7 Fortsettelse av dagens pensjonstrygd for fiskere

7.1 Innledning

I dette kapitlet legger utvalget fram en utredning av en videreføring av dagens sosiale og statsgaranterte fiskerpensjonsordning. Det følger av mandatet at utvalget skal legge til grunn at fiskerpensjonen fortsatt skal være en tidligpensjonsordning fra fylte 60 til 67 år, og at den skal finansieres av næringen selv.

Ved utredningen av en fortsettelse av dagens ordning skal utvalget i følge mandatet

«vurdere eventuelle endringer i samordningen med uførepensjon fra folketrygden mv., og om det bør innføres inntektsprøving av pensjonene. Eventuelle endringer må ikke føre til at statens garantiansvar utvides.»

Etter en omtale av personkretsen (7.2) omtales underbalansen i finansieringen av dagens ordning (7.3). Under omtalen av pensjonsytelsen (7.4) presenteres beregninger for hva det vil koste å øke ytelsesnivået, og å senke minstekravet til opptjeningstid for å få pensjon. Modeller for inntektsprøving blir drøftet, herunder en ordning med et inntektsprøvd tillegg til fiskerpensjonen. Videre drøftes spørsmålet om samordning med uførepensjon (7.5) og refusjon av medlemspremie (7.6). Endelig omtales finansieringen av dagens ordning (7.7), der det blant annet oppsummeres hva eventuelle endringer i regelverket vil koste.

7.2 Personkrets

Fiskernes organisasjoner har tidligere gitt uttrykk for at de ønsker at pensjonsordningen fortsatt skal være obligatorisk. I samsvar med dette legger utvalget til grunn at dersom den nåværende ordningen blir videreført, skal den fortsette som en pliktig ordning for heltidsfiskere.

Det er i dag visse unntak fra det pliktige medlemskapet. Dette gjelder blant annet pensjonister, personer som fyller vilkårene for pliktig medlemskap første gang etter fylte 46 år og medlemmer i andre likeverdige pensjonsordninger, særlig pensjonstrygden for sjømenn. På den annen side er det adgang til frivillig medlemskap for visse grupper med tilknytning til fiskeryrket, men som ikke omfattes av trygdeplikten. Utvalget legger til grunn at dagens regler om unntak fra pliktig medlemskap og om adgangen til frivillig medlemskap opprettholdes. Det samme gjelder ordningen med premiefritak for vernepliktige og visse skoleelever.

Medlemskapet i pensjonstrygden for fiskere er i dag knyttet til blad B i fiskermanntallet, se nærmere kapittel 3 der dagens ordning beskrives og kapittel 6, punkt 6.5 der fiskermanntallet som grunnlag for medlemskap i fiskerpensjonsordningen drøftes særskilt.

Utvalget legger til grunn at fiskermanntallet også i framtiden vil kunne være egnet for å fastslå hvem som er yrkesfiskere. Både praksis ved føring av manntallet og kriteriene for å stå på blad B i manntallet bør gjennomgås og innskjerpes. Utvalget forutsetter at blad B i fiskermanntallet i framtiden bare omfatter de som har fiske som hovedyrke.

7.3 Underbalansen i dagens ordning

Etter loven finansieres pensjonstrygden for fiskere i dag av en medlemspremie og av en avgift på førstehåndsomsetningen av fisk. Dessuten har likviditetsfondet i de senere årene dekket en betydelig del av trygdens utgifter, og dermed bidratt til å holde næringens utgifter nede. Som opplyst under beskrivelsen av pensjonstrygden for fiskere i kapittel 3, var det tidligere flere finansieringskilder for trygden. Før den ble opphevet fra 1. januar 1993 var utførselsavgiften den viktigste finansieringskilden for pensjonstrygden, og innbrakte et beløp som var om lag 50 prosent høyere enn de samlede pensjonsutgiftene. Pensjonstrygdens likviditetsfond er således i det vesentlige bygd opp av utførselsavgiften. Dessuten ble midlene i det tidligere Sosialfondet overført til likviditetsfondet i 1994 med om lag 70 mill. kroner.

Gitt at den nedgangen i fondsmidlene som har funnet sted de senere årene fortsetter, er det nødvendig at pensjonstrygden øker inntekter med anslagsvis 11-12 mill. kroner i året for at inntekter og utgifter skal være i årlig balanse, slik at man unngår at likviditetsfondet reduseres ytterligere. Dette vil kreve at medlemspremien isolert sett økes med om lag 1 400 kroner eller at omsetningsavgiften økes med 0,11 prosentpoeng av avgiftsgrunnlaget (førstehåndsverdien av fiskeomsetningen). Eventuelt kan det skje en fordeling, slik at medlemspremien for eksempel økes med 700 kroner og omsetningsavgiften med 0,05 prosentpoeng av avgiftsgrunnlaget. Dette gjelder dersom ytelsene er som i dag. Eventuelle forbedringer i ordningen må finansieres i tillegg.

7.4 Pensjonsytelsene

7.4.1 Innledning

Som omtalt i kapitel 3 utgjør en fullt opptjent fiskerpensjon 1,6 ganger folketrygdens grunnbeløp, dvs. 86 672 kroner i året fra 1. mai 2002.

I kapittel 6, punkt 6.3 er resultatene av undersøkelser som er foretatt av fiskeres og fiskerpensjonisters inntektsforhold i 2000 gjengitt. Undersøkelsene gjelder personer oppført på blad B i fiskermanntallet i alderen 50-66 år.

