10 Utvalgets vurderinger og anbefalinger - Forbedringer gjennom etablering av et eller flere selvstendige forvaltningsorganer

Utvalget skal i henhold til sitt mandat vurdere muligheten for organisering gjennom et eller flere forvaltningsorganer. Etter en vurdering av hvilken type organisasjonsmodell som bør velges, gis en skisse av et holdingselskap basert på statsaksjeselskapsformen. Deretter gjøres en vurdering av fordeler og ulemper ut fra de samme kriteriene som i forrige kapittel.

10.1 Valget av modell

Utvalget vurderer det slik at det særlig er to mulige løsninger som er aktuelle utenfor departementene, en fondsmodell etter mønster av Folketrygdfondet eller en holdingselskapsmodell. Utvalget har kun drøftet sistnevnte modell nærmere. Årsaken til dette er at det direkte eierskapet omfatter betydelige eierandeler i til dels store selskaper. Det må således forventes at de politiske myndigheter ønsker å behandle enkelte saker.

Et statlig fond vil i utgangspunktet være et ordinært forvaltningsorgan underlagt instruksjonsmyndighet. For mange slike fond er det imidlertid etablert særordninger. Dette gjelder for eksempel Folketrygdfondet. Folketrygdfondets uavhengighet er fundert i bestemmelser som innebærer at fondet ikke kan instrueres i de enkelte investeringssaker, verken av regjering eller departement. Innenfor de rammer som er bestemt i mandatet har fondet fullmakter til kjøp og salg av eierandeler. For det direkte eierskapet utvalget vurderer, er eierandelene i det enkelte selskap normalt kontrollerende. Selskapene kan også være heleide. Statens stemmegivning vil således i de fleste tilfeller være av avgjørende betydning. Det vil harmonere dårlig med Stortingets og regjeringens reelle behov for styring og kontroll, samt Grunnlovens §19, dersom det ikke er mulighet til politisk styring av eierskapet i det enkelte selskap.

En mellomløsning vil kunne innebære at forvaltningen av det statlige eierskapet ikke skjer direkte fra et departement, men fra et underordnet forvaltningsorgan hvor overordnet organ har instruksjonsmyndighet i enkeltsaker som angår eierskapet. Ved en slik løsning er det ikke grunn til å tro at forvaltningen av det statlige eierskapet vil arte seg vesentlig annerledes enn ved en departementsløsning. Det kunne imidlertid lages særlige ordninger i form av at fondet har kapital og en nærmere spesifisert delvis uavhengighet når det gjelder forvaltningen av underliggende eierandeler. Fondet ville da henvende seg til de politiske myndigheter når det var behov for å gå utover fullmaktsrammene. Dette ville bety at en ny forvaltningsmodell måtte bygges opp.

Ved bruk av en aksjeselskapsmodell kan en imidlertid ta i bruk etablert praksis og kunnskap om styring. Det kunne også tenkes en statsforetaksløsning, men denne formens fremtid er usikker. Utvalget vil i denne sammenheng vise til Sandutvalgets konklusjoner i NOU 2003:34 og den videre behandlingen av denne i regjering og Storting. Det er grunn til å presisere at de samme styringsmekanismene uansett kan vedtektsfestes i en aksjeselskapsløsning. Hensynet til at aksjeselskapsformen er kjent i markedene, nasjonalt og internasjonalt, tilsier også at denne formen velges for det forretningsmessig orienterte eierskapet. Av samme årsak synes en særlovsorganisering lite aktuell.

10.2 Utvalgets skisse til og vurdering av en holdingselskapsmodell

Utgangspunktet er at det stiftes et aksjeselskap hvor staten tegner alle aksjer. Aksjekapitalen dannes gjennom tinginnskudd av eierandelene i de bedrifter som skal inngå i selskapets portefølje. Overføringen av aksjene må skje til markedspris.

