7 Statlig eierskap i andre land - OECDs arbeid på området

I det følgende gis en oversikt over visse trekk ved forvaltning og organisering i utvalgte land. Størst vekt legges på forvaltningen i Sverige, men dels også Finland. Fremstillingen av Østerrike og de endringer som er i ferd med å bli gjennomført i Frankrike er mer illustrerende eksempler på alternative måter å organisere eierskapet på. Utvalget vil gjøre oppmerksom på at det er grunn til å utvise forsiktighet med å trekke konklusjoner fra relativt overfladiske sammenligninger mellom ulike land. Hvilken forvaltning som er mest egnet vil avhenge av nasjonale særtrekk, for eksempel av konstitusjonell, forvaltningsrettslig og politisk art. Formålet med og omfanget av det statlige eierskapet vil også være av betydning. Før gjennomgangen av de ulike landene, gis en oversikt over OECDs pågående arbeid på området.

7.1 OECDs arbeid med statlig eierskap

OECD (Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling) har innenfor rammen av reguleringsreformprogrammet kommet med enkelte synspunkter på det statlige eierskapet i Norge. I rapporten «Regulatory reform in Norway.Marketisation of Government Services - State Owned Enterprises» gjør OECD enkelte vurderinger av de konkurransemessige utfordringer det statlige eierskapet innebærer som følge av rollekonflikter. Det ses blant annet som et problem at eierskapet av betydelige selskaper forvaltes av de samme departementene som regulerer sektoren. En slik kombinasjon av roller kan ut fra OECDs synspunkt hindre inntreden av nye konkurrenter på sektoren, med de effektivitetsgevinster dette kan innebære, og være til ulempe for eksisterende konkurrenter. OECD tar til orde for mekanismer som skal sikre konkurransenøytralitet mellom statseide og private eide selskaper. I rapporten «Regulatory reform in Norway.Enhancing Market Openness through Regulatory Reform» peker en på negative konsekvenser av det statlige eierskapet når det gjelder å tiltrekke seg utenlandsk kapital, noe som underbygges av en undersøkelse blant internasjonale bedriftsledere. På den positive siden fremheves det arbeidet som er gjort for å rendyrke rollene ved overføring av eierskapet til Nærings- og handelsdepartementet og de prinsippene for godt eierskap som er nedfelt i Eierskapsmeldingen (Stortingsmelding nr. 22 for 2001-2002).

I rapporten «Privatising State-owned Enterprises. An Overview of Policies and practices in OECD-Countries» tar OECD opp erfaringer fra privatiseringsprosesser i OECD-landene. Dette kobles til en viss grad til ulike løsninger for forvaltning og organisering, herunder etableringer av holdingselskaper. OECD har imidlertid ikke ferdigstilt arbeidet som er mest relevant i forhold til utvalgets mandat. I juni 2002 ble det besluttet at «The Working Group on Privatisation and Governance of State-owned Assets» skulle utvikle ett sett av ikke bindende prinsipper og beste praksis for organisering og forvaltning av statlige eierandeler. Som del av dette arbeidet tar OECD sikte på å gi en omfattende komparativ oversikt over eierskapets omfang, relevant lovgivning, organisering og forvaltning, samt prinsipper for forvaltningen av eierskapet. Det tas sikte på å ferdigstille arbeidet i løpet av 2005.

7.2 Sverige

Den svenske staten er Sveriges største selskapseier og eierskapet omfatter nær 60 selskaper 1 . Verdien av statens eierskap ligger anslagsvis mellom 350 og 410 mrd. SEK. Ca. 200 000 personer er ansatt i selskaper med statlige eierandeler. Staten er dessuten den største eieren på Stockholmsbørsen. Den direkte statlige eierandelen på den svenske markedsplassen var i juni 2003 5,6 prosent, men i tillegg kommer de statlige sosialforsikringsfondene som eide 4,3 prosent 2 (finansmarknad-aktieägarstatistik). Det direkte børsnoterte, statlige eierskapet er konsentrert til fem selskaper: Nordea, OM, SAS, TeliaSonera og Celtica.

