8 En fondsbasert pensjonsordning for fiskere

8.1 Hovedspørsmål ved en fondsbasert pensjonsordning

8.1.1 Innledning. Krav til en fondsbasert ordning

Utvalget legger i kapittel 8 fram en skisse til en fondsbasert pensjonsordning for fiskere med individuelle rettigheter. En fondsbasert pensjonsordning krever at ordningen til enhver tid har et fond som er tilstrekkelig stort til at fondet med tillegg av framtidig renteavkastning kan utbetale alle pensjoner som er opptjent til enhver tid, selv om det ikke innbetales mer premie. Fondet er derved garantien for at pensjonene kan utbetales i framtiden, istedenfor den statsgarantien som gjelder i dagens pensjonstrygd for fiskere.

For å sikre soliditeten i fondsbaserte pensjonsordninger og for å regulere hvilke ordninger som skal ha rett til skattefritak for innbetalte premier, er slike ordninger regulert gjennom et regelverk som delvis er nytt. Lov 24. mars 2000 nr. 16 om foretakspensjon (LOF) og lov 24. november 2000 nr. 81 om innskuddspensjon i arbeidsforhold (LOI) trådte begge i kraft 1. januar 2001. LOF omfatter alle forsikrede ordninger, det vil si alle ytelsesbaserte ordninger samt innskuddsordninger som er etablert som såkalte «engangsbetalte alderspensjoner». LOI omfatter ordninger som baserer seg på ren sparing mot alderspensjoner. Se punkt 8.1.2 nedenfor om begrepene ytelses- og innskuddsbestemte pensjoner, engangsbetalte alderspensjoner samt om valg mellom alternativene.

Begge lovene har en rekke bestemmelser som ikke uten videre passer for situasjonen i fiskeri­næringen og som man derfor på en eller annen måte er avhengig av å få et unntak fra. Dette gjelder blant annet:

• Begge lovene forutsetter at det finnes en arbeidsgiver som etablerer en pensjonsordning for sine ansatte og fastsetter regelverket for ordningen. I fiskerinæringen finnes det ofte ikke noen arbeidsgiver.

• Begge lovene baserer seg på at det er arbeidsgiver som har ansvaret for finansieringen av ordningen. Et forslag til en fondsbasert fiskerpensjon må avklare hvem som har ansvaret for finansieringen.

• Begge lovene baserer seg på at alle arbeidstakere i et foretak har rett og plikt til å være med i en pensjonsordning. Man må presisere hvilke fiskere som har rett og plikt til å være medlemmer av ordningen.

• Begge lovene forutsetter at laveste fratredelsesalder normalt er 67 år og at løpetiden for en alderspensjon skal være minst 10 år.

Fordi det er behov for avvik fra den allmenne lovgivningen som ikke åpner for slike dispensasjoner, vil etablering av en fondsbasert pensjonsordning for fiskere være avhengig av en særskilt lov som gir hjemmel for unntakene fra pensjonslovgivningen. Dessuten er det nødvendig å ha lovhjemmel dersom en ønsker å opprettholde omsetningsavgiften som finansieringskilde for en pensjon for fiskere. Utvalget har derfor lagt til grunn at uansett valg av modell for en fortsatt pensjonsordning for fiskere, er det nødvendig med en særlig lov for ordningen. Det er likevel grunn til å anta at en slik lov må tilpasse seg den allmenne lovgivningen for pensjonsordninger så langt det er mulig.

8.1.2 Ytelsesbaserte eller innskuddsbaserte ordninger?

Fondsbaserte pensjonsordninger har tradisjonelt vært delt i to grupper:

• Ytelsesbaserte ordninger

• Innskuddsbaserte ordninger

I henhold til den nye lovgivningen vi fikk fra 2001 er tilsynsreglene for ytelsesbaserte pensjonsordninger samlet i lov om foretakspensjon (LOF) med tilhørende forskrifter. Tilsynsreglene for innskuddspensjoner er samlet i lov om innskuddspensjon (LOI). Imidlertid er også de såkalte «engangsbetalte alderspensjoner», som egentlig er innskuddspensjoner, regulert i lov om foretakspensjon. Årsaken til denne delingen er at både ytelsesordningene og de engangsbetalte alderspensjonene er forsikringsmessig beregnede pensjoner, mens innskuddsordningene egentlig er rene spareordninger uten noe forsikringselement.

Forsikringsmessig beregnede pensjoner kan bare etableres i et forsikringsselskap eller en pensjonskasse, mens innskuddspensjoner også kan etableres i banker, verdipapirfond mv. Den praktiske konsekvensen av dette skillet er antakelig liten ettersom de fleste aktuelle leverandørene er finanskonserner som tilbyr alle produkter.

Ytelsesbaserte pensjonsordninger

En ytelsesbasert pensjonsordning er en ordning hvor pensjonsytelsene er bestemt i ordningens regelverk, mens premien beregnes som den nød­vendige premie for å kunne utbetale de fastsatte ytelser. Ytelsene kan være angitt i forhold til sluttlønnen eller som faste beløp, i begge tilfeller som oftest avkortet i forhold til opptjeningstiden. Ytelsen er altså bestemt, mens premien blir hva som er nødvendig for å dekke kostnadene. Det kan lages beregninger av hvordan premieutviklingen trolig vil bli. Dagens pensjonstrygd for fiskere er en ytelsesbasert pensjonsordning.

I en ytelsesordning hvor pensjonen skal utgjøre en prosentdel av lønnen, vil årlig premie normalt øke hvert år. Årsaken til dette er at inntektsgrunnlaget øker for hvert år på grunn av inflasjon og reallønnsvekst, derved vil den forventede pensjonen øke tilsvarende. Denne pensjonsøkningen betinger en premieøkning, både fordi pensjonen blir høyere og fordi merpensjonen må innbetales på den kortere tid som gjenstår til pensjonsalderen. Årlig premie har derfor i slike systemer en markant vekst i de siste år før pensjonsalderen selv om veksten i framtiden vil være mindre enn tidligere på grunn av den omlegging til såkalte «lineære premier» som er tilpliktet i henhold til LOF.

