2 Det direkte statlige eierskapet i Norge - omfang og mål

2.1 Generell oversikt - avgrensning

Mandatet til Statseierskapsutvalget omfatter «selskaper der staten er hel- eller deleier». Utvalget oppfatter ikke mandatet dit hen at dette også omfatter de eierandeler som staten eier indirekte gjennom Folketrygdfondet og Petroleumsfondet. De to fondene forvalter betydelig kapital i form av aksjer, henholdsvis 22,2 mrd kroner per 31.12. 2002 (bokført verdi inkl grunnfondsbevis) og 359,6 mrd kroner per 31.12. 2003 (markedsverdi).

Fondsforvaltningen gjennom Folketrygdfondet har som siktemål at Folketrygdfondet gjennom formuesoppbygging skal bli til størst mulig nytte for folketrygden. Folketrygdfondet kan eie aksjer og andre egenkapitalpapirer for inntil 20 prosent av fondets kapital.

Fondet kan eie andeler for inntil 15 prosent av total aksjekapital eller grunnfondsbeviskapital i ett enkelt selskap i Norge. Folketrygdfondet kan eie andeler for inntil 0,5 prosent av total aksjekapital i ett enkelt selskap i Danmark, Finland eller Sverige. Fondet skal ikke utøve et aktivt eierskap f.eks. gjennom styrerepresentasjon i de selskapene hvor fondet har investert. Fondet kan være representert i bedriftsforsamlinger.

Statens petroleumsfond ble opprettet ved lov 22. juni 1990 nr. 36 og har som formål å underbygge de langsiktige hensyn ved anvendelse av petroleumsinntektene. Fondet blir hvert år tilført inntekter som svarer til statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten og avkastningen av fondets formue. Samtidig trekkes det hvert år fra fondet et beløp som går til å dekke det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet. Petroleumsfondets midler er i sin helhet investert i utlandet. Fondet er investert både i aksjer og i obligasjoner og andre rentebærende verdipapirer på børsene i Europa, Nord-Amerika, Asia og Oceania. Eierandelen i enkeltselskaper er små, og fondet plasseres i bredt sammensatte aksje- og obligasjonsporteføljer i land med velutviklet selskaps-, børs- og verdipapirlovgivning.

Utvalget tolker sitt mandat til å omfatte de hovedsakelig større eierandeler i aksjeselskaper eller eierskap i andre heleide selskaper som forvaltes direkte av departementene og i en viss utstrekning også av underliggende forvaltningsorganer. Dette er en naturlig forståelse i forhold til at utvalget ble oppnevnt etter Stortingets behandling av St.meld. nr. 22 for 2001-2002 Et mindre og bedre statlig eierskap, som omhandlet denne typen eierskap.

Vedleggene 4 til 6 viser en konsentrert oppstilling over statens direkte eierskap i Norge som til sammen utgjør om lag hundre selskaper. Vedleggene angir nøkkeltall for ulike selskaper med statlige eierandeler ved utgangen av 2002 1 . Vedlegg 4 og 5 viser at virksomhetene som Riksrevisjonen fører kontroll med, samlet sett omsetter for vel 591 mrd kroner og hadde til sammen om lag 239.000 ansatte. Den samlede bokførte egenkapitalen i de direkte hel- og deleide virksomhetene som Riksrevisjonen fører kontroll med var ved utgangen av 2002 på om lag 264 mrd kroner. De 7 børsnoterte selskapene hvor staten har eierandeler, vedlegg 7, hadde til sammen en omsetning på vel 529 mrd kroner i 2002 og sysselsatte i overkant av 130.000. Markedsverdien til de børsnoterte selskapene (den verdijusterte egenkapitalen) var ved utgangen av 2002 på 293 mrd kroner (statens andel 191 mrd kroner). Dersom man summerer den bokførte egenkapitalen til samtlige selskaper hvor staten har et eierskap kommer man til en samlet verdi på 320 mrd kroner, jamfør vedleggene.

2.2 Mål med direkte statlig eierskap

Staten kan ha ulike mål med det direkte eierskapet. Utvalgets mandat omfatter virksomheter som hovedsakelig er forretningsmessig orienterte. For at en virksomhet skal kunne sies å være hovedsakelig forretningsmessig orientert, må bedriftsøkonomiske lønnsomhetskriterier være det viktigste målet i driften av selskapet. Det vil si at selskapet ved sin forretningsdrift søker å maksimere avkastningen over tid. Verdimaksimering trenger imidlertid ikke å være det eneste og heller ikke det viktigste målet med statens engasjement i selskapet. Øvrige mål kan påvirke realiseringen av det verdimaksimerende målet.

