristen for lovbrudd med en maksimumsstraff over 6 måneder og inntil 1 år ble redusert fra 5 til 2 år og for lovbrudd med en straff over 2 og inntil 4 år fra 10 til 5 år. Tilsvarende ble foreldelsesfristen for lovbrudd hvor høyeste straff var over 5 år og inntil 10 år, redusert fra 15 til 10 år, og for lovbrudd hvor maksimumsstraffen var over 10 og inntil 15 års fengsel, fra 20 til 15 år.

På samme måte ble foreldelsesfristene for å fullbyrde en idømt frihetsstraff i straffeloven § 71 – som tidligere sto i § 72 – redusert. Foreldelsesfristen ble satt til 5 år dersom straffen var fengsel inntil 1 år, til 10 år dersom straffen var over 1 og inntil 4 år, til 15 år dersom straffen var over 4 og inntil 8 år, 20 år dersom straffen var over 8 år, mens foreldelsesfristen ble satt til 30 år dersom straffen var fengsel på livstid. For visse straffelengder innebar dette en redusert foreldelsesfrist – f eks ble foreldelsesfristen for dem som var dømt til en fengselsstraff på over 3 måneder og inntil 1 år, redusert fra 10 til 5 år, mens foreldelsesfristen for dem som var dømt til en straff på over 5 og inntil 8 år, ble redusert fra 15 til 10 år.

Ved lov 26. januar 1973 nr 2 – som også var et resultat av et nordisk samarbeid – ble inndragningsbestemmelsene revidert. I straffeloven slik den opprinnelig lød, var det i § 34 bestemt at gjenstander som var frembrakt ved, eller som hadde vært benyttet eller bestemt til å benyttes ved en forsettlig forbrytelse, kunne inndras. Etter § 35 gjaldt det samme for gjenstander hvis egentlige bestemmelse var å tjene som middel ved forøvelsen av en straffbar handling, og etter § 36 for utbytte vunnet ved en straffbar handling eller et tilsvarende beløp. Straffeloven § 35 var imidlertid blitt noe endret ved lov 11. mai 1951 nr 2, som åpnet adgang til å inndra også sprengstoff og tyveverktøy som ble funnet hos noen som gjentatte ganger var straffet for tyveri, heleri og ran. I tillegg til disse bestemmelsene fantes det en rekke inndragningsbestemmelser spredt rundt i særlovgivningen.

Inntil lovrevisjonen i 1973 var inndragning i enkelte tilfelle å anse som tilleggstraff, i andre tilfelle ikke. Dette hadde blant annet betydning ved at inndragning som straff bare kunne ilegges den som ble dømt til en hovedstraff, og ikke fremmes i særskilt søksmål. Dessuten gjaldt foreldelsesreglene dersom det var tale om inndragning som straff, og inndragningssak kunne ikke reises dersom siktede var død. Disse ulikhetene alt etter hvorvidt inndragning var straff eller ikke – samtidig som det i enkelte tilfelle var uklart hvorvidt de ulike lover som hjemlet inndragning, anså dette for straff eller ikke – førte til et behov for opprydning. Ved lovrevisjonen ble inndragning som straff avskaffet.

For øvrig innebar revisjonen ingen vesentlige realitetsendringer, men var mer begrunnet i en språklig opprydning og klargjøring av regelverket. I § 36 ble utrykket «utbytte» erstattet med «vinning» – og det ble presisert at inndragning kunne skje selv om ingen kunne straffes for handlingen.

3.3.3 Endringer i straffebestemmelsene

Endringene i reaksjonssystemet fra 1950-årene og frem til midten av 1970-årene innebar at bruken av strafferettslige særreaksjoner ble sterkt redusert, og at straffenivået ble senket. Også endringene innenfor straffelovens spesielle del gikk i hovedsak i formildende retning. På flere områder skjedde det en viss ned- og avkriminalisering.

En ny periode innvarsles ved lov 11. mai 1951 nr 2 – hvor det ble foretatt en gjennomgripende revisjon av bestemmelsene om vinningsforbrytelser. Endringene gjaldt særlig kapittel 24 om underslag, tyveri og ulovlig bruk, kapittel 25 om utpresning og ran, kapittel 26 om bedrageri og utroskap og kapittel 27 om forbrytelser i gjeldsforhold mv, foruten av bestemmelsene om skadeverk i kapittel 28 og åger og lykkespill i kapittel 29. I motsetning til endringene i sedelighetskapitlet i 1927 og endringene i forbindelse med beredskapslovgivningen i 1950, innebar disse endringene ingen straffskjerpelser, bortsett fra på ett område. For gjentatte grove tyverier og ran ble det innført en minstestraff på 2 års fengsel. I den utstrekning straffesatsene for øvrig ble endret, skjedde en viss nedsettelse av straffene ved at bruken av minstestraff for de mer alvorlige lovbrudd innenfor vedkommende forbrytelseskategori i hovedsak falt bort.

Endringene var imidlertid primært begrunnet i ønsket om å få en språklig mer tidsmessig lov. Definisjonene av de ulike typer av lovbrudd ble omformulert, og den kasuistiske oppregning av skjerpende omstendigheter som førte til en forhøyet strafferamme, ble i hovedtrekk avløst av mer generelle beskrivelser av omstendigheter som skulle føre til at lovbruddet skulle anses som «grovt». Mens man tidligere bare hadde sondret mellom simpelt og grovt tyveri, innførte man nå også begrepene grovt underslag, grovt ran, grovt bedrageri og grov utroskap. Avgjørelsen av hvorvidt et lovbrudd skulle anses for å være grovt, ble dessuten sterkt forenklet i forhold til de tidligere beskrivelsene av hvilke momenter som skulle anses som skjerpende omstendigheter. En slik forenkling gjaldt også i forhold til grovt tyveri. Straffeloven § 258 bestemte inntil lovendringen i 1951 at et tyveri var grovt dersom det skjer:

«1. i eller fra Hus, Skib, Jernbanevogn eller noget rum i saadanne, lukket Gaardsrum eller lignende Opbevarings- eller Tilholdsted, hvortil den skyldige i Hensigt at stjæle har banet sig eller nogen anden Adgang ved Indbrud (§ 147 1ste Led) eller ved Hjælp af Stige, Reb eller andet særligt Redskab, eller

2. ved Nattetid paa et Sted, der da pleier at holdes stængt, af en Person. som har indsneget sig der i hensigt at stjæle, eller

3. i eller fra Hus, Skib, Jernbanevogn, lukket Gaardsrum eller lignende Opbevarings- eller Tilholdssted, fra derværende Skab, Kiste, Skuffe eller lignende Gjemme, der enten paa Stedet eller efter at være bragt andetstedshen opbrydes med Vold eller aabnes ved hjælp av Dirik eller falsk Nøgel eller rett Nøgel som ulovlig er fravendt Besidderen, eller

4. paa Marken Hest, Hoppe eller Føl, Okse, Ko eller Kalv, Ren eller Simle, Faar, Gjed eller Svin.»

I §§ 259 og 260 fortsatte oppregningen av forhold som gjorde tyveriet grovt – at man har inngått forbund, at man medbringer våpen, at man opptrer i forkledning, når det fører til velferdstap eller utstrakt ødeleggelse eller omfatter større verdi enn kr 1000.

I motsetning til denne detaljerte oppregningen ble det i den nye formulering av § 258 – som avløste de tre paragrafer om grovt tyveri – bestemt at ved avgjørelsen av om tyveriet var grovt, særlig skulle det legges vekt på om det «er forøvd ved innbrudd (§ 147, første ledd) eller fra person på offentlig sted, om gjerningsmannen har vært forsynt med våpen, sprengstoff eller lignende, om tyveriet gjelder en betydelig verdi eller om gjerningen av andre grunner er av særlig farlig eller samfunnskadelig art». Men dette var bare momenter det kunne legges vekt på ved avgjørelsen – og i motsetning til tidligere kunne tyverier som oppfylte disse betingelsene, likevel anses som simple.

Ved lov om svangerskapsavbrudd 11. november 1960 nr 2 ble adgangen til svangerskapsavbrudd på grunnlag av sosiale indikasjoner innført, og samtidig ble straffelovens abortbestemmelser endret ved lov 11. november 1960 nr 1. I § 245 ble strafferammen for ulovlig abort for kvinnen selv redusert fra fengsel inntil 3 år til 1 år, men med adgang til å la straffen bortfalle helt. For den som foretok en ulovlig abort, ble strafferammen senket fra inntil 6 til 3 års fengsel – bare dersom det forelå særdeles skjerpende omstendigheter, ble straffen på 6 års fengsel opprettholdt. Ved lov om svangerskapsavbrudd 13. juni 1975 ble straffebestemmelsen mot den som aborterte, opphevet, mens den ble opprettholdt for den som foretok abort. Strafferammen i abortloven ble nedsatt til bøter eller fengsel inntil 3 måneder.

Ved en lovendring 15. februar 1963 skjedde en gjennomgripende endring av sedelighetskapitlet. Bakgrunnen var at endringene i 1927 hadde vist seg å ha visse uønskede konsekvenser (Andenæs og Bratholm, Spesiell strafferett s 105–106):

«Det varte ikke lenge før bestemmelsene fra 1927 møtte kritikk. Det dukket stadig opp tilfelle hvor minimumsstraffen var altfor hard. I mange dommer uttalte retten at den ville ha valgt en mildere reaksjon hvis det hadde vært adgang til det. Og etter hvert fant praksis frem til forskjellige måter å unngå de høye minimumsstraffene på. Undertiden frifant lagretten selv om skyldspørsmålet var helt på det rene. I andre tilfelle besluttet påtalemyndigheten å unnlate påtale i saker som normalt burde vært brakt inn for retten. Etter at det i 1955 ble innført utvidet adgang til å anvende betinget dom, forekom det at retten ga 3 års betinget fengsel i tilfelle hvor den ville ha foretrukket en kortere ubetinget straff hvis den hadde stått fritt.»

På denne bakgrunn ble minstestraffen i straffeloven §§ 192 om voldtekt og 195 om utuktig omgang med barn under 14 år endret tilbake fra 3 til 1 års fengsel, samtidig som den absolutte regel mot straffritak ved villfarelse om alderen ble modifisert. I bestemmelsene om utuktig omgang (§§ 195, 196, 197) og utuktig atferd (§ 212) overfor mindreårige ble det dessuten tatt inn en bestemmelse om at straffen kunne bortfalle dersom offer og gjerningsperson var omtrent jevnbyrdige i alder og utvikling. Bestemmelsen om incest mellom foreldre og barn (§ 207) ble endret dithen at det bare var vedkommende forelder – og ikke sønnen eller datteren selv om disse var voksne – som kunne straffes. Dessuten opphevet man straff for den som under vitterlig forlovelse besvangrer kvinnen (§ 210). Bare på ett punkt ble bestemmelsene i sedelighetskapitlet skjerpet – i hallikbestemmelsen i § 206 ble det tatt inn et nytt tredje ledd som kriminaliserte det forhold at en mann lot seg underholde av en kvinne som driver utukt som erverv.

Utviklingen i retning av en mer liberal holdning når det gjaldt sedelighetsforbrytelser, ble videreført ved lov 21. april 1972 nr 18, hvor homoseksualitet mellom voksne menn og utuktig omgang med dyr – som begge var inntatt i § 213 – ble avkriminalisert. Samtidig opphevet man straff for konkubinat (§ 379) i kapitlet om forseelser mot sedeligheten. Ved lov 23. mars 1973 nr 17 ble dessuten påtalereglene i straffebudene om pornografi (§ 211) – og blasfemi (§ 142) – endret til at det måtte kreves allmenne hensyn.

Også når det gjaldt vinningsforbrytelsene, skjedde en viss nedkriminalisering. Ved lov 7. juli 1967 nr 2 ble det åpnet adgang til å fravike minstestraffen på 2 år for fjerde gangs grove tyverier, ran og bedragerier dersom det forelå særlige grunner. Og ved lov 14. april 1972 nr 15 ble bøter innført som straffalternativ ved simpelt tyveri, mens naskeri ble omgjort til forseelse. Bakgrunnen for endringsforslaget var (Ot prp nr 52 (1971–72) s 45):

«… at en alminnelig liberalisering av straffen for mindre grove formuesforbrytelser synes å være i samsvar med den alminnelige rettsbevissthet, og man finner det ikke betenkelig å foreslå at det ved tjueri skal være adgang til å idømme bot når det foreligger særlig formildende omstendigheter.»

