3 Hvorfor et industriutvalg?

3.1 Innledning

Ved å legge til rette for høy verdiskaping også i framtiden setter vi oss i stand til å kunne løse de velferdsmessige utfordringene Norge står overfor. Næringsvirksomhet er gjennom sysselsetting, produksjon og handel grunnlaget for samfunnets velferd. Det er for en stor del skatter og avgifter fra næringslivet, direkte og indirekte via beskatning av eiere og ansatte, som finansierer skoler, eldreomsorg og andre samfunnsgoder. Videre er det bedriftenes eksportinntekter som gir valutainntekter, og derved muliggjør importen av varene vi trenger og ikke kan lage selv.

Verdiskapingen kan øke ved at landene produserer det de er relativt sett best til. Hva et land relativt sett er best til å produsere vil endre seg over tid. Siden markedsforholdene og næringslivets rammebetingelser endres kontinuerlig vil det være ytterst få næringer, om overhodet noen, hvor bedriftene over tid kan være sikre på å beholde god lønnsomhet uten omstillinger. Omstillingen må skje ved at ressurser overføres fra mindre lønnsomme til mer lønnsomme anvendelser og bruksformål i økonomien. I den enkelte bedrift foregår omstillingen ved at produksjon effektiviseres og organiseres bedre, samt ved at nye produkter eller bedre varianter av eksisterende produkter utvikles. I den enkelte næring foregår omstilling ved at de minst konkurransedyktige bedriftene erstattes av bedrifter med større konkurranseevne, og på nasjonalt nivå ved at næringsstrukturen endres.

Norge har gjennom de siste tiårene bygget opp en velferd nesten uten sidestykke i verden. Vår tilgang på og evne til å utnytte naturressurser er viktig i denne sammenhengen. Høy yrkesdeltakelse, spesielt for kvinner, og et godt utbygd utdanningssystem har også vært avgjørende. Verdiskaping har vært et grunnlag for utvikling av velferd, og velferden har igjen bidratt til økt verdiskaping. Nå blir det viktig å sikre at denne velferden kan videreføres til de kommende generasjoner. Dette lar seg kun gjøre hvis vi klarer å sikre næringslivet samlet sett like gode vilkår for verdiskaping som våre konkurrentland.

Rammebetingelsene for næringsvirksomhet kunne tidligere i større grad besluttes av nasjonale myndigheter. I dag er denne muligheten mer begrenset ved at internasjonale avtaler påvirker mange næringspolitiske områder. Internasjonalt regelverk, tilgjengeligheten på informasjon og rask teknologiutvikling gir nye forutsetninger for nasjonal politikk. Det er enklere for bedriftene å sammenligne alternative lokaliseringsland, og risikoen ved å investere i utlandet er blitt mindre. Dårligere rammebetingelser kan derfor ha større negative konsekvenser for samfunnet enn tidligere. I andre kvartal 2004 passerte importen av tradisjonelle varer en samlet markedsandel på 50 pst. Vi importerer altså nå mer av slike varer enn det vi selv produserer for hjemmemarkedet. 1 På lenger sikt kan Norge oppleve et redusert skattegrunnlag og tap av viktig kompetanse. Dette stiller nye krav til utformingen av næringspolitikken.

Industri er ikke av større verdi for samfunnet enn annen virksomhet som er internasjonalt konkurranseutsatt. All konkurranseutsatt virksomhet er viktig og nødvendig for å skape verdier som skal betale for landets import eller begrense importbehovet. Konkurranseutsatt virksomhet er mangeartet og sammensatt. Også industrien er konkurranseutsatt i varierende grad – fra bransje til bransje, fra bedrift til bedrift, og innen samme bedrift fra produkt til produkt. Industrivirksomhet er heller ikke klart avgrenset mot tjenesteyting.

Industrien utgjør en betydelig del av konkurranseutsatt virksomhet. Mange av utfordringene for norsk næringsliv møter industrien ofte i større grad og tidligere enn andre næringer: Den er i stor grad utsatt for internasjonal konkurranse og den er avhengig av arbeidskraft med høy kompetanse og evne til å utvikle og utnytte ny kunnskap. Utvalget mener en næringspolitikk som legger til rette for industriutvikling i stor grad vil komme hele det norske næringslivet til gode .

3.2 Globalisering og økt internasjonal konkurranse

Norsk næringsliv møter i likhet med andre utviklede økonomier økende internasjonal konkurranse. En mer integrert verden bidrar til at konkurransen hjemme og ute øker i omfang og intensitet. Den økonomiske og politiske utviklingen, herunder utbredelsen av internasjonale handelsavtaler, gjør det enklere for bedriftene å flytte sin produksjon mellom land. Konkurransen mellom land om lokaliseringen av bedriftene blir sterkere. Dette skyldes blant annet framveksten av store globale konsern som utvikler sin evne til å flytte dit investeringene kaster mest av seg. En større del av næringslivet blir utsatt for internasjonal konkurranse samtidig med at nye markeder gjøres tilgjengelig for norsk næringsliv.

Flere bedrifter etablerer og omlokaliserer seg på tvers av landegrensene. Dette skyldes blant annet store forskjeller i lønnskostnader mellom vestlige industriland og bl.a. mange asiatiske og østeuropeiske land. Flere land i disse regionene har stor tilgang på velkvalifiserte industriarbeidere. I tillegg har risikoen ved å investere i disse regionene blitt mindre enn tidligere. Flere bedrifter i vestlige industriland flytter produksjon til lavkostland samtidig som de beholder en del arbeidsplasser i ”hjemlandet” som krever høyere kompetanse. De nye eksportlandene produserer ikke bare billige arbeidsintensive produkter, men driver også avansert industriproduksjon. Den internasjonale reorganiseringen utfordrer stadig flere næringer og arbeidsgrupper. På verdensbasis er tjenestesektorenes andel av totale investeringsstrømmer firedoblet fra 1990 til 2002. Tjenesteleverandører i mange land setter ut deler av driften til utviklingsland og middelinntektsland. Land som for eksempel India og Kina fremstår som attraktive tilbydere innen tjenestenæringer som programmering, regnskap, markedsundersøkelser eller enkelte forskningsområder. Både industrialiserte lands og utviklingslands inn- og utstrømmer av investeringer i tjenestesektorene har økt betydelig. Det er derfor rimelig å anta at stadig flere norske næringer vil møte økt konkurranse og at denne vil komme både fra utviklede land og fra utviklingsland.

