10 Sammenligning mellom alternative fiskerpensjonsordninger
10.1 Innledning
I dette kapitlet foretar utvalget en sammenligning mellom de tre alternativene til en framtidig fiskerpensjon
en fortsettelse av dagens statsgaranterte ordning
en fondsbasert ordning
en ordning som kombinerer en statsgarantert del og en fondsbasert del.
Sammenligningen bygger på de ulike alternativene som er framstilt foran, og det vises til kapitlene 7, 8 og 9 for mer detaljer.
10.2 Omfang
Alle alternativene som er utredet bygger på at fiskerpensjonen fortsatt skal være obligatorisk og knyttet til blad B i fiskermanntallet. Det som er uttalt i kapittel 6, punkt 6.5 om behov for forbedringer i kriteriene for å være med i manntallet – det skal omfatte de reelle yrkesfiskerne – gjelder uansett hvilken pensjonsløsning som blir valgt for fiskerpensjonen i framtiden.
Selv om alle alternativene i utgangspunktet bygger på obligatorisk medlemskap, vil det bli noen forskjeller i praksis. En kan for eksempel vanskelig tenke seg noen aktiv innfordring av premien i en fondsbasert ordning. Den som ikke innbetaler til ordningen vil imidlertid ikke opptjene noen pensjon. Han vil heller ikke få del i fellesfinansieringen i form av en del av det beløpet som omsetningsavgiften bringer inn.
10.3 Pensjonsalder/løpetid
I samsvar med mandatet har utvalget lagt til grunn at pensjonsalderen er 60 år i alle alternativene og at pensjonen løper til fylte 67 år.
10.4 Krav tidligere yrkesaktivitet
Kravet til opptjeningstid, og dermed til yrkesaktivitet som fisker for å få pensjon, vil variere for de ulike alternativene:
Den någjeldende statsgaranterte, solidariske ordningen bygger på at midlene som er til disposisjon skal benyttes til å pensjonere personer med lang tid – nær 15 år – i fiskeryrket. Ved en videreføring av denne ordningen vil dette fortsatt gjelde.
I en fondsbasert pensjonsordning vil det opptjenes pensjonsrettigheter allerede etter ett års medlemskap.
I en kombinert løsning er det forutsatt at den statsgaranterte delen (fastpensjonen) følger dagens regler når det gjelder krav til opptjeningstid for å få ytelse (nær 15 år), mens innskuddsdelen følger reglene i lovgivningen om innskuddspensjoner. Det vil dermed opptjenes rett til denne delen av pensjonen (dvs. det oppsparte beløpet med avkastning) etter ett års medlemskap.
10.5 Forholdet til yrkesaktivitet etter uttak av pensjonen
Alle alternativene forutsetter at man vil ha en ubetinget rett til pensjon fra 60 til 67 år, uansett om man utøver fiskeryrket eller et annet yrke.
10.6 Størrelsen på pensjonen. Inntektsforhold
10.6.1 Opptjening
Fiskerens inntekt har i dagens ordning ingen betydning for den pensjonen som opptjenes. Dette prinsippet videreføres i de alternativene som utvalget har utredet.
Ved en fortsettelse av dagens ordning opptjenes fiskerpensjonen uavhengig av størrelsen på premien som betales av den enkelte fiskeren til enhver tid. Det som opptjenes er hele eller en viss andel (i forhold til opptjeningstiden) av et fastsatt beløp (1,6 G). Tid i yrket utover 30 år gir ikke høyere pensjon.
Ved en fondsbasert ordning vil den innbetalingen som den enkelte fiskeren foretar, ha direkte betydning for pensjonen som opptjenes. I den modellen som er utredet i kapittel 8, vil dette gjelde den delen som plasseres på fiskerens innskuddskonto. Videre «opptjener» den enkelte fiskeren rett til en andel av midlene på alderspensjonskontoen ved å innbetale til innskuddskontoen. Hvor stort beløp dette vil bli hvert år vil variere. Det vil avhenge av hvor mye omsetningsavgiften innbringer, og hvor mange fiskere som skal være med å dele beløpet. I en fondsbasert ordning vil det tjenes (spares) opp rettigheter i hele yrkestiden fram til fylte 60 år.