Undersøkelsene viser at inntektene er svært varierende, og at det fortsatt er mange som står i fiskermanntallet og har inntekt av fiske etter fylte 60 år. Inntektene i fiske går gradvis ned etter hvert som fiskerne blir eldre, men det er ikke noe markant endring i inntektsnivået rett etter 60 år i forhold til rett før denne alderen.

Når en holder utenfor personer med 20 prosent størst avvik i inntekten, var gjennomsnittlig næringsinntekt i fiske for aldersgruppen 50-59 år om lag 194 700 kroner i 2000. For personer i alderen 60-66 år var den om lag 92 500 kroner, dvs. om lag 47,5 prosent av inntekten for den første gruppen. Dersom en også tar med inntekt som er registrert som lønnsinntekt (herunder hyreinntekt), var gjennomsnittlig inntekt i alderen 50-59 år om lag 259 500 kroner, og i alderen 60-66 år om lag 110 800 kroner. Inntekten for personene i alderen 60-66 år var da gjennomsnittlig 42,7 prosent av inntekten for personene i alderen 50-59 år.

Når gjennomsnittlig fiskerpensjon i alderen 60-66 år tas med, hadde fiskerpensjonistene som gruppe et inntektsnivå på i alt 78,8 prosent av nivået næringsinntekten i fiske utgjorde i alderen 50-59 år. De som hadde fullt opptjent fiskerpensjon hadde gjennomsnittlig 87,8 prosent av inntektsnivået i forhold til næringsinntekten i fiske for aldersgruppen 50-59 år.

Formålet med fiskerpensjonen er å være en nedtrappingspensjon. Helt siden fiskerpensjonsordningen ble opprettet har det derfor vært høve til å ha inntekt, blant annet gjennom fortsatt fiske, ved siden av pensjonen. Selv om det er store variasjoner pensjonistene imellom, må en kunne konstatere at pensjonsnivået etter en gjennomsnittsbetraktning er rimelig bra ut fra det som har vært intensjonen med fiskerpensjonsordningen. Dersom pensjonsnivået likevel økes noe, vil dette føre til merutgifter, se nedenfor (punkt 7.4.2).

7.4.2 Utgifter ved å øke pensjonsnivået

En generell økning av pensjonsnivået vil føre til store merutgifter for pensjonstrygden for fiskere. Det er foretatt beregninger over pensjonstrygdens utgifter dersom en fullt opptjent fiskerpensjon økes fra 1,6 til to ganger folketrygdens grunnbeløp uten at reglene ellers endres, dvs. en økning av pensjonsnivået på 25 prosent til 108 340 kroner i året. Dette vil gi merutgifter på om lag 25 mill. kroner i året. For å finansiere disse utgiftene må medlemspremien isolert sett økes med om lag 2 900 kroner eller omsetningsavgiften forhøyes med 0,22 prosentpoeng av avgiftsgrunnlaget. Eventuelt kan medlemspremien forhøyes med om lag 1 500 kroner og omsetningsavgiften med 0,11 prosentpoeng av avgiftsgrunnlaget.

7.4.3 Nærmere om opptjeningstiden

Opptjeningstiden for å få rett til full pensjon fra pensjonstrygden for fiskere, 1560 premieuker (30 år), svarer til det som vanligvis kreves i tjenestepensjonsordninger når vedkommende er medlem på det tidspunktet han eller hun oppnår pensjonsalderen. I tjenestepensjonsordninger i offentlig sektor er det slik at dersom medlemskapet har opphørt før pensjonsalderen, øker kravet til opptjeningstid fra 30 til maksimalt 40 år. I pensjonstrygden for fiskere skal full opptjeningstid alltid settes til 1560 uker (30 år). Ved redusert opptjeningstid beregnes pensjonen forholdsmessig (antall 1560-deler av full pensjon). Dette gjelder også for personer som har forlatt fiskeryrket før pensjonsalderen. På dette punkt er således reglene i pensjonstrygden for fiskere gunstigere enn for medlemmer i tjenestepensjonsordningene i offentlig sektor.

På den annen side er minstekravet til tjenestetid for å få pensjon fra pensjonstrygden for fiskere høyt. Det er 750 premieuker (nær 15 år), mens det til sammenligning gis pensjon etter 3 års tjenestetid i tjenestepensjonsordninger i offentlig sektor og etter ett år i privat sektor. De lovfestede tidligpensjonsordningene for sjømenn og skogsarbeidere har også høye minstekrav for rett til pensjon, henholdsvis 150 pensjonsgivende fartsmåneder og 750 premieuker.

Pensjonstrygden for fiskere har i alle år vært finansiert av næringen selv, med betydelig fellesfinansiering. Midlene som er til rådighet, benyttes til en tidligpensjon som gjør det mulig for personer som har vært yrkesfiskere over lengre tid å nedtrappe arbeidsinnsatsen fra 60 år, mens alderspensjon fra folketrygden først kan gis fra fylte 67 år.