Samtidig ble bestemmelsene om minstestraff for fjerde gangs grovt tyveri, grovt bedrageri og sedvanemessig heleri opphevet, og det samme gjaldt for ran begått av noen som tidligere var straffet for ran eller grovt tyveri. Også den økte strafferamme på 3 år for gjentatt biltyveri ble opphevet – med den følge at betinget dom kunne komme til anvendelse også i slike saker.

Men utviklingen gikk ikke entydig i retning av av- eller nedkriminalisering. Nye typer av lovbrudd oppsto og lovbrudd som tidligere ikke hadde hatt særlig utbredelse grep om seg, og på disse områdene – som ulovlig avlytting, rasediskriminering og narkotikalovbrudd – skjedde en viss nykriminalisering.

Ved lov 12. desember 1958 nr 1 ble det i straffeloven § 145 a innført en ny bestemmelse om ulovlig avlytting, mens straffen for ærekrenkelser i trykt skrift ble hevet fra fengsel i inntil 1 år til 2 år. Kapittel 32 om forbrytelser i trykt skrift – som besto av to paragrafer – ble opphevet, og bestemmelsene ble i stedet omgjort til forseelser og integrert i kapittel 43 om forseelser forøvet ved trykt skrift.

Lov 9. juni 1961 nr 8 tok i et nytt annet ledd i § 135 – som omhandlet offentlig forhånelse av statsforfatningen eller offentlig myndighet – inn en bestemmelse om straff også for forhånelse av folkegruppe karakterisert ved trosbekjennelse, avstamning eller opprinnelse. Denne bestemmelsen rettet mot rasediskriminering ble ved lov 5. juni 1970 nr 34 flyttet til en egen § 135 a, samtidig som det i en ny § 349 a ble tatt inn en bestemmelse mot den som av rasediskriminerende grunner nektet noen ansettelse, varer, tjenester eller adgang til sammenkomst.

De mest dramatiske straffskjerpelsene skjedde når det gjaldt narkotikalovbrudd. Inntil 1964 kunne dette bare straffes etter den daværende opiumsloven, hvor strafferammen var bøter eller fengsel i inntil 6 måneder. I 1964 ble opiumsloven avløst av legemiddelloven og strafferammen hevet til 2 års fengsel. Fra midten av 1960-årene begynte imidlertid narkotikabruk blant ungdom etter hvert å gripe om seg. For å bekjempe dette ble det reist krav om at straffebestemmelsene for de mer alvorlige narkotikaforbrytelser måtte overføres til straffeloven, og straffene skjerpes. På denne bakgrunn ble ved lov 14. juni 1968 nr 4 tilvirkning, innførsel og utførsel, erverv, oppbevaring, sending eller overdragelse av narkotika til et større antall personer eller mot betydelig vederlag eller under andre særlig skjerpende omstendigheter skilt ut som et eget lovbrudd og overført fra legemiddelloven til en ny § 162 i straffeloven hvor straffen var fengsel i inntil 6 år. Ved lov 21. april 1972 nr 18 ble straffen hevet til fengsel inntil 10 år, og den ble hevet ytterligere til 15 år ved lov 12. juni 1981 (og til 21 år i 1984, jfr avsnitt 3.4.3 nedenfor).

På andre områder skjedde det en nykriminalisering som i stor grad kan tilbakeføres til vedtakelsen av internasjonale konvensjoner. Ved lov 5. juni 1970 nr 34 ble det som nevnt tatt inn to nye bestemmelser i straffeloven (§§ 135 a og 349 a) som utvidet vernet mot rasediskriminering, noe som var nødvendig for at Norge skulle kunne ratifisere FN-konvensjonen om rasediskriminering fra 1965. Tilsvarende endringer begrunnet i tilslutning til internasjonale konvensjoner finnes det flere av. Ved lov 18. juni 1971 nr 29 fikk vi, på grunnlag av en konvensjon av desember 1970, en bestemmelse om flykapring (§ 151 a), hvor straffen var fra 2 til 21 års fengsel. Lov 1. juni 1973 nr 29, som ble vedtatt på bakgrunn av en konvensjon av 1972, satte forbud mot ulovlig omgang med bakteriologiske og andre biologiske substanser og toksiner (§ 153 a). Her var straffen inntil 10 års fengsel. Denne bestemmelsen ble utvidet til å gjelde også genmodifiserte substanser ved lov 2. april 1993 nr 38. På grunnlag av en konvensjon av 1979 ble det ved lov 7. juni 1985 nr 54 satt forbud mot ulovlig omgang med plutonium eller uran (§ 152 a), hvor straffen ble satt til fengsel inntil 4 år, eller under visse oppregnede, skjerpende omstendigheter inntil 21 års fengsel.

3.4 Perioden 1980–2000: Vektlegging av lov og orden

3.4.1 Endringer i reaksjonssystemet

Tilsynelatende fortsatte den utviklingen i retning av redusert anvendelse av straff som hadde skjedd fra 1950-årene, også inn i 1980-årene. Livstidsstraffen ble opphevet ved lov 12. juni 1981 nr 62 og erstattet av en maksimumsstraff på 21 års fengsel, og ved lov 12. april 1985 nr 18 ble lovens minste fengselsstraff redusert fra 21 til 14 dagers fengsel.

Forslaget om opphevelse av livstidsstraffen var opprinnelig fremsatt i kriminalmeldingen fra Justisdepartementet i 1978, jf St meld nr 104 (1977–78). Forslaget fikk støtte i justiskomitéen i Stortinget, bl a under henvisning til at en livstidsstraff ikke innebar noen realitet ved at domfelte normalt slapp ut etter gjennomsnittlig 11,5 år. Komiteen understreket imidlertid at opphevelsen av livstidsstraffen ikke var ment å gi redusert straff i forhold til vanlig straffelengde når lovens strengeste straff ble anvendt (Innst O nr 85 (1980–81) s 7).

Forslaget om nedsettelse av minstestraffen fra 21 til 14 dager bygget på et forslag fra Straffelovkommisjonen – som i delutredning I hadde pekt på at dette var en oppgave som det hastet med å gjennomføre. Forslaget ble av Justisdepartementet sendt ut på høring og fikk i hovedsak tilslutning av høringsinstansene, men på ulikt grunnlag. En del av høringsinstansene så en reduksjon av minstestraffen som en fordel fordi det ville kunne føre til redusert bruk av fengselsstraff. Andre pekte imidlertid på at det ville kunne gjøre det lettere for domstolene å idømme en kortvarig fengselsstraff i stedet for en betinget dom, noe som ville kunne ha gunstige preventive virkninger, jf Ot prp nr 62 (1983–84). På grunnlag av disse ulike begrunnelser gikk forslaget igjennom. Under behandlingen i Stortinget ble det imidlertid anført at nedsettelsen også ville innebære at minstestraffen for promillekjøring ble redusert, noe flertallet fant uheldig. Ved en endring i vegtrafikkloven ble derfor minstestraffen for promillekjøring på 21 dagers fengsel opprettholdt. Denne særregelen for promillekjøring ble opphevet i 1988.

Ved lovendringen i 1985 – hvor minstestraffen ble redusert til fengsel i 14 dager – ble det i en ny § 26 a også åpnet en generell adgang til å idømme bøtestraff sammen med frihetsstraff, selv om bøter ikke var fastsatt som straff for lovbruddet. Bakgrunnen for forslaget var et høringsnotat fra Justisdepartementet i 1984, hvor departementet tok opp et forslag om å endre straffeloven slik at bøtestraff også kunne kombineres med en ubetinget fengselsdom, på samme måte som det ved endringen i reglene om betinget dom i 1955 var åpnet adgang til å idømme bøter sammen med en betinget fengselsdom. Ifølge forslaget skulle bøter kunne idømmes i tillegg til fengsel når dette ble ansett nødvendig av allmennpreventive grunner. En bøtestraff i tillegg til en ubetinget fengselsstraff var ikke ment å føre til en reduksjon av fengselsstraffen, men skulle snarere innebære en skjerpelse av straffen. Om dette uttalte departementet i Ot prp nr 62 (1983–84) s 12:

«Departementet begrunnet dette i notatet med at det var grunn til å markere at hensynet til allmennprevensjonen skal være avgjørende for adgangen til å anvende straffartene kumulativt. Dette vil markere at bøtestraff ikke skal gi noen mulighet til å «kjøpe» seg fri fra fengsel. … Det er Justisdepartementets forutsetning at en idømmelse av kumulasjonstraff ikke skal redusere den samlede preventive virkning, men tvert imot etter omstendighetene bidra til å styrke den i det enkelte tilfelle.»

I lovvedtaket ble imidlertid hensynet til allmennprevensjonen sløyfet, under henvisning til at også individualpreventive og andre forhold måtte kunne tillegges vekt ved avgjørelsen av om det i tillegg til en fengselsdom også burde ilegges bøtestraff.

Det var imidlertid ikke gjennom lovendringer at overgangen fra det som kan betegnes som behandlingsideologien – eller «laissez faire-ideologien» som noen vil betegne det som – til understrekningen av lov og orden, skjedde. Den skyldtes først og fremst endringer i påtalemyndighetens og domstolenes praksis. Dette illustreres i tabell 3.4 nedenfor. Tabellen viser for det første politiets avgjørelser overfor siktede i forbrytelsessaker i henholdsvis 1960 og 1986, og dernest reaksjonene overfor fengselsdømte samme år – fordelt på aldersgruppen 14–17 år og 18 år og over. Grunnen til at året 1986 er valgt ut som eksempel for den siste perioden, er at straffbarhetsalderen ble hevet til 15 år i 1987 (se nedenfor under 3.4.2), og etter dette tidspunkt finnes følgelig ingen sammenliknbare data.

Som det fremgår av tabellen, skjedde det for den aller yngste aldersgruppen en markert overgang fra bruk av påtaleunnlatelse – og senere overføring til barnevernsnemnd – til bruk av bøtestraff ved forelegg og tiltale. Mens 80 prosent av sakene ble avgjort med påtaleunnlatelse i 1960, var tallet i 1986 sunket til 24 prosent, mens andelen tiltaler økte fra 8 til 41 prosent. Av dem som ble idømt en fengselsstraff, var prosentfordelingen mellom betinget og ubetinget dom omtrent den samme i de to år. Men fordi langt flere ble domfelt i 1986 enn i 1960, innebar dette at antallet ubetinget dømte økte fra 21 til 204 i aldersgruppen 14–17 år. Til tross for at antallet siktede hadde økt med en tredjedel i samme tidsrom (fra 2194 til 3079), innebærer økningen i ubetingede fengselsdommer en økning langt utover dette.

Også blant voksne lovbrytere skjedde en viss overgang fra påtaleunnlatelse til forelegg og tiltale. Den mest markante endring gjelder imidlertid overgangen fra bruk av betinget til ubetinget fengselsstraff. Mens det av de sakene som ble avgjort med en fengselsdom i 1960, var 56 prosent som ble gitt en betinget dom, var andelen i 1986 sunket til 44 prosent. Også bruken av langvarige fengselsstraffer – over 1 år – viste en klar økning, selv om det var relativt få som ble dømt til en så lang fengselsstraff.

De lovendringer som skjedde i 1980-årene – selv om de i og for seg var av stor betydning – medførte imidlertid ingen gjennomgripende endringer i reaksjonssystemet. Men i 1990-årene skulle dette endre seg. Ved lov om megling i konfliktråd 15. mars 1991 nr 3 ble ordningen med kommunale konfliktråd – som hadde vært utprøvd i visse kommuner i 1980-årene – innført som en obligatorisk ordning. Slik megling er ment å være en måte å løse tvister mellom enkeltpersoner på – både av sivilrettslig og strafferettslig art – uten at rettsapparatet blir trukket inn. Synspunktet bak konfliktrådsbehandlingen er at de to parter skal komme sammen og i fellesskap finne en løsning. Når det gjelder straffesaker, er det påtalemyndigheten som treffer beslutning om å overføre saken til konfliktrådet i medhold av straffeprosessloven § 71 dersom den finner at saken egner seg til dette, og at partene samtykker i overføring. I praksis vil det bare være i mindre alvorlige saker at konfliktrådsbehandling kommer til anvendelse.