Ved en kombinert løsning skjer opptjeningen dels etter prinsippene for dagens ordning (del av et fastsatt beløp, for eksempel 3/4 G), dels ved at det spares opp beløp gjennom egne innbetalinger. For den førstnevnte delen vil det kunne opptjenes pensjon i maksimalt 30 år, for innskuddsdelen vil det alltid tjenes (spares) opp til pensjon fram til fylte 60 år.
10.6.2 Beregning av pensjon. Inntektsforhold som pensjonist
Ved en fortsettelse av dagens ordning vil pensjonen maksimalt utgjøre et fastsatt beløp (1,6 G). Ved kortere tjenestetid enn 1560 uker (30 år) reduseres pensjonen forholdsmessig, men det ytes ikke pensjon for mindre enn 750 uker. Ved lavere tjenestetid tilbakebetales medlemspremien uten renter med fradrag av 75 uker. Med gjeldende G (kr 54 170) vil pensjonen ved en fortsettelse av dagens ordning utgjøre maksimalt om lag 86 700 kroner per år, mens minstepensjonen fortsatt blir om lag 41 700 kroner. Dessuten utbetales det forsørgingstillegg for barn under 18 år med inntil 30 prosent av G, avhengig av opptjeningstiden.
I samsvar med forutsetningene for fiskerpensjonsordningen har mange fiskerpensjonister fortsatt inntekt av fiske ved siden av fiskerpensjonen. For personer med fullt opptjent fiskerpensjon er samlede inntekter (medregnet fiskerpensjonen) i alderen 60-66 år mer enn 70 prosent av samlede inntekter i alderen 50-59 år.
Pensjonen i en fondsbasert ordning beregnes ut fra summen av innskuddene og avkastningen som har samlet seg opp. Størrelsen på pensjonen vil blant annet avhenge av størrelsen på de årlige innskuddene, hvor mange år det er betalt innskudd og oppnådd avkastning. Dessuten vil det ha betydning om det er såkalt dødelighetsarv, dvs. om midlene beholdes i ordningen ved dødsfall.
Særlig personer med lang opptjeningstid vil kunne komme atskillig gunstigere ut enn i dag. En skal ellers merke seg at det gis pensjon for all opptjening, og ikke bare ved en opptjeningstid på om lag 15 år og høyere.
Den kombinerte løsningen gir alle med 30 års opptjeningstid en fastpensjon (for eksempel på 3/4 G, dvs. om lag kr 40 600 etter dagens G). Størrelsene på innskuddsdelen vil avhenge av det årlige innskuddet, avkastningen av midlene og opptjeningstiden.
Med et innskudd på kr 5 000 som G-reguleres hvert år, og en fastpensjon på 3/4 G vil samlet pensjon i framtiden blir noe høyere enn i dag, forutsatt en realavkastning på om lag 3-4 prosent. I en lang overgangstid må man imidlertid regne med at ytelsene ikke vil avvike vesentlig fra det som utbetales i dag. For innskuddsdelen vil det imidlertid bli utbetalt pensjon for all innbetaling med avkastning, slik at det vil komme noe pensjon til utbetaling også for personer med kort tid i yrket. Ved dødsfall vil disse midlene bli utbetalt til de etterlatte.
10.6.3 Pensjonsregulering
Dagens fiskerpensjoner fastsettes i forhold til folketrygdens grunnbeløp (G). Dermed justeres pensjonen automatisk når G øker fra 1. mai hvert år (G-regulering).
Ved en fondsbasert ordning vil reguleringen være avhengig av overskuddet i ordningen. I praksis har det vist seg at reguleringen i slike ordninger er noe svakere enn G-regulering.
En kombinert løsning innebærer at den statsgaranterte delen (fastpensjonen) G-reguleres, mens innskuddsdelen reguleres i samsvar med overskuddet i denne delen av ordningen.
10.7 Ytelser til etterlatte
Ved en fortsettelse av dagens ordning vil det ikke bli gitt pensjon til etterlatte.
I en fondsbasert ordning vil spørsmålet avhenge av om midlene ved dødsfall skal tilfalle pensjonsfellesskapet (såkalt dødelighetsarv) eller ikke. I prognosene som er vist i kapittel 8, tabell 8.1 er det forutsatt at det ikke skal gis ytelser til etterlatte.
