6 Plassering av straffebud i straffeloven eller særlovgivningen

6.1 Innledning

Av forarbeidene til den nåværende straffeloven framgår det at man tok sikte på at loven skulle være forholdsvis fullstendig på det strafferettslige området, jf SKM I 1896 s 2–3. Siktemålet var å la loven omfatte ikke bare de fleste straffetruslene, men også de fleste handlingsnormene som skulle være sanksjonert med straff, jf avsnitt 3.1.3 foran. Da straffeloven ble vedtatt, var det derfor relativt få straffebud utenfor loven. Men dette endret seg etter hvert som samfunnsutviklingen gjorde det nødvendig å lovregulere stadig nye livsområder. Slik regulering med tilhørende kriminalisering skjedde som oftest i form av særlover, jf avsnittene 3.1.4 og 3.5.1 foran. I dag inneholder straffelovens spesielle del ca 350 paragrafer, mens antallet straffetrusler i særlovgivningen etter hvert er kommet opp i ca 450. I særlovgivningen er det vanlig at handlingsnorm og straffetrussel er plassert i ulike paragrafer. Samme straffetrussel kan ofte gjelde en rekke handlingsnormer i ulike bestemmelser både i særloven selv og i forskrifter til loven. Det samlede antallet straffesanksjonerte handlingsnormer i særlovgivningen er derfor meget høyt.

I Straffelovkommisjonens hovedmandat fra 1980, jf avsnitt 2.1 foran, pekes det på at det i det eksisterende lovverket er en rekke straffebestemmelser som er fastsatt i andre lover enn straffeloven. I forlengelsen av dette heter det at kommisjonen «bør vurdere i hvilken utstrekning det er hensiktsmessig å opprettholde disse bestemmelsene, og om de bør tas inn i straffeloven». Som framholdt av den tidligere kommisjonen i delutredning I s 77 er det nødvendig å gå gjennom hele den strafferettslige særlovgivningen for å se hvilke straffebud som naturlig hører hjemme i en alminnelig straffelov. I kommisjonens tilleggsmandat fra 1994, jf avsnitt 2.1 foran, ble det imidlertid bestemt at kommisjonen i første omgang skulle konsentrere seg om arbeidet med straffelovens spesielle del, og at man bare skulle vurdere om «enkelte straffebud i særlovgivningen» burde overføres til straffeloven. Som nærmere redegjort for i avsnitt 2.4.4 foran har kommisjonen i denne utredningen ikke foretatt noen full gjennomgåelse av den strafferettslige særlovgivningen med sikte på å vurdere hvilke bestemmelser som bør overføres til straffeloven. Det er et åpent spørsmål i hvilken grad en slik grundigere gjennomgåelse av særlovgivningen vil lede til flere overflyttingsforslag enn dem kommisjonen fremmer i avsnitt 11.2 nedenfor. Kommisjonen har dessuten noen forslag om overflyttinger den motsatte veien, det vil si fra straffeloven til særlovgivningen, jf avsnitt 11.3.2 nedenfor.

Det er kommisjonens oppfatning at antallet straffetrusler i særlovgivningen bør kunne reduseres i betydelig grad ved at man på mange områder vil kunne sikre tilstrekkelig lovlydighet gjennom såkalte alternative sanksjoner, jf avsnitt 4.2.4 foran. Det vil likevel være behov for så mange straffetrusler i særlovgivningen at man vanskelig kan tenke seg at alle disse ble flyttet over til straffeloven. Som påpekt av Lovstrukturutvalget i NOU 1992: 32 s 231 er det en lite farbar vei å samle alle straffebestemmelsene i straffeloven.

I de følgende avsnittene drøfter kommisjonen noen momenter og hensyn som i større eller mindre grad kan være av betydning for vurderingen av hvor det er naturlig å plassere et straffebud. Som berørt innledningsvis består et straffebud både av en handlingsnorm og en straffetrussel. I straffeloven er det vanligste at handlingsnorm og straffetrussel er plassert i samme bestemmelse. I særlovgivningen er det vanligste at handlingsnorm og straffetrussel er plassert i forskjellige bestemmelser. Med mindre annet er sagt, gjelder drøftelsene i de følgende avsnittene plasseringen av hele straffebudet, både handlingsnorm og straffetrussel. At kommisjonen mener at et forhold kan tale for at straffebudet plasseres i særlovgivningen, betyr ikke at kommisjonen dermed tar stilling til om handlingsnorm og straffetrussel bør plasseres i samme eller forskjellige bestemmelser i særloven. Det kan også tenkes tilfeller hvor det vil være hensiktsmessig at straffetrusselen plasseres i straffeloven, mens handlingsnormen blir stående i særloven.

6.2 Lovbruddets alvorlighet

De fleste vil antakelig finne det naturlig at de alvorligste overtredelsene, for eksempel drap, ran, voldtekt, grovt skadeverk og grove bedragerier, er omhandlet i straffeloven. I delutredning I s 77 ga den tidligere kommisjonen uttrykk for at alle straffebud som retter seg mot mer alvorlige forhold, bør tas inn i straffeloven. Den nåværende kommisjonen er enig i at lovbruddets alvorlighet bør ha stor betydning for plasseringen.

