6 Prinsipper for næringspolitikk i en liten åpen økonomi

6.1 Skattesystemets hovedoppgaver

Skatter og avgifter er lovpålagte overføringer av midler fra privat til offentlig sektor. Beskatningen blir gjerne tillagt følgende tre funksjoner, se for eksempel NOU 1996: 17 (Bergoutvalget) side 37:

1. En fiskal funksjon: Skatte- og avgiftsinntektene skal finansiere og skape realøkonomisk rom for offentlig sektors virksomhet.

2. En inntektsomfordelende funksjon: Beskatningen skal påvirke inntektsfordelingen, slik at forskjeller i inntekt og velferd mellom personer reduseres.

3. En markedskorrigerende funksjon: Enkelte skattearter kan i visse tilfeller bidrar til bedre ressursutnyttelse gjennom å korrigere for markedssvikt.

Skattesystemet blir også brukt til å fremme andre mål, som å motvirke svingninger i den økonomiske aktiviteten, eller som særskilt støtte til ulike næringer eller grupper av skattytere. Selv om skatte- og avgiftssystemet er tiltenkt mange funksjoner, er hovedoppgaven å finansiere offentlig sektor. De omfattende oppgavene som pålegges offentlig sektor, forklarer hvorfor skatte- og avgiftsnivået som andel av BNP er relativt høyt i Norge.

Beskatningen av norsk næringsvirksomhet bygger på prinsippet om skattemessig likebehandling av ulike næringer, investeringer og spareformer. Slik nøytralitet er viktig for at ressursene skal brukes der de gir høyest mulig samfunnsøkonomisk avkastning. Skattereglene bør også være enkle å forstå og minst mulig kostbare å administrere.

Med næringspolitikk menes politiske tiltak gjennom skattesystemet, direkte overføringer eller andre reguleringer med det formål å påvirke næringsstrukturen og ressursallokeringen i næringsvirksomhet i et land. En slik definisjon gjør nærings­politikk til et vidt begrep.

Gjeldende rederiskatteordning er et næringspolitisk tiltak ved at den påvirker utenriks sjøfart direkte, og annen virksomhet indirekte. Siden rederiskatteordningen gir lavere skatt enn ordinær selskaps­beskatning, fungerer ordningen som næringsstøtte: Den privat­økonomiske lønnsomheten av investeringer i utenriks sjøfart økes relativt til alternative ikke-favoriserte investeringer. Dermed påvirkes ressursbruken og verdi­skapingen i Norge. I dette kapitelet drøftes om næringsstøtte til utenriks sjøfart, herunder den skattemessige favoriseringen, gir en samfunns­økonomisk effektiv ressursbruk.

6.2 Samfunnsøkonomisk begrunnelse for favorisering av enkeltnæringer

En rekke norske og utenlandske utredninger om skattereformer har med solid støtte i internasjonal samfunnsøkonomisk forskning, konkludert med at skattesystemet bør utformes slik at de investeringsprosjekter som har høyest samfunnsøkonomisk lønnsomhet realiseres. Derfor ble det i skattereformen 1992 lagt stor vekt på å utforme et skattesystem basert på likebehandling av skattesubjekter, brede skattegrunnlag, lave satser, nøytralitet og symmetri, se for eksempel Aarbakkegruppen (jf. NOU 1989: 14 Bedrifts- og kapitalbeskatningen – en skisse til reform) avsnitt 1.3. Disse grunnprinsippene støttes og er ytterligere belyst i Bergoutvalget og NOU 2003: 9 (Skaugeutvalget). Skaugeutvalget uttaler på side 57 at skattereformen 1992 har bidratt til at investeringenes bedrifts­økonomiske og samfunnsøkonomiske lønnsomhet i større grad samsvarer, og at dette trolig har bidratt til en markert økning i den gjennomsnittlige avkastningen på realkapitalen i markedsrettet virksomhet i perioden etter skattereformen. 1

Utvalget finner ikke grunn til å gå nærmere gjennom begrunnelsene for anbefalingene som er gitt av de andre utvalgene nevnt over, men vil understreke at premisset for at samfunnsøkonomisk og privatøkonomisk lønnsomhetsrangering skal sammenfalle i uregulerte markeder er at markedene fungerer effektivt. Boks 6.1 illustrerer tapet ved skattefavorisering av en næring i en åpen økonomi med effektive markeder. Eksemplet viser at en investor alltid vil velge investeringer som gir høyest avkast­ning etter skatt, og at skattefavorisering derfor gir en annen sammensetning av investeringene enn den som er mest lønnsom for samfunnet. For øvrig kan et smalere skattegrunnlag og en høyere skattesats for dette skattegrunnlaget i seg selv innebære et effektivitetstap og dermed lavere verdiskaping. Forutsatt at samfunnet har behov for et gitt nivå på skatteinntektene, vil favorisering av enkelte næringer lede til høyere beskatning av andre norske skattytere. Denne ekstrabeskatningen av det gjenværende skatte­grunnlaget er potensielt mer effektivitetsvridende enn annen beskatning.

Når uregulerte markeder ikke fører til den ressursallokeringen som er samfunnsøkonomisk mest lønnsom, foreligger det markedssvikt. Markeds­svikt skyldes ulike typer eksterne virkninger knyttet til forbruk og produksjon, ufullstendig informasjon, imperfekt konkurranse, stordriftsfordeler og kollektive goder. Ved markedssvikt gir ikke markedsprisene de riktige signalene om alternativkostnader ved en bestemt økonomisk aktivitet. 2

En hovedoppgave for næringspolitikken bør være å legge til rette for velfungerende markeder. Det betyr at næringspolitikken bør korrigere ulike former for markedssvikt, og at virkemidlene i størst mulig grad bør rettes mot årsaken til markedssvikt.

Et mye brukt begrep er næringsnøytralitet. Med en næringsnøytral næringspolitikk mener utvalget en politikk innrettet slik at den bidrar til å realisere de investerings­prosjekter som har høyest samfunnsøkonomisk lønnsomhet. I tråd med denne definisjonen vil utvalget påpeke at det er sterkt misvisende å karakterisere en næringsnøytral næringspolitikk som passiv: Den er aktiv ved at den korrigerer markeder, men overlater til velfungerende markeder å avgjøre hvem som er vinnere og tapere i kampen om knappe ressurser. En slik næringspolitikk vil selvsagt påvirke næringsstrukturen siden graden av markedssvikt er ulikt fordelt mellom forskjellige bransjer og næringer. Eksempelvis vil miljøavgifter ramme forurensende næringer, mens støtte til forskning og utvikling (FoU) vil stimulere FoU-intensive næringer mest. Likevel er næringspolitikken likebehandlende og ikke-favoriserende, siden det er markedssviktens omfang og karakter som bestemmer valget og doseringen av virkemidler.

