1 Innledning og sammendrag

1.1 Oppnevning og sammensetning

Ved Stortingets behandling 18. juni 2002 av St.meld. nr. 22 for 2001-2002 Et mindre og bedre statlig eierskap, jf. Innst. S. nr. 264 for 2001-2002, ble det truffet to vedtak vedrørende et nytt eierskapsutvalg:

Forslag nr. 11 (Fra AP, FRP, SV, SP) - Stortinget ber Regjeringa setja ned eit hurtigarbeidande utval for å få ein brei gjennomgang med sikte på ei betre organisering og forvaltning av det statlege eigarskapet.

Komitéinnstillingens forslag nr. V - Stortinget ber Regjeringa kome attende til Stortinget med ei eiga sak om ulike modellar for ei meir profesjonell utøving av statens eigarskap.

På denne bakgrunn ble «Statseierskapsutvalget» - et utvalg for en bred gjennomgang med sikte på en bedre organisering og forvaltning av det statlige eierskapet - oppnevnt ved kongelig resolusjon 15. november 2002. Utvalget har hatt følgende sammensetning:

1. Konsernsjef Trond R. Reinertsen, Meldal, leder

2. Regjeringsadvokat Sven Ole Fagernæs, Oslo

3. Konserndirektør Grete Faremo, Oslo

4. Nestleder LO Roar Flaathen, Kongsberg

5. Konserndirektør Erlend Grimstad, Sørum

6. Direktør NHO Arnulf Ingebrigtsen, Bærum

7. Daglig leder Brit K. S. Rugland, Stavanger

8. Arbeidende styreformann Benedicte Berg Schilbred, Tromsø

9. Administrerende direktør Steinar Stokke, Asker

10. Professor Siri Pettersen Strandenes, Bergen

Nærings- og handelsdepartementet har ivaretatt sekretariatsfunksjonen for utvalget. Sekretariatet har bestått av Hans Robert Zuna (sekretariatsleder), Anders Berg og Bent Rølland.

1.2 Mandat

Utvalget ble gitt følgende mandat:

«Ved Stortingets behandling 18. juni 2002 av St.meld. nr. 22 for 2001-2002 Et mindre og bedre statlig eierskap, ble det fattet vedtak om å be Regjeringen sette ned et hurtigarbeidende utvalg for å få en bred gjennomgang med sikte på en bedre organisering og forvaltning av det statlige eierskapet. Stortinget ba Regjeringen komme tilbake til Stortinget med en egen sak om ulike modeller for en profesjonell utøving av statens eierskap.

Utvalget for å utrede en bedre forvaltning og organisering av det statlige eierskapet - kort tittel «Statseierskapsutvalget» - får til oppgave å gjennomgå og vurdere organiseringen av statens eierskap i selskaper der staten er hel- eller deleier, og hvor virksomheten hovedsakelig er forretningsmessig orientert.

Utvalget skal se på og vurdere ulike modeller for forvaltningen; blant annet dagens organisering og forvaltning gjennom et eller flere forvaltningsorganer. Målet er at eierskapet skal forvaltes med sikte på å sikre statens verdier og en god industriell utvikling for selskapene. Aktuelle modeller skal også være egnet til å gjennomføre endringer i statens eierandeler og ivareta eventuelle spesifikke definerte mål med eierskapet i enkeltselskaper. Administrasjonskostnader, kompetanse og effektivitet i forvaltningsopplegget vil være viktig.

Utvalget skal som ledd i dette vurdere og komme med forslag til løsning av spørsmål av organisatorisk, rettslig og forretningsmessig art som knytter seg til endringer i forvaltningen og eventuelle alternative modeller.

Det skal redegjøres for hvordan hensynet til Stortingets og Regjeringens styring av og kontroll med forvaltningsvirksomheten, samt Riksrevisjonens behov for innsyn i og kontroll med denne, kan ivaretas i ulike modeller. Utvalget bør klargjøre dersom noen av de modellene som drøftes vil kreve endringer med hensyn til fullmakter fra Stortinget når det gjelder godkjennelse av fusjoner, salg av aksjer og lignende.

Utvalget skal vurdere alternative organisasjonsformer opp mot hverandre (herunder dagens modell), og eventuelt komme med en anbefaling. Minst ett forslag skal baseres på uendret ressursbruk. Andre vesentlige konsekvenser skal utredes og tallfestes så langt dette er mulig. Det vises for øvrig til utredningsinstruksens kapittel 2.

Utvalget skal redegjøre for økonomiske og administrative konsekvenser av sine forslag.

Utvalgets sekretariat skal ligge i Nærings- og handelsdepartementet. Utvalget kan, i samråd med departementet, engasjere sakkyndig bistand til å utrede aktuelle spørsmål.

Utvalgets utredning, som vil være offentlig, skal foreligge innen 1. mars 2004.»

Utvalget har etter mandatet ikke vurdert i hvilket omfang staten skal eie næringsvirksomhet og hvilke mål som skal ligge til grunn for eierskapet. Balansen mellom offentlig og privat eierskap, svikt i kapitalmarkedet, rammebetingelser i form av skatter og avgifter med videre, omfattes ikke av utvalgets mandat. Utvalgets oppgave har vært å vurdere en bedre organisering og forvaltning gitt det eierskapet som man politisk beslutter å ha.

1.3 Utvalgets arbeid

Utvalget startet sitt arbeid i desember 2002 og har hatt 17 møter.

Selskapenes vurderinger av statens eierskap ble vurdert som en viktig innfallsvinkel til problemstillingene i utvalgets mandat. I brevs form ba utvalget i januar 2003 derfor selskaper med statlig eierskap (herunder statsforetak og særlovsselskaper) om synspunkter på utvalgets mandat. Basert på Riksrevisjonens oversikt i Dokument 3:2 for 2002-2003, ble brevet sendt til nærmere 70 selskaper. Svarene ga verdifulle synspunkter på dagens forvaltning og forbedringspotensialet. På grunnlag av svarene ble styrelederne i 13 selskaper invitert til møter i utvalget for utdypende diskusjoner. Et sammendrag av synspunktene fra selskapene er gitt i kapittel 6.4.

Utvalget har også lagt vekt på å få synspunkter fra forvaltningsmiljøer i og utenfor staten. Innenfor staten ble det innhentet beskrivelser av forvaltningen til Olje- og energidepartementet, Samferdselsdepartementet og Nærings- og handelsdepartementet, jamfør presentasjonene i kapittel 6. I tillegg har Folketrygdfondet og Statens petroleumsfond presentert sin forvaltning i møter. Utenfor staten har utvalget i brevs form og i møter vært i dialog med så vel norskbaserte som internasjonale finansierings- og eiermiljøer.

Det statlige eierskapet reiser enkelte spørsmål av konkurranserettslig og - politisk karakter, nasjonalt og i forhold til EØS-avtalen. På denne bakgrunn har utvalget innhentet synspunkter fra Konkurransetilsynet og juridisk ekspertise på EØS-rettslige forhold.

Utvalget har også gitt et utredningsoppdrag til Professor Thore Johnsen ved Norges Handelshøyskole, jamfør vedlegg 8. Denne utredningen gir et forslag til hvordan mål om «å sikre statens verdier» og «god industriell utvikling» kan tolkes i forhold til etablerte mål for forvaltning av større porteføljer.

1.4 Forholdet til NOU 2003:34 - Mellom stat og marked

Sandutvalgets utredning (NOU 2003:34) vurderer blant annet ulike selskapsformer. Flertallet i dette utvalget foreslår å endre statsforetaksformen, mens et mindretall foreslår å oppheve den.

Statseierskapsutvalget foreslår i sin utredning at aksjelovens normalregler for utbytte også anvendes for de heleide selskapene, herunder statsforetak. Siden endringsforslagene gjelder samme lovverk som Sandutvalgets, kan det være hensiktsmessig at endringene vurderes samlet. For øvrig omhandler Sandutvalgets utredning i hovedsak virksomheter der de samfunnsmessige eller sektorpolitiske målene er fremtredende, mens Statseierskapsutvalgets utredning gjelder virksomheter som er hovedsakelig forretningsmessig orientert.

1.5 Sammendrag

1.5.1 Det direkte statlige eierskapet i Norge (kapittel 2)

Mandatet til Statseierskapsutvalget omfatter «selskaper der staten er hel- eller deleier». Utvalget avgrenser sine vurderinger til de større eierandelene i aksjeselskaper og heleide selskaper som forvaltes direkte av departementene. Dette må ses i lys av at utvalget ble oppnevnt i kjølvannet av Stortingets behandling av St.meld. nr. 22 for 2001 og 2002 Et mindre og bedre statlig eierskap, som omhandlet denne typen eierskap.

Det direkte statlige eierskapet i Norge er omfattende. Vedleggene 4 til 6 viser en konsentrert oppstilling over statens direkte eierskap som til sammen utgjør om lag hundre selskaper. Vedlegg 4 og 5 viser at virksomhetene som Riksrevisjonen fører kontroll med, samlet sett hadde inntekter på vel 591 mrd kroner og om lag 239.000 ansatte ved utgangen av 2002. De 7 børsnoterte selskapene hvor staten har eierandeler, vedlegg 7, hadde til sammen inntekter på vel 529 mrd kroner i 2002 og sysselsatte i overkant av 130.000. Markedsverdien til de børsnoterte selskapene (den verdijusterte egenkapitalen) var ved utgangen av 2002 på vel 293 mrd kroner (statens andel 191 mrd kroner).

Målene med det direkte statlige eierskapet har vært og er av svært forskjellig karakter. Utvalgets mandat omfatter virksomheter som er hovedsakelig forretningsmessig orienterte. For at en virksomhet skal kunne sies å være hovedsakelig forretningsmessig orientert, må bedriftsøkonomiske lønnsomhetskriterier være det viktigste i driften av selskapet. Det vil si at selskapet ved sin forretningsdrift søker å maksimere avkastningen over tid. At statlig eierskap i et selskap har et verdimaksimerende mål innebærer at staten søker bedriftsøkonomisk verdimaksimering i form av vekst i selskaps- og aksjonærverdier, inkludert utbytte til eier. Verdimaksimering trenger imidlertid ikke å være det eneste og heller ikke det viktigste målet med statens engasjement i selskapet.