Selskapet forutsettes eid av staten ved et departement. Utgangspunktet for eierforholdet mellom holdingselskapet og eierdepartementet vil være det samme som eierforholdet i øvrige statlige selskaper, med de forbedringer utvalget foreslår. De samme reglene legges også til grunn når det gjelder Riksrevisjonens rettigheter og de ansattes rett til medbestemmelse. Holdingselskapet blir formelt og reelt eier av selskapene og utøver eierstyringen som aksjonær. Konsernreglene vil få anvendelse i de selskaper der eierforholdet tilsier det.

Deleide selskaper kan legges inn uten at det skjer endringer i selskapsformen. Statsforetak kan ut fra dagens lovgivning ikke legges inn som tilknyttede selskaper/datterselskaper 1 til et holdingselskap. Statsforetaksloven forutsetter at staten er direkte eier, jfr. §1 i statsforetaksloven. Heleide aksjeselskaper som legges inn blir ikke statsaksjeselskaper i aksjelovens forstand, jfr. aksjeloven/allmennaksjeloven §§20-4 til 20-7, i det de ikke er eid av staten direkte. Holdingselskapet vil derimot være et statsaksjeselskap i det utvalget forutsetter at det vil være 100 prosent statlig eid i den følgende diskusjonen.

Mye av begrunnelsen bak å opprette holdingselskap vil ligge i en økende fleksibilitet ved kapitaltilførsel eller endringer i eierandeler uten forutgående behandling av enkeltselskapers situasjon i departement, regjering eller Storting. Utvalgets skisse forutsetter et slikt handlingsrom.

Dersom det besluttes å etablere et eller flere holdingselskap, vil det måtte tas stilling til en rekke spørsmål som utforming av særskilte styringsmekanismer gjennom vedtektene med videre. Den følgende vurderingen av fordeler og ulemper ved en slik organisering i forhold til et departementseie er av en mer prinsipiell karakter. De samme vurderingskriteriene som i kapittel 9, anvendes også her. Konkretiseringen av målene er det samme som ved et departementseie, jamfør derfor kapittel 9.4.

10.2.1 Omfanget av holdingselskapets eierskap - konsekvenser for velfungerende markeder og statlig risikohåndtering

Problemstillingene knyttet til statlig risikohåndtering og velfungerende markeder, jamfør kapittel 9.2, er også aktuelle ved en holdingselskapsorganisering. Utvalgets skisse til holdingselskap forutsetter at det eller disse i stor utstrekning kan handle på selvstendig basis. Et holdingselskap med resultatansvar vil ha insentiver til å samordne eierskapet på en måte som kan skade konkurransen. Det kan derfor være grunn til en forsiktig tilnærming når det gjelder hvilke selskaper som legges inn i samme holdingselskap.

Dersom ett holdingselskap forvalter en stor del av det statlige eierskapet, vil dette øke risikoen for at gale beslutninger får et stort virkningsfelt. Et slikt selskap vil heller ikke være en del av den statlige beslutningsprosessen, med det potensiale for kvalitetssikring som foreleggelses- og konsultasjonsordninger i flere kompetente miljøer kan gi.

10.2.2 Rollehåndtering

Ved en departementsorganisering vil rollene i visse saker uansett møtes i regjeringen eller ved koordinering utenfor regjeringen. Et holdingselskap vil ta beslutninger vedrørende eierandelene som i dag tas av ansvarlig statsråd eller regjeringen. Disse beslutningene vil således i økt grad holdes utenfor avveininger mellom ulike roller og hensyn i den statlige beslutningsprosessen. Dette vil kunne økte tilliten til at beslutninger fattes på rent forretningsmessig grunnlag.

Beslutninger om eierstyringen av et holdingselskap vil på samme måte som ved dagens organisering kunne være egnet til å svekke tilliten til rollehåndteringen. Dersom et slikt selskap gis et klart mandat for forvaltningen, og det utarbeides et ryddig formelt system for kommunikasjon mellom ansvarlig statsråd og holdingselskapet, vil dette kunne gi økt tillit til at beslutningene fattes på et faglig grunnlag.