Selv om enkelte markeder ikke er velfungerende, bør man ikke nødvendigvis innføre en politikk med stor grad av offentlig styring (sentraldirigering). En slik politikk har ikke gitt gode resultater i de land som har forsøkt det. Det er kostnader knyttet til offentlige inngrep og reguleringer, og et for stort omfang av inngrep kan lede til styringssvikt. Både teori og empiri indikerer at en markedsstyrt økonomi har vesentlige fordeler fremfor en økonomi med utstrakt bruk av administrative inngrep og reguleringer. Derfor bør det stilles strenge krav til informasjon om markedssvikt før næringspolitiske tiltak og inngrep benyttes. Markedssvikten må være påviselig, og det må sannsynliggjøres at offentlige inngrep fører til en løsning som er vesentlig bedre enn om markedssvikten får eksistere ukorrigert.

Det finnes en rekke næringspolitiske tiltak som favoriserer enkeltnæringer, som for eksempel jordbruksstøtte, samferdselsinvesteringer og differensierte merverdi­avgifts­satser. Noen slike tiltak er rettet mot forhold som er direkte knyttet til markedssvikt, eksempelvis miljøavgifter, og disse tiltakene er konsistente med en nærings­nøytral politikk. Men det finnes også favorisering av enkeltnæringer som kan lede til at investeringsprosjekter som ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomme gjennomføres. Offentlige tiltak må vurderes på bakgrunn av samfunnsøkonomiske kostnader og gevinster. I en slik vurdering kan det ikke vektlegges at det allerede eksisterer selektive tiltak som fører til lavere samlet samfunnsøkonomisk lønnsomhet: Dette er ikke en tilstekkelig god begrunnelse til å innføre nye selektive tiltak som reduserer den samfunnsøkonomiske lønnsomheten. 3

Skal den skattemessige favoriseringen av utenriks sjøfart ha en samfunnsøkonomisk begrunnelse, må næringsstøtten være begrunnet i markedssvikt. Utvalget har diskutert hvilke typer markedsvikt som kan være aktuelle for denne næringen, og har kommet til at de grovt kan deles inn i følgende kategorier:

1. Mekanismer som skaper næringsklynger.

   Aktiviteten i en næring kan øke lønnsomheten i næringen eller i andre næringer gjennom eksternaliteter som ikke fanges opp av markedsmekanismene.

2. Konkurranse mellom land om mobile skattegrunnlag.

   Skattepolitikken i for eksempel EU-landene er ikke utformet slik at den tar hensyn til virkningen den måtte ha på norske bedrifter og næringer. Norge kan på denne måten påføres en fiskal eksternalitet. Et sentralt spørsmål er om Norge kan og bør motvirke effekten av denne eksternaliteten.

3. Makroøkonomisk markedssvikt.

   Forbigående svært høye petroleumsinntekter kan føre til for rask nedbygging av øvrig konkurranseutsatt næringsliv i den forstand at de samfunnsøkonomiske kostnadene knyttet til å bygge opp sektoren igjen kan være store. Spørsmålet er dels om dette er et reelt problem for norsk økonomi, dels om et slikt problem tilsier støtte til utenriks sjøfart fordi den er en valutaskapende næring.

4. Miljø og sikkerhet.

   Det kan være miljø- og sikkerhetsmessige forhold knyttet til sjøfart som ikke tilstrekkelig ivaretas av markedsmekanismene.

5. Kriseberedskap.

   Dersom norsk eierskap til handelsflåten gir bedre kriseberedskap, kan det argumenteres for at det er positive eksterne virkninger knyttet til eierskapet.

Relevansen og betydningen av disse mulige områdene for markedssvikt gjennomgås i avsnittene 6.5 til 6.9. Før dette, undersøkes det hvilke virkninger næringsstøtte har hatt på utenriks sjøfart ved å studere utenriks sjøfart i relasjon til norsk industri i avsnitt 6.3. I avsnitt 6.4 diskuteres innholdet i begrepet «konkurranse­nøytral næringspolitikk». Dette begrepet og den politikken som assosieres med det spiller en betydelig rolle i debatten om næringspolitikken, ikke minst i relasjon til utenriks sjøfart. Spesielt søker avsnitt 6.4 å avklare om en konkurranse­nøytral næringspolitikk er i strid med målet om å realisere de mest samfunns­økonomisk lønnsomme prosjektene og dermed maksimere verdiskapingen i samfunnet. Avsnitt 6.10 gjør rede for administrative kostnader knyttet til en næringsspesifikk beskatning og skattemotivert internprising.

Avsnitt 6.11 gir flertallets vurdering av de argumentene som kan reises for og mot nærings­politisk favorisering av utenriks sjøfart i forhold til en ikke-favoriserende og ikke-diskriminerende næringspolitikk. På bakgrunn av dette konkluderer flertallet om rederiene fortsatt bør gis særlig gunstige skatteregler. Mindretallets oppsummering og konklusjon er gitt i avsnitt 6.12.

6.3 Samfunnsøkonomisk lønnsomhet og verdiskaping

Skattefavorisering av én næring vil øke lønnsomheten etter skatt, og dermed øke investeringsaktiviteten i denne næringen, jf. boks 6.1. Over tid er det rimelig å anta at det investeres så mye at avkastningen etter skatt i den skatte­favoriserte næringen tilsvarer avkastningskravet etter skatt i andre næringer. Det betyr at avkastningen før skatt i den favoriserte næringen presses ned og dermed vil være lavere enn avkastningen før skatt i andre næringer.

I kapittel 2 er lønnsomheten i utenriks sjøfart sammenlignet med lønnsomheten i industrinæringene og næringene i hele Fastlands-Norge. Den gjennom­snittlige årlige kapital­avkastningsraten for perioden 1970–2004 er på bakgrunn av nasjonalregnskapstall anslått til 2,6 prosent i utenriks sjøfart. Dette er vesentlig lavere enn i norsk industri og i næringene i Fastlands-Norge (ekskl. offentlig forvaltning) samlet, hvor tilsvarende rater var henholdsvis 10,7 prosent og 7,9 prosent. Det har vært relativt store fluktuasjoner i kapitalavkastningsratene i perioden, men disse er redusert i årene etter 1990. I perioden 1990–2004 var gjennomsnittlig årlig kapitalavkastningsrate 2,5 prosent i utenriks sjøfart, mens den var 11,8 prosent i industri og 8,7 prosent i Fastlands-Norge (ekskl. offentlig forvaltning). De beregnede nettokapital­avkast­ningsratene tyder på at investeringene i utenriks sjøfart realisert i denne perioden i gjennomsnitt har gitt vesentlig lavere avkastning før skatt enn andre nærings­investeringer.

