8 Skjerming og næringsstøtte

8.1 Om skjerming av næringer

Den langsiktige vekstevnen i økonomien avhenger av at ressursene brukes mest mulig effektivt og over tid en gradvis overføring av ressurser til mer produktiv virksomhet. Dersom en næring ikke har økonomisk evne til å betale for sin ressursbruk på linje med andre næringer, vil en overføring av ressurser fra denne næringen til andre næringer normalt gi høyere samlet verdiskaping. Skjerming fra konkurranse og næringsstøtte som hindrer omstilling, vil derfor generelt bidra til å svekke vekstevnen i økonomien.

Nedbygging av politiske handelshindringer og den teknologiske utviklingen har bidratt til at stadig flere næringer er internasjonalt konkurranseutsatte. På lang sikt er det sannsynlig at enda flere næringer enn i dag vil møte internasjonal konkurranse, men det er ikke mulig å si med sikkerhet hvilke næringer dette gjelder og i hvor stor grad. En del næringer vil trolig fortsatt ha fordel av en viss skjerming i lang tid framover. Utviklingen vi har sett de siste tiårene tilsier imidlertid at en bør være varsom med å utpeke bestemte næringer som varig skjermede.

Skjerming av en næring i forhold til utenlandsk konkurranse kan i hovedsak skyldes fire forhold:

• Fast infrastruktur

• Transportkostnader

• Produksjon knyttet direkte til konsum

• Politisk skjerming

Næringer basert på en fast infrastruktur vil til en viss grad være naturlig skjermet. For eksempel et kraftnett som forsyner norske forbrukere må nødvendigvis ligge i Norge. Det samme gjelder også andre nettverksnæringer som telekommunikasjon, post, vannforsyning og avløp, jernbane og flyplasser. Produksjon som anvender eller på andre måter er tilknyttet et nettverk, trenger imidlertid ikke være skjermet. Et eksempel på dette er kraftmarkedet. Energiloven av 1990 åpnet for konkurranse mellom kraftprodusenter i Norge, og utviklingen av et nordisk kraftmarked har åpnet for konkurranse mellom kraftprodusenter i de nordiske landene. I dag er bare selve nettvirksomheten og systemoperatøren skjermet som monopolområder. Telekommunikasjon er et annet eksempel på en nettverksnæring som i stor grad er blitt internasjonalt konkurranseutsatt. Resterende eneretter i telemarkedet ble avviklet i 1998. Selv om det nødvendigvis må være virksomhet i Norge knyttet til selve telenettet, servicefunksjoner mv., muliggjør satellittkommunikasjon og fiberoptiske nett produksjon av tjenester nesten hvor som helst i verden.

Transportkostnader utgjør også et naturlig handelshinder, som kan forklare at det forekommer prisforskjeller for samme produkt mellom ulike markeder. Den teknologiske og markedsmessige utviklingen har over lang tid gått i retning av reduserte transportkostnader, og i dag er det svært få varer hvor transportkostnader er et avgjørende handelshinder.

Et viktigere handelshinder i dag er produksjon som er knyttet nært til konsumet, og i den forstand stedbunden. Bygge- og anleggsvirksomhet må for en stor del foregå på stedet der bygget eller anlegget oppføres. Rengjøring, reparasjon og vedlikehold på bygg og fastmontert utstyr må nødvendigvis skje i Norge. Hotell- og restaurantvirksomhet, varehandel og en del annen tjenesteproduksjon skjer i direkte kontakt med forbrukeren. Selv om deler av produksjonen krever lokal tilstedeværelse, er også disse næringene i større eller mindre grad utsatt for utenlandsk konkurranse. Bygg og anlegg kan delvis prefabrikkeres i utlandet og importeres i deler eller hele moduler. Konsumentene kan reise til utlandet for å feriere, gjøre innkjøp eller få utført en personlig tjeneste. Grensehandel og reparasjon av transportmidler i utlandet er eksempler som viser dette.

Noen næringer er skjermet for internasjonal konkurranse gjennom politiske virkemidler. Jordbruket og tilknyttet foredlingsindustri er i betydelig grad skjermet gjennom subsidier og tollbeskyttelse.