Konfliktrådsbehandling anvendes særlig overfor de yngste lovbryterne. Av samtlige siktede som henvises til konfliktrådsbehandling, er rundt fire femtedeler under 21 år, slik det fremgår av tabell 3.5 nedenfor. Noe i overkant av hver femte siktede i aldersgruppen 14–17 år henvises til konfliktrådsbehandling, mens det samme gjelder hver tyvende i aldersgruppen 18–20 år. At også 14-åringer er inkludert i den yngste aldersgruppen, skyldes at også saker mot siktede under den kriminelle lavalder kan henvises til konfliktrådsbehandling. For aldersgruppen 21 år og over anvendes konfliktrådsbehandling svært sjelden.

Ved en endring av straffeloven samme dag som konfliktrådsloven – ved lov 14. mars 1991 nr 4 – ble samfunnstjeneste innført. Samfunnstjeneste – i likhet med konfliktrådsbehandling – hadde tidligere vært praktisert i ulike deler av landet som ledd i en prøveordning, men ble nå gjort til en ny, alternativ hovedstraff i straffeloven § 15. Etter § 28 a kan samfunnstjeneste på inntil 360 timer idømmes for straffbare handlinger som ellers ville medført fengselsstraff på inntil 1 år, dersom hensynet til den alminnelige lovlydighet gjør det tilrådelig. Gjennomføringen av samfunnstjenesten finner sted i regi av og under kontroll av kriminalomsorg i frihet.

Som det fremgår av tabell 3.6 nedenfor, har samfunnstjeneste som straffereaksjon vist en nedgang fra 1992, da nær 6 prosent av alle forbrytelsessaker ble avgjort på denne måten, til 3 prosent i 1998. Samfunnstjeneste blir særlig anvendt overfor ungdom og unge voksne inntil 40 år, selv om det synes å ha vært en viss økning i anvendelsen overfor de eldre aldersgrupper (for 1997 og 1998 gir kriminalstatistikken imidlertid ikke opplysninger om aldersfordelingen).

Barnevernloven av 1953 ble avløst av en ny barnevernlov av 17. juli 1992. Etter den nye loven skal det legges avgjørende vekt på å finne tiltak som er til beste for barnet (§ 4–1). Den nye loven har søkt å styrke barnets og dets foreldres rettssikkerhet. Inngripende tiltak skal ikke som tidligere treffes av kommunale barnevernsnemnder, men av en fylkesnemnd (§ 4–12 tredje ledd). Loven gir regler om fylkesnemndas saksbehandling, som gir behandlingen en domstolsliknende karakter. Er gjerningsmannen ved lovovertredelsen fylt 15, men ikke 18 år, har både påtalemyndigheten og barnevernsmyndighetene kompetanse til å gripe inn. Ordningen med at påtalemyndigheten kunne overføre saken til barnevernsnemnda, som i 1987 var blitt avløst av barneverntjenesten under kommunens helse- og sosialstyre, er opphevet. Begrunnelsen var at barnevernstiltak ikke burde blandes sammen med straffereaksjoner. I stedet er det innført en gjensidig informasjonsplikt. På denne bakgrunn fikk påtalemyndigheten plikt til, i en ny § 232 a i straffeprosessloven, straks å underrette barneverntjenesten når etterforskning ble satt i gang mot noen som var under 18 år og saken ikke var av bagatellmessig art. Fra påtalemyndighetens side skal saken avgjøres på samme måte som overfor andre lovovertredere – og i slike saker kan ofte konfliktrådsbehandling være en løsning. Dersom barneverntjenesten ber om det, skal den gis anledning til å uttale seg før tiltalespørsmålet avgjøres.

Ved lov 1. juli 1994 nr 50 ble det gitt nye bestemmelser om forbud for domfelte mot å oppholde seg visse steder. Straffeloven § 16 nr 2 hadde inntil da bestemt at en domfelt som tilleggsstraff kunne dømmes til forvisning fra bestemte steder. Forvisningsstraff kunne ifølge § 33 idømmes dersom retten ut fra motivet for lovbruddet anså vedkommendes nærvær på bestemte steder som noe som innebar særlig fare for person eller eiendom. En forvisning innebar forbud for vedkommende mot å bo eller oppholde seg på et bestemt sted eller innenfor en bestemt avstand fra dette.

Kravet om at forvisningsstraff bare kunne idømmes dersom det forelå en særlig fare for person eller eiendom, innebar at den ikke kunne benyttes dersom det bare var tale om plagsom eller sjikanøs atferd fra vedkommendes side. Etter hvert var man imidlertid i økende utstrekning blitt opptatt av tilfeller hvor en tidligere ektefelle eller samboer plaget og trakasserte den annen part etter at forholdet var opphørt, og dette var bakgrunnen for lovendringen. Utrykket «forvisning fra bestemte steder» ble i § 16 nr 2 erstattet med «forbud mot å oppholde seg i bestemte områder», og § 33 bestemte at slikt oppholdsforbud kunne idømmes «dersom lovbryterens opphold der kan være til særlig fare eller plage for andre». Ved en samtidig endring av straffeprosessloven ble også påtalemyndigheten gitt adgang til midlertidig å sette et slikt forbud på begjæring av den som søker beskyttelse, eller når allmenne hensyn krever det. Forbudet må bringes inn for forhørsretten innen 3 dager til endelig avgjørelse.

Loven om oppholdsforbud var – som det het i overskriften til loven – begrunnet i at man ønsket en «styrking av kriminalitetsofres stilling». Som ledd i dette ble også reglene om erstatning som vilkår ved betinget dom endret. Ifølge straffeloven § 53 nr 4 kunne domfelte bare pålegges vilkår om betaling av erstatning og oppreisning til fornærmede, men dette ble nå utvidet til å gjelde også overfor andre skadelidte. Dette tok særlig sikte på de tilfelle hvor fornærmedes nærmeste ble økonomisk eller psykisk rammet gjennom lovbruddet.

Ved lov 23. juni 1995 nr 35 ble det i straffeloven § 53 innført en prøveordning med såkalt promilleprogram som reaksjon overfor høypromillekjørere. Bakgrunnen var at vegtrafikkloven18. juni 1965 nr 4 § 31 annet ledd bokstav c – som setter straff for promillekjøring – ved en lovendring i 1995 fikk et tillegg om at betinget fengselsstraff også kan idømmes overfor promillekjørere med over 1,5 i promille (som ifølge vegtrafikkloven normalt skal straffes med ubetinget fengselsstraff) på vilkår av at vedkommende gjennomfører promilleprogram. Begrunnelsen for en slik særordning var at en del slike høypromillekjørere måtte antas å ha et betydelig alkoholproblem, og overfor disse ville det være mer hensiktsmessig å gi en reaksjon som tok sikte på å motvirke alkoholproblemet fremfor å idømme en fengselsstraff.

Også når det gjaldt bøtestraffen – som utover på 1980- og 1990-tallet hadde fått en utstrakt anvendelse, særlig som alternativ til påtaleunnlatelse og betinget dom, men også i kombinasjon med fengselsdommer – skjedde det visse endringer. Ved de noe mer alvorlige lovbrudd er som regel bøtestraff ikke noe selvstendig straffalternativ. Dette innebærer at det ikke kan idømmes en bot alene, men denne må kombineres med en betinget eller ubetinget fengselsstraff, og av denne grunn settes vesentlig lavere enn dersom den hadde stått alene. I visse tilfelle ble det imidlertid opplevd som for strengt å idømme en ubetinget fengsselsstraff, mens på den annen side en påtaleunnlatelse eller en betinget dom – alene eller i kombinasjon med fengselsstraff – ble opplevd som for mild. På grunnlag av et initiativ fra Riksadvokaten ble derfor bøter innført som selvstendig straffalternativ ved en endring av bestemmelsen om grovt tyveri ved lov 16. juni 1989 nr 64.

I 1990-årene ble også spørsmålet om særreaksjoner for farlige lovbrytere tatt opp på nytt, etter at Straffelovrådets innstilling fra 1973 ikke hadde resultert i noen lovendringer. Et underutvalg under Straffelovkommisjonen la i 1990 frem en utredning, som i hovedsak fulgte Straffelovrådets forslag, og ved lov 17. januar 1997 nr 11 ble straffeloven endret. I stedet for sikring – og forvaring, som i praksis ikke var blitt anvendt etter annen verdenskrig – ble det i §§ 39 og 39 b innført en ordning med at psykotiske eller høygradig psykisk utviklingshemmede lovbrytere som hadde begått eller forsøkt å begå visse nærmere beskrevne alvorlige forbrytelser, kan overføres til tvungent psykisk helsevern dersom dette anses nødvendig for å verne samfunnet og det foreligger nærliggende fare for gjentakelse. Overfor tilregnelige lovbrytere kan forvaring etter §§ 39 c til 39 h anvendes dersom vedkommende på nytt blir funnet skyldig i å ha begått slike alvorlige forbrytelser, og en tidsbestemt straff ikke anses tilstrekkelig til å verne samfunnet ved gjentakelsesfare. Overføring til tvungent psykisk helsevern skjer på ubestemt tid, men med mulighet for å begjære opphør av reaksjonen ved dom. Forvaring skal idømmes for et bestemt tidsrom som ikke kan overstige 21 år, men forvaringen kan forlenges av retten for inntil 5 år av gangen ved dom. På grunn av manglende muligheter for å plassere psykisk utviklingshemmede som var dømt til overføring til psykisk helsevern, ble ikrafttredelsen av loven utsatt, og den trådte først i kraft i 2002.

3.4.2 Andre endringer i straffelovens alminnelige del

Ved lov 12. juni 1987 nr 51 ble den kriminelle lavalder hevet fra 14 til 15 år i straffeloven § 46. På samme måte som nedsettelsen av minstestraffen fra 21 til 14 dager, var lovendringen bygget på et forslag fremsatt i Straffelovkommisjonens delutredning I – selv om det hadde vært fremsatt flere ganger tidligere. Fra enkelte hold ble det innvendt at en heving av lavalderen burde utsettes inntil barnevernet var godt nok utbygd til å kunne ta seg av denne nye aldersgruppen unge lovbrytere – et argument som tidligere hadde stoppet forslagene om heving av lavalderen. Straffelovkommisjonens argument var imidlertid at dersom lavalderen ble hevet, ville dette fremtvinge de nødvendige tiltak. Og flertallet i Stortinget vedtok på dette grunnlag å heve den kriminelle lavalder til 15 år.

Samtidig med denne endringen ble det dessuten i § 55 første ledd tatt inn en bestemmelse om at fengselsstraff over 15 år ikke kan idømmes for handlinger forøvd før fylte 18 år, og at i slike tilfelle kan straffen nedsettes under lovens minimum og også til en mildere straffart.

Ved lov 20. juli 1991 nr 66 fikk straffeloven et nytt kapittel 3 a om straffansvar for foretak, som bygget på Straffelovkommisjonens delutredning III. Mens hovedprinsippet innenfor straffeloven er at straff bare kan ilegges fysiske personer, var det innenfor særlovgivningen opp gjennom 1900-tallet innført en rekke bestemmelser om at organisasjoner, bedrifter og andre foretak kunne straffes dersom bestemte lovbrudd var begått av noen som hadde handlet på vegne av foretaket. Bakgrunnen for disse bestemmelsene var dels at det i mange tilfelle ikke kunne fastslås hvem innenfor foretaket som hadde begått handlingen, og handlingen ville følgelig gå straffri dersom ikke foretaket kunne straffes. Og selv om man fant frem til den eller de ansvarlige for handlingen, måtte straffen – som i regelen ville være en bøtestraff – i så fall utmåles på grunnlag av vedkommendes økonomiske forhold, og følgelig bli av begrenset omfang. Dersom selve foretaket ble straffet, kunne boten utmåles i forhold til overtredelsens grovhet og den fordel foretaket hadde hatt av overtredelsen, noe som ville kunne virke som en oppfordring for foretaket til å forhindre slike overtredelser.