Den følgende fremstillingen gir en oversikt over mål staten kan ha og har hatt med det direkte eierskapet. Det er hensiktsmessig å skille mellom to grupper av mål i den videre fremstillingen, verdimaksimerende mål og andre mål. Når det gjelder den første gruppen av mål skiller ikke staten seg fra andre typer av investorer, verken finansielle eller industrielle. Den siste gruppen er mer sammensatt og omfatter så vel næringspolitiske som andre sektorpolitiske mål som kan realiseres med statlig eierskap.

2.2.1 Verdimaksimerende mål

At statlig eierskap i et selskap har et verdimaksimerende mål, må bety at staten med sitt eierskap søker bedriftsøkonomisk verdimaksimering i form av vekst i selskaps- og aksjonærverdier, inkludert utbytte til eier.

Målet med det direkte eierskapet er da, som for Statens Petroleumsfond og Folketrygdfondet, å verdimaksimere investert kapital. Det direkte eierskapet består av store og langsiktige eierandeler i enkelte selskap. Folketrygdfondet og Petroleumsfondet investerer i porteføljer og oppnår ved det å spre risikoen på en helt annen måte enn i det direkte eierskapet. Realiseringen av målet for de to statlige fondene skjer primært ved løpende kjøp og salg av eierandeler. For det direkte eierskapet er det først og fremst gjennom bruk av eierrådigheten at staten kan påvirke målrealiseringen.

2.2.2 Andre mål

Statens direkte eierskap i forretningsdrift har normalt ikke vært finansielt motivert, selv om lønnsom drift kan være en forutsetning.

Bruk av direkte eierskap til andre formål enn verdimaksimering kan begrunnes ut fra økonomisk teori. Ulike former for markedssvikt kan tilsi statlig engasjement, herunder gjennom eierskap. Markedssvikt kan vidt defineres som såkalte eksterne effekter (eksternaliteter) knyttet til produksjon, investeringer eller forbruk av bestemte varer eller tjenester, dvs. positive eller negative effekter som ikke fanges opp i markedenes prising, og som ikke reflekteres i rene privatøkonomiske vurderinger. Dersom slike ringvirkninger er positive kan forbruket bli mindre enn det som er samfunnsøkonomisk optimalt. Ved negative eksterne effekter kan produksjon og forbruk bli større enn hva som er samfunnsøkonomisk optimalt. Kontroll med produksjon av goder med betydelige ringvirkninger, kan derfor også være et selvstendig mål for statlig eierskap.

Hvis eksterne effekter eller ringvirkninger er så omfattende at godet er tilgjengelig for alle uten kostnader og at det ikke vil være mulig å etablere et bedriftsøkonomisk marked for godet, anvendes normalt begrepet kollektivt (offentlig) gode. I slike tilfeller er det problemer knyttet til å sikre etablering av privat produksjon, siden ingen antas å ville betale for godet. En slik markedssvikt kan være et argument for at det offentlige sikrer finansiering eller står for selve produksjonen av godet.

Betydelige stordriftsfordeler (fallende enhetskostnader) innenfor et produkt eller en næring kan medføre naturlige monopoler. En forretningsmessig eier av en slik virksomhet vil være i en situasjon der tjenestene gjennom markedsmakt kan prises høyere enn hva som vil være samfunnsøkonomisk optimalt. På den annen side kan fallende gjennomsnittskostnader gjøre at det kan være unødig bruk av samfunnets ressurser å etablere flere konkurrerende tilbud. En riktigere prising av tjenestene og bedre ressursutnyttelse har på denne bakgrunn historisk vært en begrunnelse for offentlig eierskap, ikke minst når det gjelder infrastruktur og nettverk av ulik art.

De nevnte teoretiske begrunnelser er ikke nødvendigvis dekkende for de målene som forfølges i det statlige eierskapet i Norge i dag. Det statlige eierengasjementet har ut fra politiske prioriteringer historisk gått utover det som kan forklares ut fra ønsker om å korrigere markedssvikt, ikke minst ut fra skepsis til konsekvensene av en fri markedsøkonomi. For en del av målene med det statlige eierskapet kan imidlertid begrunnelsene over bidra til økt forståelse. Dette gjelder ikke minst begrunnelser knyttet til eksterne effekter av virksomheten. I det følgende deles ikke-forretningsmessige formål inn i to kategorier, samfunnsmessige og sektorpolitiske. I tillegg omtales mer generelle hensyn staten tar i sitt eierskap. Det tas utgangspunkt i mål den norske staten faktisk har hatt med eierskapet.