En stor del av tjenesteproduksjonen er fortsatt skjermet ved at den utføres av staten og kommunene, f.eks. offentlige trygdeordninger, utdanning og helse- og sosialtjenester. Mange av de offentlige tjenestene er avhenging av en fast infrastruktur (f.eks. skoler og sykehus) og nært knyttet til konsumet, og vil derfor i hovedsak bli produsert i Norge uavhengig av om det skjer i offentlig eller privat regi. Men antagelig foreligger det også muligheter for produksjon fra utlandet som i dag ikke utnyttes fullt ut pga. fravær av konkurranse. Mulige eksempel kan være elektronisk behandling av trygde- og pensjonsutbetalinger, kjøp av helsetjenester og utdanningstjenester mv. i utlandet. Offentlig tjenesteproduksjon kan også utnytte informasjon fra utlandet, f.eks. gjennom sammenlignende undersøkelser av kvalitet og resultater.

Offentlig sektor står for om lag 27 pst. av totale timeverk. Effektivitet og kvalitet i offentlig sektor har derfor stor betydning for næringslivets konkurranseevne, bl.a. gjennom følgende sammenhenger:

• Offentlig tjenesteproduksjon er en viktig innsatsfaktor for næringslivet både direkte og indirekte gjennom bl.a. arbeidsstyrkens kompetanse og helse.

• Offentlig og privat sektor konkurrerer i stor grad om de samme produksjonsressursene, bl.a. arbeidskraft med tilsvarende utdanning. Økt ressursbruk i offentlig sektor kan bidra til økt knapphet på arbeidskraft og andre ressurser som påvirker kostnadsnivået også i privat sektor.

Effektivisering og kvalitetsheving i offentlig sektor krever tiltak på mange områder. En grunnleggende forutsetning er en hensiktsmessig forvaltningsstruktur og oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene. Organisasjons- og kompe-tanseutvikling vil være sentralt i mange offentlige virksomheter. Arbeidskraft er den klart viktigste innsatsfaktoren ved produksjon av de fleste offentlige tjenester, og det stilles stadig større krav til de ansattes kompetanse. Det er også viktig at offentlige virksomheter framstår som attraktive arbeidsplasser, slik at de kan tiltrekke seg kvalifisert arbeidskraft. Effektivisering må innebære en bedre bruk av arbeidskraftens kompetanse, og ikke hardere arbeidspress for de ansatte.

I tillegg til at det fortsatt kan gjøres mye for å videreutvikle offentlig sektor ved hjelp av effektiviseringstiltak, organisasjonsutvikling og kompetanseutvikling, vil det i noen sammenhenger være aktuelt med mer vidtrekkende tiltak. Det kan bl.a. utvikles finansieringssystemer for offentlige virksomheter som belønner økt produksjon og kvaliteten av tjenestene.

8.2 Internasjonale rammevilkår og næringsstøtte

Næringsstøtte er offentlige tiltak som gir en bedrift eller en gruppe av bedrifter særskilte økonomiske fordeler. Tiltak som omfatter hele næringslivet faller utenfor definisjonen av næringsstøtte, f.eks. vil en generell reduksjon i selskaps- og kapitalbeskatningen ikke regnes som næringsstøtte. Men dersom bedrifter som f.eks. er definert i en bestemt næring, er lokalisert i et geografisk område eller benytter bestemte innsatsfaktorer har gunstige myndighetsbestemte vilkår, regnes dette som næringsstøtte.

Det er mange former for offentlige tiltak og reguleringer som kan innebære næringsstøtte. Støtteformer som er eller har vært viktige, er bl.a. følgende:

• Tilskudd eller offentlige lån og garantier som er gunstigere enn markedsvilkår, og lavere avkastningskrav til statlig forretningsvirksomhet (budsjettstøtte).

• Skattefritak eller reduserte skattesatser (skatteutgifter).

• Kvoter eller toll på innførsel, tekniske handelshindre mv. (skjermingsstøtte).

• Offentlig regulering av avtaleforhold som gir enkelte bedrifter gunstige betingelser, f.eks. kraftleveranser på myndighetsbestemte vilkår.

I internasjonale avtaler legges det økende vekt på å regulere landenes bruk av næringsstøtte. EØS-avtalen, WTO-avtalen om subsidier og utjevningsavgifter og avtalen om landbruk i WTO får stadig større betydning for omfanget og utformingen av næringsstøtten. Utforming av en ny avtale for landbruket står sentralt i den pågående forhandlingsrunden i WTO.