Sjøfarts­virksomhet har i nesten hele denne perioden vært tilgodesett med ulike skatte­favoriserende ordninger, mens industrien i hovedsak har vært under­lagt ordinær selskapsbeskatning. Ulik eksponering for risiko kan neppe forklare for­skjellen. Den lavere kapitalavkastningen før skatt i utenriks sjøfart relativt til annen næringsvirksomhet er for øvrig også påpekt i Jakobsen (2004) side 17.

Dersom det ikke foreligger markedssvikt i en næring, vil avkastningen før skatt være et godt mål på samfunnsøkonomisk lønnsomhet. I så fall tyder lav avkastning før skatt i utenriks sjøfart på at den lempelige skattleggingen av næringen fører til et samfunnsøkonomisk tap.

6.4 Konkurransenøytralitet

Prinsippet om næringsnøytralitet holdes ofte opp mot prinsippet om konkurransenøytralitet, som to ytterpunkter for næringspolitikken. Skaugeutvalget omtaler på side 113 konkur­ranse­nøytralitet som «noe som i praksis synes å innebære at ramme­betingelsene for hver enkelt næring bør tilsvare (de beste) rammebetingelsene for de samme næringene i «land det er naturlig å sammenligne seg med». Skaugeutvalget pekte på at konkurransenøytralitet i sin ytterste konsekvens vil innebære at man gir avkall på nasjonal skattepolitikk og lar skattereglene dikteres av skatteregler i utlandet. NOU 2005: 4 (Industriutvalget) uttaler på side 21 at man som hovedregel bør unngå å forskjells­behandle enkeltbedrifter og næringer, og viser til at det er mange eksempler på at selektive støtteordninger har utsatt nødvendige omstillinger. Likevel mener industriutvalget at man «i konkrete saker må være villig til å vurdere om Norge skal svare på tiltak som benyttes i aktuelle konkurrentland». Industriutvalget åpner altså for konkurransenøytralitet i enkelttilfeller, men at det må kunne godtgjøres at eventuelle selektive tiltak gir et samfunnsøkonomisk bedre resultat enn man kan oppnå med generelle tiltak.

EØS-avtalens forbud mot statsstøtte gjelder i utgangspunktet for alle næringer som er omfattet av EØS-avtalen, og omfatter enhver form for støtte, herunder lempeligere skatteregler enn andre næringer. Imidlertid er det gitt unntak for statsstøtte til sjøtran­sportsektoren, herunder utenriks sjøfart, jf. omtalen i kapittel 3. Konkur­ranse­nøytralitet for alle næringer kan raskt komme i konflikt med EØS-regelverkets forbud mot statsstøtte, for eksempel om man velger å sammenligne rammevilkårene i Norge med land utenfor Europa, eller dersom man velger ulike land som sammenlignings­grunnlag for ulike næringer.

Hvis man skal bruke konkurransenøytralitet som et generelt prinsipp for nærings­politikken, er det nødvendig å konkretisere begrepet «en konkurransenøytral nærings­politikk». En slik konkretisering innebærer blant annet å besvare følgende spørsmål:

1. Skal utlandets valg av rammevilkår bestemme norsk næringspolitikk selv i tilfeller der det gir en mindre effektiv samfunnsøkonomisk ressursbruk?

   Dette spørsmålet går rett i kjernen av den næringspolitiske debatten. Rendyrket konkurransenøytralitet innebærer at man svarer ja på et slikt spørsmål, og at politisk bestemte rammevilkår i Norge følger rammevilkårene i andre land. Hvis dette fører til at én næring favoriseres og at dette ikke kan begrunnes ut fra målet om å realisere de mest samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjektene, vil politikken redusere den samlede verdiskapingen, jf. avsnitt 6.2. Et eksempel på dette er at Norge ikke innfører grønne skatter rettet mot lokal forurensning fordi andre land ikke gjør det. Lokal forurensing er imidlertid et lokalt problem som også må løses lokalt, det vil si på nasjonalt plan uten hensyn til hva andre land foretar seg. Ut fra samfunnsøkonomiske hensyn burde man derfor innføre grønne skatter for å begrense lokal forurensing uavhengig av hva andre land foretar seg. På denne måten konfronteres forurenseren med miljø­kost­nadene knyttet til virksomheten.

2. Skal likhet i rammebetingelser gjelde hvert enkelt element i rammebetingelsene, eller er det den samlede effekten av politikken på lønnsomhet som er avgjørende? Sammenligning av utvalgte elementer i en samlet politikk kan gi et misvisende bilde av politikkens samlede effekt på lønnsomheten i ulike næringer. Samtidig er en vurdering av de samlede virkningene i praksis meget krevende å foreta, selv for ett enkelt land. 4 Gode og regelmessig oppdaterte internasjonale sammenligninger er i praksis umulig å fremskaffe. 5 For øvrig vil det nesten alltid være mulig å finne forskjeller mellom land på enkeltområder. Det skaper stort spillerom for særinteresser og bidrar til uoversiktlighet, ustabilitet og mer administrasjon.

3. Hvilke andre land skal norsk næringspolitikk sammenligne seg med?

   Hver enkelt næring vil svare sine konkurrentland på dette spørsmålet. Industri­utvalget mener Vest-Europa er det riktige sammenligningsgrunnlaget, siden disse landene i dag omfatter Norges viktigste handelspartnere. Et annet alternativ er EU-landene, siden EU definerer mye av mulighetsområdet for økonomisk politikk. De internasjonale handelsstrømmene og lokaliseringsincentivene er i rask endring, og verken «konkurrentland» eller «viktige handelspartnere» er konstante begreper. Regelverket i de landene man velger å sammenligne seg med vil også utvikle seg. Stadige endringer i norske rammevilkår som følge av endringer i ett eller flere andre land kan lett komme i konflikt med hensynet til stabile rammevilkår.

4. Hvilken næringsinndeling skal benyttes i kartleggingen og utformingen av rammebetingelser?

   I prinsippet vil de fleste virksomheter ønske å tilhøre en næring med særlig gunstige rammevilkår. Dette gir rom for opportunistisk oppførsel og lobbyisme. I tillegg er det også en vanskelig oppgave å trekke opp absolutte retningslinjer for kate­gori­sering av næringer. Skal man for eksempel ta utgangspunkt i industrien som helhet eller hver enkelt industrigren når sammenligningen av rammevilkår med utlandet gjennomføres? Enkeltelementer i rammevilkårene kan ha svært ulik betydning for ulike næringsgrupper. Eksempelvis vil gunstige kraftkontrakter være langt viktigere for metallindustriens lønnsomhet enn for lønnsomheten i hele industrien sett under ett.

