6 Mer om organisering og forvaltning i utvalgte departementer - synspunkter fra selskaper

Kapittel 5 ga en overordnet fremstilling av reglene for statens eierskapsforvaltning og hvor eierskapet var forankret. For å få et bedre innblikk i hvordan departementene forvalter sine eierandeler, har utvalget funnet det hensiktsmessig med en noe mer utførlig fremstilling av forvaltningen og organiseringen i utvalgte departementer som forvalter en betydelig andel av det statlige direkte eierskapet: Nærings- og handelsdepartementet, Samferdselsdepartementet og Olje- og energidepartementet.

Utvalget ba på denne bakgrunn Olje- og energidepartementet og Samferdselsdepartementet i brev om en skriftlig fremstilling av forvaltningen av eierandelene i sine ulike selskaper. Fremstillingen av disse departementenes forvaltning og organisering i det følgende er en noe forkortet gjengivelse av svarbrevene. For Nærings- og handelsdepartementets vedkommende er fremstillingen utarbeidet av sekretariatet i samarbeid med departementets Eierskapsavdeling 1 . Utvalget har vært opptatt av å få belyst hvordan det direkteeide eierskapet organiseres i forhold til andre oppgaver internt i departementene, eventuelt særskilt regelverk for de ulike typer selskaper, samt arbeidet rettet mot selskapene mer inngående. Departementene forvalter eierandeler med relativt ulike formål.

Olje- og energidepartementet og Samferdselsdepartementet forvalter eierskap som hovedsakelig kan ses som en del av sektorpolitikken disse departementene har ansvaret for. Bortsett fra Statoil ASA er dette også selskaper som er heleid av staten. Eierskapet forvaltes stort sett innen de departementsavdelingene som også har ansvaret for sektorpolitikken, selv om det i noen grad er skilt ut seksjoner som kun ivaretar eieroppgavene.

Når det gjelder selskapene som forvaltes av Nærings- og handelsdepartementet, er det en hovedregel at de ikke har noen rolle i sektorpolitikken, men skal konkurrere i et marked på fullt ut samme vilkår som sine konkurrenter. For å synliggjøre at rammevilkårene skal være like, har det vært vurdert som viktig å flytte dem fra de myndighetsorganer som bestemmer sektorpolitikken eller har ansvaret for reguleringsmyndigheter på området. Det kom særlig fram ved flyttingen av Telenor ASA fra Samferdselsdepartementet til Nærings- og handelsdepartementet i forkant av børsintroduksjonen av selskapet i 2000. Et annet særtrekk er innslaget av deleierskap, som fjerner de særskilte eierstyringsmulighetene som ligger i særbestemmelsene for statsaksjeselskap og statsforetak. Eierskapsutøvelsen må da ta hensyn til samspillet med de andre eierne i selskapet.

Fremstillingen gir en illustrasjon av hvordan ulike mål gir seg utslag i forvaltning og organisering. Til slutt i kapitlet gis en oppsummering av de synspunkter utvalget har mottatt fra selskaper med statlig eierskap.

6.1 Nærings- og handelsdepartementet

6.1.1 Departementets interne organisering

Regjeringen Bondevik II besluttet i 2002 at statens direkte eierandeler i selskaper uten særskilte sektorpolitiske oppgaver, hvor selskapene skulle drives ut fra vanlige forretningsmessige prinsipper, skulle samles i Nærings- og handelsdepartementet (NHD). Dette arbeidet hadde likevel startet opp under tidligere regjeringer. Her kan nevnes overflyttingen av Telenor ASA fra Samferdselsdepartementet i 2000. Videre ble statens aksjer i Norsk Medisinaldepot ASA, NOAH AS og Cermaq ASA overført til Nærings- og handelsdepartementet fra henholdsvis Sosial- og helsedepartementet, Miljøverndepartementet og Landbruksdepartementet under tidligere regjeringer.

Behovet for en klarere rolledeling er behandlet i St.meld. nr. 22 for 2001-2002 Et mindre og bedre statlig eierskap (jamfør kapittel 4.1 og 5.2). Et viktig hensyn var å skille det konstitusjonelle ansvaret for ivaretakelsen av eierrollen fra tilsvarende ansvar for myndighets- og tilsynsroller. Gjennom dette reduseres de rollekonflikter staten møter gjennom ulike roller som eier, tilsynsmyndighet og sektorpolitisk ansvarlig myndighet. Et tilleggshensyn var å øke eierkompetansen i forvaltningen.

Det ble i 2001 skilt ut i en egen avdeling i departementet, Eierskapsavdelingen, som utelukkende arbeider med eierskapsspørsmål. Avdelingen ivaretar de forvaltningsmessige roller knyttet til utøvelsen av eierskapet og har ansvaret for den praktiske utøvelsen av dette ut mot selskapene. Avdelingen er ikke tillagt andre næringspolitiske oppgaver.

Avdelingen forvaltet per 31.12 2003 i sum 19 hel- og deleide selskaper. Sju selskaper er heleide. Det gjelder Argentum Fondsinvesteringer AS, BaneTele AS, Bjørnøen AS, ECC AS, Entra Eiendom AS, Kings Bay AS og Venturefondet AS. Fem selskaper var børsnoterte 31.12.03: KongsbergGruppen ASA, Norsk Hydro ASA, Raufoss ASA, SAS AB og Telenor ASA. Fem selskap er deleide, men ikke børsnoterte: Cermaq AS, Eksportfinans ASA, Grødegaard AS, Nammo AS og Store Norske Spitsbergen Kulkompani AS. I tillegg er Statens Bankinvesteringsfond underlagt departementet. Dette forvalter eierskapet i det børsnoterte DnB NOR ASA. Avdelingen forvalter også eierskapet til statsforetaket Statkraft SF. Selskapene forvaltes på individuell basis og eierskapsforvaltningen av hvert enkelt selskap holdes strengt adskilt fra hverandre. Dette gjelder særlig de virksomheter som delvis konkurrerer med hverandre enten horisontalt eller vertikalt i en verdikjede, og det er utarbeidet egen instruks for forvaltning av statens aksjer i finanssektoren (dvs. DnB NOR ASA og Eksportfinans ASA) som i mange tilfelle er långiver til andre selskaper med statlig eierandel.

Arbeidet i avdelingen er strukturert om selskapsteam, som innehar både økonomisk og juridisk ekspertise, med ansvar for å følge opp det enkelte selskap. Det er bygget opp et eget system av instrukser, internkontroll og beslutningsstøtteverktøy for å sikre kvaliteten i arbeidet. Det utgis en årlig eierberetning om resultatet av arbeidet. Avdelingen er relativt liten sett i forhold til antall selskaper som skal følges opp. Både for å supplere kapasiteten, men også for å ha tilgang til nødvendig spesialkompetanse, benyttes eksterne rådgivere i utstrakt grad. På mange områder avviker således arbeidsmåten fra en tradisjonell departementsavdeling og ligner mer på andre forvaltningsmiljøer. Samtidig ivaretas de normale prosedyrene som ligger i departementets beslutnings- og fullmaktsstruktur.

Eierskapsavdelingen har særlig i løpet av de siste årene fått overført statens aksjer i en rekke selskaper fra andre departementer. De selskapene som ble overført til NHD pr. 1. januar 2002 var Statkraft SF fra Olje- og energidepartementet, SIVA SF fra Kommunal- og regionaldepartementet, SAS AB fra Samferdselsdepartementet, Grødegaard AS fra Forsvarsdepartementet, samt eierskapet til Statens Bankinvesteringsfond (DnB) fra Finansdepartementet. Den 1. juli 2002 ble SND Invest AS utskilt fra SND og overført til NHD. Samme dag ble aksjene i det heleide Entra Eiendom AS overført fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet. I desember 2002 overtok NHD statens aksjer i BaneTele AS fra Jernbaneverket. Svalbard Samfunnsdrift A/S ble overdratt til Longyearbyen lokalstyre med virkning fra 1. januar 2002 som ledd i styrkingen av lokaldemokratiet på Svalbard. I forbindelse med salget av SND Invest AS er eierskapet til Venturefondet AS holdt tilbake og vil bli overført NHD. Statens eierskap i Argentum Fondsinvesteringer AS, som opprinnelig ble plassert under henholdsvis SND og SIVA SF, er under overføring til NHD.

Nærings- og handelsdepartementet forvalter eierskapet i to selskaper med et mer sektorpolitisk formål, SIVA SF og Innovasjon Norge (det nye navnet på den sammenslåtte enheten mellom Eksportrådet,SND, Norges Eksportråd og Veiledningskontoret for oppfinnere). Eierskapet for disse forvaltes fra Avdeling for nyskaping og forskning som har det sektorpolitiske ansvaret for området. Den videre fremstillingen omfatter kun Eierskapsavdelingens forvaltning.

6.1.2 Særskilt regelverk og mål for selskapsforvaltningen

I henhold til økonomireglementet, jamfør kapittel 5.2, er det utarbeidet skriftlige retningslinjer for forvaltningen av 1) statlige aksjeselskaper og 2) finansinstitusjoner som ligger under Nærings- og handelsdepartementet. I tillegg er det egne retningslinjer for forvaltningen av eierinteressene i Statkraft SF og Statens Bankinvesteringsfond. Retningslinjene definerer eierrollen og hvordan den skal utøves i oppfølgingen av virksomheten.

Som tidligere påpekt er det et fellestrekk ved selskapene som forvaltes av Eierskapsavdelingen at de ikke er en del av sektorpolitikken, men skal forvaltes ut fra et rent forretningsmessig formål. I eierberetningen for 2002 fra Nærings- og handelsdepartementet oppgis følgende mål for forvaltningen gjennom Eierskapsavdelingen:

«Målet for forvaltningen er å maksimere verdien av statens aksjer, og å bidra til en god industriell utvikling i selskapene.»

Grunnlaget for eierskapsutøvelsen er for øvrig forankret i de forutsetninger og retningslinjer på feltet som følger av behandlingen av St.meld. nr. 22 for 2001-2002 Et mindre og bedre statlig eierskap (Eierskapsmeldingen) og Innst. S. nr. 264 for 2001-2002. Et forhold som har særlig stor betydning for utformingen av avdelingens arbeid er at mange av selskapene også har private eiere og er børsnoterte. I forlengelsen av dette legges det særskilt vekt på å følge aksepterte prinsipper for god eierskapsutøvelse og selskapsledelse («Corporate Governance»). Avdelingen deltar aktivt i diskusjonen med andre aktører i aksjemarkedet for å avklare og etterleve slike regler.