All støtte utenom jordbruk og fiskeri skal som hovedregel følge EØS-avtalens statsstøtteregelverk og være godkjent av EFTAs overvåkningsorgan ESA. EØS-avtalen har bestemmelser som begrenser konkurransevridende offentlig støtte med hensyn til hvilke tiltak som kan motta støtte, og støttenivået i hvert prosjekt. ESA vedtar og reviderer retningslinjer på støtteområdet fortløpende. Disse retningslinjene er parallelle med retningslinjene fra Europakommisjonen. Hovedformålet med støttereglene er å sikre at næringslivet stilles overfor forutsigbare konkurranse- og rammevilkår i hele EØS-området. En annet formål er å unngå kappløp mellom EØS-statene om å etablere særfordeler for enkeltnæringer.

I hovedtrekk tillater retningslinjene støtte til å fremme utviklingen i visse områder (regionalstøtte), små og mellomstore bedrifter, FoU og miljøtiltak. Støtten må som hovedregel rette seg mot investeringer eller prosjekter, mens driftsstøtte generelt ikke tillates. Støtte til å dekke transportkostnader tillates likevel i tynt befolkede områder.

ESA vedtok i mai 2001 nye retningslinjer for miljøstøtte, som omfatter også eksisterende unntak fra miljøavgifter. I en formell undersøkelse av den norske el-avgiften, CO2-avgiften og SO2-avgiften, konkluderte ESA med at el-avgiftsfritaket i tiltakssonen for Finnmark og Nord-Troms og for industrien utgjorde ulovlig støtte og skal betales tilbake fra 6. februar 2003, da avgjørelsen om formell undersøkelse ble publisert, til 31. desember 2003. Regjeringen bragte denne saken inn for EFTA-domstolen 1. september 2004. ESA har godkjent el-avgiften slik den er utformet fra 1. juli 2004, med en lav sats for industrien (0,45 øre/kWh) og fritak for energiintensive prosesser.

Den geografisk differensierte arbeidsgiveravgiften ble lagt om fra 1. januar 2004 som følge av krav fra ESA. Ordningen ble vurdert etter gjeldende EØS regelverk. Kommisjonen forbereder nå nye retningslinjer for tillatt regional statsstøtte. Norske myndigheter deltar aktivt i denne prosessen bl.a. med sikte på å oppnå større rom for en generell ordning med regionalt differensiert arbeidsgiveravgift. Kommisjonen legger opp til å vedta de nye retningslinjene i løpet av 2005, og at de vil tre i kraft 1. januar 2007. I foreløpige dokumenter har Kommisjonen foreslått at det i visse tynt befolkede områder skal kunne tillates andre former for driftsstøtte enn transportstøtte for å motvirke nedgang i befolkningen. Norge har spilt inn et forslag til avgrensning av disse områdene som er på linje med det Sverige og Finland har lagt til grunn i sine høringsdokumenter, og som vil kunne omfatte de fire nordligste fylkene i Norge. Det er imidlertid fortsatt en lang prosess før det blir avklart om den indirekte åpningen for differensiert arbeidsgiveravgift i Kommisjonens diskusjonsdokument, vil bli vedtatt.

En midlertidig tilleggsforordning for støtte til skipsbygging ble vedtatt av Ministerrådet i EU og EØS-komiteen i 2002. Vedtaket kom som følge av at EU og Korea i lang tid har diskutert spørsmål knyttet til subsidier og dumping i skipsbyggingsindustrien uten å komme til noen enighet. I oktober 2002 anla Kommisjonen sak mot Korea i WTO. Samtidig åpnet Kommisjonen, med hjemmel i den ovennevnte tilleggsforordningen, for at medlemslandene kunne innføre en kontraktsrelatert støtte på maksimum 6 pst. for containerskip, produkt- og kjemikalietankskip fram til 31. mars 2004. Siden har også LNG-skip blitt inkludert i forordningen. Den midlertidige forordningen har blitt forlenget til 31. mars 2005 eller til en enighet med Korea er oppnådd.

Nye retningslinjer for støtte til henholdsvis skipsbygging og sjøfartsnæringen ble vedtatt av ESA i mars 2004. For skipsbygging er de nye reglene mer lik de generelle statsstøttereglene for næringsvirksomhet som ikke er underlagt egne sektorregelverk. Retningslinjene åpner ikke for løpende kontraktstøtte eller annen driftsstøtte til skipbyggingsindustrien, uten at det setter tilside den midlertidige tilleggsforordningen så lenge den er gjeldende. Krav om notifikasjon av enkelttildelinger til skipsbyggingsindustrien under allerede godkjente ordninger er imidlertid fjernet. Videre er det innført et svakere krav til innovasjonsgrad enn for FoU-prosjekter i det generelle regelverket for støtte til FoU. Anledningen til regional investeringsstøtte er fortsatt begrenset for skipsbyggingsindustrien. Etter de nye retningslinjer for støtte til sjøfartsnæringen er dette den eneste næringen hvor omfattende støtte til løpende drift fortsatt er tillatt i EØS-området.

