9 En kombinert fiskerpensjonsordning

9.1 Innledning

Utvalget skisserer i kapittel 9 en tidligpensjonsordning for fiskere basert på en kombinasjon av dagens statsgaranterte ordning med faste ytelser og en fondsbasert ordning som beskrevet i kapittel 8. Bakgrunnen for dette alternativet er at de beregninger utvalget har foretatt viser at en overgang til en fullstendig fondsbasert ordning blir tung å finansiere fordi det da er nødvendig å etablere full fondsdekning for ordningen. Som vist i kapittel 8 er det nødvendig med et fond på ca. 1 700 mill. kroner i en fondsbasert ordning, mens dagens likviditetsfond er på ca. 650 mill. kroner.

Utvalget har derfor valgt å utrede en kombinasjonsordning som består av

• en fastpensjon som fortsatt er statsgarantert og finansiert gjennom en omsetningsavgift ved løpende utligning av årets utgifter på årets inntekter, samt en del av det eksisterende likviditetsfondet

• en innskuddspensjon der pensjonsordningen er sikret gjennom full fondsdekning, og som finansieres av fiskernes eget innskudd og den delen av likviditetsfondet som ikke er disponert av fastpensjonen.

Fastpensjonen og innskuddspensjonen ses som en helhet, slik at man ikke tjener opp andeler i den statsgaranterte pensjonen med mindre man i det samme året betaler innskuddet til innskuddsordningen.

9.2 Beskrivelse av en kombinert fiskerpensjonsordning

9.2.1 Fastpensjonen

Den statsgaranterte «fastpensjonen» følger i prinsippet dagens regelverk med en opptjeningstid på 30 år. Denne delen av pensjonen kan for eksempel fastsettes til 3/4 av grunnbeløpet (G), i 2002 ca. kr 40 600 per år. Det utgjør ca. halvdelen av full pensjon i dagens pensjonstrygd. Pensjonene reguleres som folketrygdens grunnbeløp. Det gjøres ingen vesentlige endringer i reglene for tilbakebetaling av premie eller i minstekrav til tjenestetid for å få pensjon. Fastpensjonen samordnes med folketrygdens pensjoner som i dag.

Fastpensjonen finansieres av en omsetningsavgift som beregnes etter de samme prinsipper som dagens omsetningsavgift. En omsetningsavgift på 0,25 prosent av fiskeomsetningen vil imidlertid ikke være tilstrekkelig til å finansiere fastpensjonen i de første årene, ettersom ordningen blant annet må garantere for pensjonene til de av medlemmene som er eldst ved overgangen. Disse ytelsene kan for eksempel finansieres ved å forhøye omsetningsavgiften, ved å forhøye medlems­innskuddet eller ved at andre midler skytes inn for å lette overgangen, se mer om dette i punkt 9.4.2. Behovet for slik tilleggsfinansiering vil være avhengig av veksten i verdien av fiskeomsetningen. Det forutsettes at omsetningsavgiften blir tilpasset i framtiden, slik at den dekker de faktiske utbetalinger. Antakelig vil det fortsatt være nødvendig å ha et likviditetsfond for å kunne møte svingninger i innbetalingene.

9.2.2 Innskuddspensjonen

Innskuddspensjonen følger i all hovedsak reglene i lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold (innskuddspensjonsloven). Alternativt kunne det etableres frivillige, individuelle avtaler, eksempelvis IPA-løsninger. For å kunne etablere en forbindelse mellom fastpensjonen og innskuddspensjonen er det imidlertid nødvendig med en kollektiv ordning som fanger opp alle fiskere på blad B i fiskermanntallet på samme måten som beskrevet under omtalen av en fortsettelse av dagens ordning (kapittel 7), eller ved en fullstendig fondsbasert pensjonsordning (kapittel 8).

Det etableres en konto for hvert medlem hvor medlemmets innbetalinger plasseres og forrentes. Ordningen finansieres derved ved fiskernes årlige innskudd på egen konto samt avkastningen på fondsmidlene. I tillegg følger den delen av dagens likviditetsfond som ikke er disponert til fastpensjonen med til denne ordningen. Midlene fordeles på de eldste medlemmenes konti etter at en overgangsperiode er avviklet og den nye ordningen stabilisert. Ved å prioritere de eldste medlemmene vil også disse sikres en pensjon som er minst like stor som dagens pensjonstrygd. Det er ingen samordning med folketrygdens ytelser.