Som følge av at Eierskapsavdelingens selskaper er blant de mest forretningsmessig orienterte i statens eierskap og ikke har noen sektorpolitiske roller, er det i liten grad særregler for forvaltningen av selskapene ut fra spesielle hensyn. En del av eieroppfølgingen er likevel de formål som gjelder for det enkelte selskap og som er tatt inn i vedtektenes formålsparagraf. Det er likevel enkelte forskjeller i eieroppfølgingen som følge av at selskapsporteføljen består både av hel- og deleide aksjeselskaper, så vel som ett statsforetak, slik det fremgår av punktene nedenfor. I enkelte tilfelle er det inngått aksjonæravtaler eller liknende som også må hensyntas i forvaltningen av selskapene. Et eksempel er konsortialavtalen fra 8. februar 1951 (m/tillegg) mellom de nordiske land hva gjelder felles eierskap i SAS-konsernet.

6.1.3 Beskrivelse av arbeidet rettet mot selskapene

Det legges vekt på at eiermyndigheten utøves gjennom de formelt korrekte fora generalforsamlingen/foretaksmøtet. I enkelte selskaper hvor staten eier sammen med en eller et fåtall andre store eiere kan viktige avklaringer skje i særskilte eiermøter uavhengig av selskapet.

Som grunnlag for å forberede synspunkter som skal behandles av generalforsamlingen er det ofte en omfattende kontakt mellom Eierskapsavdelingen og ledelsen av selskapene. Dette skjer for det første regelmessig i form av kvartalsvise møter med en del selskaper for å gjennomgå deres resultater. Det legges også vekt på å gjennomføre årlige bedriftsbesøk og delta på selskapets presentasjoner sammen med øvrige investorer. I tillegg kan det være behov for annen kontakt og oppdatering i saker av betydning.

Slike kontakter initieres like gjerne fra selskapet som fra departementet og samsvarer i hovedsak med kontakten alle store eiere vil ha. Slik kontakt ses som en forutsetning for at departementet kan utøve eierrollen på en forsvarlig måte. Årsaken er at eieren må ha kunnskap om selskapets virksomhet og være orientert om sentrale spørsmål når det gjelder selskapenes utvikling. Samtidig vil ofte selskapenes styre og ledelse ha behov for å kjenne eiernes vurderinger i forbindelse med utforming av selskapenes virksomhet og strategi. I tillegg til dette må det samarbeides om grunnlagsmaterialet ved bevilgningsforslag til kapitalutvidelser m.v., og om budsjettfremlegg i de selskapene som fremdeles får statstilskudd.

En kilde til kontakt ligger også i at spørsmål fra Stortinget og pressen ofte krever innspill og materiale fra selskapene, gjerne på kort varsel. I enkelte tilfeller kan det være aktuelt for departementet å sette seg i innsideposisjon hva gjelder de børsnoterte selskapene. I så fall undertegnes det i hvert enkelt tilfelle konfidensialitetserklæringer og i spesielle tilfeller gis det melding til Oslo Børs.

Valg av styre

Selskapets styre har en viktig rolle for å sikre at selskapet utvikler seg og driver i samsvar med eiernes interesser. Det er av stor betydning at det er et tillitsforhold mellom statsråden/departementet og styret. Valg av styre ses således som det kanskje viktigste styringsredskapet for departementet. Ved misnøye med selskapenes resultater eller andre uheldige omstendigheter er også utskiftninger i styret departementets mest aktuelle virkemiddel for å sikre endringer. Ansvaret for styresammensetningen ses ikke som begrenset til de periodiske styrevalgene, men som løpende tilsynsansvar med plikt til å gripe inn dersom styret ikke løser sine oppgaver på en tilfredsstillende måte. Der hvor departementet ikke er eneeier og utnevner hele styret, legges det derfor stor vekt på å være representert i selskapenes valgkomiteer som foreslår sammensetning av bedriftsforsamling/representantskap og styre.

Valgene finner i de fleste selskaper sted i samsvar med aksjelovens hovedregel med en funksjonstid på 2 år. Departementet legger stor vekt på at styremedlemmene skal ha integritet og være selvstendige. Styret skal ikke forskjellsbehandle aksjonærene og representerer selskapet overfor alle aksjonærene under ett, ikke bare den største aksjonæren som i mange tilfeller kan være staten. Ved utvelgelse av kandidater følger departementet også opp en del andre forhold:

• Et styremedlem i statlige selskaper kan normalt ikke ha andre verv i konkurrerende virksomheter.

• Det fremgår av retningslinjene at det heller ikke er akseptabelt at et styremedlemskap kombineres med konsulentverv eller andre særskilt lønnede oppdrag for vedkommende selskap.

• En advokat eller lignende som måtte være styremedlem må forvente at det advokatfirmaet denne er tilknyttet normalt ikke samtidig kan være rådgiver for selskapet, særlig ikke i transaksjonsorienterte saker.

I de deleide selskapene er det som regel valgkomiteer som arbeider med styrespørsmålene. Norsk Hydro, Telenor, KongsbergGruppen, Raufoss, SAS, Cermaq og Eksportfinans har alle en vedtektsbestemt valgkomité. Gjennom departementets deltagelse i valgkomiteen fremstår dette som et organ for samarbeid mellom de private eiere og den statlige aksjonæren hva gjelder styrevalg og valg av representanter til bedriftsforsamlingen eller representantskapet. I de tilfeller et selskap har bedriftsforsamling eller representantskap, velger denne styret i selskapet etter innstilling fra valgkomiteen.

Det er i Eierskapsmeldingen, St.meld. nr. 22 for 2001-2002, gitt enkelte føringer på styrets rolle og arbeid som går ut over det som ligger i lovgivningen. Disse prinsippene, jamfør kapittel 5.2, retter seg dels direkte mot styrets arbeid. Styret gis bl.a et klart ansvar for målrealisering, lønns- og insentivsystemer for ledelsen, kontrollfunksjonen overfor ledelse og selskapets samfunnsansvar, samt egen kompetanseutvikling. Det tas også til orde for egne evalueringer av styret.

Departementet ved politisk ledelse og Eierskapsavdelingen har ved flere anledninger arrangert «styrets dag». Her deltar representanter for styre og ledelse i selskaper der staten ved Nærings- og handelsdepartementet har aksjer. Hensikten med slike konferanser/møteplasser er å ha en dialog om eierstyring og selskapsledelse med selskapene.

Avkastningskrav og utbyttepolitikk

Departementet har utarbeidet langsiktige avkastningsmål for samtlige selskaper hvor departementet har eierinteresser og hvor forretningsmessige mål er fremtredende. Arbeidet er basert på de mest vanlige metoder for å beregne markedsmessige avkastningskrav for ulike sektorer. Måltallene benyttes i departementets interne vurderinger, og som grunnlag for oppfølging og dialog med selskapene. Av forretningsmessige årsaker blir de ikke kommunisert eksternt. Slike mål brukes med forsiktighet i det en fortolkning for operativ bruk også må ta hensyn til de begrensninger som ligger i målet anvendt for kortsiktig resultatoppfølging. For slike formål vil departementet med basis i dette langsiktige målet følge opp ulike resultatmål som kan variere fra selskap til selskap.

Det har vært en vurdering av om målene departementene bruker bør offentliggjøres. Av forretningsmessige grunner er det besluttet ikke å gjøre dette. For selskaper hvor staten ønsker å selge aksjer til private eiere vil en offentliggjøring bl.a. vil kunne påvirke prisingen i eventuelle salgsprosesser. For børsnoterte selskaper anses slik offentliggjøring fra staten som eier å være lite heldig og vil kunne ha uønskede effekter for børskursen på selskapene.

I aksjeselskap med flere eiere er det styret som setter rammene for utdeling av utbytte. I børsnoterte selskaper offentliggjør styret normalt en langsiktig utbyttepolitikk. Departementet utarbeider egne analyser om utbytteforventninger som grunnlag for dialog med selskapene. I heleide selskaper og statsforetak fastsettes utbyttet gjennom budsjettprosessen. Departementet har en løpende dialog også med disse selskapene om utbyttefastsettingen, som grunnlag for budsjettarbeidet. I enkelte tilfeller er det i fremlegg til Stortinget signalisert en langsiktig utbyttepolitikk fra eiersiden, men Stortinget har i praksis ofte avveket fra den fastsatte politikken.

Oppfølgningen i forhold til avkastning og utbytte skjer naturlig i forbindelse med selskapets årsregnskap som departementet på grunnlag av forslag fra selskapets styre behandler i den årlige ordinære generalforsamlingen. Eierskapsavdelingen foretar alltid en særskilt gjennomgang av selskapenes årsoppgjør før generalforsamlingen. Foruten å påse at lovgivningens formelle krav til årsregnskapet og styrets årsberetning er oppfylt, vil avkastning og utbytteforslag vurderes. Her vurderes også andre aktuelle spørsmål knyttet til selskapets virksomhet og økonomiske utvikling.

Analyser og rapportering

Avdelingen har etablert et databasert beslutningsstøtte- og rapporteringssystem knyttet til regnskapstall og nøkkelinformasjon om selskapene som et viktig hjelpemiddel i sitt arbeid. De innsamlede data benyttes som grunnlag for rapportering, men også til å utforme målkrav og gjennomføre ulike analyser for internt bruk og som grunnlag for dialog med selskapene. En viktig del av rapporteringen skjer i form av en ekstern årlig eierberetning om utviklingen i selskaper med statlige eierinteresser som forvaltes av Nærings- og handelsdepartementet. I rapporten, som ble utgitt første gang i 2003, tas det sikte på å redegjøre om utøvelsen av eierskapet og om resultatutviklingen. Åpenhet øker legitimiteten i eierskapsutøvelsen og er en forutsetning for at omverden skal kunne ha tillit til staten som stor eier.

Det foregår også et mer løpende informasjonsinnsamlings- og analysearbeide i avdelingen basert på analytikerrapporter og selskapspresentasjoner. I tilknytning til initiativ for endringer i det statlige eierskapet, benyttes også eksterne rådgivningsmiljøer til å gjennomføre særlige analyser eller transaksjoner. Dette kan dreie seg om verdivurderinger, vurdering av eierstrategier eller valg av transaksjonsform som inkluderer mulige nedsalg, kapitaltilførsler, evt fusjoner og fisjoner eller lignende. Slike prosjekter er av en midlertidig karakter og det har derfor blitt vurdert som hensiktsmessig å bruke eksterne konsulenter ved topper i avdelingens arbeidsbelastning. Videre skal bruken av eksterne rådgivere bidra til at avdelingen kan benytte seg av den til enhver tid beste kompetanse i markedet.

