1 Sammendrag av hovedpunktene i utredningen

1.1 Innledning

I dette kapitlet gir utvalget et sammendrag av de viktigste kapitlene i utredningen. Det gis sammendrag av kapittel 3 der dagens pensjonsordning beskrives, kapitel 6 om viktige spørsmål for utvalgets arbeid, kapitlene 7-10 der alternative løsninger for en framtidig fiskerpensjon er utredet og kapittel 11 med utvalgets oppsummering og forslag. Ellers vises det til de øvrige kapitlene i utredningen.

1.2 Dagens pensjonsordning

Pensjonstrygden for fiskere ble opprettet ved lov 28. juni 1957 nr. 12 for å gi fiskerne en pensjon fra 65 år fram til pensjonsalderen, som var 70 år. Fiskeryrket var slitsomt, og fiskerne måtte vanligvis oppgi eller redusere yrkesaktiviteten før den alminnelige pensjonsalderen. Loven er senere endret en rekke ganger, blant annet ved innføring av uføretrygd fra 1961, da det ble bestemt at fiskerpensjonen skulle falle bort for personer som fikk uføretrygd. Fiskerpensjonen er nå en tidligpensjonsordning fra 60 til 67 år. I kapittel 3 beskriver utvalget fiskerpensjonsordningen slik den er i dag.

Hovedregelen er at alle som er registrert på blad B i fiskermanntallet, dvs. som har fiske og fangst som hovedyrke, er pliktige medlemmer av pensjonstrygden for fiskere. Medlemskapet gjelder for hele kalenderåret. Det er visse unntak fra trygdeplikten, blant annet for medlemmer av pensjonstrygden for sjømenn og personer som blir yrkesfiskere så sent at det ikke er mulig å tjene opp rett til pensjon. I 2001 var 8 340 fiskere pliktige medlemmer av trygden.

Pensjonsalderen i pensjonstrygden for fiskere er 60 år. Det ytes alderspensjon fram til pensjonsalderen i folketrygden, 67 år. Dette gjelder uavhengig av om pensjonisten har inntekt som fisker eller i et annet yrke. Minste opptjeningstid (premieuker) for å få fiskerpensjon er 750 uker (om lag 14 år). Det gis full pensjon når opptjeningstiden er minst 1560 uker (30 år). Det kan på visse vilkår gis fiskerpensjon for mindre enn 750 uker når pensjonisten også har opptjeningstid i pensjonstrygden for sjømenn.

Fiskerpensjonen er knyttet til folketrygdens grunnbeløp (G). Full årspensjon er 1,6 ganger G og utgjør 86 672 kroner fra 1. mai 2002. Det gis tillegg på 30 prosent av G for forsørgede barn under 18 år. Pensjonen og eventuelle barnetillegg reduseres forholdsmessig hvis det er opptjent mindre enn 1560 premieuker. Per 31. desember 2001 var det 1 684 fiskerpensjonister.

Fiskerpensjonen faller bort for personer som har uførepensjon mv. fra folketrygden eller avtalefestet pensjon (AFP). Ytes det gradert uførepensjon mv., faller fiskerpensjonen delvis bort.

Det tilbakebetales på visse vilkår innbetalt medlemspremie når tjenestetiden er fra 76 til 749 uker. Det tilbakebetales ikke medlemspremie til den som har 100 prosent uførepensjon mv. fra folketrygden eller visse andre ytelser.

Pensjonsordningen finansieres av næringen selv gjennom et utligningssystem der utgiftene i et år i prinsippet skal dekkes av inntekter i det samme året. Finansieringskildene er medlemspremie og en avgift på omsetningen av fisk. Det er dessuten bygd opp et likviditetsfond som i en del år har bidratt vesentlig til å finansiere pensjonene. Pensjonsordningen er garantert av staten.

Medlemspremien fastsettes årlig ved kongelig resolusjon. I 2001 var årspremien 3 012 kroner, og utgjorde totalt om lag 24 mill. kroner. I 2002 er årspremien 3 200 kroner. Omsetningsavgiften er 0,25 prosent av førstehåndsverdien av fiskeomsetningen. I 2001 utgjorde innbetalt omsetningsavgift om lag 31,2 mill. kroner.

Kapitalen i likviditetsfondet i pensjonstrygden for fiskere var om lag 724,7 mill. kroner per 31. desember 1994. Per 31. desember 2001 var kapitalen sunket til om lag 645,5 mill. kroner, hvorav nedgangen i 2001 var om lag 21 mill. kroner. Dermed har avkastningen av likviditetsfondet siden midten av 1990-tallet gått med til å finansiere pensjonene. Dessuten har det vært tært på fondskapitalen, som gjennomsnittlig har blitt redusert med om lag 11,3 mill. kroner årlig i årene 1995-2001.

Det er utarbeidet prognoser over pensjonsutbetalinger, inntekter og beholdningen av likviditetsfondet for årene 2003-2017, forutsatt at regelverket er som i dag. Flere av forutsetningene som prognosene bygger på er usikre. Det er blant annet forutsatt at likviditetsfondet vil utgjøre om lag 632,3 mill. kroner per 1. januar 2003, og at det vil gi 7 prosent årlig avkastning i hele perioden.

Utvalgets prognoser har tre alternativer for antatt inntekt av omsetningsavgiften fordi det er særlig usikkert hvordan førstehåndsverdien av innbrakt fisk, og dermed inntektene fra omsetningsavgiften, vil utvikle seg. Fiskeridirektoratet regner i en prognose med at førstehåndsverdien ikke vil øke de nærmeste årene, men utviklingen i tidligere år har vist seg å være mer positiv enn det har vært antatt i tidligere prognoser.