En ytelsespensjon eller en engangsbetalt alderspensjon skal omfatte såkalt dødelighetsarv 1 ), som innebærer at midlene ved et dødsfall går til de øvrige forsikrede medlemmene. Dødelighetsarv innebærer at pensjonsytelsene blir ca. 15–30 prosent høyere, eller premiene tilsvarende lavere, enn uten en slik løsning.

Innskuddsbaserte pensjonsordninger

I en innskuddsbasert pensjonsordning er det bestemt i regelverket hvor store premieinnbetalingene skal være, mens ytelsene først blir beregnet ved pensjoneringstidspunktet ut fra størrelsen på de innbetalte midler og den avkastning som er oppnådd på disse. Premiene kan være fastsatt enten som en prosentandel av lønnen (pensjonsgrunnlaget) eller som et fast beløp. Premien er altså bestemt av regelverket, mens ytelsen ikke er endelig kjent før på utbetalingstidspunktet. Forventede pensjoner kan likevel beregnes ut fra forutsetninger om renteutviklingen m.m. Det kan etableres ordninger med garantier for en minste renteavkastning.

Det er vanlig at premien for en kollektiv pensjonsordning dekkes av arbeidsgiver. Det innebærer at for ytelsesordninger har arbeidsgiveren en usikkerhet gjennom størrelsen på framtidige premier. For innskuddsystemer er usikkerheten ført over på arbeidstakeren ved at ytelsene ikke er bestemt på forhånd. Innskuddsordninger med rett til skattemessig fradrag for de innbetalte premier er nytt i Norge fra 2001. Et av motivene Stortinget hadde for å innføre dette var å stimulere til etablering av tjenestepensjonsordninger i tillegg til folketrygden. Man antok at det er enklere for arbeidsgivere å etablere innskudds­ordninger ettersom man da påtar seg en kjent forpliktelse.

Hvis et medlem går ut av ordningen før pensjonsalderen, skal det utstedes et «kapitalbevis» som viser hvilket beløp som er samlet opp på medlemmets konto ved fratreden. I en inn­skudds­ordning er det et krav at det ikke skal etableres dødelighetsarv i oppsparingsperioden. Dette inne­bærer at dersom medlemmet dør før all pensjon er utbetalt, skal oppspart kapital gå til arvingene. Ved pensjonering vil verdien av de oppsamlede midler i en innskuddsordning bli omregnet til en annuitet. Det kan likevel besluttes at midlene ved pensjonering skal konverteres til en pensjonsforsikring, dvs. med dødelighetsarv i utbetalings­perioden.

For engangsbetalte alderspensjoner skal pensjonen, som for ytelsesordninger, utbetales som en forsikringsmessig beregnet alderspensjon. Det vil være dødelighetsarv enten et eventuelt dødsfall skjer før eller etter pensjonering.

Ytelsesordning eller innskuddsordning

Det framgår av beskrivelsen ovenfor at det er flere forhold ved fiskerinæringen som gjør at man ikke kan etablere en kollektiv pensjonsordning på den samme måte som for et foretak. Man er derfor avhengig av å kunne finne andre løsninger enn det som tilsynslovgivningen krever. Likevel er det grunn til å anta at det ikke vil bli godkjent andre avvik enn de som er nødvendige på grunn av fiskerinæringens spesielle organisering. Det er derfor lagt vekt på å finne en form på en fondsbasert ordning som avviker minst mulig fra de former som den gjeldende lovgivningen anviser.

Dersom man velger en ytelsesordning, kan pensjonsnivået være en prosentandel av fiskerens inntjening eller et fast beløp for alle som har den samme opptjeningstid. En ordning med faste beløp vil imidlertid være såvidt lik dagens ordning at det synes å være lite å oppnå ved en omlegging. Pensjonene i en ytelsesordning for fiskere vil derfor måtte beregnes som en prosentandel av et pensjonsgrunnlag.

Hvis man velger en ytelsesordning med individuelle ytelser som står i forhold til den enkelte fiskers inntjening, vil man stå overfor to problemer:

• For det første vil dette kreve en høyere premie for eldre fiskere enn for yngre med det samme inntektsnivå. Dette vil antakelig i seg selv være et problem både for den del av premien som betales av den enkelte fisker direkte og den delen som måtte dekkes av en omsetnings­avgift. Blant annet vil det komplisere beregningen ved fordelingen av en omsetningsavgift ganske vesentlig. Det vil i alle fall ikke være forenlig med en lik fordeling av omsetningsavgiften til alle fiskere på blad B i fiskermanntallet.

• For det andre vil det være vanskelig å bestemme hvilket inntektsnivå som pensjonsytelsen skal bestemmes i forhold til, ettersom lottinntektene kan variere en god del fra år til år. Man kunne etablere en form for normerte inntekter som ikke knytter pensjonsgrunnlaget til den nøyaktige inntekten i året, men til et gjennomsnittlig nivå. Det vil imidlertid oppstå et betydelig problem med å lage et system som oppfattes som rettferdig når inntektene varierer så mye som de gjør i fiskeri­næringen, både mellom de ulike sektorer innen næringen og fra et år til et annet. Variasjonene i inntektsforholdene vil også medføre tilsvarende endringer i nødvendig premie og dermed et behov for å fordele omsetningsavgiften ulikt i samsvar med kravet til nødvendig premie.

Det synes derfor som om det er vanskelig å etablere en fondsbasert pensjonsordning for fiskere som en ytelsesordning, og at en inn­skudds­ordning må være å foretrekke. Hvorvidt dette skal være en vanlig innskuddsordning eller en ordning med engangsbetalte alderspensjoner diskuteres nærmere under utforming av ordningen.