6.1.4 Arbeidet med selskapene i den statlige beslutningsprosessen

For de selskaper hvor eierskapsavdelingen i NHD forvalter statens eierskap er arbeidet med statsbudsjettet relativt begrenset. De siste 10 årene har det skjedd en vesentlig reduksjon i utgiftsbevilgningene knyttet til NHDs portefølje av selskaper, hvilket reflekterer en økt vektlegging av at selskapene skal drives på et forretningsmessig grunnlag og uavhengig av statlig støtte. Inntektsbevilgningene har i samme periode vokst betydelig som følge av økt aksjeutbytte fra flere selskaper.

Det er bare et av selskapene, Kings Bay AS, som mottar årlige driftstilskudd over Statsbudsjettet. Den viktigste inntekten som budsjetteres er utbytte fra selskapene. For alle deleide selskap er dette tekniske anslag. For heleide selskap, fond og statsforetak fastsettes rammene for utbytteutdeling gjennom budsjettbehandlingen. I tillegg blir det i budsjett-proposisjonen gitt en oversikt over departementets portefølje av eierinteresser og endringene i denne siden forrige fremleggelse. Videre gis det en kort orientering om aktuelle og viktige saker som departementet arbeider med.

Når det gjelder egen forvaltning er det utover de midlene som tildeles over departementets driftsbudsjett, satt av en egen post til spesielle driftsutgifter knyttet til det statlige eierskapet. Denne posten skal dekke utgifter til ekstern rådgivning og tilrettelegging ved endringer av eierstrukturen i selskapene. Posten er fleksibel (overskridelsesfullmakt) slik at økte kostnader f.eks knyttet til salg kan dekkes mot tilsvarende økning av salgsinntekter i forbindelse med salg.

Fullmakter

I tillegg til rene bevilgningsvedtak er vedtak som angir fullmakter for departementets forvaltning viktige både ved budsjettbehandlingen og ved fremlegg av fagproposisjoner. Såkalte «romertallsvedtak» omfatter bl.a. fullmakter til å selge aksjer/redusere statlige eierandeler, garantifullmakter og godkjenning av driftsopplegg for enkelte heleide selskaper. En hensiktsmessig tildeling av fullmakter vil redusere risikoen for at det skapes tidspress som kan påvirke statens verdier i negativ retning. I Eierskapsmeldingen søkte en i større grad å be om salgsfullmakter for en rekke selskaper i ett og samme fremlegg for Stortinget som ikke var koblet til pågående salgsprosesser. Regjeringen fikk enkelte av fullmaktene den ba om, men i de fleste tilfellene ønsket Stortinget at regjeringen skulle komme tilbake med forslag på sak til sak-basis gjerne når en konkret transaksjon var aktuell. Departementet må således løpende vurdere behovet om å komme tilbake til Stortinget med forslag til fullmakter til å gjennomføre endringer i eierskapet, der slike avgitte fullmakter ikke foreligger eller er utilstrekkelige.

Også i forbindelse med kjøp av aksjer må det normalt gis bevilgninger fra Stortinget i forkant. Det foreligger enkelte fullmakter fra Stortinget til salg/reduksjon av statlige eierandeler i NHDs portefølje av selskaper som angitt i tabell 6.1.

Rapportering

Departementets arbeid med Regjeringens rapportering til Stortinget foregår via flere kanaler. Stortinget får for det første direkte, rutinemessig rapportering gjennom budsjettproposisjonen til Nærings- og handelsdepartementet. Virksomhetsbeskrivelse og årsrapportering for de ulike selskapene gir en kortfattet beskrivelse av utviklingen. Det er også praksis at selskapenes årsrapporter oversendes til Næringskomiteen.

Stortingsmeldingene som hittil har vært fremlagt hvert 4. år om utviklingen i og status for bedrifter hvor staten ved NHD har eierinteresser er en annen form for rapportering. Disse meldingene har tradisjonelt vært brukt til å komme med konkrete forslag, samt å gi mer overordnede signaler om hvilken kurs regjeringen akter å følge i forvaltningen. (Se for eksempel St.meld. nr. 22 for 2001-2002 Et mindre og bedre statlig eierskap.)

Eierberetningen, som ble gitt ut for første gang i juli 2003, har potensiale for å være et viktig rapporteringsmiddel både overfor Stortingets organer og allmennheten fordi den tar mål av seg til å gi et riktigere bilde av selskapenes verdiutvikling. Denne ble også oversendt Stortinget. Årsrapporten er det sentrale bidraget til åpenhet og innsyn i eierskapsforvaltningen. Den skal også bidra til økt forståelse i markedet for hvilke hensyn som ligger til grunn for den statlige forvaltningen.

6.1.5 Typiske saksforløp

Beslutningsprosessene og således departementets arbeidsmetoder vil variere fra sak til sak. Det kan imidlertid skisseres nokså typiske forløp. Nedenfor skisseres noen eksempler.

Eierspørsmål som ikke er direkte rettet mot selskapet, så som kjøp og salg av statlige aksjer, avtale med andre om felles eierskap, inngåelse av aksjonæravtaler m.v., er spørsmål som i utgangspunktet er selskapet uvedkommende. Dette gjelder disponering av eiers rettigheter, og statsråden kan bestemme slike spørsmål uten å involvere generalforsamlingen eller øvrige selskapsorganer. At Stortinget kan måtte få seg forelagt en slik sak er nevnt ovenfor. I praksis kan likevel selskapene bli involvert i slike saker også. Selskapenes styre og ledelse involveres i økende grad jo sterkere de industrielle aspektene ved en transaksjon eller lignende er. Et ytterpunkt vil for eksempel være en ren fusjon som i praksis forutsetter at selskapet selv er i førersetet i forberedelse og gjennomføring. Det andre ytterpunktet vil være et rent nedsalg hvor selskapet ikke har noen formell rolle. Mange saker ligger i en mellomkategori, hvor det i det minste er naturlig å innhente styrets vurdering. Børsintroduksjon er et eierspørsmål, men det er selskapets styre som søker Børsstyret om opptak til notering.

Selv om selskapet i større eller mindre grad deltar aktivt i en salgsprosess, er det departementet i egenskap av eier som treffer avgjørelsen om et aksjesalg og vilkårene for dette, og har det direkte ansvaret for en forsvarlig gjennomføring av en slik prosess. Statsråden og departementet vil derfor normalt ha den førende rollen og det avgjørende ordet i prosessen. Dersom selskapet ikke innretter seg etter de standpunkter staten som aksjonær inntar, må det gripes inn i form av generalforsamling hvor nødvendig instruks rettes til selskapets styre.

En annen type saker det kan skisseres typiske saksforløp for er kapitalutvidelse. Her er naturlig nok selskapets rolle større. I slike situasjoner starter prosessen normalt med at NHD gjøres kjent med at selskapet drøfter behovet for en kapitalutvidelse. I denne fasen av prosessen drøftes behandlingsform, fremdrift og så videre. Neste skritt er at styrets forslag og begrunnelse foreligger skriftlig. NHD vil normalt engasjere en ekstern rådgiver for gjennomgang av styrets forslag. På basis av selskapets henvendelse og utredningen fra rådgiveren vil departementet vurdere saken. Dersom departementet vil gå videre med forslaget fremmes saken for regjeringen. Det redegjøres for selskapets og eventuelle rådgiveres vurderinger og statsrådens egne vurderinger og konklusjon. Dersom regjeringen går inn for en kapitalutvidelse, lager departementet et fremlegg for Stortinget. Først når Stortingets vedtak foreligger og eventuelle midler er bevilget, vil NHD stemme for en kapitalutvidelse på generalforsamlingen.

Det er ofte en utfordring å sikre at vedtak kan fattes raskt nok til at selskapene kan omstille seg på en konkurransedyktig måte, i tilfeller hvor Stortinget på forhånd ikke har gitt de nødvendige fullmakter i en sak. Tidspress rundt saker om kjøp og salg av selskapsandeler kan påvirke prisen negativt. Som følge av dette har en vært opptatt av å sikre en svært rask saksbehandling gjennom regjering og Storting i slik saker. Avdelingen legger derfor stor vekt på å ha oppdatert informasjon og en beredskap som sikrer at forslag kan utarbeides raskt. Det innebærer at det også relativt ofte opereres med nedkortede frister og omdeling av notater i regjeringen for saker som må behandles der.

6.2 Olje- og energidepartementet

6.2.1 Departementets interne organisering

Olje- og energidepartementets organisasjon er sektorinndelt. Eierskapet forvaltes av avdelingene som er ansvarlige på de ulike sektorene. Eierskapet av Enova SF og Statnett SF forvaltes av henholdsvis Seksjon for nye fornybare energikilder og energibruk og Kraftmarkedsseksjonen i Energi og vassdragsavdelingen. Statens aksjer i Gassco AS forvaltes av Gasseksjonen i Utvinnings- og markedsavdelingen. Seksjon for statlig engasjement i Petroleumsavdelingen forvalter statens aksjer i Statoil ASA og Petoro AS. SDØE-ordningen forvaltes også av denne seksjonen.

Utforming av overordnet sektorregulering og rammevilkår for olje- og energisektoren er tillagt Olje- og energidepartementet ved Energi- og vassdragsavdelingen, Markeds- og utvinningsavdelingen og Petroleumsavdelingen. Mye av den praktiske reguleringen av bransjen er delegert til Norges vassdrags- og energidirektorat, som for eksempel ivaretar inntektsrammereguleringen, og Oljedirektoratet.

Gassco AS skal sikre nøytral og effektiv drift og videreutvikling av gasstransport- og behandlingsanleggene på norsk kontinentalsokkel. På dette grunnlag er forvaltningen av Gassco ikke skilt organisatorisk fra departementets øvrige forvaltningsoppgaver.

Eierskapsforvaltningen av statens aksjer i Statoil ASA, Petoro AS og Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) er atskilt fra øvrige forvaltningsoppgaver. Seksjon for statlig engasjement har ingen forvaltningsoppgaver utover eierskapsforvaltningen.

Utvinnings- og markedsavdelingen ivaretar sin regulator- og forvaltningsfunksjon på samme måte overfor Petoro AS og Statoil ASA som overfor alle andre rettighetshavere på norsk kontinentalsokkel.