Personer med tilknytning til fiskeryrket i mindre enn 750 uker vil i praksis ha hatt andre yrker det meste av yrkeslivet, og man har lagt til grunn at de ikke har det samme behovet for tidligpensjon. Eventuelt kan de ha rett til tidligpensjon i sitt nåværende yrke, for eksempel gjennom AFP-ordningen. På den annen side har også de som har en kortere medlemstid enn 750 uker deltatt i finansieringen av ordningen. Det kan hevdes at de derfor bør motta en forholdsmessig avkortet pensjon. De som ikke oppnår minstekravet for rett til fiskerpensjon på 750 premieuker, vil isteden få refundert en del av medlemspremien uten renter.

Høyeste beløp som ytes i fiskerpensjon i dag, 1,6 G, er 86 672 kroner per år (7 223 kroner per måned), mens minstepensjonen etter en opptjeningstid på 750 uker, er 41 669 kroner per år (3 472 kroner per måned). Dersom kravet til minste tjenestetid for å få pensjon reduseres, må pensjonen for nye grupper pensjonister finansieres ved økte inntekter for pensjonstrygden.

Det er foretatt beregninger over kostnadene ved å sette ned minstekravet til tjenestetid for å få rett til fiskerpensjon til henholdsvis 10 år (520 uker) og 5 år (260 uker).

Settes minstekravet ned til 10 år, vil den minste fiskerpensjonen utgjøre 28 891 per år

(2 408 kroner per måned). Dersom det blir mulig å få fiskerpensjon etter 5 års opptjening, vil minstepensjonen bli 14 445 kroner per år (1 204 kroner per måned).

Med et grunnbeløp på 54 170 kroner vil de årlige merkostnadene ved å senke minstekravet til 10 års opptjeningstid bli om lag 17,1 mill. kroner. Dersom kostnadene finansieres ved økt medlemspremie, må premien økes med om lag 2 000 kroner per person. Skulle merutgiftene i sin helhet finansieres ved omsetningsavgift, vil den måtte øke med 0,15 prosentpoeng av avgiftsgrunnlaget. Eventuelt kan de beregnede kostnadene fordeles slik at medlemspremien for eksempel økes med 1 000 kroner og omsetningsavgiften med 0,08 prosentpoeng av avgiftsgrunnlaget.

Senkes minstekravet helt ned til 5 års opptjening (260 uker), er de årlige merutgiftene for pensjonstrygden beregnet til om lag 34,5 mill. kroner. Skal fiskerne betale hele regningen gjennom medlemspremien, må premien mer enn fordobles. Den må økes med om lag 4 100 kroner i året. Skal omsetningsavgiften dekke en slik utgiftsøkning, må den forhøyes med om lag 0,31 prosentpoeng av avgiftsgrunnlaget (førstehåndsomsetningen). Eventuelt kan kostnadene fordeles, for eksempel ved at medlemspremien økes med 2 100 kroner i året og omsetningsavgiften med 0,15 prosentpoeng av avgiftsgrunnlaget.

7.4.4 Inntektsprøving

Etter mandatet skal utvalget vurdere om man bør innføre en inntektsprøving av fiskerpensjonen. Dette har bl.a. sammenheng med kritikken av samordningen med uførepensjon fra folketrygden, der det er pekt på at fiskerpensjonen faller bort dersom pensjonisten har full uførepensjon fra folketrygden, mens det er mulig å ha høye inntekter ved siden av fiskerpensjonen uten at pensjonen reduseres.

I pensjonssystemet er det en del regler om inntektsprøving. Inntektsprøving av pensjoner skjer normalt i forhold til pensjonsgivende inntekt (dvs. arbeidsinntekt) som pensjonisten har ved siden av pensjonen. Reglene er utformet på ulike måter.

En modell for inntektsprøving går ut på at pensjonisten kan ha en viss inntekt uten at pensjonen reduseres (fribeløp). Har pensjonisten inntekt ut over fribeløpet, går en del av den overskytende inntekten til fradrag i pensjonen. Pensjonen vil da bli redusert, og kan falle helt bort dersom inntekten er høy nok. I de tilfellene der det er inntektsprøving i folketrygden, benyttes denne modellen, se boks 7.1.

Det er foretatt beregninger som viser hvordan inntektsprøvingen kan virke dersom en benytter samme regel som for folketrygdens alderspensjon mellom 67 og 70 år, dvs. at pensjonen ikke reduseres hvis den pensjonsgivende inntekten er mindre enn 2 G (108 000 kroner etter avrunding), og at 40 prosent av overskytende inntekt går til fradrag i pensjonen.

Beregningene gjelder full fiskerpensjon, 86 672 kroner, gjennomsnittlig fiskerpensjon, 63 300 kroner og minste ordinære fiskerpensjon, 41 669 kroner. Beregningene viser hvor stor inntekten må være for at pensjonsutbetalingen halveres og for at pensjonsutbetalingen skal falle helt bort. Resultatene er vist i tabell 7.1.

Det er anslått at dersom inntektsprøvingen skjer på denne måten, og hvis atferdsmønsteret til fiskerpensjonistene ikke endrer seg, vil fiskerpensjonene gjennomsnittlig bli redusert med 22 000 kroner i året, dvs. at pensjonstrygden for fiskere vil få redusert sine årlige utgifter med om lag 37 mill. kroner.

En annen mulighet er å vurdere om det skal gis et tillegg til pensjonen, som eventuelt kan inntektsprøves. I pensjonstrygden for sjømenn er det innført en slik ordning for pensjonister som har vært yrkessjømenn fram til/fram mot pensjonsalderen. Tillegget er innført som en midlertidig ordning, mens private pensjonsordninger som skal supplere sjømannspensjonen er under oppbygging. Tillegget ytes ikke til pensjonister som har en inntekt ved siden av pensjonen som overstiger to ganger folketrygdens grunnbeløp.