Utvalget regner det som sannsynlig at det vil skje en viss nominell økning av inntektene fra omsetningsavgiften, i det minste tilsvarende inflasjonen og antakelig noe mer. I utvalgets prognoser forutsettes det at inntektene fra omsetningsavgiften vil øke med henholdsvis 1,5 prosent, 4,0 prosent og 8,0 prosent i året. Utvalget legger alternativet med 4,0 prosent økning til grunn for sine beregninger. Prognosen der denne forutsetningen er lagt til grunn viser en nedgang i likviditetsfondet fram til 2017 fra om lag 632,3 mill. kroner til om lag 610,0 mill. kroner. Utvalget presiserer at også andre av forutsetningene som er lagt til grunn for prognosene er usikre. Blant annet gjelder dette avkastningen av likviditetsfondet, som er forutsatt å være 7 prosent per år. Dersom en ser på nedgangen i fondskapitalen i årene 1995-2001, vil de være nødvendig å styrke finansieringen med 11-12 mill. kroner i året for å unngå at fondet svekkes ytterligere.

1.3 Viktige spørsmål for utvalgets arbeid

I kapitel 6 er det samlet opplysninger som har betydning ved utredningen av forskjellige alternativer for fiskerpensjon i framtiden.

I punkt 6.2 om fiskerne og fiskerinæringen omtales fiskerne og deres yrkesmønster og norsk fiskerinæring. Det refereres blant annet til en utredning som er foretatt av forsker Jahn Petter Johnsen, Norsk senter for bygdeforskning. Han har funnet at avgangen fra fiskeryrket er stor de første årene etter første gangs innbetaling av medlemspremie til pensjonstrygden for fiskere, men senere mye mindre. De fleste fiskerne har sin mest varierte erfaring i sine første fiskerår. Etter 3-5 år preges fiskernes yrkesliv i hovedtrekk av stabilitet og av spesialisering mot ett eller noen få fiskerier. De fleste er også stabile i forhold til rederi og fartøy. Den lokale variasjonen i fiskernes tilpassing til yrket er stor. I 2001 var det sysselsatt ca. 10 400 personer i den helårsdrevne fiskerflåten, hvorav ca. 6 000 fiskere i havfiskeflåten. Det er grunn til å tro at et betydelig antall fiskere driver ulike fiskerier i kombinasjon.

Det totale antallet fiskere har vist nedgang gjennom en årrekke. I 2001 var 13 700 personer registrert i fiskermanntallet med fiske som hovedyrke.

Fiskerinæringen er den viktigste eksportnæringen i Norge etter olje og gass. Fiskeeksporten har økt jevnt de siste 10-15 årene, og eksportinntektene var 30,5 milliarder kroner i 2001. Omsetningen innenlands var om lag 4,8 milliarder kroner. Verdien av tradisjonelt fiske og fangst på første hånd (fra fisker) var 11,5 milliarder kroner i 2001.

Fiskerinæringen er nå strengt regulert gjennom lovverk, kvoter og konsesjoner, og gjennom fiskeriavtaler med andre land. Fangstkapasiteten globalt er for stor.

Subsidiene i fiskerinæringen var tidligere betydelige, men statsstøtten har gradvis blitt bygd ned. Det har skjedd en utviking der flere og flere fiskerier har blitt lukket for avgrensede grupper. Det er forventet at det vil finne sted en reduksjon av antall fartøy de nærmeste årene, og dermed en nedgang i antall fiskere. På den annen side vil økt kvotegrunnlag for fartøyene gi økt aktivitet og lønnsomhet.

Avlønningen i fiskeflåten består hovedsakelig av lott, dvs. en forhåndsavtalt prosentdel av fangstverdien der fellesutgifter er trukket fra. I havfiskeflåten og deler av kystfiskeflåten er det også et element av fast lønn i form av avtalt hyre.

Utvalget omtaler i punkt 6.3 undersøkelser som er foretatt om inntektsforhold for personer oppført på blad B i fiskermanntallet i alderen 50-66 år. Undersøkelsene omfatter pensjonsgivende inntekt i 2000. Det er lagt til grunn at pensjonsgivende inntekt i kategorien næringsinntekt i jordbruk, skogbruk og fiske i det vesentlige omfatter næringsinntekt som fisker. Når de med 20 prosent størst avvik er fjernet, var gjennomsnittlig pensjonsgivende inntekt av denne kategorien om lag 195 000 kroner for fiskere i alderen 50-59 år, mens gjennomsnittet av all pensjonsgivende inntekt var om lag 260 000 kroner. For aldersgruppen 60-66 år var gjennomsnittlig næringsinntekt av fiske mv. om lag 93 000 kroner, mens gjennomsnittet for all pensjonsgivende inntekt var om lag 111 000 kroner.

Dermed har de manntallsførte fiskere på blad B som mottar fiskerpensjon (aldersgruppen 60-66 år), gjennomsnittlig noe under halvparten av næringsinntekten i fiske per år i forhold til fiskere i alderen 50-59 år. Dersom en også tar med gjennomsnittlig fiskerpensjon, er gjennomsnittlig inntektsnivå for fiskerpensjonistene som fortsatt er registrert som yrkesfiskere nærmere 80 prosent av tidligere nivå for næringsinntekt i fiske mv. For personer som har opptjent full fiskerpensjon, er inntekten som fiskerpensjonister høyere. Forutsatt at denne gruppen har samme næringsinntekt i fiske som de øvrige, beholder de om lag 87 prosent av inntektsnivået sammenlignet med de som er i alderen 50-59 år.

Det er også foretatt en undersøkelse om størrelsen på gjennomsnittlig uførepensjon fra folketrygden for tidligere fiskere, se punkt 6.4 . Den omfatter personer i alderen 60-66 år i 2001 som har opptjent 750 premieuker eller mer i pensjonstrygden for fiskere. Gjennomsnittlig uførepensjon for personer med fullt opptjent fiskerpensjon var om lag 151 000 kroner, mens den var om lag 141 000 kroner for personer med mindre opptjeningstid. Dette avspeiler en viss forskjell i tidlige inntektsnivå.

I punkt 6.5 drøfter utvalget fiskermanntallet som grunnlag for medlemskap i fiskerpensjonsordningen. Formålet med manntallet er å ha et pålitelig register over yrkesfiskere for de offentlige etatene som administrerer ulike ordninger. Ansvaret for manntallsføringen er lagt til fiskeridirektoratets ytre etat. Fiskeridirektoratet fører et sentralregister.