6.2.2 Særskilt regelverk og mål for selskapsforvaltningen

I henhold til økonomireglementet for staten er det utarbeidet skriftlige retningslinjer for Olje- og energidepartementets forvaltning av statens eierinteresser i Enova SF, Gassco AS, Petoro AS, Statnett SF og Statoil ASA. Retningslinjene definerer statens eierrolle og hvordan den skal utøves i den normale oppfølging av virksomheten. Formålet med eierskapet i selskaper som forvaltes av OED er av svært forskjellig karakter.

Statnett SF er et spesielt foretak med klare myndighets- og monopoloppgaver innen kraftsektoren. Gjennom systemansvaret og eierskap til storparten av sentralnettet, utenlandsforbindelsene og den nordiske kraftbørsen, er Statnett SF et helt sentralt element for å sikre en tilfredsstillende forsyningssikkerhet. Det er vedtektsfestet at Statnett SF skal drives etter samfunnsøkonomiske kriterier.

Statnett SF oppfyller intensjonen ved etableringen av selskapet og er en sentral, og uunnværlig aktør for å sikre et velfungerende kraftmarked. Olje- og energidepartementet vurderer det som viktig at staten, ved Olje- og energidepartementet, eier Statnett SF. Inngående kjennskap til sektoren gjør at eierskapet av Statnett SF er med på å sikre at foretaket ivaretar sine samfunnsoppgaver best mulig, også i eventuelle situasjoner der reguleringen etter energiloven kan være uklar. Sektordepartementet har de beste forutsetningene for å vurdere hva som er påkrevd for at markedsreguleringen skal være best mulig. I tillegg bidrar statlig eierskap av Statnett SF til at aktørene i kraftmarkedet oppfatter selskapet som en nøytral aktør, samt at det gir et signal om at systemansvaret har en høy viktighet for staten og samfunnet.

Enova SFs hovedformål er å fremme en miljøvennlig omlegging av energibruk og energiproduksjon. Gjennom vedtektene for Enova SF er foretaket gitt oppgaven med å forvalte midlene fra Energifondet. Rammer for bruken av midlene fra fondet er nedfelt i egne vedtekter. Midlene forvaltes av Enova SF i henhold til avtale mellom Olje- og energidepartementet og Enova SF. I avtalen konkretiseres forvaltningsoppdraget med kvantifiserte mål og rapporteringskrav.

Gassco AS ble etablert i 2001 som et statsaksjeselskap. Selskapet er operatør for de fleste gassrørledninger på norsk kontinentalsokkel og tilhørende gassbehandlingsanlegg. Selskapet har selv ingen eierinteresser i infrastrukturen, men er pålagt et særlig operatøransvar for oppstrøms gassrørledningsnett. I medhold av lov 29. november 1996 nr. 72 om petroleumsvirksomhet (petroleumsloven) §4-9. I forskrift 27. juni 1997 nr. 653 til lov om petroleumsvirksomhet (petroleumsforskriften) er selskapet pålagt å drive gasstransportsystemet nøytralt og effektivt. Transport- og behandlingsanleggene på norsk kontinentalsokkel skal tjene alle produsenter av gass og bidra til en effektiv utnyttelse av ressursene på kontinentalsokkelen. Gassco AS skal realisere dette.

Beslutningen om å introdusere flere eiere i Statoil ASA innebar at forvalterordningen for SDØE måtte endres. Ulike ivaretagerordninger og organisasjonsmodeller ble vurdert. Et nytt statsaksjeselskap ble ansett å være den beste selskapsformen. Det ble lagt stor vekt på å beholde og videreutvikle de positive elementene i ordningen med Statoil som forretningsfører for SDØE, for fortsatt å kunne ivareta statens økonomiske interesser på en mest mulig effektiv måte. Regjeringen anså det som viktig at forvalterordningen ble sikret et særskilt lovgrunnlag. I Ot.prp. nr. 48 for 2000-2001 foreslo regjeringen et nytt kapittel 11 i petroleumsloven for å regulere forvalterselskapets virksomhet. Stortinget sluttet seg til dette forslaget, jf. Innst. O. nr. 70 for 2000-2001. I tråd med vedtak i Stortinget 26. april 2001 ble Petoro AS, det nye ivaretagerselskapet for SDØE, stiftet 9. mai. Petoro AS er et unikt selskap. Selskapet har som eneste oppgave å ivareta SDØE-porteføljen på vegne av staten på best mulig måte, gitt de til enhver tid gjeldende rammevilkår. Petoro er et ivaretagerselskap. Selskapet vil derfor på mange måter skille seg klart fra andre selskaper i petroleumsindustrien. Statoil har som tidligere ansvar for å avsette statens petroleum sammen med selskapets egne volumer, i henhold til egen avsetningsinstruks gitt ved generalforsamlingsvedtak i Statoil ASA 25. mai 2001. Petoro AS erverver ikke inntekter; kontantstrømmen fra SDØE kanaliseres direkte til statskassen.

Forvaltningen av SDØE-porteføljen skal skje på forretningsmessig grunnlag for å skape størst mulig økonomiske verdier fra statens direkte økonomiske engasjement, hensyn også tatt til statens samlede økonomiske interesser.

Det er viktig å ha en aktiv oppfølging av SDØE og Petoro AS. En hovedoppgave for staten som eier av Petoro AS, vil være å sikre at selskapet driver sin aktivitet i henhold til bevilgede midler og innenfor de til enhver tid gjeldende rammer. God oppfølging er viktig ikke minst fordi SDØE-andelene skal forvaltes av Petoro AS for statens regning og risiko. Da Petoro AS har begrenset egenkapital, er det lovfestet i petroleumsloven kapittel 11 at staten garanterer for selskapets forpliktelser.

Statens kontantstrøm fra SDØE er et direkte resultat av den øvrige aktiviteten på norsk sokkel. Det er viktig at Olje- og energidepartementets petroleumskompetanse og forståelse for virksomheten legges til grunn i eieroppfølgingen av SDØE og Petoro.

Staten har etablert en felles eierskapsstrategi for Petoro AS, SDØE og Statoil ASA som én økonomisk enhet.

Staten er majoritetseier i Statoil ASA med 81,7 prosent av aksjene. Staten opptrer som en langsiktig, stabil og profesjonell eier og følger utviklingen i selskapet på lik linje med andre investorer.

Et viktig mål med eierskapet i Statoil er å sikre høyest mulig avkastning for staten i et langsiktig perspektiv.

Gjennom en egen instruks, vedtatt på Statoil ASAs generalforsamling 25. mai 2001, er Statoil ASA gitt ansvaret for avsetning av statens petroleum sammen med sin egen. Denne ordningen krever at staten har en felles eierskapsstrategi for Statoil ASA, SDØE og Petoro AS. Ordningen krever at staten er majoritetseier i Statoil ASA. Strategien innebærer blant annet at staten som eier må ha full instruksjons- og kontrollmyndighet over Statoil ASA, SDØE og Petoro AS vedrørende avsetningen. I brevet til utvalget skriver derfor Olje- og energidepartementet at eierskapsforvaltningen av Petoro AS, SDØE og Statoil ASA må tilligge Olje- og energidepartementet.

6.2.3 Beskrivelse av arbeidet rettet mot selskapene

I Enova SF og Statnett SF utøver Olje- og energidepartementet den øverste myndighet i foretakene i foretaksmøtet. De formelle reglene om foretaksmøter finnes i statsforetaksloven kapittel 8. Ordinært foretaksmøte holdes en gang i året og må være avholdt innen utløpet av første halvår, jf. statsforetaksloven §39. Ekstraordinært foretaksmøte avholdes ved behov, jf. statsforetaksloven §40. Forholdet mellom styrene i Petoro AS og Gassco AS og generalforsamling er regulert i aksjeloven og petroleumsloven og supplert av selskapenes vedtekter. Styrene har alminnelig informasjonsplikt overfor generalforsamlingen. Styret i Petoro AS er pålagt en egen informasjonsplikt som går vesentlig lenger enn det som er vanlig i andre aksjeselskaper. Før generalforsamlingen avholdes skal eventuelle saker av viktighet forelegges regjeringen, jf. Grunnloven §28.

Deltagelse på ordinær og eventuelle ekstraordinære generalforsamlinger er en viktig del av Olje- og energidepartementets eieroppfølging av Statoil ASA. Statsråden kan gi fullmakt til å stemme på statens vegne i generalforsamlingen. Olje- og energidepartementet avgjør normalt hvordan staten skal stemme når det fremlegges forslag fra generalforsamlingen. Det kan tenkes å være nødvendig å søke regjeringens eller Stortingets godkjennelse før det avgis stemme i visse saker.

En viktig del av den formelle eieroppfølgingen i Enova SF, Gassco AS, Petoro AS og Statnett SF i tillegg til generalforsamlingen, er eiermøtene mellom Olje- og energidepartementet og selskapene. Det avholdes 2 til 4 eiermøter hvert år.

Formålet med eiermøtene er å skape et forum hvor selskapenes styrer og Olje- og energidepartementet som ansvarlig eierdepartement kan utveksle meninger, samt diskutere saker av stor økonomisk eller strategisk verdi for selskapet. Det skjer ingen formell ansvarsovertakelse eller instruksjon på disse møtene. Det vil i tillegg bli avholdt møter mellom Olje- og energidepartementet og selskapenes administrasjon etter behov.

I forbindelse med Statoil ASAs fremleggelse av kvartals- og årsresultat har Olje- og energidepartementet faste møter med konsernledelsen. Disse møtene avholdes primært for å gå igjennom resultatene etter at de er presentert offentlig. Utover dette har ikke Seksjon for statlig engasjement faste møter med Statoil, men møter avholdes etter behov.

Valg av styre

For alle de fem selskapene er det krav om at begge kjønn skal være representert med minst 40 prosent i styrene. I eieroppfølgingen av Enova SF og Statnett SF legges det vekt på å oppnevne et forretningsmessig orientert og kompetent styre. Det er Energi- og vassdragsavdelingen som i praksis finner fram til aktuelle kandidater. Det endelige valget tas av foretaksmøtet ved statsråden som representant for eier av selskapet. Styremedlemmer, med unntak for ansattes representanter, oppnevnes av foretaksmøtet. Styret i Enova SF har fem eiervalgte representanter. Styret i Statnett SF består av seks eiervalgte representanter og tre representanter for de ansatte. For de aksjonærvalgte styremedlemmene skal minst én ha spesiell kunnskap og tilknytning til bransjen, jf. St.prp. nr. 100 for 1990-91.