8.1.3 Hvem skal omfattes av en fondsbasert ordning?

Dagens pensjonstrygd for fiskere er en obligatorisk ordning for alle fiskere som er registrert på blad B i fiskermanntallet. Også i kollektive pensjonsordninger i arbeidsforhold skal pensjonsordningene i henhold til gjeldende forskrifter være obligatoriske for alle ansatte. Selv om en fondsbasert fiskerpensjon antas delvis å måtte etableres utenfor gjeldende lovgivning på området på grunn av næringens spesielle struktur, må man anta at det vil bli stilt de samme krav som i lovgivningen på alle punkter hvor det ikke er spesiell grunn til en annen løsning.

Man kan vurdere å gjøre en framtidig pensjonsordning for fiskere helt frivillig for å understreke fiskernes status som selvstendig næringsdrivende, også i pensjonsmessig forstand. Fiskere vil da som andre selvstendige næringsdrivende, og alle andre, kunne etablere egne pensjonsforsikringer (IPA) i livselskaper eller andre spareordninger etter eget ønske. Utvalgets mandat om at det skal utredes en fondsbasert ordning kan imidlertid oppfattes som om det skal utredes en felles fondsbasert ordning for fiskerinæringen. Dette tilsier i så fall at ordningen må gjøres obligatorisk for å dekke hele næringen.

Det taler også for å gjøre ordningen obligatorisk at utvalget foreslår at man også i framtiden bør benytte en avgift på fiskeomsetningen som en del av finansieringen av fiskerpensjonsordningen. Rimelighetsbetraktninger tilsier da at alle som i særlig grad har vært med å skape grunnlaget for denne finansiering også får del i resultatet.

En fondsbasert ordning slik utvalget skisserer gir også mulighet for at medlemmer i pensjonstrygden for sjømenn (PTS) som er oppført på blad B i fiskermanntallet vil kunne delta i ordningen på frivillig basis. Fordelen med en slik kombinasjon er først og fremst at medlemmer i PTS også vil nyte godt av sin andel av omsetningsavgiften, samtidig som løsningen vil ligne noe på de tilleggspensjonsordningene som allerede er etablert for sjøfolk gjennom tariffavtaler. En slik kombinasjon mellom PTS og en fondsbasert fiskerpensjonsordning vil imidlertid medføre at flere grupper kommer inn i fiskerpensjonsordningen, noe som vil medføre en økt belastning på pensjonsmidlene.

Hvorvidt det skal settes en nedre grense for hva inntekten skal være før man har rett til medlemskap, er både et spørsmål om rimelighet og om praktiske muligheter for å håndheve slike grenser. De inntektstall som utvalget har innhentet, viser at hele 1/4 av alle fiskere på blad B i fiskermanntallet i alderen 50-59 år hadde en inntekt av fiske i år 2000 under ett grunnbeløp, dvs. under ca. 50 000 kroner. Det kan stilles spørsmål ved om noen kan anses som heltidsfisker med en såvidt lav inntekt, dersom det ikke er sykdom eller andre tilsvarende forhold som forårsaker dette. Utvalget antar at dette spørsmålet vurderes av Fiskeridepartementet i forbindelse med en gjennomgang av føringen av fiskermanntallet. Utvalget viser for øvrig til diskusjonen av fiskermanntallet i kapittel 6, punkt 6.5.

Utvalget antar også at pensjonsopptjeningen, som i dagens ordning, bør opphøre når en fisker får utbetalt løpende fiskerpensjon, selv om han har inntekt som fisker og derfor fortsatt står på blad B i fiskermanntallet. Derimot vil en fondsbasert ordning vanskeligere kunne åpne for pensjonsopptjening for fiskere som er under utdannelse eller som avtjener verneplikten.

Utvalget legger derfor til grunn at alle fiskere på fiskermanntallets blad B, med nevnte unntak, skal ha har rett og plikt til medlemsskap dersom fiskerpensjonen legges om til en fondsbasert pensjonsordning.

8.1.4 Hvordan finansiere en fondsbasert ordning?

Dagens fiskerpensjon finansieres med en avgift på 0,25 prosent av omsetningen av fisk, et pensjons­innskudd (medlemspremie) fra hver medlems­pliktig fisker – i 2002 på kr 3 200 per år – samt avkastning av innestående midler i likviditetsfondet. I 2001 (2000) var 43 (21) prosent av inntektene fra omsetningsavgiften, medlemspremien gav 33 (30) prosent og kapitalavkastningen 24 (49) prosent av inntektene. De løpende inntektene har i de senere år ikke dekket årets utbetalinger, slik at man også har måttet trekke på likviditetsfondet for å fullfinansiere utbetalingene.

I privat sektor er det vanlig at arbeidsgiveren har ansvaret for finansieringen av tjenstepensjons­ordningene. I offentlig sektor betaler arbeidstakerne et pensjonsinnskudd på 2 prosent av lønnen, mens arbeidsgiveren dekker resten (som er storparten av premiekostnadene).

I en fondsbasert fiskerpensjon kan man :

• legge hele inntektsgrunnlaget som en personlig avgift

• legge hele inntektsgrunnlaget som en omsetningsavgift

• beholde dagens avgiftsfordeling med omsetningsavgift og egenandel.

Hele inntektsgrunnlaget som en personlig avgift

Man kunne tenke seg at dagens omsetningsavgift opphørte og midlene blir tilført mannskapslotten. Derved vil fiskernes betalingsevne bli tilsvarende større og hele pensjonsordningen kan finansieres ved innskudd fra den enkelte fisker.

For et slikt argument taler det forhold at den enkelte fisker derved ville få et mer direkte forhold til den pensjonsoppsparing som skjedde for vedkommende. Dette ville også understreke fiskerens stilling som selvstendig næringsdrivende.