10.2.3 Beslutningsgrunnlag

Opprettelsen av et eller flere holdingselskaper vil kreve en viss dobbelkompetanse siden departementet fortsatt må ha tilstrekkelig kompetanse til å kunne styre en slik fristilt eierskapsenhet. Slik dublering kan imidlertid også ses på som en gunstig kvalitetssikring av det arbeidet som foregår i den fristilte enheten. Med holdingselskap vil departementet i større grad arbeide innover i den statlige beslutningsprosessen, mens holdingselskapets arbeid primært vil være rettet mot selskapene. Dette bidrar til en økt spesialisering i eierskapsforvaltningen.

Oppbygningen av et selvstendig miljø utenfor sentralforvaltningen kan representere en barriere mot samarbeid og informasjonsflyt. Det bør vurderes om holdingselskaps kompetanse kan nyttiggjøres i andre deler av statens eierskapsforvaltning etter nærmere fastlagte kriterier. Dersom et holdingselskap blir for sterkt innvevd i den statlige beslutningsprosessen, kan imidlertid fordelene med et sterkere skille mellom eierrollen og andre roller reduseres.

Et holdingselskap kan være mer attraktivt i rekrutteringsøyemed. Selskapsformen vil kunne tiltrekke seg søkergrupper som i dag ikke har sett sentralforvaltningen som en aktuell arbeidsgiver som kan tilby de rette utviklingsmulighetene. Utvalget anser imidlertid ikke at endrede kompetansekrav til eierskapet i seg selv utgjør noe vektig argument for endring av dagens organisering.

De samme kriteriene når det gjelder vurderingen av selskapenes resultater bør gjøres gjeldende enten eierskapet ligger i et departement eller holdingselskap. Eventuelle holdingselskap bør imidlertid i utgangspunktet får velge fritt etter hvilke systemer de vurderer og følger opp selskapene.

10.2.4 Holdingselskapets utøvelse av eierrollen

De samme trekkene ved eierrollen er relevante som ved en departementsorganisering. Ved en holdingselskapsorganisering blir en del av de særegne hensyn som må tas ved at staten er eier av noe mindre betydning.

10.2.4.1 Deltagelse i valg av styre og bedriftsforsamling

Det vil være en sentral oppgave for holdingselskapet å delta i valg av styre og eventuell bedriftsforsamling for tilknyttede selskaper. Holdingselskapet vil utføre denne oppgaven på selvstendig grunnlag. Eierdepartementet vil fastlegge eventuelle generelle retningslinjer.

10.2.4.2 Styring fra eierposisjonen

Et holdingselskap står friere enn et departement når det gjelder aktivitetsnivå, jamfør kapittel 9.6.2. En årsak er at grunnleggende trekk ved statsrådens styring og ansvar endrer seg når et holdingselskap plasseres mellom eierdepartementet og selskapene. Enkelte har fremhevet at staten er en passiv eier fordi denne strategien beskytter statsråden overfor å bli stilt til ansvar for selskapenes handlinger. En del av denne strategien er at en er forsiktig med å ta styringsinitiativ.

De grunnleggende trekk ved styring og ansvar er gitt ved Grunnlovens §19 og parlamentarisk praksis. Statsråden forvalter selskapene og er ansvarlig overfor Stortinget. Det nærmere innholdet i dette ansvaret er uskarpt, jamfør notat fra Statsministerens kontor av 28.10.98 om «Forholdet mellom statsråden og selskapsledelsen i statens selskaper»: «På den ene siden har man gjennom valget av å organisere statlig virksomhet som et selskap ønsket å gi selskapsledelsen større grad av forretningsmessig frihet enn den ville hatt som en del av sentralforvaltningen. På den annen side er det lagt vekt på at Stortingets konstitusjonelle kontroll med statsrådens håndtering av statens eierskap må være reell. Det har vært en gjennomgående oppfatning i utredningene og stortingsdebattene at det ikke vil være mulig - eller i alle fall ikke hensiktsmessig - å knytte politisk ansvar for regjeringen til forretningsmessige eller tekniske vedtak i statsselskapene som etter selskapslovgivningen hører under selskapets styre og daglige leder. Annerledes er det med den mer grunnleggende styring og kontroll med at virksomheten drives forsvarlig og i samsvar med de rammevilkår Stortinget har fastsatt. Det er imidlertid ingen klar grenselinje mellom disse to utgangspunktene. Grensedragningen vil kunne avhenge av den politiske dagsorden og generelle politiske strømninger.» Grensedragningen kan imidlertid også påvirkes av etablering av et holdingselskap.