I eieroppfølgingen av Gassco AS og Petoro AS legges det vekt på å oppnevne et forretningsmessig orientert og kompetent styre. Det er henholdsvis Utvinnings- og markedsavdelingen og Petroleumsavdelingen som i praksis finner fram til aktuelle kandidater. Det endelige valget tas av generalforsamlingen ved statsråden som representant for eier av selskapet. Det er et siktemål at de to selskapene skal ha profesjonelle og aktive styrer. Styrene i begge selskapene har sju medlemmer, fem aksjonærvalgte og to representanter for de ansatte.

De formelle organer i Statoil ASA består av styre, bedriftsforsamling og valgkomité. På Statoils generalforsamling 7. mai 2002 ble det vedtektsfestet at ordningen med valgkomité skal tas i bruk. Ved valg til Statoils styre og bedriftsforsamling utøver Olje- og energidepartementet sin innflytelse i valgprosessen gjennom sin representant i valgkomiteen. Valgkomiteen består av totalt fire personer som skal avgi innstilling til generalforsamlingen på vegne av aksjonærene om valg av medlemmer til bedriftsforsamlingen, samt avgi innstilling til bedriftsforsamlingen om valg, på vegne av aksjonærene, av medlemmer til styret.

Bedriftsforsamlingen består av tolv medlemmer, fire velges blant de ansatte og åtte velges av generalforsamlingen. Bedriftsforsamlingen er ansvarlig for å velge selskapets styremedlemmer samt styrets leder. Olje- og energidepartementet utøver sin eiermessige innflytelse på valg av medlemmer til bedriftsforsamlingen gjennom generalforsamlingen.

Avkastningskrav og utbyttepolitikk

Det er ikke satt krav om avkastning eller utbytte for verken Enova SF, Gassco AS eller Petoro AS. Dette har sammenheng med at ingen av selskapene skal generere inntekter fra driften. Det fastsettes heller ikke avkastingskrav for Statnett SF. Reguleringsregimet for nettselskaper er basert på et normalt avkastingskrav med regler for maksimal og minimal avkasting, fastsatt av Norges vassdrags- og energidirektorat. Som en konsekvens av dette reguleringsregimet, vil den reelle verdien av Statnett SF ligge nær opptil den bokførte.

Statnett SF har betalt utbytte siden selskapet ble opprettet. Ved behandlingen av St.prp. nr. 51 for 1994-95 ga Stortinget sin tilslutning til en utbyttepolitikk for Statnett SF på 50 prosent av konsernets årsresultat etter skatt gjeldende for regnskapsårene 1994-1997. Ved behandlingen av St.prp. nr. 1 for 1998-1999 ble denne utbyttepolitikken videreført ett år til. Ved behandlingen av St.prp. nr. 1 for 1999-2000 ga Stortinget tilslutning til ny langsiktig utbyttepolitikk for Statnett SF på 50 prosent av årsresultatet etter skatt for regnskapsårene 1999 til 2002. I St.prp. nr. 1 for 2003-2004 ligger det ikke inne forslag om å fastsette ny langsiktig utbyttepolitikk for Statnett SF på nåværende tidspunkt. OED ser det imidlertid som prinsipielt riktig å ha en vedtatt utbyttepolitikk, og vil derfor arbeide for å reetablere en slik praksis.

Som majoritetseier i Statoil ASA er Olje- og energidepartementet svært opptatt av Statoils avkastningsmål. Selskapet benytter blant annet den finansielle indikatoren avkastning på sysselsatt kapital som lønnsomhetsmål. For 2004 har Statoil et mål på 12 prosent for normalisert avkastning på sysselsatt kapital, for 2007 er målet 12,5 prosent. Dette er normalisert, det vil si at det legges til grunn en oljepris på USD16 per fat, og en valutakurs på 8,20 NOK/USD i beregningen. Olje- og energidepartementet er tilfreds med Statoil ASAs avkastningskrav og har tillit til at selskapet kan nå sitt fastsatte avkastningsmål.

I prospektet for børsnoteringen av Statoil ASA redegjorde styret for at det har til hensikt å foreslå et årlig utbytte i størrelsesorden 45-50 prosent av konsernets årsoverskudd i henhold til USGAAP. I et enkelt år kan hensynet til å ivareta selskapets finansielle handlefrihet medføre at utbyttet utgjør en høyere eller lavere andel av årsoverskuddet enn 45-50 prosent. Et eventuelt avvik vil være basert på olje- og gassprisenes sykliske karakter, selskapets kontantstrøm, finansieringsbehov og investeringsplaner.

Allmennaksjelovens bestemmelser regulerer prosedyren mht. utbetaling av utbytte. Styret legger frem forslag om utdeling av utbytte og det er opp til generalforsamlingen å vedta styrets forslag. Generalforsamlingen kan vedta å redusere, men ikke øke, styrets forslag til utbytte.

Olje- og energidepartementet har sluttet seg til den fastsatte utbyttepolitikken.

Særskilte rapporteringsordninger

Styret i Petoro AS er pålagt en egen informasjonsplikt som går vesentlig lenger enn det som er vanlig i andre aksjeselskaper. Petroleumsloven §11-7 sier at styret skal forelegge følgende saker for generalforsamlingen:

1. planer for kommende år, samt perspektiver på mellomlang sikt og vesentlige endringer i noen av disse,

2. planer om prosjekter av vesentlig betydning for statens deltagelse i virksomhet etter loven,

3. hovedtrekk i budsjetter for kommende år,

4. prinsipper for engasjement av forretningsførere,

5. årsberetning og årsregnskap for statens deltagerandeler.

Styret skal i tillegg forelegge for generalforsamlingen alle saker som må antas å ha prinsipielle eller politiske sider av betydning, eller som kan få vesentlige samfunnsøkonomiske eller samfunnsmessige virkninger.

Dersom styringskomiteen i et interessentskap skal avgjøre en sak som omfattes av særlige stemmeregler med rett for selskapet til å avgi stemme etter vedtak i generalforsamling, skal styret forelegge saken for generalforsamlingen før selskapet avgir stemme i saken. Har styringskomiteen fattet vedtak som vil være i strid med vilkår og krav i tillatelsen som gjelder statens utvinningspolitikk eller finansielle interesser, skal styret forelegge saken for generalforsamlingen.

Styret skal underrette Olje- og energidepartementet om saker som etter første til tredje ledd skal forelegges generalforsamlingen, og kreve at denne blir innkalt. Generalforsamlingen avgjør om den vil ta styrets fremlegg etter paragrafen til etterretning eller godkjenne eller endre det. Styret kan treffe vedtak i saker som omfattes av disse reglene dersom det ikke har vært mulig å forelegge saken for generalforsamlingen på forhånd. Generalforsamlingen skal straks underrettes om slikt vedtak.

Petoro AS skal i henhold til retningslinjer for porteføljetilpasninger jevnlig informere departementet om eventuelle henvendelser fra andre rettighetshavere om bytte, kjøp eller salg av andeler.

6.2.4 Arbeidet med selskapene i forhold til øvrige statlige beslutningsprosesser

Budsjettprosessen, særskilte forhold

Energifondet, som finansierer Enova SFs virksomhet, tilføres inntekter dels fra ordinære budsjettbevilgninger og dels fra et påslag på nettariffen, jf. forskrift om innbetaling av påslag på nettariffen til Energifondet. I henhold til økonomireglementet for staten får departementet hvert år oversendt rapportering for Enova SFs virksomhet.

Gassco AS får dekket sine kostnader av eierne av Gassled og andre rørledninger selskapet er operatør for. Selskapets budsjett vedtas ikke over statsbudsjettet. Staten skal verken ha inntekter eller utgifter knyttet til Gassco ASs drift av transportsystemet.

Olje- og energidepartementet utarbeider budsjettforslag til Stortinget for Petoro AS og SDØE på grunnlag av innspill fra selskapet. Petoro AS drives på grunnlag av bevilgninger fra staten. Det føres separate budsjett og regnskap for driften av Petoro AS i henhold til reglene i regnskaps- og aksjelovgivningen. Det reflekterer det klare skillet mellom økonomiske forhold knyttet til SDØE og driften av Petoro AS. Selskapets driftsbudsjett behandles i Olje- og energidepartementets årlige forslag til statsbudsjett kap 1815 Petoro AS post 70 Administrasjon. Selskapet oversender revidert driftsbudsjett i september. SDØE-porteføljen forvaltes av Petoro AS for statens regning og risiko. SDØEs inntekter, utgifter og investeringer kanaliseres over statsbudsjettets kapittel 2440 og 5440. Det føres separat regnskap for SDØE etter kontantprinsippet i henhold til bevilgningsreglementet og statens økonomireglement. I tillegg føres regnskapet etter regnskapsprinsippet, dette legges ved regnskapet etter kontantprinsippet. Riksrevisjonen reviderer SDØE-regnskapet. Petoro AS rapporterer tall for SDØE til Olje- og energidepartementets budsjettarbeid. Tallene innrapporteres i januar til revidert stats- og nasjonalbudsjett, i juni til stats- og nasjonalbudsjett og i september/oktober til nysalderingsbudsjettet.

Petoro AS utarbeider kvartals- og årsrapporter for SDØE. I tillegg utarbeider Petoro AS månedlige kassarapporter som oversendes Finansdepartementet og Olje- og energidepartementet innen 15. dag i påfølgende måned.

Stortinget orienteres om eieroppfølgingen av Statnett SF i statsbudsjettet (St.prp. nr. 1) hver høst. Ut over dette gis løpende orienteringer i andre stortingsdokumenter der det er naturlig og nødvendig.

Forventet utbytteutbetaling fra Statoil ASA legges frem i Olje- og energidepartementets fagproposisjon St.prp.1 hvert år. Utbyttet som legges frem for det påfølgende året er en tekniskfremskrivningav utbetalt utbytte i inneværende år, siden det ikke foreligger offentlig informasjon med foreløpig prognose for årsresultat. I revidert budsjett for inneværende år legges den faktiske utbytteutbetalingen for forrige regnskapsår frem, forutsatt at utbytte er vedtatt på generalforsamling. Utbytteutbetaling for forrige regnskapsår vedtas på Statoil ASAs generalforsamling i begynnelsen av mai, og revidert budsjett legges normalt frem medio mai.

Fullmakter i eierskapsforvaltningen

Enova SF, som forvalter av Energifondet i henhold til Enova SFs vedtekter, skal føre kontroll med at energilovens §4-4 og bestemmelser gitt i medhold av Forskrift om innbetaling av påslag på nettariffen til Energifondet overholdes.

