10 Mindretallets oppsummering og konklusjoner

Utvalgets mindretall, bestående av Ida Skard og Harry Veum, tilrår at gjeldende rederiskatteordning legges om til en tonnasjeskattemodell tilsvarende de øvrige europeiske ordningene.

Mindretallet viser til at utvalget i henhold til mandatet «må ta utgangspunkt i Skipsfartsmeldingen og en helhetlig vurdering av skattepolitikken og næringspolitikken, herunder at kapital og arbeidskraft i Norge bør kanaliseres dit de kaster mest av seg». Disse medlemmene viser til at det var bred enighet om hovedmålsettingene i skipsfartsmeldingen da den ble behandlet i Stortinget våren 2004, og har lagt disse målsettingene til grunn.

Disse medlemmer viser til at rederinæringen er en internasjonalt svært mobil næring, og at konkurransedyktige rammebetingelser er avgjørende dersom en ønsker å opprettholde en nasjonalt forankret rederinæring. Dette synet ligger til grunn for EUs skipsfartspolitikk, samt innføringen av særskilte rederiskatteordninger i de fleste skipsfartsnasjonene i Europa. Det sentrale spørsmålet for mindretallet har vært hvorvidt det bør innføres en rederiskatteordning i Norge på linje med de øvrige europeiske skipsfartsnasjonene, eller om det kan sannsynliggjøres samfunnsmessige gevinster ved en omlegging til ordinær beskatning av rederivirksomhet.

Mindretallet kan ikke se at det er sannsynliggjort at det samlet sett kan oppnås samfunnsøkonomiske gevinster ved en omlegging til ordinær beskatning av rederivirksomhet. Blant annet er det grunnlag for å anta at det på makronivå ikke er knapphet på kapital i Norge i dag, slik at rederiinvesteringer ikke fortrenger andre samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter. I Sandmo-utvalget konkluderes det med at det ikke er tilstrekkelig belegg for å hevde at det samlet sett er knapphet på kapital til norsk næringsliv, bortsett fra i tilfeller med markedssvikt. Slike tilfeller må eventuelt løses ved ordninger rettet mot den spesifikke markedssvikten.

Videre viser mindretallet til at det innenfor gjeldende skatteregime er adgang for norske investorer til å foreta rederiinvesteringer uten beskatning i andre land, herunder innenfor EØS-området. Aksjeinntekter (utbytte og gevinster) fra investeringer i andre EØS-land kan mottas skattefritt av norske selskapsaksjonærer. Det er dermed grunn til å tro at strengere beskatning av rederiinvesteringer i Norge enn i andre EØS land vil vri investeringene bort fra Norge. Incentiver til å foreta rederiinvesteringer i andre land foreligger allerede innenfor gjeldende skatteregime for skipsfart i Norge, men vil øke betydelig ved overgang til ordinær beskatning av skipsfart Norge.

For å motvirke skattetilpasning i form av rederiinvesteringer til andre land, kunne man tenke seg økt skattlegging av utenlandsinvesteringer i form av et utvidet anvendelsesområde for reglene om NOKUS-beskatning. Effektene av en slik utvidelse fremstår imidlertid som svært usikre, og er i alle tilfeller ikke tilstrekkelig utredet. Dels er spørsmålet i hvilken grad det prinsipielt sett er ønskelig å NOKUS-beskatte aktiv næringsvirksomhet i andre land på investors hånd i Norge, dels er det betydelig usikkerhet knyttet til om slik skattlegging er forenlig med Norges forpliktelser etter EØS-avtalen og inngåtte skatteavtaler.

Mindretallet legger også til grunn at en politikkomlegging som innebærer en nedbygging av rederinæringen i Norge kan vise seg å være vanskelig å reversere på et senere tidspunkt dersom det skulle være ønskelig. Siden de samfunnsøkonomiske gevinstene av en slik politikk er lite sannsynliggjorte, bør en også av denne grunn være varsom med slike anbefalinger. På kort og mellomlang sikt vil det være fare for betydelige samfunnsmessige omstillingskostnader, særlig i distriktene, knyttet til en nedbygging av rederinæringen i Norge, samtidig som det vil medføre tap av både direkte og indirekte skatteinntekter fra næringen.