Mot en slik helt individuell premiebetaling taler at det er en omvei dersom en kostnad som likevel skal dekkes av produksjonsverdien i næringen, må gå veien om utbetalt lott før den kan innbetales til pensjonsordningen. Utvalget antar også at ved helt individuelle premier vil ordningen ligge nærmere individuelle spareordninger enn en kollektiv pensjonsordning for fiskere. Man kan da like gjerne henvise fiskere, som andre selvstendig næringsdrivende, til å etablere slike ordninger på egen hånd. Det kan også være grunn til å anta at problemene med premieinkasso kan bli store, særlig i forhold til yngre personer som normalt ikke er så opptatt av alderspensjon.

Hele inntektsgrunnlaget som en omsetningsavgift

I dagens pensjonstrygd for fiskere dekker en avgift på omsetningen av fisk en vesentlig del av finansieringen av ordningen. Avgiften trekkes ut av fiskeriinntektene før skattbar inntekt beregnes og er således unntatt fra inntektsbeskatning på samme måte som en arbeidsgiverpremie i kollektive pensjonsordninger for øvrig. Før 1993 inngikk også en utførselsavgift i finansieringen, og denne gav 50 prosent av inntektene i 1991. Det har således alltid vært et kollektivt preg over finansieringen av fiskernes pensjonsordning selv om de fleste fiskere har status som selvstendig næringsdrivende. Man kan si at omsetningsavgiften i dagens fiskertrygd, og også den tidligere utførselsavgiften, erstatter arbeidsgivernes finansiering av kollektive pensjonsordninger i andre deler av næringslivet. Utvalget antar at det fortsatt er ønskelig å beholde en omsetningsavgift som en del av finansieringen av fiskernes pensjonsordning for å understreke at det er en felles pensjonsordning for alle heltidsfiskere. Ordningen vil derved bedre kunne sammenlignes med de kollektive ordningene som er beskrevet i lovgivningen om foretakspensjon og innskuddspensjon.

En alternativ finansiering av fiskerpensjonen er etter dette at man lar hele premieinnskuddet dekkes ved en omsetningsavgift og sløyfer medlemmets egenandel. Resonnementet bak en slik løsning er at egenandelen likevel skal dekkes av den inntekt fiskeren mottar gjennom sin lott. Ved dette slipper man et kostnadskrevende inkassoarbeid med medlemsavgifter. Gjennom en slik løsning vil man også ligge nærmere hva som gjelder i kollektive pensjonsordninger i privat sektor hvor hele pensjonskostnaden normalt dekkes av arbeidsgiver.

Lar man hele pensjonsavgiften beregnes som en prosentdel av bruttoomsetningen, vil ansvaret for finansieringen av pensjonsordningen forskyves ytterligere mot de sektorer i næringen som har størst bruttoomsetning. Dersom man samtidig overfører like stor andel av omsetnings­avgiften til alle fiskere på blad B i fiskermanntallet, vil dette forsterke grunnlaget for den kritikken som rettes mot dagens ordning. (Denne innvendingen kan i noen grad avhjelpes dersom pensjonsavgiften ble beregnet av det samme grunnlaget som mannskapslotten beregnes av og ikke av bruttoomsetningen, se mer om dette i punkt 8.1.6 nedenfor.)

Omsetningsavgiften innbetales i dag for å finansiere pensjonsrettigheter for fiskere på fiskermanntallets blad B, selv om de ikke har noen konkret inntekt av fiske i året. Inntektstallene viser som nevnt at en såvidt stor andel som 1/4 av fiskerne på blad B i fiskermanntallet i aldersklassene 50-59 år, har en fiskerinntekt under en G, dvs. under kr 50 000. Utvalget har ikke innhentet tall som forteller om forholdene er de samme i andre aldersklasser. Selv om føringen av blad B i fiskermanntallet kan forbedres, jf. kapittel 6 punkt 6.5, er det antakelig vanskelig å oppnå at et blad B kan bli like presis i definisjonen på hvem som er aktive fiskere som lønningslisten er i et foretak. Utvalget antar derfor at det er nødvendig at det stilles krav om at fiskeren selv bidrar til pensjonssparingen for at han skal bli godskrevet en andel av omsetningsavgiften.

Beholde dagens avgiftsfordeling med omsetningsavgift og egenandel

Utvalget antar at den kombinasjon av omsetningsavgift og egenandel, som finansieringen av dagens ordning er basert på, er et hensiktsmessig opplegg. Derved understrekes både det kollektive preg, samtidig som man stimulerer den personlige pensjonssparing hos fiskerne. Man har på denne måten også et fleksibelt finansieringssystem hvor man kan justere forholdet mellom de to inntektskildene i framtiden dersom situasjonen skulle gjøre dette ønskelig.

Det forutsettes at det, som i dagens ordning, skal innbetales et eget pensjonsinnskudd av alle fiskere som opptjener rettigheter i ordningen. Opplegget med en pliktig fiskerpensjon understrekes derved ved at bidraget fra næringen godskrives den enkelte fiskers konto kun dersom han innbetaler egenpremien. Derved vil de enkelte fiskeres incitament til å betale egenandelen bli forsterket. En kan også si at det å gjøre godskrivingen av omsetningsavgiften betinget av at den personlige premie betales i det samme år, medvirker til å gi en viss frivillighet i ordningen.

Fiskernes situasjon med varierende lottinntekter av fiske kan tilsi at det legges til rette for at fiskerne gis mulighet til å skyte inn tilleggsmidler. Det vil i så fall være naturlig at en slik mulighet utformes i tråd med det regelverket som er gitt i lov om innskuddspensjon. I henhold til denne loven kan innskuddene i et bestemt år settes 25 prosent høyere eller lavere enn det som ellers er fastsatt i innskuddsplanen.