Bruk av eierskapet for å realisere andre mål enn de verdimaksimerende kan begrunnes ut fra økonomisk teori. Ulike former for markedssvikt kan for eksempel tilsi statlig engasjement, også gjennom eierskap. Slike teoretiske begrunnelser dekker ikke nødvendigvis de målene som faktisk forfølges gjennom statlig eierskap.

Samfunnsmessige mål er i sin alminnelighet hensyn og interesser som knytter seg til selskapenes eksistens, lokalisering og sysselsetting, mer enn til særskilte sider ved virksomhetens innhold og drift. Det vil typisk være næringspolitiske mål om å medvirke til den alminnelige økonomiske verdiskapning, dels direkte, dels indirekte gjennom ulike former for ringvirkninger. Samfunnsmessige mål kan skilles fra sektorpolitiske mål, som er mer direkte knyttet til særskilte sider ved virksomhetens innhold og drift utover det forretningsmessige. Selskaper med slike mål har i sterkere grad preg av å være virkemidler innenfor et bestemt politikkområde. Det er ikke skarpe skiller mellom de ulike målene. Vektleggingen av forskjellige mål med eierskapet kan variere over tid og de ulike måltypene glir over i hverandre. En distinksjon mellom sektorpolitiske og samfunnsmessige mål kan således ha begrenset analytisk verdi når det gjelder vurderinger knyttet til forvaltning og organisering.

Utover målet med eierskapet i det enkelte selskap, kan det også gis mer generelle statlige føringer om hvilke hensyn som skal tas i eierskapsforvaltningen. Slike hensyn kan for det første være knyttet til andre politikkområder som for eksempel rettferdig lønnsdannelse og likestilling. Videre vil staten kunne ha mål om at selskaper der staten har eierandeler ivaretar samfunnsansvar (corporate social responsibility) på en god måte.

Bruk av eierskapet er et av flere virkemidler for realisering av statlige mål. Staten bruker dette virkemidlet som eier gjennom styringskanalene som er etablert ved den til enhver tid gjeldende selskapslovgivningen. De ulike typene av styringsvirkemidler gir valgfrihet når det gjelder hvordan ulike typer mål kan ivaretas, også overfor selskaper med statlig eierskap. Det er imidlertid klart at den forretningsmessige styringen må ivaretas fra eierposisjonen. Selskapslovgivningen er innrettet ut fra et slikt prinsipp, noe som blant annet kommer til uttrykk gjennom at vedtak knyttet til regnskap, overskudd og utbytte skal fattes i generalforsamlingen/foretaksmøtet. Utover dette kan staten også bruke eierrådigheten til å realisere andre mål, innenfor eksisterende rettslige rammer.

1.5.2 Selskapsformer - typer og utbredelse (kapittel 3)

Det mest sentrale fellestrekket ved selskapsformer i forhold til statlige forvaltningsorganer er at et selskap er etablert som et eget rettssubjekt. Selskaper er ikke underlagt den tradisjonelle instruksjonsmyndighet og bevilgningsmyndighet som gjelder for statsforvaltningen. Staten styrer dem som eier i henhold til reglene i selskapslovgivningen. Statens eierinteresser representeres av statsråden i departementet det aktuelle selskapet sorterer under, eller den statsråden har delegert ansvaret til. Direkte kan statens interesser kun fremmes gjennom eieragering i selskapets formelle organer.

I deleide aksjeselskaper er statens innflytelse begrenset av andre aksjeeieres rettigheter i henhold til aksjelovgivningen. Hovedregelen er at generalforsamlingens beslutninger fattes med simpelt flertall, det vil si mer enn 50 prosent av de møtendes stemmer. En annen stemmerettsregel er at vedtak om endring av et selskaps vedtekter forutsetter minst to tredeler så vel av de avgitte stemmer som av den aksjekapital som er representert på generalforsamlingen. Enkelte aksjeselskap hvor staten er inne på eiersiden, er børsnoterte. Her er det særskilte regler i lovgivningen, som blant annet begrenser statens mulighet til å handle på informasjon som ikke er kjent for andre aksjonærer. Følgende selskaper med statlig direkte eierandel er børsnotert per 1. mars 2004: Statoil ASA, Norsk Hydro ASA, KongsbergGruppen ASA, SAS AB, Telenor ASA og DnB NOR ASA. Raufoss ASA ble tatt av børs i slutten av februar 2004. SAS har sin hovednotering i Stockholm.

Eksempler på ikke-børsnoterte selskaper der staten deltar sammen med andre eiere er Nammo AS, Eksportfinans ASA og Store Norske Spitsbergen Kulkompani AS.

I heleide selskaper er ikke statens bruk av sin eierrådighet begrenset av andre eiere. Heleide selskaper er normalt aksjeselskaper (statsaksjeselskaper) eller statsforetak. For begge disse selskapsformene er det enkelte regler som styrker statens styring og kontroll.

I statsaksjeselskaper velges styret av generalforsamlingen, selv om selskapet har en bedriftsforsamling. Videre kan Kongen overprøve beslutninger fattet av styret/bedriftsforsamlingen i saker der vesentlige samfunnsmessige hensyn tilsier det. Generalforsamlingen er heller ikke bundet av styrets/bedriftsforsamlingens forslag til utbytte, slik tilfellet er for ordinære aksjeselskaper. Det er også særskilte regler som gir Riksrevisjonen adgang til å foreta undersøkelser. I enkelte statsaksjeselskaper er det videre laget særskilte bestemmelser i vedtektene som forplikter selskapene til å forelegge bestemte typer saker for generalforsamlingen. Dette gjelder for eksempel i Avinor AS, NSB AS, Posten AS og NRK AS.

Eksempler på store statsaksjeselskaper er Entra Eiendom AS, Posten Norge AS, NSB AS, Mesta AS, Avinor AS, BaneTele AS, NRK AS og Flytoget AS. Eksempler på mindre statsaksjeselskaper er Sem Gjestegård AS, Kings Bay AS, Protevs AS og Staur Gård AS.

Statsforetaksformen ligger nær opp til statsaksjeselskapsformen i forhold til eierstyring. En forskjell er at statsforetakene må sende styreprotokollene til eierdepartementet. Statsforetak kan heller ikke fatte vedtak i « saker som antas å være av vesentlig betydning for foretakets formål eller som i vesentlig grad vil endre virksomhetens karakter» før saken er forelagt departementet. Følgende virksomheter er i mars 2004 organisert som statsforetak: Statnett SF, Statkraft SF, Statskog SF, Selskapet for industrivekst (SIVA) SF og ENOVA SF.

Enkelte selskaper er opprettet etter særskilte lover for virksomheten, såkalte særlovsselskaper. Dette gjelder for eksempel AS Vinmonopolet, Norsk Tipping AS og foretak organisert etter helseforetaksloven. I slike selskaper vil det være forskjellige regler for styringsrelasjonene, tilpasset formålene med virksomheten.

Statsforetaksformen har vært forutsatt brukt der det var eventuelle sektorpolitiske mål for statens eierskap. Særlovsselskaper har også vært anvendt der det er spesielle hensyn som skal ivaretas. Ut fra samme logikk har aksjeselskapsformen, eventuelt med deleie, vært anvendt der eierskapet ikke skal ivareta spesielle sektorpolitiske hensyn. I praksis har imidlertid aksjeselskapsformen vært mest utbredt, også der det foreligger andre hensyn. Oppfølgingen av utredningen til Sandutvalget (NOU 2003:34) må forventes å bidra til avklaringer på dette området.

En rekke statlige forvaltningsorganer er siden starten på 1990-tallet blitt omdannet/utskilt til ulike selskapsformer. Entra Eiendom AS, Cermaq ASA, Statskog SF, Statkraft SF, Statnett SF, Posten Norge AS, NSB AS, BaneTele AS, Avinor AS, Mesta AS, Telenor ASA, NRK AS og Statskonsult AS er alle selskaper/foretak som ble etablert med utgangspunkt i forvaltningsorganer. Tidligere heleide statlige virksomheter som driver i lik konkurranse med private, er i økende grad delprivatiserte og også i noen grad børsnoterte.

Oppsummert kan vi si at staten er i en direkte eierrolle på flere sektorer enn tidligere, og den eier også i økende grad sammen med andre, på eller utenfor børs. På den annen side har staten i senere år også solgt seg helt ut av selskaper så som Norsk Vekst ASA, Norsk Medisinaldepot ASA, SND Invest AS, A/S Olivin, Arcus-Gruppen ASA og NOAH AS.

1.5.3 Rettslige rammer av særlig betydning (kapittel 4)

I tillegg til reglene som er knyttet til selskapsformene, må eierskapet også forvaltes innenfor rammen av de begrensninger som konkurranselovgivningen og EØS-avtalen setter.

Norsk konkurranselovgivning er ikke minst av relevans i saker der statlige selskaper er involvert i fusjoner, oppkjøp med videre, som begrenser konkurransen på det norske markedet. I slike sammenhenger kan statens interesser som eier stå i motstrid til statens regulative mål om å sikre virksom konkurranse. For endringer som påvirker konkurranse i EØS-området, får EØS-avtalens regler om konkurranse anvendelse.

Reglene om offentlig støtte i EØS-avtalen skal hindre konkurransehemmende virkninger av statlig støtte og er av særskilt relevans for staten som eier. Hovedregelen er at all offentlig støtte til bedrifter, som vrir eller truer med å vri konkurransen, er forbudt i den grad handelen mellom EØS-landene påvirkes. For nærmere å kunne trekke grensen mellom ulovlig tildeling av statsstøtte og lovlige investeringer, har en oppstilt det såkalte markedsinvestorprinsippet. Prinsippet innebærer at tildeling av offentlige midler til foretak som opptrer i et konkurransemarked må gjøres på markedsvilkår. Kjernen i vurderingen er om en fornuftig privat markedsinvestor som driver virksomhet på normale markedsøkonomiske vilkår ville ha foretatt en tilsvarende investering/disposisjon. Prinsippet setter rammer rundt statens muligheter til å anvende eierskapet til mål som krever kapitaltilførsel ut fra andre motiver. Det er imidlertid enkelte unntak fra reglene som gir adgang til videre overføringer fra staten. Dette gjelder særlig tjenester av allmenn økonomisk betydning.

