3 Selskapsformer - typer og utbredelse

3.1 Innledning

Hensikten med fremstillingen i dette kapitlet er å gi en oversikt over hvordan staten som eier må forholde seg i de ulike selskapsformer staten er involvert i. I tillegg gis det en oversikt av utbredelsen av de ulike selskapsformene og endringer over tid.

Staten er i hovedsak involvert i tre forskjellige typer selskap:

• Aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper, organisert etter henholdsvis aksjeloven og allmennaksjeloven, herunder også statsaksjeselskap

• Statsforetak, organisert etter statsforetaksloven

• Særlovsselskaper, organisert etter egne lover

Den mest markante forskjellen mellom å organisere statlig virksomhet i en selskapsform i stedet for som statlig forvaltningsorgan, er at et selskap er etablert som et eget rettssubjekt utenfor forvaltningen slik den er definert i Grunnlovens §3. Det medfører at selskapets midler og egenkapital ikke er en del av statskassen og dermed heller ikke underlagt Stortingets budsjettmyndighet etter Grunnloven. Selskapene er heller ikke underlagt den tradisjonelle instruksjonsmyndigheten som gjelder for statsforvaltningen. Staten må styre selskapene i henhold til reglene om eierutøvelse i selskapslovgivningen. Selskapenes status som selvstendige rettssubjekter innebærer også at de er unntatt regelverket for offentlig forvaltning, med mindre annet er særskilt bestemt. Forvaltnings- og offentlighetslovene gjelder bare i den utstrekning et selskap er gitt særskilt myndighet til å utøve offentlig myndighet. De ansatte er ansatt i det enkelte selskap og ikke i staten. Tjenestemanns- og tjenestetvistlovene gjelder derfor heller ikke for de statseide selskapene.

3.2 Aksjeselskaper

3.2.1 Generelt om eierutøvelse i aksjeselskaper

Reglene om aksjeselskap finnes i lov av 13. juni 1997 nr 44 om aksjeselskaper og lov av 13. juni 1997 nr 45 om allmennaksjeselskaper. Disse to lovene avløste lov 4. juni 1976 nr. 59 om aksjeselskaper. Allmennaksjeselskapsformen er utviklet for selskap med mange aksjeeiere og i mange tilfeller for å gjøre aksjene omsettelig enten på eller utenfor børs. Rammene for aksjeeiernes utøvelse av eierrettigheten er meget like i begge selskapsformene. De to selskapsformene fremstilles derfor samlet her.

Et særtrekk ved aksjeselskap er at ingen av aksjeeierne har et personlig ansvar for selskapets forpliktelser utover innskuddet (inkl. overkursfond) de har tegnet seg for, jfr. asl./asal. §1-2. Selskapets kreditorer kan kun søke dekning i selskapets eiendeler og ikke det aksjeeierne eventuelt eier utenfor selskapet.

Generalforsamling

Aksjeeierne utøver sin eiermyndighet gjennom generalforsamlingen. Generalforsamlingen er øverste myndighet i et aksjeselskap, jfr. asl./asal. §5-1 første ledd. Generalforsamlingen kan avgjøre alle saker som ikke etter lov er unntatt generalforsamlingens myndighet. Generalforsamlingen fatter viktige vedtak for styring av selskapet. Den prinsipielt viktigste beslutningen flertallet på generalforsamling fatter er å peke ut personene som skal representere aksjeeierne i styret. Styret skal forvalte eiernes verdier i selskapet. Andre sentrale vedtak er vedtak om utbytte, vedtektsendringer, endring av selskapets kapitalforhold og oppløsning av selskapet.

Ordinær generalforsamling skal avholdes innen seks måneder etter utgangen av hvert regnskapsår, jfr. asl. §5-5/asal. §5-6. Styret skal innkalle til ekstraordinær generalforsamling dersom revisor eller aksjeeiere som eier eller representerer minst 10% av aksjekapitalen krever det, jfr. asl. §5-6 (2) (5% i allmennaksjeselskap, jfr. asal. §5-7). Styret har også rett til å kalle inn til ekstraordinær generalforsamling, jfr. asl. §5-6(1). Enhver aksjeeier har rett til å få lagt frem en sak og få den behandlet på generalforsamling, jfr. asl./asal. §5-11.

Hovedregelen er at generalforsamlingens vedtak fattes med simpelt flertall, det vil si mer enn 50 prosent av de møtendes stemmer, hvis ikke annet er bestemt i loven jfr. asl./asal §5-17.

Visse vedtak i generalforsamling krever kvalifisert flertall. Av disse krever de fleste to tredelers flertall, så vel av de avgitte stemmer som av den aksjekapital som er representert på generalforsamlingen. Enkelte vedtak krever imidlertid både enstemmighet og nitidelers flertall på generalforsamling, jfr. asl./asal. §5-19 og §5-20. Endring av selskapets vedtekter krever to tredelers flertall, jfr. asl./asal. §5-18 (1). Dette er beslutninger som for eksempel endring av selskapets aksjekapital eller flytting av forretningskontor. I tillegg vil blant annet vedtak om fusjon med et annet selskap (asl./asal. §13-3), vedtak om fisjon (asl./asal. §14-6), opptak av lån som kan konverteres i aksjer (asl./asal. §11-2), og vedtak om oppløsning av selskapet (asl./asal. §16-1) kreve to tredelers flertall.

Bedriftsforsamling

Aksjeselskap og allmennaksjeselskap med mer enn 200 ansatte skal som hovedregel ha bedriftsforsamling, jfr. asl/asal. §6-35. Allmennaksjelovens bestemmelser får anvendelse for aksjeselskap der aksjeloven ikke sier noe.