I de fleste tilfeller vil strafferammen gi et mål på hvor alvorlig lovgiver regner lovbruddet for å være. Man kan derfor reise spørsmålet om ikke strafferammen like gjerne kunne avgjøre plasseringen av straffebudet, slik at alle straffebud med en strafferamme over et visst nivå ble plassert i straffeloven. I den finske straffelovreformen gikk man langt i denne retningen, ved å stille opp en målsetting om at alle straffebestemmelser som kan medføre frihetsstraff, skulle tas inn i straffeloven, jf Straffrättskommiténs betänkande 1976: 72 band 1 s 118. Dette er stadig en målsetting med reformen, som pågår fortsatt.

Selv om det blir foretatt en betydelig avkriminalisering i særlovgivningen, jf avsnitt 11.5.10 nedenfor, vil den fortsatt inneholde svært mange straffebud som kan medføre frihetsstraff. Kommisjonen anser det ikke som hensiktsmessig å plassere alle slike straffebud i straffeloven. Blant annet ville dette medføre at straffetruslene i stor grad ville måtte skilles fra det regelverket hvor de tilhørende handlingsnormene finnes, og dette ville på uheldig måte komme i konflikt med hensynet til saklig sammenheng, jf avsnitt 6.6 nedenfor.

En annen innvending mot å legge strafferammen til grunn for plasseringen er at strafferammer vedtatt for til dels lang tid siden ikke nødvendigvis gir uttrykk for hvordan man bør se på lovbruddets alvorlighet i dag. En hovedoppgave for Straffelovkommisjonen er å vurdere på nytt hvor strengt de ulike lovbruddstypene skal behandles, jf avsnitt 2.1 foran. Denne oppgaven bygger på den forutsetningen at dagens strafferammer ikke alltid er hensiktsmessig avbalansert mot hverandre. Inntil hele særlovgivningen er gjennomgått med sikte også på en harmonisering av strafferammene, vil det være uheldig å legge strafferammen alene til grunn for vurderingen av hvor alvorlig et lovbrudd skal ansees å være.

Av og til kan imidlertid en fast rettspraksis gi holdepunkter for en alvorlighetsvurdering. Ved forslaget om overføring av straffebudet mot promillekjøring i vegtrafikkloven 18. juni 1965 nr 4 § 22, jf avsnitt 11.2.2.8 nedenfor, har kommisjonen således lagt vekt på at det aktuelle straffebudet praktiseres forholdsvis strengt ved at overtredelse svært ofte leder til ubetinget fengselsstraff.

Dreier det seg om en strafferamme i det noe høyere sjiktet, er det grunn til å tro at en fornyet vurdering uansett vil resultere i at lovbruddet fortsatt ansees relativt alvorlig. Kommisjonen legger til grunn som en hovedregel at alle lovbrudd med strafferammer på fengsel i 6 år eller mer hører hjemme i straffeloven. Blant annet på denne bakgrunn foreslår kommisjonen å overføre til straffeloven bestemmelsene om skattesvik, jf ligningsloven 13. juni 1980 nr 24 §§ 12–1 til 12–3, bestemmelsen om grov alkoholovertredelse, jf alkoholloven 2. juni 1989 nr 27 § 10–1 tredje ledd, og bestemmelsene om innsidehandel og kursmanipulering, jf verdipapirhandelloven 19. juni 1997 nr 79 §§ 2–1 og 2–6. Se avsnittene 11.2.2.4, 11.2.2.12 og 11.2.2.15 nedenfor om disse forslagene. Kjønnslemlestelsesloven 15. desember 1995 nr 74 har en strafferamme som kan komme opp i 8 års fengsel, og også denne bestemmelsen foreslås overført til straffeloven, riktignok ikke på bakgrunn av strafferammen, men fordi den framstår som overflødig ved siden av straffelovens bestemmelser om legemsskade, jf avsnitt 11.2.2.14 nedenfor. Dersom kommisjonens forslag følges, vil det utenfor straffeloven bare finnes straffebud med strafferammer på 6 år eller høyere i et fåtall lover. Dette er for det første militær straffelov 22. mai 1902 nr 13 og ansvarlighetsloven 5. februar 1932 nr 1, som kommisjonen ikke går nærmere inn på. I tillegg har eiendomsmeglingsloven 16. juni 1989 nr 53 § 5–2 en strafferamme som ved særlig skjerpende omstendigheter når opp i 6 års fengsel. Det kan imidlertid stilles spørsmål ved berettigelsen av en så høy strafferamme for overtredelser av denne bestemmelsen, jf avsnitt 11.5.6 nedenfor, og strafferammen gir derfor ikke grunnlag for noen overføring til straffeloven i dette tilfellet.