Det er forutsatt at medlemmer som i framtiden ikke oppnår rett til pensjon fra den statsgaranterte ordningen fordi de ikke har tilstrekkelig medlemstid, likevel skal få den pensjonsdelen som kommer fra egne oppsparte midler. Ved dødsfall før pensjonen er fullt utbetalt, vil de oppsamlede midlene med renter utbetales til de etterlatte i samsvar med lovgivningen om innskuddspensjoner. I denne innskuddsdelen av ordningen vil således alle egenoppsparte midler med renteavkastning gå tilbake til medlemmet, selv etter kortvarig medlemskap i ordningen.

Fiskernes situasjon med varierende lottinntekter av fiske kan tilsi at det legges til rette for at fiskerne gis mulighet til å skyte inn tilleggsmidler. Det vil i så fall være naturlig at en slik mulighet utformes i tråd med det regelverket som er gitt i lov om innskuddspensjon. I henhold til denne loven kan innskuddene i et bestemt år settes 25 prosent høyere eller lavere enn det som ellers er fastsatt i innskuddsplanen.

Den samlede pensjonen til utbetaling til et medlem vil etter dette bestå av en statsgarantert del som ved full opptjeningstid vil være på eksempelvis 3/4 G, samt en innskuddspensjon som vil være avhengig av størrelsen på innskuddet, lengden av spareperioden og av renteavkastningen. I figur 9.1 vises det hvordan samlet pensjon vil være for medlemmer i ulike aldre ved en omlegging og under ulike forutsetninger om renteavkastning, sammenlignet med dagens ordning. Den statsgaranterte fastpensjonen er ved full opptjeningstid G og det årlige innskuddet er 5000 kroner.

9.3 Overgangsløsning

Overgangen fra dagens ordning til den kombinerte løsning kan legges opp slik:

• Alle medlemmer som er over 55 år på overgangstidpunktet, samt tidligere aktive medlemmer som ikke gjeninntrer i næringen senere, beholder dagens system.

• De øvrige premiebetalende medlemmene, samt tidligere medlemmer som senere gjeninntrer i ordningen som aktive fiskere, går inn på det nye systemet.

• Dagens likviditetsfond og avkastningen av dette brukes til å sikre at ingen taper på gå over til det nye systemet.

9.4 Finansiering – økonomien i løsningen

9.4.1 Innledning

En overgang til en kombinert pensjonsordning krever at man kan finansiere en overgangssituasjon hvor ingen skal gå ned i pensjon i forhold til dagens pensjonstrygd. Samtidig må det legges til rette for at man for framtiden har en tilnærmet uavhengig finansiering av fastpensjonen og innskuddspensjonen.

I starten kan man imidlertid ikke se de to deler av pensjonsordningen uavhengig av hverandre. Begge vil være avhengige av å utnytte dagens likviditetsfond for å kunne finansiere overgangen til det nye systemet. Ettersom fondet ikke vil strekke til, er det nødvendig med en tilleggsfinansiering gjennom en høyere omsetningsavgift, et høyere medlemsinnskudd og/eller et kontanttilskudd, eksempelvis fra staten. Nedenfor er økonomien i ordningene først beskrevet for fastpensjonen og innskuddspensjonen uavhengig av hverandre.

9.4.2 Økonomien i den statsgaranterte fastpensjonen

Det er foretatt beregninger over hvordan økonomien i den statsgaranterte ordningen vil utvikle seg avhengig av forskjellige forutsetninger. Noen av forutsetningene er de samme i alle alternativene. Det gjelder:

1. Det er forutsatt at pensjonene utbetales etter dagens regler til alle som er eldre enn 55 år samt til dem som har sluttet i fiskeryrket tidligere.

2. Verdien av fiskeomsetningen vokser årlig med 4 prosent

3. Grunnbeløpet (G) øker årlig med 4 prosent

4. Avkastningen på fondsmidlene er 7 prosent

   Andre forutsetninger er variert. Det gjelder:

5. Fastpensjonens størrelse er satt til: alternativ A: 1/2 G, alt. B: 2/3 G, alt. C: 3/4 G, alt. D: 7/8 G og alt. E: 1 G.