Mange norske bedrifter deltar i reorganisering av virksomhet på tvers av landegrensene. For de fleste bedrifter går veien til global tilstedeværelse gjennom deltakelse i en utenlandsk bedriftsstruktur. Å delta i en større utenlandsk bedriftsstruktur kan bidra til at de norske bedriftene får økt kunnskap om internasjonalisering, tilgang til prosesser og forskningsresultater samt økt evne til innovasjon og nyskaping. På den andre siden kan det medføre tap av hovedkontor i Norge.

Både utenlandske direkteinvesteringer i Norge og norske direkteinvesteringer i utlandet har økt kraftig de siste ti årene. Norske utenlandsinvesteringers andel av norsk BNP er tredoblet siste tiåret og de er nesten fordoblet når det gjelder utlendingers investeringer i næringsvirksomhet i Norge. Tallene for samlede direkteinvesteringer inn i Norge og samlede direkteinvesteringer ut viser at Norge i større grad er opprinnelsesland enn vertsland for utenlandske direkteinvesteringer.

Spesialisering med utsetting av deler av virksomheten medfører lavere sysselsetting i industrien. Dette har alvorlige konsekvenser for lokalsamfunn som mister arbeidsplasser og hjørnesteinsbedrifter. Den langsiktige utviklingen viser stadig fallende sysselsetting i industrien, både i Norge og ellers i Vest-Europa. Fall i sysselsetting er ikke nødvendigvis et uttrykk for at bedriftene taper i konkurransen. Den store nedgangen i sysselsettingen i norsk industri i årene fra 2001 til 2003 var likevel også en indikasjon på sviktende konkurranseevne i industrien.

Med ny teknologi og effektivisering er produksjonen og eksporten i mange tilfeller opprettholdt på tross av nedgang i sysselsetting. Produktivitetsvekst bidrar til å styrke bedriftenes konkurranseevne, noe som igjen gir grunnlag for økt norsk verdiskaping. At virksomhet legges ned eller flyttes til andre land vil ha negative konsekvenser for de som rammes, men medfører ikke nødvendigvis at konkurranseutsatt verdiskaping i Norge faller. Det er ikke grunn til å tro at utsetting samlet sett har negative effekter på hjemlandets økonomi så lenge man klarer å opprettholde tilnærmet full sysselsetting.

Globalisering fører til sterkere konkurranse, men gir også økte muligheter. Verdensmarkedet blir tilgjengelig i økende grad, og globaliseringen skaper vekst i markedet. Ved å møte konkurransen både i bedriftene og i samfunnets tilrettelegging, får norske bedrifter adgang til de voksende markeder. For samfunnet kan det være et problem at økt internasjonal konkurranse fra de nye lavkostlandene i første omgang gir utflytting av produksjon (”outsourcing”). Men flere markedstilbydere av varer fra andre land gir også billigere import av innsatsvarer til norske bedrifter. Da skapes mulighet for fortsatt lønnsom produksjon, nye arbeidsplasser og høyere verdiskaping. En vellykket omstilling fører til at tapet av arbeidsplasser hjemme blir begrenset. Dersom bedriftene lykkes med sin internasjonalisering kan dette gi økt sysselsetting også i Norge.

3.3 Hva er konkurranseutsatt sektor?

Konkurranseutsatte næringer deltar i et internasjonalt bytte av varer og tjenester, og selger sine produkter i konkurranse med produsenter i andre land. Skjermede næringer produserer varer og tjenester som verken importeres eller eksporteres. Bedrifter både i konkurranseutsatt sektor og skjermet sektor møter konkurranse i markedene. Forskjellen mellom sektorene ligger i hvilke muligheter bedriftene har til å tilpasse seg særnorske endringer i kostnadsforhold eller produktivitets­-utvikling, f.eks. i lønnskostnader eller kompetansenivå. I skjermet sektor kan bedriftene i stor grad velte økte kostnader over i prisene, mens bedrifter i konkurranseutsatt sektor ofte må ta prisen som gitt på verdensmarkedet. Det innebærer at et økt kostnadsnivå (eller svak produktivitetsutvikling) gir seg mer direkte og langt raskere utslag på produksjon og sysselsetting i konkurranseutsatt sektor enn det som er tilfelle i skjermet sektor. Utviklingen i konkurranseutsatt sektor kan derfor tas som en indikator på om norsk økonomi har en utvikling som kan opprettholdes på lang sikt. I så måte er det avgjørende å identifisere omfang og avgrensning av konkurranseutsatt sektor.

I praksis er det imidlertid vanskelig å finne gode kriterier for inndeling av økonomien etter en todeling mellom konkurranseutsatte og skjermede næringer. Mange bedrifter produserer flere varer eller tjenester, noen som er internasjonalt konkurranseutsatt og andre som ikke er det. Mange næringer består både av bedrifter som er utsatt for internasjonal konkurranse, og bedrifter som ikke er det. Eksportnæringene og de næringene som har en betydelig importkonkurranse kan identifiseres relativt enkelt. Det vanskelige er å avgjøre om en næring som er dominerende i hjemmemarkedet, har en slik markedsposisjon fordi den er skjermet eller fordi den har god konkurranseevne. Stor produksjon for hjemmemarkedet kan skyldes ulike forhold som hindrer konkurranse fra utlandet, men kan også skyldes at næringen har lykkes i konkurransen overfor potensielle importører.