Spørsmålet foran gjelder i hvilken utstrekning overtredelser med strafferammer over et bestemt nivå skal tas ut av særlovene og plasseres i straffeloven. Det kan også reises spørsmål om overtredelser med særlig lave strafferammer skal fjernes fra straffeloven og tas inn i særlover. I delutredning I s 78 ga den tidligere kommisjonen uttrykk for at straffebud som bare gir adgang til bøtestraff, ikke hører hjemme i en ny straffelov. Det ble antydet at også straffebud med strafferammer under 6 måneders fengsel som utgangspunkt burde kunne flyttes til særlovgivningen. Den nåværende kommisjonen finner det vanskelig å operere med noen slike hovedregler. Når det gjelder mindre alvorlige straffebud med lave strafferammer, vil plasseringsspørsmålet måtte bero på en vurdering av slike momenter som er drøftet i de følgende avsnittene. I noen tilfeller tilsier vurderingen at straffebudet plasseres i straffeloven, i andre tilfeller i en særlov. Kommisjonen foreslår i kapittel 9 nedenfor å beholde i straffeloven en rekke straffebud som bare bør gi adgang til bøtestraff. Strafferammer på fengselsstraff i mindre enn 6 måneder går kommisjonen for øvrig ikke inn for, jf avsnitt 5.4.3 foran.

6.3 Type vernet interesse

Straffebudene verner ulike interesser. En hovedsondring går mellom de straffebudene som verner offentlige interesser, og de som verner private interesser.

I St meld nr 104 (1977–78) om kriminalpolitikken s 167–168 uttales det, riktignok «med en del forbehold», at straffeloven særlig verner om «de tradisjonelle og individuelle interesser», mens særlovgivningen særlig verner om fellesskapets interesser. Også den tidligere kommisjonen pekte i delutredning I s 77 på at mange straffebud som verner «alminnelige samfunnsinteresser», så som trafikksikkerhet, natur- og arbeidsmiljø og det offentliges inntekter, er plassert utenfor straffeloven, og uttalte på s 78 at det er for få av de straffebudene som verner fellesinteresser, som er tatt inn i straffeloven.

Etter den nåværende kommisjonens syn er dette bare i begrenset grad treffende. Det er riktignok slik at straffeloven i stor utstrekning verner om interesser som er «tradisjonelle» i den forstand at mange av straffebudene har stått i straffeloven siden 1902, mens det meste av særlovgivningen har kommet til senere. Men straffeloven verner mer enn bare de «individuelle» interessene. For eksempel verner de fleste av bestemmelsene i strl kap 8 til 13, jf utk kap 17 til 20, utpreget offentlige interesser. Og i særlovgivningen finner man mange eksempler på vern om private interesser, for eksempel i markedsføringsloven 16. juni 1972 nr 47, arbeidsmiljøloven 4. februar 1977 nr 4 og konkurranseloven 11. juni 1993 nr 65. I den grad det finnes en forskjell av den art som beskrives i kriminalmeldingen, kan kommisjonen ikke se at dette skyldes noe bevisst ønske hos lovgiver om å plassere straffebud ut fra hvilken interesse de verner.

Det kan også i mange tilfeller reises spørsmål ved selve skillet mellom offentlige og private interesser. I bunn og grunn vil alle såkalte private interesser, for eksempel interessen i å være beskyttet mot tyveri og drap, ha et offentlig element i den forstand at samfunnet ville fungert dårlig dersom slike handlinger var tillatt. Omvendt vil de fleste såkalte offentlige interesser ha et privat element. Straffebudet i pristiltaksloven 11. juni 1993 nr 66 § 2, jf § 4 bokstav a, verner for eksempel både privatpersoners interesse i ikke å bli avkrevd urimelig høye priser for varer de kjøper, og den offentlige interessen i å unngå de samfunnsøkonomiske virkningene av urimelig høye priser. Den nåværende kommisjonen mener på denne bakgrunn at skillet mellom private og offentlige interesser, eller mellom fellesskapets og individenes interesser, verken har vært eller i framtiden bør være noe relevant moment ved vurderingen av om et straffebud skal plasseres i straffeloven eller en særlov.

Den tidligere kommisjonen opererte i delutredning I s 77–78 også med kriteriet «viktige interesser» som en faktor av betydning for om et straffebud bør stå i straffeloven eller i en særlov. På s 77 ble det uttalt at straffeloven burde omfatte de straffebudene som verner «viktige interesser av en viss generell karakter», og på s 78 at straffeloven burde omfatte «alle sentrale straffebud, dvs straffebud som verner viktige interesser». Av høringsinstansene til delutredning V sa Finansdepartementet og Nærings- og energidepartementet seg enig i at en ny straffelov bør inneholde alle straffebud som verner om viktige interesser av en viss generell karakter. Sistnevnte tilføyde: «Straffebud som verner mer spesielle interesser som f.eks. overtredelse av energiloven § 7–5, må naturlig nok stå i særloven, selv om strafferammene kan være betydelige.»

Det er ikke helt entydig hva den tidligere kommisjonen la i uttrykket «viktige interesser». Av de siterte uttalelsene framgår det at dette dels ble oppfattet som sammenfallende med at straffebudet er «sentralt», dels at det ikke er noen nødvendig sammenheng mellom «viktige interesser» og interesser «av en viss generell karakter». Den nåværende kommisjonen antar at synspunktet her er det samme som at straffebud rettet mot særlig alvorlige overtredelser fortrinnsvis bør plasseres i straffeloven, et synspunkt den nåværende kommisjonen deler, jf avsnitt 6.2 foran.