Det kan tenkes innført en ordning med et tillegg til fiskerpensjonen for personer som har en inntekt på opptil to ganger grunnbeløpet. Dersom tillegget settes til 0,4 ganger folketrygdens grunnbeløp (G), vil de som får tillegget få en samlet pensjon på to ganger G, dvs. i alt 108 340 kroner i året, når fiskerpensjonen er fullt opptjent.

Dersom det forutsettes at om lag halvparten av fiskerpensjonistene har inntekt under to ganger grunnbeløpet, og det settes vilkår om tilknytning til yrket nær opp til pensjonsalderen, kan det grovt anslås at om lag en fjerdedel av det totale antallet fiskerpensjonister vil omfattes av en slik ordning. Utgiftene til å finansiere tillegget kan anslås til om lag 6-7 mill. kroner per år. En økning av medlemspremien for å finansiere dette kan isolert sett anslås til 800 kroner i året. Alternativt kan omsetningsavgiften økes med 0,05 prosentpoeng av avgiftsgrunnlaget, eller utgiftene fordeles på økt medlemspremie og omsetningsavgift.

Ettersom pensjonstrygden for fiskere skal være en nedtrappingspensjon, kan det hevdes at inntektsprøving ikke passer. Det er ikke logisk å foreta inntektsprøving mot inntekt som det er forutsatt at pensjonisten skal ha i nedtrappingsfasen.

Dersom en ser fiskerpensjonen og annen inntekt i sammenheng, vil en inntektsprøving av fiskerpensjonen i praksis bety økt effektiv marginalskatt på andre inntekter. Når en øker arbeidsinnsatsen, reduseres pensjonen. Dersom det innføres inntektsprøving av fiskerpensjonen, vil det derfor i mindre grad lønne seg å arbeide.

Ved en vurdering av om det er ønskelig å innføre en ordning med et inntektsprøvd tillegg til pensjonen, må det tas hensyn til at det vil skje en forskjellsbehandling fiskerne imellom. Dessuten må det tas hensyn til at det er byrdefullt å administrere ordninger med inntektsprøving. Dette skyldes at løpende inntektsprøving må basere seg på opplysninger fra pensjonisten selv, som ofte vil være mer eller mindre velfunderte antakelser om hvordan inntektene vil bli. Det vil være nødvendig å etterprøve opplysningene det påfølgende året, når ligningen foreligger. Resultatet vil kunne slå begge veier. I noen tilfeller må det etterbetales pensjon. I andre tilfeller må en del av fjorårets utbetaling kreves tilbake.

7.5 Samordning med folketrygdens uførepensjon mv.

7.5.1 Innledning

Etter fiskerpensjonsloven § 8 ytes det ikke fiskerpensjon til den som har uførepensjon, foreløpig uførestønad, rehabiliteringspenger og attføringspenger fra folketrygden for hel uførhet. Ved gradert ytelse fra folketrygden faller fiskerpensjonen delvis bort. Tilsvarende regler gjelder for den som har avtalefestet pensjon som det kan godskrives pensjonspoeng for. Tilpassingen til ovennevnte ytelser fra folketrygden og avtalefestet pensjon skjer på samme måte for sjømannspensjonen og skogsarbeiderpensjonen (som er under avvikling, se kapittel 5, punkt 5.7).

Som det framgår av beskrivelsen av dagens pensjonstrygd for fiskere i kapittel 3, ble regelen om at fiskerpensjonen skal falle bort innført fra 1. januar 1961, samtidig med at lov om uføretrygd trådte i kraft. Begrunnelsen var at uføretrygden skulle gis etter samme satser som alderstrygden, og at det var bestemt at de reglene som inntil da hadde vært gjeldende for samordning av forskjellige pensjons- og trygdeytelser med alderstrygden også skulle gjelde pensjonister som fikk uføretrygd. Da folketrygden ble innført fra 1. januar 1967, og bl.a. avløste lovene om alderstrygd og uføretrygd, ble bestemmelsen om at fiskepensjonen faller bort videreført. Bestemmelsen ble senere utvidet til også å omfatte personer som har avtalefestet pensjon (AFP). Ordningen med at fiskerpensjonen skal falle bort i den utstrekning pensjonisten har uførepensjon m.m. har betydd en vesentlig avlastning for pensjonstrygdens økonomi, og har således bidratt til at det har vært mulig med forbedringer i ordningen uten å øke næringens utgifter til finansiering ytterligere.

Hjemmelen for denne typen tilpassing av pensjons- og trygdeytelser er ikke gitt i samordningsloven, men i de enkelte lovene om pensjonstrygd for henholdsvis sjømenn, fiskere og skogsarbeidere. Det er vanlig å kalle også tilpassingen mellom ytelser etter bestemmelser i de enkelte pensjonslovene for samordning. Reglene bygger på at det samme pensjonsbehovet ikke skal dekkes flere ganger, noe som også er intensjonen bak samordningsloven. For pensjonstrygden for fiskere er det, som en del av samordningen, bestemt at dersom det ytes gradert uførepensjon mv., skal fiskerpensjonen ikke beregnes etter et lavere antall premieuker enn 1100. Denne regelen fører til at for personer med opptjeningstid nær minstekravet (750 uker), er samordningen gunstigere enn ellers ved gradert uførepensjon fra folketrygden.