I sum gir EØS-avtalens statsstøtteregelverk myndighetene betydelige muligheter for bruk av næringsstøtte. Det er imidlertid ikke slik at regelverket definerer et maksimalt tillatt omfang av støtten. Grensene innenfor det gjeldende regelverket definerer først og fremst støtteprosent som andel av støtteberettigede kostnader med hensyn til ulike formål, dvs. støtteintensiteter. Det er heller ikke slik at det ut fra hensyn til en effektiv ressursbruk i det enkelte land er ønskelig å utnytte alle juridiske åpninger for å gi støtte. Statsstøtteregelverket i EU og EØS omfatter i dag 28 land med svært ulik næringsstruktur og utviklingsnivå. Det gjeldende regionalregelverk fastsetter ulike maksimale støttesatser for regioner og land etter indikatorer knyttet til arbeidsløshet, bruttonasjonalprodukt pr. innbygger og befolkningstetthet. Tillatt støtteintensitet vil derfor avhenge av lokalisering mellom ulike land og regioner innenfor land. En nærmere vurdering av norske ordninger for regionalstøtte i forhold til de juridiske grensene innenfor EØS-avtalens statsstøtteregelverk er gitt i NOU 2004: 15 Regional statsstøtte og EØS-reglane.

Innovasjon Norge og Norges forskningsråd har utviklet et omfattende bedriftsrettet virkemiddelapparat. De forskjellige ordningene er forhåndsgodkjent av ESA. Innenfor disse ordningene foreligger det i noen grad muligheter for høyere støttesatser, avhengig av formål og geografisk beliggenhet på foretakene som søker om støtte. SkatteFUNN er et annet eksempel på en støtteordning som er utviklet innenfor statsstøtteregelverket i EØS-avtalen. Her har myndighetene valgt maksimal tillatt fradragssats for større foretak (18 pst. av prosjektkostnaden), mens fradraget på 20 pst. for små og mellomstore foretak er noe lavere enn det maksimalt tillatte. Bruken av SkatteFUNN har likevel overgått det som var lagt til grunn da ordningen ble vedtatt. Særlig fra små og mellomstore foretak har det vært stor tilgang av FoU-prosjekter med skattefradrag.

I EØS-området er nedbyggingen av ikke-tollmessige handelshindre kommet langt. En rapport fra Europakommisjonen i 2002 avdekket imidlertid at det gjenstår vesentlige hindre for handel med tjenester innenfor EU. Kommisjonen la i januar 2004 fram et direktivforslag om tjenester. Målet er å skape et effektivt indre marked for tjenester. Direktivforslaget er EØS-relevant.

8.3 Utvikling i næringsstøtten

En stor del av næringsstøtten har sin bakgrunn i politiske vedtak fra 1970-årene, bl.a. inntektsmålet for jordbruket. Omfanget av budsjettstøtten var på sitt høyeste i 1980-årene, og har deretter blitt gradvis redusert. De siste årene har det imidlertid blitt etablert flere støtteordninger gjennom særordninger i skatte- og avgiftssystemet.

En samlet beregning av næringsstøtte finansiert over budsjettets utgiftsside presenteres årlig i nasjonalbudsjettet. Tabell 8.1 viser budsjettstøtten samlet og fordelt på hovednæringer. Budsjettstøtten som er beregnet, omfatter tilskudd, lån eller garantier gitt på gunstige vilkår, og lavere avkastning på statlig aksjekapital. Utbetalingene fra støtteordninger som i utgangspunktet er tilgjengelige for bedrifter i flere næringer, er så langt som mulig fordelt etter mottakernæring. Innenfor den samlede støtten til industri og privat tjenesteyting, er det oppgitt hvor mye som går til næringsspesifikk støtte for skipsbygging og sjøfart. Disse næringene vil i tillegg i noen grad benytte generelle støtteordninger. Næringsstøtte gjennom fordelaktige skatte- og avgiftsregler for enkelte deler av næringslivet er ikke tatt med i tabellen, men drøftes nedenfor.