To tredeler av bedriftsforsamlingens medlemmer velges av generalforsamlingen og en tredel velges direkte av de ansattes organisasjoner, jfr. asal. §6-35 tredje og fjerde ledd.

Bedriftsforsamlingen gis i aksjelovene beslutningskompetanse som i noe grad begrenser generalforsamlingens myndighet og dermed også på aksjeeierens direkte utøvelse av eierskapet i foretak av en viss størrelse. Bedriftsforsamling velger styremedlemmer som skal representere aksjeeierne, jfr. asal. §6-37 første ledd. De ansattes styrerepresentanter velges direkte av de ansatte. Bedriftsforsamlingen fører tilsyn med styrets og daglig leders forvaltning av selskapet (asal. §6-37 annet ledd). Etter forslag fra styret treffer bedriftsforsamlingen også avgjørelser i saker som gjelder investeringer av betydelig omfang i forhold til selskapets ressurser, og beslutninger om rasjonalisering eller omlegging av driften som vil medføre større endring eller omlegging av arbeidsstyrken(asal. §6-37 fjerde ledd).

Selskapets ledelse

Eiernes utøvelse av myndighet gjennom generalforsamlingen må ses i lys av rollefordelingen mellom generalforsamlingen og selskapets ledelse. Selskapets ledes av styret, som er ansvarlig for forvaltning av selskapet, jfr. asl./asal. §6-12. Styret har tilsynsansvar med den daglige ledelse, jfr. asl./asal. §6-13. Siden styret i de fleste tilfelle er valgt av generalforsamlingen, bindes styret av generalforsamlingens beslutninger.

Beslutning om utdeling av utbytte treffes av generalforsamlingen basert på forslag fra styret, jfr. asl./asal. §8-2. Generalforsamlingen kan ikke vedta et høyere utbytte enn det styret har foreslått. Styrets kompetanse er begrunnet i styrets ansvar for forvaltningen av selskapet. Er generalforsamlingen uenig med styret i hva som forsvarlig kan deles ut som utbytte må generalforsamlingen eventuelt velge et nytt styre som er deler generalforsamlingsflertallets oppfatning av utbyttespørsmålet.

Selskapets styre skal handle på vegne av aksjeeierne, som deres tillitsvalgte. Styret er imidlertid også berettiget, og etter omstendighetene også forpliktet til, å se til andre interesser som interessene til de ansatte, kreditorer og andre medkontrahenter. Ledelsen er ikke forpliktet etter aksjeselskapslovgivningen, men har adgang til se til at selskapet oppfyller de forpliktelsene selskapet har overfor samfunnet.

Selv om det er lagt enkelte begrensninger på eierens styringsrett, gir lovgivningen vesentlig myndighet til aksjeeierne I den sammenheng må det også understrekes at selv om lovgivningen begrenser aksjeeiernes kompetanse, er det generalforsamlingen som bestemmer sammensetningen av flertallet i disse organene.

Andre regler som har betydning for eierutøvelsen

Regler som kan få innvirkning på statens eierutøvelse er lov 19. juni 1997 nr. 79 om verdipapirhandel og lov 17. november 2000 nr. 80 om børsvirksomhet (børsloven). I tillegg er det med hjemmel i børsloven gitt børsforskrift, jfr. forskrift av 17. januar 1994 nr. 30. Det vil særlig gjelde der staten deltar i børsnoterte allmennaksjeselskaper. De viktigste bestemmelsene i regelverket er reglene om informasjonsplikt til markedet om handel i selskapets aksjer og om informasjon som kan påvirke kursen på aksjene og dermed også handelen med disse. Reglene begrenser blant annet en eiers adgang til å utnytte informasjon eier sitter med, men som ikke er kjent i markedet. I enkelte tilfeller kan staten sette seg i innsideposisjon fordi endringer i eierskapet i det aktuelle selskapet krever politisk behandling. Regelverket setter grenser for statens adgang til å handle i selskapets aksjer basert på slik informasjon.

Stortinget har vedtatt en ny bestemmelse i allmennaksjeloven §6-11a som foreløpig ikke har trådt i kraft. Hensikten med reglene er å styrke kvinners representasjon i styrene i norske allmennaksjeselskap.

3.2.2 Særlig om minoritetsvern i deleide selskap

Staten er i de fleste selskapene den har eierinteresser i, en dominerende eier. Til tross for en dominerende stilling, kan ikke staten utøve eierskapet i selskapene uten å ta hensyn til minoritetseiernes interesser. Aksjelovens bestemmelser om minoritetsvern har særlig relevans for staten som deleier. Formålet med bestemmelsene er at de skal sikre minoritetenes rettigheter i forhold til majoriteten. Aksjelovene har en rekke regler som gir en mindre andel av selskapets aksjonærer innflytelse utover det som følger av flertallsprinsippet. Hovedbestemmelsen er asl./asal. §§5-21. Bestemmelsen forbyr generalforsamlingen å treffe noen beslutning som er egnet til å gi visse aksjeeiere eller andre en urimelig fordel på andre aksjeeieres eller selskapets bekostning. Årsaken til at bestemmelsen kan ha relevans for staten, er at statens eierskap kan være begrunnet ut fra andre formål enn forretningsmessige. Staten vil derfor kunne ha avvikende preferanser i forhold til andre aksjeeiere. Om realiseringen av andre statlige formål er en slik urimelig fordel i forhold til andre aksjeeiere i selskapet, må bero på en helhetlig vurdering der det må tas hensyn til «ytelsens omfang, selskapets stilling og omstendighetene for øvrig» 1 .