5. Skal næringspolitikken kompensere for forskjeller i lønnsomhet som ikke skyldes rammebetingelser fastlagt gjennom politikk?

   Et tungtveiende argument mot en isolert sammenligning av politisk bestemte ramme­vilkår er at mange viktige rammebetingelser ikke bestemmes av politikk. For de fleste bedrifter vil også forhold som produktivitet, lønn, markedsadgang, markedsnærhet samt priser på produkter og innsatsfaktorer være avgjørende for lønnsom­heten. 6 Hovedårsaken til at såkalte lavkostland, som for eksempel Kina, har lavere produksjons­kostnader enn de fleste andre land, er ikke en spesiell nærings­politikk eller særlig gunstige skatteregler. Forklaringen er at lønningene er lave i forhold til produktiviteten.

I utgangspunktet har ingen av de fem hovedspørsmålene noen enkle svar. Snarere viser de at problemstillingene knyttet til konkurransenøytralitet er komplekse og at en slik politikk er vanskelig å operasjonalisere og forsvare. Forsøk på å besvare spørsmålene avdekker store svakheter ved den prinsipielle begrunnelsen for en konkurransenøytral politikk. Siden politikken ikke springer ut av en ambisjon om å realisere de prosjekter som har høyest samfunns­økonomisk lønnsomhet, kan den føre til en mindre effektiv samfunnsøkonomisk ressursbruk. Selv om det tilfeldigvis skulle være slik at en konkurransenøytral politikk innebar bruk av et tiltak som korrigerer markedssvikt og dermed fører til at avviket mellom bedrifts- og samfunnsøkonomisk lønnsomhet blir mindre, vil en slik politikk per definisjon overlate til andre lands myndigheter å dosere tiltaket. Det vil normalt skje uten hensyn til betydningen av markedssviktens omfang og virkning i det aktuelle norske markedet. En konkur­ranse­nøytral politikk fratar altså nasjonen selvråderett i sentrale deler av nærings- og skattepolitikken. Det samfunnsøkonomiske tapet knyttet til en konkurransenøytral politikk vil dessuten forsterkes ved at den skaper avskjermingsproblemer mot andre næringer, og ikke gir den stabilitet og forutsig­barhet som kreves av et skattesystem.

Videre vil en konkurransenøytral politikk kunne stimulere til økt lobby­virksomhet. I dette ligger det at de private aktørene bruker tid og ressurser på å påvirke utformingen av næringspolitikken, noe som går på bekostning av å drive verdiskapende virksomhet. Lobbyvirksomhet kan være skadelig både for den enkelte næring som mottar støtte og økonomien som helhet. Kostnadene knyttet til lobbyvirksomhet kan overstige verdien av den direkte næringsstøtten, se Johansen (1979). I et internasjonalt miljø som baserer sin næringspolitikk på konkurransenøytralitet, vil incentivene til å drive lobby­virksomhet øke vesentlig. Årsaken til dette er at dersom lobbyister får gjen­nom­slag for sitt syn i ett enkelt land, vil det få konsekvenser for alle andre land som sammenligner sine egne politisk bestemte rammevilkår med dette landet. Dette øker også det samfunnsøkonomiske tapet knyttet til en konkurransenøytral politikk. Empirisk økonomisk forskning viser for øvrig at land med store naturressurser er mer utsatt for lobbyvirksomhet og styringssvikt enn land med dårligere ressursgrunnlag, jf. Sandmoutvalget (se avsnitt 5.4, side 19), Gelb mfl. (1988) og Stevens (2003). Dette tilsier at norsk økonomi kan være spesielt utsatt for lobbyvirksomhet.

6.5 Næringsklynger

6.5.1 Klyngeskapende mekanismer

I skipsfartsmeldingen fremholdes det at rederiene i Norge utgjør « kjernen i det norske maritime miljøet, særlig ved å være internasjonalt krevende kunder overfor andre deler av klyngen», jf. St.meld. nr. 31 (2003–2004) side 36. Slik begrepet «det norske maritime miljøet» er brukt her kan det forstås som at det eksisterer en næringsklynge innenfor de maritime næringene. Næringsklynger kan defineres som stordriftsfordeler på næringsnivå, altså stordriftsfordeler som kan realiseres selv om ikke all produksjon foregår i én og samme bedrift. Enhetskostnadene for hver enkelt bedrift i klyngen vil være lavere jo større den samlede produksjonen i klyngen er. Her har man altså å gjøre med en eksternalitet, og de klyngeskapende mekanismene er positive eksternaliteter som ikke fanges opp av markedet. De klyngeskapende effektene er kvalitativt forskjellig fra ringvirkninger, for eksempel at nyetableringer i én næring øker omfanget av varekryssløp, det vil si gjensidige leveranser av varer mellom bedriftene. Slike ringvirkninger representerer ingen eksternalitet, og berettiger uansett ikke spesielle næringspolitiske inngrep.

De klyngeskapende mekanismene er enten rene eksternaliteter eller pekuniære ekster­naliteter. Rene eksternaliteter er direkte virkninger mellom bedrifter, som for eksempel kunnskaps­overføringer mellom rederier. Man kan tenke seg at de ansatte i rederier som er lokalisert samme sted møtes oftere på fritiden, på bransjetreff eller lignende, og at det tillater uformell kunnskapsflyt mellom rederiene som øker den samlede lønnsomheten i alle rederiene sett under ett. De pekuniære eksternalitetene virker gjennom markedene bedriftene opererer i. For eksempel kan bedriftene i en næring få lavere kostnader ved å lokalisere seg i et område der tilgangen på innsatsvarer er god. Samtidig blir produksjonen av innsatsvarer mer lønnsom jo flere kjøpere det finnes i nærheten. Dette innebærer at antall produsenter av innsatsvarer blir større jo flere bedrifter som bruker innsatsvarene det er i området. På den måten kan etablering av bedrifter føre til at kostnadene for alle bedriftene blir lavere (se Bergoutvalget side 29). Et annet eksempel er stordriftsfordeler på innsatsvarenivå. Gjennom å generere et stort lokalt marked for innsatsvarer kan tilbyderne av innsatsvarer gjøre nytte av stordriftsfordeler, i tillegg til at man kan få et mer effektivt marked for innsatsvarer på grunn av økt konkurranse ved økt volum.