Mens straffansvar for foretak inntil lovendringen i 1991 bare kunne ilegges dersom dette var spesielt hjemlet i vedkommende lov, ble det i en ny § 48 a gitt en generell hjemmel for foretaksstraff når et straffebud var overtrådt. Foretaksstraff kan følgelig ilegges for ethvert lovbrudd. En annen sak er at mange lovbrudd – som tyveri og ran – vanskelig kan tenkes begått på vegne av et foretak. Det er heller ingen forutsetning at noen enkeltperson kan straffes for handlingen. Dette innebærer at foretaket kan straffes selv om man ikke finner frem til den eller de som er ansvarlige for handlingen (anonyme feil), eller hvor disse hver for seg ikke har handlet uaktsomt i strafferettslig forstand, men den samlede atferd likevel kan karakteriseres som uaktsom (kumulative feil). I en ny § 48 b ble det gitt regler om hvilke hensyn som skal tillegges vekt ved avgjørelsen av om foretaksstraff skal ilegges, og om straffutmålingen.

Reglene om inndragning – som tidligere var endret ved lov 26. januar 1973 nr 2 – ble på ny endret ved lov 11. juni 1999 nr 39. Etter straffeloven § 34 – både før og etter endringen i 1973 – var det bare det utbytte eller den vinning som var oppnådd ved en straffbar handling, som kunne inndras. Men for å beregne det utbytte eller den vinning en person har av et lovbrudd, måtte de utgifter vedkommende har hatt, trekkes fra. At lovbryteren skulle kunne trekke fra sine utgifter i forbindelse med lovbruddet, fortonte seg imidlertid som urimelig, og i praksis hadde domstolene gått over til å beregne vinningen ut fra en såkalt «bruttometode», hvor utgiftene ikke kunne trekkes fra.

Ved lovendringen i 1999 ble § 34 endret i overensstemmelse med dette. Utrykket «vinning» ble endret tilbake til «utbytte», men det ble i paragrafen bestemt at ved fastsettelsen av utbyttet skal det ikke tas hensyn til de utgifter vedkommende måtte ha hatt. Loven ble samtidig endret dithen at utbyttet av en straffbar handling «skal» inndras, mens det tidligere het at det «kunne» inndras helt eller delvis. Utgangspunktet er følgelig at inndragning av utbyttet skal være en automatisk følge av domfellelsen. Det bestemmes imidlertid at inndragningsansvaret likevel kan reduseres eller falle bort dersom retten mener at inndragning vil være klart urimelig.

Det viktigste ved lovendringen i 1999 var imidlertid innføring av adgang til såkalt utvidet inndragning. Tidligere var utgangspunktet for inndragningen at det måtte bevises at ett eller flere bestemte lovbrudd hadde ført til et nærmere bestemt utbytte eller en vinning. I praksis vil imidlertid en slik sammenheng mellom et bestemt lovbrudd og et bestemt utbytte kunne være vanskelig å bevise. I en del tilfelle var forholdet også at mye tydet på at vedkommende hadde drevet med lovbrudd over lengre tid – f eks kunne vedkommende ha kjøpt seg villa, sportsbil og cabincruiser uten å ha hatt påvisbare inntekter som skulle ha muliggjort disse innkjøpene – men uten at det var mulig å føre bevis for en slik sammenhengende lovbruddsaktivitet. Inndragningen måtte derfor begrenses til det utbytte som skrev seg fra det lovbruddet som man hadde håndfaste bevis for – slik at vedkommende ble sittende tilbake med en betydelig formue til tross for at alt talte for at den var anskaffet gjennom lovbrudd. For å forhindre at personer som hadde lagt seg opp store verdier gjennom en mer eller mindre profesjonelt preget kriminalitet, skulle sitte tilbake med utbyttet – enten dette stammet fra spritsmugling, narkotikaomsetning eller andre former for kriminalitet – ble ordningen med utvidet inndragning innført i en ny § 34 a i straffeloven.

Ifølge § 34 a første ledd kan utvidet inndragning skje overfor en lovovertreder som finnes skyldig i å ha begått en straffbar handling av en slik art at den kan gi betydelig utbytte. Forutsetningen er imidlertid at vedkommende enten har begått flere straffbare handlinger som til sammen kan medføre en straff av fengsel i 6 år eller mer, eller har begått et lovbrudd som kan medføre en straff av fengsel i 2 år eller mer, og som samtidig i løpet av de siste 5 år er ilagt straff for en handling som kan gi betydelig utbytte.

Utvidet inndragning innebærer i følge straffeloven § 34 a annet ledd at samtlige formuesgoder som tilhører lovovertrederen kan inndras, selv om det ikke kan bevises at disse stammer fra straffbare handlinger. Både vedkommendes villa og innbo, bankinnskudd og verdipapirer og de biler og båter som vedkommende måtte eie, kan derfor inndras. Unntak fra dette gjelder bare dersom vedkommende kan sannsynliggjøre at midlene er ervervet på lovlig måte. Loven har med andre ord innført en omvendt bevisbyrde – det er ikke lenger påtalemyndigheten som må bevise at midlene er utbytte fra bestemte straffbare handlinger, men det er i stedet lovbryteren som må bevise at de ikke stammer fra lovbrudd.

Utvidet inndragning gjelder ikke bare overfor lovbryteren selv. Straffeloven § 34 a tredje ledd bestemmer også at verdien av alle formuesgoder som tilhører lovbryterens nåværende eller tidligere ektefelle eller samboer, kan inndras. Begrunnelsen er selvfølgelig å hindre at utbyttet skal unndras fra inndragning ved at lovbryteren overfører det til disse. Unntak fra dette gjelder bare dersom formuesgodene er ervervet forut for eller etter opphør av ekteskapet eller samboerskapet, eller minst 5 år før den straffbare handling som gir grunnlag for inndragningen, eller at det sannsynliggjøres at de er ervervet på lovlig måte.

Straffeloven § 34 a gjelder bare overfor ektefelle og samboer – og ikke i relasjon til lovbryterens barn eller andre nærståede. Men § 37 a annet ledd bestemmer at dersom et formuesgode er overdratt til en av lovbryterens nærmeste, kan dette eller dets verdi inndras dersom påtalemyndigheten sannsynliggjør at det er ervervet ved en straffbar handling. I dette tilfelle gjelder altså ikke regelen om omvendt bevisbyrde, og det er heller ikke samtlige formuesgoder som tilhører vedkommende som kan inndras, men bare de som er overdratt fra lovbryteren.

På den annen side er beviskravene mindre enn det som kreves etter § 37 a første ledd for at inndragning av utbytte eller ting skal skje fra andre enn de nærmeste. I forhold til de nærmeste kreves etter § 34 a ikke – som etter § 37 a – bevis for at formuesgodene eller en tilsvarende verdi er ervervet ved en straffbar handling. Det er tilstrekkelig at dette sannsynliggjøres. Det er heller ikke noe krav at mottakeren har fått det som gave – eller forsto eller burde ha forstått at det var ervervet ved en straffbar handling.

Fra 1980-årene skjedde også endringer i påtalereglene. I straffeloven er det i tilknytning til en del straffebestemmelser gjort unntak fra hovedregelen om offentlig påtale i straffelovens kapitel 7. Dels består unntakene i at allmenne hensyn må kreve påtale, og dels i at påtale forutsetter fornærmedes begjæring – eller ved en kombinasjon av disse to kravene ved at begge må være oppfylt, eller at de stilles opp som alternativer. De endringer som ble foretatt fra 1980-årene, besto i at kravet om allmenne hensyn eller fornærmedes begjæring ble opphevet, og lovbruddene i stedet underlagt offentlig påtale ut fra et ønske om at de ikke skulle gå straffrie.

Ved lov 24. mai 1985 nr 31 ble påtaleregelen i pornografibestemmelsen (§ 211) endret dithen at det ikke skulle kreves allmenne hensyn, men at slike saker skulle være underlagt ubetinget offentlig påtale. Kravet om allmenne hensyn var tatt inn ved en lovendring 23. mars 1973 nr 17, men ble opphevet ut fra ønsket om en skjerpet bekjempelse av pornografi.

For å motvirke barnemishandling og i særdeleshet kvinnemishandling – hvor forholdet ofte var at påtalebegjæringen ble trukket tilbake, i visse tilfelle etter press fra mishandleren, etter at saken først var anmeldt og etterforsket – ble påtalereglene i voldssaker endret ved lov 26. februar 1988 nr 7. Bestemmelsen om fornærmedes begjæring som forutsetning for påtale for legemsbeskadigelse i straffeloven § 229 ble opphevet, mens det i bestemmelsen om legemsfornærmelse i § 228 ble bestemt at dersom legemsfornærmelsen var forøvd mot den skyldiges ektefelle eller samboer, partenes barn eller slektning i rett oppstigende linje, krevdes ikke fornærmedes begjæring.

Ved lov 8. juli 1988 nr 70 ble kravet om fornærmedes begjæring om påtale opphevet når det gjaldt uaktsom forvoldelse av betydelig legemsskade (§ 238). Begrunnelsen var at man ønsket sterkere reaksjoner overfor skade i trafikken, og ved samme lov ble det i lovbestemmelsen utrykkelig presisert at den også gjaldt ved bruk av motorvogn.

Ved lov 28. april 2000 nr 34 ble foreldelsesreglene vedrørende bøter og subsidiær fengselsstraff endret. Mens foreldelsesfristen for bøter i straffeloven § 74 inntil da hadde vært 3 år for bøter inntil kr 3000 og 5 år for større beløp, ble foreldelsesfristen for bøter generelt hevet til 10 år. Foreldelsesfristen for den subsidiære fengselsstraffen, som hadde vært den samme som for bøter, ble satt til 5 år også for beløp inntil kr 3000.

Det skjedde også endringer i straffelovens virkeområde – på samme måte som i 1970-årene – ved at nye straffebud som sprang ut av vedtakelsen av internasjonale konvensjoner, førte til endringer i straffeloven § 12 nr 3 og 4 om straffbarheten av handlinger foretatt i utlandet.

3.4.3 Endringer i straffebestemmelsene

Fra 1980-årene – i likhet med tiårene tidligere – har det blitt foretatt en lang rekke endringer i straffelovens spesielle del. Mange av disse endringene har vært av mer teknisk art. Av de 92 paragrafene i straffelovens spesielle del som ble endret i perioden 1981–1990 skyldtes f eks 31 opphevelsen av livstidsstraffen, som førte til at strafferammen i de straffebestemmelser som hadde livstidsstraff, måtte endres til 21 år. Ytterligere 27 paragrafer måtte endres fordi endringer i spesiallovgivningen måtte følges opp med språklige endringer eller mindre realitetsendringer i straffebestemmelsene. I forbindelse med ikrafttredelsen av den nye straffeprosessloven måtte f eks ordet lagrettemann i §§ 110 og 114 erstattes av lagrettemedlem.

Men det var ikke bare slike mer eller mindre tekniske endringer straffeloven gjennomgikk i denne perioden. Det har også skjedd realitetsendinger. Og fra 1980-årene har disse endringene i stor grad bestått i nykriminalisering og oppkriminalisering – i motsetning til i den foregående perioden, som var mer preget av av- eller nedkriminalisering.

I enkelte tilfelle kan den nykriminalisering som har funnet sted, føres tilbake til forpliktelser som skyldes tiltredelse av internasjonale konvensjoner som forplikter landene til å kriminalisere visse forhold – noe som også var aktuelt i den foregående periode. Også i 1980- og 1990-årene har man eksempler på dette – som en ny § 152 a ved lov 7. juni 1985 nr 54 om ulovlig omgang med plutonium og uran, og lov 11. juni 1999 nr 40 om forbud mot kjernefysiske prøvesprengninger.