8.1.5 Pensjonssystem

Premiemidler som godskrives det enkelte medlem fra omsetningsavgiften er tilført fra fellesskapet, uavhengig av medlemmets lott eller inntekt i året. Det er rimelig at disse midler behandles annerledes enn de premiene medlemmet betaler selv. Det etableres derfor to pensjons­konti for hvert medlem, en konto for premien som dekkes av omsetningsavgiften, senere kalt alderspensjonskonto, og en konto for den egenbetalte premien, senere kalt innskuddskonto. Godskriving av en del av omsetningsavgiften på alders­pensjonskontoen er som nevnt betinget av at medlemmet i det samme år innbetaler innskuddet til innskuddspensjonen.

• Midlene på alderspensjonskontoen med renter betraktes som en forsikringskonto og behandles med full dødelighetsarv, det vil si at midlene ved dødsfall går tilbake til fellesskapet. Denne alderspensjonen følger altså regel­verket for engangsbetalte alderspensjoner.

• Midlene på innskuddskontoen med renter betraktes som en sparekonto. Ved dødsfall før alle midler er utbetalt, går midlene til de etterlatte. Dette følger av regelverket for inn­skudds­pensjoner.

Ved fylte 60 år utbetales årlig pensjon til medlemmet mellom 60 og 67 år i forhold til summen av midlene som er oppsamlet på begge konti. For alderspensjonskontoen er det fortsatt døde­lig­hets­arv, mens midlene på innskuddskontoen går til de etterlatte ved dødsfall.

Det er viktig å være klar over at det er en betydelig forskjell på hvor mye alderspensjon man får ut av premien med eller uten dødelighetsarv. Forskjellen kan innebære at pensjon med dødelighetsarv blir 20–30 prosent høyere enn uten slik dødelighetsarv, eventuelt kan premiene holdes til­svarende lavere og likevel gi samme pensjon.

Ved avgang fra yrket før pensjonsalderen vil medlemmene beholde de rettigheter som er samlet opp dersom det er betalt premie for minst ett år. Midlene blir stående i ordningen og forrentes fram til nådd pensjonsalder. I motsetning til dagens ordning vil det altså i praksis ikke være noen nedre begrensning i medlemstid for å få rett til pensjon.

8.1.6 Fordeling av omsetningsavgiften mellom medlemmene

I en innskuddsordning er det som nevnt verdien av innskuddene og avkastningen av disse fram til pensjoneringstidspunktet som bestemmer ytel­sene fra ordningen. Hvis det etableres en ordning hvor en avgift på fiskeomsetningen er en sentral del av inntektsgrunnlaget, er det avgjørende for ytelsene hvordan omsetningsavgiften skal fordeles mellom medlemmene.

Man kan tenke seg tre hovedalternativer for fordeling av omsetningsavgiften:

Full utjevning

Man kan beholde dagens utjevnende opplegg. Alle medlemmer som tjener opp pensjonsrettigheter i et år, det vil si alle fiskere på fiskermanntallets blad B, får tilført sin alderspensjons-konto like stor andel av omsetningsavgiften. Det gjøres ved at man, som i dag, fordeler årets samlede premieinnbetalinger likt på de fiskere som tjener opp pensjonsrettigheter i året og som innbetaler en egenpremie. Det betyr at alle får godskrevet årets beløp på sin sparekonto. Dette beløpet, sammen med innbetalinger for de øvrige aktive år, vokser med renter fram til pensjoneringsdagen. Hvor store beløp som godskrives, vil avhenge av omsetningen i fiskeriene, og vil derfor svinge fra år til år. Dette er i seg selv intet problem for ordningen ettersom også alderspensjonskontoen fungerer som en sparekonto.

Et slikt system vil videreføre den utjevning av pensjonsytelsene som ligger i dagens ordning. Pensjonen blir utelukkende avhengig av antall år som fisker og av næringens samlede inntekter i denne perioden, men ikke av den enkelte fiskers lottinntekt. Pensjonsopptjeningen vil være den samme selv om inntekten kan være høyst forskjellig i ulike typer fiske.

Helt individuell løsning

Man kan individualisere pensjonsopptjeningen helt ut slik at omsetningsavgiften godskrives respektive fisker direkte i forhold til den lott han mottar. Opptjener en fisker en høy lottinntekt et år, blir også hans alderspensjonskonto godskrevet et høyt beløp i dette året. Dette innebærer at forholdene blir mere lik hva som gjelder i vanlige tjenestepensjoner der pensjonsopptjeningen normalt følger inntekten. (Man kan anta at det er større variasjoner i inntektene fra år til år hos fiskere enn det er i de fleste andre næringer. Derved kan det beløp den enkelte fisker blir godskrevet variere en del fra år til år. Denne løsning skaper heller ikke noen tekniske problemer for ordningen.)

En slik individuell løsning vil altså føre til at pensjonsopptjeningen vil stå i et direkte forhold til avkastningen i den driftskombinasjonen fiskeren har arbeidet i. Vi vil altså få mer varierende pensjonsytelser. I tillegg vil pensjonens størrelse bestemmes ved antall år som fisker og hvor lenge midlene står til forrentning, på den samme måte som ved en lik fordeling. Løsningen vil kunne bli mer komplisert å gjennomføre idet man vil være avhengig av å kunne spesifisere hvor stor del av omsetningsavgiften hver fisker har skapt, for eksempel ved å registrere opptjent fiskerinntekt hos alle fiskere på blad B i fiskermanntallet.

Delvis utjevning

Man kan utvikle en mellomting mellom de to ovennevnte modellene ved å splitte innbetalingene fra omsetningsavgiften i to deler. Den ene delen fordeles på den enkelte fisker i henhold til verdiskapningen i vedkommende fiske, mens den andre delen fordeles likt mellom alle som er aktive fiskere i dette året. Avhengig av hvordan delingsnøkkelen er, vil man altså både få et personlig og et utjevnende element i pensjons­opp­tjeningen. Dette kan sammenlignes med folketrygden der man har en grunnpensjon som er den samme for alle og en tilleggspensjon avhengig av størrelsen på arbeidsinntektene. Denne løsningen vil imidlertid få de samme problemene som den foregående individuelle løsningen, fordi man vil være avhengig av å kunne spesifisere hvor stor del av omsetningsavgiften hver fisker har skapt.