1.5.4 Statlige regler for eierskapsforvaltning (kapittel 5)

I tillegg til de ytre rammer som følger av selskapslovgivningen og rettslige rammer som konkurranselovgivningen og EØS-avtalen, vil også statens egne regler for hvordan beslutninger skal fattes ha stor betydning for eierskapsforvaltningen.

Etter Grunnlovens §19 er det Kongen som forvalter statens aksjer i statsaksjeselskaper og eierskapet til statsforetakene og særlovsselskaper. Forvaltningen av eierskapet er delegert til det departement eierskapet hører innunder. Statsrådens forvaltning utøves under konstitusjonelt og parlamentarisk ansvar. Utgangspunktet er at statsråden har ansvar for grunnleggende styring og kontroll med at virksomheten drives i samsvar med de rammevilkår Stortinget har fastsatt. Det har vært en alminnelig oppfatning at statsråden ikke har politisk ansvar for forretningsmessige eller tekniske vedtak som etter selskapslovgivningen ligger til styret og ledelsen.

Stortinget har en betydningsfull rolle i saker som gjelder endring av statens eierskap. Kjøp eller salg av aksjer, vedtak om kapitalforhøyelse og fusjoner hvor andre enn staten får utstedt aksjer, omfattes ikke av statsrådens myndighet etter Grunnlovens §19. Slike saker krever særskilt stortingsvedtak. Stortinget har også innflytelse gjennom budsjettprosessen. Riksrevisjonen har en viktig kontrollfunksjon i å sikre at statsråden utøver eiermyndighet i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger.

Innad i regjeringen og departementene styres eierskapsforvaltningen av de interne regler for saksbehandling. Viktige saker skal behandles i regjeringen. Før slike saker behandles, er det normalt en konsultasjons- og høringsprosess mellom departementene. Denne skal sikre at relevante hensyn veies mot hverandre i beslutningsprosessen.

Det er også egne regler for eierskapsforvaltningen i økonomireglementet. Disse skal sikre at staten forvalter sine interesser i samsvar med målene og prinsipper for god eierstyring, jamfør også statens prinsipper for god eierstyring i St.meld. nr. 22 for 2001-2002. Regler i statens personalhåndbok medfører at embeds- eller tjenestemenn som har ansvar for forvaltningen av statens eierskap i et selskap, ikke kan være medlem i selskapets styre eller bedriftsforsamling.

De fleste departementer forvalter statlige eierandeler. Statlige forvaltningsorganer under departementene eide tidligere aksjer og virksomheter i større grad enn i dag. Det har vært en tendens til at aksjer eid av statlige forvaltningsorganer løftes opp på departementsnivå.

1.5.5 Organisering og forvaltning i utvalgte departementer - synspunkter fra selskaper (kapittel 6)

Idag fremstår Nærings- og handelsdepartementet, Olje- og energidepartementet og Samferdselsdepartementet som de store eierdepartementene. De forvalter eierandeler i virksomheter av betydelig omfang. I kapittel 6 gis en beskrivelse av forvaltningen og rammene forvaltningen har i disse tre departementene.

Olje- og energidepartementets eierskap omfatter Statoil ASA, Petoro AS, Gassco AS, Statnett SF og Enova SF. Eierskapet til Samferdselsdepartementet omfatter Mesta AS, Posten Norge AS, NSB AS, Flytoget AS og Avinor AS. Nærings- og handelsdepartementet har eierandeler i 21 selskaper, herunder i Norsk Hydro ASA, Telenor ASA og Statkraft SF.

Som følge av regjeringens ønske om å rendyrke roller, har flere selskaper uten særskilte sektorpolitiske oppgaver de siste årene blitt overført fra øvrige departementer til Nærings- og handelsdepartementet. Eksempler på dette er BaneTele AS, NOAH Holding AS, Arcus-Gruppen ASA, Grødegaard AS, Cermaq ASA, Norsk Medisinaldepot AS, Telenor ASA, SIVA SF, Statkraft SF, Entra Eiendom AS, ECC AS og Statens Bankinvesteringsfond (DnB). Departementets eierskapsavdeling forvalter 19 hel- og deleide selskaper per 31.12.2003.

Olje- og energidepartementet og Samferdselsdepartementet forvalter eierskap som i hovedsak kan ses som en del av sektorpolitikken disse departementene har ansvaret for. Bortsett fra Statoil ASA er dette også selskaper som er heleide av staten. Eierskapet forvaltes stort sett innen de departementsavdelingene som også har ansvaret for sektorpolitikken, selv om det i noen grad er skilt ut seksjoner som kun ivaretar eieroppgavene.

Når det gjelder de selskapene som forvaltes av Nærings- og handelsdepartementet, er det en hovedregel at de ikke har noen rolle i sektorpolitikken, men skal konkurrere i et marked på fullt ut de samme vilkår som sine konkurrenter. For å synliggjøre at rammevilkårene skal være like, har det vært vurdert som viktig å flytte dem fra de myndighetsorganer som bestemmer sektorpolitikken eller har ansvaret for reguleringsmyndigheter på området. Det kom særlig fram ved flyttingen av Telenor ASA fra Samferdselsdepartementet til Nærings- og handelsdepartementet i forkant av børsintroduksjonen av selskapet i 2000. Et annet særtrekk er innslaget av deleierskap, som fjerner de særskilte eierstyringsmulighetene som ligger i særbestemmelsene for statsaksjeselskap. Eierskapsutøvelsen må da ta hensyn til samspillet med de andre eierne i selskapet.

Utvalget har mottatt innspill fra styreledere i selskaper hvor staten er eier. Selskapene oppfattet i hovedsak dagens eierskapsforvaltning som god. Forbedringspunktene som refereres under går derfor i hovedsak på strukturelle svakheter ved den offentlige beslutningsprosessen.

Flere selskaper er opptatt av at staten må klargjøre hvilke mål den har med eierskapet i hvert selskap, og at det må være samsvar mellom dette og behandlingen av etterfølgende saker. Uforutsigbarhet og tidkrevende saksbehandling er en av hovedinnvendingene som fremkommer. Dette gjelder særlig saker som krever Stortingets samtykke, for eksempel kapitalutvidelse og større strukturelle endringer. Tidkrevende beslutningsprosesser i strukturspørsmål ses som særlig problematisk. Flere av selskapenes styreledere har overfor utvalget tatt til orde for at eierdepartementet bør få økte fullmakter for å sikre større fleksibilitet og raskere beslutninger.

Flere styreledere i heleide selskaper og statsforetak er kritiske til uforutsigbare vedtak om høyt utbytte. Det er pekt på at uforutsigbarheten i utbyttespørsmål gjør styrets strategiarbeid vanskelig.

Det ble fremholdt av flere at det statlige eierskapet er så uensartet at det er vanskelig å tenke seg noen felles mal for forvaltning og organisering. Enkelte selskap uttrykker ønske om en styrking av eiernes ressurser til å følge opp eierskapet eller til å profesjonalisere eierfunksjonen. Flere selskaper argumenterte for fortsatt sektortilhørighet, blant annet med utgangspunkt i at det var sunt med konkurrerende eiermiljøer innen staten, og at sektorforvalteren ofte hadde best bransjekunnskap og visjoner for virksomheten.

Styrelederne var hovedsakelig negative til etablering av et forvaltningsselskap/holdingselskap. En mulig fordel som nevnes er at dersom et slikt selskap gis tilstrekkelig fullmakter, oppnås en armlengdes avstand til politiske prosesser. På den negative siden fremheves at det kan bli uklare forhold mellom forvaltningsselskapet, departementet/regjeringen og Stortinget.

Flere styreledere ser klare fordeler ved delprivatisering og børsnotering. Det poengteres at staten er best som eier når den eier sammen med andre. Fra enkelte hold fremholdes det at fordelen med staten som eier i en slik sammenheng er langsiktigheten. På den annen side ser delprivatiserte og børsnoterte selskaper at det statlige eierskapet også skaper utfordringer. Det er hevdet at private medeiere i noen tilfeller vil kunne legge inn en risikopremie for at staten skal forfølge særinteresser gjennom sitt eierskap, såkalt «statsrabatt». Enkeltutspill som ikke har sammenheng med de mål staten faktisk forfølger i sitt eierskap kan bidra til dette.

Utvalget vurderer det slik at spørsmålet om en eventuell statsrabatt er omstridt. Det er også hevdet at rabatter kan ha sin årsak i at staten er en stor eier og at dette påvirker likviditeten. Dette vil også gjelde i private selskaper med store eiere. Statsrabatten kan også bli brukt som en forklaringsfaktor slik at betydningen av at selskaper eventuelt ikke er godt nok drevet, underkommuniseres. I enkelte tilfeller vil også det statlige eierskapet kunne ha positive effekter. Innenfor forsvarsindustrien og petroleumsvirksomheten vil det statlige eierskapet kunne gi troverdighet og lettere tilgang til markeder. En stor langsiktig eier som staten kan også være et viktig grunnlag for en god industriell utvikling over tid for et selskap.

Rabatter kan også ha sin årsak i Oslo Børs. En liten børs med lav likviditet kan være mindre attraktiv for finansielle investorer enn alternative markedsplasser. Måten staten oppfører seg på i aksjemarkedet kan ha betydning for hvorvidt Oslo Børs er en attraktiv markedsplass for utenlandske så vel som innenlandske investorer. En god statlig eierskapsforvaltning kan ut fra sistnevnte poeng bidra positivt også for øvrige børsnoterte selskaper.

1.5.6 Statlig eierskap i andre land - OECDs arbeid på området (kapittel 7)

Organisering og forvaltning i andre land kan gi ideer til forbedringer i Norge.