En annen løsning er at den delen av pensjonen som er samlet opp ved egne innskudd fra fiskerne går til de etterlatte ved dødsfall i oppsparingsperioden, eventuelt de midlene som er igjen dersom dødsfallet skjer i utbetalingsperioden for pensjonen. I så fall vil pensjonene bli mindre, eller pensjonsinnskuddene fra fiskerne kan økes for å forhindre dette.
I en kombinert pensjonsordning vil verdien av medlemmets innbetalte midler, med renter, bli utbetalt til de etterlatte.
10.8 Samordning
Dersom dagens statsgaranterte ordning fortsetter, vil pensjonstrygden for fiskere fortsatt være en del av det offentlige trygdesystemet, og samordningsloven vil komme til anvendelse i forhold til blant annet sjømannspensjon.
Det vil også skje en tilpassing til uførepensjon fra folketrygden. Å unnlate samordning vil bryte med prinsippene for det offentlige trygdesystemet, og vil dessuten føre til store merutgifter som det vil være vanskelig å få finansiert.
Tilpassingen til uførepensjon fra folketrygden kan enten skje som i dag, da fiskerpensjonen faller helt bort når det ytes 100 prosent uførepensjon fra folketrygden, eller det kan gis et visst beløp i fiskerpensjon i tillegg til uførepensjonen, på linje med samordningstilfeller der det gis et visst beløp i tillegg til den pensjonen som gir best dekning. Her kan det tenkes et system med beløpsmessig samordningsfradrag eller at personer med fullt opptjent fiskerpensjon beholder et beløp i fiskerpensjon som tilsvarer 1/4 G ved siden av 100 prosent uførepensjon fra folketrygden. Det første alternativet vil gi omfordeling, slik at de som har størst uførepensjon får minst fiskerpensjon. Det andre alternativet vil gi lik fiskerpensjon til alle som har samme opptjeningstid.
En fondsbasert ordning der det samles opp midler til pensjonering gjennom innskudd fra fiskerne kombinert med en forholdsmessig del av omsetningsavgiften forutsettes i det vesentlig å følge reglene i lov om foretakspensjon og lov om innskuddspensjon. Ordningen vil da ikke være omfattet av samordningsloven, men det vil bli gitt begrensinger for ytelser som kan samles opp.
I en kombinert løsning vil den delen som er statsgarantert – fastpensjonen – tilpasses uførepensjon fra folketrygden, f. eks. ved en modifisert samordningsløsning der en del av pensjonen beholdes ved uførhet. Den delen av pensjonen som samles opp gjennom innskudd, forutsettes å følge prinsippene i lovgivningen om innskuddspensjoner. Det er dermed ikke aktuelt med samordning når det gjelder denne delen.
10.9 Finansiering – økonomi
Alle tre løsningene er basert på at omsetningsavgiften opprettholdes. Man er dermed avhengig av at realverdien av fiskeomsetningen øker for å sikre en tilfredsstillende finansiering.
Dagens ordning finansieres av næringen selv, og er statsgarantert. De opptjente pensjonene er således sikret. I 2001 (2000) finansierte omsetningsavgiften 33 (28) prosent av utgiftene, mens premien fra medlemmene finansierte 26 (27) prosent. Det resterende, dvs. 41 (45) prosent, ble dekket av likviditetsfondet. Dette fondet har gjennom flere år gått med underskudd. Det utgjorde per 31.12.2001 om lag 645 mill. kroner, en nedgang fra året før på om lag 21 mill. kroner.
Dersom man skal bygge på gjennomsnittlig nedgang i fondet de siste 7 årene, trenger den nåværende ordningen økte inntekter på om lag 12 mill. kroner i året for at den skal opprettholde kapitalen i fondet i framtiden. Dette er viktig fordi avkastningen av fondet gjør det mulig å holde premien nede. Forbedringer må finansieres i tillegg. Det er beregnet at dersom det ikke hadde vært samordning med uførepensjon fra folketrygden, ville merutgiftene vært om lag 37 mill. kroner per år. En lemping av samordningen med uførepensjonen vil koste 5-6 mill. kroner i året. Med en slik forbedring blir økt finansieringsbehov i alt 17-18 mill. kroner i året. Til sammenligning var de samlede pensjonsutgiftene i 2001 om lag 91 mill. kroner. Av dette dekket medlemspremien om lag 24 mill. kroner.