Andre bestemmelser som er etablert på bakgrunn av minoritetsvernet er retten til mindre aksjonærer å kalle inn til ekstraordinær generalforsamling, rett til å kreve granskning og rett til å begjære ekstra oppnevnt revisor.

3.2.3 Oversikt over deleide selskap

Vedlegg 5 til 7 gir oversikter over nøkkeltall for statens deleierskap i 2002. Selskapene som inngår i Riksrevisjonens oversikt i vedlegg 5 omsatte i sum for 477 mrd kroner i 2002. Årsresultatet for de 34 selskapene var på 30 mrd kroner i 2002. Selskapene hadde en samlet bokført egenkapital på 169 mrd kroner ved utgangen av 2002. Selskapene betalte et samlet utbyttebeløp på 9,9 mrd kroner på basis av 2002-oppgjøret. Av de 34 selskapene var det kun 6 selskaper som i 2002 avsatte utbytte til sine eiere. Norsk Hydro ASA og Statoil ASA bidro i hovedsak til det samlede utbyttebeløpet. De deleide selskapene sysselsatte ved utgangen av 2002 over 93.000 personer. Beregnet gjennomsnittlig avkastning på investert (bokført) kapital blant de deleide selskapene var i 2002 på 17,5 prosent.

Følgende deleide selskaper med statlig direkte eierandel er børsnotert per 1. mars 2004: Statoil ASA, Norsk Hydro ASA, KongsbergGruppen ASA, SAS AB 2 , Telenor ASA og DnB NOR ASA. Raufoss ASA ble tatt av børs i slutten av februar 2004. SAS har sin hovednotering i Stockholm. Vedlegg 7 viser at selskapenes samlede børsverdier var på 293 mrd kroner ved utgangen av 2002. Tilsvarende tall ved utgangen av 2003 var 423 mrd kroner.

Eksempler på ikke-børsnoterte selskaper der staten deltar sammen med andre eiere er Nammo, Eksportfinans ASA og Store Norske Spitsbergen Kulkompani AS.

3.2.4 Særlig om Statsaksjeselskaper

Statsaksjeselskapene er aksjeselskaper/allmennaksjeselskaper der staten eier alle aksjene. De alminnelige reglene i aksjelovgivningen gjelder også for disse. I tillegg er gitt det enkelte særregler for denne selskapstypen, jfr. aksjeloven/allmennaksjeloven §20-4 til §20-7. Det er per i dag ikke stiftet statsallmennaksjeselskaper.

Særreglene for statsaksjeselskap har først og fremst blitt begrunnet pragmatisk i forhold til særskilte hensyn til politisk styring og kontroll som gjør seg gjeldende når staten er eneeier. Dette gjelder ikke minst når det gjelder å ivareta Stortingets kontrollmyndighet. Særreglene kan også forstås på bakgrunn av Grunnlovens §19 som pålegger Kongen å bestyre statens eiendom.

Generalforsamling

Ansvarlig statsråd, eller den han delegerer myndigheten til, representerer statens aksjer på generalforsamlingen i statsaksjeselskap, jfr. asl./asal. §20-5.

Generalforsamlingen velger selv styret, selv om selskapet har bedriftsforsamling, jfr. asl./asal. §20-4 nr.1. De ansatte har rett til selv å velge representanter til styret direkte. Videre er Kongen gitt en adgang til å overprøve bedriftsforsamlingens/styrets beslutninger i saker der vesentlige samfunnsmessige hensyn kan tilsi omgjøring, jfr. asl./asal. §20-4 nr.2. Regelen omfatter saker som gjelder investeringer av betydelig omfang i forhold til selskapets ressurser og rasjonalisering eller omlegging av driften som vil medføre større endring eller omdisponering av arbeidsstyrken, jfr. asal. §6-37 fjerde ledd. Slike saker vil normalt være «Sager af Vigtighed» og skal da behandles av Kongen i Statsråd etter Grunnlovens §28. Bestemmelsen gir imidlertid ikke Kongen mulighet til å instruere bedriftsforsamlingen/styret på forhånd. I statsaksjeselskaper er generalforsamlingen heller ikke bundet av styrets eller bedriftsforsamlingens forslag om utdeling av utbytte, jfr. asl./asal. §20-4 nr.4. I tillegg er det enkelte prosedyremessige særregler når det gjelder innkalling til ordinær og ekstraordinær generalforsamling, jfr. asl./asal. §20-4 nr. 3 og §20-5).

Selskapets ledelse

Hovedregelen i statsaksjeselskap er at forvaltningen av selskapet hører inn under styret, selv om generalforsamlingen har visse utvidede styringsmuligheter. Det innebærer at den forretningsmessige ledelsen og ansvaret for denne ligger hos styret og den daglige ledelse. Ut fra formålet med statens bruk av aksjeselskapet har det vært gitt uttrykk for bestemte syn på hvordan rollefordelingen mellom eier og selskap bør være 3 . Et generelt synspunkt er at statsråden normalt ikke bør gripe inn i styrets ledelse av selskapet. Utgangspunktet må være at Stortinget og regjeringen/statsråden fastsetter overordnede målsetninger, men at det er styrets ansvar å gjennomføre disse. Dette ble fremhevet i NOU 1972:38 - Stortingets kontroll med forvaltningen m.v., s. 31:

«Ved opprettelse av statsaksjeselskaper og statsbedrifter er det forutsatt at styret og den daglige ledelse skal ha betydelig handlefrihet når det gjelder forvaltningen av selskapet, og statsråden (departementet) bør normalt ikke gripe inn i disse disposisjoner.»