Sveriges regulering av forholdet mellom Riksdagen og regjeringen i eierskapsforvaltningen er ganske lik Norges. En forskjell er at regjeringen har fullmakt til å selge seg ut av selskaper hvor eierandelen tilsvarer halvparten av stemmene eller mindre. Denne fullmakten ble fra regjeringens side begrunnet med at i slike tilfeller var normalt ikke målet med eierskapet at selskapet skulle drive en virksomhet av statlig interesse. Som følge av at det er blitt sett på som vanskelig og tidkrevende å tilføre selskapene kapital, har man etablert en konsernkontoordning som skulle bedre kapitalstrukturen i de statlige selskapene.

Mesteparten av kompetanse og ressurser i den svenske statlige eierforvaltningen er samlet i en egen eieravdeling i det svenske næringsdepartementet. Sverige synes å ha sentralisert eierskapet i større grad enn i Norge.

Den svenske årsberetningen for selskaper med statlig eierskap er en samlet beretning for hele eierskapet, ikke bare det som ligger under det svenske næringsdepartementet. Selskapene er i årsberetningen delt inn i to kategorier, selskaper med markedsmessige krav og selskaper med særskilte samfunnsmessige interesser. Eierberetningen ses som en del av arbeidet med åpenhet i forvaltningen av eierskapet.

I Sverige har staten, i motsetning til i Norge, vanligvis en departementsansatt som ordinært styremedlem i hvert statlig selskap. Dette gjelder ikke for børsnoterte selskaper.

Finland har en inndeling mellom selskaper der staten eier mer enn 50 prosent (statsbolag) og selskaper der staten eier mindre enn 50 prosent (interessentbolag). Utgangspunktet for statsbolag er at regjeringen gis myndighet til endringer i statens eierskap i selskapene innenfor de vedtak og tilknyttede vilkår som er gitt i statsbudsjettet. Slike disposisjoner får imidlertid ikke medføre at statens eierandel synker under 2/3-flertall eller vanlig flertall, uten Riksdagens samtykke. For interessentbolag gjelder tilsvarende regler dersom eierandelen synker under 1/3. Når det gjelder salg av aksjer presiserer lovgivningen at dette skal skje til markedspris. Ved vesentlige avvik må Riksdagens samtykke innhentes.

Fullmakter som går utover nevnte rammer, innhentes for det enkelte selskap. Det har vært praksis å innhente slike fullmakter i god tid, ut fra regjeringens vurdering av hvilke fremtidige endringer i eierskapet det kan være behov for å gjøre. Formålet er å ha en beredskap som sikrer rask og fleksibel gjennomføring av ønskede eierdisposisjoner når situasjonen tilsier dette.

Ut fra sin rolle som forvalter av eierskapet, har den finske regjering gjort en prinsippbeslutning for statsbolagen. Her deles det statlige eierskapet inn i tre grupper ut fra målet med eierskapet. En gruppe hvor selskapene har spesielle oppgaver, en gruppe som inneholder selskaper som er strategisk viktige for staten og som har stor samfunnsøkonomisk betydning, og en gruppe hvor selskapenes strategiske interesse er blitt redusert slik at de kan ses som en kapitalplassering. Ut fra denne kategoriseringen vurderes eierandeler og eierskapsstrategi.

Finland har i mindre grad enn Sverige samlet sitt eierskap i ett departement, men vurderer en ytterligere samling av selskaper som ikke har spesielle oppgaver til næringsdepartementet. Det er også i Finland praksis at ministeriet med ansvar for selskapet har direkte representasjon i selskapets styre.

Enkelte land har organisert eierskapet i enheter utenfor departementene. I Frankrike er det nylig blitt opprettet et direktoratslignende organ utenfor departementene som skal stå for eierskapsforvaltningen. Formålet med å opprette et slikt organ er å synliggjøre staten som aksjonær og å øke den statlige eierens autoritet. Organet skal støtte selskapene i deres strategiarbeid, kontrollere selskapenes virksomhet og promotere endringer i selskapene som en tilpasning til nye rammebetingelser. Det har også vært et mål å skille klarere mellom statens ulike roller.

Østerrike har en lang tradisjon for forvaltning av det statlige eierskapet gjennom et holdingselskap. Selskapet er i utgangspunktet et ordinært aksjeselskap, men en del særtrekk er gitt i særlovgivning. Denne presiserer kvalifikasjonskravene til medlemmene av styret og de ansattes representasjon. Med unntak av ansatterepresentanter er styret selvrekrutterende. Finansdepartementet som eier oppnevnte bare det opprinnelige styret. Når det gjelder forvaltningen gis det enkelte muligheter for kjøp av aksjer og lignende eierskapsdisposisjoner for å ivareta forretningsmessige interesser i eierskapsforvaltningen. Reglene setter grenser for endringer i eierskapet som passerer relevante flertallsgrenser i selskapslovgivningen.

OECD (Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling) har vært opptatt av de konkurransemessige utfordringer det statlige eierskapet innebærer som følge av rollekonflikter. Det ses blant annet som et problem at eierskapet av betydelige selskaper forvaltes av de samme departementene som regulerer sektoren. OECD har et pågående arbeid for å utvikle et sett av ikke bindende prinsipper og beste praksis for organisering og forvaltning av statlige eierandeler. Som del av dette arbeidet tar OECD sikte på å gi en omfattende komparativ oversikt over eierskapets omfang, relevant lovgivning, organisering og forvaltning, samt prinsipper for forvaltningen av eierskapet. Det tas sikte på å ferdigstille arbeidet i løpet av 2005.

1.6 Utvalgets anbefalinger - målene med eierskapet (kapittel 8)

Utvalget vil anbefale at statens mål med eierskapet gjøres klarere enn det som skjer i den offentlige beslutningsprosessen i dag. At det foreligger en viss målkompleksitet, er et trekk ved det statlige eierskapet, fordi det i mange tilfeller tjener til å realisere andre politisk satte mål for samfunnsutviklingen enn bedriftsøkonomisk verdimaksimering. Dette må imidlertid ikke være til hinder for at staten klart tilkjennegir målene. En slik klargjøring er viktig av flere grunner:

• Klare mål gjør det lettere å vurdere selskapenes resultater.

• Økt kunnskap om målene vil forenkle selskapenes strategiarbeid i saker som krever den statlige eierens medvirkning.

• Statens kapital i selskapene har en alternativ anvendelse. Presis målangivelse og etterfølgende offentlige vurderinger av måloppnåelsen vil gi bedre informasjon om kostnader og gevinster med det statlige eierskapet.

• Uklarhet kan føre til at staten blir tillagt mål den ikke har i kapitalmarkedene. En klargjøring kan derfor føre til at selskapene blir mer attraktive som partnere eller for investorer.

• Utvalget anser således at en klargjøring av målene kan bidra positivt til et bedre statlig eierskap og tilrår videre oppfølging på dette grunnlag.

Utvalget ser det ikke som sin oppgave å gi noen generelle anbefalinger når det gjelder hvilke mål som best realiseres ved eierskap fremfor andre virkemidler. Hvilke ordninger som gir størst styringseffektivitet vil være avhengig av særtrekk på det enkelte område, og bør således vurderes for hvert enkelt tilfelle. Utvalgets måldiskusjon dreier seg om mål som skal realiseres gjennom eierskapet.

Ut over målet med eierskapet i det enkelte selskap er bedrifters samfunnsansvar («corporate social responsibility») et annet hensyn av særskilt relevans i den statlige eierskapsforvaltningen. Samfunnsansvaret retter seg mot alle selskaper uavhengig av eierskap. Staten har et særskilt ansvar for å se til at selskaper med statlige eierandeler ivaretar dette arbeidet. Kjerneverdier i samfunnsansvaret er å verne om miljøet og sikre gode sosiale forhold, globalt så vel som lokalt. Dette er også verdier som staten ønsker å sikre gjennom regulering og annen statlig virksomhet. Staten vil kunne få svekket legitimitet, for eksempel som lovgiver og i saker som angår utenrikspolitikken, dersom staten ikke også gjennom eierrollen etterlever høye standarder.

• Utvalget mener derfor at bedrifter med statlig eierskap skal være ledende innen arbeidet med samfunnsansvar.

Staten kan ha ulike mål med sitt direkte eierskap. Ulike mål kan tilsi ulik forvaltning og organisering av eierskapet. Særlig ut fra St. meld. nr. 22 for 2001-2002 Et mindre og bedre statlig eierskap (Eierskapsmeldingen) og Innst. S nr. 264 for 2001-2002 og utvalgets mandat, har utvalget funnet grunnlag for en kategorisering av mål staten synes å ha med eierskapet.

Dette er en kategorisering av typer mål staten har med sitt eierskap. Utvalget har ikke plassert enkelte eierandeler. Kategoriseringen er ment som et hjelpemiddel for tenkningen rundt organisering og forvaltning, og som et bidrag til å klargjøre statens mål med eierskapet. Presiseringen av målene er noe som må gjøres av Storting og regjering for hvert enkelt selskap. Det er også viktig å understreke at erfaringene har vist at dette ikke vil være en presisering som er statisk. Utviklingen kan medføre at selskapenes virksomhet eller politiske vurderinger av det statlige eierskapet, endres.

For en kategori av eierandeler kan staten ha bedriftsøkonomisk verdimaksimering som mål med eierskapet. I likhet med eksempelvis Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet, vil et direkte statlig eierskap med verdimaksimerende mål kunne vurderes som en hensiktsmessig kapitalplassering. Utvalget ser da bort fra problemstillinger knyttet til hvordan et stort direkte statlig eierskap kan påvirke økonomiens funksjonsmåte. Krav til en god industriell utvikling for selskapene står etter utvalgets oppfatning ikke i motstrid til det verdimaksimerende målet, men er en forutsetning for verdimaksimering. En god industriell utvikling innebærer at selskapet over tid skal være i stand til å utnytte, og faktisk utnytte, verdiskapende muligheter, også i form av oppkjøp, fusjoner eller annen industriell restrukturering.