Fiskermanntallet har et blad A (fiske som biyrke) og et blad B (fiske som hovedyrke). Hovedvilkårene for å stå på blad B er at vedkommende i det kommende manntallsåret antas å få

• minst 20 ukers beskjeftigelse i fiske eller fangst og

• en inntekt av fiske og fangst tilsvarende folketrygdens grunnbeløp (1G).

Den som er beskjeftiget i full virksomhet i tillegg til fiske, kan ikke tas opp på blad B. Heller ikke personer med uførepensjon etter en høyere uføregrad enn 60 prosent kan tas opp der.

Det kan i dag registreres at en rekke fiskere med inntekt bare fra arbeidsledighetstrygd eller som har over 60 prosent uførepensjon, er ført på blad B i fiskermanntallet. Det samme gjelder personer med lav fiskeriinntekt og liten aktivitet generelt. Fiskeridepartementet arbeider for tiden med en revisjon av forskriften for føring av fiskermanntallet.

Utvalget peker på at kravet om en inntekt på 1 G fra fiske og fangst er lavt, og bør økes. Det er viktig at ordningene som er knyttet til fiskermanntallet kommer de personene til gode som er reelle yrkesfiskere, og som bidrar til finansiering av ordningene gjennom avgifter knyttet til omsetningen av fisk. Det svekker økonomien i pensjonstrygden for fiskere at det opptjenes rettigheter av personer som i realiteten ikke bidrar til finansieringen på linje med reelle yrkesfiskere.

Utvalget forutsetter at manntallet i framtiden blir ført korrekt, og kun omfatter de som er reelle yrkesfiskere. Dette krever at kravene til å stå på blad B blir skjerpet. Videre er det nødvendig med en endring av praktiseringen av regelverket slik at det sikres at kravene faktisk er oppfylt for personer som er ført på blad B.

I punkt 6.6 redegjør utvalget for hvordan pensjoner kan finansieres, enten ved utligning (ofte kalt «pay as you go») eller ved kapitaldekning gjennom fondsoppsamling.

Ved utligningssystemet dekkes årets pensjonsutgifter over årets regnskap ved at innbetalingene beregnes ut fra forventede pensjonsutbetalinger i år. Dermed betaler dagens yrkesaktive for pensjonene til forrige generasjon, mens de overlater til senere yrkesaktive å betale sin egen pensjon. Et slikt system fungerer tilfredsstillende dersom utgiftene er beskjedne i forhold til pengestrømmen hos dem som finansierer ordningen, og for en gruppe som er stabil eller er i vekst. Systemet er sårbart dersom antallet medlemmer reduseres, og det blir færre til å betale pensjonene til forrige generasjon. Gjennom en viss fondsoppbygging kan det etableres en buffer for å dempe problemene med store svingninger i pensjonsutgiftene, men en er likevel avhengig av senere generasjoner for å dekke pensjonsløftene.

Ved kapitaldekningssystemet sparer hver årsklasse til sin egen pensjon ved å bygge opp pensjonsfond. Dersom pensjonen skal ha et avtalt nivå, må de årlige avsetningene beregnes ut fra forventninger om utviklingen av levealder, uførhet mv. Det må også tas hensyn til forventninger om avkastningen av de oppsparte midlene. Et slikt system fungerer økonomisk pålitelig selv om antallet medlemmer i pensjonsordningen svinger. Kapitalen som samles opp i pensjonsfondene, skaffer store renteinntekter slik at avgiftene kan holdes lavere enn i et utligningssystem.

Når man sammenligner de to systemene, er fordelene ved kapitaldekningssystemet bl.a. at det til enhver tid settes av nok penger til pensjonene som forventes utbetalt. Midlene som er samlet opp, fører til at ordningen vil være fleksibel og kan tilpasses endrede krav. Fordelen ved et utligningssystem er at man ikke trenger å vente på en oppsparingsperiode, men kan sette i gang å utbetale fulle pensjoner straks.

Valget av finansieringsløsning har ingen betydning for de totale kostnadene ved en pensjonsordning. Forskjellen ligger i at ved kapitaldekningssystemet er de nødvendige midlene til pensjonering satt av i fond. Et utligningssystem er avhengig av stabile betingelser, og det er nødvendig at det finnes en garanti for at pensjonene utbetales. Dersom man skal legge om fra et utligningssystem til et kapitaldekningssystem i en pensjonsordning som pensjonstrygden for fiskere, må pensjonsrettigheter som allerede er opptjent dekkes samtidig som de yrkesaktive sparer opp midler til egen pensjonering i framtiden.

1.4 Utvalgets utredninger av framtidig fiskerpensjon

1.4.1 En fortsettelse av dagens pensjonstrygd for fiskere

I kapittel 7 har utvalget utredet en videreføring av dagens sosiale og statsgaranterte fiskerpensjonsordning. Det er forutsatt at bestemmelsene om hvem som omfattes av ordningen skal være som i dag, og at pensjonstrygden skal fortsette som en pliktig ordning. Utvalget uttaler at både praksis ved føring av fiskermanntallet og kriteriene for å stå på blad B i manntallet bør gjennomgås og innskjerpes, og forutsetter at blad B i framtiden bare omfatter de som har fiske som hovedyrke.

Utvalget påpeker at pensjonstrygden for fiskere finansieres av en medlemspremie og en avgift på førstehåndsomsetningen av fisk, og at likviditetsfondet i de senere årene har dekket en betydelig del av utgiftene. Dersom en skal bygge på nedgangen i fondsmidlene som har funnet sted de senere årene, trenger pensjonstrygden økte inntekter på anslagsvis 11-12 mill. kroner i året for at inntektene og utgiftene skal være i årlig balanse. Eventuelle forbedringer i ordningen må finansieres i tillegg.

Formålet med fiskerpensjonen er å være en nedtrappingspensjon. Utvalget viser til at undersøkelsene som er foretatt av fiskeres og fiskerpensjonisters inntektsforhold, viser at mange fortsatt står på blad B i fiskermanntallet og har inntekt av fiske etter fylte 60 år. Gjennomsnittlig næringsinntekt i fiske mv. for personer i alderen 60-66 var om lag 47,5 prosent av den inntekten fiskere i alderen 50-59 år hadde. Selv om det er store variasjoner pensjonistene imellom, må en konstatere at pensjonsnivået i gjennomsnitt er rimelig bra ut fra det som har vært intensjonen med fiskerpensjonsordningen.