Mindretallet viser til at statstøtte til rederivirksomhet i form av lav skatt er et globalt problem som må løses gjennom globale tiltak. Disse medlemmer kan ikke se at det foreligger sannsynliggjorte samfunnsmessige gevinster som tilsier at Norge ensidig skal påta seg belastningen knyttet til å øke skattene på svært mobile skattebaser.

På denne bakgrunn konkluderer mindretallet med at den gjeldende norske rederibeskatningen bør legges om til en tonnasjeskattemodell tilsvarende de øvrige europeiske rederiskattemodellene. Dette innebærer at skattepliktig inntekt fastsettes ut ifra nettotonnasje av skip som omfattes av ordningen, og at det ikke påløper ytterligere beskatning på det utdelende selskapets hånd ved utdeling av utbytte. Utbyttet beskattes hos mottaker etter de ordinære skattereglene for dette. Mindretallet foreslår videre at det settes krav til strategisk og kommersiell drift fra Norge innenfor rammene av EØS-avtalen, samt at flaggkravene i gjeldende rederiskatteordning videreføres.

Mindretallet tar flertallets forslag om en avvikling av sjømannsfradrag, refusjons- og nettolønnsordning til etterretning. Forslagene vil ha virkning for langt flere rederier enn de som omfattes av dagens rederiskatteordning. Virkningene av forslagene er ikke tilstrekkelig utredet, og mindretallet ønsker ikke å konkludere på det foreliggende grunnlag.

Maritime næringers størrelse og betydning

Mindretallet viser til omtalen av totalrentabilitet for utenriks sjøfart i kapittel 2. Totalrentabiliteten for skipsfart avviker ikke vesentlig fra de tall man finner for industrien, mens kapitalavkastningsraten viser noe lavere tall. Utslagene på lønnsomhetsindikatorene har sammenheng med hvordan disse er sammensatt. Vektlegging av ulike lønnsomhetsindikatorer vil avhenge av hva man ønsker å belyse.

Ut fra den bransjemessige inndelingen i nasjonalregnskapet er det vanskelig å tallfeste den samlede maritime sektor i Norge direkte ut fra offisiell statistikk. Den maritime sektorens størrelse er imidlertid søkt kartlagt i flere utredninger, både i Norge, i EU samlet og i enkelte EU-land. Skipsfartens betydning for den øvrige maritime sektoren er bakgrunnen for innføringen av særskilte rederiskatteordninger i flere EU-land.

I Menonrapporten (2005) anslås samlet sysselsetting i maritime sektor i Norge til 90 000, med en verdiskaping på 63 mrd. kroner i 2004. Selv om ikke alle deler av de maritime næringene som er behandlet i rapporten er like relevante sett i forhold til de rederiene som vil være omfattet av en tonnasjeskatteordning, viser rapporten likevel avhengighet i form av kryssløpssammenhenger. Som krevende kunder med blant annet høy maritim kompetanse gir rederiene verdifulle bidrag til utvikling av nye produkter i leverandørindustrien.

Internasjonalt regelverk – rammebetingelser

På skipsfartsområdet er det etablert internasjonale regelverk som regulerer krav til blant annet skip og mannskap. Særlig gjelder dette innen IMO og ILO. Regelverk for markedsadgang og konkurransevilkår for internasjonal skipsfart er under forhandling i WTO. Videre har EU etablert en egen skipsfartspolitikk som blant annet innebærer krav til rask implementering av IMO-/ILO-regelverk i EU, og som gir frihet til å yte tjenester både i internasjonal fart og i innenriksfart. Gjennom EØS-avtalen er også norsk skipsfart underlagt EU-reglene.

Ut fra et ønske om å fjerne konkurransevridende nasjonale tiltak rettet mot næringslivet, har EU innført et generelt forbud mot statsstøtte, som Norge er omfattet av gjennom EØS-avtalen. Skipsfart utgjør et unntak fra dette forbudet. Unntaket er begrunnet i målet om en sikker, effektiv og miljøvennlig skipfart, å fremme innflagging eller gjeninnflagging til EU-registre, å bedre flåtens konkurranssevne på verdensmarkedet og å opprettholde og forbedre den maritime kompetansen innefor EU. Støtten kan ikke overstige det som skulle vært innbetalt i form av skatter fra næringen, uten støtteordninger. Internasjonal skipsfart er i praksis skattlagt svært lavt, samtidig som skattleggingen skjer på basis av nettotonnasjen av skipene. Slik beskatning tilbys både av typiske lavskatteland og av tradisjonelle industriland. EU har gjennom unntaket i statsstøtteregelverket lagt til rette for at skipsfart innenfor EU kan drives som en tilnærmet skattefri næring på samme måte som i land utenfor EU.