6. Omsetningensavgiften er for hvert alternativ midlertidig satt til henholdsvis 0,25 prosent, 0,35 prosent og 0,5 prosent av førstehåndsverdien av fiskeomsetningen.

7. Det er satt av en startkapital slik at fastpensjonsordningen med en stabil sats for omsetningsavgiften forventes å gi dekning for fastpensjonene.

Utgiftsberegningene er basert på prognoser fra Garantikassen for fiskere for utviklingen i dagens ordning framskrevet fra 2002 til 2018. Når det er tatt utgangspunkt i 2002, er det fordi de sist kjente tallene fra dagens pensjonstrygd for fiskere er per 31. desember 2001. Prognosene er justert i henhold til forutsetningen om at alle som er under 55 år i 2002 skal være med i den nye ordningen slik at det fra 2008 hvert år vil gå ut en årsklasse som får sin pensjon beregnet etter dagens ordning. De yngre årsklassene vil motta den nye fastpensjonen fra denne ordningen. Fra og med år 2016 vil det bare være pensjonister som mottar ny fastpensjon samt tidligere fratrådte igjen.

Tallene i tabellene 9.1-9.5 nedenfor viser hvordan fastpensjonens fond vil utvikle seg under ulike alternativer for fastpensjon og ulike forutsetninger om omsetningsavgift og startkapital.

I hvert alternativ for omsetningsavgift i tabellene (0,25 prosent, 0,35 prosent og 0,50 prosent ) viser den første kolonnen driftsresultatet, det vil si innbetalt omsetningsavgift i året minus utbetalte pensjoner. Den andre kolonnen viser hvordan startkapitalen vil utvikle seg når man hvert år legger til kapitalavkastningen og korrigerer for årets driftsresultat. Restfondet vil synke i verdi i de første årene ettersom driftsresultatet da er negativt. Startkapitalen er i utgangspunktet fastsatt til et beløp som er så stort at restfondet begynner å vokse igjen i den perioden beregningene er gjennomført for.Denne målsettingen er det ikke mulig å oppnå i alle alternativene uten at nødvendig startkapital blir meget stor.

Sammenligning og vurdering av alternativene

Med de forutsetninger som er lagt til grunn for beregningene, er flere av alternativene i tabellene 9.1-9.5 vanskelig å bruke i praksis. Dette gjelder særlig alternativene D og E med fastpensjon på henholdsvis 7/8 G og 1 G, fordi det da vil være nødvendig med en varig omsetningsavgift på minst 0,50 prosent. Disse alternativene har utvalget derfor ikke vurdert nærmere.

Økte inntekter kan også framskaffes ved å forhøye den personlige avgiften utover de kr 5 000 som er forutsatt lagt inn i innskuddsordningen. I en slik situasjon vil med andre ord medlemmenes innskudd både gå til å bygge opp deres innskuddspensjon og til å sikre den faste delen av pensjonen i en overgangsperiode. Kontantverdien av en økning av det årlige medlemsinnskuddet med kr 1000 i 15 år, G-regulert hvert år, utgjør ca. 100 mill. kroner.

Dersom fastpensjonen settes lavere enn G, vil den være lettere å finansiere for framtiden. Det vil imidlertid ikke påvirke utgiftene i de første årene i særlig grad. Garantien for at de eldste medlemmene skal beholde dagens pensjonsnivå veier i disse årene tyngst i utgiftene, og disse pensjonene vil ikke påvirkes ved å redusere de framtidige fastpensjonene.

Det er en usikkerhet ved noen av de forutsetninger som er gjort i beregningene ovenfor, blant annet i forventet vekst i fiskeomsetningen og hvilken avkastning som kan oppnås på likviditetsfondet. Utvalget har lagt en vekst på 4 prosent og en realrente på 3 prosent til grunn for sine beregninger. Dersom veksten i verdien av fiskeomsetningen holder seg på 8 prosent, som i de seneste 10 årene, vil finansieringen bli vesentlig lettere. Fiskeridirektoratets prognoser for omsetningsutviklingen er imidlertid langt mer forsiktige, og beskriver en næring uten vekst i verdien av fiskeomsetningen. Hvis dette slår til, vil det bli vanskelig å finansiere en omlegging av pensjonsordningen uten en ytterligere økning av innbetalingene. I en slik situasjon vil imidlertid også de øvrige alternativer til framtidig pensjonssystem for fiskere kreve en tilsvarende økning.