7.5.2 Generelt om samordning av tjenestepensjon

Samordningslovens regler om samordning av tjenestepensjon med andre pensjoner som går inn under loven, bygger på det prinsippet at dersom ordningene hver skal gi full pensjonsdekning, skal samlet pensjon begrenses til full pensjon i den beste ordningen. Reglene er ulikt utformet for de forskjellige konstellasjonene, og i en del tilfeller gis det et såkalt «samordningstillegg».

Dersom tjenestepensjonen skal samordnes med pensjon fra en personskadetrygd (krigspensjon eller pensjon etter eldre yrkesskadetrygdlovgivning), skal samlet pensjon (tjenestepensjon + personskadetrygd) ikke overstige full pensjon fra den beste ordningen med tillegg av et beløp som utgjør av folketrygdens grunnbeløp («samordningstillegg»). Er summen høyere enn dette «taket», settes tjenestepensjonen ned med det overskytende beløpet.

Reglene om samordning av tjenestepensjon med pensjon fra folketrygden er utformet annerledes. Tjenestepensjonsordningene i offentlig sektor er såkalte bruttoordninger, der pensjonistene er garantert at samlet pensjon (tjenestepensjon etter samordning + folketrygdpensjon) skal utgjøre 66 prosent av pensjonsgrunnlaget (sluttlønnen), forutsatt at tjenestepensjonen er fullt opptjent. Det garanterte samlede pensjonsnivået på 66 prosent av pensjonsgrunnlaget kalles gjerne bruttogarantien.

Folketrygden ligger i bunnen av pensjonssystemet. Da folketrygden ble innført, var det forutsatt at den stort sett skulle dekke befolkningens pensjonsbehov. Folketrygdens opptjenings- og beregningsregler er imidlertid andre enn for tjenestepensjonsordningene. Det er blant annet innebygd omfordelingselementer i folketrygden som tjenestepensjonsordningene ikke har. Kompensasjonsnivået i folketrygden (dvs. pensjon i forhold til tidligere inntekt) er forholdsvis høyt for lave og midlere inntekter, men minsker ettersom inntekten blir høyere. Tjenestepensjonsordningenes oppgave er da å sørge for at pensjonsnivået blir 66 prosent av pensjonsgrunnlaget i den grad ikke alt dekkes opp av folketrygden.

Det er således ikke forutsatt at tjenestepensjonen skal utbetales fullt ut, men at den bare skal dekke opp differansen mellom det bruttogaranterte beløpet og folketrygden. I tilfeller der hele eller mesteparten av det bruttogaranterte beløpet dekkes av folketrygden, kan samordningen føre til at det ikke blir utbetalt noe av tjenestepensjonen, eller at den utbetales med et lavt beløp.

Samordningen skjer ved at det gjøres fradrag i tjenestepensjonen for hele eller deler av pensjonen fra folketrygden (beløpsmessig fradrag). Som hovedregel skal hele tilleggspensjonen gå til fradrag i tjenestepensjonen. For grunnpensjonen er fradraget av grunnbeløpet (G). Når grunnpensjonen er 1 G («enslig pensjonist»), er dermed G fritatt for samordning.

Selv om hovedreglene er enkle, gjelder det en rekke særregler som begrenser fradragene, blant annet ut fra om pensjonene er graderte eller har redusert opptjeningstid, om tjenestepensjonen er opptjent i deltidsstilling, om folketrygden er beregnet etter et høyere inntektsgrunnlag enn tjenestepensjonen bygger på og om folketrygdens tilleggspensjon er opptjent helt eller delvis av pensjonistens avdøde ektefelle. Alt i alt bidrar disse reglene til at samordningen i en del tilfeller er komplisert.

I boks 7.2 er det vist hvordan samordningen av offentlig tjenestepensjon og uførepensjon foretas når det ikke kommer inn kompliserende særregler om begrensning av samordningsfradraget. Det vises hvordan resultatet blir når grunnpensjonen er henholdsvis 1 G og G.

Samlet utbetaling for pensjonisten med selvforsørget ektefelle blir det bruttogaranterte beløpet (66 prosent av pensjonsgrunnlaget i tjenestepensjonsordningen). Den enslige pensjonisten får G i tillegg.

7.5.3 Nærmere om samordning av fiskerpensjonen

Innledning

Reglene om samordning av fiskerpensjon, sjømannspensjon og skogsarbeiderpensjon med folketrygden bygger på en forutsetning om at det ikke er behov for pensjon fra disse sosiale, kollektive førtidspensjonsordningene når pensjonsbehovet dekkes av folketrygden. Tilsvarende gjelder for avtalefestet pensjon.

Sett i forhold til reglene i samordningsloven, er regelen i fiskerpensjonsloven om samordning med uførepensjon mv. enkel å praktisere. Den fører imidlertid til at det ikke kan ytes fiskerpensjon samtidig med 100 prosent uførepensjon fra folketrygden.

Tilpassing av fiskerpensjon til folketrygden – før 1967 til uføretrygden og alderstrygden – har vært begrunnet med at fiskerpensjonen er en sosial ordning som skal dekke pensjonsbehovet for personer som skal nedtrappe arbeidsinnsatsen som fisker, og som ikke har noen annen pensjon å leve av. Det har vært ansett naturlig at midlene som næringen yter til pensjonsformål for fiskerne benyttes til pensjon til tidligere fiskere som ikke har annen pensjon.

