8 Utvalgets vurderinger og anbefalinger - målene med eierskapet

8.1 Innledning

Staten kan ha ulike mål med sitt direkte eierskap. Ulike mål kan tilsi ulik forvaltning og organisering av eierskapet. Mål formuleres i framlegg fra regjering til Storting og i innstillinger fra stortingskomiteer. Dette gjelder blant annet St.meld. nr. 22 for 2001-2002 Et mindre og bedre statlig eierskap (Eierskapsmeldingen) og Innst. S. nr. 264 for 2001-2002. Ut fra disse dokumentene og utvalgets mandat, har utvalget funnet grunnlag for en kategorisering av mål staten synes å ha med eierskapet. Denne kategoriseringen er ment som et verktøy for å få avklart og presisert målene med eierskapet og ligger til grunn for utvalgets vurderinger av en bedre forvaltning og organisering i den videre utredningen. Kategoriseringen tar utgangspunkt i kjerneformuleringen i utvalgets mandat: «Målet er at eierskapet skal forvaltes med sikte på å sikre statens verdier og en god industriell utvikling for selskapene».

Dette er en kategorisering av typer mål staten har med sitt eierskap. Utvalget har ikke plassert enkelte eierandeler. Kategoriseringen er ment som et hjelpemiddel for tenkningen rundt organisering og forvaltning, og som et bidrag til å klargjøre statens mål med eierskapet. Presiseringen av målene er noe som må gjøres av Storting og regjering for hvert enkelt selskap 1 . Det er også viktig å understreke at erfaringene har vist at dette ikke vil være en presisering som er statisk. Utviklingen kan medføre at selskapenes virksomhet eller politiske vurderinger av det statlige eierskapet, endres. Innspillene til utvalget og utvalgets egne vurderinger gir uansett grunn til å poengtere betydningen av at målet med eierskapet i de enkelte selskaper er avklart og gjort tydelige overfor omverdenen.

8.2 Betydningen av klare mål

Utvalgets mandat er begrenset til selskaper hvor virksomheten er «hovedsakelig forretningsmessig orientert», det vil si at selskapene, også der andre mål eksisterer, har et ansvar for å gi eieren størst mulig avkastning på sin investering. Fremstillingen i kapittel 2 viste at statlig eierskap kan være et virkemiddel for å ivareta en rekke ulike mål. Det kommer klart til uttrykk i Stortingets behandling av Eierskapsmeldingen at bedriftsøkonomisk verdimaksimering kun unntaksvis er det eneste målet med statens eierandeler i et selskap. I enkelte tilfeller kan statens mål også medføre innbyrdes motstridende mål i forvaltningen av selskapene. Det er tatt hensyn til en slik målkompleksitet i utvalgets vurderinger. Målkompleksitet kan være utfordrende i forhold til bedriftsøkonomisk verdimaksimering, men må vurderes i lys av at eierskapet tjener til å realisere andre politisk satte mål for samfunnsutviklingen.

Det er imidlertid av stor betydning å få klargjort alle mål og bindinger i størst mulig grad. Dette er et viktig bidrag til en effektiv målrealisering for staten som eier. Klare mål gjør det lettere å vurdere selskapets resultater. Økt kunnskap om en dominerende eller eneeiers mål vil også forenkle selskapenes strategiarbeid i saker som krever eiers medvirkning.

Uklarheter om statens mål med eierskapet har også et demokratisk aspekt. Statens kapital i selskapene har en alternativ anvendelse, for eksempel til andre finansielle investeringer eller produksjon av andre velferdsgoder og tjenester. Presis målangivelse og etterfølgende offentlige vurderinger av måloppnåelsen vil gi bedre informasjon om kostnader og gevinster med det statlige eierskapet.

Uklarheter kan også føre til at staten blir tillagt mål den ikke har i kapitalmarkedene. En klargjøring av målene kan derfor føre til at selskaper med statlige eierandeler blir mer attraktive som partnere eller for andre investorer. Dette vil i så tilfelle kunne komme staten så vel som selskapet til gode gjennom mer positive verdivurderinger og lavere finansieringskostnader. Politiske enkeltutspill kan også skape uklarheter i kapitalmarkedene om hvilke mål som ligger til grunn for statens eierskap. Flere av styrelederne for selskaper utvalget har innhentet informasjon fra, har understreket at slike utspill kan ha negative konsekvenser for selskapenes finansielle stilling, uten at de mål staten faktisk forfølger gir grunn til dette.