I løpet av perioden 1995–2003 er den budsjettmessige næringsstøtten redusert med om lag 25 pst. i faste priser. Målt som andel av bruttonasjonalproduktet har budsjettstøtten falt fra 2,0 pst. i 1995 til 1,1 pst. i 2003. Budsjettstøtten på 17,6 mrd. kroner i 2003 utgjorde 2,5 pst. av totale utgifter over statsbudsjettet.

Det er store forskjeller i hvor stor grad de ulike næringene har tilgang til støtteordningene. Landbruk mottar om lag 70 pst. av den samlede budsjettstøtten. I løpet av de ti siste årene er realverdien av støtten redusert også til landbruket, men i mindre grad enn for den samlede støtten til næringslivet for øvrig. Det meste av den budsjettmessige støtten til landbruket gis over jordbruksavtalen, som forhandles mellom staten og jordbruksorganisasjonene for ett år av gangen.

Ved siden av jordbruket mottar skipsbygging og sjøfart driftsstøtte. Verftene har mottatt kontrakttilskudd for bygging av skip for kontrakter inngått fram til utløpet av 2000. Utbetalingene fra denne ordningen, som fant sted når fartøyene leveres, ble avsluttet i 2004. En ny, mer begrenset støtteordning for deler av skipsbyggingsindustrien ble imidlertid innført i 2003 med hjemmel i EØS-avtalens midlertidige tilleggsregelverk for skipsbyggingsindustrien, jf. nærmere omtale under avsnitt 8.2. En ordning med tilskudd til fergerederiene i utenriksfart som er registrert i Norsk Ordinært Skipsregister (NOR), trådte i kraft fra 1. juli 2002. Fergerederiene får refundert inntektsskatt, trygdeavgift og arbeidsgiveravgift på lønn til mannskap innenfor ordningen. 1 Ordningen ble utvidet til å gjelde også offshorefartøyer i NOR-registeret fra 1. juli 2003. I tillegg gis det refusjon for øvrige fartøygrupper 2 med utbetaling på 9,3 eller 12 pst. av refusjonsberettiget lønn.

Fiskeristøtten ble for en stor del avviklet i første halvdel av 1990-årene. Over budsjettets utgiftsside mottar fiskerinæringen nå mer støtte fra generelle ordninger enn fra ordninger målrettet mot næringen. Hovedavtalen for fiskeriene (fiskeriavtalen) opphørte fra 1. januar 2005.

Støtte som retter seg mot generelle formål og ikke er forbeholdt bestemte næringer, utgjør en relativt liten del av den samlede budsjettstøtten. De mest omfattende områdene for slik horisontal støtte er regionalutvikling og FoU, som utgjorde henholdsvis om lag 1,6 mrd. kroner og om lag 0,5 mrd. kroner i 2003. 3 Næringsstøtten til FoU omfatter statens bidrag bare i prosjekter der næringslivet er en direkte kontraktspartner. Staten finansierer langt mer næringsrettet FoU enn det som inngår i støttetallene. I tillegg kommer grunnbevilgninger og strategiske satsinger som retter seg mot næringsrettet forskning ved institutter, universiteter og høyskoler. Dessuten bidrar skattefradrag til å finansiere en del av bedriftenes FoU-prosjekter, noe som omtales nedenfor.

En betydelig del av næringsstøtten er knyttet til særskilte skatte- og avgiftsregler for enkelte deler av næringslivet. En samlet oversikt over slike skatteutgifter presenteres hvert år i nasjonalbudsjettet. Skatteutgiften er anslått som differansen i forhold til en beskatning i henhold til det alminnelige regelverket for næringsvirksomhet.

Regionalt differensiert arbeidsgiveravgift har vært det mest omfattende av de næringsrettede virkemidlene innenfor distriktspolitikken. Finansdepartementet anslår skatteutgiften som retter seg mot næringsvirksomhet til om lag 4,6 mrd. kroner i 2004. Det er imidlertid fra 2004 innført et nytt regelverk som innebærer at differensieringen bare videreføres innenfor den EØS-hjemlede fribeløpsgrensen 4 , men med en gradvis opptrapping i de sonene som får størst avgiftsøkning (sone 3 og 4). Nullsatsen for arbeidsgiveravgift i Finnmark og Nord-Troms blir likevel opprettholdt, og de differensierte satsene blir også videreført for de deler av fiskeri- og landbrukssektoren som faller utenfor EØS-avtalen. Det er vedtatt at de økte avgiftsinntektene som følge av opptrappingen som helhet vil bli tilbakeført til distriktene gjennom kompensasjonstiltak over statsbudsjettets utgiftsside.