Sverige har ingen særregler i sin selskapsordning som tilsvarer den norske statsaksjeselskapsordningen. De har heller ikke andre særlovsselskapsordninger eller noen form som tilsvarer det norske statsforetaket. Selskapseie skjer således etter ordinær aksjeselskapslovgivning relativt lik den norske. Sverige har imidlertid i likhet med Norge en forvaltningsbedriftsordning, affärsverk. Også i likhet med i Norge har stadig flere av disse blitt omdannet til aksjeselskaper.

Reguleringen av forholdet mellom Riksdagen og regjeringen i eierskapsforvaltningen er svært likt Norges regelverk. Dette kommer ikke minst til uttrykk gjennom beskrivelsen av regjeringens forvaltningsmandat i eierberetningen for 2002, jamfør første avsnitt i sitatet under:

«Statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringens disposition enligt 9 kap 8 § regeringsformen. Enligt 9 § skall riksdagen fastställa grunderna - i den omfattning som behövs - för förvaltningen av statens egendom och förfogandet över den. Detta är det förvaltningsmandat regeringen har för förvaltningen av företag med statligt ägande. Detta innebär att regeringen skall höra riksdagen vid väsentliga ändringar av företagets inriktning, utspädning av ägandet, kapitaltillskott, bolagisering samt försäljningar och köp av aktier.

I lagen (1996:1059) om statsbudgeten anges att regeringen får sälja statens aktier i företag där staten har mindre än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar om inte riksdagen beslutat annat. Regeringen får däremot inte minska statens ägarandel i företag där staten har hälften eller mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar. Riksdagsbeslut krävs inte för extrautdelningar eller nedläggningar eftersom det ingår i den normala förvaltningen. Det krävs inte heller riksdagsbeslut avseende förvärv eller avyttringar som företag genomför innom den verksamhetsinriktning som grundpropositionen anger.»

En forskjell fra situasjonen i Norge er regjeringens fullmakt til å selge seg ut av selskaper hvor eierandelen tilsvarer halvparten av stemmene eller mindre, jamfør andre avsnitt i sitatet over. Denne fullmakten ble fra regjeringens side begrunnet i at i slike tilfeller var normalt ikke formålet med eierskapet at selskapet skulle drive en virksomhet av statlig interesse. En slik fullmakt burde derfor kunne gis for å sikre fleksibilitet i saker som gjaldt eierstruktur og selskapets kapitalbehov. I praksis har således regjeringen en salgsfullmakt når eierandelen går under 50 prosent. Som følge at det har blitt sett på som vanskelig og tidkrevende å tilføre selskapene kapital har regjeringen etablert en konsernkontoordning som skulle bedre kapitalstrukturen i de statlige selskapene. Bruk av den ordningen er imidlertid normalt betinget av samtykke fra Riksdagen. Sitatene under inneholder regjeringens forslag, som ble vedtatt, og begrunnelsen for det 3 :

Regeringens forslag:

«I samband med en översyn av kapitalstrukturen i statligt ägda bolag skall genom extra utdelningar 3 000 000 000 kronor tillföras ett särskilt konto i Riksgäldskontoret för insatser i av staten hel- och delägda aktiebolag. Riksdagens godkännande för en kapitalinsats skall inhämtas. I undantagsfall, där beslut inte kan vänta, bemyndigas regeringen avseende mindre belopp att utan dröjsmål göra nödvändiga kapitalinsatser. I dessa fall skall riksdagens medgivande inhämtas i efterhand.»