Skattepolitikken i andre land, herunder EU-landene, er ikke utformet slik at den tar hensyn til virkninger på norsk virksomhet, og Norge kan tenkes å bli påført fiskale eksternaliteter. Et sentralt spørsmål er om Norge bør ta hensyn til slike forhold ved utformingen av sin skattepolitikk. Dersom man velger å ikke ta hensyn til slike eksternaliteter, kan Norge bli påført ulemper som følge av høyere skatter enn andre land på svært mobile skattebaser. Mindretallet kan ikke se at det foreligger samfunnsøkonomiske gevinster knyttet til en ensidig økning av skattene på skipsfartsvirksomhet i Norge som oppveier for slike ulemper.

Statsstøtte til skipsfart er et globalt fenomen som må løses gjennom globale tiltak.

WTO-regelverket om statsstøtte gjelder foreløpig kun for varer. Forhandlinger om tilsvarende regler for tjenester er igangsatt. En avvikling av statsstøtte til skipsfart må således etter mindretallets vurdering finne sin løsning innenfor rammen av WTO-forhandlingene.

Samfunnsøkonomisk lønnsomhet, verdiskaping og indirekte virkninger

Mindretallet viser til at teoretisk-økonomiske modeller er en viktig rettesnor for innretningen av næringspolitikken. Modellene kan imidlertid være basert på forutsetninger som ikke alltid er i samsvar med de til en hver tid gjeldende nasjonale og internasjonale faktiske og legale rammevilkår. Rammevilkårene kan selvsagt påvirkes/endres, men muligheten for dette er ofte begrenset innen en rimelig tidshorisont.

Videre er det grunn til å utvise varsomhet med å trekke for bastante generelle politikkanbefalinger ut fra ulike teoretiske modeller. Dette gjelder særlig fordi slike politikkanbefalinger kan være vanskelig å reversere senere, dersom konsekvensene av politikken skulle bli annerledes enn forutsatt.

Mindretallet kan ikke se at en omlegging til ordinær beskatning av rederivirksomhet samlet sett vil gi samfunnsøkonomiske gevinster av noen betydning. Mindretallet viser i denne forbindelse til Sandmo-utvalget som konkluderer med at det «ikke er tilstrekkelig belegg for å hevde at det samlet sett er knapphet på kapital til norsk næringsliv». Selv om det på makronivå er tilstrekkelig kapital tilgjengelig, kan det likevel på grunn av markedssvikt være enkelte samfunnsmessige lønnsomme prosjekter som ikke får tilstrekkelig finansiering. Mindretallet forstår Sandmo-utvalget slik at dette eventuelt bør håndteres ved ordninger rettet mot den spesielle markedssvikten, noe også dette mindretallet legger til grunn.

På denne bakgrunn konkluderer mindretallet med at samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter i norsk næringsliv generelt er eller vil bli finansiert, og at rederiinvesteringer ikke fortrenger andre samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter i Norge. Kapital som forventes frigjort fra rederiinvesteringer ved overgang til ordinær beskatning antas derfor hovedsakelig å bli investert i utlandet, snarere enn i alternative realinvesteringer i Norge. Finansplasseringer i utlandet vil gi en begrenset sysselsettingseffekt og begrensede skatteinntekter til Norge.

I tillegg til at de samfunnsøkonomiske gevinstene ved overgang til ordinær beskatning er lite sannsynliggjort, vil mindretallet peke på at en overføring av norsk rederivirksomhet til utlandet kan gi betydelige omstillingskostnader både på kort og mellomlang sikt. Dette vil særlig kunne ramme en del distriktsområder, der andelen maritim sysselsetting er relativt høy. I tillegg vil skatteinntekter fra rederiene forsvinne. Provenyet fra rederibeskattede selskaper utgjorde for inntektsåret 2004 om lag 350 mill. kroner. 1 Dersom økt skattlegging medfører at også eierne av rederiselskapene flytter utenlands, vil også skatt på utbytte, formuesskatt og skatt på forbruk forsvinne.