En mulig framgangsmåte for å forsøke å identifisere konkurranseutsatte næringer er å se på utenrikshandel, dvs. summen av eksport og import, som andel av produksjon i Norge for alle produktgrupper (handelsintensitet). Ikke alle former for utenrikshandel framkommer ved denne målingen. Spesielt gjelder det feriereiser i utlandet og grensehandel. Figur 3.1 viser hvordan norsk produksjon i 1970 og 2002 (den stående aksen) fordeler seg etter produkter med ulik handelsintensitet. De veide produksjonsandelene er rangert etter handelsintensitet, slik at den delen av produksjonen som er uten handel vises langs den stående aksen nederst til venstre i figuren (dvs. med handelsintensitet lik null). Deretter følger produkter med større handelsintensitet oppover og ut til høyre i figuren. Figuren illustrerer at om lag 40 pst. av produksjonen var i produkter som ikke ble handlet internasjonalt i begge årene. For den resterende om lag 60 pst. av produksjonen er det en gradvis overgang fra produkter med et lite innslag av utenrikshandel til produkter som nesten bare eksporteres eller importeres, eventuelt en kombinasjon av både høy eksport og høy import. Sammensetningen av produksjonen etter handelsintensitet viser ingen klar eller entydig grense mellom konkurranseutsatt og skjermet sektor.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Nærings- og handelsdepartementet

Selv om sammensetningen av total produksjon etter handelsintensitet er lite endret fra 1970 til 2002 (som vises ved at kurvene i stor grad er overlappende), har det skjedd relativt store endringer for de enkelte produktgrupper, jf. vedlegg 1. Industrivarenes andel av total produksjon er betydelig redusert, mens olje og gass har kommet til som en ny, stor eksportsektor. Vareproduksjonen er generelt blitt enda mer handelsintensiv, men det er også noen varegrupper med lavere handelsintensitet i 2002 enn 1970 (jordbruksprodukter og skip). Derimot har det vært liten endring i hvilke produkter som handles internasjonalt. Det aller meste av offentlig og privat tjenesteproduksjon er fortsatt i liten grad direkte berørt av internasjonal handel. De internasjonale handelsproduktene er fortsatt i hovedsak råvarer som olje, gass og fisk, industrivarer og sjøfartstjenester. Industri og råvareproduksjon til sammen dekker dermed en hoveddel av konkurranseutsatt sektor både i 1970 og 2002. Industri og råvareproduksjon vil likevel også omfatte noen næringer som fortsatt har relativt liten grad av handel (jordbruk med tilknyttet foredling, leverandørindustri til petroleumsvirksomhet, grafisk industri og kraftproduksjon).

Produksjon basert på naturressurser (ressursbaserte næringer) er internasjonalt konkurranseutsatt, men ikke i samme grad som industrien utsatt for konkurranse om lokaliseringssted. Uttak av naturressurser (råolje, naturgass, mineraler, skog og fisk) eller direkte anvendelse av en naturressurs som produksjonsfaktor (havareal til fiskeoppdrett, vannfall for kraftproduksjon) må finne sted der naturressursene ligger. Tilgang til en naturressurs er likevel ingen garanti for at det videreføres og etableres næringsvirksomhet. Selv om ressursens kvalitet er en sentral lokaliseringsfaktor, vil også markedsadgang, lønnsnivå og andre kostnadsforhold påvirke omfanget av virksomheten i Norge. De ressursbaserte næringene står derfor overfor mange av de samme utfordringene som industrien. Utvalget er oppmerksom på at ressursbaserte næringer utgjør en stor del av den konkurranseutsatte verdiskapingen.

Ressursgrunnlaget setter imidlertid grenser for videre vekst i flere av disse næringene – selv om det også er ressursbaserte næringer med betydelig vekstpotensial i Norge, f.eks. den marine næringen. Utvalget mener derfor at den langsiktige utfordringen knyttet til konkurranseutsatt verdiskaping ikke alene kan baseres på videre vekst i de ressursbaserte næringene. Med utgangspunkt i det næringsgrunnlag vi kjenner i dag vil derfor industrien være sentral for å skape vekst i den konkurranseutsatte verdiskapingen.

Fram til begynnelsen av 1990-årene skilte Statistisk sentralbyrå mellom utkonkurrerende, hjemmekonkurrerende og skjermede næringer i nasjonalregnskapet. Grunnlaget for inndelingen var etter hvert blitt svakere, og ved innføringen av nytt nasjonalregnskap fra 1995 gikk Statistisk sentralbyrå bort fra å bruke denne. I dag er det vanskelig å begrunne en inndeling som definerer bestemte næringer innenfor eller utenfor konkurranseutsatt sektor. Utvalget vil imidlertid påpeke at fravær av en klar avgrensning ikke gjør betydningen av å følge utviklingen i konkurranseutsatte næringer og bedrifter mindre, men heller øker behovet for studier og utredninger på dette området. Det er viktig med forskning som følger utviklingen i og klarlegger utfordringer for konkurranseutsatte næringer og bedrifter – og at denne kunnskapen blir tatt i bruk. I særlig grad er det behov for å utvikle et statistikkgrunnlag som synliggjør hvordan konkurranseutsatt sektor utvikler seg i forhold til andre land. Utvalget foreslår at Norges forskningsråd vurderer nærmere hvordan forskingen om disse spørsmålene kan styrkes og resultatene bedre formidles til myndigheter, politiske miljøer og allmennheten.