6.4 Plasseringens symbolvirkning

Det har vært hevdet at folk flest opplever det som mer stigmatiserende å bli dømt etter bestemmelser i straffeloven enn etter straffebud i særlovgivningen, og at en plassering i straffeloven derfor gir et signal, i tillegg til det signalet som gis i strafferammen og straffenivået, om hvor alvorlig overtredelsen er. Dette momentet kan kalles plasseringens symbolvirkning.

Momentet er tillagt vekt ved flere lovendringer, blant annet ved innføringen av en egen generalklausul om miljøkriminalitet, jf strl § 152 b. I Ot prp nr 92 (1992–93) s 7 ble plasseringen i straffeloven blant annet begrunnet med lovgivers ønske om å signalisere at denne formen for kriminalitet ansees som alvorlig. Symboleffekten ble også tillagt vekt da man ved smittevernloven 5. august 1994 nr 55 endret strl § 156, som rammer det å volde fare for utbredelse av en smittsom sykdom. Endringen besto i at bestemmelsen også skulle ramme overtredelse av enkeltvedtak truffet i medhold av smittevernloven. I Ot prp nr 91 (1992–93) s 111 ble dette blant annet begrunnet med at «straffebestemmelser bør stå i straffeloven for å gjenspeile den vekt man bør legge på smittevernet, og erkjennelse av den fare farlige smittsomme sykdommer kan være for folkehelsen». Kommisjonen har imidlertid ut fra andre hensyn valgt å foreslå strl § 156 overført til særlovgivningen, jf avsnitt 11.3.2 nedenfor.

I Kommunal- og arbeidsdepartementets høringsuttalelse til delutredning V ble det uttalt at en plassering av et straffebud i straffeloven nok ville høyne graden av alvor ved overtredelse av straffebudet i borgernes øyne. Som det framgår av høringsuttalelsen sitert i avsnitt 6.5 nedenfor, betraktet departementet likevel hensynet til at brukerne skulle finne fram til reglene som mer tungtveiende, jf avsnitt 6.6 nedenfor.

Oppfatningene om hvilken lov det er mest stigmatiserende å bli dømt etter, er ganske uklare. Av Ot prp nr 50 (1994–95) om lov om forbud mot kjønnslemlestelse (omskjæring av kvinner) s 1 framgår det at man ved forberedelsen av loven var klar over at slik omskjæring for de fleste praktiske tilfeller var omfattet av straffelovens bestemmelser om legemsbeskadigelse. Når det likevel ble foreslått en uttrykkelig bestemmelse i en egen lov, var det blant annet fordi dette ville være en «klarere markering av norske myndigheters avstandtagen til omskjæring av kvinner». I dette tilfellet ble altså den antatte symboleffekten brukt til å begrunne at et straffebud ikke skulle stå i straffeloven.

Hvor straffebudet er plassert, vil ofte være ukjent for mange. Trolig er andre forhold, særlig strafferammer og straffutmålingspraksis, viktigere for en eventuell symbolvirkning enn plasseringen.

Det forholdet at den nevnte symbolvirkningen er vanskelig å påvise, tilsier etter kommisjonen oppfatning at man ikke legger vekt på dette momentet ved plassering av straffebud.

6.5 Hensynet til allmennprevensjonen

Straff brukes av samfunnet for å forhindre forskjellige typer uønsket atferd. Vedtakelse av straffetrusler og idømmelse av straff skal virke moraldannende og avskrekkende slik at handlingsnormene overholdes i størst mulig grad. En nødvendig – men ikke tilstrekkelig – forutsetning for at straffebudene skal ha atferdsregulerende virkning, er at de gjøres kjent blant dem de angår. På denne bakgrunn kan man spørre om plasseringen av et straffebud kan ha betydning for i hvilken grad det blir kjent for potensielle lovbrytere, og dermed for i hvilken grad straffebudet kan tenkes å ha allmennpreventiv virkning.

I delutredning I s 77 framholdt den tidligere kommisjonen at sentrale straffebud sannsynligvis blir lettere kjent når de står i straffeloven. I Riksadvokatens høringsuttalelse til delutredning V heter det imidlertid at «etter riksadvokatens oppfatning vil det trolig ha meget begrenset betydning både pedagogisk og holdningsmessig om en straffebestemmelse er plassert i særlov eller straffelov».

Etter den nåværende kommisjonens syn er det liten grunn til å tro at straffebudenes plassering har noen nevneverdig betydning for hva folk flest vet om reglene, og dermed for i hvilken grad de retter seg etter dem. Allmennhetens lovkunnskap er normalt ikke et resultat av lesing av de aktuelle regelverkene direkte, men av at regelverkene omtales i andre informasjonskanaler. Noen straffebud benyttes ofte og omtales ofte i media. På denne måten blir de en del av folks allmennkunnskap, og en overføring til eller fra straffeloven kan ikke forventes å ha noen betydning for hvor kjent straffebudet er. Dette gjelder for eksempel straffebudet mot promillekjøring i vegtrafikkloven 18. juni 1965 nr 4 § 22. Bestemmelsen foreslås overført til straffeloven, jf avsnitt 11.2.2.8 nedenfor, men dette er ikke fordi den dermed skal gjøres bedre kjent.