Regjeringens begrunnelse for forslaget:

«Regeringen har i dag stora möjligheter att påverka storleken på de statliga företagens utdelningar till statsbudgeten men den har begränsade möjligheter att återföra medel till företagen när detta behövs. Detta begränsar ägarens handlingsmöjligheter på ett olämpligt sätt. En möjlighet att sätta in medel i företagen ger också bättre förutsättningar att justera företagens finansiella struktur genom extra utdelningar. Regeringen har vid förvaltningen av företagen skäl att kräva en avkastning och en effektivitet som motsvarar vad privata företag uppnår. En privat företagsägare har möjlighet att fördela resurser mellan olika företag. I vissa fall kan insatser krävas i företag som har ekonomiska problem. Vidare har delägda företag ofta hembudsavtal av olika slag som regeringen inte kan fullfölja utan särskilt riksdagsbeslut. Sammantaget gör detta att statens företagsförvaltning hämmas till nackdel för företagens utveckling.»

Mesteparten av kompetanse og ressurser i den svenske statlige eierforvaltningen er samlet i en egen eieravdeling i næringsdepartementet. Her forvaltes 44 selskaper, inkludert tre «affärsvärk». Kun 12 selskaper forvaltes av øvrige departementer. Næringsministeren har et koordinerende ansvar for en enhetlig eierforvaltning og nominering av styrerepresentanter. Sverige synes således å ha sentralisert eierskapet i større grad enn i Norge. En har vært opptatt av at en enhetlig eierskapsforvaltning har positive effekter fordi at dårlig drift på et område smittet over på allmennhetens og det finansielle miljøets syn på andre deler av det statlige eierskapet.

Den svenske årsberetning for selskaper med statlig eierskap er også en samlet beretning for hele eierskapet, ikke bare den delen som ligger under det svenske næringsdepartementet. Årsberetningen sendes som melding («skrivelse») til Riksdagen. Selskapene er i denne rapporteringen delt inn i to kategorier, selskaper med markedsmessige krav og selskaper med særskilte samfunnsmessige interesser. Det er grunn til å understreke at i selskaper med andre formål enn forretningsmessige er det en aksept for at en kvantitativ måling av enkelte mål er problematisk, en vektlegger derfor også mer kvalitative beskrivelser.

Eierberetningen ses som en del av arbeidet med åpenhet i forvaltningen av eierskapet. Dette har en demokratisk side i den forstand at en vektlegger at folket skal kunne bedømme verdien av det statlige eierskapet. Når det gjelder selskapenes eget arbeide med åpenhet er utgangspunktet at informasjonstilfanget for allmennheten skal være minst tilsvarende det som gjelder for børsnoterte selskaper. Et annet virkemiddel som brukes er at Riksdagsrepresentanter kan møte og stille spørsmål på selskapenes generalforsamling. En vurderer også å åpne generalforsamlingene for allmennheten i de heleide selskapene.

Et annet mål som fremheves som sentralt i eierskapsforvaltningen er effektive styrer tilpasset selskapenes situasjon og fremtidige utfordringer. Den svenske eierskapsforvaltningen har også utviklet rådgivende retningslinjer for styrearbeidet Sverige har den samme praksis som Norge når det gjelder statlig deltagelse i nominasjonskomiteer i børsnoterte selskaper. Eierens forhold til styret er i et annet henseende en grunnleggende forskjell mellom Norge og Sverige. I Sverige har staten, i motsetning til i Norge, vanligvis en departementsansatt som ordinært styremedlem i hvert statlig selskap. Dette gjelder ikke for børsnoterte selskaper.

Utvalget vil for øvrig vise til fremstillingen av den svenske eierskapsforvaltningen i Johnsens rapport, vedlegg 8, kapittel 4.

7.3 Finland 4

I likhet med Sverige og Norge har også Finland et relativt stort statlig eierskap. Ved utgangen av 2002 hadde staten aksjer i knapt 50 selskaper av betydning, hvorav 11 børsnoterte. Verdien av det børsnoterte eierskapet på samme tidspunkt var nær 11 mrd euro.

Målene for eierskapspolitikken er verdistigning og utbytteinntekter for staten. En har også lagt vekt på å gjennomføre struktur- og bransjeendringer for å forbedre selskapenes rammevilkår og styrke næringsstrukturen i Finland.