Selskapslovgivningen bygger på at det er et tillitsforhold mellom eieren og selskapets styre. Er det ikke et slikt tillitsforhold vil den normale konsekvensen være at eieren gjennom generalforsamlingen skifter styret, eventuelt de medlemmer som ikke har eierens tillit. Situasjonen kan imidlertid være slik at statsråden, som et ledd i en aktsom forvaltning av statens eierskap, må pålegge styret å treffe eller unnlate å treffe vedtak, gripe inn for å følge opp Stortingsvedtak eller for å hindre at selskapsledelsen foretar noe som vil være et brudd med Stortingets forutsetninger. I slike tilfeller vil en instruksjon gjennom generalforsamlingen være det korrekte virkemiddel.

I tilfeller der statsråden gjennom generalforsamling instruerer styret eller omgjør et styrevedtak, løftes ansvar opp til generalforsamlingen (statsråden) selv. Det har betydning for statsrådens ansvar overfor Stortinget, men også i forhold til ansvarsbegrensningen i aksjelovgivningen. Går den statlige eieren for langt i å holde seg informert om og styre selskapet i forretningsmessige saker, kan dette føre til at kreditorene ved en konkurs retter et krav mot staten etter alminnelige erstatningsrettslige regler eller etter selskapsrettslige regler om gjennomskjæring av ansvarsformen.

Likestilling

Asl./asal. §20-6 pålegger statsaksjeselskapene og deres heleide datterselskap å ha begge kjønn representert i styret. Avhengig av hvor mange medlemmer et styre har, er kravet at begge kjønn skal være representert i styret med minst ca. 40% av medlemmene, jfr. asl./asal. §20-6 første ledd. Begrunnelsen for bestemmelsene er den samme som nevnt for asal. §6-11a. Bestemmelsen er ny og trådte i kraft 1.januar 2004. Overgangsreglene er slik at de selskapene må innrette seg etter reglene innen 1. januar 2006.

Riksrevisjonen

Asl./asal. §20-7 gir Riksrevisjonen hjemmel til kontroll med statsrådens forvaltning av statens aksjeinteresser. I tillegg til at de alminnelige reglene om revisjon i aksjeselskaper også gjelder i statsaksjeselskaper, har Riksrevisjonen hjemmel til å foreta de undersøkelser en finner påkrevd for å gjennomføre sin kontroll, jfr. asl./asal. §20-7 (1). Bestemmelsen gir Riksrevisjonen rett til å kreve de nevnte opplysningene fra styre, daglig leder og revisor. Riksrevisjonen gis også hjemmel til selv å foreta undersøkelser i selskapet. Videre skal Riksrevisjonen varsles og gis rett til selv å være tilstede på generalforsamlinger og bedriftsforsamling i nevnte selskaper (asl./asal. §20-7 (3)).

3.2.5 Bruk av bestemmelser i vedtektene for å styrke statens styring og kontroll (§10-planer)

I vedtektene i enkelte statsaksjeselskap har man tatt inn bestemmelser for å styrke muligheten for utøvelse av eiermyndigheten staten har i det enkelte selskap i forhold til reglene i den alminnelige aksjelovgivningen. Målet har vært å styrke statens styring og kontroll med selskapet. Vanligvis innebærer §10-planene at selskapene pålegges å gi informasjon til staten om investeringsplaner og andre viktige strategispørsmål. Slike bestemmelser kan tenkes gjort på ulike måter.

I dag har Avinor AS, NSB AS, Posten Norge AS, Flytoget AS og NRK AS slike bestemmelser i sine vedtekter. Flere andre selskaper har tidligere hatt såkalte §10-planer. Disse er nå avviklet. Eksempler her er Telenor ASA, Statoil ASA og Statkorn Holding (i dag Cermaq ASA). Begrunnelsen for det er at selskapene er delprivatisert.

3.2.6 Oversikt over statsaksjeselskaper

Statsaksjeselskapene representerer et mangfold av virksomheter med store innbyrdes forskjeller både med hensyn til mål, oppgaver og rammebetingelser. Størrelsen på selskapene varierer fra små selskaper med få eller ingen ansatte, til store konsern med flere tusen ansatte, jamfør vedlegg 4. Tilsvarende store variasjoner finnes også med hensyn til omsetning, selskapskapital, utbytte m.v. Eksempler på store statsaksjeselskaper med betydelig aksjekapital og/eller antall ansatte er Entra Eiendom AS, Posten Norge AS, NSB AS, Mesta AS, Avinor AS, BaneTele AS, NRK AS, Argentum Fondsinvesteringer AS og Flytoget AS. Eksempler på mindre statsaksjeselskaper er Sem Gjestegård AS, Kings Bay AS, Protevs AS, Bjørnøen A/S og Staur Gård AS.

Vedlegg 4 viser at de heleide aksjeselskapene hadde totale inntekter på 31 milliarder kroner i 2002. Samlede tilskudd til de samme selskapene utgjorde 2,166 mrd kroner i 2002, mens akkumulert årsresultat for statsaksjeselskapene i 2002 var på - 806 millioner kroner. Dersom man korrigerer for de samlede tilskudd på 2,166 mrd kroner ville korrigert og akkumulert årsresultat ha vært i underkant av 3 milliarder kroner. Statsaksjeselskapene betalte i sum 14,5 millioner kroner i utbytte til staten basert på regnskapsåret 2002. Kun 2 av 36 statsaksjeselskap betalte utbytte til staten for 2002 (Norsk Eiendomsinformasjon og GIEK Kredittforsikring). Den samlede bokførte egenkapitalen til statsaksjeselskapene var ved utgangen av 2002 på nær 16 milliarder kroner. Selskapene hadde i 2002 til sammen vel 42.000 ansatte. Posten Norge er størst når det gjelder antall ansatte med nær 27 000. NRK AS, Entra Eiendom AS, SND Invest AS, NSB AS og Posten Norge AS egenkapital på mer enn 1 mrd kroner.