Statsrådens styring tar en annen form ved en slik organisering. Dette har også implikasjoner for hvilket ansvar statsråden har for forvaltningen av de enkelte selskaper. Ansvarlig statsråd har ikke ansvar for forvaltningen av de ulike tilknyttede selskapene, men for at holdingselskapets hovedformål realiseres innenfor rammene av gjeldende retningslinjer.

Ved opprettelsen av holdingselskap må det tas tilstrekkelig hensyn til at slike ikke nødvendigvis vil ha mer tillit i markedene enn en departemental eier. Slik tillit er noe som må bygges opp gjennom enkeltbeslutninger over tid.

De ansatte og styremedlemmene i et holdingselskap vil ikke omfattes av reglene i det statlige personalregelverket som legger begrensninger på adgangen til å ta styreverv i eide selskaper. Hvorvidt ansatte i holdingselskapet selv skal være styremedlemmer i tilknyttede selskaper, vil være en hensiktsmessighetsvurdering.

10.2.4.3 Utbyttepolitikk

Det er ingen egentlige forskjeller i den utbyttepolitikk holdingselskapet bør ha i forhold til de tilknyttede selskaper, og den et departement bør ha. Det må understrekes at heleide selskaper som eies av et holdingselskap ikke vil være statsaksjeselskaper, det vil si at aksjelovens ordinære regler må følges. For en drøfting av fordeler og ulemper viser utvalget viser til fremstillingen rundt sitt forslag om endringer også for statsforetak og statsaksjeselskap.

10.2.4.4 Kapitaltilførsel eller endringer i eierandeler

Mye av begrunnelsen bak å opprette holdingselskap vil ligge i en økende fleksibilitet når det gjelder å gjennomføre finansielle og strukturelle endringer som kapitaltilførsler, emisjoner, salg av aksjer, samt fusjoner og fisjoner uten forutgående behandling av departement, regjering eller Storting. Det vil fjerne en del av problematikken knyttet til avveining mellom ulike hensyn utover verdimaksimering.

Utvalget vil sterkt understreke betydningen av holdingselskapets selvstendige rolle i slike prosesser. Dersom holdingselskap ikke kan gis et slikt handlingsrom, vil en slik tilknytningsform medføre nok et hierarkisk ledd i beslutningsprosesser som allerede i dag blir vurdert som for tunge og tidkrevende i forhold til omstillingshastigheten på sektorer som selskapene opererer i. Et holdingselskap vil da kunne være et dårligere alternativ enn en departementsorganisering.

Et holdingselskap må gis handlingsrom slik at det ikke er tvil om hvem som er den reelle eier av selskapene, både for selskapene selv og for andre aktører i markedet. Manglende handlingsrom kan skape uryddige forhold, blant annet i restruktureringsprosesser, ved at andre interessenter forholder seg til holdingselskapet, deres overordnede departement, regjering, samt Stortinget i parallelle prosesser.

En slik fristilling forutsetter at holdingselskapet har midler til å gjennomføre slike transaksjoner og/eller at selskapet kan endre omfanget av eierandelene i betydelig grad. Gitt et rent verdimaksimerende mål med eierskapet, burde sistnevnte være mindre problematisk. Dette betyr imidlertid ikke at forutsetningen for et slikt selskap er at det skal være fullstendig autonomt i behandlingen av tilknyttede selskap.

Enkelte transaksjoner vil være av en slik karakter, enten i form av endringenes størrelse eller betydning for øvrig, at de må legges frem for politisk behandling. Utvalget mener imidlertid at dersom et slik selskap skal ha eksistensberettigelse må det være en forutsetning at slik behandling er unntaket fremfor regelen.