Deler av særlovgivningen angår imidlertid først og fremst spesielle næringer eller grupper i samfunnet, og blir i noen utstrekning lest av dem som berøres av de aktuelle lovene. Straffebud knyttet til handlingsnormene i slik særlovgivning blir derfor antakelig best kjent når de plasseres i den aktuelle særloven, jf delutredning I s 77. Dette ble framhevet i Kommunal- og arbeidsdepartementets høringsuttalelse til delutredning V, hvor det også framgikk at departementet mente at dette hensynet etter omstendighetene burde tillegges større vekt enn hensynet til straffebudenes symbolvirkning, jf avsnitt 6.4 foran:

«Departementet ser klart fordelen av at visse former for kriminalitet straffes etter bestemmelser i straffeloven. En plassering av et straffebud i straffeloven vil nok i borgernes øyne høyne graden av alvor ved overtredelse av straffebudet. På den annen side vil det for mange være lite naturlig å lete i straffeloven etter straffebud rettet mot overtredelser av f.eks. borettslagsloven. Profesjonaliteten på brukerne av regelverket vil være en indikator på hvor straffebudet bør stå. Regelverkene på Kommunal- og arbeidsdepartementets områder er i stor grad rettet mot de ‘uprofesjonelle’, som arbeidstakere, private byggherrer og styrer i borettslag m.v. som ikke alle er like fortrolige med å finne frem i et komplisert lovverk. Hensynet til disse brukerne tilsier at det vil være mest hensiktsmessig at straffebudene er plassert i særloven eller at det finnes en henvisning i særloven til det aktuelle straffebud i straffeloven.»

Også Bergen byrett la vekt på brukervennlighet, og pekte på hensynet til dem som berøres av rettsreglene i særlovgivningen, og som gjerne søker å orientere seg i denne ved å skaffe seg et særtrykk eller liknende. Fordelen ved å oppnå nærhet mellom straffetrusselen og de handlingsnormene som gjelder på vedkommende område, ble også framhevet i Riksadvokatens høringsuttalelse.

Kommisjonen mener at hensynet til å gjøre et straffebud kjent for dem det gjelder og dermed sikre straffebudets allmennpreventive virkning, etter omstendighetene kan være et relevant argument for at straffebudet bør plasseres i en bestemt særlov. Det er mindre aktuelt å bruke hensynet til tilgjengelighet og allmennprevensjonen som argument for å plassere et straffebud i straffeloven.

6.6 Saklig sammenheng

Som nevnt i avsnitt 6.5 foran kan plasseringen av et straffebud i noen tilfeller ha betydning for folks kunnskap om straffebudet og dermed for i hvilken grad de retter seg etter det, men som oftest er plasseringen i straffeloven eller en særlov i seg selv neppe avgjørende for om straffebudet blir kjent eller ikke. Det er like fullt et relevant hensyn at straffelovgivningen utformes på en velstrukturert og oversiktlig måte. Det bedrer brukervennligheten dersom straffebudene plasseres der de som leser lovene, naturlig forventer å finne dem. Regler som saklig sett hører sammen, bør derfor i utgangspunktet omhandles i samme lov.

Lovstrukturutvalget framholdt i NOU 1992: 32 s 231 at hensynet til hva som gir best oversikt i lovverket, må stå sentralt ved vurderingen av plasseringsspørsmålet. I høringsrunden til delutredning V mente Forsvarsdepartementet at en overføring av straffebud til straffeloven ville gjøre særlovgivningen mindre oversiktlig. Politimesteren i Nordmøre mente at en overføring av straffebud til straffeloven ville kunne skape en uoversiktlig straffelov, og pekte blant annet på at mange særinteresser kunne hevde at straffebud på deres område burde overføres til straffeloven, som dermed kunne bli unødig tung og omfattende. Etter kommisjonens oppfatning vil vekten av dette argumentet blant annet avhenge dels av hvor mange straffebud som blir overført til straffeloven, dels av om straffebudene blir overført til kapitler i straffeloven som de hører tematisk hjemme i.

Å plassere sammen lovbestemmelser som det er en saklig sammenheng mellom, gir i utgangspunktet bedre oversiktlighet i lovverket. Det blir lettere for den som skal anvende loven, å orientere seg i regelverket. I mange tilfeller vil imidlertid en straffebestemmelse kunne sies å ha saklig sammenheng med flere forskjellige regelsett alt etter hvilket ordningskriterium som legges til grunn. Lovgivningen er i stor grad utformet slik at enkelte samfunnssektorer eller livsområder er blitt gjenstand for en samlet regulering i én lov eller en del av en lov. Dersom overtredelser av lovens regler er straffesanksjonert, er straffetrusselen nesten alltid også tatt med i samme lov. På den ene side vil straffetrusselen ha saklig sammenheng med de handlingsnormene som er inntatt i særloven, mens den på den annen side også kan ha saklig sammenheng med bestemmelser i straffeloven. Dette gjelder blant annet de fleste av de bestemmelsene kommisjonen foreslår overført til straffeloven, jf avsnitt 11.2 nedenfor. Hensynet til saklig sammenheng vil her være ivaretatt både ved den nåværende og den foreslåtte plasseringen, men etter ulike ordningskriterier.