3.3 Statsforetak

3.3.1 Statsforetaksformen

Statsforetak er organisert etter lov 30. august 1991 nr. 71 om statsforetak. Statsforetak ligger nær opp til aksjeselskapsformen når det gjelder eierstyring, men skiller seg fra dem på enkelte punkter. For det første er det et krav at staten eier hele foretaket. Dersom andre eiere skal inn på eiersiden, må foretaket oppløses, og et nytt selskap etableres. Dette representerer en større barriere mot del- eller helprivatisering enn aksjeselskapsformen.

Tidligere garanterte staten for selskapets forpliktelser. Et statsforetak kunne derfor ikke slås konkurs etter den gamle §4 annet ledd i statsforetaksloven. Dersom kreditorene ikke fikk dekning for sine krav, var staten pliktig til å bidra med midler i foretaket. Bakgrunnen for denne bestemmelsen var at statsforetakenes virksomhet skulle realisere sektorpolitiske mål og at staten i praksis derfor vanskelig kunne fri seg fra ansvaret for virksomheten. Eftas Overvåkingsorgan, ESA, kom til at garantibestemmelsen var i strid med statsstøtteregelverket i EØS-avtalen, fordi den ga selskapene gunstigere betingelser i lånemarkedet i forhold til konkurrenter. Garantibestemmelsen ble derfor opphevet med virkning fra 1. januar 2003. Den nye bestemmelsen, statsforetaksloven §4a, gir begrenset deltageransvar etter mønster av aksjeloven.

For å begrense risikoen knyttet til statens ansvar for statsforetakenes gjeld, inneholdt statsforetaksloven også begrensninger i deres adgang til å ta opp lån. Denne særbestemmelsen ble opphevet samtidig med garantibestemmelsen. Det er derimot fortsatt vanlig at begrensningene er videreført i selskapene vedtekter.

Foretaksmøte

Styringssystemet har klare likheter med systemet i statsaksjeselskaper. Staten ved eierdepartementet utøver den øverste myndighet i foretaket gjennom foretaksmøtet. Som for statsaksjeselskapenes kan ikke departementet utøve eiermyndighet på annen måte enn gjennom foretaksmøtet. Foretaksmøtet kan treffe vedtak og gi retningslinjer og instrukser om alle saker. Foretaksmøtet bestemmer utbytte og er ikke bundet av forslag fra styret eller eventuell bedriftsforsamling, jfr. statsforetaksloven §17. I tillegg skal administrerende direktør, styrets leder og selskapets revisor være til stede på foretaksmøtet, jfr. statsforetaksloven §38.

Selskapets ledelse

Statsforetak skal ledes av et styre og en administrerende direktør. Forvaltningen av foretakets virksomhet hører inn under styrets ansvarsområde. Det skal blant annet påse at virksomheten drives i samsvar med foretakets formål, vedtekter, og retningslinjer vedtatt på foretaksmøte.

Et særtrekk ved statsforetaksformen er at styrets beslutningsmyndighet er begrenset for visse type saker. Saker som antas å være av vesentlig betydning for foretakets formål eller som i vesentlig grad vil endre virksomhetens karakter kan ikke besluttes av styret før saken skriftlig er forelagt departementet, jfr. statsforetaksloven §23. Videre er det vedtatt i loven at det i vedtektene kan fastsettes nærmere regler om hvilke saker som skal forelegges departementet. Bestemmelsen gir departementet mulighet til å motta informasjon før vedtak fattes i styret og gripe inn gjennom foretaksmøtet, dersom man mener beslutningen vil endre foretakets karakter eller være av betydning for formålet. Hensikten er å sikre eieren bedret kontroll i foretak med sektorpolitiske mål. Effekten av bestemmelser som gir eieren informasjon og dermed bedre kontroll med virksomheten, er også at et eventuelt erstatningsansvar vil bli vurdert i henhold til den informasjon eieren har mottatt.

Statsforetaksloven skiller seg også fra aksjelovgivningen ved at ledelsen i statsforetaket er nærere knyttet opp til eierdepartementet gjennom enkelte prosedyrer. Statsforetaket skal for eksempel sende styreprotokoll til eierdepartement senest 14 dager etter at styremøtet er avholdt, jfr. statsforetaksloven §24. Formålet med denne ordningen er å sikre departementet tilstrekkelig informasjon til styring og kontroll av statsforetaket. På grunn av foretakenes tiltenkte sektorpolitiske rolle ble slike ordninger tillagt større vekt enn for statsaksjeselskapene.

Likestilling

I statsforetakslovens §19 er det vedtatt et nytt femte ledd, der det er vedtatt at reglene i aksjeloven §20-6 om representasjon av begge kjønn i styret gjelder tilsvarende. Dette gjelder både for statsforetaket og heleide datterselskap. Det vises for øvrig til redegjørelsen om reglene i aksjelovene ovenfor.