Et holdingselskap bør kunne ha frihet til å justere eierandelene i de tilknyttede ulike selskapene ut fra hvor kapitalen i størst grad bidrar til holdingselskapets verdimaksimerende formål. Det er først og fremst i tilfeller det er ønskelig å gjøre disposisjoner som i vesentlig grad øker eller reduserer holdingselskapets eierskap i næringslivet totalt sett at sakene bør forelegges eierdepartementet eller Stortinget. For å gi en bedre kontroll med holdingselskapets eierskap kan det også vurderes om det bør fremmes egen sak dersom det skal gå helt ut av eller helt inn i et selskap eller inn i nye selskaper.

Utvalget går således inn for at holdingselskap gis en friere stilling enn ved en departementsorganisering av eierskapet. Dette har sammenheng med at opprettelsen av et holdingselskap vil ha en forretningsmessig begrunnelse som gjør dette naturlig. Et holdingselskap vil gi prinsipielle avklaringer i Stortinget som også kan redusere usikkerhet knyttet til en situasjon med mindretallsregjering. Dersom en slik frihet ikke er mulig, har utvalget vanskelig for å se hvilken merverdi et holdingselskap medfører i forhold til en departementsorganisering.

10.2.5 Stortingets og regjeringens styring og kontroll, herunder eierforvaltning av holdingselskapet

Etableringen av holdingselskap etter de linjer som utvalget skisserer her innebærer at Stortinget og regjering i vesentlig mindre grad enn i dag rutinemessig deltar i beslutningsprosesser vedrørende det enkelte selskap. Styringen og kontrollen vil fokuseres rundt verdimaksimeringen i holdingselskapet som sådant og omfanget av eierskapet, ikke til beslutninger vedrørende det enkelte selskap. Utvalgets forslag om å fjerne særbestemmelsene knyttet til utbytte i dagens heleide selskaper og argumentasjonen for dem, vil i utgangspunktet også gjelde holdingselskap. Om det er behov for særskilte styringsmekanismer i vedtekter eller gjennom andre ordninger er noe som må vurderes i den oppfølgende beslutningsprosessen.

Eierrollen i et slikt selskap blir ikke mye annerledes enn som skissert under forslag til forbedringer innenfor rammen av en departementsmodell. Ansvaret for at forvaltningen av de tilknyttede selskapene skjer ut fra en verdimaksimerende målsetning, herunder også en god industriell utvikling, tilligger holdingselskapet. Eieren av holdingselskapet sin rolle er å vurdere forvalteren sitt arbeid ut fra disse premissene. Det ligger også til eierrollen å behandle eventuelle forslag fra selskapet og fremme dem overfor de politiske myndigheter.

Avkastningskrav på holdingselskap må fastsettes med hensyn til at holdingselskap vil kunne forvalte en skjevt sammensatt, ikke selvvalgt portefølje av selskaper. Det mest relevante er således å sammenligne resultatene i de selskapene holdingselskapet eier, med sammenlignbare selskaper. Holdingselskaps forvaltning bør inn i det samme rapporteringssystemet som skisseres under en forbedret departementsorganisering, da slik at det rapporteres for de ulike eierandelene holdingselskapet forvalter.

Et forbedret resultatrapporteringssystem vil bidra til Stortingets og regjeringens kontroll med eierskapet, og legge et godt grunnlag for styringen på et overordnet nivå. Stortingets styring bevares ved at Stortinget har instruksjonsmyndighet overfor ansvarlig statsråd, denne kan gripe inn i selskapet gjennom generalforsamlingen. Der eierskapet har et rent verdimaksimerende mål, må det imidlertid på lik linje med for Folketrygdfondets og Statens petroleumsfonds virksomhet, antas at behovet for styring og kontroll utover den finansielle dimensjonen er lavt og ivaretas på en tilfredsstillende måte gjennom en holdingselskapsorganisering.