I de senere år har regelen om at fiskerpensjonen faller bort når en tidligere fisker får uførepensjon fra folketrygden for hel uførhet, vært utsatt for kritikk. Det har blant annet vært hevdet at det ikke er naturlig å samordne fiskerpensjonen med uførepensjonen overhodet. I så fall anser man uførepensjonen som en erstatning bare for den yrkesinntekten som faller bort mellom fylte 60 og 67 år. Ved en slik betraktningsmåte ser man bort fra at uførepensjonen skal gi kompensasjon hele den inntektsevnen som er falt bort. Pensjonen beregnes ut fra inntektsnivået i tidligere år (gjennomsnittet av de 20 beste poengårene), og er ment å gi en rimelig kompensasjon for at inntektsevnen er falt bort, helt eller delvis, på grunn av uførhet. Å sløyfe samordning vil være et brudd på de prinsippene blant annet samordningsloven bygger på, se punkt 7.5.2 foran. Det har heller aldri vært intensjonen at to pensjoner i det offentlige trygdesystemet skulle gis samtidig.

Det vil for øvrig føre til betydelige utgifter for pensjonstrygden for fiskere dersom fiskerpensjonen skulle løpe uredusert ved siden av uførepensjon fra folketrygden. De totale merkostnadene er beregnet til om lag 36,6 mill. kroner årlig. Dersom dette skulle finansieres bare gjennom medlemspremie, må premien økes med om lag 4 300 kroner i året. Skulle finansieringen isteden skje ved å øke omsetningsavgiften, må den økes med om lag 0,33 prosentpoeng av avgiftsgrunnlaget. Eventuelt kan premien økes med for eksempel 2 200 kroner og omsetningsavgiften med 0,16 prosentpoeng av avgiftsgrunnlaget.

Utvalget har vurdert tre alternativer i forhold til spørsmålet om samordning mellom fiskerpensjon og uførepensjon:

• Ingen endring av dagens regelverk.

• Beløpsmessig samordning med halve uførepensjonen.

• Pensjonisten beholder G av fiskerpensjonen.

Nedenfor gis det en vurdering av de tre alternativene.

Ingen endring av dagens regelverk

Argumentene for å beholde dagens regelverk er at formålet med pensjonstrygden for fiskere nettopp er å dekke behovet for pensjon i en nedtrappingsfase etter et langt arbeidsliv. Fiskerpensjonen skal altså kompensere for at inntektsmulighetene er redusert når en er over 60 år, og gi mulighet for en arbeidsmessig nedtrapping. En person som er 100 prosent uførepensjonert, har fått kompensasjon for bortfall av all arbeidsevne. Pensjonisten har da fått kompensasjon for en full arbeidsmessig nedtrapping. Uførepensjonen er ikke beregnet ut fra inntektsmulighetene slik de er når en er over 60 år, men ut fra inntektsnivået i tidligere år da hele inntektsevnen var i behold (gjennomsnittet av de 20 beste poengårene).

Beløpsmessig samordning med halve uførepensjonen (modell A)

Et argument for å endre samordningen med uførepensjon er at en finner det rimelig at fiskerne får noe igjen for innbetalingene til fiskerpensjonen også når det ytes full uførepensjon fra folketrygden. Selv om samordning generelt begrunnes med at det samme pensjonsbehovet ikke skal dekkes to ganger, er det flere eksempler på samordningsregler der det gis et visst beløp i tillegg til den pensjonen som gir best dekning.

Pensjonstrygden for fiskere finansieres av næringen, og det er et ønske om at samordningen blir lempeligere. De utgiftene dette vil føre med seg må da dekkes inn gjennom økte inntekter.

En lempeligere samordning kan gjennomføres på flere måter. Et alternativ er å gå over til en modell der uførepensjonen eller deler av den går til direkte fradrag i fiskerpensjonen. Dette innebærer at en tilnærmet følger det systemet som gjelder i samordningsloven for samordning av tjenestepensjon med pensjon fra folketrygden.

Uførepensjonen er høyere enn en fullt opptjent fiskerpensjon. Dersom en skal følge samordningslovens hovedregel om at G og hele tilleggspensjonen skal gå til fradrag, vil det sjelden bli noe igjen av fiskerpensjonen.

Det er foretatt beregninger som viser hvordan resultatet blir dersom man gjør halve samordningsfradrag, dvs. at halvparten av G og halvparten av tilleggspensjonen går til fradrag i en fullt opptjent fiskerpensjon. Valg av en slik modell kan begrunnes med at fiskerpensjonen – i motsetning til ordinære tjenestepensjoner – ikke er ment å være en fulltidspensjon, og at pensjonsnivået er tilpasset dette. Dette kan tilsi at samordningsfradragene er lavere enn ved ordinære tjenestepensjoner.

I boks 7.3 er det vist hvordan samordning av fullt opptjent fiskerpensjon med 100 prosent uførepensjon fra folketrygden etter modell A vil virke. Tilleggspensjonene vil ofte variere, og beregningene viser hvordan samordningen etter en slik modell vil slå ut ved forskjellig størrelse på tilleggspensjonen.