6.5.2 Empiri om sjøfartsvirksomhet og næringsklynger

Det er begrenset empirisk informasjon om hvorvidt utenriks sjøfart er del av en nærings­klynge. Midelfart og Steen (1999, 2001) er empiriske studier som forsøker å verifisere om det eksisterer eksternaliteter og dermed klynger i norsk maritim sektor. Disse to studiene konkluderer med at det er svært svake (om noen) klyngemekanismer i maritim sektor, og at disse klyngemekanismene er knyttet til verftsindustri med underleverandører snarere enn til sammenhengen mellom utenriks sjøfart og andre deler av maritim sektor. Studiene indikerer imidlertid at man skal være varsom med å benytte næringsklynger som argument for skattefavorisering av utenriks sjøfart.

Reve og Jakobsen (2001) hevder at den norske maritime næringsklyngen, som i hovedsak omfatter verft og rederier, oppfyller kriteriene for å være en sterk næringsklynge. 7 Videre hevder de at det er behov for en fortsatt målrettet næringsklyngepolitikk, med sikte på å styrke klynge­mekanismene, som innovasjonstakt og samarbeid på tvers av rederier. Dessuten hevder de at det er viktig at man beholder de gunstige økonomiske ramme­betingelsene. Det siste er ikke særskilt begrunnet, men må forstås som begrunnet ut fra næringsklyngens antatte styrke, som angivelig indikerer et sterkt vekstpotensiale.

6.5.3 Politikkanbefalinger fra tidligere utvalg

Både pekuniære og rene eksternaliteter i næringsklynger innebærer markedssvikt, og kan derfor begrunne særlig næringspolitikk. Gitt at det er urealiserte stordrifts­fordeler forbundet med geografisk samlokalisering av en næring, bidrar det positivt til landets realinntekt at næringen samlokaliseres. Fordi næringsklynger er forbundet med positive eksternaliteter, kan det samlede aktivitetsnivået i en klynge ende opp på et lavere nivå enn hva som er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Markeds­svikten kan imidlertid elimineres dersom bedriftene i klyngen selv klarer å samordne seg slik at de tar hensyn til eksternaliteten. Det betyr at hvis næringsklynger skal ha behov for særlige næringspolitiske tiltak, må det både sannsynlig­gjøres at det eksisterer klyngeskapende mekanismer og at det samtidig er koordinerings­svikt internt i næringen. Det er ikke opplagt hvordan bedriftene skal lykkes i en slik koordinering, men det er heller ikke opplagt at myndighetene vil klare det.

Økt økonomisk integrasjon kan gi opphav til sterkere økonomisk spesialisering. For eksempel kan en internasjonal næring der produksjonen foregår i to næringsklynger på grunn av handels­hindre, bli en ustabil likevekt. En liten økning i produksjonen i den ene av klyngene vil kunne gi et skred, der det blir stadig mer lønnsomt å relokalisere fra den klyngen i det ene landet til klyngen i det andre landet. I den nye likevekten vil det bare være én næringsklynge, og all produksjon vil være flyttet til denne ene klyngen. Dette gjelder selv om ingen av klyngene i utgangspunktet hadde et produksjonsmessig fortrinn fremfor den andre. I en situasjon der to eller flere land konkurrerer om å tiltrekke seg en næringsklynge vil den optimale politikken for å vinne konkurransen om klyngen, bestå i å redusere selskaps- og næringsbeskatningen for klyngen.

Dersom en næringsklynge allerede er etablert i et land blir det mer kostbart for hver enkelt bedrift i klyngen å flytte ut av klyngen, fordi den mister den positive effekten klyngeeksternaliteten har på lønnsomheten. Bedriftene i en stabil næringsklynge blir på denne måten mindre mobile enn bedrifter utenfor en næringsklynge. Bedrifter i næringsklynger kan derfor i prinsippet skattlegges noe hardere enn annen nærings­virksomhet, uten at det har negative effektivitetsvirkninger.

Bergoutvalget redegjorde for klyngeskapende mekanismer og hvilken relevans disse har for næringspolitikken, jf. kapittel 5. 8 Bergo­utvalget mener det er to tungtveiende grunner mot særlig lempelig skattemessig behandling av næringsklynger. Den første er faren for manipulasjon og incentivene en slik politikk vil gi næringer til å iverksette tiltak slik at de fremstår som en næringsklynge (herunder lobbyvirksomhet). Den samfunns­økonomiske kostnaden ved slike tiltak kan bli høy, og den grunnleggende årsaken er at det i praksis er umulig for myndighetene å skaffe den nødvendige informasjonen for å etterprøve om det faktisk foreligger klyngeeffekter eller ikke, jf. Bergoutvalget side 56. I prinsippet kan derfor alle næringer hevde at de er klyngenæringer. Det er følgelig en betydelig risiko for at samfunnet alt i alt kommer dårligere ut sammen­lignet med at myndighetene ikke iverksetter særlige tiltak rettet mot antatte næringsklynger. Den andre årsaken til å ikke iverksette næringspolitiske støttetiltak rettet mot miljøer som hevder de er næringsklynger, er den asymmetrien som finnes mellom eksister­ende og potensielle næringsklynger. Representanter for potensielle næringsklynger og «ufødte næringer» vil være få og svake sammenlignet med press­grupper fra etablerte, antatte næringsklynger. En klyngestimulerende politikk kan dermed lett bli strukturbevarende og fortrenge ny virksomhet.

Bergoutvalget frarår altså særlig skattemessig behandling av næringsklynger. Dette medfører implisitt at man også bør være forsiktig med å skattlegge etablerte, stabile næringsklynger hardere enn annen næringsvirksomhet. Dette kan begrunnes med at det er informasjonsproblemer knyttet til hvor stor lokaliserings­renten er i en etablert, stabil næringsklynge, og dermed stor usikkerhet knyttet til når forhøyet skattlegging fører til at næringsklyngen blir ustabil og flytter.

Skaugeutvalget støtter Bergoutvalgets konklusjon om at eventuelle klyngeeffekter ikke tilsier at en bør gå bort fra prinsippet om næringsnøytralitet i beskatningen. I Skaugeutvalgets begrunnelse vises det både til mangelfull informasjon om eksistensen av næringsklynger og kostnader knyttet til lobbyvirksomhet. Videre påpeker Skaugeutvalget at analyser viser at kostnadene ved å delta i en form for internasjonal konkurranse om å tiltrekke seg nye næringsklynger, lett vil kunne overstige den økningen i verdiskaping som etableringen av slike nye klynger vil gi. Kostnadene ved å holde på etablerte, men internasjonalt mobile, næringsklynger vil imidlertid normalt være lavere, da tilstedeværelse av klyngen i seg selv gir et konkurransefortrinn.