Om man velger en lik fordeling av omsetnings­avgiften, kan dette alternativt kombineres med et system der en fisker som frivillig innbetaler en større egenpremie i et år, mottar en bonus i form av en større andel av omsetningsavgiften. En slik ordning må i tilfelle innføres med en viss forsiktighet slik at den ikke får den virkningen at merinnbetaling fra en fisker påvirker avsetningene til øvrige fiskere negativt.

Vurdering av de ulike modeller for fordeling av omsetningsavgiften

I dag innbetales omsetningsavgiften uten at det spesifiseres hvilke fiskere som har deltatt i opptjeningen. De som er tatt opp på blad B i fiskermanntallet, får godskrevet tjenestetid i ordningen. Å innføre et system som angir innbetalingen av omsetningsavgift for hver fisker, inne­bærer derfor en betydelig omlegging av de bestående rutiner. Antakelig kan det være lettest å gjennomføre spesifiserte innbetalingsrutiner for de store fartøyene som må forutsettes å ha vel utbygde regnskapssystem. I andre sektorer av næringen kan det være enklere regnskapsopplegg og det vil følgelig være mer tungvint/vanskelig å få fram pålitelige tall.

Fiskerinæringen har gjennom pensjons­trygden for fiskere etablert et enkelt, solidarisk system med en lik fordeling av omsetnings­av­giften. Dersom det er dette systemet næringen selv ønsker å ha, er det naturlig at en beholder det. Like fullt er det nødvendig å konstatere at en slik solidaritet etter hvert er blitt lite vanlig i samfunnet. I de fleste næringer står pensjonsytelsene i et mer direkte forhold til yrkesinntektene. Dette gjelder blant annet for ordningen med avtalefestet pensjon (AFP) opprettet av LO og NHO, som i hovedsak bygger på folketrygdens prinsipper. Signalene fra havfiskerne som synes at de får for lite igjen for det de anser som sine bidrag til dagens ordning, er vel et tegn på det samme. Dette prinsippet kan derfor redusere oppslutningen om ordningen.

8.1.7 Regulering av løpende pensjoner

I dagens pensjonstrygd for fiskere blir alle løpende pensjoner regulert i samme grad og samtidig med folketrygdens grunnbeløp, såkalt G-regulering. Denne reguleringen skal etter forutsetningene kompensere både for prisutviklingen i samfunnet og for reallønnsutviklingen blant de yrkesaktive.

Ved overgang til et fondsbasert system vil man i utgangspunktet forlate dette prinsippet og gå over til å regulere pensjonene i samsvar med overskuddet på pensjonsmidlene i året. Pensjonsmidlene er beregnet og avsatt med en relativt forsiktig renteavkastning, i dag vanligvis 3 prosent. Avkastning utover dette, samt overskudd på andre forutsetninger for premiefastsettelsen, brukes til å regulere pensjonene.

Avkastningen for engangsbetalte alderspensjoner kan i henhold til lovgivningen brukes til å regulere pensjonene inntil G-regulering. Dersom avkastningen gir grunnlag for en regulering utover G-regulering, kan dette gjøres dersom samlet regulering i de seneste tre år ikke overstiger G-reguleringen i den samme perioden. (I rene innskuddspensjoner er begrensningsreglene noe annerledes utformet.)

I henhold til pensjonslovgivningen skal overskuddsdannelse utover det som dekker G-regulering tilbakeføres til ordningens premiefond. I en fiskerpensjon vil dette ikke være rimelig. I stedet kan man ved pensjonering avsette hele den delen av pensjonsfondet som er oppspart for dette medlemmet på en egen konto. Derved vil overskuddet kunne brukes til senere reguleringer av vedkommendes pensjon.

I en foretakspensjonsordning kan foretaket skyte til midler for å forbedre reguleringen dersom overskuddsmidlene ikke strekker til. Dette er vel neppe aktuelt i en pensjonsordning for fiskere. Dels er pensjonens løpetid såvidt kort at virkningene av en avvikende regulering neppe blir vesentlig. Midler til forbedret pensjonsregulering må i så fall tas fra de medlemmer som ennå ikke har nådd pensjonsalderen, hvilket kan medføre andre problemer.

8.1.8 Samordningsspørsmål

En av anstøtssteinene i dagens pensjonstrygd er samordningsreglene, særlig med folketrygdens uførepensjon. Dersom et medlem av pensjons­trygden oppebærer full uførepensjon fra folketrygden, har han ikke rett til fiskerpensjon. Dette er en bortfallsregel som ikke er hjemlet i samordningsloven, men direkte i lov om pensjonstrygden for fiskere.

Samordningslovgivningens regler er utviklet for å regulere forholdet mellom pensjoner som hver for seg tar sikte på full pensjonsdekning. Det mest vanlige eksemplet på samordning har man i pensjoner for offentlig ansatte, se kapittel 5 punkt 5.3.2. For eksempel utgjør en fullt opptjent alders- eller uførepensjon fra blant annet Statens Pen­sjons­kasse 66 prosent av sluttlønnen før samordning med folketrygden, mens folketrygden dekker 40–55 prosent av lønnen.

Pensjonsordninger som er etablert i henhold til lov om foretakspensjon eller lov om innskuddspensjon er fritatt for slik samordning fordi man gjennom lovreglene har begrenset hvilke ytelser som kan samles opp. Det forutsettes at en fondsbasert fiskerpensjon også i det vesentligste vil være tilpasset dette regelverket.

8.1.9 Forvaltning av ordningens midler/ytelser fra pensjonsordningen

Kapitalforvaltningen er en sentral del av pensjonsadministrasjonen og avgjørende for om den skal fungere godt. Allerede i dagens pensjonstrygd, med et fond på ca. 40 prosent av forpliktelsene, står kapitalavkastningen i år 2000 for over 40 prosent av inntektene. I en innskuddsordning er det nødvendigvis en nær sammenheng mellom avkastningen på kapitalen og størrelsen på pensjonene. Disse to forhold er derfor behandlet under ett.