Utvalget anser således at en klargjøring av målene kan bidra positivt til et bedre statlig eierskap og tilrår videre oppfølging på dette grunnlag.

8.3 Måldefinering

Utvalget vil i det følgende formulere enkelte kategorier av mål for det statlige eierskapet. Det er grunn til å understreke at dette er mål med eierskapet, altså ikke mål staten ivaretar gjennom andre virkemidler så som reguleringer, kjøp av tjenester med videre.

Utvalget ser det ikke som sin oppgave å gi noen generelle anbefalinger når det gjelder hvilke mål som best realiseres ved eierskap fremfor andre virkemidler. Hvilke ordninger som gir størst styringseffektivitet vil være avhengig av særtrekk på det enkelte område, og bør således vurderes for hvert enkelt tilfelle. Utvalget legger derfor til grunn at andre mål enn verdimaksimering fortsatt vil kunne bli ivaretatt gjennom det statlige eierskapet i den videre fremstilling, men ser det som sentralt at disse da er klart formulerte av staten og forstått av selskapene og andre interessenter.

Ut over målet med eierskapet i det enkelte selskap er bedrifters samfunnsansvar («corporate social responsibility») et annet hensyn av særskilt relevans i den statlige eierskapsforvaltningen. Utvalget viser her til gjennomgangen i kapittel 2.2.3. Samfunnsansvaret retter seg mot alle selskaper uavhengig av eierskap. Staten har et særskilt ansvar for å se til at selskaper med statlige eierandeler ivaretar dette arbeidet. Kjerneverdier i samfunnsansvaret er å verne om miljøet og sikre gode sosiale forhold, globalt så vel som lokalt. Dette er også verdier som staten ønsker å sikre gjennom regulering og annen statlig virksomhet. Staten vil kunne få svekket legitimitet, for eksempel som lovgiver og i saker som angår utenrikspolitikken, dersom staten ikke også gjennom eierrollen etterlever høye standarder. Utvalget mener derfor at bedrifter med statlig eierskap skal være ledende innen arbeidet med samfunnsansvar.

Innholdet i samfunnsansvaret vil utvikle seg over tid og variere mellom ulike sektorer. De fleste selskaper begrunner en satsning på samfunnsansvar med at det både har en egenverdi og er forretningsmessig riktig. Dette er for eksempel perspektivet i Norsk Hydros og Statoils årsrapporter. Utvalget legger således heller ikke til grunn at målet om å være ledende innen arbeidet med samfunnsansvar har særskilte kostnader for staten som eier.

Utvalgets målkategorisering i det følgende er ment som et utgangspunkt for den videre drøftingen av en bedre forvaltning og organisering for selskaper med ulike mål. Kategoriseringer kan imidlertid aldri bli noe annet enn generelle analyseverktøy. Særlige forhold knyttet til enkelte selskap kan tilsi andre vurderinger og løsninger. Videre må det understrekes at selskapets virksomhet, så vel som den statlige eierens mål, vil endres over tid. En slik kategorisering må ikke bidra til at den statlige eierskapsforvaltningen blir mer statisk. Utvalget anser imidlertid at kategoriseringen fanger opp grunnleggende mål med det norske statlige eierskapet, slik de fremkommer i Eierskapsmeldingen og Stortingets behandling av denne. Kategoriseringen kan derfor også være et bidrag til å klargjøre statens mål med eierskapet.

8.3.1 Målkategori 1 - Bedriftsøkonomisk verdimaksimering

I denne kategorien er bedriftsøkonomisk verdimaksimering målet med det statlige eierskapet. Dette medfører at det ikke er noen grunn til en annen operativ forvaltning av eierandelene enn den som anvendes av private forvaltningsmiljøer.