Nykriminaliseringen fra 1980-årene kan også tilbakeføres til endrede teknologiske forhold. Eksempler på dette er lov 11. juni 1982 nr 49, hvor utgivelse, salg og formidling av film eller videogram med grove voldsskildringer ble gjort straffbar (§ 382) – en lovendring som bl a kan tilbakeføres til at videospillere var blitt tilgjengelige også for private, og at det ble utbudt en rekke brutale voldsfilmer som tidligere ikke hadde vært tilgjengelige. Ved lov 12. juni 1987 nr 54 ble bestemmelsen om brevbrudd i § 145 omformulert til også å omfatte elektronisk lagret informasjon mv, mens § 270 om bedrageri ble utvidet til også å ramme bedrageri begått ved påvirkning av automatisk databehandling. Dessuten ble det i en ny § 151 b satt straff for ødeleggelse av informasjonssamling eller anlegg for energi, telekommunikasjon eller samferdsel, som volder omfattende forstyrrelse. Ved lov 15. mars 1991 nr 5 ble det innført forbud mot fjernsynsovervåkning på offentlig sted uten varselsskilting (§ 390 b), og ved lov 11. juni 1993 nr 78 ble det innført et tilsvarende forbud mot fjernsynsovervåking på arbeidssted (§ 390 b). Ved lov 7. april 1995 nr 15 ble det å skaffe seg adgang til fjernsyns- og radiosignaler ved å bryte en beskyttelse (§ 262), kriminalisert.

Det finnes også flere eksempler på at endrede oppfatninger av hva som bør straffes, har slått igjennom i lovgivningen. Ved lov 8. mai 1981 nr 14 ble diskriminering av homofile gjort straffbar (§§ 135 a og 349 a). Ved lov 10. juni 1988 nr 43 ble det å motta eller skaffe seg utbytte av en narkotikaforbrytelse kriminalisert (§ 162 a) – en bestemmelse som i 1993 ble integrert i heleribestemmelsen i § 317. Ved lov 19. juni 1992 nr 55 ble visse former for ulovlig omgang med dopingmiddel kriminalisert (§ 162 b), og ved lov 11. juni 1993 nr 79 ble det å bære kniv o l på offentlig sted (§ 352 a) gjort straffbart som følge av at voldsanvendelse hvor kniv ble anvendt syntes å ha blitt mer utbredt.

En etter hvert viktig form for nykriminalisering har funnet sted ved at skyldkravet er blitt utvidet fra forsett til uaktsomhet eller grov uaktsomhet. Straffeloven rammet opprinnelig nærmest utelukkende forsettlige handlinger, selv om det fantes unntak (Hagerup, Strafferettens almindelige del s 339). I tillegg til de praktisk viktige bestemmelsene om uaktsom legemsskade og uaktsomt drap (§§ 237 til 239) og uaktsomt grovt skadeverk (§§ 391 og 293), kunne skipsoffiserer (§ 422) og skipsmannskap (§ 426) straffes for å ha utvist uaktsomhet i tjenesten. Dessuten satte straffeloven også straff for uaktsomhet i forhold til en rekke til dels alvorlige, men lite praktiske lovbrudd (§§ 88, 89, 90, 150–153, 359–360 og 362), foruten at enkelte bestemmelser var formulert slik at de ble forstått dithen at de også rammet uaktsomme handlinger (§§ 226, 247, 322, 431, 324–325 og 386). I alt var det følgelig bare 24 bestemmelser som opprinnelig rammet uaktsomhet.

Av de handlinger som var kriminalisert i sin uaktsomme form, var det som nevnt særlig bestemmelsene om uaktsom legemsbeskadigelse, uaktsomt drap og uaktsomt skadeverk som hadde noen praktisk betydning. Også når det gjaldt heleribestemmelsen (§ 317), ble denne opprinnelig tolket dithen at den rammet uaktsomhet, men Høyesterett aksepterte ikke denne tolkningen, og i rettspraksis ble uaktsomt heleri ikke ansett for å være straffbart (Andenæs, Formuesforbrytelsene 2. utg 1967 s 181). Ved revisjonen av bestemmelsene om formuesforbrytelsene i 1951 ble spørsmålet om å kriminalisere også uaktsomt heleri tatt opp, men dette ble avvist. Derimot ble grovt uaktsom unndragelse av verdier fra konkursbo, tvangsfullbyrdelse mv (§ 283) og grovt uaktsom tilsidesettelse av regnskapsbestemmelser (§ 286) gjort straffbar.

Fra 1980-årene har kriminalisering av uaktsomme handlinger blitt mer vanlig, først og fremst innenfor særlovgivningen, men også i straffeloven. De første av disse endringene kom imidlertid tidligere, og gjaldt – foruten §§ 283 og 286, som ble endret allerede i 1951 – heleri, hvor grovt uaktsomt heleri (§ 318) ble kriminalisert ved lov 1. juni 1973 nr 29. Ved lov 8. juni 1984 nr 57 ble narkotikaforbrytelser (§ 162) gjort straffbare i sin uaktsomme form. I 1987 ble det innført en ny § 151 b om ødeleggelse mv av kommunikasjonssystem, som også rammet uaktsomhet. Heleri av utbytte av en narkotikaforbrytelse – som ble kriminalisert i 1988 – ble også gjort straffbart i sin uaktsomme form. Ved lov 15. mars 1991 nr 5 ble uaktsomt bruk av nødsignal (§ 349) kriminalisert. Ved en endring av bedrageribestemmelsene 20. juli 1991 nr 68 ble grovt uaktsomt bedrageri (§ 271 a) kriminalisert. Det samme gjaldt dopingforbrytelser (§ 162 b) da disse ble kriminalisert i 1992. Ved lov 5. august 1994 nr 55 ble dessuten spredning av uriktig informasjon om og smitteoverføring av allmennfarlig, smittsom sykdom (§§ 154 a og 155) gjort straffbare i sin uaktsomme form. Og ved lov 11. august 2000 nr 76 ble grovt uaktsom voldtekt (§ 192) kriminalisert. Når det gjelder heleri (§ 318) ble skyldkravet endret fra grov til simpel uaktsomhet ved lov 15. mars 1991 nr 5.

Også oppkriminalisering ved å øke strafferammen har blitt foretatt, hvor det mest ekstreme eksempel gjelder narkotikaforbrytelser. Mens maksimumsstraffen for slike lovbrudd som nevnt inntil 1964 var fengsel i 6 måneder, ble straffen for de noe alvorligere narkotikalovbrudd frem til 1972 hevet til 10 års fengsel. Denne økningen fortsatte på 1980-tallet, hvor straffen ble hevet til 15 års fengsel i 1981. Ved lov 8. juni 1984 nr 57 ble straffen ytterligere hevet til 21 års fengsel. Samtidig ble all omgang med narkotika – bortsett fra bruk og besittelse av meget små mengder til eget bruk – overført fra legemiddelloven til straffeloven.

Ved lov 25 mai 1984 nr 31 ble straffen for grovt ran (§ 268) hevet fra 10 til 12 års fengsel, ved lov 16. juni 1989 nr 68 ble straffen for bruk av tvang (§ 222) og trusler (§ 227) under særdeles skjerpende omstendigheter hevet fra 3 til 6 år, ved lov 15. mars 1991 nr 5 ble straffen for uforsiktig atferd ved avfyring av skarpe skudd eller bruk av eksplosiver (§ 352) hevet fra 3 måneders til 1 års fengsel. Som følge av flere kirkebranner påsatt av «satanister», ble maksimumsstraffen for grovt skadeverk (§ 292) ved en lovendring 23. januar 1998 nr 72 hevet fra 4 til 6 års fengsel.

En spesiell form for oppkriminalisering skjedde i forhold til bestemmelsen om uaktsomt drap. På grunn av presseomtale av saker om alvorlige skader og dødsfall forvoldt ved uaktsom kjøring av motorvogn, men hvor tiltalte ble frifunnet for uaktsom legemsbeskadigelse eller uaktsomt drap, ble det ved en lovendring 8. juli 1988 nr 70 tatt inn en utrykkelig bestemmelse om at disse paragrafene (§§ 238 og 239) også rammet slike handlinger utført ved bruk av motorvogn – selv om dette allerede tidligere var tilfelle.

Ikke minst når det gjelder sedelighetsforbrytelser, har det skjedd en omfattende nykriminalisering og oppkriminalisering. Bestemmelsene i sedelighetskapitlet har siden 1980 vært endret i alt 11 ganger – inkludert den endringen som var nødvendiggjort av at livstidsstraffen ble opphevet. Ved lov 24. mai 1985 nr 31 ble pornografiske filmer og videogrammer inkludert i pornografiparagrafen (§ 211), som ved lov 20. mai 1988 nr 34 ble presisert dithen at filmer eller videogrammer godkjent av Statens filmkontroll ikke kunne rammes som pornografi. Ved lov 16. juni 1989 nr 68 ble bl a definisjonen av samleie utvidet til også å gjelde analt samleie (§ 213). Det ble også bestemt at innføring av penis i munn og innføring av gjenstand i vagina eller endetarmsåpning likestilles med samleie. Ved lov 22. mai 1992 nr 49 ble strafferammen på fengsel inntil 21 år for utuktig omgang med barn under 14 år (§ 195) utvidet til å gjelde også dersom «handlingen er begått på en særlig smertefull eller krenkende måte, eller den er foretatt overfor barn under 10 år og det har skjedd gjentatte overgrep», mens strafferammen ble utvidet fra 5 til 15 års fengsel for utuktig omgang med barn under 16 år (§ 196) som skjedde «på en særlig smertefull eller særlig krenkende måte», eller dersom vedkommende tidligere var straffet for alvorlige sedelighetsforbrytelser. Ved lov 5. august 1994 nr 55 ble bestemmelsen om at overføring av «venerisk sykdom» skal anses som betydelig skade ved voldtekt (§ 192) og utuktig omgang med mindreårige under 14 år (§ 195), erstattet av begrepet «seksuelt overførbar eller allmennfarlig smittsom sykdom» – noe som ved lov 23. juni 1995 nr 35 ble gjort gjeldende også overfor mindreårige under 16 år (§ 196), som var uteglemt ved lovendringen i 1994. Ved lov 7. april 1995 nr 15 ble det i hallikparagrafen (§ 206) inntatt en ny bestemmelse om at også den som «leier ut lokaler selv om vedkommende forstår at lokalene brukes til ervervsmessig utukt eller utviser grov uaktsomhet i så måte», kan straffes med bøter eller fengsel inntil 5 år. Ved lov 22. mai 1998 nr 31 ble det i bestemmelsen om voldtekt (§ 192) tilføyd en ny siste setning om at det ved vurderingen av om det er utøvet vold, skal legges vekt på om fornærmede var under 14 år. Og ved lov 11. juni 1999 nr 39 ble det bestemt at straffen for utuktig omgang med noen under 18 år som står under vedkommendes myndighet eller oppsikt (§ 197) og utuktig atferd overfor noen under 16 år (§ 212) kunne bortfalle, dersom partene var omtrent jevnbyrdige i alder og utvikling. En tilsvarende passus var tidligere inntatt i §§ 195 og 196.

En totalrevisjon av sedelighetskapitlet som ble foretatt ved lov 11. august 2000 nr 76, førte til at området for det straffbare på en del områder ble ytterligere utvidet. Når det gjaldt voldtekt (§ 192), ble grovt uaktsom voldtekt kriminalisert, og i en ny straffebestemmelse (§ 203) ble seksuell omgang eller seksuell handling med noen under 18 år mot vederlag, kriminalisert. Prostitusjonsbestemmelsen (§ 202) ble utvidet til å gjelde også det å tilby, formidle eller etterspørre prostitusjon i offentlig kunngjøring, og i pornografiparagrafen (§ 204) ble det gjort straffbart å avbilde noen under 18 år eller å forlede noen til å la seg avbilde. Definisjonen av begrepet samleie (§ 206) ble dessuten utvidet når det gjaldt omgang med noen under 14 år.