Det er forutsatt at pensjonistene har grunnpensjon i folketrygden lik grunnbeløpet (enslig pensjonist). Dersom pensjonisten har ektefelle som er pensjonist eller selvforsørget, blir grunnpensjonen – og dermed samlet pensjon – G mindre, dvs. 13 543 kroner i året. Dette gjelder også i boks 7.4, der det er vist hvordan samordningen blir etter denne modellen dersom fiskerpensjonen ikke er fullt opptjent. Det er forutsatt at det er opptjent 1040 uker (dvs. 20 år) i pensjonstrygden for fiskere.

I tabell 7.5 vises resultatet av beløpsmessig samordning etter en modell med halve samordningsfradrag sammenlignet med dagens regler. I tillegg til beregningene vist i eksemplene ovenfor er det tatt med tilfeller der det er opptjent 780 premieuker (15 år) i pensjonstrygden for fiskere. Videre er det vist hvordan samordningen slår ut ved en uføregrad på 50 prosent. Etter dagens regler skal fiskerpensjonen i slike tilfeller beregnes på grunnlag av minst 1 100 premieuker.

En omlegging til en beløpsmessig samordning som vist i eksemplene, vil gi de fleste en utbetaling fra fiskerpensjonen, også når de har 100 prosent uførepensjon. Reglene vil ha en sosial profil, ved at de som har minst uførepensjon vil få utbetalt mest fiskerpensjon. De tidligere fiskere som har særlig høy uførepensjon vil få små beløp i fiskerpensjon og enkelte vil fortsatt ikke få utbetalt fiskerpensjon ved denne modellen.

Når en baserer seg på opplysningene om gjennomsnittlig uførepensjon for tidligere fiskere som er gjengitt i kapittel 6, punkt 6.4, kan kostnadene ved å innføre samordning som vist her anslås til om lag 5-6 mill. kroner i året. Det er da forutsatt at alle i alderen 60-67 år skal omfattes av nye regler. Dersom medlemspremien skal finansiere disse utgiftene alene, må den økes med om lag 700 kroner i året. Skal hele finansieringen skje ved økt omsetningsavgift, må avgiften øke med 0,05 prosentpoeng av grunnlaget. Eventuelt kan kostnadene finansieres ved for eksempel å øke medlemsavgiften med 300 kroner i året og omsetningsavgiften med 0,03 prosentpoeng av avgifts­grunnlaget.

Pensjonisten beholder G av fiskerpensjonen (modell B)

En annet alternativ til endret samordning er å la personer med hel uførepensjon fra folketrygden beholde et beløp av fiskerpensjonen som utgjør av folketrygdens grunnbeløp (G). Dersom fiskerpensjonen ikke er fullt opptjent, reduseres beløpet forholdsmessig. Dermed vil fiskerne alltid få et visst beløp igjen for innbetalingene til fiskerpensjonen.

Som nevnt ovenfor er resultatet i flere konstellasjoner når to pensjoner samordnes etter bestemmelsene i samordningsloven, at pensjonisten beholder et beløp («samordningstillegg») som tilsvarer G i tillegg til den høyeste av ytelsene som samordnes. Ved samordning av tjenestepensjon med pensjon fra en personskadetrygd er dette hovedregelen. Også ved samordning av tjenestepensjon med pensjon fra folketrygden er resultatet ofte at pensjonisten beholder G i tillegg til det garanterte beløpet (tjenestepensjonen før samordning). Dette gjelder de tilfellene der grunnpensjonen i folketrygden utgjør 1 G («enslig pensjonist»).

Fra 1. mai 2002 er G 54 170 kroner, dvs. at G utgjør 13 543 kroner på årsbasis (1 129 kroner per måned). Dersom fiskerpensjonen er regnet etter en opptjeningstid på 750 uker, vil pensjonisten beholde en fiskerpensjon på 6 511 kroner i året (543 kroner per måned).

Sammenligning av modellene

I tabell 7.6 vises resultatet av samordningen av fiskerpensjon med hel uførepensjon fra folketrygden etter modellen med beløpsmessig samordning (modell A) sammenlignet med G-modellen (modell B).

Modell B gir utbetaling av fiskerpensjon i alle tilfeller, og med samme beløp uansett størrelsen av pensjonen fra folketrygden. Modellen er enkel å praktisere, og man trenger ikke konkrete opplysninger om størrelsen på uførepensjonen.

Modell A fører til at den som har minst uførepensjon får mest igjen av fiskerpensjonen etter samordning. På den annen side har de som har størst uførepensjon også innbetalt mest til folketrygden i form av trygdeavgift.

Forutsetter man at alle i alderen 60-67 år skal omfattes av endret samordning, kan kostnadene etter dagens grunnbeløp anslås til om lag 5,5 mill. kroner i året. Utgiftene blir således om lag de samme etter begge modellene.

7.6 Refusjon av medlemspremie

Etter gjeldende regler refunderes det medlemspremie til personer som ved oppnådd pensjonsalder ikke har 750 premieuker, dvs. ikke fyller minstekravet til tjenestetid for å få fiskerpensjon, og som heller ikke kan få fiskerpensjon ved å legge sammen tjenestetid med tjenestetid opptjent i pensjonstrygden for sjømenn. Det er også en begrenset adgang for etterlatte til å få refundert premie.

Personer som har 100 prosent uførepensjon fra folketrygden og visse andre ytelser, kan ikke få refundert premie. Dette skyldes at uførepensjonister med mer enn 750 premieuker, og som altså oppfyller minstekravet til tjenestetid, ikke får utbetalt pensjon når de har 100 prosent uførepensjon.