Ut fra ulike prinsipielle syn vil det kunne argumenteres for at eierandelene i slike selskaper skal reduseres, beholdes eller økes. Dette tar utvalget ikke stilling til. I likhet med for eksempel Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet, vil imidlertid et direkte statlig eierskap med verdimaksimerende mål også kunne vurderes som en hensiktsmessig kapitalplassering. Staten kan i så tilfelle vurdere avkastning og risikoprofil ved et direkte eierskap i sammenheng med den øvrige statlige formuesforvaltningen. Det direkte statlige eierskapet representerer en annen type kapitalplassering enn den finansielle forvaltningen gjennom nevnte fond og kan gi en spredning i statens plasseringer. Dette innebærer ikke at utvalget argumenterer for en endring i det fastlagte regimet for forvaltning av petroleumsinntektene, men viser til at staten, i likhet med andre investorer, kan se direkte eierskap som en hensiktsmessig kapitalplassering.

Statens vurderinger av om en skal redusere, beholde eller øke eierandelene i et selskap stiller seg slik sett ikke annerledes enn for andre investorer. Utvalget ser da bort fra makroøkonomiske problemstillinger knyttet til hvordan et stort direkte statlig eierskap kan påvirke økonomiens funksjonsmåte. Det er således ikke noe mål med eierskapet utover det som dekkes av følgende målformulering i utvalgets mandat:

«Målet er at eierskapet skal forvaltes med sikte på å sikre statens verdier og en god industriell utvikling for selskapene.»

Utvalget forstår verdisikringsbegrepet dit hen at staten ønsker å maksimere avkastningen på investert kapital i selskapene. Avkastningen må vurderes i forhold til statens øvrige investeringsalternativer, negative avvik vil representere tap, gitt fraværet av andre mål med eierskapet. Det må imidlertid understrekes at statens tidsperspektiv på denne delen av eierskapet normalt er langsiktig. Avkastningskravet er således rettet mot den langsiktige verdiveksten. Dersom den fremtidige avkastningen vurderes som dårlig i forhold til alternative investeringsmuligheter, eller det er mulig å oppnå en pris som er bedre enn forventet fremtidig avkastning, kan staten selge eierandeler. I motsatt fall kan staten beholde eller øke eierandelene sine i selskapet.

Kravet til en god industriell utvikling står etter utvalgets oppfatning ikke i motstrid til det verdimaksimerende målet, men er en forutsetning for verdimaksimering. En god industriell utvikling krever at selskapene utnytter verdiskapende investeringsmuligheter innenfor sitt forretningsmessige område. At selskapenes investeringer skal være verdiskapende, innebærer at forventet lønnsomhet minst må tilfredsstille eiers avkastningskrav. Selskaper med statlig eierskap må ha tilsvarende muligheter som andre selskaper til å utnytte verdiskapende muligheter, inkludert oppkjøp, fusjoner eller industriell restrukturering for å sikre en god industriell utvikling.

Utvalget forholder seg til at direkte eierskap kan være en aktuell finansiell investeringsform for staten også i fremtiden. Forvaltningen av et slikt eierskap stiller staten overfor betydelige krav til hvordan eierskapet forvaltes og til at endringer i eierskapet kan gjennomføres fleksibelt, ut fra en langsiktig verdimaksimerende målsetning.

8.3.2 Målkategori 2 - Bedriftsøkonomisk verdimaksimering og nasjonal forankring av virksomheten

Ved Stortingets gjennomgang av Eierskapsmeldingen påpekte et flertall i Næringskomiteen det statlige eierskapets funksjon som «næringspolitisk virkemiddel» (Innst. S. Nr. 264 for 2001-2002, s.24):

«K o m i t e e n s f l e r t a l l , alle unntatt medlemmene fra Høyre og Kristelig Folkeparti, vil - med utgangspunkt i det forestående - vise til at globaliseringen av økonomien og de raske teknologiske endringene er i ferd med å stille statlig eierskap i et nytt lys. På den ene siden krever denne utviklingen økt profesjonalisering av statens eierskap, på den annen side bør staten bruke sitt eierskap som et virkemiddel til å styrke norske næringsinteresser i en økende internasjonal konkurranse. I den nåværende situasjon er f l e r t a l l e t kommet frem til at staten ikke bør selge seg ned med mindre det foreligger gode forretningsmessige og eventuelt politiske begrunnelser.»