3.4 Hvorfor må vi ha industri, og hvor stor må den være?

Utvalget mener at utviklingen i industrien kan brukes som en målestokk på vår evne til konkurranseutsatt verdiskaping . Det er likevel den totale verdiskaping i konkurranseutsatt sektor som skal sikre handelsbalansen i årene framover, både industri og annen konkurranseutsatt næringsvirksomhet.

Holden II-utvalget, som la fram sin innstilling i april 2003, foretok en grundig analyse av Norges framtidige behov for verdiskaping i konkurranseutsatte næringer, jf. NOU 2003: 13. Utvalget vil henvise til nevnte innstilling og slutter seg til Holden II-utvalgets påpeking av hvor nødvendig det er for våre fremtidige generasjoners velferd at Norge opprettholder konkurranseutsatt sektor i perioden med store olje- og gassinntekter.

Utvalget vil også peke på at industrien gjennom bedriftenes lokalisering gir et betydelig bidrag til sysselsetting i distrikts-Norge.

Utvalget mener at det er like viktig for Norge som for andre land i Vest-Europa å legge forholdene til rette for konkurranseutsatt sektor. Overforbruk av oljeformuen kan finansielt sett midlertidig erstatte nedbygging av konkurranseutsatt sektor, men å overlate til fremtidige generasjoner å gjenoppbygge konkurranseutsatt sektor vil være uansvarlig. Med økende konkurranse internasjonalt og redusert industriell kompetanse i Norge, vil det være vanskelig å reetablere konkurransedyktige bedrifter en gang i fremtiden.

Når utvalget legger så stor vekt på å øke verdiskapingen i konkurranseutsatt sektor, betyr ikke det at sektoren skal bevares i sin nåværende form. Konkurransedyktighet krever kontinuerlige omstillinger, både i bedriftene og samfunnet for øvrig. Det vi vet i dag gir ikke grunnlag for å fastslå hvilke bransjer og bedrifter, varer eller tjenester som vil utgjøre konkurranseutsatt sektor 20–50 år inn i framtiden. Men vi må regne med at den globale konkurransen hele tiden vil være meget krevende, og den vil berøre stadig større områder i samfunnet. Den kompetanse vi må ta vare på i så stort omfang som mulig, er kompetansen til å konkurrere internasjonalt, kompetanse til å omstille og forske, til å innovere, til å produsere, til å markedsføre mv.

Utvalget mener at Norge bør utforme næringspolitikken ut fra behovet for en konkurranseutsatt sektor som er tilstrekkelig stor til å sikre en balansert økonomisk utvikling på lang sikt. Det innebærer at næringsvirksomhet i Norge så langt det er mulig og riktig skal ha konkurransevilkår på linje med Vest-Europa for øvrig . På dette grunnlag har utvalget gjennomgått en del viktige elementer i en god næringspolitikk og dertil vurdert situasjonen for en del utvalgte bransjer med henblikk på spesielle bransjerettede tiltak.

Utvalget vil også fremheve industriens betydning for det norske samfunn i en bredere sammenheng enn dens direkte bidrag til landets inntekter. Gjennom bl.a. bedriftenes konkurranse i markedet settes det norske samfunnets kompetanse på prøve. Det er vanskelig å forestille seg at vi kan opprettholde samme kvalitet i utdanning og forskning dersom ikke resultatene blir testet ut i en rekke forskjellige industribedrifter. De krav til kvalitet, produktivitet og innovasjon som bedriftene møter i markedene, forplanter seg til andre deler av samfunnet og er med på å sikre effektiv bruk av ressursene. Derfor er det nødvendig å sette offensive mål i næringspolitikken og ha en ambisjon om at Norge skal være et av verdens mest nyskapende land der bedrifter og mennesker med pågangsmot og skaperevne har gode muligheter til å utvikle lønnsom virksomhet.

3.5 Generelle næringspolitiske prinsipper

Det overordnede målet for næringspolitikken er å legge til rette for størst mulig verdiskaping i norsk økonomi. Med størst mulig verdiskaping menes det at man skal få mest mulig ut av de ressursene som er tilgjengelig i økonomien.

Nærings- og handelsdepartementet har ansvar for en helhetlig næringspolitikk, herunder å påse at konsekvensene for næringsvirksomhet av ulike tiltak og reformer blir utredet, og legge til rette for verdiskaping og innovasjon i norsk næringsliv. Næringspolitikken utformes og utøves av mange departementer og gjennom mange fagområder. Dette gjelder næringspolitiske hovedområder som makroøkonomisk stabilitet, internasjonal økonomi og handelspolitikk, og entreprenørskap samt nabopolitiske næringsområder som utdannings- og forskningspolitikk. Utvalget ønsker å peke på at næringspolitikken er spredt på mange ulike politikkområder, hvilket gjør arbeidet med å utforme en helhetlig næringspolitikk krevende. Av den grunn mener utvalget det er avgjørende at næringsmessige konsekvenser i større grad må vurderes og tillegges vekt ved utforming av politikk på alle områder som påvirker næringslivet .

Et land kan opprettholde et lønnsomt næringsliv og endog bedre sin konkurranseevne selv om enkeltbedrifter og enkeltnæringer opplever tilbakegang. For å øke verdiskapingen når markedsforholdene, teknologi og makroøkonomiske rammebetingelser endres, er det nødvendig med evne til omstilling. Innovasjon og omstillingsevne i bedrifter, institusjoner og samfunnet i det hele, vil være en av de viktige konkurranseparametrene for bedrifter og land som skal lykkes i den globale konkurransen. Et sentralt næringspolitisk prinsipp er derfor å føre en politikk som fremmer effektiv bruk av samfunnets ressurser og som fremmer innovasjonstakten og omstillingsevnen. Dette tilsier at det viktigste er å sikre stabile og generelle rammevilkår som reduserer næringslivets kostnader knyttet til usikkerhet og gjør det enklere å utvikle rasjonelle planer for langsiktige investeringer. Den rene kompensasjon for kostnadsulemper er et lite fremtidsrettet virkemiddel.