Riksrevisjonens rolle overfor holdingselskap vil være den samme som i andre heleide aksjeselskaper. Riksrevisjonens forhold til selskaper holdingselskapet eier, vil være likt forholdet til andre selskaper som eies av statsaksjeselskaper i dag.

10.3 Flere holdingselskaper

I den grad en vurderer flere holdingselskaper virker det mest hensiktsmessig å gjøre dette ut fra hensynet til industriell forståelse, det vil si bransjespesifikke holdingselskaper. En slik løsning er egnet i forhold til industrielle satsninger innenfor ett område, men kan møte konkurranserettslige og konkurransepolitiske innvendinger. I denne sammenheng må det også vurderes om statens eierskap inneholder tilstrekkelig med selskaper innenfor samme bransje til at det blir rasjonelt å samle dem i ett holdingselskap.

En annen mulighet er å spesialisere ut fra hvilken situasjon eller fase selskapet er i, for eksempel oppbygning, drift, restrukturering eller avvikling. Siden dette må antas å endres betydelig over tid, vil et slikt alternativ innebære nokså hyppig overføring av selskaper mellom forvaltningsmiljøer med mulige kompetansekostnader.

10.4 Holdingselskaps egnethet for forvaltning av eierandeler i ulike målkategorier

Utvalget har ovenfor påpekt at holdingselskap vil etablere klarere skiller mellom eierrollen og andre roller. Det kan styrke eierkompetansen og gi større fleksibilitet når det gjelder kapitaltilførsel eller andre endringer i eierskapet. Det eller de må imidlertid ha en betydelig grad av selvstendighet for å kunne fungere etter hensikten.

Etableringen av holdingselskap etter de linjer som utvalget skisserer her, innebærer at Stortinget og regjering i vesentlig mindre grad enn i dag rutinemessig deltar i beslutningsprosessen vedrørende det enkelte selskap. Styringen og kontrollen vil fokuseres rundt verdimaksimeringen i holdingselskapet/ene og omfanget av eierskapet, ikke til beslutninger vedrørende det enkelte selskap. Der eierskapet har et rent verdimaksimerende formål må det antas at behovet for styring og kontroll utover den finansielle dimensjonen er lavt og ivaretas på en tilfredsstillende måte gjennom en holdingselskapsorganisering.

Utvalget vil i utgangspunktet anbefale at man vurderer en slik organisering for eierandeler med rent verdimaksimerende mål. Viktige forutsetninger for en slik anbefaling er at Stortinget gir det nødvendige handlingsrom, og at holdingselskapet etableres etter de prinsipper for saksbehandling som utvalget har skissert. Det må også utvises forsiktighet når det gjelder omfang og utvalg av selskaper av hensyn til statlig risikohåndtering og konkurransemessige aspekter.

For eierandeler hvor nasjonal forankring er et tilleggsmål, kan situasjonen stille seg annerledes. Også for disse selskapene vil eierskap gjennom holdingselskap kunne være fordelaktig ut fra rolleproblematikk, kompetansekrav til eierutøvelsen og utøvelse av eierrollen ut fra et rent verdimaksimerende formål. Det er dette målet som vil ligge til grunn for den rutinemessige forvaltningen av slike eierandeler. Egnetheten av holdingselskapsorganisering vil imidlertid også avhenge av om holdingselskapet kan fatte de nødvendige beslutninger om kapitaltilførsel og endringer i det statlige eierskapet på selvstendig grunnlag.

Utvalget argumenterte i forrige kapittel for at det for slike eierandeler burde kunne gis fullmakter til å variere eierandelene innenfor grensene i aksjelovgivningen og til å bidra med kapital i tilfeller der dette er hensiktsmessig. Et slikt mandat kan også gis til holdingselskap. Den nasjonale forankringen ivaretas hovedsakelig gjennom at staten som eier sikrer norsk lokalisering av hovedkontoret. Samtidig fremhevet utvalget over at enkelte avgjørelser knyttet til hovedkontor og nasjonal forankring vil være av en slik betydning at de bør undergis en bredere politisk behandling.