Samtidig synes det å være en forståelse av at bruken av det statlige eierskapet som et næringspolitisk virkemiddel har måttet endre seg blant annet som følge av internasjonale forpliktelser (Innst. S. Nr. 264 for 2001-2002, s.5):

«K o m i t e e n s f l e r t a l l , alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti, vil innledningsvis peke på at statens eierrolle er blitt endret. Statlig eierskap var i visse selskaper opprinnelig et virkemiddel for å sikre statlig styring og kontroll over viktige deler av norsk næringsliv. En rekke forhold, bl.a. globaliseringen og handels- og folkerettslige forpliktelser har imidlertid endret forutsetningene for den eierrollen som staten kan spille. Samtidig blir det særlig viktig, spesielt for små land som Norge, å legge forholdene til rette slik at vi gjennom langsiktige industrielle eiere kan sikre verdiskaping og utvikling av arbeidsplasser.»

I Næringskomiteens vurdering synes en slik ny eierrolle hovedsakelig å være knyttet til en nasjonal forankring av selskapene gjennom statlig eierskap (Innst. S. Nr. 264 for 2001-2002, s.21):

«K o m i t e e n er enig med departementet i at det for norsk næringsliv og det norske samfunnet er viktig at mange både små og store virksomheter har en betydelig norsk forankring og ledes fra Norge.

K o m i t e e n mener det bør være et mål å sikre at strategisk viktige bedrifter beholder en sterk forankring i Norge. Det er en styrke for utviklingen av norsk næringsliv at en del større selskaper har hovedkontor i Norge. Med hovedkontor følger gjerne viktige stabsfunksjoner, forskning og utvikling etc. som kan gi viktige ringvirkninger for utviklingen av selskapet i Norge. Ved hovedkontoret samles kompetanse, og viktige strategiske beslutninger av betydning for virksomhetene i konsernet fattes her. Det er hovedkontoret som tar beslutninger om produksjon eller innkjøp og som velger strategiske leverandører av rådgivning og finansielle tjenester. At norske eiere har kontroll over handels- og produksjonsbedrifter i Norge bør derfor øke sannsynligheten for videreutvikling av avansert virksomhet i Norge.

Etter k o m i t e e n s mening vil et viktig tiltak for å sikre selskapers hovedkontorfunksjoner i Norge være at der er internasjonalt konkurransedyktige rammevilkår slik at bedriften vil ønske å ha sitt hovedkontor i Norge.

K o m i t e e n er enig med departementet i at det er viktig å legge til rette for at forsknings- og utviklingsmiljøer i tilknytning til hovedkontorer kan ha et samspill med forskningsinstitutter, universiteter og høyskoler og slik føre til en gjensidig styrking av hverandre.

K o m i t e e n s f l e r t a l l , alle unntatt medlemmene fra Høyre og Kristelig Folkeparti, viser til at staten er den største kapitaleier i Norge. Det er derfor viktig at disse midler brukes offensivt bl.a. gjennom eierskap for å sikre internasjonalt konkurransedyktige bedrifter innen sentrale bransjer der Norge har særlige forutsetninger. Det betyr ikke at vi skal subsidiere noen bransjer, men ved utøvelse av profesjonelt og krevende eierskap vil vi kunne sikre verdiskapning og trygge arbeidsplasser.»

Selv om statlig eierskap på denne måten blir sett på som et virkemiddel i den nasjonale næringsutviklingen av et flertall i komiteen, fokuseres det likevel sterkere på rammevilkårene for næringslivet (Innst. S. Nr. 264 for 2001-2002, s.19):

«K o m i t e e n har merket seg at meldingen fremhever betydningen av at staten bidrar til å sikre kompetansearbeidsplasser og hovedkontorfunksjoner i Norge. K o m i t e e n er enig i dette, men vil slå fast at statlig eierskap alene ikke er et egnet virkemiddel for å styrke verken utviklingen av et kunnskapsbasert næringsliv eller sikre hovedkontorfunksjoner i Norge.

Derimot vil k o m i t e e n fremheve at staten kan spille en viktig rolle gjennom rammevilkårene.»

Innstillingen fremhever altså at en slik bruk av det statlige eierskapet bør skje på forretningsmessig basis. En nasjonal forankring, operasjonalisert ved at hovedkontoret ligger i Norge, sikrer ringvirkninger i bransjer der Norge har særlige forutsetninger eller interesser. Dette vil for eksempel være bransjer som har vokst frem over tid med bakgrunn i naturgitte eller andre komparative fortrinn.