Myndighetene bør som hovedregel unngå å forskjellsbehandle enkeltbedrifter og næringer . Vi har mange eksempler på at selektive støtteordninger har utsatt nødvendige omstillinger. Utvalget mener imidlertid at man i konkrete saker må være villig til å vurdere om Norge skal svare på tiltak som benyttes i aktuelle konkurrentland. Dersom man ønsker å iverksette enkelte selektive tiltak må det klargjøres at samfunnet kan oppnå mer enn med en tilsvarende innsats gjennom generelle tiltak. Norge bør aktivt ta i bruk referansetesting med andre land som et næringspolitisk virkemiddel, og benytte den kunnskapen man får gjennom dette til eventuelt å justere sin næringspolitikk.

Det finnes tilfeller hvor tiltak overfor enkeltnæringer kan begrunnes. Dersom EU har ordninger av selektiv karakter som kun er midlertidige, vil dette kunne ha betydning for hvordan næringspolitikken i Norge bør innrettes og for tidspunktet når en ønsker å endre rammebetingelsene. For eksempel vil det at Norge avvikler en særordning før EU kunne forverre konkurransesituasjonen midlertidig for en gitt næring i Norge. Dette kan medføre at bedrifter i Norge legges ned til tross for at de ville ha vært konkurransedyktige når EU avvikler sine ordninger. Hensynet til forutsigbarhet kan videre tilsi at myndighetene i en slik situasjon bør være avventende, ettersom hyppige endringer i rammebetingelsene i seg selv er uheldig. I utformingen av næringspolitikken må disse hensynene veies opp mot de negative effektene av å gi enkeltnæringer gunstigere rammevilkår enn andre.

Det er et mål for offentlig innsats i næringspolitikken å utvikle et konkurransedyktig norsk næringsliv. Historisk har næringspolitikken ofte hatt for mange ulike mål. Den globale konkurransen er så krevende at hvis hensikten med en offentlig innsats er å skape grunnlag for konkurransedyktige bedrifter, må dette målet være det viktigste. Konkurransedyktige bedrifter vil i sin tur legge til rette for å oppnå andre samfunnsmål, bl.a. mål i distriktspolitikken. Industrien vil ofte velge distriktslokalisering for å være konkurransedyktig.

Utvalgets medlemmer Antonsen, Myhr og Westhrin vil videre påpeke at det i tillegg til målet som nevnt i foregående avsnitt, er behov for å ta hensyn til en bærekraftig samfunnsutvikling som tar vare på miljø og ressurser. Økt miljøbevissthet og strengere internasjonale krav til reduksjon av miljøbelastende utslipp og atferd skaper også nye markeder for miljøvennlig teknologi og produkter. På denne måten kan det å ta hensyn til miljøet over tid bli et konkurransefortrinn for norske bedrifter, noe vi allerede har mange eksempler på. Disse medlemmene mener på denne bakgrunn at Norge skal være en foregangsnasjon innenfor bærekraftig industri, og mener myndighetene må ha miljøvennlige prosesser, produkter og miljøteknologi som et satsingsområde i utviklingen av et konkurransedyktig næringsliv.

Utvalgets medlemmer Myhr og Westhrin vil likevel påpeke viktigheten av at det legges til rette for å utvikle næringslivet i hele landet. Derfor må nasjonale politiske målsettinger om bosetting i alle deler av landet og bevaring av arbeidsplasser fortsatt være en del av næringspolitikken og den offentlige innsatsen for å skape grunnlag for konkurransedyktige bedrifter.

Mye av vellykket innovasjon og nyutvikling skjer i allerede etablerte bedrifter. Forskning og innovasjon lykkes best i samarbeid med bransjer og bedrifter som allerede har vist at de er konkurransedyktige og bidrar til verdiskapingen. Såkalte næringsklynger eller geografiske klynger er en indikasjon på at offentlig satsing kan ha økt mulighet for å lykkes. Eksempelvis kan innovasjonssentre i store næringsparker som Kongsberg og Raufoss øke mulighetene for å skape innovasjon og utvikling. Dette må balanseres opp mot at næringspolitikken skal bidra til utvikling av hele næringslivet. Virkemidler må også rettes inn mot mer risikofylte nyetableringer basert på ny teknologi og nye ideer.

Utvalget mener det er viktig å legge til grunn nasjonale strategier for næringsutvikling med bevisst prioritering av offentlig innsats. Virkemidler i næringspolitikken bør være målrettede. Det vil alltid være ressursbegrensninger i innsatsen. Da bør vi prioritere områder hvor satsingen (kompetanse og innovasjon) gir høy samfunnsøkonomisk avkastning og bidrar til fornyelse av konkurranseutsatt næringsliv, uten at dette skal føre til at det ikke satses på nye områder. Utfordringen er å utvikle gode kriterier for hvor det offentlige skal tilrettelegge, og for valg av satsingsområder. For eksempel må hensynet til målrettethet veies opp mot hensynet til å oppnå fornyelse.

Dersom andre land velger å tilrettelegge særvilkår for enkelte bransjer, og Norge ikke kan eller vil møte slike vilkår, må det forventes at de berørte bedriftene i Norge må omstille seg eller i noen tilfeller få problemer eller flytte ut. Et eksempel på dette er diskusjonen om spesielle skatteregler for norske rederier. Her må det negative ved å gi en bransje særlige skattelettelser vurderes opp mot verdien av å beholde disse bedriftene i Norge, og i den avveiningen må også rederienes betydning som del av norsk maritim næring være med.