Mindretallet viser til at mens enkelte studier taler for at det eksisterer klyngeeffekter i maritim sektor, er dette ikke like sannsynliggjort i andre studier. Uansett finnes det betydelige kryssløpssammenhenger mellom rederier og maritime tjeneste- og utstyrsprodusenter. En nedbygging av norsk sjøfartsvirksomhet vil derfor lett kunne få negative virkninger også for øvrige maritime næringer.

Mindretallet viser videre til at utenriks sjøfart utgjør en betydelig del av konkurranseutsatt sektor målt i eksportverdi. Dersom næringen nedbygges, kan det være betydelige reverseringsproblemer knyttet til et eventuelt senere ønske om å bygge opp igjen næringen.

Hensynet til sikker, effektiv og miljøvennlig transport er angitt som en av hovedmålsettingene for EU-kommisjonens statsstøtteregler for sjøtransport. Hensynet til miljøet tilsier at en også vurderer andre virkemidler enn avgifter for å stimulere til miljøvennlig sjøtransport.

Skipsfarten har tradisjonelt hatt stor betydning i beredskapssammenheng. Selv om trusselbildet er endret, er det fortsatt behov for denne type beredskap, både nasjonalt og i NATO-sammenheng. Et stort antall skip med norsk base vil øke effektiviteten i en beredskapssituasjon. Det forhold at skip i utenriks sjøfart kun sjelden besøker norske havner, er uten betydning i denne sammenhengen, da det avgjørende vil være hvorvidt skipene er undergitt norsk kontroll.

Mindretallet legger til grunn at problemstillinger knyttet til kontroll og internprising ikke vil bli redusert ved overgang til ordinær beskatning, på grunn av tilpasninger i form av lokalisering til utlandet. Videre vil en eventuell utvidelse av anvendelsesområdet for NOKUS-beskatning kunne gi økte kontrollproblemer og etterlevelseskostnader for skattytere og ligningsmyndigheter.

Mindretallets forslag til skattemodell

Mindretallet foreslår at det innføres en rederiskattordning i Norge på linje med øvrige europeiske land. Dette innebærer en modell med endelig årlig tonnasjebeskatning basert på nettotonnasjen. Mindretallet foreslår videre at det tonnasjebeskattede selskapet skal kunne drive annen virksomhet enn den som er omfattet av den beregnede tonnasjeskatten. På denne måten vil en også legge til rette for opprydding og forenkling i selskapsstrukturene, samtidig som en unngår restriksjoner på den kommersielle handlefriheten til rederiene. Virksomhet som ikke omfattes av den beregnede tonnasjeskatten, skal i en slik ordning skattlegges ordinært.

Aksjeinntekter, det vil si aksjeutbytte og aksjegevinster, fra selskap underlagt tonnasjebeskatning forutsettes skattlagt på vanlig måte.

Mindretallet foreslår videre å knytte krav til strategisk og kommersiell drift fra Norge til en ny tonnasjeskattmodell. Flaggkravet innenfor gjeldende ordning videreføres i den nye tonnasjeskatteordningen.

Ved innføring av den gjeldende rederiskatteordning i 1996, ble opparbeidede skattekreditter overført til selskaper innenfor den ordningen uten beskatning. Mindretallet foreslår tilsvarende at opparbeidede skattekreditter under gjeldende rederiskatteordning overføres uten skattlegging ved inntreden i den nye tonnasjeskatteordningen, og at det etableres en bindingstid, eksempelvis 10 år, for selskaper omfattet av ordningen. Også rederiselskaper som ikke er omfattet av den gjeldende rederiskatteordningen bør kunne overføre skattekreditter inn i den nye ordningen uten beskatning. Ved uttreden fra ordningen før utløpet av bindingstiden tas en forholdsmessig andel av skattekredittene til beskatning.

10.1 Referanseliste

Independent Enquiry Into a Tonnage Tax, July 1999, A Report by The Lord Alexander of Weedon QC.

Jakobsen, E. W. og E. B. Goldeng (2005): «Maritim verdiskaping – økonomisk analyse av næringens utvikling i perioden 1994-2004.», Menonrapport 5/2005 .

Kapitaltilgang og økonomisk utvikling, rapport fra ekspertgruppe som har vurdert Norges kapitalstyrke, Finansdepartementet, Oslo, juni 2004 (Sandmoutvalget).