Argumentasjonen bak en slik eierstrategi vil bygge på en antagelse om at kapitaleiere og selskapsledere ikke opptrer uavhengig av nasjonalitet. Et vanlig motargument er at eierskapets nasjonalitet ikke spiller noen rolle fordi kapitaleiere er ute etter best mulig avkastning på kapitalen. De vil derfor investere der betingelsene for å oppnå en slik verdimaksimering er best, uavhengig av nasjonalitet. En slik argumentasjon tar imidlertid ikke hensyn til at nærhet gir økt kunnskap og trygghet i forhold til investeringsmuligheter og vilkår for å drive næringsvirksomhet. Utvalget vil peke på at en rekke land ser det på denne måten og legger vekt på nasjonal forankring for en del viktig næringsvirksomhet.

Ved hovedkontoret, i selskapets styre og bedriftsforsamling fattes beslutninger med betydelige konsekvenser for selskapets forretningsmessige utvikling og for øvrige deler av næringslivet. Eieren eller eierne av selskapet kan delta direkte i slike beslutningsprosesser gjennom generalforsamlingen. Normalt vil strategisk viktige beslutninger i stor grad fattes av selskapets styre eller bedriftsforsamling på bakgrunn av saksforberedelse ved selskapets hovedkontor. Eieren øver avgjørende innflytelse over disse beslutningene først og fremst ved å bestemme sammensetningen av selskapets styrende organer.

Kapitaleiere og selskapsledelse må vurdere risiko for ulike investeringsalternativer. Beslutningstageres kunnskap om investeringsmuligheter og rammebetingelser i eget land er som oftest større enn kunnskapen om andre land. Dette påvirker investeringsbeslutningene og kan gi positive ringvirkninger for underleverandører og relaterte næringer i eget land. I fravær av sterke norske private eiermiljøer kan staten bidra til en slik effekt, ved at den med sitt eierskap bidrar til nasjonal lokalisering av hovedkontor og norske beslutningstagere i selskapenes styrer og ledelsesmiljøer.

Norsk hovedkontor i bedrifter av strategisk betydning for nasjonal verdiskapning bidrar også til å sikre og utvikle nødvendig nasjonal kompetanse. Bedrifters etterspørsel etter kompetanse er en drivkraft i utviklingen av innenlandske forsknings- og utdannelsesinstitusjoner, samtidig som slike institusjoner på et høyt nivå er en viktig forutsetning for internasjonalt konkurransedyktige bedrifter. Karrieremuligheter vil dessuten tiltrekke kompetente personer som ellers kunne valgt en karriere i utlandet.

Hovedkontorer kan ut fra ovennevnte argumentasjon være av stor betydning for nasjonale kompetansemiljøer. I Eierskapsmeldingen poengteres det at et selskaps kompetanse, inkludert FoU-miljøene, tradisjonelt har befunnet seg nær hovedkontoret. Samtidig pekes det på at det er en tendens i moderne selskapsorganisering å desentralisere FoU-miljøer og andre beslutninger nærmest mulig verdiskapingen. Hovedkontoret vil allikevel normalt ha betydelig strategisk kompetanse for å kunne ivareta sin styrende funksjon. Vekselvirkningen mellom et hovedkontor og andre forsknings- og utdanningsinstitusjoner innenfor en sektor bør således ikke undervurderes. Nasjonal beslutnings- og styringskompetanse er av stor betydning for at selskaper og eiere på en sektor kan delta i kreative miljøer og sikre gode industrielle løsninger med positive ringvirkninger for den nasjonale verdiskapingen. Staten som eier, vil selv være avhengig av å kunne rekruttere god kompetanse for å kunne regulere eller styre utviklingen på et område. Staten kan gjennom sitt eierskap bidra til at hovedkontormiljøer på områder av nasjonal strategisk betydning forblir i Norge.

Utvalget ser således gode grunner for at staten bruker sitt eierskap til å sikre nasjonal forankring og fortsatt hovedkontorer for sentrale virksomheter i Norge. Dette forutsetter imidlertid at hovedkontoret har en slik rolle i beslutningsprosessene som beskrevet over. Hovedkontoret må ha en sentral funksjon i forvaltningen av selskapet.