Ovenfor foreslås det at en fondsbasert fiskerpensjon etableres som en toleddet ordning bestående av en alderspensjon, i hovedsak i samsvar med lov om foretakspensjon, og en inn­skudds­pensjon, i hovedsak i samsvar med lov om innskuddspensjon. Dette åpner for muligheter for å forvalte midlene enten

• felles for alle i en kollektiv ordning, eller

• individuelt etter det enkelte medlems ønske.

En av fordelene ved en individualisert fondsbasert pensjonsordning, i forhold til en felles ordning, ligger i forvaltningen av fondsmidlene. En felles ordning må ha en relativt forsiktig plassering av midlene slik at forvaltningen fungerer godt for gjennomsnittet av medlemmene. En individualisert ordning kan plassere midlene for yngre medlemmer slik at de over tid vil gi en høyere avkastning, men de vil da samtidig være mer utsatt for svingninger i verdiene.

Fordi det er lenge igjen til pensjonering for de yngre medlemmene, kan midlene i de første årene plasseres med høy risiko og høy forventet avkastning. Etterhvert som fiskeren nærmer seg pensjonsalderen, kan hans fond flyttes til plasseringer som er sikrere. En slik plasseringspolitikk vil gi en høyere gjennomsnittlig avkastning over oppsparingsperioden og bidra til at man derved får mer pensjon igjen for innbetalt premie.

Med et toleddet pensjonssystem er det naturlig å tenke seg at man også har en til­svar­ende toleddet finansforvaltning. Alderspensjonsmidlene etableres med en felles forvaltningspolitikk som passer med gjennomsnittsalderen til medlemmene. Innskuddspensjonens midler plas­seres i samsvar med ønsker fra det enkelte medlem, innenfor rammen av de tilbud som Fiskerpensjonen legger opp til.

For å illustrere hvor mye finansforvaltningen betyr for størrelsen på de forventede pensjoner, kan tabell 8.1 gi en indikasjon. Det er forutsatt at samlet premie per år utgjør kr 7000 per medlem, og at alle midlene plasseres som «engangsbetalt alderspensjon», dvs. med dødelighetsarv. Det er regnet med tre forskjellige forutsetninger for renteavkastning, 3 prosent, 5 prosent og 7 pro­sent, målt i nominelle kroner. Videre er det regnet med forskjellige aldre for innmelding i ordningen (startalder) og forskjellig lengde på opptjeningstiden. Ettersom det må antas at vi har en inflasjon, er det vanskelig å tenke seg at en verdifast avkastning på midlene kan ligge høyere enn 3–5 prosent.

Som nevnt ovenfor er tabell 8.1 basert på «dødelighetsarv», dvs. at alle midler går tilbake til ordningen ved dødsfall. Hvis egeninnskuddene i slike situasjoner skal beholdes av de etterlatte, blir alderspensjonene ca. 10 prosent lavere.

Som det framgår av tabell 8.1, er en konse­kvens av en individualisert forvaltning at den pensjon en fisker får ut av sin medlemstid, vil være avhengig av når opptjeningen foregår i yrkeslivet. Fiskere som arbeider i yrket i 30 år fra 20 års alder til 50 år vil ha sine pensjonsmidler stående lenger til forrentning enn fiskere som har sitt arbeid som fisker fra 30 til 60 år. De førstnevnte fiskere vil derved få en høyere pensjon fra denne ordningen enn de sistnevnte. På den annen side kan man anta at alle har en arbeidsinntekt også i de øvrige yrkesaktive år, og dette medfører også mulighet for opptjening av en yrkespensjon. De samlede pensjonsrettigheter kan derved være likeverdige.

8.1.10 Problemstillinger ved overgang til en fondsbasert ordning

Ved en overgang til en fondsbasert fiskerpensjon må det avklares hvordan det skal forholdes med de pensjonsrettigheter som er etablert i den nåværende ordning.

Man kan tenke seg følgende løsning:

• Alle som er over 55 år eller har løpende pensjon får denne utbetalt etter de tidligere regler.

• Alle som er under 55 år og som ikke arbeider som fiskere etter omlegningen, får sin rettigheter beregnet etter de tidligere regler

• Alle som er under 55 år på overgangstidspunktet og som fortsetter/gjeninntrer i yrket, får regnet om sine rettigheter i den gamle ordning til et kontantbeløp og får dette godskrevet med 50 prosent på alderspensjonskontoen og 50 prosent på innskuddskontoen.

Beregninger som Gjensidige Nor Forsikring utførte for Norges Fiskarlag i 1998, viste at det ved en slik overgang var nødvendig med et fond på om lag 1,7 milliarder kroner. Dermed ville det ved en overgang på det tidspunkt være et underskudd i dagens ordning på ca. en milliard kroner. Årsaken til dette er at det som nevnt i en fondsbasert ordning kreves full kapitaldekning for opparbeidede rettigheter. Full fondsdekning vil, som omtalt i kapittel 6, punkt 6.6, si at selv om det ikke innbetales ytterligere premie til ordningen, skal ordningens fond tillagt framtidig kapital­av­kastning være tilstrekkelig til å dekke alle opp­tjente pensjoner. Det er viktig å understreke at en høyere fondsdekning ikke er noen merutgift for pensjonsordningen. Et høyere fond vil gi til­svarende høyere avkastning og derved bidra til å holde de årlige avgiftene lavere. Til eksempel har dagens fondsavkastning normalt gitt inntekter på om lag 40 mill. kroner per år. Hvis fondet hadde vært en milliard kroner større, ville avkastningen i et tilsvarende år ha økt til om lag 100 mill. kroner.