For en annen kategori eierandeler er begrunnelsen, i tillegg til bedriftsøkonomisk verdimaksimering, at eierskapet bidrar til en nasjonal forankring av virksomheten. Statens eierskap i denne kategorien er rent forretningsmessig motivert, med den tilleggsdimensjonen at det sikrer en norsk forankring av selskapets hovedkontor, eventuelt også norskbasert styre og ledelse. En slik strategi skal sikre at investeringsmulighetene ivaretas nasjonalt med positive effekter for næringsutviklingen, uten å legge begrensninger på utenlandsengasjementer. Det blir opp til den øvrige næringspolitikken å sikre at nasjonale rammebetingelser er gode nok til at det blir attraktivt å investere nasjonalt. Utvalget ser således gode grunner for at staten bruker sitt eierskap til å sikre nasjonal forankring og fortsatt hovedkontorer for sentrale virksomheter i Norge.

Det er imidlertid viktig at staten er innforstått med den dynamikken som et eierskap i internasjonalt orienterte, børsnoterte selskaper innebærer. Nasjonal forankring må i gitte situasjoner avveies i forhold til verdimaksimering og en god industriell utvikling for enkeltselskaper. I børsnoterte selskaper hvor staten selv er eier, er det også viktig at staten utøver sitt eierskap innenfor de likebehandlingsregler som gjelder.

En tredje kategori eierandeler er de hvor det statlige eierskapet skal bidra til å realisere spesifikt definerte mål, i tillegg til bedriftsøkonomisk verdimaksimering. Spesifikt definerte mål kan være av ulik karakter. Ut fra statens mål med eierskapet kan det stilles krav til virkefelt, produkter, tilgjengelighet, kvalitet, med mer. Svakheter ved kapitalmarkedet kan også føre til at prosjekter som er gunstige fra bedriftsøkonomiske så vel som samfunnsøkonomiske kriterier, ikke blir realisert. Slik svikt kan tale for fortsatt statlig engasjement ved igangsettelse av ny virksomhet, og kan karakteriseres som et næringspolitisk spesifikt definert mål. Senere kan slike engasjementer utvikles på rent forretningsmessig grunnlag. I andre tilfeller vil realiseringen av spesifikke mål stride mot et bedriftsøkonomisk verdimaksimerende formål.

En siste gruppe selskaper, som faller utenfor utvalgets mandat, er selskaper der eierskapet hovedsakelig har andre mål enn bedriftsøkonomisk verdmaksimering. Dette er selskaper som primært er sektorpolitiske virkemidler. En del av utvalgets argumentasjon har relevans for disse. På denne bakgrunn vil utvalget også komme med noen betraktninger vedrørende organisering og forvaltning for denne gruppen av selskaper.

1.7 Utvalgets anbefalinger - forbedringer ved departementseierskap (kapittel 9)

Utvalget har delt sine vurderinger av organisering og forvaltning i to. Her redegjøres det for forbedringer når eierskapet forvaltes av staten ved et departement. I neste delkapittel diskuteres eierskapsforvaltning utenfor departementene. Konkretiseringen av statens mål med eierskapet vil være den samme enten eierskapet forvaltes gjennom et departement eller utenfor departementene.

Vurderingene er nyanserte ut fra at staten kan ha ulike mål med eierskapet. Utvalgets målkategorisering er brukt som grunnlag for disse nyanseringene. Sentrale endringsforslag i det følgende er:

• Innføring av aksjelovens normalordning for utbytte også i heleide selskaper

• Økte fullmakter fra Stortinget til ansvarlig statsråd

• Vurdering av mål og måloppnåelse på helhetlig basis i Stortinget

• Innføring av årlige eierberetninger for hele det statlige eierskapet

1.7.1 Konkretisering av statens mål med eierskapet

Utvalgets mandat omfatter selskaper som er hovedsakelig forretningsmessig orienterte. Staten som eier bør ha en oppfatning av hvilke forventninger dette gir grunnlag for å ha på porteføljenivå, det vil si for en gruppe selskaper, og på selskapsnivå.

På porteføljenivå innebærer en verdimaksimerende målsetning et krav om at verdiene på statens hånd vokser mest mulig, hensyntatt risikoprofilen. Staten vil være tjent med mål som indikerer hvor stor verdiveksten bør være for at staten skal være fornøyd med eierskapet som kapitalplassering. Siden det direkte eierskapet er langsiktig, vil det være utviklingen over tid som er relevant. Under beskrivelsen av den rent verdimaksimerende målkategorien, viste utvalget til at direkte eierskap kunne være et hensiktsmessig plasseringsalternativ for staten. En mulig løsning ville således være å anvende forventet avkastning for Statens petroleumsfonds aksjeportefølje, et relevant plasseringsalternativ, som sammenligningsgrunnlag.

Vurderingen over kan stille seg annerledes der eierskapet også er begrunnet i et mål om nasjonal forankring. Et slikt mål innebærer en bevisst satsning på sektorer der Norge har særlige forutsetninger, ut fra ringvirkninger dette medfører for industrien eller næringslivet i videre forstand. Det kan derfor argumenteres for at avkastningsmålene på porteføljenivå tilpasses de bransjeskjevheter som nasjonale særtrekk medfører. En sammenligning av verdiveksten i forhold til internasjonale næringssektorvektede aksjeporteføljer vil være mest velegnet. Vektene vil da reflektere sektorfordelingen i statens portefølje.

• Dersom det er aktuelt å vurdere avkastningen for grupper av selskaper, vil utvalget anbefale at avkastningen på porteføljenivå sammenlignes med Statens petroleumsfonds aksjeportefølje for eierandeler med rent verdimaksimerende mål. Der nasjonal forankring av virksomheten er et tilleggsmål, vil sammenligning med sektorvektede internasjonale indekser være et mulig alternativ.

Avkastningsmålene for de enkelte selskaper bør fastsettes ut fra selskapsspesifikke forhold. Et utgangspunkt kan være en fastsettelse av avkastningsmål ut fra kapitalverdimodellen. Til grunn i denne modellen ligger risikofri rente. Siden direkte eierskap påfører staten en risiko, legges det til en risikopremie ut fra egenskaper ved selskapet. Det vil her kunne være tilstrekkelig med en grovsortering, mer fingraderte avkastningskrav vil kunne gi et feil bilde av hvor eksakt det er mulig å kalkulere relevant risiko. I børsnoterte selskaper kan en bransjespesifikk indeks være et vel så relevant mål som et avkastningskrav ut fra kapitalverdimodellen. Børsnoterte selskaper legger dessuten selv frem mål som blir vurdert av analytikere og andre aktører i kapitalmarkedet. Børsnotering gir løpende markedsmessig vurdering av virksomheten.

Det bør ikke gjøres noen tilpasning av avkastningsmålene ut fra eventuelle mål om nasjonal forankring. Selskapene bør verken belastes eller tilgodeses som følge av eierens investeringsvalg. Samme prinsipp bør legges til grunn for selskaper der spesifikt definerte mål skal ivaretas gjennom eierskapet. Her vil avvik fra forretningsmessige avkastningskrav basert på en kapitalverdimodell kunne synliggjøre kostnader med spesifikt definerte mål. Dette kan gi grunnlag for en vurdering av om realisering av spesifikt definerte mål forsvarer kostnaden eventuell mindre avkastning medfører.

• Utvalget vil foreslå at det etableres avkastningsmål på selskapsnivå basert på risikofri rente og selskapsspesifikk risiko. Dette gir et uttrykk for kapitalens alternativkostnad. For børsnoterte selskaper vil bransjespesifikke indekser være mer relevante mål. For selskaper hvor det foreligger spesifikt definerte mål, vil fortolkningen av målrealiseringen måtte skje i lys av disse.

Generelle avkastningsmål er gode og enkle utgangspunkt for vurderingen av selskapenes resultater. Det er avkastningen i forhold til kravet over tid som er mest interessant, ikke kortsiktige svingninger. Målet om å sikre en god industriell utvikling tilsier et separat og mer løpende fokus på et selskaps lønnsomhet og vekstmuligheter. For utviklingen av slike mål vil en mer inngående sammenligning av selskapenes lønnsomhet og strategiske situasjon i forhold til andre selskaper være hensiktsmessig.

En vurdering av selskapets prestasjoner på bedriftsøkonomiske premisser bør som nevnt også være et utgangspunkt for selskaper med spesifikt definerte mål. Et slikt utgangspunkt vil imidlertid ikke gi et svar på om eventuelle dårlige prestasjoner i bedriftsøkonomisk forstand skyldes selskapets ledelse, eller kostnader ved spesifikke mål. Kun der det ikke er mulig å skille ut ressursbruk og grad av måloppnåelse for spesifikt definerte mål, bør en nøye seg med å bruke avvik fra verdimaksimerende mål som en synliggjøring av kostnadene.

1.7.2 Organisering av eierskapet

Utvalget ser at målene ut fra eierrollen kan være problematiske ut fra omfanget på statens eierskap og eierrollen i forhold til andre statlige roller. I selskaper som konkurrerer på samme marked vil staten som eier kunne tjene på en samordning som reduserer konkurransen. Tilsvarende problemstillinger kan oppstå der staten eier selskaper som kjøper varer og tjenester fra hverandre. Det synes ikke å ha vært praksis å samordne det statlige eierskapet i konkurrerende selskaper, verken for selskaper som er organisert innen samme departement eller mellom departementer. En slik praksis er et viktig bidrag til at statens eierskap ikke får negative konkurransevirkninger, men kan eventuelt også være til hinder for å realisere strukturelle løsninger som er industrielt gode. En samling av eierskapet i konkurrerende selskaper til ett departement kan imidlertid skape inntrykk av at staten samordner eierskapet.