Statens eierskap i denne kategorien er rent forretningsmessig motivert, med den tilleggsdimensjonen at det sikrer en norsk forankring av selskapets hovedkontor, eventuelt også norskbasert styre og ledelse. En slik strategi skal sikre at investeringsmulighetene ivaretas nasjonalt med positive effekter for næringsutviklingen, uten å legge begrensninger på utenlandsengasjementer. Det blir opp til den øvrige næringspolitikken å sikre at nasjonale rammebetingelser er gode nok til at det blir attraktivt å investere nasjonalt. Hovedkontor er således ikke en tilstrekkelig betingelse for en god nasjonal næringsutvikling. Dersom rammebetingelsene er for dårlige, vil dette kunne medføre at de nasjonale ringvirkningene av hovedkontorplasseringen er få. Med gode rammebetingelser vil eierskapet kunne forventes å gi positive nasjonale ringvirkninger, i tillegg til at de bedriftsøkonomisk verdimaksimerende målene nås.

Enkelte store, børsnoterte selskaper med statlige eierandeler kan knyttes til en slik kategori av mål. St.meld. nr. 38 for 2001-2002 Om olje- og gassvirksomheten (s. 84) gir følgende begrunnelse for eierskapet i to av de største selskapene: «Statens eierandeler i Statoil og Hydro er i dag primært motivert ut fra målet om å sikre en nasjonal forankring av selskapene, jf. St.meld. nr. 22 (2001-2002)».

Også ved stortingsbehandlingen av fusjonen mellom DnB Holding og Gjensidige NOR ble det sett som positivt av komiteen at løsningen bidro til «å sikre et vesentlig nasjonalt eierskap innen finansnæringen» (Innst. S. nr. 212 for 2002-2003).

Det fremgår av de politiske uttalelsene som er referert overfor at regjering og Storting særlig har enkelte store selskaper i tankene når de setter mål om nasjonal forankring. De arbeider internasjonalt, de er børsnoterte, og de har i tillegg til staten eiere fra flere land. Dette fører til at staten som deleier stilles overfor andre utfordringer enn i øvrige selskaper. Selskapene må forholde seg til regelverk og praksiser i en rekke ulike land. Kapitalmarkedet forventer at selskapene opptrer på en forretningsmessig måte, ikke minst i strategiske beslutningssituasjoner. Når staten klargjør sine mål og legger opp prosesser for å treffe beslutninger som eier, må det tas hensyn til virksomhetenes internasjonale karakter og et globalt kapitalmarkeds forventninger. Det er viktig at staten er innforstått med den dynamikken som et eierskap i slike selskaper innebærer. Nasjonal forankring må i gitte situasjoner avveies i forhold til verdimaksimering og en god industriell utvikling for enkeltselskaper. Store deler av norsk næringsliv er avhengig av at det hersker alminnelig tillit til spillereglene i kapitalmarkedet. Som lovgiver står staten bak et regelverk for det norske kapitalmarkedet som skal sikre en slik tillit. Staten bør være seg bevisst dette også når den organiserer og forvalter sitt eierskap. I børsnoterte selskaper hvor staten selv er eier, er det viktig at staten utøver sitt eierskap innenfor de likebehandlingsregler som gjelder.

Operasjonaliseringen av verdimaksimering og en god industriell utvikling vil være den samme som i kategori 1. Det er kun lagt til en tilleggsdimensjon om at selskapene skal ha hovedkontor i Norge.

8.3.2.1 Enkelte rettslige rammebetingelser

Statens eierandeler forvaltes på forretningsmessig grunnlag, samtidig som eierandelen sikrer en nasjonal forankring av selskapet. Ut fra Stortingets behandling av Eierskapsmeldingen er dette en eierskapsstrategi som kan være aktuell for flere selskaper. Slike begrunnelser for statlig eierskap synes også å være utbredt i europeisk sammenheng og synes så langt ikke å ha reist rettslige problemstillinger i forhold til EØS-reglene om offentlig støtte når eierskapet forvaltes på forretningsmessig grunnlag.

I forhold til EØS-reglene om fri bevegelse av kapital og fri etableringsrett legger utvalget videre til grunn at utøvelse av eierskap på forretningsmessig grunnlag gir større rettslige og faktiske muligheter til å sikre nasjonal forankring enn det som kan gjøres ved rettslig regulering.