Ved Ot.prp. nr. 86 for 2001-2002 fremmet Olje- og energidepartementet forslag til endringer i lov 29. juni 1990 nr. 50 om produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi m.m. (Energiloven). Lovendringen medfører at det innføres unntak fra reglene om enkeltvedtak og klage for vedtak fattet av Enova SF om tildeling av støtte fra Energifondet. Vedtak fattet av Enova SF om tildeling av støtte fra Energifondet kan dermed ikke påklages. Dette vil medføre at Enova SF kan forestå en effektiv forvaltning av midlene fra Energifondet i tråd med Stortingets intensjoner. Forslaget innebærer et nytt femte ledd i energiloven §4-4. Lovendringen er vedtatt i Stortinget, jf. Innst. O. nr. 41 for 2002-2003, Besl. O. nr. 54 for 2002-2003 og behandling i Lagtinget 19. desember 2002. Lovendringen trådte i kraft 1. februar 2003.

For å holde driften av Petoro AS stabil og effektiv har selskapet fått fullmakt til å pådra seg forpliktelser utover gitt bevilgning under kap. 1815, post 70. Fullmakten knytter seg først og fremst til avtaler om leie av materiellutstyr og tjenester, herunder konsulenttjenester og regnskapstjenester.

Stortinget har i tillegg gitt Kongen og Olje- og energidepartementet flere fullmakter vedrørende eieroppfølgingen av SDØE, men siden SDØE ikke er et selskap beskrives ikke disse nærmere her.

Stortinget har vedtatt at statens eierandel i Statoil ASA kan reduseres til 2/3 av selskapets verdi, jf. Innst. S nr. 198 for 2000-2001. Etter delprivatiseringen av Statoil kan det heller ikke utelukkes at selskapet på kort eller lengre sikt kan bli involvert i en transaksjon der statens aksjer vil brukes direkte eller indirekte. Olje- og energidepartementet har engasjert stand-by rådgivere som kan bistå departementet ved behov. Departementet er avhengig av denne type kompetanse for å supplere egen fagkompetanse og kapasitet.

Olje- og energidepartementet har videre hatt fullmakt til å overskride bevilgningen under kap. 1800 Olje- og energidepartementet, post 21 Spesielle driftsutgifter til dekning av meglerhonorarer og utgifter til faglig bistand ved eventuelle salg av statlige aksjeposter samt andre endringer som kan få betydning for eierstrukturen i Statoil.

6.3 Samferdselsdepartementet

6.3.1 Departementets interne organisering

Samferdselsdepartementets (SD) organisasjon er som hovedregel sektorinndelt. Dette innebærer for eksempel at den avdelingen som har primæransvaret for utforming av vegpolitikken, også har primæransvaret for etatsstyringen av Statens vegvesen, herunder ansvar for budsjett- og økonomioppfølging. Eierskapsforvaltningen til selskapene er på samme måte lagt til den avdeling/seksjon som har primæransvar for sektorpolitikken på det området der det aktuelle selskapet opererer. Eierskapet til Mesta AS er således lagt til Veg- og baneavdelingen (VB) ved Vegseksjonen (VS), mens eierskapet til NSB AS og Flytoget AS er lagt til Baneseksjonen (BS) i samme avdeling. Luft-, post- og teleavdelingen (LPT) gjennom Post- og teleseksjonen (PTS) og Luftfartsseksjonen (LS), forvalter eierskapet i henholdsvis Posten Norge AS og Avinor AS.

SD har ikke etablert formelle organisatoriske skiller mellom eierskapsforvaltningen og andre forvaltningsoppgaver slik som utformingen av rammevilkår. Dette må bl.a. ses på bakgrunn av at de såkalte store samferdselsbedriftene, dvs. Posten Norge AS, NSB AS og Avinor AS (gjaldt tidligere også Telenor) tradisjonelt har hatt og fortsatt har stor sektorpolitisk og samfunnsmessig betydning. God sektorkunnskap/ sektoransvar og medtatte drifts- og vedlikeholdskontrakter som løper også noen år etter selskapsetableringen, var også noe av begrunnelsen for at eierskapet til Mesta AS ble lagt til Samferdselsdepartementet. Samferdselsdepartementets overtagelse av Flytoget AS fra NSB AS må bl.a. ses i sammenheng med arbeidet med å få etablert konkurranse på sporet. Gjennomgående er ansvaret for eierskapet plassert i enheten med størst sektorkunnskap.

Når Samferdselsdepartementet ikke har etablert et formelt skille mellom eierskapsforvaltningen og andre forvaltningsoppgaver, kunne et alternativ vært å overlate eierskapsforvaltningen til Plan-, økonomi- og administrasjonsavdelingen (PØA). Samferdselsdepartementet har imidlertid lagt størst vekt på selskapenes rolle i sektorpolitikken, og at det er dette i seg selv som er den viktigste begrunnelsen for det statlige eierskapet. I en slik sammenheng har ikke departementet funnet det hensiktsmessig å flytte eierskapet rundt i departementet. Innen seksjonene er det på saksbehandlernivå dedikerte personer som arbeider med eierskapsspørsmål. Plan-, økonomi- og administrasjonsavdelingen er også inne i prosessene og bidrar til å sikre objektivitet og uavhengighet i vurderingen av budsjettsaker og andre økonomiske spørsmål. Samferdselsdepartementet mener at funksjonsdelingen fungerer stort sett godt.

De ulike selskapenes sektorpolitiske rolle vil endre seg etter hvert som markedene i større grad liberaliseres, enerettene avvikles og nye konkurransemarkeder utvikles. Utviklingen i telesektoren er et godt eksempel. Dette er en utvikling som i stor grad påvirkes av internasjonalt regelverk, EUs lover og forordringer osv. Den sektorpolitiske betydning av det enkelte selskap vil endres over tid. Det er derfor naturlig å vurdere plassering av og behov for eierskapet for hvert selskap med noen års mellomrom.

6.3.2 Særskilt regelverk og mål for selskapsforvaltningen

Samtlige selskaper underlagt Samferdselsdepartementet er i dag heleide aksjeselskaper, og styringen skjer i henhold til lov 13. juni 1997 nr. 44 om aksjeselskaper, selskapenes vedtekter og Instruks for Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av statens interesser i statsbedrifter, aksjeselskaper og enkelte organer m.v. organisert ved særskilt lov.

Posten Norge AS, NSB AS og Avinor AS er alle selskaper som har hatt og som fremdeles har stor samfunnsmessig betydning. Sett på denne bakgrunn er det i §10 i vedtektene for disse selskapene tatt inn en bestemmelse om at selskapets styre hvert år skal legge fram en plan for virksomheten for samferdselsministeren i egenskap av selskapets generalforsamling. Denne skal bl.a. inneholde en omtale av selskapets/konsernets hovedvirksomhet de kommende år, herunder planer om større omorganiseringer, videreutvikling av eksisterende virksomhet, forventet økonomisk utvikling, investeringsplaner mv. Når det gjelder enkeltsaker generelt, skal styret legge fram for samferdselsministeren alle saker av vesentlig samfunnsmessig og/eller stor prinsipiell betydning. Foreleggelsesplikten vil variere noe fra selskap til selskap og er dessuten en bestemmelse hvis tolkning har endret seg noe over tid. Også for Flytoget AS er det tatt inn en slik bestemmelse i vedtektene, mens dette ikke er tilfelle i vedtektene for Mesta AS.

Styrets årlige plan for virksomheten i selskapene Posten Norge AS, NSB AS og Avinor AS som legges fram for Samferdselsministeren, danner grunnlaget for å utarbeide regelmessige meldinger til Stortinget om virksomheten, de såkalte eiermeldingene. Det er praksis for å legge fram en eiermelding per selskap som hovedregel hvert annet år. For Avinor AS skal første eiermelding legges fram våren 2004. Eiermeldingene synliggjør at statens eierskap i disse selskapene har et bredere perspektiv enn det finansielle, dvs. avkastning og utbytte på innskutt kapital. Posten Norge AS skal bl.a. tilby grunnleggende post- og banktjenester over hele landet, NSB AS skal bl.a. tilby nærtrafikk og Intercity-trafikk rundt og mellom de mest befolkningstette områdene av miljøhensyn og for å avlaste vegnettet, mens Avinor AS bl.a. skal tilby lufthavntjenester på en rekke regionale lufthavner.

Posten Norge AS, NSB AS og Avinor AS har fremdeles betydelige eneretter i sine markeder, Posten Norge AS minst og Avinor AS mest. I det tradisjonelle brevpostmarkedet har Posten Norge AS fortsatt i stor grad monopol (andre delmarkeder betyr imidlertid stadig mer for selskapets omsetning/ resultat), NSB AS og Flytoget AS har enerett på persontrafikk med tog innenlands (det arbeides med konkurranseutsetting på to prøvestrekninger, men på kort sikt vil dette bety lite), mens Avinor AS også i framtiden forventes å ha tilnærmet monopol på lufthavndrift (Sandefjord Lufthavn, Torp, er et unntak).

Noe på siden av regelverk for selve selskapsforvaltningen, kontrollerer Samferdselsdepartementet en rekke andre rammebetingelser som påvirker selskapenes handlefrihet. Dette gjelder foruten sektorlovgivningen som sådan, f.eks. konsesjoner, foreleggelsesplikt/godkjennelse av takster/priser og statlig kjøp av samferdselstjenester. Selskapenes bånd til staten er derfor fortsatt betydelig. Det siste gjelder ikke for Mesta AS (etter en overgangsperiode) og Flytoget AS.

6.3.3 Beskrivelse av arbeidet rettet mot selskapene

Staten ved Samferdselsdepartementet utøver den øverste myndighet i selskapene som generalforsamling. Før generalforsamlingen skal eventuelle saker av viktighet forelegges regjeringen, jf. Grunnloven §28. Instrukser/pålegg til selskapene skal gis gjennom vedtak på generalforsamling. Statsråden eller den han/hun gir fullmakt til, representerer statens eierinteresser på generalforsamlingen. Ordinær generalforsamling avholdes hvert år innen utgangen av juni måned. Ekstraordinær generalforsamling holdes når departementet eller styret finner det nødvendig.

På den ordinære generalforsamlingen skal bl.a. følgende behandles og avgjøres:

• Godkjenning av årsregnskapet og årsberetningen, herunder utdeling av utbytte

• Andre saker som etter lov eller vedtekter hører under generalforsamlingen

Departementet har bare helt unntaksvis benyttet muligheten til å avholde ekstraordinær generalforsamling, og da gjerne i samband med kapitalnedsettelse eller kapitalforhøyelse. Generelt er instruksjonsretten benyttet i svært liten grad.