Utvalgets medlemmer Antonsen, Kroslid, Sanner og Westhrin vil på generelt grunnlag understreke at Norge står overfor store utfordringer når det gjelder verdiskaping som ikke kan møtes ved å legge til grunn en tradisjonell, sektororientert tilnærming til industripolitikken. Disse medlemmer legger til grunn at stadig større deler av norsk næringsliv vil bli utsatt for internasjonal konkurranse, og at en stadig åpnere økonomi internasjonalt også gir nye muligheter for mange norske bedrifter. En næringspolitikk for framtiden bør derfor i størst mulig grad rette seg mot alle bedrifter som produserer varer og tjenester for markeder med internasjonal konkurranse, også bedrifter og næringer som ennå ikke har sett dagens lys. Disse medlemmer vil advare mot at en for snever, bransjevis tilnærming kan lede til at etablerte næringer får uforholdsmessig stor oppmerksomhet, mens nye næringer på vei inn i sterkere konkurranse ikke får nyte godt av de rammevilkår og den tilrettelegging som en sterk generell nyskapingspolitikk kunne ha gitt.

Utvalgets flertall, medlemmene Glad, Akselsen, Asmyhr, Bjerke, Flåthen, Karlsen, Kroslid og Myhr, er enig i at det er viktig at næringspolitikken for framtiden i størst mulig grad bør rette seg mot alle bedrifter som produserer varer og tjenester for markeder med internasjonal konkurranse, også bedrifter og næringer som ennå ikke har sett dagens lys. Dette ligger til grunn for utvalgets innstilling. Utvalget har på bakgrunn av mandatet, ”Utvalget bes beskrive og drøfte sentrale utviklingstrekk for industrisektoren i Norge, sammenlignet med andre europeiske land og eventuelt andre relevante konkurrentland”, samt mandatets punkt om næringsstøtten, tatt opp enkelte næringer og deres utfordringer. Dette innebærer ikke støtte til en tradisjonell, selektiv og sektororientert næringspolitikk.

Norge har et betydelig statlig eierskap i næringslivet, bl.a. i selskaper som er basert på utnyttelse av naturressurser. Derfor er det viktig at staten som eier opptrer profesjonelt og på en måte som øker verdien i selskapene. Utvalget viser for øvrig til at organisering og forvalting av eierskapet ble drøftet i NOU 2004: 7 Statens forretningsmessige eierskap.

Utvalgets flertall, medlemmene Glad, Antonsen, Asmyhr, Bjerke, Karlsen, Kroslid, Myhr og Sanner, vil understreke viktigheten av at det føres en politikk som gir større rom for privat verdiskaping. Derfor må veksten i statsbudsjettets utgifter være mindre enn veksten i bruttonasjonalproduktet for Fastlands-Norge. Dette vil bidra til å dempe presset i økonomien og på den måten bedre konkurranseevnen og trygge arbeidsplassene.

Utvalgets medlem Westhrin mener det er galt å framstille det som om en stor offentlig sektor er et hinder for et framtidsrettet næringsliv. Det avgjørende er at konkurranseutsatt sektor har nok ressurser og arbeidskraft til rådighet. Dette krever at summen av ressurser som anvendes til privat konsum og offentlig sektor ikke blir for stor. En effektiv og moderne offentlig sektor bidrar etter dette medlemmets mening til å styrke konkurranseevnen for konkurranseutsatt sektor. En undersøkelse fra World Economic Forum plasserer Norge som verdens sjette mest konkurransedyktige land. 2 Samtidig er offentlige utgifter som andel av BNP om lag 44 pst. (av BNP for Fastlands-Norge om lag 57 pst.). Dette bekrefter at sammenhengene mellom økonomisk utvikling og offentlig sektors andel av økonomien er mer kompliserte enn det ofte påstås.

3.6 Utdanning, forskning og innovasjon

Innovasjon er viktig for alle bedrifter som er utsatt for konkurranse enten nasjonalt eller internasjonalt. Raskt skiftende omgivelser krever at bedriftene er kreative og effektive. Innovasjon er på mange måter bedriftens svar på ytre krav til omstilling. Den sterke globale konkurransen med utflytting av virksomhet til land med lavere kostnader, har medført at norske bedrifters satsing på kompetanseutvikling og innovasjon er blitt stadig viktigere.

Et fellestrekk ved innovasjonsprosesser er at de gjerne skjer i samspill mellom en rekke ulike aktører der både samarbeid og konkurranse virker stimulerende. Innovasjon krever ofte en tverrfaglig tilnærming. Aktørene kan være kunder, leverandører, konkurrenter, finansinstitusjoner, kunnskapsinstitusjoner, konsulenter og myndigheter. I nettverk mellom disse aktørene kan det utvikles relasjoner, felles referanser, reduserte transaksjonskostnader og ikke minst kan de lære av hverandres ulike kunnskaper og tilnærminger. Geografisk nærhet mellom aktørene antas å øke disse effektene. Kontakt med relevante nasjonale og internasjonale miljøer anses å være viktig for tilførselen av ny kunnskap. En forutsetning for økt innovasjon er godt samspill og kunnskapsflyt mellom de viktige aktørene i innovasjonssystemet. Myndighetene bør arbeide for å legge til rette for å fjerne hindre for samhandling mellom ulike miljøer som kan øke bedrifters innovasjonsevne.

Innovasjon som et næringspolitisk hensyn må ivaretas i utformingen av andre viktige politikkområder. Mange politikkområder må sees i sammenheng for å gi en effektiv innovasjonspolitikk. En helhetlig innovasjonspolitikk må derfor være sektorovergripende og se den enkelte endring eller det enkelte tiltak i en større sammenheng.

Generelle rammebetingelser for næringslivet, som for eksempel skatter og avgifter, påvirker innovasjonsevnen. Tilgang på mennesker som har relevant kunnskap av høy kvalitet er tilsvarende viktig for innovasjonsprosessen. Entreprenørskapspolitikk som bidrar til oppstart av nye virksomheter er en viktig del av innovasjonspolitikken. Effektiv infrastruktur er en forutsetning for innovasjon, og for at det skal etableres nye virksomheter er tilgang på kapital en viktig forutsetning.