8.3.3 Målkategori 3 - Bedriftsøkonomisk verdimaksimering og ivaretakelse av spesifikt definerte mål

Et kriterium i utvalgets mandat er at statens eierskapsforvaltning også skal være egnet til å ivareta spesifikt definerte mål med eierskapet i enkeltselskaper. Dette tolkes som mål som går utover verdimaksimering og nasjonal forankring. Spesifikt definerte mål kan være av ulik karakter. Dette er et resultat av at selskapsformer i økende grad brukes som tilknytningsform på ulike områder i offentlig forvaltning, og av at det statlige eierskapet også tradisjonelt har vært motivert ut fra andre mål enn verdimaksimering. Selskapene kan i ulik grad være forretningsmessig orienterte, samtidig som de skal ivareta andre spesifikke mål. Bare selskaper som er hovedsakelig forretningsmessig orienterte er innenfor utvalgets mandat.

Spesifikke definerte mål synes over tid i økende grad å bli ivaretatt gjennom reguleringer, konsesjonsregler og gjennom forretningsmessige statlige kjøp fra selskapene. Kjennetegnet ved kategori 3 er imidlertid at det foreligger mål utover bedriftsøkonomisk verdimaksimering som skal ivaretas gjennom eierskapet. Som utvalget presiserte i avsnitt 8.3 kan det ut fra en totalvurdering av hvilke løsninger som gir størst styringseffektivitet i det enkelte tilfellet, være at eierskap er bedre egnet enn andre virkemidler. Der det ikke er gjenværende spesifikt definerte mål som skal ivaretas gjennom eierskapsforvaltningen, vil kategoriene foran være de aktuelle alternativene.

For enkelte selskaper kan situasjonen være nokså lik kategori 2 i den forstand at det ikke ligger noe behov for særskilt oppfølging i eierskapsforvaltningen for å realisere spesifikt definerte mål. Målene realiseres ved at selskapet driver sin virksomhet på forretningsmessig basis innenfor den aktuelle sektor. Dette gjelder for eksempel der målet med eierskapet er å sikre kontroll med at det fortsatt foregår produksjon av varer eller tjenester av betydning for nasjonal sikkerhet eller for å ivareta nasjonal suverenitetshevdelse. Det samme gjelder der målet med statlig eierskap er å sikre nasjonalt eierskap til naturressurser og ønsker om å korrigere svikt i kapitalmarkedene ved å bidra til konkurranse, kapital mv. Det har ellers vært vanlig å omtale visse typer næringsvirksomhet i statlig eie som sektorpolitiske virkemidler. Ut fra statens mål med eierskapet vil det da normalt stilles mer spesifikke krav til virkefelt, produkter, tilgjengelighet, kvalitet, med mer, jamfør kapittel 2.2.2.

Svakheter ved kapitalmarkedet kan føre til at prosjekter som er gunstige fra bedriftsøkonomiske så vel som samfunnsøkonomiske kriterier, ikke blir realisert. Slik svikt kan tale for fortsatt statlig engasjement ved igangsettelse av ny virksomhet, og kan karakteriseres som et næringspolitisk spesifikt definert mål. Senere kan slike engasjementer utvikles på rent forretningsmessig grunnlag.

I andre tilfeller vil realiseringen av spesifikke mål stride mot et bedriftsøkonomisk verdimaksimerende formål. Årsaken kan være bredere statlige vurderinger som i større grad inkluderer ringvirkninger av bedriftens virksomhet. Staten vil i slike tilfeller bruke sin eiermakt for å realisere den beste løsningen ut fra spesifikt definerte mål på tvers av den beste løsningen ut fra bedriftsøkonomiske kriterier. Det kan også tenkes beslutningssituasjoner som er preget av en genuin usikkerhet om hva som er den beste løsningen ut fra et bedriftsøkonomisk perspektiv. Spesifikt definerte mål vil her kunne bli avgjørende uten at en går på tvers av et selskaps bedriftsøkonomiske interesser.

I selskaper med spesifikt definerte mål kan således eierskapsforvaltningen bli mer kompleks. Dersom målene må forfølges aktivt gjennom eierskapet, innføres et nytt sett av operative mål i forhold til kategori 1. Disse målene kan være i konflikt med de verdimaksimerende målene, slik at det må foretas en avveining mellom mål fra eierens side.

8.3.3.1 Enkelte rettslige rammebetingelser

R eglene om offentlig støtte i EØS-avtalen er en del av konkurranseretten, og hovedformålet er å sikre like konkurranse- og rammevilkår for næringsvirksomhet i EØS-området.