Omfanget av statens eierskap gjør det viktig at beslutninger ikke fattes på en måte som påfører staten unødig økonomisk risiko. Gale beslutninger påvirker ikke bare statens avkastning og selskapenes industrielle utvikling, men kan også ha skadevirkninger for samfunnet for øvrig. Risikoen kan reduseres ved at saksbehandlingsprosedyrene er gode. I forhold til Stortinget er det av betydning at bindende vedtak først fattes etter at sakene har vært behandlet på forsvarlig grunnlag. I forvaltningen kan flere eiermiljøer bidra til å kvalitetssikre hverandres beslutninger. Et spredt organisert statlig eierskap reduserer også risikoen for at gale beslutninger får stort virkningsfelt ved at de vil angå færre selskaper. Isolert sett kan konkurransehensyn og hensynet til forsvarlig håndtering av risikoen et stort direkte eierskap medfører, tale for flere eiermiljøer.

Det har vært lagt stor vekt på å skille eierrollen fra andre statlige roller, ikke minst gjennom at den forretningsmessige delen av eierskapet i større utstrekning flyttes over til Nærings- og handelsdepartementet. Ved et departementseie vil rollene like fullt møtes i regjeringen i saker som er av en slik betydning at de behandles der. En regjeringsbehandling vil ha sin basis i en bred faglig og demokratisk fundert avveining mellom de hensyn som gjør seg gjeldende i saken. Dagens løsning representerer således ikke en fullgod løsning på rollekonflikten, men er en forbedring i forhold til tidligere forankring av eierskapet hos sektormyndigheten. Utvalget anser også at arbeidet som er blitt gjort for å skille rollene ved å legge eierskapet til ett departement har bidratt til økt bevissthet om denne problemstillingen.

Selskaper med utelukkende et verdimaksimerende formål har ut fra utvalgets definisjon, ikke en rolle som virkemiddel i sektorpolitikken. Hensynet til helhetlig sektorforvaltning er derfor ikke et argument for at de skal ligge under sektormyndigheten. Der hvor spesifikt definerte mål skal ivaretas gjennom eierskapet, er selskapene i hvert fall dels sektorpolitiske virkemidler. I utgangspunktet vil det være departementet som er ansvarlig sektormyndighet for det aktuelle spesifikke målet som er best egnet til å vurdere måloppnåelsen og handle gjennom eierskapet for å forbedre denne. Dette sikrer også helhetlig sektorforvaltning, men kan innebære at samme departementet er eier og regulator. En spesialisering til ett eiermiljø bidrar til et klarere skille mellom regulatorrollen og eierrollen som kan være hensiktsmessig i tilfeller der det aktuelle selskapet er konkurranseutsatt.

Rendyrking av roller ved overføring av selskaper fra sektormyndigheten til et eget eierskapsorgan kan ha kompetansekostnader ved at relevant bransjekompetanse hos sektormyndigheten ikke utnyttes i eierskapsutøvelsen. En slik bransjekompetanse kan være en forutsetning for et aktivt industrielt eierskap. En spesialisering i egne eierskapsorganer gir imidlertid bedre vilkår for å bygge opp kompetanse i håndteringen av eierskapssaker som er felles for selskaper uavhengig av bransje, for eksempel formelle og finansielle sider ved eierskapsforvaltningen. Der hvor staten har spesifikt definerte mål med eierskapet, vil normalt ansvarlig sektormyndighet ha best kompetanse til å vurdere realiseringen av disse. Det er således ikke entydig hvilken løsning som gir staten som eier det beste beslutningsgrunnlaget.

Valget mellom en sektorløsning eller en samling av eierskapet i ett departement er således en sammensatt vurdering. Det bør tas hensyn til velfungerende markeder, statlig risikohåndtering, forsvarlig rollehåndtering, samt ivaretagelsen av bransjekompetanse og generell eierkompetanse. Forekomsten av spesifikt definerte mål vil være et hensyn som kan tale for at eierskapet forblir hos vedkommende sektordepartement. Utvalget mener at den utviklingen som har funnet sted i hovedtrekk har vært riktig. En samling av eierskapet har styrket den generelle forretningsmessige kompetanse som ligger til grunn for eierskapsutøvelsen og bedret statens rollehåndtering.

• Utvalget anser at det i vurderingene av fremtidige overføringer bør ligge en slik sammensatt vurdering som skissert over til grunn.

Utvalget legger til grunn at flere departementer har en eierrolle og kommer til å ha det i fremtiden. Det er derfor viktig med et samarbeide i eierskapsspørsmål slik at departementsfellesskapets eierkompetanse, og ikke bare det enkelte departements kompetanse, utnyttes best mulig. Et slikt samarbeid bør også ta sikte på å utvikle hensiktsmessige kriterier for utøvelsen av eierskapet. I denne sammenheng er det grunn til å understreke betydningen av et effektivt eierskap, og at negative prosesser rundt overføring av eierskap mellom departementer kan være uheldige.

• Utvalget vil anbefale at det opprettes organisatoriske løsninger som sikrer bedre utnyttelse av kompetanse og samordning på tvers av departementsgrensene.

1.7.3 Utøvelsen av eierrollen

Forbedret målrealisering gjennom utøvelse av eierrollen er av stor betydning for det direkte statlige eierskapet. I kraft av heleie eller dominerende eierandeler har staten avgjørende innflytelse på valg av styre, større investeringer, oppkjøp/fusjoner eller restrukturering, innskudd av ny kapital, utbyttepolitikk og soliditet. De videre vurderingene tar utgangspunkt i en situasjon der statens eneste mål er verdimaksimering og nyanserer i forhold til andre mål.

En viktig del av eierrollen er å arbeide for en best mulig sammensetning av selskapets styrende organer. Utvalget har mottatt enkelte innspill som tyder på at utvelgelsesprosessen i flere tilfeller er noe utilstrekkelig. Utvalget vil presisere at dette først og fremst synes å gjelde heleide selskaper. Innenfor en departementsorganisering, under statsrådenes ledelse, synes det viktigste bidraget til en bedre prosess å være en forbedring av de interne prosedyrene knyttet til styreutvelgelse og evaluering av denne. Det bør utarbeides klare retningslinjer ut fra målet med eierskapet i selskapet og styresammensetningen bør vurderes ut fra dette. Ved utvelgelse av nye medlemmer bør departementet gjennomføre mer omfattende leteprosesser for å identifisere aktuelle styrekandidater og sikre større mangfold i styresammensetningen.

Et annet virkemiddel for å realisere målet vil kunne være at en mer aktiv forvaltningsstrategi vurderes i den forstand at staten selv tar styreverv, initierer strategiske beslutninger eller foretar andre inngrep i forvaltningen av selskapet ved bruk av eierskapet. Utvalget fremmer ingen konkrete forslag om endringer på dette området, men konstaterer at forvaltningen i de senere årene synes å ha dreid mot en noe mer aktiv eierrolle der situasjonen vurderes å tilsi dette. Hensyntatt andre aksjonærers rettigheter og stilling, ser utvalget at dette har vært en riktig utvikling. En slik strategisk involvering, er noe ganske annet enn økt løpende statlig styring i saker som angår forvaltningen av selskapet.

Utvalget har vurdert endringer i dagens praksis med at embeds- eller tjenestemenn som behandler saker av vesentlig betydning for selskapet eller vedkommende bransje, ikke skal være medlemmer av selskapets styrende organer. Styremedlemskap ville gitt økt innflytelse i selskapet, men krever også betydelig kompetanse. Utvalget legger avgjørende vekt på at en statlig styrerepresentasjon vil gi statsråden økt ansvar for selskapets forretningsmessige disposisjoner. Risikoen i forretningsmessig virksomhet og et mer direkte ansvar for statsråden vil måtte forventes å føre til en sterkere statlig kontroll med selskapene som neppe vil være hensiktsmessig ut fra en verdimaksimerende målsetning. Utvalget har kommet til at dagens norske praksis bør videreføres. En videreføring av dagens praksis gjør det imidlertid viktig for den statlige eieren å sikre seg tilstrekkelig informasjon om virksomheten og å vurdere om styret bidrar til å ivareta statens mål.

Statens utbyttepolitikk og -vedtak vil påvirke selskapenes kapitaltilgang. Statens utbyttevedtak i heleide selskap er blitt kritisert for å være for høye og uforutsigbare. Dette har sammenheng med reglene for statsaksjeselskaper og statsforetak som gir generalforsamlingen/foretaksmøtet avgjørende myndighet når det gjelder utbytte. Reglene medfører at utbyttet i praksis fastsettes under behandlingen av statsbudsjettet, der det ses i sammenheng med finansiering av offentlige utgifter. Selv om spørsmål om utbyttepolitikk er komplekse og må ses i sammenheng med selskapets øvrige finansierings- og vekstmuligheter, er det ikke vanskelig å se at slike utbyttevedtak fra eieren er problematiske ut fra en verdimaksimerende målsetning. Uforutsigbar utbyttepolitikk gjør strategisk planlegging vanskelig og reduserer oversikten over selskapets finansielle handlingsrom. Dagens regelverk og praksis for heleide selskaper bidrar således negativt til en verdimaksimerende målsetning. I deleide selskaper kan det ikke utdeles høyere utbytte enn styret har foreslått eller godtar. Staten fremmer sine forventninger overfor selskapet på lik linje med andre aksjonærer. Det er opp til styret å veie disse forventninger opp mot selskapets finansielle situasjon.

I denne sammenheng er det også viktig å understreke at både statsforetak og statsaksjeseselskaper kan gå konkurs uten at staten står ansvarlig med mer enn innskutt kapital. Hensynet til kreditorene er et argument for at staten ikke skal overstyre styrets vurdering når det gjelder utbytteutbetalinger. Dagens regelverk kan skape usikkerhet hos selskapenes kreditorer og ha negativ innflytelse på selskapenes lånevilkår.

Begrunnelsen for særreglene for statsaksjeselskap og statsforetak har vært at det er særskilte hensyn knyttet til styring og kontroll når staten eier. Utvalget mener at dette hensynet ikke forsvarer en opprettholdelse av bestemmelsene. Eieren vil ved en eventuell uenighet om utbytteforhold, som i andre saker, kunne foreta styreendringer.

• Utvalget vil anbefale at aksjelovens normalregler for utbyttebeslutninger også anvendes for statsaksjeselskaper og statsforetak.