2.2.2.1 Samfunnsmessige mål

Samfunnsmessige mål er i sin alminnelighet hensyn og interesser som knytter seg til selskapenes eksistens, lokalisering og sysselsetting, mer enn til særskilte sider ved virksomhetens innhold og drift (NOU 1989:5). Det vil typisk være næringspolitiske mål knyttet til å medvirke til den alminnelige økonomiske verdiskaping, dels direkte, dels indirekte gjennom ulike former for ringvirkninger (NOU 1991:8).

At driften skal være bedriftsøkonomisk lønnsom blir ofte sett som en forutsetning, men viktige mål med etablering og drift har vært at næringsvirksomheten skal ha videre positive ringvirkninger innenfor et snevrere geografisk område eller for Norge som helhet. Slike eksterne effekter knyttes først og fremst til at et statlig eid selskap kan bidra til sysselsetting og ved dette også bosetting. Det har også blitt fokusert på at slike selskap gjennom sin eksistens bidrar til utvikling av øvrig næringsliv i Norge.

Statlig eierskap har tradisjonelt bl.a. vært sett på som et virkemiddel for å sikre sysselsetting og bosetting i distriktene. Dette har sammenfalt med nasjonale industrialiseringsmål på grunn av naturressursenes beliggenhet. Slike begrunnelser gjorde seg for eksempel gjeldende ved Årdal og Sunndal verk samt ved utviklingen av Norsk Jernverk på 1950-tallet. Argumentene for å legge jernverket til Mo i Rana var først og fremst den samlede tilgangen på vannkraft i kombinasjon med nærheten til Rana Gruber. Plasseringen av Jernverket i Mo i Rana var også godt egnet til å realisere et ønske om å prioritere Nord-Norge 2 . Senere ble Koksverket plassert til Mo i Rana bl.a. for å kunne gi ytterligere energi til Jernverket bl.a. gjennom spillvarmen. Betydningen av dette målet må imidlertid ikke overdrives. Det er få eksempler på at et sysselsettingsmotiv alene har ført til statlige industrietableringer i distriktene, selv om det har vært ett av flere hensyn i beslutningsprosessene 3 .

Lokale næringspolitiske mål for eierskapet har gradvis blitt erstattet av det øvrige virkemiddelapparatet i næringspolitikken, jamfør Stortingsproposisjon nr. 51 for 2002-2003 Virkemidler for et innovativt og nyskapende næringsliv. Målet kan imidlertid fortsatt være tilstede ved vurderingen av om staten skal bidra til å sikre fortsatt drift i selskaper med statlig eierskap eller legge ned. Flere selskap i statlig eie har virksomhet på steder med lite alternativt næringsgrunnlag. Staten må i slike tilfelle gjøre en avveining mellomhensynet til ansatte og lokalsamfunn mot kostnadene for fellesskapet ved sikring av fortsatt drift. Avveiningen vil måtte skje i lys av om det er mulig å foreta restruktureringer for at driften igjen skal bli bedriftsøkonomisk lønnsom eller om en har å gjøre med et varig underskuddsforetagende.

Statlig eierskap kan også være et virkemiddel for å realisere nasjonale næringspolitiske mål. I etterkrigstiden har slike mål hatt ulike uttrykk, avhengig av vekslende ideologiske strømninger og rammebetingelser for bruken av det statlige eierskapet.

Etter andre verdenskrig og utover på 1960-tallet stod et planøkonomisk ideal og viljen til industriell ekspansjon sterkt. Dette gjorde det naturlig for staten å ta initiativ der det private næringslivet ikke realiserte produksjon som ble sett på som samfunnsøkonomisk viktig. I prosjektene staten engasjerte seg i, lå et ønske om å utnytte norske naturressurser og arbeidskraft på en effektiv måte for fellesskapet. I tillegg til etableringen av Norsk Jernverk og Koksverket, kan opprettelsen av Statoil i 1972, og kjøpet av aksjemajoritet i Norsk Hydro under Borten-regjeringen ses i et slikt lys.