9.4.3 Økonomien i innskuddsordningen

Det er foretatt beregninger som viser forventet utvikling i innskuddspensjonen. Det er som nevnt lagt til grunn en forutsetning om at ingen skal få mindre utbetalt fra den nye ordningen enn det dagens ordning skulle ha gitt. For å sikre dette må det også tilføres midler til innskuddspensjonen, særlig til de eldste medlemmene som bare vil få en kort oppsparingsperiode. Jo lavere fastpensjonen settes, jo større midler må tilføres innskuddspensjonen. Tabell 9.6 nedenfor viser hvor store midler som må tilføres for å sikre innskuddsdelen i alternativet med en fastpensjon på G, og hvordan disse midlene fordeles på de ulike årsklassene.

Det er forutsatt at

• alle medlemmene betaler et årlig innskudd på kr 5000 som G-reguleres hvert år

• G øker årlig med 4 prosent

• de aktive medlemmene blir godskrevet en andel av likviditetsfondet, mest til de eldste årsklassene

• midlene gir en realavkastning på 3 prosent p.a.

• 411 mill. kroner av dagens likviditetsfond godskrives disse årsklassene.

Beregningene er basert på at det tildeles en større del av dagens likviditetsfond jo eldre medlemmet er. Dette forutsettes å samsvare med ansienniteten i ordningen, slik at man i en viss grad mottar i forhold til yrkestiden som fisker. Denne fordelingen vil sikre at ingen medlemmer får en lavere pensjon enn i dag. Beregningene er videre basert på at man arbeider som fisker fram til pensjonsalderen, 60 år. Ved kortere medlemstid vil endelig pensjon bli mindre.

Med disse forutsetningene viser eksempelet at samlet årlig pensjon fra den statsgaranterte ordningen og innskuddsordningen, vil ligge på dagens ytelsesnivå for de aldersklassene som er eldst ved overgangen, men øke kraftig for de yngre aldersklassene.

Det er gjennomført tilsvarende beregninger for alle de fem alternativene for størrelsen på fastpensjonen. I tabell 9.7 gjengis tallene for nødvendig startkapital i innskuddspensjonen.

Det er forutsatt at ved dødsfall vil alle oppsparte midler gå til avdødes etterlatte. Det kan vurderes om dette er rimelig også for de midler som ved starten overføres til medlemmenes innskuddsfond fra dagens likviditetsfond. Dette er altså midler som i utgangspunktet ikke kan henføres til det enkelte medlems sparing. Dersom disse midler ved dødsfall i stedet går tilbake til fellesskapet, vil ordningen få en mer robust økonomi. Man vil oppnå ytterligere styrking hvis det innføres dødelighetsarv for alle innskuddsmidler, dvs. ingen ytelser til de etterlatte. Utvalget har ikke vurdert dette nærmere.

Beregningene viser at pensjonene vil være avhengig av hvilken renteavkastning det oppnås på sparemidlene. Dette er vist grafisk i figur 9.1 foran. Dersom realavkastningen øker til 4 prosent eller 5 prosent, vil pensjonene bli klart bedre.

9.4.4 Samlet kapitalbehov ved overgang til en kombinert pensjonsordning

Som nevnt i punkt 9.4.1 foran vil det være nødvendig å disponere dagens likviditetsfond til startkapital både i fastpensjonsordningen og i innskuddsordningen.

Utvalget har beregnet samlet kapitalbehov for å etablere en kombinert pensjonsordning under de forskjellige forutsetningene for størrelsen på fastpensjon, omsetningsavgift og startkapital som er vist i tabellene 9.1-9.5 foran. Resultatet framgår av tabell 9.8. Tallene er summen startkapital for fastpensjon (se tabellene 9.1-9.5) og nødvendig tilskudd til innskuddspensjonen (se tabell 9.7) for at samlet ytelse minst skal nå opp til dagens nivå for dagens medlemmer mellom 35 og 55 år når realavkastningen på midlene er på 3 prosent.