Skattefradrag for næringslivets FoU-prosjekter (SkatteFUNN) ble innført i 2002 for små og mellomstore bedrifter, og utvidet i 2003 til å omfatte alle bedrifter uansett størrelse. SkatteFUNN fungerer som en tilskuddsordning, ved at eventuell fradragsverdi utover skyldig skatt betales ut til bedriften ved skatteoppgjøret. For 2004 er samlet støtte gjennom ordningen anslått til om lag 1,8 mrd. kroner. Bruken av SkatteFUNN har medført at den direkte forskningsstøtten til bedriftene nå er vesentlig større i form av skatteutgifter enn i form av ordinære tilskudd.

Sjøfart er den næringen som mottar mest støtte i form av lavere beskatning enn annet næringsliv. Av størst omfang er den særskilte rederiskatteordningen, som i 2004 innebar en skatteutgift på knapt 1,3 mrd. kroner ifølge Finansdepartementets anslag.

Landbruket har de siste årene også blitt en betydelig mottaker av støtte gjennom redusert beskatning. Fra 2000 er det innført inntektsfradrag ved beskatning av næringsinntekt fra jord og hagebruk. Den samlede skatteutgiften knyttet til særskilte ordninger for landbruket i 2004 er anslått til om lag 1,2 mrd. kroner.

Næringsstøtten kan også gis i form av ordninger som verken kommer fram på statsbudsjettets utgiftsside eller kan regnes som skatteutgifter. Slik støtte kan bestå i skjerming fra utenlandsk konkurranse, konsesjonsregler som begrenser etableringer innenfor en næring, eller annen regulering som gir fordeler til særskilte virksomheter.

Skjermingsstøtten omfatter først og fremst jordbruket og store deler av den jordbruksbaserte næringsmiddelindustrien, mens andre næringer har ingen eller en svært lav tollbeskyttelse. Tollsatsene er til dels meget høye for jordbruksvarer som produseres i Norge, mens det er lav eller ingen toll for jordbruksvarer som ikke produseres her i landet. Den samlede næringsstøtten til jordbruket, inklusiv skjermingsstøtte i forhold til verdensmarkedspriser, er beregnet til om lag 21 mrd. kroner i 2003. Nesten all import av industriprodukter til Norge er nå tollfri. Klær og enkelte andre ferdigsydde tekstiler har imidlertid fortsatt en viss tollbeskyttelse.

8.4 Sammenlikning med andre land

Internasjonale sammenlikninger av næringsstøtte lages bl.a. av Europakommisjonen og for jordbruket av OECD. Det foreligger et relativt godt grunnlag for sammenlikning av jordbruksstøtten med andre land. For den samlede næringsstøtten avviker rapporteringen i EU så vidt mye fra de norske beregningene at det er vanskelig å gjøre sammenlikninger. Det skyldes både forskjeller i metodikk og utvalg, og at Kommisjonen utelater støtte gjennom EUs felles ordninger i sin rapportering. Det aller meste av jordbruksstøtten og en stor del av regionalstøtten i EU kanaliseres gjennom felles ordninger, og denne støtten framkommer ikke i tallene som er basert på nasjonal næringsstøtte.

OECD beregner årlig den samlede jordbruksstøtten i medlemslandene. Beregningene viser at støttenivået til jordbruket i Norge er et av de høyeste blant OECD-landene. For 2003 er den samlede støtten til jordbruket i Norge anslått til 72 pst. av produksjonsverdien. Dette er mer enn dobbelt så høyt som OECD-gjennomsnittet på 32 pst. Bare Sveits hadde en noe høyere støtteandel enn Norge. I EU utgjorde støtten 37 pst. av produksjonsverdien i jordbruket dette året. Et problem ved slike sammenligninger er at OECDs beregninger bare delvis inkluderer skatteutgifter.

Europakommisjonen rapporterer hvert år om bruken av næringsstøtte i EU-landene. 5 De 15 tidligere medlemslandene (EU-15) har siden midten av 1990-årene redusert det totale støttenivået og lagt om støtten mot horisontale formål. Fra 1995 til 2002 er den nasjonale støtten i EU-15 redusert fra EUR 71 mrd. til EUR 49 mrd. Skatteutgifter er inkludert i disse tallene, og utgjorde om lag 27 pst. av den samlede støtten i perioden 2000–2002. Målt som andel av bruttonasjonalproduktet er den samlede næringsstøtten redusert fra 1,0 pst. i 1995 til 0,6 pst. i 2002. Det siste året var 73 pst. av støtten rettet mot horisontale formål.