Som et ledd i innhenting av informasjon fra selskapene og utveksling av informasjon mellom selskapene og Samferdselsdepartementet, kan det i løpet av året avholdes såkalte kontaktmøter mellom departementet og selskapene. Dette er normalt møter mellom Samferdselsdepartementets administrasjon og selskapenes administrasjon. På slike møter skal det ikke gis instrukser/pålegg av noen art, jf. at sistnevnte ev. skal skje i generalforsamlingsmøte.

I senere tid er det etablert en praksis der Samferdselsministeren avholder et møte med hele styret i hvert selskap for å gi en gjensidig orientering om status og sentrale utfordringer for selskapene i tiden framover. Disse møtene har en særlig misjon ved regjeringsskifter og ved utskifting av hele eller deler av styret. Møtene har ingen formell rolle i styringsopplegget.

Samferdselsdepartementet utpeker de medlemmene i styret for det enkelte selskap som i henhold til lov/vedtekter skal velges av generalforsamlingen, herunder styreleder og nestleder. Dette vil i praksis si alle styremedlemmene unntatt de ansattes representanter. Etter avtale mellom departementet, ledelsen i selskapene og de ansatte, er bruk av bedriftsforsamling i selskapene sløyfet mot økt representasjon for de ansatte i styret. Formelt er dette vedtatt i generalforsamlingsmøte. Utvelgelsen av styrerepresentanter skjer dels ved at Samferdselsdepartementet selv gjennomfører hele prosessen og dels ved bistand fra eksterne konsulenter. Over tid har det skjedd en utvikling i retning av at det for styrerepresentanter stadig legges mer vekt på forretningsmessig enn på politisk erfaring. For selskapene med særlig stor samfunnsmessig betydning, vektlegges imidlertid fortsatt at eierens medlemmer i styret og styrets leder særlig, har samfunnsmessig erfaring utover det foretningsmessige.

Arbeidet med avkastningskrav og utbyttepolitikk er en viktig del av eierskapsforvaltningen av samtlige selskaper underlagt Samferdselsdepartementet. Det vil føre for langt i denne sammenheng å gå i detaljer om arbeidet med å fastsette avkastningskrav. Beskrivelsen av dette arbeidet gjøres derfor på et relativt overordnet nivå. I samband med etableringen av selskapene og fastsettelsen av åpningsbalansen, er det foretatt en verdivurdering av selskapene etter anerkjente metoder. Dette arbeidet har gjerne skjedd ved at selskapene selv har fremmet forslag til åpningsbalanse med bistand fra eksterne konsulenter, mens departementet har gjennomgått og vurdert forslaget med bistand fra egne og andre eksterne konsulenter. Fastsetting av det mer bransjespesifikke avkastningskravet er en viktig del av dette arbeidet. Gjennomgang og vurdering av realismen i prognostiserte kostnader og inntekter er også en del av kvalitetssikringsarbeidet som gjøres av departementets konsulenter. Med bakgrunn i dette arbeidet blir det fastsatt avkastningskrav til totalkapitalen og/eller egenkapitalen. Godheten i avkastningskravet blir vurdert med noen års mellomrom i samband med nye verdivurderinger. For Posten Norge AS, NSB AS og Avinor AS vil det gjerne bli foretatt en ny verdivurdering i forkant av hver ny eiermelding. I denne sammenheng vil avkastningskravet også bli vurdert på ny. Det er kun for Posten Norge AS og NSB AS at Samferdselsdepartementet har noen historikk på området. Imidlertid er tenkningen og systematikken som brukes den samme for alle selskapene under Samferdselsdepartementet.

Både for staten som eier og for styret i det aktuelle selskapet er det viktig å legge til grunn en langsiktig, forpliktende og stabil utbyttepolitikk. Gjeldende utbyttepolitikk for selskaper under Samferdselsdepartementet med en historikk, er at utbytte fastsettes som en prosentandel av selskapets årsresultat etter skatt. Departementet mener utbyttepolitikken må vurderes for hvert enkelt selskap med jevne mellomrom, bl.a. sett på bakgrunn av hvilken fase (ekspandering/høsting mv.) selskapet befinner seg i. I siste eiermelding om Posten Norge AS er det lagt opp til at utbytte fra og med regnskapsåret 2006 skal beregnes som statens innlånsrente multiplisert med egenkapitalen (eksternt vurdert), begrenset oppad til 75 prosent av overskuddet etter skatt. Samferdselsdepartementet vil ellers understreke at eierskapet til Posten Norge AS, NSB AS og Avinor AS i hovedsak ikke er finansielt begrunnet. Det er i flere år tatt ut utbytte fra Posten Norge AS, ikke fra NSB AS, mens Avinor AS ikke forventer å gå med overskudd på kort sikt (bl.a. pga. stor gjeld i datterselskapet OSL). Det ble ellers vedtatt å ta ut et første utbytte fra Mesta AS i forliket om statsbudsjettet 2004.

6.3.4 Arbeidet med selskapene i forhold til øvrige statlige beslutningsprosesser

Selskapene underlagt Samferdselsdepartementet har naturlig nok et fjernere forhold til prosessen omkring arbeidet med statsbudsjettet enn ordinære forvaltningsorganer. Felles for alle selskapene er at forslag til utbytte vedtas i statsbudsjettet. Tilførsel av egenkapital og eventuelle statlige lån skjer også i denne sammenheng. Statlig kjøp av samferdselstjenester som også vedtas i statsbudsjettet, er et avgjørende økonomisk fundament for flere av de største selskapene underlagt Samferdselsdepartementet. Dette gjelder bl.a. kjøp av persontrafikktjenester med tog fra NSB AS, posttjenester fra Posten Norge AS og regionale lufthavntjenester fra Avinor AS. Kjøpsordningene illustrerer samtidig selskapenes sektorpolitiske betydning. Når det gjelder Mesta AS spesielt, så vedtas også statens restruktureringsforpliktelser gjennom statsbudsjettet.

I arbeidet/prosessen med statsbudsjettet innhenter departementet opplysninger fra selskapene vedrørende de forhold som vedtas i statsbudsjettet. Når det gjelder kjøpsordningene spesielt som altså er av stor økonomisk betydning for flere av selskapene, så er disse noe ulike. Statlig kjøp fra Posten Norge AS og Avinor AS (ny modell vurderes) fastsettes i dag ensidig av departementet basert på forslag fra selskapene, mens statlig kjøp fra NSB AS tar utgangspunkt i en fireårig rammeavtale som detaljforhandles årlig. Etter hvert som det åpnes opp for konkurranse, er det ønskelig for Samferdselsdepartementet i større grad å benytte anbud for alle statlig kjøp. Selskapenes styre meddeles formelt de budsjettsaker som vedtas av Stortinget gjennom et (forenklet) tildelingsbrev.

I forhold til fullmaktsforhold generelt, så vil dette variere fra selskap til selskap. Det vises til det som er nevnt foran om konsesjoner, foreleggelse av takster/priser osv. Med tanke på at Avinor AS i overskuelig framtid må antas å ha tilnærmet monopol, er selskapet underlagt begrensninger når det gjelder muligheten til å ta opp nye lån (jf. store statslån i OSL). Dette er regulert i vedtektene.

6.4 Synspunkter fra selskapene på dagens forvaltning

Utvalget sendte brev til et bredt utvalg selskaper med et direkte statlig eierskap i januar 2003. I brevet ba utvalget om innspill ut fra utvalgets mandat. Dette omfattet selskaper under flere departementer, også selskaper som ikke hovedsakelig er forretningsmessig orienterte.

Utvalget mottok 30 svarbrev og inviterte et utvalg styreledere til møte med utvalget. Dette var hovedsaklig styreledere fra de større og mer forretningsmessige selskapene, i samsvar med utvalgets mandat. I det følgende gis en skissemessig oversikt over innspillene.

Det er lagt vekt på å utdype problematiske aspekter for å få frem områder med forbedringspotensiale i den følgende fremstillingen. Det bør derfor understrekes innledningsvis at selskapene oppfattet dagens eierskapsforvaltning generelt som god. Flere av selskapene tar opp det nære forholdet til departementet som en styrke ved eierskapet. Samtidig er det ingen av selskapene som oppgir at departementet styrer for aktivt/detaljstyrer. Det ble av flere selskaper sett på som positiv at departementet ga styret stor handlefrihet. Forbedringspunktene går på denne bakgrunn mer på strukturelle svakheter ved den offentlige beslutningsprosessen.

Klargjøring av mål

Flere selskaper er opptatt av at staten må klargjøre hva den vil med eierskapet i ulike selskaper og at det må være samsvar mellom dette og behandlingen av etterfølgende saker. Videre ses målkompleksitet og innbyrdes konflikterende mål som problematiske av enkelte selskap. Dette uttrykkes som ønsker om å rendyrke det forretningsmessige i selskapet og problematisering av økt konkurranseutsetting og fortsatt samfunnsmessig ansvar.

Problematiske sider ved den statlige beslutningsprosessen

Uforutsigbarhet og tidkrevende behandling av saker er en av hovedinnvendingene som fremkommer. Dette gjelder særlig saker som krever Stortingets samtykke, for eksempel kapitalutvidelse og større strukturelle endringer. Tidkrevende beslutningsprosesser kan være særlig problematisk der bransjen er i rask omstrukturering. Problemene knyttes av enkelte til at statlige selskaper har flere eiere med reell beslutningsmyndighet, herunder eierdepartement, Finansdepartementet, regjering og Storting.

Potensielle forretningsmuligheter kan også gå tapt på grunn av at mulighetene til å få tilslutning fra eieren til å gjennomføre emisjoner, fusjoner og annen bruk av finansielle virkemidler er begrensede. Et synspunkt er at det statlige eierskapet ikke bør føre til at selskapene fratas de virkemidlene som selskaper uten slikt eierskap har. Tiltak som foreslås av selskapene er at eieren/departementet bør få økte fullmakter for å sikre større fleksibilitet og raskere beslutninger. I tillegg ses kategoriske vedtak om eierandeler som uheldige.

Flere av de nåværende og tidligere heleide selskapene er kritiske til uforutsigbare og høye vedtak om utbytte. Uforutsigbarheten i utbyttespørsmål gjør styrets strategiarbeid vanskelig, samtidig som det kan være manglende konsistens mellom strategien som selskapet opplever at de har tilslutning til og Stortingets utbyttevedtak. Forslag til tiltak som nevnes av selskapene for å bøte på uheldige utbyttevedtak er innføring av aksjelovens hovedregel om utbytte også for statsaksjeselskaper og statsforetak, eventuelt delprivatisering.