Kapitaltilførsel eller endringer i eierandeler synes særlig utfordrende i selskaper der staten er involvert på eiersiden. Statens handlemåte kan ha stor betydning for selskapers industrielle utvikling. Utfordringene går i to retninger. En stat med «stort hjerte og dype lommer» vil kunne bidra til lav avkastning og ulønnsomme investeringer. Dette har i manges øyne vært svakheten ved staten som eier tradisjonelt. En annen utfordring er at staten gjennom sitt eierskap kan hindre verdiskapende vekst gjennom å blokkere for tilførsel av kapital som er forretningsmessig ønskelig. Potensialet for dette er særlig stort i heleide selskaper der høye utbytteutbetalinger hindrer egenfinansiert vekst, samtidig som kapitaltilskudd fra staten, eventuelt andre eiere gjennom delprivatiseringer, synes vanskelig gjennomførbare som følge av at politiske prosesser medfører uenighet og tar tid.

Når den statlige beslutningsprosessen i slike saker hevdes å ta urimelig lang tid og være uforutsigbar ut fra et forretningsmessig perspektiv, må dette forstås på bakgrunn av at beslutningene skal behandles på flere nivåer og medfører vanskelige politiske vurderinger knyttet til statlig eierskap. Departementale konsultasjonsprosesser, regjeringsbehandling, i tillegg til stortingsbehandling, er mindre formålstjenlige dersom det politisk fastsatte målet med eierskapet er verdimaksimering.

Saksgangen mellom regjering og Storting er av stor betydning som følge av Stortingets sentrale rolle som bevilgende myndighet og reglene som gir Stortinget innflytelse ved endringer av det statlige eierskapet. Avgivelse av fullmakter med tilhørende bevilgningsvedtak fra Stortinget til ansvarlig statsråd er et virkemiddel for å redusere saksbehandlingstiden og for at beslutningene skal skje ut fra en forretningsmessig logikk. Det bør imidlertid være en avgjørende betingelse for bruk av fullmaktene at de får anvendelse i situasjoner der hensynet til selskapets finansielle og industrielle situasjon, ut fra en forretningsmessig vurdering, tilsier det. Utvalget vil ved sin rapporteringsløsning skissere ordninger som bidrar til Stortingets kontroll med at eierskapet forvaltes på forretningsmessig basis.

• Utvalget anbefaler at det etableres en fullmaktstruktur der ansvarlig statsråd har fullmakter til å gjennomføre endringer i eierandeler og /eller tilføre kapital. Fullmaktene vil kun få anvendelse der hensynet til selskapets finansielle og industrielle situasjon, ut fra en forretningsmessig vurdering, tilsier det.

Dette vil innebære en vesentlig utvidelse av fullmaktsbruken i forhold til dagens praksis. I den grad endringer i eierskapet er drevet av at det skal bli større eller mindre, er det naturlig med en avklaring i Stortinget som i dag.

Der statens eierskap også er begrunnet ut fra andre mål enn verdimaksimering, vurderer utvalget situasjonen noe annerledes. Der hvor nasjonal forankring er et tilleggsmål, viser erfaringene fra politisk debatt at det kan være ulike syn på hvor stor statlig eierandel det er behov for. Det er derfor i de fleste tilfelle neppe aktuelt å gi fullmakt til å passere de relevante flertallsgrensene i aksjelovgivningen uten at saken stortingsbehandles. I intervallene mellom disse grensene bør det imidlertid kunne etableres fullmaktskorridorer. Det vil si fullmakter til å redusere eller øke eierandelene eller delta i kapitalutvidelser etter nærmere bestemmelser, dersom dette er hensiktsmessig for det verdimaksimerende målet og selskapets industrielle utvikling.

• Utvalget anbefaler således å utvide bruken av fullmaktene også for eierandeler hvor det er mål om nasjonal forankring. Det bør kunne utarbeides fullmaktskorridorer innenfor de aktuelle flertallsgrensene i selskapslovgivningen.

Beslutninger som krever vedtektsendringer, som for eksempel fusjon, må legges frem for generalforsamlingen. Slike saker vil derfor av eieren kunne vurderes i sammenheng med målet om nasjonal forankring. Flere slike saker av strukturell karakter kan være vanskelig å forutse i et fullmaktsystem. Det vil i så fall være naturlig med en stortingsbehandling som i dag. Slik stortingsbehandling vil også gi anledning til ny vurdering av målene med eierskapet.

Utvalget har lagt til grunn at selskapene i denne kategorien skal utvikle seg på fullt ut forretningsmessig grunnlag, gitt en forankring av hovedkontoret i Norge. Selskapenes kjøp og salg eller opprettelse og nedleggelse av virksomheter innenlands og utenlands forutsettes således gjort på forretningsmessig basis av selskapene. Det statlige engasjementet i slike saker vil primært være knyttet til selskapenes nasjonale rammebetingelser.

Der hvor spesifikt definerte mål ligger til grunn for eierskapet, vil kapitaltilførsel og andre endringer i eierskapet kunne bero på komplekse avveininger mellom bedriftsøkonomiske og spesifikt definerte mål. Utvalget anser at slike avveininger mellom potensielt motstridende hensyn, prinsipielt sett hører hjemme på politisk nivå. Utvalget vil på denne bakgrunn ikke foreslå endrede fullmaktsordninger for denne gruppen av eierandeler på generell basis. Dette må vurderes fra selskap til selskap. Dersom spesifikt definerte mål realiseres ved at virksomheten driver på forretningsmessig basis innenfor en bestemt sektor uten at det legges øvrige begrensninger på virksomheten, er situasjonen er relativt lik der hvor staten har mål om nasjonal forankring. Dette kan tilsi fullmaktskorridorer også i slike tilfeller.

I forbindelse med endringer i statens eierskap, vil utvalget fremheve at bruk av eierskapet til å realisere spesifikt definerte mål der disse går på bekostning av bedriftsøkonomisk verdimaksimering, vil være kontroversiell overfor private eiere. Der staten har slike mål med eierskapet kan det være hensiktsmessig med heleie.

1.7.4 Stortingets og regjeringens styring og kontroll

Stortingets styring med eierskapet har sin basis i bevilgningsmyndigheten og i at saker som medfører endringer i statens eierskap i stor utstrekning skal stortingsbehandles. Stortingets styring er i stor grad basert på behandling av enkeltsaker knyttet til forvaltningen av hvert enkelt selskap, og i mindre grad overordnede strategiske linjer for det statlige eierskapet. Det kan være grunn til å stille spørsmål om en slik sak-til-sak behandling er den mest hensiktsmessige for eierandeler med et avklart og rent verdimaksimerende mål.

Utvalget argumenterte derfor for en utstrakt bruk av fullmakter for slike eierandeler. For eierandeler hvor nasjonal forankring er et mål, argumenterte utvalget for noe reduserte fullmakter i form av fullmaktskorridorer. Dette gir Stortinget bedre styring med eierskapet og er begrunnet i at det vil kunne være uklart hvilke eierandeler og holdninger til andre strategiske endringer det verdimaksimerende målet vurdert sammen med målet om nasjonal forankring tilsier. Der det foreligger spesifikt definerte mål, tar utvalget ikke til orde for endringer som påvirker Stortingets og regjeringens styring og kontroll.

Utvalgets forslag om et beslutningssystem basert på at ansvarlig statsråd i økende grad gis fullmakter fra Stortinget reduserer antallet eierskapssaker som stortingsbehandles. Stortingets styring kan ivaretas ved at det legges opp til at Stortinget i større grad enn i dag tar overordnede beslutninger om målet med eierskapet på grunnlag av en bred og langsiktig vurdering. Det er også i denne sammenheng at de nødvendige fullmakts- og bevilgningsvedtak bør fattes. Stortinget har også parlamentarisk kontroll og instruksjonsmyndighet, jamfør også Grunnlovens §19, slik at muligheten for å gripe inn i ekstraordinære tilfeller består.

I forbindelse med etablering av mål med eierskapet i det enkelte selskap og tilhørende fullmakter og bevilgningsvedtak, bør beslutningsgrunnlaget inkludere en systematisk sammenligning av verdiveksten til selskapene med avkastningsmålene. En slik vurdering gir anledning til en bred diskusjon av det statlige eierskapet. Dette vil kunne være en arbeidskrevende prosess, både når det gjelder de analyser som må gjøres og beslutningene som skal tas. Av hensyn til de involverte verdiene og mulige justeringer av mål og fullmakter bør imidlertid slike vurderinger gjøres med jevne mellomrom, for eksempel hvert fjerde år.

• Utvalget anbefaler at det legges opp til at Stortinget med jevne mellomrom tar stilling til mål og grad av måloppnåelse på helhetlig grunnlag for statens eierskap. I denne sammenheng bør de nødvendige fullmakter gis.

Utover en slik vurdering av mer omfattende karakter, bør det utgis årlige eierberetninger. Nærings- og handelsdepartementet gjør dette for sitt eierskap.

En slik årlig rapportering kan omfatte en vurdering av verdivekst sammenlignet med relevante mål på porteføljenivå og selskapsnivå. Det vil kunne være arbeidskrevende med årlige verdivurderinger av ikke-børsnoterte selskaper. Hovedtyngden i den årlige rapporteringen bør derfor fokusere på den interne lønnsomheten og regnskapsmessige verdiskapningen for slike selskaper. Dette bør vurderes i forhold til eierens avkastningskrav basert på risikofri rente, tillagt en omtrentlig risikopremie. Slike mål vil primært synliggjøre kapitalgevinster eller -kostnader. Internt vil eieren arbeide ut fra andre og mer presise mål for selskapets verdivekst. For børsnoterte selskaper vil det kunne virke kunstig med avkastningsmål basert på en kapitalverdimodell. For slike selskaper vil en synliggjøring av selskapenes verdivekst i forhold til relevante internasjonale bransjeindekser være bedre egnet til å gi et inntrykk av selskapets resultater.