Av bestemmelser kommisjonen ikke foreslår å flytte, kunne for eksempel enkelte av reglene i strl kap 27 om forbrytelser i gjeldsforhold alternativt tenkes plassert i konkursloven 8. juni 1984 nr 58, dekningsloven 8. juni 1984 nr 59, tvangsfullbyrdelsesloven 26. juni 1992 nr 86 eller gjeldsordningsloven 17. juli 1992 nr 99. En fullstendig overføring av strl kap 27 til særlovgivningen er likevel ikke mulig. Når man uansett må ha et kapittel i straffeloven med straffebud som verner kreditorenes interesser, trekker hensynet til saklig sammenheng likevel mest i retning av at samtlige slike straffebud bør stå der.

Når straffeloven har et eget kapittel for straffebud til vern om en bestemt interessetype, er det mulig å ivareta hensynet til saklig sammenheng selv om et straffebud overføres fra særlovgivningen til straffeloven. På den annen side vil mangelen på et passende kapittel i straffeloven kunne trekke i retning av å plassere eller beholde en straffetrussel i særlovgivningen. Forutsetningen for en eventuell overføring fra straffeloven må imidlertid være at det finnes en særlov hvor bestemmelsen passende kan plasseres.

Hensynet til å sikre oversiktlighet i regelverket ved at regler som saklig sett hører sammen, også plasseres i samme lov, er etter kommisjonens syn et tungtveiende moment ved vurderingen av plasseringsspørsmålet. Men det kan ikke sies noe generelt om hvorvidt dette momentet tilsier plassering i straffeloven eller en særlov. Dette må vurderes konkret for hvert enkelt straffebud.

6.7 Lovtekniske hensyn – standardstraffetrusler

Som nevnt i hovedmandatet, jf avsnitt 2.1 foran, er mange av straffebudene i særlovgivningen blitt til uten grundig overveielse av de strafferettslige og straffeprosessuelle spørsmålene bestemmelsene reiser. En plassering i straffeloven vil i større utstrekning mane lovgiveren til å sammenholde det aktuelle straffebudet med andre, sammenliknbare bestemmelser. Dessuten er det tradisjon for at innføring eller endring av straffebud i straffeloven forberedes grundigere enn straffebud i særlovgivningen. Ansvaret for straffeloven er plassert hos Lovavdelingen i Justisdepartementet, som er forvaltningens ekspertorgan for lovgivningsarbeid. Ansvaret for de fleste særlovene er plassert rundt omkring i ulike departementer, gjerne i avdelinger som også ivaretar en rekke andre oppgaver enn å utforme lover. På denne bakgrunn vil plassering av et straffebud i straffeloven gjennomgående innebære en mer kvalifisert vurdering av selve kriminaliseringsspørsmålet, reaksjonsvalget, strafferammen, skyldkravet og forholdet til straffelovens alminnelige del enn det som er tilfelle med straffebud i særlovene.

Men det forekommer selvsagt også særlover som er godt gjennomarbeidet med hensyn til det strafferettslige. Her kan den aktuelle særlovens utforming etter omstendighetene tilsi at en overføring av straffebud eller straffetrusler til straffeloven vil være uhensiktsmessig. Et eksempel er luftfartsloven 11. juni 1993 nr 101, jf §§ 14–1 til 14–34, hvor lovgiver har vært nøye med å skille ut hvilke overtredelser av loven som bør trekke straffansvar etter seg, hvor streng strafferammen bør være for ulike overtredelser, og hvilke generelle bestemmelser som bør gjelde, jf §§ 14–30 til 14–34. Samtidig med at straffebudene i §§ 14–1 til 14–29 retter seg mot overtredelser av bestemte paragrafer i loven, er det også i noen grad angitt i straffebudene hva slike overtredelser består i. Her er det ingen lovtekniske hensyn som tilsier overføring til straffeloven, samtidig som det er åpenbart at hensynet til saklig sammenheng, jf avsnitt 6.6 foran, ville bli dårlig ivaretatt ved en overføring av disse straffebudene til straffeloven, særlig hvis straffebudene da ble fordelt på ulike kapitler i straffeloven.

Mange straffebud i særlovgivningen rammer handlinger som er likeartede, men foretatt på forskjellige livsområder. En rekke bestemmelser i ulike særlover strafflegger for eksempel brudd på taushetsplikt, utøving av virksomhet uten nødvendig tillatelse fra det offentlige og brudd på plikt til å gi opplysninger til det offentlige. Bestemmelsene er til dels dårlig harmonisert ved at strafferamme, skyldkrav og andre sentrale, strafferettslige spørsmål ofte er regulert ulikt uten at det er noen reell grunn til det. For eksempel er strafferammen for advokaters brudd på taushetsplikt etter strl § 144 bøter eller fengsel inntil 6 måneder, mens strafferammen i domstolloven 13. august 1915 nr 5 § 234 andre ledd bokstav a, jf § 218 tredje ledd, bare er bøter eller fengsel inntil tre måneder ved brudd på taushetsplikt av en som driver rettshjelp uten å være advokat. Eiendomsmeglingsloven 16. juni 1989 nr 53 § 5–2 strafflegger blant annet brudd på taushetsplikt etter § 5–1 med bøter eller fengsel inntil 3 år, men inntil 6 år ved særdeles skjerpende omstendigheter. I det sistnevnte tilfellet er også uaktsomme overtredelser straffbare.