Det er beregnet hva merutgiftene vil være ved å øke det generelle pensjonsnivået eller å sette ned minstekravet til opptjeningstid for å få pensjon. En endring av pensjonsnivået fra 1,6 til to ganger folketrygdens grunnbeløp (108 340 kroner per år), vil gi merutgifter på om lag 25 mill. kroner i året. Hvis det generelle pensjonsnivået beholdes, men kravet til minste tjenestetid for å få pensjon senkes fra 750 uker til 520 uker (10 år) eller 260 uker (5 år), vil merkostnadene bli henholdsvis om lag 17,1 mill. kroner og om lag 34,5 mill. kroner i året.

Etter mandatet skal utvalget vurdere om man bør innføre en inntektsprøving av fiskerpensjonen. En modell for inntektsprøving er den som gjelder for alderspensjon fra folketrygden mellom fylte 67 og 70 år. Pensjonisten vil kunne tjene to ganger folketrygdens grunnbeløp (108 000 kroner etter avrunding) uten at fiskerpensjonen berøres, men 40 prosent av overskytende inntekt vil gå til fradrag i pensjonen. En fullt opptjent fiskerpensjon på 86 672 kroner vil bli redusert til det halve når inntekten er 216 000 kroner og falle helt bort når inntekten er 325 000 kroner. Med uendret atferdsmønster blant pensjonistene vil fiskerpensjonene gjennomsnittlig bli redusert med 22 000 kroner i året. Pensjonstrygden vil få redusert utgiftene med 37 mill. kroner i året.

En annen mulighet, som vil gi økt pensjon for en del fiskerpensjonister, er å gi et inntektsprøvd tillegg til fiskerpensjonen for fiskere som fortsetter i yrket fram mot pensjonsalderen. Dersom tillegget settes til 0,4 G, dvs. i dag om lag 21 700 kroner, kan utgiftene anslås til om lag 6-7 mill. kroner i året.

Det kan hevdes at inntektsprøving ikke passer i en pensjonsordning som skal være en nedtrappingspensjon, og at innføring av et inntektsprøvd tillegg vil føre til forskjellsbehandling av fiskerne.

Utvalget drøfter regelen om at fiskerpensjonen faller bort for personer som har uførepensjon mv. fra folketrygden og avtalefestet pensjon. Lov om pensjonstrygd for sjømenn og lov om pensjonstrygd for skogsarbeidere har tilsvarende regler. I likhet med reglene i samordningsloven bygger disse reglene på at det ikke skal kompenseres for det samme pensjonsbehovet fra flere pensjonsordninger. Samlet pensjon begrenses til pensjon i den beste ordningen. I en del konstellasjoner gis det etter samordningsloven et visst tillegg utover dette.

Å sløyfe all samordning med uførepensjon mv. vil være brudd på de prinsipper som bl.a. samordningsloven bygger på, og det har aldri vært intensjonen at to pensjoner i det offentlige trygdesystemet skulle gis samtidig. Beregninger viser at dersom fiskerpensjonen skulle løpe uendret ved siden av uførepensjon fra folketrygden, vil merkostnadene bli om lag 36,6 mill. kroner i året.

Argumenter for å beholde dagens regelverk er at fiskerpensjonen skal kompensere for at inntektsmulighetene er redusert for eldre fiskere, og gi mulighet for å nedtrappe arbeidsinnsatsen fra 60 år. Den som har 100 prosent uførepensjon, har fått kompensasjon for at hele arbeidsevnen/inntektsevnen er falt bort. Uførepensjonen beregnes ut fra inntektsnivået i tidligere år da hele inntektsevnen var i behold.

Et argument for å endre samordningen er at en finner det rimelig at fiskerne får noe igjen for innbetalingene også når det ytes full uførepensjon. Det er flere eksempler på samordningsregler der det gis et visst beløp i tillegg til den pensjonen som gir best dekning (ofte G). Pensjonsordningen finansieres av næringen, og de utgiftene en lempeligere samordning vil føre med seg må dekkes inn gjennom økte inntekter.

En modell for lempeligere samordning er å følge systemet i samordningsloven, men at fradragene halveres, dvs. at ved fullt opptjent fiskerpensjon og 100 prosent uførepensjon skal et beløp tilsvarende halvparten av G og halvparten av tilleggspensjonen gå til fradrag i fiskerpensjonen (modell A). En annen modell er at personer med 100 prosent uførepensjon skal beholde et beløp av en fullt opptjent fiskerpensjon som utgjør G (modell B).

Modell A har en omfordelingseffekt, ved at de som har minst uførepensjon får mest igjen av fiskerpensjonen etter samordning. Ved modell B blir fiskerpensjonen etter samordning den samme uansett størrelsen på uførepensjonen. Etter modell A vil for eksempel en pensjonist med en uførepensjon på 108 170 kroner få 39 359 kroner igjen av en fullt opptjent fiskerpensjon, mens en pensjonist med en uførepensjon på 184 170 kroner vil få utbetalt 1 359 kroner i fiskerpensjon. Etter modell B vil begge få 13 543 kroner (1/4 G). Dersom samordningen endres, vil det være naturlig at personer med 100 prosent uførepensjon som ikke fyller minstekravet til opptjeningstid (750 uker) får tilbakebetalt premie etter samme regler som andre.

Utgiftene til endret samordning er anslått til om lag 5-6 mill. kroner årlig etter begge modellene.

Utvalget konstaterer at det i flere år har vært nødvendig å overføre større beløp fra likviditetsfondet enn avkastningen av fondet, og at kapitalen i perioden 1995-2001 gjennomsnittlig er blitt redusert med 11,3 mill. kroner i året. Prognoser som er utarbeidet over den økonomiske utviklingen til og med 2017, bygger på flere usikre forutsetninger. Avkastningen av fondsmidlene er imidlertid en betydelig inntektskilde for pensjonstrygden. Det er derfor viktig at premienivået fastsettes slik at man har en langsiktig balanse i finansieringen, og at likviditetsfondet opprettholdes på dagens nivå. Utviklingen de senere år har vist at premienivået er for lavt til å opprettholde denne målsettingen. Det er dermed nødvendig å øke inntektene.