Utviklingen av næringsstøtten i EU er i samsvar med de politiske målene. EU har uttalte mål om å redusere næringsstøtten som andel av bruttonasjonalproduktet og endre innholdet i retning av horisontale formål. Denne politikken er i hovedsak forankret i Lisboa-erklæringen fra 2000 og Stockholm-erklæringen fra 2001.

Støtte gjennom EUs felles ordninger er som nevnt ikke omfattet av Kommisjonens rapportering. For å sammenlikne med de norske beregningene kan en ta utgangspunkt i EU-landenes budsjettstøtte utenom landbruk, fiskeri og transport, som i perioden 2000–2002 utgjorde i gjennomsnitt om lag EUR 26 mrd. pr. år eller 0,3 pst. av bruttonasjonalproduktet. Dette omfatter det aller meste av budsjettstøtten til industri og privat tjenesteyting i EU-15. De norske beregningene viser for samme periode at budsjettstøtte utenom landbruk og fiskeri tilsvarte om lag 0,3 pst. av bruttonasjonalproduktet. Selv om det er visse forskjeller i metodikk og utvalg i beregningene, gir denne sammenlikningen en indikasjon på at den budsjettmessige støtten i Norge er om lag på nivå med EU-landene overfor industri og privat tjenesteyting.

8.5 Utvalgets vurderinger

Næringsstøtte kan i mange tilfeller medføre konkurransevridninger. Samtidig er det realøkonomiske kostnader knyttet til å finansiere næringsstøtten. Næringsstøtte er ikke et egnet virkemiddel i forhold til generelle kostnadsproblemer i konkurranseutsatt virksomhet, og i slike situasjoner må en vurdere andre tiltak gjennom finans- og pengepolitikken, inntektspolitikken mv. Utgangspunktet for å vurdere næringsstøtte må være at støtten kan begrunnes særskilt, og at det kan oppnås gevinster for samfunnet som overstiger de negative virkningene av næringsstøtten.

Det er i hovedtrekk to forskjellige hensyn som kan begrunne ulike former for næringsstøtte: Markedssvikt eller fordelingshensyn. Fordelingshensyn vil være begrunnet i et politisk ønske om en annen inntekstfordeling enn den som følger av markedsløsningen, f.eks. mellom ulike deler av landet. Markedssvikt foreligger når aktørene hver for seg mangler incentiver til å foreta de produksjons- eller investeringsbeslutninger som samlet gir en mest mulig effektiv bruk av ressursene.

I noen sammenhenger vil en aktivitet i en bedrift føre til positive resultater for andre aktører som bedriften ikke tar fullt ut hensyn til i sine beslutninger, såkalte positive eksterne virkninger . Bruk av næringsstøtte kan begrunnes dersom myndighetene har god informasjon om de grunnleggende årsakene til denne typen virkninger. Støtte til forsknings- og utviklingsarbeid (FoU) har en slik begrunnelse.

Mangel på informasjon kan i noen sammenhenger føre til svikt i markedet for ekstern tilgang på kapital. I kapitalmarkedet vil ofte en ekstern investor eller långiver ha mindre informasjon om bedriftsinterne lønnsomhetsforhold enn ledelsen i bedriften. Investorer og långivere vil i så fall kunne stille høyere krav til avkastning eller renter, eller være tilbakeholdne med i det hele tatt å bidra med egenkapital eller lånefinansiering. Det kan føre til at prosjekter som faktisk ville ha vært lønnsomme, ikke realiseres. Informasjonsproblemet er trolig størst for nyetablerere og for små bedrifter, som ofte i liten grad kan tilby tilstrekkelig pantsikkerhet for sine prosjekter.

Næringsstøtten i Norge er fortsatt høy når en ser de ulike støtteformene i sammenheng, både som andel av statens samlede utgifter og i forhold til støttenivået i andre land. Det medfører konkurransevridning og en belastning for det øvrige næringsliv økonomisk og handelspolitisk.

Utvalgets flertall, medlemmene Akselsen, Flåthen, Karlsen, Kroslid, Myhr og Westhrin, mener at bruken av næringsstøtte må vurderes løpende, bl.a. i forhold til hva andre land gjør. Derfor er det ikke mulig å si hvor det samlede støttenivået bør ligge i årene framover. Det viktige er innretningen av støtten, ikke det samlede nivået.