Slik rapportering bør også gjøres for eierandeler som er begrunnet ut fra et mål om nasjonal forankring. Utvalget antar at myndighetene på andre måter vil vurdere selskapenes betydning for næringsutviklingen. For eksempel inneholder St.meld. nr. 38 for 2001-2002 Om olje- og gassvirksomheten enkelte slike betraktninger om betydningen av statens eierskap for næringen. For eierandeler med spesifikt definerte mål bør det, i tillegg til bedriftsøkonomisk rapportering, legges vekt på å synliggjøre realiseringen av og kostnader knyttet til slike mål. Rapportering av eventuelle avvik fra avkastningskrav basert på en kapitalverdimodell vil kunne bidra til en slik synliggjøring. På denne måten kan rapportering bidra til en mer opplyst diskusjon om verdien av de spesifikke målene i forhold til kostnadene.

Selskaper som hovedsakelig har andre mål enn bedriftsøkonomisk verdimaksimering, ligger utenfor utvalgets mandat å vurdere. Utvalget har imidlertid merket seg at den svenske modellen for eierskapsrapportering også inkluderer slike selskaper, markert ved et klart skille mellom denne typen virksomheter og de som er hovedsakelig forretningsmessig orientert. En samlet fremstilling gir god oversikt over det statlige eierskapet og bidrar til en forbedret offentlig innsikt og demokratisk kontroll med måten verdiene forvaltes på.

• Utvalget vil derfor anbefale at det utgis årlige eierberetninger som omfatter hele det statlige eierskapet.

1.8 Utvalgets anbefalinger - Organisering av eierskapet i holdingselskap (kapittel 10)

Utvalgets anbefalinger vedrørende konkretisering av mål og rapportering av resultater vil være de samme ved en holdingselskapsorganisering som ved en departementsorganisering. Det vil være departementene som eier holdingselskap som følger opp holdingselskapets resultater gjennom eierrollen.

Utvalgets forslag til holdingselskap innebærer at de statlige aksjene overføres til et statsaksjeselskap. Holdingselskap vil etablere klarere skiller mellom eierrollen og andre roller. Det kan styrke eierkompetansen og gi større fleksibilitet når det gjelder kapitaltilførsel eller andre endringer i eierskapet. Det eller de må imidlertid ha en betydelig grad av selvstendighet for å kunne fungere etter hensikten.

Etableringen av holdingselskap innebærer at Stortinget og regjering i vesentlig mindre grad enn i dag rutinemessig deltar i beslutningsprosessen vedrørende det enkelte selskap. Styringen og kontrollen vil fokuseres rundt verdimaksimeringen i holdingselskapet/ene og omfanget av eierskapet, ikke til beslutninger vedrørende enkelte tilknyttede selskap. Der eierskapet har et rent verdimaksimerende mål må det antas at behovet for styring og kontroll utover den finansielle dimensjonen er lavt og ivaretas på en tilfredsstillende måte gjennom en holdingselskapsorganisering.

Utvalget vil i utgangspunktet anbefale at man vurderer en slik organisering for eierandeler med rent verdimaksimerende mål. Viktige forutsetninger for en slik anbefaling er at Stortinget gir det nødvendige handlingsrom, og at holdingselskapet etableres etter de prinsipper for saksbehandling som utvalget har skissert. Det må også utvises forsiktighet når det gjelder omfang og utvalg av selskaper av hensyn til statlig risikohåndtering og konkurransemessige aspekter.

For eierandeler hvor nasjonal forankring er et tilleggsmål, kan situasjonen stille seg annerledes. Også for disse selskapene vil eierskap gjennom holdingselskap kunne være fordelaktig ut fra rolleproblematikk, kompetansekrav til eierutøvelsen og utøvelse av eierrollen ut fra et rent verdimaksimerende formål. Det er dette formålet som vil ligge til grunn for den rutinemessige forvaltningen av slike eierandeler. Egnetheten av holdingselskapsorganisering vil imidlertid også avhenge av om holdingselskapet kan fatte de nødvendige beslutninger om kapitaltilførsel og endringer i det statlige eierskapet på selvstendig grunnlag.

Utvalget har, ved et departementseierskap for slike eierandeler, argumentert for at det burde kunne gis fullmakter til å variere eierandelene innenfor grensene i aksjelovgivningen og til å bidra med kapital i tilfeller der dette er hensiktsmessig. Et slikt mandat kan også gis til holdingselskap. Den nasjonale forankringen ivaretas hovedsakelig gjennom at staten som eier sikrer norsk lokalisering av hovedkontoret. Samtidig fremhevet utvalget over at enkelte avgjørelser knyttet til hovedkontor og nasjonal forankring vil være av en slik betydning at de bør undergis en bredere politisk behandling.

Dersom saker som berører nasjonal forankring uansett i stor grad må behandles i departementene, regjering og Storting, vil en plassering av eierskapet i holdingselskap kunne bidra til tyngre saksbehandlingsprosesser, og at de eide selskapene i mindre grad forholder seg til holdingselskapet som den reelle eier. Dette spørsmålet må finne en løsning for ikke å føre til ubalanse i den forstand at det ikke er sammenheng mellom holdingselskapets ansvar for eierskapsutøvelsen i selskapet, selskapets resultater og holdingselskapets innflytelse i det eide selskapet.

En annen innvendig mot å legge slike eierandeler til holdingselskap knytter seg til omfanget av eierskapet. Eierandeler med et slikt mål vil særlig bestå av selskaper med stor betydning for norsk økonomi. Det ville etter utvalgets syn være særlig betenkelig hvis samtlige selskaper av denne størrelsen forvaltes fra et og samme holdingselskap. Dette ville medføre en sterk konsentrasjon av økonomisk makt til ett miljø og de konkurransemessige innvendingene mot en slik organisering vil være tungtveiende. Selv om staten sikrer god styring og kontroll med holdingselskapet, vil makten uunngåelig blir underlagt en svakere demokratisk kontroll enn med en departementsorganisering av eierskapet. Slike betenkeligheter gjør seg også gjeldende dersom enkelte selskaper av denne typen legges inn under holdingselskap.

Utvalget vil på grunn av sakene som bør til politisk behandling og problemer knyttet til uheldig konsentrasjon av økonomisk makt, i utgangspunktet ikke foreslå at eierandeler hvor nasjonal forankring er en del av statens mål, legges inn i et eller flere holdingselskaper.

Der hvor eierskapet er begrunnet i spesifikt definerte mål, gjør en tilsvarende vurdering seg gjeldende. Ut fra demokratiske kontrollhensyn og de krav til avveininger mellom motstridende hensyn som kan ligge i eierrollen, synes holdingselskap som mer problematisk for slike eierandeler, enn for eierandeler med et rent verdimaksimerende formål.

Om det skulle være ønskelig å bruke holdingselskap for å videreutvikle verdiskapingen innen næringer hvor staten sitter med store eierandeler i flere selskaper, vil dette også kunne omfatte selskaper med nasjonal forankring eller spesifikt definerte mål. Bransjevise, statlige holdingselskap med et slikt utgangspunkt vil kunne være en fremmedartet konstruksjon i det internasjonale kapitalmarkedet. Utvalget anser det derfor ikke som tilrådelig å legge internasjonalt orienterte og børsnoterte selskaper inn i holdingselskap av denne typen. Dersom staten ønsker å samordne sin satsning på områder der staten er heleier i selskaper innenfor samme sektor, er det i prinsippet mulig å vurdere en slik holdingselskapsmodell. Vurderingene knyttet til etablering av slike selskaper innebærer vanskelige prinsipielle avveininger mellom fordelene en slik organisering kan innebære for nasjonal industriell utvikling og ulemper i forhold til konkurransemessige hensyn. Dette, samt mer komplekse mål enn verdimaksimering, vil kunne tilsi andre styringsformer enn de utvalget har vurdert. Utvalget har derfor ikke tatt stilling til en slik bruk av holdingselskaper.

Ut fra vurderingene overfor, blir et sentralt spørsmål om statens eierskap er av en slik karakter at eierandeler bør organiseres inn i et eller flere holdingselskaper. Utvalget har sett det som en oppgave for regjering og Storting å vurdere målene med eierskapet. Holdingselskapsorganisering vil først og fremst være aktuelt for eierandeler med rent verdimaksimerende mål. For at økte utgifter til forvaltningen skal kunne dekkes inn ved økt verdimaksimering, kreves et visst omfang på eierandelene som legges inn i et holdingselskap. Utvalgets anbefaling må således vurderes i lys av de økonomiske og administrative konsekvensene ved en holdingselskapsorganisering, etter at målet med ulike eierandeler er vurdert av regjering og Storting.

1.9 Økonomiske og administrative konsekvenser (kapittel 11)

Avkastningsmål basert på hvilken avkastning staten kan forvente i sammenlignbare investeringer vil bidra til å synliggjøre kostnader og gevinster med det direkte statlige eierskapet, i forhold til annen plassering eller anvendelse av midlene. Dette gjør det enklere å beregne de økonomiske konsekvensene av statens eierskap.

Innføring av aksjelovens normalregler for utbytte også i heleide selskaper endrer ikke eierens mulighet til å ha en utbyttepolitikk, men gjør det mulig for styret å fastsette de årlige utbyttevedtakene ut fra en samlet vurdering av selskapets finansielle situasjon. Utvalget anser at en slik endring vil bidra til økt verdiskapning i form av verdivekst i selskapene og utbytteutbetalinger over tid.

De forbedringer utvalget foreslår innenfor rammen av en departementsorganisering er hovedsakelig økt organisatorisk samarbeide, fullmakter, selskapsanalyser og rapportering. Utvalgets hensikt med endringene er å øke verdiskapningen; kostnadene ved å gjennomføre endringene forventes å være lave i forhold til gevinstene ved økt verdiskapning.

Opprettelsen av et eller flere holdingselskap vil medføre økte direkte utgifter til eierskapsforvaltningen i form av økte lønns- og administrasjonskostnader. Om økte utgifter mer enn oppveies av økt avkastning på eierandelene, vil avhenge av hvor mange og hvilke eierandeler som legges inn i et holdingselskap. Dette må vurderes nøye i den oppfølgende beslutningsprosessen.