Flertallet mener at Skaugeutvalgets konklusjon om at utenriks sjøfart fortsatt skal skattefavoriseres strider mot den sterke argumentasjonen som føres mot at utenriks sjøfart (eller andre næringer) skal skattefavoriseres. I Skaugeutvalgets utredning gjøres det meget klart at skattefavorisering kun kan begrunnes dersom det foreligger markedssvikt. Flertallet tolker Skaugeutvalget slik at de likevel begrunner en videreføring av skattefavoriseringen av utenriks sjøfart med at sannsynligheten for at andre land avvikler sine ordninger i nær fremtid er til stede. Det vil da være uheldig om norske rederier flytter ut i mellomtiden. Det er ikke sannsynliggjort at EU eller andre land i nær fremtid skal avvikle sine ordninger, og utvalget kjenner heller ikke til at det foreligger planer om å avvikle mulighetene for statstøtte til sjøtransportsektoren.

Politikkanbefalingene fra økonomisk geografi er foreløpig få. Fremstående forskere innenfor økonomisk geografi advarer mot å trekke konklusjoner for tidlig fra et umodent forsknings­felt. I Fujita, Krugman og Venables (2001) heter det på side 349:

«In the previous history of attempts to bring increasing returns into economics, most notably in the case of the new trade theory, there was something of a rush on the part of outsiders to hijack the new theories on behalf of interventionist policies. It later became apparent that this was premature: the policy implications of the new ideas were far more subtle in practice than the crude neomercantilism on whose behalf they were invoked. There will surely be important policy implications from the new economic geography, but we want the field on a solid theoretical and empirical footing before it begins speculating about potential interventions.»

Sitatet innebærer at det er for tidlig å bruke teoriene om markedssvikt knyttet til nærings­klynger som grunnlag for økonomisk politikk. Det innebærer også at man skal være spesielt på vakt for utredningsprosjekter og lignende som er finansiert av grupper av næringsdrivende eller andre lobbygrupper som for eksempel konkluderer med at én eller flere næringer er del av en spesielt viktig næringsklynge og at dette berettiger selektiv næringsstøtte.

6.6 Skattelegging og mobile skattegrunnlag

Frie kapitalbevegelser mellom land og muligheten for konkurranse mellom land om mobile skattegrunnlag har ført til økt oppmerksomhet rundt skattleggingen av internasjonalt mobil kapital. Kapital kan deles inn i finansinvesteringer og bedrifters investeringer i realkapital. Finansinvesteringer anses for å være svært mobile internasjonalt, mens realkapital er mobil i varierende grad avhengig av flyttekostnader etc. For den enkelte bedrift vil investeringsbeslutninger ofte ha sammenheng med behov for å fornye eller øke produksjonskapasiteten. Bedrifter med nedslitte produksjonsanlegg er i prinsippet mer mobile internasjonalt enn bedrifter som nettopp har investert i nye anlegg. Dette illustrerer at skillet mellom ulike næringers mobilitetsgrad avhenger av tidsaspektet. På lengre sikt kan man betrakte all realkapital som finanskapital. Selv næringer som oppfattes som immobile kan over tid flytte sin realkapital ved å la den slites ned, og heller foreta nyinvesteringer i andre land. Selv i situasjoner hvor investeringer er knyttet til stedbundne naturressurser finnes det ofte alternativer som gjør at bedrifter på sikt, enten kan reinvestere eller å flytte produksjonen.

Et selskap som skal foreta en investering, kan i de fleste tilfeller velge mellom å investere hjemme eller i utlandet. Bedriften må også velge hvilket omfang investeringen skal ha. En bedrift som har som mål å maksimere sitt overskudd, vil ønske å etablere seg i det landet som gir størst overskudd etter skatt. Hvis overskudd før skatt er det samme i alle land, vil lokalisering avgjøres av hvilket land som har den laveste gjennomsnittsskatten. Gjennomsnittsskatten vil avhenge av skattereglene, herunder de nominelle skattesatsene, avskrivningssatser, mulighetene for fremføring av tap etc.

6.6.1 Skattekonkurranse

Dersom land konkurrerer om å tiltrekke seg mobile bedrifter og næringer, kan det føre til at skatten på mobile skattegrunnlag bys ned. Dette fenomenet kalles gjerne for skattekonkurranse. Alt annet likt fører skattekonkurranse til lavere skatteinntekter for landene som deltar i konkurransen. 9 Årsaken til dette er at skatten på mobile skatte­grunnlag blir for lav fordi hvert enkelt land ikke tar hensyn til hvordan egen skatte­politikk påvirker andre lands skattegrunnlag og skatteinntekter. På denne måten representerer skattekonkurranse en fiskal eksternalitet. Dersom det enkelte land hadde tatt hensyn til eksternaliteten, ville skattene blitt satt høyere. 10

Dreyer Lassen og Sørensen (2002) finner indikasjoner på skattekonkurranse blant europeiske land i skattleggingen av visse typer arbeidskraft og i rederinæringen. Dette trekker i retning av at den norske rederiskatteordningen er et ledd i en pågående internasjonal skattekonkurranse. Det blir da et spørsmål om norske myndigheter kan og bør motvirke effekten av denne eksternaliteten. Internasjonal skattekonkurranse er ikke markedssvikt i en næring, men markedssvikt som følge av nasjonal politikk. Den beste måten å korrigere for denne typen markeds­svikt, er å harmonisere eller koordinere nasjonale skattenivåer gjennom over­nasjonale organisasjoner. Dette er reflektert blant annet i multilaterale initiativer fra OECD og EU på 1990-tallet, hvor hensikten har vært å begrense skatte­konkurranse i bedriftsbeskatningen, se for eksempel European Commission (1997) og OECD (1998).

Dersom markedssvikten ved skattekonkurranse skal korrigeres av norsk nærings­politikk, bør politikken rettes mot å få andre land, og da spesielt EU, til å heve sine skattesatser gjennom politisk påvirkning. EUs retningslinjer for statsstøtte til sjøtransportsektoren er et unntaksregime som bryter med helheten i EUs næringspolitikk og med EUs generelle holdning til statsstøtte.

6.6.2 Skattelegging av kapital i en åpen ­økonomi

Et hovedspørsmål i utvalgets mandat er om man skal ha lavere skatt på kapital­avkastningen i utenriks sjøfart enn på annen kapital i Norge. Mer generelt er dette et spørsmål om kapitalbeskatningen skal differensieres etter hvor internasjonalt mobilt et skattegrunnlag er, og hvor følsom lokaliseringsbeslutningen er for endringer i skattenivået.