Utgifter til eventuelle forbedringer, slik som endret samordning med uførepensjon, må finansieres i tillegg. En forbedring av kvaliteten på blad B i fiskermanntallet vil gi mindre inntekter for trygden, men vil ha positive virkninger på lang sikt ved at det blir mindre pensjonsutgifter.

Dersom dagen ordning fortsetter, anser utvalget det naturlig at det opprettes et eget styre for ordningen, som bl.a. forvalter midlene, følger utviklingen og har ansvaret for å inngå avtaler om administrasjon av pensjonsordningen.

1.4.2 En fondsbasert pensjonsordning for fiskere

I kapittel 8 legger utvalget fram en skisse til hvordan en fondsbasert pensjonsordning for fiskere kan utformes. Utvalget viser til at fondsbaserte ordninger nå er regulert gjennom lov om foretakspensjon og lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold. For pensjonsordninger som opprettes etter disse lovene, gis det etter nærmere regler skattefritak for innbetalte premier. Ved en fondsbasert pensjonsordning for fiskere vil det være behov for flere avvik fra de nevnte lovene, noe som gjør det nødvendig med en særlov. Også det forhold at man ønsker å opprettholde omsetningsavgiften som finansieringskilde og at pensjonsordningen skal være obligatorisk, gjør det nødvendig med lovhjemmel. Det er grunn til å anta at en egen lov om fondsbasert fiskerpensjon må tilpasses den allmenne lovgivningen for pensjonsordninger så langt det er mulig.

Fondsbaserte pensjonsordninger kan deles i ytelsesbaserte og innskuddsbaserte ordninger. I en ytelsesbasert pensjonsordning er pensjonsytelsen definert i regelverket, enten i forhold til sluttlønnen eller til et fast beløp. Premien beregnes til det som er nødvendig for å kunne utbetale de fastsatte ytelsene. Ytelsen er altså bestemt, men premien blir den som er nødvendig for å dekke kostnadene. En fondsbasert ytelsespensjon skal omfatte såkalt dødelighetsarv, dvs. at midlene ved dødsfall går til de øvrige forsikrede medlemmene.

I en innskuddsbasert pensjonsordning er det premien (innskuddet) som er definert i regelverket. Ytelsen blir først beregnet ved pensjoneringstidspunktet på grunnlag av de midlene som er samlet opp og avkastningen av midlene. Premien kan være fastsatt enten som en prosentdel av lønnen, eller som et fast beløp. I en innskuddsordning kan det ikke etableres dødelighetsarv. Ved dødsfall går oppspart kapital til arvingene. Det kan likevel bestemmes at midlene ved pensjonering konverteres til en pensjonsforsikring, dvs. med dødelighetsarv i utbetalingsperioden.

Såkalt engangsbetalt alderspensjon følger lovgivningen for ytelsespensjoner (lov om foretakspensjon) selv om det er premien som er definert i regelverket, og pensjonen har likhetstrekk med innskuddspensjon. Engangsbetalt alderspensjon er imidlertid et forsikringsprodukt, der midlene tilfaller de øvrige medlemmene ved dødsfall (dødelighetsarv). I prinsippet kjøpes det hvert år en alderspensjon ut fra innbetalingene det året. Den endelige alderspensjonen blir summen av alle pensjonene opptjent i de enkelte årene.

Utvalget finner det vanskelig å etablere en fondsbasert pensjonsordning for fiskere som en ytelsesordning. En fondsbasert fiskerpensjon bør i tilfelle utformes som en innskuddsordning, eventuelt som en engangsbetalt alderspensjon.

Utvalget legger til grunn at fiskere på fiskermanntallets blad B skal ha rett og plikt til å være med i en fondsbasert ordning. En slik ordning vil også gi mulighet for at manntallsførte personer som er omfattet av pensjonstrygden for sjømenn, vil kunne være med. De vil da tjene opp pensjon begge steder.

Fiskerpensjonen finansieres i dag av en avgift på omsetningen av fisk og en medlemspremie. Dessuten har avkastningen av likviditetsfondet blitt benyttet de senere årene, og det har vært nødvendig å bruke av fondskapitalen. Utvalget drøfter om inntektsgrunnlaget for en fondsbasert pensjon bør være en personlig avgift og/eller en omsetningsavgift. Utvalget antar at en kombinasjon av omsetningsavgift og egenpremie vil være hensiktsmessig også i en fondsbasert ordning. Bidraget fra næringen (del av omsetningsavgift) bør godskrives kontoen til den enkelte fiskeren bare hvis han betaler egenpremien.

Utvalget finner det rimelig at pensjonssystemet bygges opp slik at midler som godskrives den enkelte fiskeren fra omsetningsavgiften, dvs. midler tilført fra fellesskapet, behandles annerledes enn premier som medlemmet betaler selv. Dette kan skje ved at det etableres to pensjonskonti for hvert medlem:

• En alderspensjonskonto der premien dekkes av omsetningsavgiften. Denne delen av pensjonen følger regelverket for engangsbetalte alderspensjoner. Midlene på denne kontoen med renter betraktes da som en forsikringskonto med full dødelighetsarv, dvs. at midlene ved dødsfall går tilbake til fellesskapet.

• En innskuddskonto som fiskeren betaler premie til selv. Denne delen følger regelverket for innskuddspensjoner. Midlene på denne kontoen, med renter, betraktes da som sparing til egen pensjon. Ved dødsfall går midlene til de etterlatte.

Fiskernes situasjon med varierende lottinntekter av fiske kan tilsi at de gis mulighet til å skyte inn tilleggsmidler, og at det utformes regler om dette i tråd med det som gjelder etter lov om innskuddspensjon.

Fra 60 til 67 år utbetales det pensjon i forhold til summen av midlene som er samlet opp på begge konti. For alderspensjonskontoen er det fortsatt dødelighetsarv, mens midlene på innskuddskontoen går til de etterlatte ved dødsfall.