Det er ikke angitt kapitalbehov ved en fastpensjon på 1 G fordi denne løsningen krever en permanent høyere omsetningsavgift enn 0,5 prosent. Ved en fastpensjon på 7/8 G er det bare en omsetningsavgift på 0,5 prosent som kan gi balanse i ordningen over tid, se kommentarene til tabell 9.4 foran. Selv om disse to alternativene krever det laveste kapitaltilskuddet, vil de derfor være usikre å benytte. Ved en fastpensjon på 3/4 G vil en omsetningsavgift på 0,25 prosent ikke gi økonomisk balanse i den perioden beregningene er gjennomført for.

Som omtalt i kapittel 8 i utredningen, vil en overgang til en fondsbasert ordning, i henhold til beregninger utført for Norges Fiskarlag i 1998, til sammenligning kreve et fond på ca. 1,7 milliarder kroner for at pensjonsordningen skal være fullt fondert.

Det kan virke overraskende at nødvendig kapitalbehov for å etablere en kombinert pensjonsordning synes forskjellig, avhengig av hvordan samlet pensjon fordeles mellom fastpensjon og innskuddspensjon. Ser man for eksempel på alternativet i nederste linje i tabell 9.8 med en omsetningsavgift på 0,50 prosent, så øker nødvendig kapital fra 570 til 880 mill. Bakgrunnen for dette forholdet kan leses ut av tabellene 9.1-9.5 foran. Det framgår at fastpensjonens fond vokser meget raskere ved en lav fastpensjon slik at omsetningsavgiften i disse tilfellene raskere kan settes ned til sitt vanlige nivå. Dette forhold framkommer ikke av tabell 9.8.

9.5 Rettslig regulering. Administrasjon

En slik ordning med obligatorisk medlemskap for fiskere på blad B i fiskermanntallet vil gjøre det nødvendig med en særlov. Den delen som er fastpensjon legges nær opp til dagens fiskerpensjon, mens den delen som er innskuddspensjon i det alt vesentlige følger bestemmelsene i lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold med nødvendige tilpassinger.

Det forutsettes at det etableres et styre for den nye fiskerpensjonsordningen med representanter for næringen og for tilsynsmyndighetene. Styret inngår avtaler om administrasjon av ordningen og fører tilsyn med utviklingen.

9.6 Vurdering av den kombinerte løsningen

Fortrinnet med den kombinerte pensjonsløsningen er at den bygger bro mellom ønsket om å beholde en statsgarantert pensjon som et fundament i fiskerpensjoneringen og samtidig legger til en personlig sparing som knyttes til den enkelte fisker. Man vil oppnå:

• en betydelig bedre pensjon for de fiskere som arbeider i dette yrket hele livet

• en reell ytelse til de etterlatte dersom medlemmet faller fra før pensjonsalderen

• pensjon også til de fiskere som ikke oppnår 15 års medlemstid i ordningen

• samordningsplikten vil forsvinne for store deler av pensjonen

• statsgaranti og individuelle pensjonsfond som sikkerhet dersom næringen skulle møte nedgangstider

• en mulighet for å kunne bygge på med tilleggspensjoner etter 67 år dersom dette blir aktuelt på et senere tidspunkt.

Svakheten med denne løsningen er først og fremst at dagens omsetningsavgift ikke er tilstrekkelig til å dekke kostnadene ved den statsgaranterte delen av pensjonen. Det vil være nødvendig å skaffe andre inntekter i en periode, for eksempel ved å forhøye omsetningsavgiften, ved å forhøye medlemsinnskuddet, eller ved at det skytes inn andre midler for å lette overgangen. Behovet for slik tilleggsfinansiering vil være avhengig av hvor stor veksten i fiskeomsetningen blir. Hvis likviditetsfondet synker ytterligere før en kombinert ordning innføres, vil det være nødvendig med en tilleggsfinansiering for å kompensere for dette.

Som for andre innskuddspensjoner, vil det antakelig også kunne føles som en ulempe at medlemmene vil ha en usikkerhet med hensyn til størrelsen av den delen av pensjonen som er avhengig av renteavkastningen.

En viss ulempe kan det også sies å være at en vil ha to pensjonsberegninger som samlet gir den utbetalte pensjonen. Det må forutsettes at beregningene av de to delene av pensjonen ses i en sammenheng. Tilsvarende må en kontrollere at ingen får opptjening i den statsgaranterte pensjonen som ikke betaler egeninnskudd i det samme året.