Flere faktorer påvirker innovasjonsprosessen, men forskning og utdanning er en særlig sentral drivkraft. Forskning skaper kompe­tanse og legger grunn­lag for utvikling av produ­kter, tjenester og prosesser med høyt kunnskaps­innhold. Sterke, nasjonale kompetansemiljøer kan dermed bidra til å sikre frem­tidig konkurranse­posisjon. Forskningspolitikkens bidrag til å styrke Norges konkurranseevne er derfor svært viktig. En hoved­utfordring er å skape ordninger som gjør det attraktivt for næringslivet å investere mer i FoU, og som evner å utløse betydelige private midler.

For den enkelte bedrift er det nødvendig å ha kompetanse på en rekke områder. Ansvaret og drivkraften i enhver innovasjonsprosess ligger hos enkeltpersoner og bedrifter. Offentlige myndigheter har likevel et ansvar for å tilrettelegge for verdiskaping og innovasjon. En av de viktigste utfordringene i dagens næringspolitikk er tilrettelegging for kompetanseutvikling i næringslivet. Det skjer gjennom utdanningssystemet fra grunnskole til universitet. Det skjer gjennom forskning ved universiteter, høyskoler og institutter. Og det skjer gjennom samfunnets tilrettelegging for etter- og videreutdanning av bedriftenes ansatte.

EUs næringspolitikk de siste 10–15 årene har i økende grad lagt vekt på å utvikle bedriftenes kompetanse. Finland fremheves ofte som et eksempel på vellykket næringsutvikling gjennom samspill mellom bedrifter og universiteter/høyskoler. Konkurransepolitikken i EU/EØS kritiseres av enkelte for å ha fjernet en del virkemidler i næringspolitikken i den hensikt å hindre konkurransevridning. På området kompetanse, inklusiv forskning og innovasjon, oppfordres imidlertid medlemslandene til å satse også på direkte finansieringsbidrag for å gi bedriftene incentiver til økt satsing på FoU.

Forklaringen på denne politikken er at det er bred enighet om at høy kompetanse, forskning og innovasjon i næringslivet gir høy samfunnsøkonomisk avkastning. Selv om forskning og utvikling også bringer avkastning for bedrifter, fremstår satsingen for dem som risikofylt. For samfunnet er det ønskelig at satsingen i den enkelte bedrift ligger høyere enn det mange bedrifter finner forsvarlig. Slike betraktninger har ført til at det både i USA og EU satses stadig mer på forskning, og at dette ikke minst gjelder næringsrettet anvendt forskning. Utvalget vil peke på at for norsk næringsutvikling er det avgjørende at Norge satser minst like mye, like målrettet og like effektivt på å legge til rette for utvikling av kompetanse, forskning og innovasjon i næringslivet som våre konkurrentland.

Det bedriftsrettede virkemiddelapparatet er viktig for innovasjon i næringslivet. Divisjon for innovasjon i Norges forskningsråd er en sentral operativ og strategisk aktør på innovasjonsfeltet, både overfor næringslivet og offentlig sektor. Innovasjonsdivisjonen har virkemidler som stimulerer til å utvikle innovasjonskapasitet, og bidrar også til å omsette forskningsresultater til kommersiell forretningsvirksomhet. Innovasjon Norge tilbyr produkter og tjenester som skal bidra til å utvikle distriktene, øke innovasjonen i næringslivet over hele landet og profilere norsk næringsliv og Norge som reisemål. SIVA er etablert som den nasjonale aktøren for utvikling av et innovasjonsnettverk over hele landet. Argentum er en kommersiell statlig forvalter, som skal bidra til å sikre tilgangen på internasjonal risikokapital gjennom sine investeringer. Regjering og Storting har nylig behandlet SIVAs framtidige virksomhet, jf. St.meld. nr. 46 (2003–2004) og Innst. S. nr. 30 (2004–2005). De siste årene er det også bygd ut et landsdekkende nett av forsknings- og teknologiparker. Disse, som gjerne er knyttet opp til universiteter og høgskoler, spiller en sentral rolle for å kommersialisere ideer fra forskningsvirksomhet og veilede nye bedrifter gjennom etableringsfasen. Utvalget ser det som viktig at virkemiddelapparatet får rammevilkår som premierer kvalitet og som gjør det mulig å arbeide langsiktig.

Utvalget vil peke på at det generelt bør være samsvar mellom myndighetenes ambisjoner og de konkrete tiltak som iverksettes. Det trengs en offensiv satsing dersom Norge skal utvikle mer innovative og nyskapende næringsmiljøer.

3.7 Næringspolitiske områder utenfor mandatet

Utvalget er i mandatet bedt om å behandle en del viktige områder av næringspolitikken, generelle satsinger og mer bransjespesifikke tiltak. Andre vesentlige områder av næringspolitikken er ikke inkludert i mandatet, bl.a. fordi områdene nylig har vært behandlet i andre utvalg. Utvalget vil imidlertid understreke betydningen av en vellykket politikk på disse områdene som nødvendig basis for hele næringspolitikken.

Særlig gjelder dette Holden II-utvalgets påpeking av at lønnsveksten må komme mer på linje med utviklingen hos handelspartnerne for å opprettholde nødvendig nivå på norsk industri og annen konkurranseutsatt virksomhet. Dette forutsetter et fornuftig opplegg for lønnsdannelsen som delvis kan påvirkes av arbeidslivets parter. Utvalget vil i den forbindelse understreke at lønnsdannelsen også er en funksjon av situasjonen på arbeidsmarkedet og den generelle økonomiske politikk. Utfordringen for den økonomiske politikk er både å unngå særnorsk høy lønnsvekst og for høy kronekurs. Begge deler skaper utfordringer for norske bedrifter, men konsekvensene avhenger av bransjens eller bedriftens konkurransesituasjon og arbeidsintensitet. Imidlertid kan også forventninger om økt rente pga. økte offentlige utgifter gi kronestyrking raskt. Det store tapet av industriarbeidsplasser fra 1999 er delvis en konsekvens av sterk virkning på kronekursen av renteøkningene i 2000 og 2002, og delvis manglende stramhet i finanspolitikken årene før, som gav for høy lønnsvekst i flere lønnsoppgjør.