Utvalget drøfter hvordan omsetningsavgiften bør fordeles mellom medlemmene dersom det etableres en fondsbasert ordning. Dette vil gjelde de midlene som skal finansiere alderspensjonskontoen. Alternativene er

• full utjevning, dvs. at inntektene fra omsetningsavgiften i et kalenderår fordeles likt på alle de medlemmene som har betalt egenpremie det året

• en helt individuell løsning, der omsetningsavgiften fordeles på den enkelte fiskeren i henhold til den lotten han mottar/verdiskapningen i vedkommende fiske

• delvis utjevning, der en del av avgiften fordeles i henhold til verdiskapingen i fisket.

Et system som spesifiserer omsetningsavgiften på hver fisker etter verdiskapingen i vedkommende fiske, vil innebære en betydelig omlegging av de rutinene man har i dag. Et system med en solidarisk fordeling av avgiften er enklere. Denne type solidaritet er imidlertid lite vanlig i dag. I de fleste næringer står pensjonsytelsene i et mer direkte forhold til inntektene i yrket. Det er naturlig at det solidariske systemet beholdes dersom næringen ønsker det.

Regulering av en løpende fondsbasert pensjon vil skje i samsvar med overskuddet på pensjonsmidlene i året. Det er visse begrensninger dersom avkastningen er høyere enn økningen av G i vedkommende år (eventuelt en periode på tre år).

Samordningslovgivningen gjelder ikke for fondsbaserte pensjoner etter lov om foretakspensjon og lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold. Dette skyldes at det gjennom lovreglene er begrensninger for hvilke ytelser som kan samles opp. Det forutsettes at en fondsbasert fiskerpensjon også vil være tilpasset dette regelverket.

Kapitalforvaltningen er en sentral del av administrasjonen av en fondsbasert pensjonsordning. En fondsbasert fiskerpensjonsordning med en alderspensjonskonto og en innskuddskonto, som i hovedsak etableres i samsvar med lovgivningen om foretakspensjon og innskuddspensjon, åpner for flere muligheter for forvaltning av midlene. Dette kan skje felles for alle i en kollektiv ordning, eller individuelt etter det enkelte medlemmets ønske.

I en individualisert ordning kan midlene for yngre medlemmer plasseres slik at de er mer utsatt for svingninger i verdiene (høyere risiko) enn for eldre medlemmer. Dette vil normalt vil gi en høyere avkastning over tid. Det kan være naturlig å tenke seg at midlene på alderspensjonskontoen plasseres med felles forvaltningspolitikk, mens midlene på innskuddskontoen plasseres etter ønske fra det enkelte medlem innenfor gitte rammer.

Det er foretatt beregninger som viser hvordan finansforvaltningen påvirker størrelsen på pensjonene ved en samlet premie per medlem på 7 000 kroner i året. En person som for eksempel blir medlem av ordningen som 30-åring, vil i løpet av 30 år ha opptjent en årlig pensjon på om lag 58 000 i faste kroner dersom årlig avkastning er 3 prosent. Er avkastningen 5 prosent eller 7 prosent, vil han ha opptjent pensjon på henholdsvis om lag 83 000 kroner og om lag 121 000 kroner. Dette er basert på full dødelighetsarv. Hvis egeninnskuddene skal gå til de etterlatte ved død, blir pensjonene om lag 10 prosent lavere.

Ved en overgang til en fondsbasert ordning vil en rekke fiskere ha opptjent rettigheter i dagens pensjonstrygd for fiskere. En mulig overgangsløsning er at alle som er over 55 år (medregnet de som har løpende pensjon) får pensjonen utbetalt etter tidligere regler. Det samme gjelder yngre personer som ikke arbeider som fiskere etter omleggingen. De som er under 55 år og som er fiskere etter omleggingen (også de som gjenopptar yrket), blir med i den nye ordningen. De får omregnet sine rettigheter i den gamle ordningen til et kontantbeløp som fordeles med halvparten på alderspensjonskontoen og halvparten på innskuddskontoen.

Det ble gjennomført beregninger i 1998 som viste at ved en slik overgang var det nødvendig med et fond på om lag 1,7 milliarder kroner. Dermed ville det ved en overgang på det tidspunkt være et underskudd i dagens ordning på om lag 1 milliard kroner. For å finansiere en overgang er man avhengig av en inndekning gjennom økt omsetningsavgift, økt medlemsinnskudd og/eller andre tilskudd.

1.4.3 En kombinert fiskerpensjonsordning

I kapittel 9 skisserer utvalget en fiskerpensjonsordning fra 60 til 67 år basert på en kombinasjon av dagens statsgaranterte ordning og en fondsbasert ordning.

Ordningen består av:

• En fastpensjon som er statsgarantert og finansiert etter utligningsprinsippet gjennom avgift på omsetning av fisk, samt en del av likviditetsfondet.

• En innskuddspensjon der pensjonsordningen er sikret gjennom full fondsdekning. Den finansieres ved innskudd fra fiskerne og resten av likviditetsfondet. Det forutsettes at fiskernes innskudd er 5 000 kroner per år.

For å tjene opp andeler i den statsgaranterte pensjonen i et år, må fiskeren betale innskuddet til innskuddsordningen.

Full fastpensjon opptjenes etter 30 år, som i dag. Den kan f.eks. settes til 3/4 av grunnbeløpet (G), dvs. i 2002 ca. kr 40 600 per år. Det gjøres ingen vesentlige endringer i reglene for tilbakebetaling av premie eller i minstekrav til tjenestetid for å få pensjon. Fastpensjonen samordnes med folketrygdens pensjoner som i dag.

Innskuddspensjonen følger i all hovedsak reglene i lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold (innskuddspensjonsloven). Denne delen finansieres ved at hver fisker gjør årlige innskudd på egen konto samt av avkastningen på fondsmidlene. Den delen av dagens likviditetsfond som ikke er disponert til fastpensjonen, følger dessuten med til denne ordningen. Midlene fordeles på de eldste medlemmenes konti etter at en overgangsperiode er avviklet og den nye ordningen stabilisert. Ved å prioritere de eldste medlemmene vil også disse sikres en pensjon som minst er lik dagens pensjonstrygd. Denne delen av pensjonen utbetales også ved kortvarig medlemskap. Det er ingen samordning med folketrygdens ytelser. Ved dødsfall utbetales oppsamlet kapital med renter til de etterlatte.