I strategiske saker vil styrets behandling være basert på fortrolig informasjon, her vil det kunne være vanskelige avveininger opp mot den informasjon Stortinget bør ha som grunnlag for behandling av saken. Det ble fremholdt at statsrådens informasjonsplikt overfor Stortinget kunne være problematisk i forhold til behovet for forretningsmessig konfidensialitet.

Selskapene er også opptatt av utvelgelsesprosessen til styrene. Særlig i delprivatiserte selskaper ses deltagelsen i selskapets valgprosess som en av statens viktigste roller. Styresammensetningen gir også et viktig signal til markedet. Dagens politikk med at staten ikke har egne representanter i styrer og bedriftsforsamlingen, slik at representantene skal ivareta samtlige aksjonærers interesser, vurderes som god. Samtidig fremholdes det at det enkelte ganger kan se ut som om andre hensyn enn kompetanse ligger til grunn for statens vurderinger. Dette gjelder imidlertid særlig de heleide selskapene.

Synspunkter på dagens organisering

Det ble fremholdt av flere styreledere at det statlige eierskapet var så uensartet at det var vanskelig å tenke seg noen felles mal for forvaltningen.

Enkelte selskaper uttrykker ønsker om en styrking av eiernes ressurser til å følge opp eierskapet eller til å profesjonalisere eierfunksjonen. Flere selskaper argumenterte for fortsatt sektortilhørighet, blant annet med utgangspunkt i at det var sunt med konkurrerende eiermiljøer innen staten, og at sektorforvalteren ofte hadde best bransjekunnskap og visjoner for virksomheten. Sektoransvar og eierskap i sammen ble også vurdert å kunne gi bedrede rammevilkår for realiseringen av politiske mål. Samtidig er det en erkjennelse av at sektortilhørigheten kan medføre en mer uklar eierrolle. Flere selskaper er opptatt av rolleproblematikken, men mener samtidig at eierdepartementene gjennomgående er flinke til å skille mellom eierrollen og andre roller.

I den grad selskapene kom konkret inn på etableringen av et forvaltningsselskap/holdingselskap, var de i hovedsak negative. En mulig fordel som nevnes er at dersom et slikt selskap gis tilstrekkelige fullmakter, oppnås økt avstand til politiske prosesser. Selv om en statsråd også ville være ansvarlig for et forvaltningsselskap, vil det ligge rimelighetsbetraktninger til grunn som kan gjøre det vanskelig å holde en statsråd ansvarlig for utøvelse av eierskapet i mindre enkeltsaker i et forvaltningsselskap. På den negative siden fremheves at det kan bli uklare forhold mellom forvaltningsselskapet, regjeringen og departement og Stortinget. Manglende fullmakter hos forvaltningsselskapet kan medføre ytterligere tidkrevende beslutningsprosesser. Et slikt selskap ville også innebære en ytterligere maktkonsentrasjon i det norske finansmarkedet. En slik maktkonsentrasjon kan gi økt politisering, og også ha en negativ signaleffekt i det internasjonale finansmarkedet.

«Statsrabatt» og utspillspolitikk

Selskapene ser klare fordeler ved delprivatisering og børsnotering. Det poengteres at staten er best som eier når den eier sammen med andre. Fra enkelte hold fremholdes det at fordelen med staten som eier i en slik sammenheng er langsiktigheten. Delprivatisering og børsnotering gir verdifulle signaler fra andre eiere og kapitalmarkedene. Dette virker disiplinerende på selskapene og staten som eier.

På den annen side ser enkelte delprivatiserte og børsnoterte selskaper at det statlige eierskapet også skaper utfordringer. Det hevdes at private medeiere ofte vil legge inn en risikopremie for at staten skal forfølge særinteresser gjennom sitt eierskap, såkalt «statsrabatt». Det ble imidlertid også uttrykt at et statlig deleierskap kan være positivt, for eksempel ved at det kan lette markedsadgangen på enkelte områder og være et fundament for langsiktige industrielle satsninger.

Såkalt utspillspolitikk bidrar etter flere selskapers vurdering til en ugrunnet usikkerhet om statens eierskapsforvaltning og derigjennom til en rabatt på selskapets aksjer. Med utspillspolitikk menes utspill fra politisk hold som ikke får noe politisk flertall og som kanskje heller ikke er ment å følges, men som skal gi velgerne signaler om et partis standpunkter. For de mer forretningsmessige orienterte selskapene retter slike utspill seg typisk mot strukturelle endringer som investeringer og nedleggelser i Norge, fusjoner med utenlandske selskaper, salg av eierandeler og etablering av utenlandsengasjement. Enkelte slike utspill kan også gi signaler om kritikkverdige prosedyrer, for eksempel kobling mellom fremtidige konsesjonstildelinger og et selskaps strukturelle disposisjoner. Dette reduserer private investorers tillit til selskapene.

Hvordan disse ulike typene utspill fortolkes fremholdes å kunne variere med kunnskapen om norsk politikk og eierskapsforvaltning. Det synes som at de statlige eierskapsforvaltningsmiljøene og dels også selskapene selv, legger liten vekt på den innholdsmessige siden i slike utspill. De vurderes likevel som problematiske fordi de legges vekt på av andre interessenter i selskapene, særlig potensielle investorer, långivere og rådgivere. Betydningen av kunnskap om norsk politikk, medfører at særlig utenlandske miljøer tolker slike utspill som om de får betydning for forvaltningen av selskapene.

I den grad staten faktisk forfølger andre mål gir en rabatt riktigere prising av aksjeverdien for de øvrige aksjonærene selv om den kan medføre ulemper for selskapet og reduserer statens mulige avkastning. Fra selskapshold vurderes det imidlertid som kritikkverdig dersom utspill fra statlig hold bidrar til å skape en «statsrabatt» det ikke er grunnlag for ut fra den forvaltningsstrategi som faktisk forfølges. I så fall vil staten bidra til å redusere verdien på egne selskaper uten at bruken av eierskapet gir grunnlag for dette.

Ut fra selskapenes perspektiv bør denne statsrabatten være minst mulig. Rabatten reduserer selskapets muligheter til å bruke egne aksjer som oppkjøpsmidler for å finansiere vekst fordi en får mindre betalt for dem. Aksjen blir også mindre egnet som betalingsmiddel ved andre strukturelle løsninger.

Utvalgets vurderinger av rabattproblematikken

Utvalget finner, som følge av innspillene fra selskapene, grunn til å presisere konsekvensene og eksistensen av en såkalt statsrabatt nærmere. Konsekvensene er for det første knyttet til at verdiene på statens og andre aksjeeieres eierandeler reduseres. Dette reduserer gevinsten ved salg av aksjene, men har mindre konsekvenser dersom staten ikke vil avhende eierandelene. Utvalget ser imidlertid at rabatten har negative konsekvenser for selskapenes strategiske handlingsrom, herunder muligheten til å bruke egne aksjer som oppkjøpsmidler og som betalingsmiddel ved andre strukturelle løsninger. Dette medfører at staten som eier kommer relativt sett dårligere ut av slike transaksjoner enn motparten, og at også statlige verdier går tapt.

Statsrabatten kan imidlertid bli brukt som en forklaringsfaktor slik at betydningen av at selskapene ikke er godt nok drevet, underkommuniseres. I enkelte tilfeller vil også det statlige eierskapet kunne ha positive effekter. Innenfor forsvarsindustrien og petroleumsvirksomhet vil det statlige eierskapet kunne gi troverdighet og lettere tilgang til markeder. En stor langsiktig eier som staten kan også være et viktig grunnlag for en god industriell utvikling over tid for et selskap.

Det må understrekes at statsrabatten på det enkelte selskaps aksjer bare er en av flere faktorer som kan påvirke statseide børsnoterte selskap negativt. Et annet moment er at staten ofte er en dominerende langsiktig eier og aksjeverdiene vil kunne bli redusert på grunn av begrenset likviditet og usikkerhet om den dominerende eierens intensjoner. Også selskap med dominerende private eiere vil ha samme type problemstilling.

Rabatter kan også ha sin årsak i kjennetegn ved Oslo Børs. En liten børs med lav likviditet kan være mindre attraktiv for finansielle investorer enn alternative markedsplasser. Det at staten er en så dominerende eier på Oslo Børs med en eierandel på rundt 40 prosent bidrar til lavere likviditet i annenhåndsmarkedet enn hva ellers hadde vært tilfelle. Utenlandske investorer står enkelte dager for opp mot 70 prosent av den daglige omsetningen på Oslo Børs i annenhåndsmarkedet og er således av stor betydning for å sikre likviditeten i aksjene. God likviditet bidrar til stabilitet i aksjekursen og gjør det billigere for selskapene å finansiere seg med egenkapital. Måten staten oppfører seg på i aksjemarkedene kan ha betydning for i hvilken grad Oslo Børs er en attraktiv markedsplass for utenlandske så vel som innenlandske investorer. En god statlig eierskapsforvaltning kan ut fra sistnevnte poeng bidra positivt også for øvrige selskaper.

Figur 6.1viser en sammenligning av statlige eierandeler på ulike børser i Europa. Slik figuren illustrerer ligger Oslo Børs høyt når det gjelder prosentvis offentlig eiersandel. Tabellen er ikke fullt ut oppdatert. Statens eierandel på Oslo Børs har økt til om lag 40 prosent, tilsvarende eller motsatte endringer kan ha funnet sted i andre land. Tabellen gir likevel et inntrykk av at den statlige børsnoterte eierandelen i Norge er høy i forhold til i andre land. Det omfattende norske statlige eierskapet i børsnoterte selskaper gir grunn til å være særlig oppmerksom på virkningene av en mulig statsrabatt. Det har vært hevdet at statsrabatten kan utgjøre så mye som 10 til 20 prosent av et selskaps verdi. Som tabell 6.2. viser medfører en tenkt statsrabatt på 10 prosent reduserte selskapsverdier på om lag 42 mrd. kroner målt per 31.12.2003, og reduserer verdien av statens eierandeler med om lag 25 mrd. kroner. Dersom det statlige eierskapet har ringvirkninger også for verdiene til andre selskaper notert på Oslo Børs, blir de økonomiske konsekvensene større.

Kilde: Share Ownership Structure in Europe 2002. Federation of European Securities Exchanges (FESE)