Vridende beskatning av innsatsfaktorer fører til et velferdstap for samfunnet, fordi skattene får bedriftene til å tilpasse seg på en annen måte enn det de ellers ville gjort, jf. for eksempel Diamond og Miirlees (1971). Det at skattesystemet ikke fungerer nøytralt fører til at verdien av ulike innsatsfaktorers produktivitet på marginen (grenseproduktivitet) kan bli ulik mellom næringer og dermed at det investeres for mye i prosjekter med lav samfunnsøkonomisk avkastning. Skattesystemet bør derfor i minst mulig grad påvirke bedriftenes faktorbruk. En følge av dette er at innsatsfaktorer som er lite skattesensitive er mer egnede skatteobjekter enn innsatsfaktorer som er svært skattesensitive. Denne innsikten har spesiell relevans i velfungerende markeder.

Et land som skattlegger mobile innsatsfaktorer (som kapital) høyt kan risikere at bedriftene flytter sin kapital til utlandet hvis beskatningen der er lempeligere. Slik skattemotivert kapitalflukt representerer et effektivitetstap dersom kapitalens produktivitet før skatt er høyere hjemme enn ute. I utformingen av skattepolitikken bør en bestrebe seg på å minimere slike effektivitetstap. En vanlig antakelse er at internasjonalt mobile innsatsfaktorer er mer skattesensitive enn innsatsfaktorer som i liten grad er mobile. Derfor vil effektivitetstapet (for gitt skatteinntekt) være lavere hvis mobile innsatsfaktorer skattlegges lempeligere.

Ulike typer realkapital kan ha ulik mobilitet på kort og mellomlang sikt. På lang sikt vil imidlertid all mobil kapital være slitt ned. Når denne skal reinvesteres vil den i praksis være like mobil som finanskapital. I et langsiktig perspektiv må derfor all realkapital anses som like mobil og grunnlaget for å differensiere beskatningen etter kapitalmobilitet faller bort.

Et kortsiktig perspektiv på kapitalmobilitet kan imidlertid tale for at skatte­politikken bør differensieres etter forskjeller i mobilitet. Det er flere årsaker til at man ikke anbefaler slik differensiering i praksis. For det første kan skattefavorisering av næringer som man antar er mobile på kort sikt, føre til at det på lang sikt investeres for mye i disse næringene og for lite i næringer som fremstår som mindre mobile. På sikt kan dermed avkastningen i slike næringer før skatt nærme seg avkastningen etter skatt i andre næringer. Den kortsiktige gevinsten av skattefavoriseringen kan da bli oppveid av det langsiktige tapet som følger av overinvestering.

For det andre vil myndighetene aldri ha perfekt informasjon om næringers mobilitet. Ulik skattlegging av næringer vil derfor måtte basere seg på forhold som den enkelte bedrift og næring kan påvirke. For en næring kan det lønne seg å bruke ressurser på å fremstille seg som mer mobil enn den virkelig er, hvis lettelsene i beskatning kompenserer for kostnadene knyttet til slike tilpasninger. For samfunnet representerer slike aktiviteter et rent tap siden de ikke er knyttet til produktiv virksomhet. For det tredje vil skattelette føre til høyere skatter på andre mindre mobile aktiviteter, og dette øker kostnadene knyttet til å skattlegge disse næringene. 11 For det fjerde er det ofte administrative kostnader og avgrensningsproblemer knyttet til å håndheve differensiert beskatning. Disse kostnadene er ofte stigende med omfanget av differensieringen.

Diskusjonen over viser at myndighetene står overfor et dilemma i skatte­politikken når næringslivet har mer informasjon om egen mobilitet enn myndighetene. En respons som kan være optimal fra myndighetenes side, er å føre en politikk som reduserer den privatøkonomiske lønnsomheten en næring har av å fremstille seg som mer mobil enn den egentlig er. Det kan gjøres ved å skattlegge den mest mobile næringen høyere enn hva som ellers ville vært optimalt. En slik politikk vil gjøre det mindre attraktivt for andre næringer å investere i mobilitet av skattemessige årsaker, og vil øke skattepotensialet i næringer som er mindre mobile.

En rekke empiriske studier har forsøkt å verifisere om det eksisterer konkurranse om mobile skattegrunnlag og i hvilken grad dette har slått ut i skattepolitikken. Et generelt trekk ved skattereformene i OECD-landene de siste 20 år er at skattleggingen av kapital har blitt lempeligere, mens skatten på arbeids­kraft har økt. 12 Slikt sett kan man si at skattesystemene differensierer beskatningen. Imidlertid har beveggrunnen for den mer lempelige skattleggingen av kapital i mange land ikke vært mobilitets­hensyn, men andre forhold. For eksempel var skattereformen i Norge i 1992, hvor skattsatsen på kapital ble redusert fra ca. 50 prosent til 28 prosent, ikke motivert ut i fra mobilitets­hensyn, men ønsket om et skattesystem som realiserte de investeringer som var samfunnsøkonomisk mest lønnsomme.

I de senere år har problemstillingen knyttet til internasjonal konkurranse om mobile skattegrunnlag blitt aktualisert, i og med den store veksten i bedrifters investeringer i utlandet. Reduksjonen i både nominelle og effektive skattesatser er illustrerende for utviklingen. I 1985 var gjennomsnittlig kapitalskattesats blant OECD-landene 51,1 prosent, mens den i 1999 hadde falt til 38,1 prosent. 13 I 2005 hadde gjennomsnittet falt ytterligere til 29 prosent. Samtidig viser studier for et utvalg av OECD-land at den effektive gjennomsnitts­skatten har sunket i perioden 1983–2000. 14 Det er den effektive gjennomsnittsskatten som har betydning for hvor attraktivt et land er for direkteinvesteringer. Gjennomgående reduksjoner i denne skatten er en indikasjon på skjerpet konkurranse om mobil kapital.

Den eksisterende empiriske litteraturen om skatte­konkurranse gir ingen politikk­anbefalinger om differensiert kapitalbeskatning. Det er en innsikt fra denne litteraturen at man ikke har klart å anslå hvor skattesensitiv kapital egentlig er. 15 Det er altså ikke slik at man med holdepunkt i empirisk forskning kan avlede ulike skatte­satser for kapital basert på grad av internasjonal mobilitet. For øvrig vil et skatte­system som systematisk diskriminerer mellom ulike næringer avhengig av næringenes mobilitet være i strid med statsstøttereglene som gjelder i EØS-området. Sjøtransporttjenester har imidlertid unntak fra disse generelle reglene, jf. kapittel 3.