Utvalgets medlemmer Glad, Antonsen, Asmyhr, Bjerke og Sanner mener at det samlede støttenivået fortsatt bør reduseres, og at frigjorte midler heller bør brukes til å styrke rammevilkårene for næringslivet generelt og nyskaping spesielt. Det vil legge til rette for økt verdiskaping og nyskaping i hele næringslivet.

Sammensetningen av næringsstøtten bør vris mer mot tiltak som har til hensikt å utvikle næringslivets konkurransekraft i internasjonale markeder.

Det aller meste av støtten er næringsspesifikk eller har en distriktspolitisk begrunnelse. Slik støtte bidrar til videreføring av virksomhet som ville være ulønnsom til markedsbaserte vilkår, og til å utsette eller hindre omstillinger som vil være nødvendig med en redusert skjerming av næringen. En relativt liten del av støtten er knyttet til tiltak som har til hensikt å motvirke markedssvikt, som f.eks. å stimulere til økt FoU i næringslivet. Utvalget mener at næringsstøtten i større grad bør rettes inn mot tiltak som har til hensikt å utvikle næringslivets konkurransekraft i internasjonale markeder. Et eksempel på dette er forskningsstøtte som retter seg mot prosjekter i næringslivets regi.

Utvalgets medlemmer Myhr og Westhrin vil påpeke at mye av næringsstøtten i Norge har en distriktspolitisk begrunnelse i likhet med begrunnelsen for næringsstøtte i en rekke andre land. Selv om en del av næringsstøtten bør vris mot tiltak som har til hensikt å utvikle næringslivets konkurransekraft mer generelt, så vil det også i årene framover være behov for å sette inn spesielle tiltak med distriktspolitisk begrunnelse.

Næringsstøtte som er distriktspolitisk begrunnet, bør rettes mest mulig direkte mot de politiske målene og være minst mulig konkurransevridende.

Distriktspolitiske mål vil fortsatt være viktige. Derfor er det grunn til å vurdere om det er mulig å nå de distriktspolitiske målene i større grad med bruk av andre virkemidler som i mindre grad griper inn i ressursbruken i økonomien. I den grad næringsstøtten likevel brukes for å oppnå distriktspolitiske mål, mener utvalget det er viktig å velge støtteformer som retter seg mest mulig direkte mot de politiske målene og er minst mulig konkurransevridende.

Målene for de enkelte tiltakene bør presiseres, og tiltakene jevnlig evalueres for å sikre at målene oppnås til lavest mulige kostnader for samfunnet.

Deler av næringsstøtten kan bidra negativt til den samlede verdiskapingen ved at ressurser bindes opp i mindre lønnsomme anvendelser, og ulike støttetiltak kan i større eller mindre grad være et alternativ til andre virkemidler. Andre deler av næringsstøtten kan bidra til økt verdiskaping, f.eks. støtte som utløser samfunnsøkonomisk lønnsomme forskningsprosjekter eller bidrar til nyetableringer og omstillinger. Utvalget mener det er viktig at målene for de enkelte tiltakene presiseres, og at tiltakene jevnlig evalueres for å sikre at målene oppnås til lavest mulige kostnader for samfunnet.

Offentlig sektor bør effektiviseres, og kvaliteten på de offentlige tjenestene bør bli bedre.

Utvalget vil peke på at offentlig sektor har stor betydning for næringslivets konkurranseevne. Effektivisering og kvalitetsheving i offentlig sektor krever tiltak på mange områder. En grunnleggende forutsetning er en hensiktsmessig forvaltningsstruktur og oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene. Organisasjons- og kompetanseutvikling vil være sentralt i mange offentlige virksomheter. I tillegg til at det fortsatt kan gjøres mye for å videreutvikle offentlig sektor ved hjelp av effektiviseringstiltak, organisasjonsutvikling og kompetanseutvikling, vil det i noen sammenhenger være aktuelt med mer vidtrekkende tiltak. Det kan bl.a. utvikles finansieringssystemer for offentlige virksomheter som belønner økt produksjon og kvaliteten av tjenestene.

Utvalgets medlemmer Akselsen, Flåthenog Westhrin mener at omstilling i offentlig sektor må skje i nært samarbeid med de ansatte og de ansattes organisasjoner. Effektivisering må innebære en bedre bruk av arbeidskraftens kompetanse, og ikke hardere arbeidspress for de ansatte.

Utvalgets medlemmer Glad, Antonsen, Asmyhr, Bjerke og Sanner mener slike tiltak også kan omfatte fristilling av virksomheter og ulike former for konkurransestimulerende tiltak (konkurranseeksponering).