Retningslinjene for budsjettpolitikken (handlingsregelen), som et bredt flertall i Stortinget sluttet seg til våren 2001, skal sørge for en jevn og forsvarlig innfasing av oljeinntektene til et nivå som er opprettholdbart på lang sikt. Samtidig skal pengepolitikken sikte mot stabilitet i den norske kronens verdi, nasjonalt og i forhold til våre handelspartnere. Det operative målet for pengepolitikken er lav og stabil inflasjon. Retningslinjene åpner for at budsjettpolitikken kan brukes til å stimulere produksjon og sysselsetting i perioder med høy ledighet, og holde igjen i budsjettpolitikken i perioder med høy kapasitetsutnyttelse og presstendenser i økonomien. Utvalget vil understreke finanspolitikkens ansvar for utviklingen i norsk økonomi. Dersom det legges for store byrder på pengepolitikken, kan det føre til sterkere valutasvingninger og nedbygging av konkurranseutsatt næringsliv.

Utvalgets flertall, medlemmene Glad, Akselsen, Antonsen, Bjerke, Flåthen, Karlsen, Kroslid, Myhr, Sanner og Westhrin , mener at for å unngå en særnorsk høy kostnadsvekst som følge av press i økonomien, må regjering og Storting føre en stabil økonomisk politikk med begrenset bruk av petroleumsinntektene slik handlingsregelen legger opp til. Utfordringen for regjering og Storting er stor. Dette skyldes bl.a. at det kan ta flere år med overforbruk av petroleumsinntekter før resultatet viser seg som store tap av arbeidsplasser i konkurranseutsatt industri. Overforbruket kan først føre til særnorsk kostnadsvekst, som dempes med høy rente, som så fører til høy kronekurs – hvoretter konsekvensene viser seg i industrien, gjerne i sammentreff med internasjonale nedgangskonjunkturer. Flertallet i utvalget vil derfor sterkt understreke behovet for at regjering og Storting ikke legger opp til en mer ekspansiv politikk enn det handlingsregelen for bruk av oljeinntekter gir rom for.

Utvalgets medlem Asmyhr er av den oppfatning at handlingsregelen hindrer at bruk av offentlige midler til riktige og fornuftige investeringer, for eksempel innen samferdsel, blir gjennomført, selv om manglende bevilgninger blant annet til samferdsel bidrar til å svekke industriens og næringslivets konkurranseevne i forhold til andre land. Dette medlem er enig i at man ikke skal ha en ufornuftig bruk av oljepenger, men er av den oppfatning at man må skille mellom oljepenger benyttet til rent forbruk og oljepenger benyttet til fornuftige og lønnsomme investeringer i infrastruktur som kan bedre landets konkurranseevne. Handlingsregelen begrenser det finanspolitiske handlingsrommet sterkt. En av handlingsregelens viktigste svakheter er at den ikke forholder seg til hvor, når eller hvordan oljeinntektene brukes og at den ikke skiller mellom oljepenger brukt til skatte- og avgiftslettelser, offentlige realinvesteringer og offentlig forbruk. Handlingsregelen har heller ikke vært overholdt noen gang siden den ble innført.

Holden II-utvalget peker videre på at partene i arbeidslivet har et ansvar for lønnsoppgjørene og at det bør bygges videre på de koordinerende mekanismene som allerede eksisterer i lønnsdannelsen. Den norske frontfagsmodellen har tradisjon for å bidra til at resten av arbeidslivet tar hensyn til situasjonen for det konkurranseutsatte næringsliv. Utvalget vil oppfordre partene i arbeidslivet til å utvikle frontfagsmodellen slik at mest mulig av den konkurranseutsatte industrien fortsatt forhandler først, og på en måte som fastlegger rammen for lønnsoppgjøret på en troverdig måte. Dette ville skape større tyngde og respekt for frontfagenes rett til å sette rammer.

Utvalgets medlemmer Flåthen og Westhrin mener lav arbeidsløshet er et samfunnspolitisk gode, og ikke et problem, slik det etter disse medlemmers vurdering blir framstilt her. Disse medlemmer vil framheve at arbeidskraften er vårt samfunns viktigste ressurs. Den representerer 80 pst. av landets formue, og er grunnlaget for velferd, identitet, utvikling og fordeling. Arbeid er for de fleste selve nøkkelen til et meningsfylt liv. Det å ha et arbeid er derfor viktig for den enkelte av oss, men også for å skape gode samfunn. Disse medlemmer vil i denne sammenhengen framheve betydningen av inntektspolitisk samarbeid for å unngå at full sysselsetting bidrar til for høy lønnsvekst. Det er et stort ansvar for partene i arbeidslivet og for inntektspolitikken generelt at et stramt arbeidsmarked med lav arbeidsledighet skal kunne kombineres med en lønnsutvikling som ivaretar hensynet til konkurranseutsatt næringsliv.

Skatter og avgifter er også viktige rammebetingelser for næringslivet som ligger utenfor utvalgets mandat. Utvalget viser i den forbindelse til Skatteutvalgets forslag til endringer i skattesystemet, jf. NOU 2003: 9, regjeringens forslag til skattereform og behandlingen i Stortinget, jf. St.meld. nr. 29 (2003–2004) og Innst. S. nr. 232 (2003–2004).