Riksrevisjonen

Statsforetaksloven §45 hjemler Riksrevisjonens rett til kontroll. I statsforetak og deres heleide datterselskaper har Riksrevisjonen rett til å kreve de opplysninger den finner påkrevd for sin kontroll, både fra foretaket selv og fra den revisor som reviderer årsregnskapet. Riksrevisjonen kan i den utstrekning som finnes nødvendig selv foreta undersøkelser i foretaket. For øvrig kan Stortinget fastsette regler om Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av statens interesser i foretaket og herunder fastsette hvilke dokumenter m.m. som skal sendes Riksrevisjonen, jamfør den senere fremstillingen om riksrevisjonens virksomhet på området. Riksrevisjonen skal varsles og ha rett til å være til stede i foretaksmøtet og møter i bedriftsforsamlingen.

3.3.2 Oversikt over statsforetak

Følgende virksomheter er i mars 2004 organisert som statsforetak: Statnett SF, Statkraft SF, Statskog SF, Selskapet for industrivekst (SIVA) SF og ENOVA SF. (Medinnova SF ble i slutten av 2003 omdannet til aksjeselskap.) Foretakene representerer en lite homogen gruppe både når det gjelder størrelse og oppgavetyper. Foretakene opererer også under ulike markeds- og konkurranseforhold.

Vedlegg 4 angir nøkkeltall for statsforetakene i 2002. De 6 statsforetakene hadde totalt inntekter på nær 21 mrd kroner. Selskapene mottok til sammen nær 124 mill kroner i tilskudd i 2002. Statskog SF, Statkraft SF og Statnett SF betalte et samlet utbytte til staten på vel 2,6 mrd kroner på basis av 2002-tallene. To av statsforetakene, SIVA SF og Medinnova SF, gikk med underskudd i 2002. Sum bokført egenkapital i statsforetakene var ved utgangen av 2002 på 37,5 mrd kroner. Statsforetakene sysselsatte til sammen nær 4000 personer i 2002.

3.4 Særlovsselskaper

Særlovselskapene er organisert etter en særskilt lov som er utformet for den enkelte virksomheten. Følgende selskaper er i dag organisert ved særlover: AS Vinmonopolet (lov av 19. juni 1931 om Aktieselskapet Vinmonopolet), Norsk Tipping AS (Lov 28. august 1992 nr. 103 om pengespill §3) , Innovasjon Norge (lov 19. desember 2003 nr. 130 om innovasjon Norge) og helseforetakene (lov 15. juni 2001 nr. 93 om helseforetak). Eierens styringsmuligheter omtales ikke nærmere i dette kapittel, bortsett fra at statens eierutøvelse skjer gjennom foretaksmøte.

A/S Vinmonopolet er det eldste av dagens særlovselskaper. Selskapet ble i 1931 overført fra privat til statlig eie og regulert ved lov. De øvrige selskapene er alle etablert som heleide statlige selskaper på 1990-tallet. Norsk Tipping AS har vært et heleid statlig selskap siden 1993.

AS-betegnelsen i navnene til A/S Vinmonopolet og Norsk Tipping AS er historisk betinget, og betyr ikke at selskapene er organisert etter aksjeloven. Norsk Tipping AS og A/S Vinmonopolet er tvert imot organisert på en måte som gjør at de avviker sterkt fra både aksjeloven og statsforetaksloven.

Helseforetakene er organisert etter helseforetaksloven. Et særtrekk ved helseforetakene er at de er organisert etter en lov som gjelder flere foretak i motsetning til de andre særlovsselskapene. Spesialisthelsetjenesten skal ifølge helseforetaksloven organiseres i regionale helseforetak og helseforetak. De regionale helseforetakene skal planlegge og organisere spesialisthelsetjenesten og legge til rette for forskning og undervisning. De regionale helseforetakene skal organisere den utøvende virksomheten innenfor sin region (det vil si sykehus og andre helseinstitusjoner) som helseforetak.

Det nyeste særlovsselskapet er Innovasjon Norge, som er etablert med virkning fra 1. januar 2004. Virksomheten til d et nye selskapet er basert på de offentlige virkemidlene som tidligere ble tilbudt gjennom SND, Norges Eksportråd, Statens veiledningskontor for oppfinnere og Norges Turistråd.

Sandutvalget (NOU 2003:34) anbefalte at særlovsorganisering som rettslig organisasjonsform ble unngått for fremtiden. Utvalget mente imidlertid også at særlovsorganisering kunne være hensiktsmessig innenfor helse og høyere utdanning grunnet disse sektorenes omfattende og spesielle karakter.

3.5 Konsernorganisering 4

Både statsaksjeselskap og statsforetak kan etablere datterselskap 5 . For statsforetak og særlovsselskap er utgangspunktet at kjerneaktiviteten må drives i regi av statsforetaket eller særlovsselskapet, mens annen virksomhet kan legges til datterselskaper bl.a. for å rendyrke og utvikle virksomhetene hver for seg.

Et datterselskap utgjør sammen med eventuelle andre datterselskaper og morselskapet et konsern (asl./asal. §1-3). Ved eierandel på over 90% utgjør gruppen et skattekonsern og ved eierandel på 85% et avgiftskonsern. Morselskapets formål kan være begrenset kun til å eie og forvalte aksjer eller andeler i datterselskapet. I slike tilfeller kan morselskapet benevnes som holdingselskap, forvaltningsselskap eller et investeringsselskap. I andre tilfeller vil morselskapet også drive selvstendig virksomhet. Da benyttes ikke betegnelsen holdingselskap eller investeringsselskap.