Fiskernes situasjon med varierende lottinntekter av fiske kan tilsi at de gis mulighet til å skyte inn tilleggsmidler, og at det utformes regler om dette i tråd med det som gjelder etter lov om innskuddspensjon.

Størrelsen på samlet kombinert fiskerpensjon vil avhenge av avkastningen på pensjonsmidlene, og av alderen ved omleggingen. En person som for eksempel er 30 år ved omleggingen, vil kunne forvente en pensjon på om lag 108 000 kroner ved 3 prosent realrente. Dette forutsetter at det opptjenes pensjon kontinuerlig fram til 60 år.

Overgangen fra dagens ordning kan legges opp slik at alle medlemmene som er over 55 år på overgangstidspunktet beholder dagens ordning. Det samme gjelder yngre personer som har forlatt fiskeryrket. Medlemmer yngre enn 55 år, og tidligere medlemmer som gjenopptar yrket senere, går inn i det nye systemet.

Overgangen til en kombinert pensjonsordning krever at man kan finansiere en overgangssituasjon der ingen skal gå ned i pensjon i forhold til dagens pensjonstrygd. Samtidig må det legges til rette for at man for framtiden har en tilnærmet uavhengig finansiering av fastpensjonen og innskuddspensjonen.

For å finansiere en kombinert pensjonsordning med en fastpensjon på for eksempel 3/4 G er det nødvendig at det settes av 240 mill. kroner av likviditetsfondet for å dekke en del av underskuddet i den statsgaranterte delen i de første årene. Videre settes det av 410 mill. kroner for å sikre pensjonene i innskuddsordningen. Hele dagens likviditetsfond er da disponert.

Dette er ikke tilstrekkelig til å finansiere overgangen fra dagens ordning til en kombinert pensjonsløsning. Det vil være nødvendig med en tilleggsfinansiering gjennom en høyere omsetningsavgift, et høyere medlemsinnskudd og/eller et kontanttilskudd.

Utvalget har foretatt beregninger over hvordan økonomien i den statsgaranterte ordningen vil utvikle seg i en 17-årsperiode under visse forutsetninger, blant annet at verdien av fiskeomsetningen vokser årlig med 4 prosent, at grunnbeløpet (G) øker årlig med 4 prosent og at avkastningen av fondsmidlene er på 7 prosent p.a. Beregningene er gjennomført for varierende størrelse på fastpensjonene, henholdsvis 1/2 G, 2/3 G, 3/4 G, 7/8 G og 1 G. For hvert alternativ er omsetningsavgiften midlertidig satt til henholdsvis 0,25 prosent, 0,35 prosent og 0,5 prosent av avgiftsgrunnlaget. Videre er det satt av en startkapital, slik at ordningen med en stabil sats for omsetningsavgiften, forventes å gi dekning for fastpensjonene.

Alternativene med høyest fastpensjon krever minst kapitaltilskudd, og overgangen fra dagens system blir lettere. Imidlertid vil bidraget fra omsetningsavgiften bli mer bundet opp til å finansiere høyere fastpensjon. Systemet vil da bli mer sårbart ved en svakere utvikling i fiskeomsetningen enn forutsatt. De laveste fastpensjonene vil på den annen side kreve en høy innskuddspensjon for at den kombinerte ordningen skal gi en samlet pensjon på dagens nivå.

Alternativet med en fastpensjon på 3/4 G og en startkapital på 240 mill. kroner vil i følge beregningene ha økonomisk balanse etter 14-15 år dersom for eksempel omsetningsavgiften midlertidig forhøyes til 0,5 prosent av avgiftsgrunnlaget for dette tidsrommet, eventuelt må startkapitalen forhøyes, f. eks. kombinert med økte løpende inntekter. Beregningene bygger imidlertid på flere usikre forutsetninger. Blant annet vil behovet for tilleggsfinansiering være avhengig av hvor stor veksten i fiskeomsetningen blir.

For å etablere en kombinert ordning vil det være nødvendig med en særlov.

Den kombinerte løsningen vil bygge bro mellom ønsket om å beholde en statsgarantert pensjon som et fundament og en personlig sparing for den enkelte fisker. Man vil blant annet få en betydelig bedre pensjon for fiskere som arbeider i yrket hele livet, en pensjon også til personer som er mindre enn 15 år i yrket og en ytelse til etterlatte.

Det er en svakhet at dagens omsetningsavgift ikke er tilstrekkelig til å dekke kostnadene ved den statsgaranterte delen av pensjonen, inkludert utbetalinger etter dagens system til medlemmer over 55 år. Dette gjør det nødvendig å øke inntektene en periode, for eksempel ved å øke omsetningsavgiften, øke medlemsinnskuddet og/eller ved at det skytes inn andre midler for å lette overgangen.

1.5 Sammenligning mellom alternative fiskerpensjonsordninger

I kapittel 10 sammenligner utvalget alternativene slik de er framstilt i kapitlene 7-9.

Sammenligning av vilkår og ytelser

• Omfanget er det samme i alle alternativene, og bygger på blad B i fiskermanntallet.

• Pensjonsalderen er 60 år i alle alternativene, og pensjonen løper til 67 år.

• Medlemstid for rett til pensjon vil fortsatt være 750 uker i en fortsettelse av någjeldende ordning. I en fondsbasert ordning vil det opptjenes pensjon etter ett års medlemskap. Den kombinerte løsningen vil følge dagens ordning for den statsgaranterte delen og gi pensjon for all oppsparing i innskuddsdelen.

• Etter alle alternativer kan man ha inntekt som pensjonist i hvilket som helst yrke.

• Opptjening av pensjon skjer ved en fortsettelse av dagens ordning uavhengig av premien, men avhengig av opptjeningstiden inntil 30 år. Ved en fondsbasert ordning skjer opptjeningen gjennom innbetaling av premie til innskuddsdelen og gjennom den andelen av omsetningsavgiften som tilføres alderspensjonskontoen. I den kombinerte ordningen skjer opptjeningen dels etter prinsippet for dagens ordning (fastpensjonen), dels ved oppsparing gjennom innskudd.