Det ble i flere bestemmelser fastslått at dersom flere var sammen om utførelsen av de seksuelle handlinger, skulle dette anses som spesielt straffskjerpende. På dette grunnlag ble maksimumsstraffen for voldtekt (§ 192) på 21 år også gitt anvendelse på gruppevoldtekt og på flere som i fellesskap hadde seksuell omgang med barn under 14 år (§ 195). Dersom det gjaldt barn under 16 år (§ 196), kunne maksimumsstraffen på 15 år gis anvendelse. I et par paragrafer hvor det var minstestraff, ble denne hevet – minstestraffen for voldtekt som besto i samleie eller ved fremkalling av bevisstløshet (§ 192), ble hevet fra 1 til 2 år, og det samme gjaldt samleie med noen under 14 år (§ 14).

Strafferammen for incest ble derimot senket. For det første ble straffen for samleie med slektning i nedstigende linje (§ 197) redusert fra 8 til 5 års fengsel. For det andre ble strafferammen for samleie mellom søsken (§ 198) redusert fra 2 til 1 års fengsel.

Et problem som man har blitt opptatt av i den aller siste tid, er beskyttelse av aktørene i straffesaker. Dels gjelder dette lovbryterne selv, som i forbindelse med mediaomtalen av saken kan risikere å få sitt bilde i avisene eller i TV, med de skadevirkninger dette kan ha for vedkommende. Enda viktigere er det at fornærmede og vitner som følge av den publisitet som saken ville kunne få, vil kvie seg for å anmelde eller avgi vitneprov. I enkelte tilfelle kan de bli truet til taushet ved trussel om represalier fra personer i kretsen rundt lovbryteren, og også politi og dommere kan oppleve trusler.

Ved lov 4. juni 1999 nr 37 ble det derfor i en ny § 390 c satt forbud mot fotografering av lovbrytere, fornærmede og vitner i forbindelse med pågripelse, etterforsking eller rettssak uten vedkommendes samtykke, og mot offentliggjøring av slike bilder eller film. Etter nærmere vurdering i etterkant av lovvedtaket har man imidlertid kommet til at bestemmelsen rekker for langt i forhold til retten til ytringsfrihet. Bestemmelsen er foreløpig ikke endret, men det synes klart at den ikke vil bli satt i kraft med sin nåværende ordlyd. Ved lov 28. juli 2000 nr 73 ble det i en ny § 132 a tatt inn bestemmelser om motarbeiding av rettsvesenet ved vold, trusler, skadeverk eller annen rettsstridig atferd overfor aktører i rettsvesenet eller deres nærmeste, hvor straffen ble satt til inntil 5 års fengsel – også for grovt uaktsomme handlinger. Ved forsettlige handlinger ble strafferammen forhøyet til 10 år dersom det forelå særdeles skjerpende omstendigheter eller var tale om gjentakelse. Samtidig ble det foretatt endringer i straffeprosessloven, som blant annet innebar at anonyme vitneprov ble tillatt.

3.5 Den nye særlovgivningen

3.5.1 Veksten i særlovgivningen

Det er ikke bare gjennom endringer i straffeloven at straffelovgivningen har endret seg. Minst like viktig – og kanskje enda viktigere – er den særlovgivningen som har vokst frem på 1900-tallet. Ved endringene av straffeloven har man, som tidligere nevnt, i utpreget grad holdt fast ved loven slik den opprinnelig var bygget opp, og i liten grad lagt de nye livsområder som etter hvert har blitt lovregulert, inn under straffeloven. Disse har i stedet blitt regulert i særlover som dekker hvert sitt mer eller mindre begrensede område.

På noen få lovområder valgte man som nevnt allerede ved utarbeidelsen av straffeloven å holde disse utenfor denne. Av særlig betydning var skatte- og avgiftslovgivningen – med tolloven som den sentrale lov – og alkohollovgivningen. Dessuten ble også arbeidsmiljølovgivningen holdt utenfor. Spørsmålet om bestemmelser om arbeidervern burde inntas i straffeloven, ble reist under utarbeidelsen av straffeloven, men besluttet holdt utenfor – bortsett fra enkelte bestemmelser om private arbeidsforhold (Hagerup, Strafferettsreformen s 24):

«Ved Omtalen af Forholdet mellem Arbeidsgiver og Arbeider ligger det nær at opkaste Spørgsmaalet om Udkastet har taget Standpunkt til de i den senere Tid fremkomne krav paa Beskyttelse for Arbeidernes Frihed. … Udkastet har ingen direkte Bestemmelse, som særlig omhandler Arbeidernes Forhold i de her berørte Henseender. Men merkes maa her dets Straffebud dels mod mislig Valgpaavirkning, dels om Inngreb i den personlige Frihed i Almindelighed.»

«Den senere tids fremkomne krav» henspilte bl a på at man hadde fått den første arbeidsmiljølov om tilsyn med arbeid i fabrikker ved lov 27. juni 1892 nr 1. Loven omfattet imidlertid bare bedrifter som drev fabrikkmessig produksjon og gruvedrift, og sett fra dagens perspektiv var de bestemmelser den ga for at arbeidernes sunnhet, liv og lemmer såvidt mulig skulle beskyttes, lite inngripende. Det var derfor fremsatt krav om mer inngripende lovgivning, foruten at det også fra mange andre arbeidstakergrupper ble stilt krav om regulering av arbeidsforholdene. Arbeidsmiljølovgivningen har imidlertid hele tiden vært holdt utenfor straffeloven – helt frem til dagens arbeidsmiljølov 4. februar 1977 nr 4.

Men svært mye av den særlovgivning som har vokst frem på 1900-tallet, består i regulering av livsområder som ikke var aktuelle – eller i hvert fall ikke ble opplevd som aktuelle å regulere – da straffeloven ble til. Behovet for en slik nyregulering kan til dels tilbakeføres til den teknologiske og industrielle utvikling som startet på slutten av 1800-tallet og forsterket seg gjennom 1900-tallet. Et eksempel på dette gir veitrafikklovgivningen. I 1902 besto veitrafikken så å si utelukkende av hestetransport – i 1899 var de to første motorkjøretøyer kommet til landet, og så mange flere var ikke kommet til i 1902. Den eneste form for regulering man hadde behov for, var følgelig en generell regel i straffeloven § 351 nr 1 om at den som ved uvøren kjørsel eller ridning voldte fare for ferdselen til lands, kunne straffes. Men økningen i bilparken og det faktum at bilene ble stadig mer teknisk avanserte med større fart og derigjennom større farepotensial, førte til et behov for en mer detaljert regulering. I prinsippet var det ingen ting i veien for at man kunne valgt den samme løsning som ved skipstrafikken – og tatt inn i straffeloven egne kapitler om forbrytelser og forseelser i veitrafikken. Men i stedet valgte man å gi en egen motorvognlov i 1912, hvor også straffebestemmelsene ble inkludert, og dette er fulgt helt frem til den nåværende vegtrafikkloven 18. juni 1965 nr 4.

Det samme gjelder på mange andre områder. Straffelovens kapitler vedrørende sjøfartsforhold gjelder for skip – og ikke for mindre båter. På dette området var det heller ikke særlig behov for lovregler ved forrige århundreskifte. Småbåttrafikken foregikk ved hjelp av årer eller seil som fremdriftsmiddel, noe som i liten grad skapte fare for andre enn dem som befant seg om bord. Det var tilstrekkelig med straffebestemmelsen i straffeloven § 351 nr 1, som i tillegg til å ramme uvøren kjøring og ridning også rammet uvøren seiling. I dag er situasjonen en annen, og behovet for å regulere dagens skjærgårdstrafikk med hurtiggående, motordrevne småbåter har ført til en egen lov 26. juni 1998 nr 47 om fritids- og småbåter.

På andre områder har tidligere problemer fått et helt annet omfang, samtidig som man har fått økt bevissthet om de problemer som en ukontrollert utvikling skaper. Ved inngangen til 1900-tallet var det få restriksjoner når det gjaldt benyttelsen av luft, vann eller grunn, selv for virksomheter som var til stor ulempe eller plage for andre, eller som førte til at natur eller kulturminner ble rasert. Om en fabrikk spydde ut røyk og gass til plage for folk og fe, var dette ikke noe som ga anledning til inngrep. Avfallsprodukter kunne man relativt uhindret lagre eller grave ned på egen eiendom, eller slippe ut i sjøen eller nærmeste elv. Da straffeloven ble gitt, var den eneste form for forurensning man var opptatt av, forurensningen av drikkevann. Straffeloven § 152 satte straff på inntil 5 års fengsel for den som forurenset vannkilder ved tilsetting av sunnhetsskadelige stoffer til drikkevannskilder – og livsvarig fengsel dersom noen døde eller ble betydelig skadet. Dessuten hadde § 398 en bestemmelse om bøter eller fengselsstraff inntil 3 måneder for den som rettsstridig forurenset eller stengte rennende vann eller endret vannløpet til skade eller hinder for andre. Men dersom ingen hadde påviselig skade av dette – eller det ble ansett for rettmessig – var det ingen som kunne protestere.

Men etter hvert som problemene – og bevisstheten om problemene – økte, har det vokst frem en omfattende miljøvernlovgivning. Man fikk først regler om renovasjon og avfallshåndtering, og senere om utslipp av kjemiske stoffer og avløpsvann og av røyk og gasser, om støy og om plagsomme lyskilder. Ikke minst den økende miljøbevissthet som særlig vokste frem fra 1960-årene, førte til en intensivering av lovgivningen med sikte på å verne det fysiske miljø. En rekke organisasjoner og pressgrupper – med Naturvernforbundet, Greenpeace og Bellona som de kanskje mest kjente – ble opprettet og gikk aktivt inn i dette arbeidet. Den økte interessen og oppmerksomheten førte til opprettelsen av Miljøverndepartementet i 1972.

Den någjeldende forurensningsloven 13. mars 1981 nr 6 erstattet en rekke tidligere lover som omhandlet ulike former for forurensning innenfor ulike områder. Loven retter seg ifølge § 6 mot forurensning i form av 1) tilførsel av fast stoff, væske eller gass til luft, vann eller i grunnen, 2) støy og rystelser, 3) lys og annen stråling og 4) påvirkning av temperaturen, som er eller kan være til skade eller ulempe for miljøet.

Miljøvern omfatter også bevaring av kulturminner og kulturlandskap. I begynnelsen av 1900-tallet fikk vi den første lovgivning som tok sikte på å bevare fortidsminner fra oldtid og middelalder – enten det gjaldt faste minner som steinsettinger, helleristninger, gravhauger, boplasser, bygdeborger eller bygninger, eller løse minner som smykker, mynter, redskaper, innbo eller billeder som ble funnet i jorda eller andre steder. Også tidligere lovgivning hadde riktignok omhandlet slike fortidsminner. Helt tilbake til 1500-tallet – og kanskje enda tidligere – finnes det bestemmelser om gjenstander som man fant i jorda. Men formålet med denne lovgivningen var ikke primært å bevare disse for ettertiden, men å fastslå hvem som skulle ha eiendomsretten til dem. Norske Lov ga f eks i kapittel 5–9 om hittegods, artiklene 3 til 6 bestemmelser om fordelingen mellom kongen, eieren av jorden og finneren. Når det gjaldt faste fortidsminner, fikk man i lov om veivesenet 15. september 1851 § 29 en bestemmelse om at oldtidslevninger ikke måtte ødelegges ved veiarbeider uten eierens og amtmannens tillatelse – men ellers kunne den som eide grunnen, fritt disponere den.

Den første av de mer moderne kulturvernlover var imidlertid lov 17. mai 1904 nr 1, hvor det ble satt forbud mot å utføre løse kulturminner fra landet uten departementets samtykke. Denne loven ble avløst av Lov om Fredning og Bevaring af Fortidslevninger 13. juli 1905 nr 4, som bestemte at funn av løse fortidsminner skulle anmeldes til myndighetene, og eventuelt mot erstatning kunne overtas av det offentlige, mens faste fortidsminner fra oldtiden eller middelalderen var fredet og ikke måtte ødelegges, beskadiges, forandres eller flyttes. Loven fra 1905 ble supplert av lov om bygningsfredning 3. desember 1920 nr 2, som bestemte at det skulle settes opp en liste over verdslige bygninger som skulle fredes, og at disse bare kunne brukes – eller omgås på annen måte – på godkjent måte. I dag gjelder lov om kulturminner 9. juni 1978 nr 50, som tar sikte på å verne det loven betegner som kulturminner og kulturmiljøer – det vil si alle spor etter menneskelig virksomhet i det fysiske miljø fra oldtid og middelalder eller byggverk eller anlegg fra senere tid etter særskilt fredningsvedtak.