For at et datterselskap skal regnes inn under konsernet i et aksje- eller allmennaksjeselskap, er det avgjørende at morselskapet har bestemmende innflytelse i selskapet enten på grunn av avtale eller som eier av aksjer eller selskapsandeler (asl./asal. §1-3). Slik bestemmende innflytelse foreligger i alle tilfeller der morselskapet har mer enn 50% av stemmene, men kan også foreligge i enkelte andre tilfeller hvor det eksempelvis foreligger aksjonæravtale. De samme kriteriene gjelder delvis for statsforetak.

Datterselskapet, flere datterselskap og/eller morselskapet og ett eller flere datterselskap kan også eie hele eller deler av andre selskap (datterdøtre).

Den vanlige formen for styring av datterselskaper er at styret i morselskapet som regel fungerer som generalforsamling, mens administrerende direktør og/eller andre fra ledelsen i morselskapet utgjør styret i datterselskapet.

Staten som eier står ikke i direkte forhold til datterselskapene. Eiermyndigheten utøves gjennom morselskapets generalforsamling. Det er morselskapets styre som er ansvarlig overfor generalforsamlingen, både for den virksomhet som drives i morselskapet, men også for at hele konsernets virksomhet drives i samsvar med lov og Stortingets forutsetninger. For heleide morselskap og heleide datterselskaper betyr dette at statsråden i praksis gjennom sitt eierskap har full innflytelse over datterselskapene. Innflytelsen skjer imidlertid indirekte gjennom morselskapets styre. For deleide morselskaper og datterselskaper begrenses innflytelse av andre eieres innflytelse og rettigheter.

Det har vært reist spørsmål om opprettelse og styring av datterselskaper begrenser eiers, og ikke minst Stortingets innsyn og kontroll, med virksomheten. En slik begrensning følger ikke av aksjelovens §20-7 som bestemmer at Riksrevisjonen har rett til å kreve de opplysninger den trenger til sin kontroll. Denne retten gjelder heleide aksjeselskaper med datterselskaper. I deleide selskaper eller deleide datteselskaper gjelder normalreglene i selskapslovgivningen. Etter aksjelovens bestemmelser vil da den uavhengige kontrollen med selskapets aktiviteter i første rekke skje gjennom selskapets revisor. I den grad eierne ikke er fornøyd med det arbeid som revisor utfører, vil eierne når som helst stå fritt til å kunne velge ny revisor.

3.6 Valget av selskapsform

Det har over tid vært en utvikling i synet på når ulike selskapsformer skal anvendes. I St. meld. nr. 35 for 1991-92 Om statens forvaltnings- og personalpolitikk er det et avsnitt om retningslinjer for valg av tilknytningsformer. Statsforetaksformen var ment brukt i tilfeller der et statlig engasjement i forretningsmessig virksomhet også var et virkemiddel for å realisere sektorpolitiske mål. Statsaksjeselskap skal anvendes ved «statlig engasjement i næringsvirksomhet uten at det foreligger spesielle sektorpolitiske hensyn . . .» I stortingsmeldingen blir det også gitt uttrykk for at antall underformer bør begrenses, og at statsforetaksloven må kunne ivareta de behov selskaper organisert etter særlover har.

I St.meld. nr. 22 for 2001-2002 Et mindre og bedre statlig eierskap gikk regjeringen Bondevik II lengre i retning av at aksjeselskapsformen kan brukes som standardmodell:

«Selskaper som ikke lenger er pålagt konkrete og identifiserbare oppgaver bør gis en selskapsform som er tilpasset bedriftens formål og utfordringer. For flere statsforetak og særlovsselskaper kan det være riktig med omdannelse til aksjeselskap. På denne måten vil det oppnås en mer oversiktelig organisasjonsstruktur for de offentlige eide selskapene. Eventuelle behov for styring kan tas inn i vedtektene. Omdannelse fra statsforetak til aksjeselskap gjør at uheldige konsekvenser som følge av låne- og garantirammer faller bort.

Omdannelse til AS vil kunne virke klargjørende for hvilke mål staten har med sitt eierskap i selskapet. Generelt kan en anta at det vil være større klarhet, og eventuelt bevissthet, knyttet til forholdet mellom staten og et statlig eiet selskap i tilfeller med aksjeselskapsorganisering. I så fall kan dette innebære at en er mer forsiktig med å gi slike selskaper styringssignaler eller oppgaver for å nå sektorpolitiske mål som alternativt kan oppnås gjennom reguleringer. For selskaper som opererer i konkurranse med private og utenlandske bedrifter, vil AS-formen kunne gi større handlefrihet til å delta i restruktureringsprosesser. Det er også en fordel at AS-formen er kjent internasjonalt.

Det er også innenfor statsaksjeselskapsformen stor variasjon med hensyn til i hvilken grad eierutøvelsen i selskapet benyttes som et sektorpolitisk virkemiddel. Det avgjørende skillet med hensyn til ulike selskapsformers betydning synes å gå mellom deleide selskaper og andre.

Overgang fra flere ulike selskapsformer, med til dels innfløkte særbestemmelser, til èn velkjent organisasjonsform som aksjeselskap kan også være et selvstendig bidrag til forenkling av offentlig sektor.»

I St.meld. nr. 1, nasjonalbudsjettet for 2004, s. 149, videreføres denne linjen ved at regjeringen slår fast at som «hovedregel bør aksjeselskapsformen velges for statens forretningsdrift.»

Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD) satte i januar 2003 ned et utvalg som skulle utrede behovet for og hensiktsmessigheten til statsforetaksformen, samt alternative selskapsformer. Dette skyldes dels at opphevelsen av garantibestemmelsene i statsforetaksloven ga grunnlag for å vurdere om statsforetaksformen er nødvendig og om det var behov for en eventuell ny selskapsform. Sand-utvalget avga sin innstilling, NOU 2003:34 «Mellom stat og marked - Selvstendige organisasjonsformer i staten» 12. desember 2003. Utvalgets innstilling var delt med henblikk på Statsforetakslovens fortsatte eksistens. Et flertall anbefalte at en noe endret og tilpasset statsforetaksform skulle videreføres for virksomhet som primært ivaretar samfunnspålagte oppgaver og derfor driver innenfor langt mer markedsregulerte rammer enn virksomheter som i det vesentligste driver etter bedriftsøkonomiske prinsipper. Endringene som ble foreslått i dagens statsforetakslov var følgende:

• Det tas inn i loven en bestemmelse som presiserer lovens bruksområde for «virksomheter som ivaretar samfunnspålagte oppgaver».

• Det presiseres at alle planvedtak for fremtidig virksomhet samt regulære planer for det neste året og halvårsmeldinger skal sendes vedkommende departement sammen med styreprotokollene (lovens §24 tredje ledd).

• Det tas inn en bestemmelse om en plikt til å avholde kontaktmøter med eier i tillegg til foretaksmøtene.

Mindretallet mente at det ikke var tilstrekkelig behov for å opprettholde en særskilt statsforetaksform og foreslo på denne bakgrunn at loven om statsforetak ble opphevet.

Oppfølgingen av utredningen til Sandutvalget må forventes å bidra til avklaringer på dette området.

3.7 Utviklingstrekk

En rekke statlige forvaltningsliknende organer har siden starten på 1990-tallet blitt omdannet/utskilt til ulike selskapsformer. Entra Eiendom AS, Cermaq ASA, Statskog SF, Statkraft SF, Statnett SF, Posten Norge AS, NSB AS, BaneTele AS, Avinor AS, Mesta AS, Telenor ASA, NRK AS og Statskonsult AS er alle selskaper/foretak som er etablert på en slik plattform. Omdanningen av det tidligere fylkeskommunale helsevesenet til statlige helseforetak er et annet eksempel på en lignende bevegelse. Eierskapsforvaltning har således blitt en særskilt oppgave av økende betydning for staten på disse sektorene, med tilsvarende redusert vekt på hierarkisk basert etatsstyring.

Aksjeselskapsformen er og har vært den mest utbredte av de tre selskapstypene. Det ser ut til å være aksjeselskapsformen som stort sett benyttes ved utskilling av virksomhet fra forvaltningsorganer til selskap, som for eksempel omdanning av Luftfartsverket til Avinor AS, omdanning av Statens vegvesens produksjonsvirksomhet til Mesta AS, og omdanning av direktoratet Statskonsult til Statskonsult AS i 2004. En eventuell opphevelse av Statsforetaksformen kan forventes å styrke aksjeselskapsformens dominans, ved at aksjeselskapsformen blir den eneste aktuelle selskapsform dersom særlov ikke benyttes. Det har også vært omdanning fra statsforetak og særlovvselskap til aksjeselskap. Statsforetakene Statens kantiner SF og Medinnova SF er omgjort til aksjeselskap. Særlovsselskapene Posten BA og NSB BA ble omdannet til aksjeselskap 1. juli 2002.

Et annet sentralt utviklingstrekk er en økende delprivatisering av tidligere heleide statlige virksomheter som driver i konkurranse med private. I løpet av 1990-tallet har flere tidligere heleide statlige virksomheter blitt delprivatiserte gjennom børsintroduksjon. Raufoss ASA var først ut den 4. august 1990. Børsintroduksjonen av Telenor ASA den 4. desember 2000 og Statoil ASA den 18. juni 2001 er andre eksempler på at tidligere heleide statlige selskaper blir børsnotert. I mars 2004 vil virksomhetsområdet Hydro Agri, Yara International ASA, etter planen bli utfisjonert fra Norsk Hydro og børsnotert som eget selskap. Ved delprivatisering av Cermaq ASA høsten 1999 med 20% var en senere børsintroduksjon av selskapet lagt til grunn i premissene for dette salget.

I andre tilfeller har delprivatisering av tidligere heleide statlige virksomheter skjedd gjennom salg til industrielle eller finansielle medinvestorer. Eksempler på dette er delprivatiseringen av Statkorn Holding ASA (nå Cermaq ASA), Arcus-Gruppen ASA, A/S Olivin, Kommunalbanken AS, Moxy Trucks AS og Graminor AS. Postbanken ble på sett og vis delprivatisert gjennom innfusjoneringen i DnB-konsernet, hvor statens eierskap senere er redusert gjennom et annenhåndssalg.

Oppsummert er staten i en direkte eierrolle på flere sektorer enn tidligere, og eier også i økende grad sammen med andre, på eller utenfor børs. På den annen side har staten også solgt seg helt ut av selskaper som Norsk Jetmotor AS, Norsk Vekst ASA, Sydvaranger ASA, Drevsjø Trelast AS, Norsk Medisinaldepot ASA, SND Invest AS, A/S Olivin, Arcus-Gruppen ASA og NOAH Holding AS. Statens eierskap er redusert i Raufoss-konsernet gjennom utskillelsen av Nammo AS og salg av andre virksomhetsområder for øvrig. Statens eierskap i Moxy Trucks AS ble avsluttet gjennom konkursen i 2002. Statens tidligere eierskap i Horten Verft og i Kongsberg Våpenfabrikk opphørte gjennom akkord.