En sterkere markedsorientering nasjonalt synes etter hvert å ha redusert bruken av statlig eierskap som næringspolitisk virkemiddel. Traktater og bilaterale avtaler som fremmer internasjonal frihandel har også redusert det juridiske handlingsrommet for slik anvendelse av eierskapet, jamfør kapittel 4. Stortingets behandling av Eierskapsmeldingen (St.meld. nr. 22 for 2001-2002) viste imidlertid at eierskap fortsatt tillegges næringspolitisk betydning (Innst. S. Nr. 264 for 2001-2002, s.21):

«K o m i t e e n s f l e r t a l l , alle unntatt medlemmene fra Høyre og Kristelig Folkeparti, viser til at staten er den største kapitaleier i Norge. Det er derfor viktig at disse midler brukes offensivt bl.a. gjennom eierskap for å sikre internasjonalt konkurransedyktige bedrifter

innen sentrale bransjer der Norge har særlige forutsetninger. Det betyr ikke at vi skal subsidiere noen bransjer, men ved utøvelse av profesjonelt og krevende eierskap vil vi kunne sikre verdiskapning og trygge arbeidsplasser.»

Mangelen på nasjonal privat eierkapital i Norge ble således brukt som argument for et fortsatt statlig eierskap, eventuelt i påvente av et sterkere privat eierskap. Selv om statlig eierskap på denne måten blir sett på som et virkemiddel i den nasjonale næringsutviklingen av et flertall i komiteen, fokuseres likevel sterkere på rammevilkårene for næringslivet (Innst. S. Nr. 264 for 2001-2002, s.19).

Statlige selskaper har i enkelte tilfeller som formål å drive finansieringsvirksomhet for mer direkte å bøte på mangler ved det norske kapitalmarkedet. En årsak til slike mangler har blitt beskrevet som en kanaliseringsproblematikk, blant annet skissert i boken «Rikdommens problem» 4 : En vesentlig del av den nasjonale sparingen skjer på statens hånd. Staten har imidlertid ved opprettelsen av Petroleumsfondet valgt å plassere en vesentlig andel av sin finanssparing i utlandet, slik at det i prinsippet, alt annet likt, blir vanskeligere å skaffe midler til næringsinvesteringer i Norge. Et virkemiddel for bøte på dette og sikre ønsket næringsutvikling er i økende grad å anvende den statlige finansielle formuen til innenlandske kapitalplasseringer i form av lån eller egenkapital til forretningsvirksomhet. I de tilfellene egenkapital brukes som virkemiddel blir formålet med det statlige eierskapet å sikre ønsket næringsutvikling. SND Invest AS, nå avhendet, og Argentum Fondsinvesteringer AS er eksempler på at det etableres egne selskap med formål å bedre tilgangen på egenkapital gjennom statlige investeringer. Den ovennevnte argumentasjon blir bestridt i boken «Hva gjør oljepengene med oss?» 5 . Her hevdes det at dersom det var en slik knapphet på kapital ville avkastningen på de prosjekter som blir realisert vært høyere.

Ett særtilfelle av samfunnsmessige mål kan knyttes til nasjonal suverenitetshevdelse. På Svalbard er det ut fra nasjonale hensyn ønskelig å ha en tilstedeværelse. Et formål med de statlige bedriftene der er blant annet å ivareta norsk suverenitetshevdelse. Videre har beredskaps- og sikkerhetshensyn vært anvendt for å begrunne statlig engasjement i nasjonal produksjon av og kontroll med forsvarsmateriell. Slike hensyn kan også være relevante i et totalforsvarsperspektiv, det vil si når det gjelder kontroll med viktig infrastruktur i samfunnet så som matvare- og kraftproduksjon. Vektleggingen av slike hensyn er gjerne betinget av den aktuelle verdenssituasjonen. En stabil sikkerhetspolitisk situasjon og økende internasjonal samhandling vil generelt gjøre slike hensyn mindre relevante.

Et annet eksempel på et samfunnsmessig mål er kontroll med utnytting av naturressurser. Dette reiser blant annet spørsmål om fordeling av en meravkastning utover det som er normalt i forretningsvirksomhet, grunnrenten. Offentlig eierskap, blant annet i vannkraft og petroleumsvirksomheten, har vært sett som et viktig redskap for å sikre at ressursene tilfaller fellesskapet og en god ressursforvaltning. I dette tilfellet nærmer en seg sektorpolitiske formål.