Refusjonsbeløpet beregnes på grunnlag av faktisk innbetalt medlemspremie, og uten renter. Det gjøres fradrag for de første 75 premieukene.

Dersom man innfører beløpsmessig samordning med uførepensjon fra folketrygden (modell A), vil de fleste som har opptjent 750 uker eller mer i fiskerpensjonsordningen få utbetalt pensjon. Ved samordning etter G-modellen (modell B) vil alle få det. Som en følge av dette, vil det være naturlig å oppheve regelen om at personer med uførepensjon mv. ikke får tilbakebetalt medlemspremie.

Medlemspremiene til pensjonstrygden var tidligere lave, og utgiftsøkning ved å innføre tilbakebetaling til personer som har uførepensjon vil utgjøre små beløp. For eksempel utgjorde refusjon av medlemspremie til personer med mindre enn 750 premieuker om lag 300 000 kroner i 2001. Hadde man da hatt refusjon etter samme regler for alle tidligere fiskere som ikke har opptjent 750 uker, også de som har 100 prosent uførepensjon, ville beløpet blitt økt med mindre enn 100 000 kroner.

I framtiden vil refusjonsbeløpene bli høyere fordi premiene har økt på 1990-tallet, men nærmere anslag her er usikre.

7.7 Finansiering

Etter at utførselsavgiften ble fjernet og Sosialfondet ble overført til pensjonstrygdens likviditetsfond, har det i de fleste årene vært nødvendig å overføre større beløp fra fondet til pensjonstrygden enn avkastningen av fondet. I årene 1995-98 lå tilskuddene fra fondet på om lag 44-46 mill. kroner per år. I 1999 var det på 41 mill. kroner, i 2000 på 51 mill. kroner og i 2001 på om lag 39 mill. kroner.

Fordi tilskuddene har vært større enn avkastningen av fondet, har kapitalen vist en jevn nedgang de senere årene. Således utgjorde kapitalen 724,7 mill. kroner per 1. januar 1995 og 645,5 mill. kroner ved utgangen av 2001. Kapitalen har dermed blitt redusert gjennomsnittlig med 11,3 mill. kroner i året i denne 7-årsperioden.

Det er utarbeidet flere prognoser over pensjonstrygdens utgifter og inntekter, og dermed for beholdningen i likviditetsfondet, se kapittel 3, punkt 3.6. Prognosene omfatter årene til og med 2017. Den framtidige utviklingen avhenger av en rekke usikre forhold, blant annet hvilken avkastning fondsmidlene vil gi. Videre har verdien på førstehåndsomsetningen av fisk, og dermed hvor mye omsetningsavgiften vil innbringe, stor betydning.

Pensjonstrygden for fiskere finansieres ved årlig utligning av inntekter og utgifter, og det kreves ikke at det er kapitaldekning for de framtidige pensjonsforpliktelsene. Avkastningen av fondsmidlene er imidlertid en betydelig inntektskilde for pensjonstrygden. Det er derfor viktig at pre­mie­nivået fastsettes slik at man har en langsiktig balanse i finansieringen, og at likviditetsfondet opprettholdes på dagens nivå. Derved kan avkastningen i praksis fortsette med å dekke en del av trygdens utgifter. Utviklingen i de senere årene, hvor likviditetsfondet jevnlig er blitt tappet for å finansiere trygdens utbetalinger, viser at premienivået har vært for lavt til å opprettholde denne målsettingen. Det er dermed nødvendig å øke inntektene.

Dersom det skal gjennomføres forbedringer, vil utgiftene øke. Dette må også finansieres ved å øke inntektene. Foran er det gitt anslag over hva forskjellige mulige endringer vil medføre av utgifter. Tabell 7.7 inneholder anslagene over årlige kostnader for til å skaffe balanse i utgiftene og over kostnadene ved de forskjellige endringene.

En forbedring av kvaliteten på blad B i fiskermanntallet, se kapitel 6, punkt 6.5, vil ha positive virkninger på økonomien i pensjonstrygden på lang sikt. Det vil bli færre som betaler medlemspremie til trygden, men også mindre pensjonsutgifter på lang sikt. Inntektene i form av omsetningsavgift på fisk og avkastning av likviditetsfondet vil imidlertid ikke påvirkes av en slik endring, slik at pensjonstrygdens økonomi på sikt vil bli vesentlig styrket.

Det er vanskelig å anslå de økonomiske virkningene for pensjonstrygden av eventuelle endringer av kravene til å stå på blad B og en innskjerping av praktisering av regelverket. Det antas imidlertid at trygden vil få mindre inntekter pga. bortfall av medlemspremie i et tidsrom på om lag ti år, før innsparinger pga. mindre pensjonsutgifter vil begynne å vise seg.

7.8 Administrative forhold

Dagens pensjonstrygd for fiskere har ikke eget styre, men likviditetsfondet forvaltes av et eget fondsstyre med Garantikassen for fiskere som regnskapsfører.

Det kan være naturlig at det isteden opprettes et styre for hele ordningen med representanter for alle berørte parter. Sentrale oppgaver for et styre vil være å forvalte midlene, følge utviklingen i ordningen og foreslå endringer overfor departementet som styret finner nødvendig. Videre bør styret ha ansvaret for å inngå avtaler om administrasjon av pensjonsordningen.