Ved en fondsbasert løsning ligger sikkerheten for pensjonene i kravet om full kapitaldekning. Det skal være oppsamlet tilstrekkelige fondsmidler til å dekke pensjonsforpliktelsene. Problemene ved en eventuell overgang til en fondsbasert løsning ligger i overgangskostnadene. Det skal samles opp fondsmidler til framtidig pensjon samtidig som en skal finansiere opparbeidede rettigheter i dagens ordning, som er basert på utligningsprinsippet.
En overgangsordning kan finansieres på flere måter, ved økt omsetningsavgift, ved økt medlemsinnskudd og/eller ved andre tilskudd. Det er foretatt anslag som viser at overgangen for eksempel kan finansieres ved å øke omsetningsavgiften midlertidig til ca. 1 prosent av verdien av fiskeomsetningen. Dette innebærer en økning på 300 prosent. Hvor lang overgangsperioden blir, vil avhenge av verdien av fiskeomsetningen framover, og av avkastningen på fondsmidlene. Øker omsetningen med for eksempel 8 prosent i året, slik den har gjort de siste 10 årene, kan overgangsperioden anslås til å vare i ca. 10 år. Dersom verdien stagnerer, slik det antas i noen prognoser, vil en overgangsperiode bli atskillig lenger.
I en kombinert løsning vil sikkerheten for pensjonene dels ligge i statsgarantien (for fastpensjonen), dels i at det er fondsdekning for innskuddsdelen. Også ved en kombinert løsning er man avhengig av å få finansiert en overgangsperiode, for eksempel ved å øke omsetningsavgiften til 0,5 prosent av fiskeomsetningen (dvs. en fordobling fra i dag), ved å økte medlemsinnskudd og/eller ved et kontanttilskudd.
Også ved denne løsningen vil lengden på overgangsperioden avhenge av utviklingen i omsetningsverdien av fisk og av avkastningen på fondsmidlene.
10.10 Rettslig regulering – administrasjon
Det vil være nødvendig med lovregulering av alle alternativene til pensjonsløsning. Det forutsettes blant annet at ordningen skal være obligatorisk for alle som er registrert på blad B i fiskermanntallet.
En fondsbasert fiskerpensjon vil legge seg så nær opp til lovgivningen som gjelder for innskuddspensjoner som mulig. Ved en kombinert løsning gjelder dette for innskuddsdelen av pensjonen. Det vil imidlertid være nødvendig med en del tilpassinger, blant annet fordi det vil dreie seg om en obligatorisk ordning for en yrkesgruppe. Gjeldende lovgivning bygger på at den enkelte arbeidsgiver etablerer en pensjonsordning for sine ansatte, og har ansvaret for finansieringen av ordningen. Det vil videre være nødvendig å lovfeste en pensjonsalder på 60 år, og at løpetiden for pensjonen skal være 7 år (mot ellers 10 år som minste løpetid).
Uansett løsning forutsettes det at det etableres et styre der næringen er representert som inngår avtale om administrasjon av fiskerpensjonsordningen og fører tilsyn med utviklingen.
10.11 Oppsummering
Uansett hvilken pensjonsløsning som velges for framtiden, er det nødvendig å styrke finansieringen. I dagens ordning er det ikke tilstrekkelig inntekter til å finansiere pensjonene uten at likviditetsfondet tappes. Ved overgang til en fondsbasert ordning eller til en kombinert løsning med delvis kapitaldekning vil det være nødvendig å finansiere overgangsløsninger.
Generelt gjelder at pensjoner som skal utbetales, må dekkes av innbetalte midler og avkastning. Forbedringer av ytelser må dekkes inn ved høyere premier. Det kan antas at pensjonsordninger med en individuell tilpassing av kapitalforvaltningen vil skape noe høyere avkastning enn andre løsninger.
Den viktigste forskjellen mellom de tre alternativene for pensjonsytelser er hvordan ytelsene fordeles mellom de som har vært medlemmer i kortere og lengre tid. For å få pensjon fra dagens ordning kreves det nær 15 års opptjeningstid. I de to andre alternativene vil det bli gitt pensjon til alle som har vært medlemmer i mer enn ett år. Ellers vil det i den kombinerte løsningen gis ytelser til etterlatte ved at midlene i innskuddsdelen tilfaller dem ved dødsfall.
Dersom det er mulig å innføre et system med fondsopplegg til pensjon, må det antas at det blir lettere med ytterligere forbedringer i framtiden, for eksempel ved å utvide sparingen til supplerende pensjon etter 67 år.