De statlig eide selskapene er organisert i aksjeselskapsform. Finland har imidlertid en inndeling mellom selskaper der staten eier mer enn 50 prosent (statsbolag) og selskaper der staten eier mindre enn 50 prosent (interessentbolag). Ut fra denne inndelingen er det vedtatt en lov som særlig omhandler saksgangen knyttet til endringer i eierskapet, begrenset til selskaper som driver økonomisk virksomhet (Lag om utövande av statens delägarratt i vissa aktiebolag som bedriver ekonomisk verksamhet. Nr 740/1991.) Loven regulerer blant annet grunnleggende trekk i forholdet mellom regjering og Riksdag i saker som angår endringer av statens eierskap.

Utgangspunktet for statsbolag er at regjeringen gis myndighet til endringer i statens eierskap i selskapene innenfor de vedtak og tilknyttede vilkår som er gitt i statsbudsjettet. Slike disposisjoner får imidlertid ikke medføre at statens eierandel synker under 2/3-flertall eller vanlig flertall uten Riksdagens samtykke. For interessentbolag gjelder tilsvarende regler dersom eierandelen synker under 1/3. Når det gjelder salg av aksjer presiserer lovgivningen at dette skal skje til markedspris, ved vesentlige avvik må Riksdagens samtykke innhentes.

Fullmakter som går utover nevnte rammer, innhentes for det enkelte selskap. Det har vært praksis å innente slike fullmakter i god tid, ut fra regjeringens vurdering av hvilke fremtidige endringer i eierskapet det kan være behov for å gjøre. Formålet er å ha en beredskap som sikrer rask og fleksibel gjennomføring av ønskede eierdisposisjoner når situasjonen tilsier dette.

Ut fra sin rolle som forvalter av eierskapet har den finske regjering gjort en prinsippbeslutning for statsbolagen, som innenfor rammene av lovgivningen styrer eierforvaltningen. Her deles det statlige eierskapet inn i tre grupper ut fra formålet med eierskapet.

Fra statsrådets principbeslut om statens ägarpolitik: 5

«1. Bolag som har en specialuppgift (t.ex. specialfinansieringsbolagen).

2. Övriga bolag som är strategiskt viktiga för staten och som har en stor betydelse för utvecklingen av vårt samhälle och/eller för samhällsekonomin.

3. Bolag vars strategiska betydelse för staten har minskat väsentligt och i vilka staten närmast har en placerares intresse.

Staten kommer alltid att ha bestämmanderätt i de statsbolag som har en specialuppgift. I fråga om de bolag som hör till grupp två är det för statens del ofta befogat med betydande ägande i dem. När det däremot gäller bolag i den tredje gruppen, kan det räcka med att staten äger en betydande minoritetsandel i bolagen eller staten kan helt utträda ur dem när bolagen verkar i en miljö där det råder konkurrens.»

Finland har i mindre grad enn Sverige samlet sitt eierskap i ett departement. Ut fra den finske eierberetningen for 2002, var 19 av 48 selskaper forvaltet av Handels- og industriministeriet (HIM), herunder 10 interessebolag og 9 statsbolag. Det utredes imidlertid å flytte over selskaper som virker på markedsmessige vilkår til HIM. Selskaper som ivaretar «specialuppgifter» skal derimot forbli under sektordepartementene. Det legges opp til at enheten for eierstyring i HIM skal ha en støttende rolle i eierskapsforvaltningen for slike selskaper også. Dette skal sikre en mer konsekvent, forutsigbar og åpen eierskapspolitikk. I likhet med i Sverige har denne sentrale enheten også ansvar for å trekke opp retningslinjer for statens eierskapspolitikk i sin helhet. Det er også i Finland praksis at ministeriet med ansvar for selskapet har direkte representasjon i selskapets styre.