Etter kommisjonens oppfatning bør det være et mål å unngå slike ulikheter i reguleringen av likeartede handlingstyper. En lovteknisk måte å oppnå dette på, kan være å innta en bestemmelse i straffeloven som rammer alle slike handlinger, en såkalt standardstraffetrussel . Standardstraffetrusselen må inneholde en nærmere beskrivelse av handlingen, herunder forutsetningen om at handlingen er et brudd på normer fastsatt i særlovgivningen (eventuelt i forskrifter til denne), en angivelse av hvilket skyldkrav som skal gjelde, og en strafferamme. Særlovgivningen må på sin side henvise til standardstraffetrusselen dersom lovgiver mener at for eksempel brudd på taushetsplikt i det konkrete tilfellet skal være straffbart. Slike henvisninger vil sikre at det i hvert enkelt tilfelle foretas en konkret vurdering av om handlinger av den aktuelle arten skal være straffbare. Derimot antar kommisjonen at det som regel vil være lite praktisk å la standardstraffetrusselen i straffeloven henvise til alle de bestemmelsene i særlovgivningen som den kommer til anvendelse på.

Straffeloven inneholder allerede i dag enkelte standardstraffetrusler. For eksempel rammer strl § 121 brudd på taushetsplikt som følger av gjerningspersonens tjeneste for et statlig eller kommunalt organ, og som er fastsatt i annen lovgivning, forskrifter eller gyldig instruks. Mange av særlovgivningens bestemmelser om taushetsplikt henviser til denne bestemmelsen. Men det er også mange særlover som har egne straffetrusler mot dette. Systemet med standardstraffetrusler foreslås imidlertid gjennomført for denne bestemmelsens vedkommende, ved videreføringen i utk § 23–1 om brudd på taushetsplikt, jf avsnittene 9.9.2 og 11.2.2.1 nedenfor. Det samme gjelder strl § 332 første ledd første handlingsalternativ, som rammer utøving av virksomhet uten nødvendig offentlig tillatelse, og som foreslås videreført i utk § 19–10 om utøving av virksomhet uten nødvendig offentlig tillatelse. Derimot foreslår kommisjonen ikke å videreføre strl § 339 nr 1, som strafflegger unnlatelse av å avgi lovbefalt anmeldelse eller lovbefalte opplysninger til offentlig myndighet.

Flere av høringsinstansene til delutredning V framhevet ytterligere ett forhold av lovteknisk karakter som kan ha betydning for plasseringsspørsmålet. Bergen byrett og Politimesteren i Asker og Bærum pekte på at tolkingen av et straffebud i særlovgivningen til dels må støtte seg til tolkingsmomenter som knytter seg til den aktuelle særloven, slik som sammenhengen med andre lovbestemmelser, forarbeidene til vedkommende særlov mv. Kommunal- og arbeidsdepartementet uttalte:

«Så vidt vi forstår er det ikke aktuelt å flytte alle straffebud fra respektive særlover til straffeloven, men å ta ut enkelte temaer. Mht miljøkriminalitet vil dette kunne by på avgrensningsproblemer i forhold til plan- og bygningsloven. En rekke lover har i dag straffebestemmelser mot miljøkriminalitet. Miljøkriminalitet i konservativ forstand vil være brudd på forurensningsloven som f.eks. ulovlige utslipp, men også ulovlig riving av en verneverdig bygning vil kunne være en type miljøkriminalitet som i dag bl.a. reguleres av plan- og bygningsloven. På den annen side vil ulovlig riving av andre byggverk fremdeles måtte reguleres etter plan- og bygningsloven for å ivareta plan- og bygningslovens formål, slik at straffebestemmelsen der fortsatt må opprettholdes. Dette vil kunne føre til et tosporet system med vanskelige grensetilfeller og tolkingsproblemer for det enkelte straffebud, samt at det vil gjøre lovene mindre tilgjengelige for brukerne.»

Kommisjonen er enig i at det kan være hensiktsmessig for å sikre en tolking og praktisering av straffebudet som er mest mulig i pakt med lovgivers intensjoner, at straffebudet ikke flyttes vekk fra det «lovmiljøet» det hører hjemme i. Dette momentet er nært beslektet med hensynet til saklig sammenheng, som er drøftet i avsnitt 6.6 foran. I visse tilfeller har kommisjonen likevel lagt vekt på andre motstridende hensyn, for eksempel ved forslaget om å overføre alkoholloven § 10–1 tredje ledd til straffeloven, hvor det er lovbruddets alvorlighet som har vært utslagsgivende, jf avsnitt 6.2 foran.