For å finansiere en overgang er man avhengig av en inndekning gjennom økt omsetningsavgift, økt medlemsinnskudd og/eller andre tilskudd.

Dersom de manglende midlene til overgangen, om lag en milliard kroner, skal finansieres ved en økt omsetningsavgift alene, kan dette gjennomføres ved å nedbetale beløpet over for eksempel 10 år. Man kan ta utgangspunkt i fiskeomsetningen i 2001 på ca. 11,5 milliarder kroner og anta at den veksten det har vært i omsetningen i de seneste ti år på ca. 8 prosent per år vil fortsette. Da må det innbetales en ekstra omsetningsavgift på 0,6–0,8 prosent i 10 år for å reise det manglende fond. Dersom veksten i omsetningen er 4 prosent, vil det ta ca. 15 år å nedbetale den manglende fondsdekningen. Et lavere tillegg til omsetningsavgiften kan oppnås ved å forlenge den antatte nedbetalingsperioden.

Dersom man i en overgangsperiode kunne øke medlemspremien noe, vil dette minske behovet for økt omsetningsavgift.

Ved en overgang til en fondsbasert ordning vil staten bli avlastet for det garantiansvaret den har for dagens ordning. Det er også reist spørsmål om staten bør bidra for å gjøre en overgang mulig.

I denne sammenheng vises det til at staten gir tilskudd til førtidspensjon for andre yrkesgrupper. Staten vil i årene framover måtte innfri sitt garantiansvar for pensjonstrygden for sjømenn med betydelige beløp, se kapittel 5, punkt 5.6.5. Dessuten gir staten tilskudd til AFP-ordningene i privat sektor som overstiger avlastningen i folketrygdens utgifter ved at det blir noe færre uførepensjonister.

8.2 Regelverket i en fondsbasert ordning

8.2.1 Omfang

En fondsbasert pensjonsordning for fiskere forutsetter å basere seg på at alle heltidsfiskere har rett og plikt til å være medlemmer av ordningen. Heltidsfiskere er her definert som alle fiskere som omfattes av blad B i fiskermanntallet.

Unntatt fra rett og plikt til medlemsskap er fiskere på blad B i fiskermanntallet som har løpende alderspensjon i ordningen eller den tidligere «Pensjonstrygden for fiskere».

Medlemsplikten omfatter ikke personer som er medlemmer i pensjonstrygden for sjømenn. De har likevel rett til å være medlemmer i ordningen dersom de er oppført på blad B i fiskermanntallet.

8.2.2 Pensjonsalder

Pensjonsalderen i ordningen er 60 år.

8.2.3 Pensjonssystem

For hvert medlem etableres to pensjonskonti, en konto i «en pensjonsordning for engangsbetalte alderspensjoner» og en konto i «en innskuddspensjonsordning». Pensjonsordningen for engangsbetalte alderspensjoner, senere kalt alderspensjonen , finansieres ved at kontoen godskrives medlemmets andel av en omsetningsavgift på førstehåndsomsetningen av fisk. Innskuddspensjonsordningen, nedenfor kalt innskuddspensjonen , finansieres ved innskudd fra den enkelte fisker. Det er et vilkår for å bli godskrevet midler på kontoen for alderspensjonen at medlemmet i det samme året innbetaler innskuddet til innskuddspensjonen.

Pensjonsmidlene både i alderspensjonen og i innskuddspensjonen samles opp og forrentes inntil fiskeren når pensjonsalderen. Alderspensjonsmidlene utbetales som en livrente fra medlemmet når pensjonsalderen til fylte 67 år. For innskuddspensjonen kan medlemmet velge om den skal utbetales som en livrente eller som en annuitet og om utbetalingsperioden skal strekke seg utover 67 år.

Medlemmene skal hvert år motta en oversikt som viser status for oppsparte midler for alders­pensjon og for innskuddspensjon, innskudd i året og avkastningen på midlene.

8.2.4 Finansiering

Finansiering av alderspensjonen

I forbindelse med oppgjør av fangst innbetales et innskudd på X prosent av omsetningen. Innskuddet fordeles likt på alderspensjonskontiene til alle fiskere som i året står på fiskermanntallets blad B i fiskermanntallet og innbetaler egeninnskudd.

Midler på alderspensjonskontiene forvaltes likt for alle medlemmene og i samsvar med de regler som gjelder for kapitalforvaltning i lov om foretakspensjon.

Finansiering av innskuddspensjonen

Hvert medlem skal årlig innbetale en premie på Y % av grunnbeløpet i folketrygden til sin inn­skudds­pensjon.

Medlemmet har anledning til å velge plasseringsform for midlene på sin personlige konto innenfor de alternativer som ordningen legger opp til. Fiskerpensjonsordningen skal råde medlemmene i valg av plasseringsform. Hvert medlem kan årlig endre sin beslutning med hensyn til plasseringsform. Dersom medlemmet ikke ytrer ønske om plasseringsform, plasseres midlene som for felleskontiene.

Et medlem kan innbetale frivillige innskudd innenfor rammen av regelverket i lov om innskuddspensjon.

8.2.5 Dødsfall

Dersom medlemmet dør før fylte 67 år, benyttes de gjenstående midler i samsvar med forsikringslovgivningen. Midlene på alderspensjons­kontoen går til fiskerpensjonsordningen som dødelighetsarv. Midlene på innskuddspensjons­kontoen tilfaller de etterlatte.

8.2.6 Avgang fra fiskeryrket

Dersom medlemmet ikke lenger har et yrke som gir rett og plikt til medlemsskap i fiskerpensjonsordningen, har medlemmet fortsatt rett både til pensjonsmidlene på sine konti for alderspensjon og innskuddspensjon. Midlene på disse konti skal utbetales i henhold til den pensjonsplan som gjelder for ordningen. Dersom medlemmet igjen kommer tilbake til yrket, fortsettes innbetalingen av innskudd til medlemmets konti.