2.2.2.2 Sektorpolitiske mål

Sektorpolitiske mål er til forskjell fra samfunnsmessige mål mer direkte knyttet til særskilte sider ved virksomhetens innhold og drift utover det forretningsmessige. Selskaper med slike mål har i sterkere grad preg av å være virkemidler innenfor et bestemt politikkområde. Slike mål vil normalt være av en mer spesifikk karakter enn de samfunnsmessige målene, ved at det stilles krav fra staten til selskapet for eksempel knyttet til virkefelt, produkter, tilgjengelighet, kvalitet, service, priser på tjenester med mer. Slike krav kan være koblet til fordelingspolitiske mål på ulike sektorer gjennom å korrigere pris- og produksjonsmekanismene som gjør seg gjeldende i et ordinært marked, for eksempel ved å bidra til et likt tilbud eller forbruk av ulike typer tjenester. Sand-utvalget (NOU 2003:34) gir en nærmere drøfting og beskrivelse av eierskap som virkemiddel til å realisere slike mål.

Avslutningsvis må det understrekes at det ikke er et skarpt skille mellom samfunnsmessige og sektorpolitiske mål. En distinksjon mellom sektorpolitiske og samfunnsmessige mål synes således å ha begrenset analytisk verdi når det gjelder vurderinger knyttet til forvaltning og organisering.

2.2.3 Bedrifters samfunnsansvar og andre generelle hensyn

Utover målet med eierskapet i det enkelte selskap, kan det også gis mer generelle føringer fra staten om hvilke hensyn som skal tas i eierskapsforvaltningen. Slike hensyn kan for det første være knyttet til andre politikkområder som for eksempel lønnsutvikling og likestilling. På likestillingssiden har staten i Eierskapsmeldingen (Stortingsmelding nr. 22 for 2001-2002) slått fast at den vil «tilstrebe en mest mulig lik representasjon mellom kjønnene ved styreutvelgelse.» Bruken av det statlige eierskapet i forbindelse med lønnspolitikken kom for eksempel til uttrykk i det inntektspolitiske samarbeidet i tilknytning til mellomoppgjøret i 2003 gjennom følgende uttalelse fra Kontaktutvalget:

«Samtidig er det viktig at det innenfor disse rammene gis rom for endringer i relative lønninger som sikrer et velfungerende arbeidsmarked og en rettferdig lønnsutvikling. Arbeidsgiversiden i privat og offentlig sektor vil aktivt arbeide for en lønnsvekst hos lederne i virksomhetene som ligger innenfor rammene for det øvrige arbeidslivet. I kraft av sine eierposisjoner i næringslivet vil en også fra statens side arbeide for en slik utvikling.»

I Eierskapsmeldingen heter det at «Selv om lederlønnsnivået i statlige selskaper skal være konkurransedyktig, bør de ikke være lønnsledende innenfor sine bransjer».

Staten regulerer næringslivet eller gir insentiver for å påvirke virkningen aktiviteten har på samfunnet for øvrig. Bedrifters samfunnsansvar innebærer imidlertid at bedrifter frivillig etablerer målsetninger eller definerer standarder for egen forretningsvirksomhet som går utover myndighetenes krav. Begrepet samfunnsansvar er en norsk oversettelse av begrepet «corporate social responsibility» (CSR). Tankegodset omkring bedrifters samfunnsansvar er ikke nytt, men har i det senere fått en sterkere stilling i Norge og internasjonalt. Samfunnsansvaret retter seg mot alle bedrifter, private så vel som hel- eller delstatlige. Innholdsmessig består begrepet samfunnsansvar av en rekke ulike tema, og bedrifter definerer gjerne hva eget samfunnsansvar består i avhengig av hvilke tjenester og produkter bedriften leverer samt hvilke områder bedriften eller bedriftens leverandører opererer i.

Sivilsamfunnet generelt og interesseorganisasjoner spesielt har endret fokus fra hovedsakelig å appellere til myndigheter om å regulere bedrifters virksomhet til også å fokusere mer direkte på næringslivets og enkeltbedrifters selvregulering. Til tross for mangfoldet i temaer innenfor samfunnsansvarsbegrepet og utformingen av samfunnsansvarsprogram bedrifter imellom, utgjør kjernen i begrepet at bedriftene selv søker å se finansielle, miljømessige og sosiale dimensjoner av egen virksomhet i sammenheng.

Samfunnsansvarsbegrepets sosiale dimensjon omhandler lydhørhet overfor samt aktiviteter rettet mot et bredt sett av både interne og eksterne interessentgrupper. Tema som mangfold på arbeidsplassen og i styrer og råd, ansattes arbeidsvilkår, helse miljø og sikkerhet (HMS), medinnflytelse samt utviklingsmuligheter blir således viktig. En slik intern dimensjon har følgelig en side mot likestilling og kan således ses i sammenheng med statens vektlegging av lik kjønnsrepresentasjon i styrene. I forhold til eksterne interessentgrupper framstår spesielt bedriftens forhold til lokalsamfunnet og dialog og partnerskapsarbeid med interesseorganisasjoner som sentralt.