Den første lov om naturvern var lov om naturfredning 25. juli 1910, hvor det ble åpnet for at man skulle kunne frede ulike naturområder eller naturforekomster, dersom dette ble ansett nødvendig for å beskytte plante- eller dyrearter eller geologiske eller mineralogiske forekomster av vitenskapelig eller historisk betydning. Ved en lovendring i 1916 ble fredningsadgangen utvidet til å gjelde også «liknende» naturforekomster.

Loven fra 1910 ble avløst av ny naturvernlov 1. desember 1954 nr 2, som i hovedsak inneholdt de samme fredningskriterier som den tidligere lov, men som dessuten ga adgang til å frede områder av land og vann også på grunn av naturskjønnhet. Den någjeldende naturvernlov 19. juni 1970 nr 63 tar ifølge formålsparagrafen sikte på å verne naturen som en nasjonal verdi, og bestemmer at alle vesentlige inngrep i naturen skal forelegges myndighetene. I kapittel 2 gis bestemmelser til vern av nasjonalparker, landskapsvernområder, naturreservater og naturminner, i kapittel 3 om fredning av planter og dyr, i kapittel 4 om vern av landskapsbilde og naturmiljø (derunder forbud mot reklameplakater og henleggelse av avfall – det siste opphevet ved forurensningsloven i 1981).

Ved siden av naturvernloven finnes det en rekke andre lover som tar sikte på å regulere bestander av dyr eller vekster eller andre naturressurser – som hvalfangstloven 16. juni 1939 nr 7, trålfiskeloven 20. april 1951, selfangstloven 14. desember 1951 nr 1, lov om fangst av isbjørn 22. mars 1957, floghavreloven 6. april 1962 nr 3, plantevernmiddelloven 5. april 1963 nr 9, skogbruksloven 21. mai 1965, moltekartloven 6. mai 1970 nr 25, fjelloven 6. juni 1975 nr 31, lov om motorferdsel i utmark og vassdrag 10. juni 1977 nr 82, viltloven 29. mai 1981 nr 38, saltvannsfiskeloven 3. juni 1983 nr 40, lakse- og innlandsfiskeloven 15. mai 1992 nr 47 og jordloven 12 mai 1995 nr 23. I forbindelse med opprettelsen av ØKOKRIM ble miljøkriminalitet en av de oppgaver som ble tillagt dette organet.

Utbyggingen av velferdsstaten forutsetter at staten tilføres betydelige økonomiske midler – med den følge at skatte- og avgiftslovgivningen har økt i omfang. I budsjettåret 1900–1901 utgjorde de samlede skatter og avgifter til staten 53 millioner kroner – hvorav tollinntektene utgjorde den uten sammenlikning største inntektspost med 66 prosent, alkoholavgiftene utgjorde 10 prosent, og andre indirekte skatter som produksjons- og omsetningsavgifter utgjorde 13 prosent, mens direkte skatter i form av skatt på inntekt og formue utgjorde de resterende 11 prosent av statens inntekter (Historisk statistikk 1968). I 1975 – før oljealderen gjorde sitt inntog i norsk økonomi – utgjorde de samlede inntekter fra direkte og indirekte skatter, derunder premier til folketrygden, nær 52 milliarder kroner. Inntektene fra toll – som ved århundreskiftet var den store inntektskilde – utgjorde i 1975 bare rundt én prosent (Historisk statistikk 1994). Økningen i statens inntekter er muliggjort dels gjennom økning i eksisterende skatter og avgifter, men først og fremst gjennom innføring av nye. I tråd med dette er det blitt gitt en rekke nye skatte- og avgiftslover – om omsetningsavgift og merverdiavgift, om folketrygd og avgift til folketrygdfondet, om avgift på motorkjøretøy og motorbåter, på investeringer og på ulike former for utslipp.

Ved siden av den lovgivningen som tar sikte på å sikre det offentliges inntektsgrunnlag – og hvor straffebestemmelsene retter seg mot unndragelse av skatter og avgifter, har det oppstått et omfattende lovverk rettet mot andre former for økonomisk kriminalitet. En lang rekke lover regulerer ulike virksomhetsområder – som valutaloven 14. juli 1950 nr 10, forsikringsvirksomhetsloven 10. juni 1988 nr 39, finansieringsvirksomhetsloven 10. juni 1988 nr 40, konkurranseloven 11. juni 1993 nr 65 og pristiltaksloven 11. juni 1993 nr 66.

Fordi disse nye reguleringene omfatter et utall av livsområder og handlinger, ville det by på store problemer å innarbeide straffebestemmelsene i straffeloven, og det er vesentlig enklere å ta dem inn i vedkommende særlov. Det man betegner som moderne kriminalitet – rettet mot samfunnet og samfunnsmedlemmenes velferd – reguleres følgelig i stor grad av særlovgivningen utenfor straffeloven.

3.5.2 Straffereaksjoner etter særlovgivningen

Som det fremgår av tabell 3.7 nedenfor, er storparten av de strafferettslige reaksjonene som ilegges i forbrytelses- og forseelsessakene, gitt for overtredelser av særlovgivningen, mens overtredelser av straffeloven står for bare vel 12 prosent av samtlige reaksjoner. Hadde man hatt data om antall lovbrudd, ville andelen av lovbrudd mot straffeloven vært enda lavere. Den enkelte straffereaksjon, som ofte omfatter flere lovbrudd, registreres nemlig på det lovbrudd som har høyest strafferamme (hovedlovbruddet), og fordi overtredelser av straffelovens forbrytelseskapittel gjennomgående har høyere strafferammer enn spesiallovgivningen, vil disse overtredelsene av særlovgivningen registreres som reaksjoner etter straffeloven.

Det er imidlertid ikke den generelle veksten innenfor særlovgivningen som har ført til at et flertall av dem som straffes, straffes for overtredelser av ulike særlover, og ikke for overtredelser av straffeloven. Som det fremgår av tabellen, er det fortsatt straffeloven som er den mest anvendte loven når det gjelder forbrytelser. I forseelsessaker er bildet riktignok et helt annet, ettersom det der er særlovsovertredelsene som dominerer. Isolert sett kan imidlertid dette gi et noe misvisende inntrykk, ettersom overvekten av forseelser først og fremst skyldes antall overtredelser av vegtrafikkloven, som utgjorde nær 80 prosent av alle reaksjoner i 1998. Dette innebærer at reaksjonene for overtredelse av vegtrafikkloven og straffeloven utgjorde til sammen 92 prosent av samtlige reaksjoner, mens overtredelser av samtlige andre særlover bare utgjorde 8 prosent eller 18223 reaksjoner. Tatt i betraktning hvor mange særlover dette gjelder, er tallet svært beskjedent – antallet reaksjoner for overtredelse av ligningsloven er f eks bare 395 til tross for at man skulle tro at skattesvik av ulik art var relativt utbredt. Det lave antallet overtredelser av særlovgivningen – med unntak av vegtrafikkloven – kan trolig forklares ved at straffereaksjoner i stor grad er erstattet av administrative sanksjoner, jfr nedenfor under 3.5.3.

Mens det store flertall av de overtredelsene som straffes etter straffeloven, er forbrytelser, er overtredelsene av særlovgivningen i hovedsak forseelser, selv om det finnes unntak fra dette. Men dette betyr ikke uten videre at særlovsovertredelsene er mindre alvorlige enn overtredelsene av straffeloven. Det som betegnes som forseelser i særlovgivningen, omfatter nemlig ikke – som når det gjelder forseelser mot straffeloven – bare mindre alvorlige lovbrudd med lave strafferammer.

Riktignok bestemmer straffeloven § 2 at dersom ikke annet er bestemt, er handlinger med en strafferamme på inntil 3 måneders fengsel forseelser, mens de med en høyere strafferamme er forbrytelser. Opprinnelig innebar dette også en realitet – da straffeloven ble gitt, og i de første tiår av 1900-tallet ble overtredelser av særlovgivningen ansett som lite alvorlige, og straffen var normalt bøter, og bare helt unntaksvis fengselsstraff på over 3 måneder. Etter hvert som de livsområder som særlovgivningen regulerer, har blitt stadig viktigere, og de konsekvenser som overtredelser kan ha, er blitt stadig mer alvorlige, har imidlertid strafferammene i særlovgivningen gradvis blitt økt. En illustrasjon av dette gir utviklingen innenfor henholdsvis alkohollovgivningen og skatte- og avgiftslovgivningen – som ble holdt utenfor straffeloven i 1902 – slik det fremgår av tabell 3.8 nedenfor.

Når det gjelder alkohollovgivningen, var i 1902 tilvirkning og omsetning regulert i ulike lover. Tilvirkningen av brennevin var regulert i brennevinsloven fra 1887, som bestemte at tilvirkning ved ulovlige brennevinsanlegg – hjemmebrenning – kunne straffes med bøter. Tilvirkningen av øl og vin var fri, men ved tilvirkning av øl gjaldt maltlovens krav om å benytte beskattet malt, hvor overtredelse kunne straffes med bøter. Omsetningen av brennevin var regulert i en lov fra 1894 om brennevins salg og skjenking, mens omsetningen av andre alkoholdrikker var regulert i to lover fra 1884 om salg og skjenking og salg henholdsvis i byene og på landet. Straffen for første gangs ulovlig salg eller skjenking både av øl, vin og brennevin var bøter.

Frem til 1934 – da bestemmelsene om tilvirkning og omsetning av alkohol ble samlet i alkoholloven fra 1927 – ble straffene skjerpet. I 1904 ble ulovlig omsetning straffet som overtredelse av straffeloven § 332 (som setter straff for den som utøver virksomhet uten offentlig bemyndigelse eller tillatelse) med bøter eller fengsel inntil 3 måneder, i 1908 ble strafferammen for første gangs ulovlig tilvirkning av brennevin hevet til 1 år, og i 1912 ble straffen for ulovlig, industriell tilvirkning av øl satt til fengsel i 1 år. Under forbudstiden ble det foretatt enkelte midlertidige endringer i bestemmelsene.

Ved alkoholloven fra 1927 – som i 1934 ble utvidet til å gjelde også for tilvirkning – ble straffen for samtlige overtredelser den samme, bøter og/eller fengsel inntil 3 måneder dersom overtredelsen gjaldt øl eller vin, og inntil 6 måneder dersom den gjaldt brennevin. For ulovlig tilvirkning av brennevin innebar følgelig lovendringen en nedsettelse i forhold til bestemmelsen i brennevinsloven av 1908, hvor straffen var fengsel i inntil 1 år. I den någjeldende alkohollov 2. juni 1989 nr 27 var strafferammen opprinnelig bøter og/eller fengsel inntil 6 måneder, som kunne heves til 2 år dersom overtredelsen kunne anses for særlig grov. Ved en lovendring i 1991 ble strafferammen hevet til fengsel inntil 6 år dersom overtredelsen gjaldt et meget betydelig kvantum alkohol.

Straffebestemmelsene mot skattesvik i skattelovene fra 1882 bestemte at den som forsettlig ved uriktige angivelser søkte å villede skattemyndighetene med hensyn til ansettelsen av vedkommendes formue eller inntekt, kunne straffes med bøter. Straffen for tollsvik ifølge tolloven fra 1845 var første gang inndragning av varene eller varenes verdi, mens det først andre gang i tillegg kunne ilegges en bot tilsvarende varenes verdi. For å hindre at straffelovens bestemmelser om falsk forklaring kom til anvendelse på slike lovovertredelser, ble det etter initiativ fra justiskomitéen tatt inn et tredje ledd i straffeloven § 167, hvor det ble bestemt at § 166 «kommer ikke til Anvendelse paa Opgaver angaaende Omstendigheder, der danner grunnlag for Skat».