Dersom saker som berører nasjonal forankring uansett i stor grad må behandles i departementene, regjering og Storting, vil en plassering av eierskapet i holdingselskap kunne bidra til tyngre saksbehandlingsprosesser, og at de eide selskapene i mindre grad forholder seg til holdingselskapet som den reelle eier. Dette spørsmålet må finne en løsning for ikke å føre til ubalanse i den forstand at det ikke er sammenheng mellom holdingselskapets ansvar for eierskapsutøvelsen i selskapet, selskapets resultater og holdingselskapets innflytelse i det eide selskapet.

En annen innvendig mot å legge slike eierandeler til holdingselskap knytter seg til omfanget av eierskapet. Eierandeler med et slikt formål vil særlig bestå av selskaper med stor betydning for norsk økonomi. Det ville etter utvalgets syn være særlig betenkelig hvis samtlige selskaper av denne størrelsen forvaltes fra et og samme holdingselskap. Dette ville medføre en sterk konsentrasjon av økonomisk makt til ett miljø og de konkurransemessige innvendingene mot en slik organisering vil være tungtveiende. Selv om staten sikrer god styring og kontroll med holdingselskapet, vil makten uunngåelig blir underlagt en svakere demokratisk kontroll enn med en departementsorganisering av eierskapet. Slike betenkeligheter gjør seg også gjeldende dersom enkelte selskaper av denne typen legges inn under holdingselskap.

Utvalget vil på grunn av sakene som bør til politisk behandling og problemer knyttet til uheldig konsentrasjon av økonomisk makt, i utgangspunktet ikke foreslå at eierandeler hvor nasjonal forankring er en del av statens mål, legges inn i et eller flere holdingselskaper.

Der hvor eierskapet er begrunnet i spesifikt definerte mål, gjør en tilsvarende vurdering seg gjeldende. Ut fra demokratiske kontrollhensyn og de krav til avveininger mellom motstridende hensyn som kan ligge i eierrollen, synes holdingselskap som mer problematisk for slike eierandeler, enn for eierandeler med et rent verdimaksimerende formål.

Om det skulle være ønskelig å bruke holdingselskap for å videreutvikle verdiskapingen innen næringer hvor staten sitter med store eierandeler i flere selskaper, vil dette også kunne omfatte selskaper med nasjonal forankring eller spesifikt definerte mål. Bransjevise, statlige holdingselskap med et slikt utgangspunkt vil kunne være en fremmedartet konstruksjon i det internasjonale kapitalmarkedet. Utvalget anser det derfor ikke som tilrådelig å legge internasjonalt orienterte og børsnoterte selskaper inn i holdingselskap av denne typen. Dersom staten ønsker å samordne sin satsning på områder der staten er heleier i selskaper innenfor samme sektor er det i prinsippet mulig å vurdere en slik holdingselskapsmodell. Vurderingene knyttet til etablering av slike selskaper innebærer vanskelige prinsipielle avveininger mellom fordelene en slik organisering kan innebære for nasjonal industriell utvikling og ulemper i forhold til konkurransemessige hensyn. Dette, samt mer komplekse mål enn verdimaksimering, vil kunne tilsi andre styringsformer enn de utvalget har vurdert. Utvalget har derfor ikke tatt stilling til en slik bruk av holdingselskaper.

Ut fra vurderingene overfor, blir et sentralt spørsmål om statens eierskap er av en slik karakter at eierandeler bør organiseres inn i et eller flere holdingselskaper. Utvalget har sett det som en oppgave for regjering og Storting å vurdere målene med eierskapet. Holdingselskapsorganisering vil først og fremst være aktuelt for eierandeler med rent verdimaksimerende mål. For at økte utgifter til forvaltningen skal kunne dekkes inn ved økt verdimaksimering, kreves et visst omfang på eierandelene som legges inn i et holdingselskap. Utvalgets anbefaling må således vurderes i lys av de økonomiske og administrative konsekvensene ved en holdingselskapsorganisering, etter at målet med ulike eierandeler er vurdert av regjering og Storting.