Forventninger om å utvise samfunnsansvar rettes både mot bedrifter som er ensidig nasjonalt orienterte og mot de som er internasjonalt orienterte. Tema som menneskerettigheter, korrupsjon, arbeidsforhold hos underleverandører samt engasjement for å bistå i opprettelsen av ulike former for infrastruktur i lokalsamfunn, aktualiseres i særlig grad for norske bedrifter med utenlandsengasjement. Det er også denne internasjonale dimensjonen ved norske bedrifters samfunnsansvar som i størst grad har stått i fokus i Norge.

Vektleggingen av samfunnsansvar har også berøringsflater mot det økte fokuset på corporate governance i næringslivet. Corporate governance omhandler forholdet mellom eierne, styret og ledelsen i et selskap(virksomhetsstyring). I en noe videre forstand omhandler corporate governance også forholdet til andre enn eiere, som ansatte, kreditorer, lokalsamfunn og andre som selskapene har forhold til. Samfunnsansvaret kan ses som en del av corporate governance i et slikt videre perspektiv. Det økte fokuset på etikk i næringslivet har berøringsflater både mot samfunnsansvar og corporate governance.

Ivaretagelsen av samfunnsansvaret kan motiveres ut fra et bedriftsøkonomisk verdimaksimerende mål. Dette bygger på forutsetningen om at kunder, investorer og andre vektlegger samfunnsansvaret i en slik grad at det lønner seg økonomisk for selskapet å ta slike hensyn. Et annet synspunkt er at bedrifter bør vektlegge samfunnsansvar på grunn av den etiske egenverdien dette har. I Eierskapsmeldingen (s. 59) omtales samfunnsansvaret både som et mål i seg selv, «tiltak på disse områdene har en betydelig egenverdi», og fordi det er viktig å ha et «godt omdømme blant interessenter med innflytelse på selskapets utvikling».

2.3 Realisering av statlige mål gjennom eierstyring og andre virkemidler

Bruk av eierskap er et av flere virkemidler for realisering av statlige mål. Staten bruker dette virkemidlet i kraft av sin eiendomsrett gjennom styringskanalene som er etablert gjennom den aktuelle selskapslovgivningen.

Når staten ikke har slik eierrådighet, eller det er lagt skranker på denne rådigheten, er staten henvist til å bruke andre virkemidler for å påvirke samfunnsutviklingen.

Som overfor private rettsubjekter kan staten for statlige selskap, anvende sin regulerende myndighet for å styre selskapenes adferd. Dette kan skje gjennom lover og forskrifter, å knytte betingelser til lovhjemlede konsesjoner osv. En beslektet styringsform er økonomiske virkemidler. Staten kan påvirke selskapenes adferd ved å knytte subsidier eller avgifter til produksjon eller bestemte handlingsmønstre.

Et annet virkemiddel er bruk av det offentliges avtalekompetanse for å realisere statlige formål. Statlige kjøp av tjenester fra et selskap kan bli inngått ved bruk av kontrakter på kommersielt grunnlag fra selskapets side, mens de fra statens side er et middel til å realisere ikke-kommersielle formål.

Staten kan realisere mål gjennom organisatoriske virkemidler som for eksempel organisering av det statlige eierskapet. Organisatoriske virkemidler omfatter også etablering av og fristilling til ulike selskapsformer, samt delinger og sammenslåinger. Etablering av tilsynsorganer på et område statlige selskaper virker vil være et eksempel at en styrker håndhevelsen av statlige reguleringer ved bruk av organisatoriske virkemidler.

De ulike typene av styringsvirkemidler gir staten valgfrihet i forhold til hvordan ulike typer mål kan ivaretas, også overfor hel- eller deleide selskaper. Det er imidlertid klart at statens forretningsmessige styring som eier må ivaretas i henhold til de rammene selskapslovgivningen setter. Dette kommer til uttrykk i lovgivningen ved at den klart skiller hvilke roller eier har og hvilken rolle selskapets ledelse har. Der lovgivningen ikke setter begrensninger, kan staten også bruke eierrådigheten til å realisere andre mål, innenfor eksisterende rettslige rammer.