I skattelovene fra 1911 ble bøtestraff opprettholdt som eneste straff for skattesvik, men straffbarheten ble utvidet til også å gjelde ved grov uaktsomhet. Helt frem til 1950 var det utelukkende bøtestraff som kunne anvendes ved ordinært skattesvik. For tollsvik ble straffen for de ulike former for tollovertredelser i tolloven fra 1928 satt til bøter eller fengsel inntil 3 måneder, som gjaldt helt frem til en ny lov i 1966.

I etterkrigstiden ble imidlertid straffene både for skattesvik og tollsvik hevet. I 1950 ble straffen for skattesvik hevet til bøter og/eller fengsel inntil 2 år – som i gjentakelsestilfelle kunne heves til 3 år. Ved den någjeldende ligningsloven 13. juni 1980 nr 24 ble straffebestemmelsene for skattesvik opprettholdt, men utvidet til å gjelde også trygdeavgift etter folketrygdloven. Ved en lovendring i 1992 ble det innført en sondring mellom skattesvik og grovt skattesvik. Straffen for skattesvik ble opprettholdt, mens straffen for grovt skattesvik ble satt til bøter eller fengsel inntil 6 år. Når det gjelder tollsvik, er straffen etter den någjeldende tolloven 10. juni 1966 nr 5 bøter eller fengsel inntil 6 måneder eller begge deler. For særlig grove overtredelser er straffen bøter eller fengsel inntil 2 år eller begge deler.

I løpet av 1900-tallet har følgelig strafferammen for overtredelser av alkohollovgivningen og ligningslovgivningen økt fra bøter til 6 års fengsel, og for tollsvik fra inndragning til 2 års fengsel. På samme måte har strafferammene innenfor andre særlover økt, og i de mange nye særlover som er gitt på 1900-tallet, er til dels høye strafferammer ikke noe særsyn, selv om mange vil hevde at de på mange områder fremdeles ligger lavt i forhold til overtredelser av straffeloven. Men selv om strafferammene i svært mange særlover ligger vesentlig over straffelovens grense for forholdet mellom forbrytelser og forseelser, har man i en del av disse lovene bestemt at overtredelsene av prosessuelle grunner likevel skal betegnes som forseelser. Dette innebærer at en rekke særlovsovertredelser er forseelser, selv om strafferammen er vesentlig høyere enn 3 måneders fengsel.

I tolloven er normalstraffen i §§ 61 til 65 inntil 6 måneders fengsel, og dette er forseelser. For særlig grove lovbrudd kan straffen ifølge § 66 økes til 2 års fengsel, og disse anses som forbrytelser. I alkoholloven § 10–1 er strafferammen for forseelse fengsel i 2 år, mens betegnelsen forbrytelse er reservert for visse overtredelser som gjelder et meget betydelig kvantum alkohol, hvor det kan ilegges straff av fengsel inntil 6 år. Og i den mest anvendte loven – vegtrafikkloven 18. juni 1965 nr 4 – er overtredelsene forseelser selv om strafferammen i § 31 er 1 års fengsel. Heller ikke i andre særlover gir strafferammen noe godt bilde av hvorvidt overtredelsene betegnes som forseelser eller forbrytelser, slik det fremgår av tabell 3.9 nedenfor.

Som det fremgår av tabellen, synes det til dels nokså tilfeldig hvorvidt handlingen er betegnet som en forseelse eller en forbrytelse. Overtredelser av alkoholloven og naturvernloven er forseelser selv om strafferammen er 2 år, mens overtredelser av finansieringsvirksomhetsloven er forbrytelser selv om strafferammen er 1 år. I de tilfellene der strafferammen er over 2 år, er overtredelsene imidlertid unntaksfritt betegnet som forbrytelser.

Økningen i strafferammene innenfor særlovgivningen innebærer at overtredelser kan rammes av til dels strenge straffer. Når det gjelder mange økonomiske forbrytelser – som overtredelse av konkurranseloven og pristiltaksloven foruten mer profesjonell smugling og hjemmebrentproduksjon etter alkoholloven – er forholdet at disse har en strafferamme på 6 år, som tilsvarer strafferammen for de alvorligste vinningsforbrytelser i straffeloven. Lovgivernes forutsetninger da straffeloven ble gitt i 1902 om at de mer alvorlige lovbrudd skulle fremgå av straffeloven, holder derfor ikke lenger stikk.

I enkelte tilfelle har man søkt å endre dette ved å overføre de noe alvorligere lovbrudd innenfor en lovbruddstype til straffeloven, mens de mindre alvorlige beholdes i særloven. Ett eksempel på dette er narkotikalovbrudd. Ved lovendringen 14. juni 1968 nr 4 ble som nevnt straffebestemmelsene mot ulovlig befatning med narkotika til et større antall personer eller mot betydelig vederlag overført til straffeloven § 162, og ved lov 8. juni 1984 nr 57 ble all annen omgang med narkotika enn bruk og besittelse av små kvanta til eget bruk også overført fra legemiddelloven til straffeloven.

Et annet eksempel er den såkalte generalklausulen om miljøkriminalitet, som ble inntatt i straffeloven § 152 b ved lov 11. juni 1993 nr 81. Initiativet til bestemmelsen ble tatt av Riksadvokaten, og bakgrunnen var, som det het i departementets høringsnotat (Ot prp nr 92 (1992–93) s 7):

«Ved å gi regler om miljøkriminalitet i straffeloven vil lovgiver signalisere at denne formen for kriminalitet anses som alvorlig. Dette kan igjen føre til større oppmerksomhet omkring og innsats mot miljøkriminalitet. … En oppjustering av strafferammene må ikke nødvendigvis skje ved at det innføres en generell straffebestemmelse i straffeloven. Endringer kan også foretas i spesiallovgivningen, og slike endringer er da også gjennomført eller foreslått i flere lover. Men en generell straffebestemmelse vil bedre sikre ensartede strafferammer for alvorlige miljølovbrudd.»

På denne bakgrunn ble det i § 152 b i første og annet ledd bestemt at den som forsettlig eller grovt uaktsomt forurenser luft, vann eller grunn – eller lagrer, etterlater eller tømmer avfall eller andre stoffer – slik at livsmiljøet i et område blir betydelig skadet eller trues av slik skade, kan straffes med fengsel inntil 10 år, eller 15 år dersom noens død eller betydelig skade på legeme eller helbred har blitt følgen. Tredje ledd retter seg mot overtredelse av natur- eller kulturvernlovgivningen ved at den som forsettlig eller grovt uaktsomt minsker en naturlig bestand av fredede organismer som nasjonalt eller internasjonalt er truet av utryddelse, eller påfører betydelig skade på et område som er fredet, eller påfører betydelig skade på kulturminner eller kulturmiljøer av særlig nasjonal eller internasjonal betydning, kan straffes med fengsel inntil 6 år.

3.5.3 Administrative sanksjoner

Et særtrekk ved særlovgivningen er at straff ofte bare er én av de typer av sanksjoner som kan anvendes ved overtredelser. I mange tilfelle kan man dessuten anvende ulike administrative sanksjoner som kommer i stedet for eller i tillegg til straffen – som gebyr, tvangsmulkt, tilleggsskatt og tilleggsavgift. Mens en straffesanksjon bare kan ilegges av domstoler og påtalemyndighet, eventuelt av politiet når det gjelder forenklet forelegg etter vegtrafikkloven og småbåtloven og av tolltjenestemann etter tolloven, kan disse administrative sanksjonene ilegges av de myndigheter som er satt til å administrere vedkommende lov, eller av spesielle organer oppnevnt med hjemmel i vedkommende særlov, som arbeidstilsynet eller forurensningstilsynet.

Dersom overtredelsen gjelder skatte- og avgiftslovgivningen, kan det normalt i stedet for straff (eller i tillegg til straff) reageres med en tilleggsskatt eller en tilleggsavgift. Etter ligningsloven § 10–2 kan det ilegges en tilleggsskatt (straffeskatt) på inntil 60 prosent av den ordinære skatt for skattyter som har gitt uriktige eller ufullstendige opplysninger til ligningsmyndighetene, mens den som har levert selvangivelse eller næringsoppgave for sent, etter § 10–1 kan ilegges en forsinkelsesavgift beregnet ut fra nettoformuen og nettoinntekten. Den som ikke etterkommer plikten til å gi pålagt oppgave eller opplysning til ligningsmyndighetene, eller ikke gir adgang til kontrollundersøkelse, kan etter § 10–6 ilegges en løpende tvangsmulkt. Arbeidsgiver eller andre som innen fristen unnlater å gi opplysninger til bruk ved kontroll og fastsettelse av ligningen, kan etter § 10–8 ilegges gebyr. Merverdiavgiftsloven bestemmer i § 73 at den som overtrer loven eller forskriftene, kan ilegges en tilleggsavgift på 100 prosent. Og tolloven § 69 fastslår at det kan ilegges en tilleggstoll på inntil 60 prosent ved overtredelser av loven. Tilsvarende bestemmelser finnes i andre skatte- og avgiftslover.

Lovgivningen oppstiller i en del tilfelle tvangsmulkt som virkemiddel for å opprettholde eller gjenopprette en lovlig tilstand, slik som i ligningsloven § 10–6. Videre har arbeidsmiljøloven i § 78 regler om tvangsmulkt for arbeidsgiver som unnlater å følge arbeidstilsynets pålegg innen en fastsatt frist. Plan- og bygningsloven har i § 116 a bestemmelser om tvangsmulkt ved oversittelse av fristen for å oppfylle fastsatte pålegg eller forbud, mens forurensningsloven i § 73 har bestemmelser om forurensningsgebyr ilagt av forurensningsmyndigheten ved oversittelse av frist for retting.

I enkelte lover som gjelder ulike former for næringsdrift, finnes bestemmelser om tilbakekalling av bevilling til å drive slik virksomhet. I serveringslovens kapittel 4 gis regler om at en serveringsbevilling kan tilbakekalles av kommunen – og settes ut av kraft inntil tilbakekallelse kan skje. I alkoholloven § 1–8 gis regler om at salgs- og skjenkebevillinger for alkohol kan inndras, og i § 3A–12 om inndragning av engrosbevillinger ved overtredelse av loven.

Ved visse overtredelser av særlovgivningen vil det også kunne være aktuelt i stedet for å reise straffesak å gå til sivilrettslig søksmål med påstand om erstatning eller inndragning. Normalt vil det være skadevolderen – eller det foretak som har voldt skade – som kan pålegges erstatning, men bare dersom det er skjedd forsettlig eller uaktsomt. I enkelte tilfelle er det imidlertid statuert et objektivt ansvar. I forurensningsloven er det f eks i § 55 fastslått at eier av virksomhet, gjenstand eller annet som volder skade ved forurensning, har objektivt ansvar for de skader som forurensningen skaper. Ifølge § 57 omfatter erstatningsansvaret a) økonomisk tap, b) nødvendige tiltak for å hindre eller avbøte skaden, c) skade, tap eller ulempe ved utøvelse av allemannsrett i næring, d) og utenfor næring, og e) arbeidstakers tap som følge av driftsstans eller innskrenking i virksomheten hvor han eller hun er ansatt.

Også sak om inndragning av utbytte mv etter straffeloven §§ 34 til 37 d kan reises uten at det påstås straff for overtredelsen. I enkelte særlover gis dessuten spesielle regler om tilbakeholdsrett og beslag inntil inndragning kan skje – som f eks i tolloven § 72 til 74 om tilbakeholdelse og beslag av transportmiddel og andre ting brukt ved overtredelse som sikring for inndragningsbeløp.

Selv om antallet som straffes for overtredelser av særlovgivningen er lavt – bortsett fra overtredelser av vegtrafikkloven – betyr derfor ikke dette at antallet overtredelser også er lavt. Mange av disse sakene avgjøres ved administrative sanksjoner som ikke registreres i kriminalstatistikken. Og selv om mange av disse overtredelsene betegnes som forseelser, betyr ikke dette at de i strafferettslig forstand er mindre alvorlige enn mange av forbrytelsene i straffeloven. Det er mer tradisjon, lovgivningstekniske hensyn og hensiktsmessighetsbetraktninger – og ikke vurderinger av straffverdigheten – som har vært avgjørende for at de er tatt inn i særlovgivningen og ikke i straffeloven, og for at de normalt rammes av administrative sanksjoner og ikke straff.