6.8 Betydningen for den kriminalpolitiske innsatsen

I St meld nr 104 (1977–78) s 168 hevdes det at plasseringen av et straffebud i straffeloven framfor i særlovgivningen medfører en sterkere kriminalpolitisk innsats innenfor politi, domstol og fengselsvesen. Ut fra en slik antakelse ville det være uheldig om straffebud som verner offentlige interesser, for en stor del sto i særlovgivningen, slik det hevdes samme sted.

Kommisjonen er uenig i at plasseringsspørsmålet har noen nevneverdig betydning for den kriminalpolitiske innsatsen. Det er først og fremst politiet og påtalemyndigheten som ved sine prioriteringer bestemmer satsningsområdene i strafforfølgningen. Politiet og påtalemyndigheten er igjen styrt av overordnede instrukser og retningslinjer. Kriminalpolitikken spiller en langt viktigere rolle i det politiske liv enn tidligere. Som nærmere beskrevet i avsnitt 3.1.4 foran, ble straffelovgivningen på begynnelsen av 1900-tallet i hovedsak ansett som et rent juridisk anliggende, og oppfattet som noe som lå utenfor partipolitikken. Fra 1980-årene og fram til i dag har imidlertid kriminalpolitikken blitt et prioritert område innenfor de politiske partiene, og som nevnt i avsnitt 3.1.4 er det ingen sjeldenhet at selvstendige initiativ til endringer blir tatt både i storting og regjering, ofte på grunnlag av oppslag i medier eller henvendelser fra ulike pressgrupper, av og til også med utspring i konkrete hendelser. Fra de senere årene kan nevnes økt oppmerksomhet omkring økonomisk kriminalitet, miljøkriminalitet, seksuelle overgrep, gjengkriminalitet, rasistisk motivert vold, organisert kriminalitet mv. Hvor straffebudene er plassert i lovgivningen, har neppe noen betydning i denne sammenhengen.

6.9 Tradisjon

Det forholdet at et straffebud tidligere har fått sin plass i en egen lov eller en bestemt plassering i straffeloven, kan i seg selv være et argument for ikke å foreta endringer i den valgte systematikken. Mange av straffebudene i straffeloven har forløpere som var plassert i kriminalloven av 1842, og før det i sjette bok om «misgjerninger», det vil si den strafferettslige delen av Christian Den Femtes Norske Lov fra 1687. For en del straffebud er det mulig å føre historien enda lenger tilbake. For slike straffebud vil en fortsatt plassering i straffeloven lett kunne begrunnes med at «slik har det alltid vært».

I stor grad dreier det seg her om bestemmelser som ikke på naturlig måte kan sies å sogne til noen særlov, slik at tradisjonsargumentet i liten grad kan møtes med noe motstridende argument om saklig sammenheng, jf avsnitt 6.6 foran. Men det er ikke alltid slik. Et eksempel er strl § 400, som i første ledd fastslår at det straffritt kan plukkes nøtter til fortæring på stedet og ville bær mv på andres eiendom, og i andre ledd at dette unntaket fra straffebestemmelsene om naskeri eller tyveri under visse vilkår ikke gjelder ved plukking av multer i våre tre nordligste fylker. Deler av første ledd kan føres tilbake til kriminalloven kapittel 22 § 16, som igjen kan føres tilbake til NL 6–17–32. Andre ledd har sin opprinnelse i en særlov fra 1854, som ble inkorporert i den daværende kriminalloven i 1874. Selv om tradisjonen dermed taler for at bestemmelsen bør stå i straffeloven, bør dette hensynet vike for hensynet til saklig sammenheng og oversiktlighet i lovverket: Strl § 400 regulerer tingsrettslige forhold, og kan neppe regnes som noe «straffebud» i egentlig forstand. Tematisk hører bestemmelsen best hjemme i friluftsloven 28. juni 1957 nr 16, jf avsnitt 11.3.2 nedenfor.

Et annet eksempel er strl § 245, som rammer ulovlige abortinngrep. Denne bestemmelsen kan i alle fall føres tilbake til NL 6–6–7, som bestemte at «Letfærdige Quindfolk, som deris Foster ombringe, skulle miste deris Hals, og deris Hoved sættis paa en Stage». Det er med andre ord langvarig tradisjon for en plassering i straffeloven. Her tilsier endringene i abortlovgivningen og i synet på abort etter kommisjonens oppfatning at straffebudet tas ut av straffeloven og plasseres i abortloven 13. juni 1975 nr 50, jf avsnitt 11.3.2 nedenfor.

Hensynet til tradisjonen vil likevel som regel trekke i samme retning som hensynet til oversiktlighet og saklig sammenheng, siden det tilsier at et straffebud bør forbli plassert på det stedet i lovverket hvor brukerne er vant til å finne det. Endrede forhold kan imidlertid, slik eksemplene foran viser, medføre at disse hensynene trekker i ulike retninger. Ved en gjennomgripende reform av straffelovgivningen bør man etter kommisjonens oppfatning stå relativt fritt til å endre den nåværende plasseringen av straffebud. Hensynet til tradisjonen vil derfor først og fremst gjøre seg gjeldende når ingen av de øvrige momentene som er nevnt foran, taler for at et straffebud flyttes over i en annen lov enn den nåværende.