7.4 Frankrike 6

Staten eier direkte litt under 100 selskaper i Frankrike, som tradisjonelt har blitt forvaltet direkte fra departementene. Det har imidlertid nylig blitt opprettet et direktoratslignende organ utenfor departementene med eneste oppgave å forvalte den franske stats eierinteresser i hel- og deleide selskap. Porteføljen omfatter nesten 70 selskap herunder selskap som Air France, Renault, EDF, Gaz de France, Alstom, Bull, Thales, og France Telecom.

Formålet med å opprette et slikt organ var å synliggjøre staten som aksjonær og å øke den statlige eierens autoritet. Organet skal støtte selskapene i deres strategiarbeid, kontrollere selskapenes virksomhet og promotere endringer i selskapene som en tilpasning til nye rammebetingelser. Det arbeides blant annet med en mer aktiv rolle overfor ledelsen i selskapene, krav om jevnlige rapporteringer, og implementering av Corporate governance prinsipper. Det har også vært et mål å skille klarere mellom statens ulike roller, ved at organet plasseres direkte under ansvarlig minister og således skilles fra departementets øvrige roller. Det ses som en oppgave å klarlegge rollene vertikalt, det vil si hvilke beslutninger som skal fattes av selskapene selv, organet, statsråden og det statlige beslutningssystemet for øvrig.

Det er som i Sverige og Finland en sterk vektlegging på å forbedre åpenheten gjennom forbedrete rapporteringssystemer og kommunikasjon med politiske myndigheter og omverdenen. En slik åpenhet kobles til et overordnet mål om å øke verdiskapingen i selskaper som representerer det franske folkets felles eiendom.

7.5 Østerrike 7

Østerrike har en lang tradisjon for forvaltning av det statlige eierskapet gjennom et holdingselskap 8 . Et omfattende statlig eierskap, blant annet som konsekvens av nasjonaliseringsprosesser etter andre verdenskrig, ble fra 1970 og utover forvaltet av det statlige holdingselskapet OIAG (Österreichisches Industrieholding Aktiengesellschaft). Selskapet er i utgangspunktet et ordinært aksjeselskap, men en del særtrekk er gitt i særlovgivning. 9 Eierskapet utøves gjennom generalforsamlingen ved ansvarlig statsråd, finansministeren.

Særlovgivningen presiserer kvalifikasjonskravene til medlemmene av styret 10 og de ansattes representasjon. Med unntak av ansattrepresentanter er styret selvrekrutterende. Finansdepartementet som eier oppnevnte bare det opprinnelige styret. Videre deles formålet inn i salg av aksjer og forvaltning av eierinteresser. Når det gjelder forvaltningen gis det enkelte muligheter for kjøp av aksjer og lignende eierskapsdisposisjoner for å ivareta forretningsmessige interesser i eierskapsforvaltningen. Reglene setter grenser for endringer i eierskapet som passerer relevante flertallsgrenser i selskapslovgivningen.

Når det gjelder håndtering av privatiseringsprosesser presiseres det at holdingselskapet skal bestemme når og i hvilken utstrekning privatiseringer skal gjennomføres ut fra styrenes og ledelsens profesjonelle vurderinger. I slike prosesser skal det tas hensyn til interessene til selskapet som blir solgt, interessene til OAIG og interessene til den føderale regjeringen. OIAG er satt opp med betydelig gjeld som privatiseringsprosessene skal bidra til å betjene. Hvilke selskaper som skal privatiseres, bestemmes i privatiseringsmandater fra de politiske myndigheter. I tillegg til å maksimere statens eierverdier er det i privatiseringsmandatene også presisert at Østerrikes interesser skal hensyntas. Per i dag har den østerrikske staten en bred nedsalgsstrategi. Det er dette aspektet, snarere enn varig forvaltning av eierandeler som vektlegges. I OIAGs årsberetning for 2002 presiseres det imidlertid at en god forvaltning av selskapene er en forutsetning for et verdimaksimerende nedsalg.