• Beregning av pensjonen vil ved en fortsettelse av dagens ordning skje ved at den utgjør et fastsatt beløp (1,6 G), eventuelt en forholdsmessig del av dette. I en fondsbasert ordning beregnes pensjonene ut fra innskuddene og avkastningen. Dessuten vil det ha betydning om det er dødelighetsarv i ordningen. I en kombinert ordning vil fastpensjonen beregnes etter prinsippene for dagens ordning. Størrelsen på innskuddspensjonen vil avhenge av innskuddene og avkastningen.

• Regulering av dagens pensjon skjer gjennom at grunnbeløpet reguleres. I en fondsbasert ordning vil reguleringen avhenge av overskuddet. I en kombinert løsning vil reguleringen skje ved en kombinasjon av G-regulering og regulering i samsvar med overskuddet i innskuddsdelen.

• Dagens ordning gir ikke ytelser til etterlatte. I den fondsbaserte løsningen vil den delen som samles opp ved egne innskudd kunne tilfalle de etterlatte. I en kombinert løsning vil verdien av innskuddene med renter tilfalle de etterlatte.

• I en fortsatt statsgarantert ordning vil det skje samordning. Tilpassingen til uførepensjon fra folketrygden kan enten skje som i dag, eller det kan gis et visst beløp i fiskerpensjon i tillegg til uførepensjonen. I en fondsbasert løsning gjelder regler som begrenser hvilke ytelser som kan samles opp, men det skjer ingen beløpsmessig samordning. I en kombinert løsning vil den delen som er statsgarantert være gjenstand for samordning.

Sammenligning av finansieringen av ytelsene

• I alle alternativer finansieres ordningen av næringen. I dagens ordning er pensjonene sikret ved statsgaranti, i den fondsbaserte ordningen gjennom oppsamling av nødvendig kapital og i den kombinerte ordningen ved en kombinasjon av statsgaranti og oppsamling av kapital.

• Omsetningsavgiften forutsettes opprettholdt uansett alternativ.

• Ved en fortsettelse av dagens statsgaranterte ordning vil det i tillegg til omsetningsavgiften betales en medlemspremie. Økonomien i ordningen er ikke i balanse, og det er nødvendig å forbedre finansieringen. Eventuelle forbedringer i ordningen må finansieres i tillegg.

• Ved en fondsbasert løsning vil medlemmene finansiere innskuddsdelen direkte. En overgang til en slik løsning er problematisk på grunn av store overgangskostnader.

• I en kombinert løsning vil også medlemmene finansiere en innskuddsdel. Man er også her avhengig av å få finansiert en overgangsperiode.

1.6 Sammendrag av utvalget vurdering og forslag

Utvalgets vurdering og forslag framgår av kapittel 11. I samsvar med mandatet har utvalget lagt til grunn at fiskerpensjonsordningen skal være en tidligpensjonsordning for fiskere i alderen 60 – 67 år. Utvalget forutsetter at ordningen uansett alternativ fortsatt skal være en pliktig ordning slik næringen ønsker, og omfatte personer som er registrert på fiskermanntallets blad B.

Utvalget legger også til grunn at uansett alternativ er det nødvendig at en spesiell pensjonsordning for fiskere fortsatt baseres på en særlov. For øvrig er det forutsatt i alle alternativene at en del av finansieringen fortsatt skal skje gjennom en avgift på fiskeomsetningen, og i to av alternativene vil det være nødvendig med statsgaranti.

Utvalget mener at det uansett alternativ bør opprettes et styre for ordningen med representanter for alle berørte parter.

Etter å ha sammenlignet de tre alternativene foreslår utvalget enstemmig at man for framtiden går over til en pensjonsjonsordning som kombinerer en statsgarantert fastpensjon som er finansiert av omsetningsavgiften og en fondsbasert innskuddspensjon finansiert ved medlemmenes egne innskudd.

Utvalget antar at denne løsningen er å foretrekke, fordi den åpner for en delvis fondsbasert pensjonsordning uten at overgangsproblemene blir uoverstigelige når man skal finansiere en fondsoppbygging samtidig som man skal dekke tidligere opptjente pensjonsrettigheter.

Den fondsbaserte delen gir en personlig sparing for den enkelte fisker til egen pensjonering. Den oppsparte fondskapitalen med renter vil bli utbetalt som pensjon til medlemmet selv etter kortere medlemskap i ordningen. Dersom medlemmet faller fra før pensjonen er fullt utbetalt, vil fondskapitalen bli utbetalt til de etterlatte i samsvar med lovgivningen. Den fondsbaserte delen vil også bli utbetalt til medlemmer som oppebærer uførepensjon fra folketrygden.

Fondsoppbyggingen vil gjøre pensjonsordningen mer robust overfor demografiske endringer blant fiskerne, og vil føre til at fiskere som arbeider i næringen hele sitt liv vil oppnå en høyere pensjon enn i dag.

Utvalget vil også peke på at på grunn av de varierende inntektene i næringen, bør det legges til rette for at medlemmene kan betale høyere innskudd i gode lottår.

Den statsgaranterte fastpensjonen forutsettes finansiert helt ut av omsetningsavgiften, og kan for eksempel ligge på 3/4 av grunnbeløpet (G). Dette bør vurderes nærmere når finansieringen av ordningen er avklart.

Utvalget har lagt til grunn at medlemmer som er eldre enn 55 år ved omleggingen, beholder ytelser beregnet etter dagens system. Med en fastpensjon på 3/4 G vil omsetningsavgiften etter utvalgets beregninger ikke være tilstrekkelig til å dekke hele den statsgaranterte pensjonen i de første 10-15 årene fordi man også må dekke pensjon beregnet etter dagens system for de eldste medlemmene. I denne perioden vil det være nødvendig med en tilleggsfinansiering gjennom at omsetningsavgiften forhøyes, ved at det betales en høyere medlemsavgift, eventuelt at det også tilføres midler fra andre kilder.

Det er tatt inn særuttalelser fra utvalgsmedlemmer i punkt 11.3 i utredningen.