For de konkurranseutsatte virksomhetene legger statsstøtteregelverket i EØS-avtalen føringer på ivaretagelsen av spesifikt definerte mål. Det er likevel også innenfor denne kategorien rom for at staten bruker eierskapet til å realisere næringspolitiske, så vel som andre spesifikt definerte mål.

Bruk av eiermakten til å realisere spesifikt definerte mål, også der de strider mot de bedriftsøkonomiske, vil kunne ha negative konsekvenser for en bedrifts forretningsmessige resultater. Slike ulemper for selskapet vil i utgangspunktet ikke kunne anses som statsstøtte, men kan lede til situasjoner der bedriften får behov for kapitaltilførsel fra eieren. En slik kapitaltilførsel må i utgangspunktet skje i overensstemmelse med statsstøttereglene. Markedsinvestorprinsippet forutsetter at staten handler som en rasjonell markedsinvestor i tilsvarende situasjon ville gjort. En kapitaltilførsel til selskapet vil således kunne være problematisk ut fra statsstøttereglene.

EØS-regelverket tar også opp statsstøtte i forbindelse med tjenester av allmenn økonomisk betydning, jamfør gjennomgangen i kapittel 4.2. Mange spesifikt definerte mål vil være av en slik karakter, noe som gir økt adgang til overføring av midler fra staten. Utviklingen i fortolkningen av EØS-avtalens artikkel 59 (2) og Altmarkdommen stiller imidlertid krav til klarhet i mål og beregning av kostnader i forhold til utgifter.

En bruk av det statlige eierskapet til å realisere spesifikt definerte mål også der de strider mot de bedriftsøkonomiske, forutsetter også at staten har makt i form av tilstrekkelig eierandeler i selskapene til å få gjennomslag for sine synspunkter i selskapets styrende organer etter reglene i selskapslovgivningen. Minoritetsvernet i aksjelovgivningens (asl./asal.) §5-21 er en begrensning i den grad staten faktisk fremmer interesser begrunnet i spesifikke mål.

8.3.4 Målkategori 4 - Hovedsakelig andre mål enn bedriftsøkonomisk verdimaksimering

Utvalget vil knytte noen kommentarer til selskaper som hovedsakelig har andre formål enn bedriftsøkonomisk verdmaksimering. Dette er selskaper som er rene eller primært sektorpolitiske virkemidler. Også for slike kan det ikke utelukkes at andre mål kan skilles ut og eierskapet rendyrkes til forretningsmessige formål. For en del selskaper vil en sannsynligvis komme frem til at det er mest hensiktsmessig å ivareta andre mål direkte gjennom eierskapet. Grunnet selskapenes sentrale sektorpolitiske rolle er den statlige styringsinteressen særlig sterk. Dette ligger også til grunn for Sandutvalgets vurderinger (NOU 2003:34), og flertallets forslag til endringer i statsforetaksloven. Selv om slike selskaper er utenfor utvalgets mandat, har en del av utvalgets argumentasjon også relevans for disse.

8.4 Oppsummering

Utvalget har argumentert for at en klargjøring av statens mål er et viktig bidrag til et bedre statlig eierskap. Klare mål gjør det lettere for staten som eier å vurdere selskapenes resultater og vil forenkle selskapenes strategiarbeid i saker som krever eiers medvirkning. Klargjøring og måling av resultatoppnåelse vil også gi offentligheten bedre informasjon om kostnader og gevinster med det statlige eierskapet. Slike tiltak kan også redusere ulemper som følger av at staten blir tillagt mål den ikke har i kapitalmarkedene.

Med utgangspunkt i framlegg fra regjering til Storting og i innstillinger fra stortingskomiteer, har utvalget formulert kategorier av mål staten kan ha med sitt eierskap. Utvalget har ikke plassert enkelte eierandeler. Kategoriseringen er ment som et hjelpemiddel for tenkningen rundt organisering og forvaltning og som et bidrag til å klargjøre statens mål med eierskapet. Presiseringen av målene er noe som må gjøres av regjering og Storting for hvert enkelt selskap. Ulike mål kan tilsi ulike løsninger. Målkategoriseringen anvendes derfor for å gi en nyansert vurdering av organisering og forvaltning i neste kapittel.