Over tid må avkastningen av investeringer etter skatt i ett land gi like god avkastning som i andre land. Avkastningen avhenger ikke bare av skatt, men også av en rekke andre forhold som for eksempel faktorproduktivitet, offentlig infrastruktur og markedsadgang. Norsk næringslivs konkurranseevne er derfor avhengig av å ha gode generelle rammebetingelser også på andre områder enn skatt. Skattesystemet bør først og fremst være nøytralt og likebehandle investeringer. I tråd med dette er den norske bedriftsbeskatningen utformet slik at de formelle skattesatsene er lave og skattegrunnlagene er bredest mulig.

6.7 Skattefavorisering for å hindre nedbygging av konkurranseutsatt sektor

Et argument som ofte fremføres i den næringspolitiske debatten er at valutaskapende produksjon (det vil si produksjonen i den såkalte konkurranseutsatte delen av næringslivet) har en særlig samfunnsøkonomisk verdi sammenlignet med produksjon i skjermet sektor, og at dette i visse tilfeller berettiger næringspolitisk favorisering. Et eksempel på dette finner vi i skipsfartsmeldingen der det på sidene 25 og 26 fremgår at sjøfartens sentrale rolle i norsk økonomi reflekteres av blant annet næringens andel av Norges eksport­inntekter, som har ligget mellom 35 prosent og 50 prosent i perioden 1870-1970. Videre heter det i meldingen at «Deler av skipsfartens eksportinntekter ble riktignok benyttet til å dekke næringens utgifter og skipskjøp i utlandet, men det er likevel klart at skipsfartens bidrag var av vesentlig betydning for Norges utenrikshandel og økonomiske utvikling.» Utenriks sjøfart utgjør altså en betydelig del av konkurranseutsatt sektor når den måles i eksportverdi. Eksportverdien knyttet til bruttofrakter i utenriks sjøfart var om lag 79 mrd. kroner i 2004, tilsvarende knapt 11 prosent av samlet eksportverdi og om lag 20 prosent av samlet eksportverdi eksklusive olje og gass, jf. omtalen i avsnitt 2.1.

I velfungerende markeder og med fri internasjonal handel følger det av standard handelsteori at det aldri kan være samfunnsøkonomisk lønnsomt å subsidiere eller skattefavorisere eksportrettet virksomhet (selv om det i enkelte tilfeller kan være optimalt med importrestriksjoner). Subsidiering av en næring som står overfor gitte priser på verdensmarkedet vil lede til overproduksjon og en overføring av profitt fra eksportlandet til importlandet. Dersom hjemlige produsenter har markedsmakt på verdensmarkedet, eventuelt gjennom samarbeid med produsenter i andre land, kan det derimot være optimalt fra et nasjonalt perspektiv å eksportere mindre enn det frikonkurranseløsningen skulle tilsi, for eksempel gjennom å innføre eksport restriksjoner .

Hvorvidt man kan benytte sjøfartens høye eksportandel og valutaskaping som utgangspunkt for en argumentasjon om næringspolitisk eller skattemessig favorisering av utenriks sjøfart, avhenger av svarene på følgende spørsmål:

1. Foreligger det en form for markedssvikt som fører til at konkurranseutsatt sektor blir for liten?

2. Dersom en slik markedssvikt foreligger, hvilket virkemiddel bør brukes for å korrigere den? Spesielt: Er skatte- og næringspolitikken velegnede virkemidler?

3. I hvilken grad er selektiv favorisering av utenriks sjøfart en del av en slik politikk?

De følgende tre avsnittene svarer på disse spørsmålene.

6.7.1 Markedssvikt

På lang sikt må det være balanse i handelen med utlandet. 16 Det krever at verdien av etterspørselen etter konkurranseutsatte produkter, det vil si produkter som også kan produseres utenlands, over tid må være lik verdien av produksjonen av konkurranseutsatte produkter. Dette krever at norske lønninger eller kronekursen tilpasser seg slik at en tilstrekkelig stor produksjon i konkurranseutsatt sektor blir bedriftsøkonomisk lønnsom. Dette ligger til grunn for at en rekke utredninger, herunder Holden-I og Holden-II utvalgene, anbefaler at lønnsveksten i en åpen økonomi som den norske følger den såkalte «hovedkursen» som tilsvarer veksten i lønnsevnen i konkurranseutsatt sektor. Ingen land kan over lang tid ha løpende ubalanse i handelen med utlandet. Når en utvikling preget av importoverskudd skal snus til eksportoverskudd, må man i realiteten snu et overforbruk i forhold til landets produksjon til det motsatte. Dette er en økning i finansiell sparing som må understøttes av bedret konkurranseevne overfor utlandet for at konkurranseutsatt sektor skal finne det lønnsomt å sysselsette arbeidskraft og andre ressurser som fristilles fra konsumrettede næringer. Det krever en svekkelse av reallønnsveksten. Det kan skje gjennom lavere nominell lønnsvekst eller ved svekket kronekurs som gjør importerte varer dyrere. I praksis har det vist seg at det er betydelige tregheter og kostnader for den enkelte og samfunnet forbundet med de upopulære omstillingene som lavere forbruks- og lønnsvekst innebærer. 17

Problemene knyttet til å snu underskudd i utenrikshandelen kan synes lite aktuelle i Norges situasjon, som er preget av store eksportoverskudd og voksende utenlandsformue. Debatten om norsk økonomisk politikk har imidlertid siden midten av 1970-årene vært meget bevisst at store, men forbigående, valutagaver, som for eksempel petroleumsinntekter, kan fortrenge større deler av konkurranseutsatt sektor enn det disse inntektene gir grunnlag for på lang sikt. Dette har skjedd i flere land. Konsentrasjonen i tid av oljeinntektene kan skape gale oppfatninger av hvilket rom det er for lavere vekst i tradisjonelt konkurranseutsatt næringsliv. Lønnsveksten kan da bli sterkere enn det hovedkursen tilsier. Dessuten kan frie kapitalbevegelser gjøre valutakursen mer avhengig av finansielle porteføljevalg enn av langsiktige trender for handelsbalansen. Nedbygging av næringer kan være en prosess som er vanskelig å reversere dersom nøkkelkompetanse går varig tapt. Konkurranseutsatt sektor er typisk preget av kapital- og kunnskapsbasert produksjon der slik irreversibilitet kan gjøre det vanskelig å gjenoppbygge næringer fra lave nivåer. Klyngemekanismer kan forsterke slike problemer.

I sum kan man si at store omstillingsproblemer knyttet til (gjen)oppbygging av konkurranseutsatt sektor representerer en form for markedssvikt. Det er liten grunn til å tro at slike problemer ikke kan gjøre seg gjeldende i Norge. Land som Sverige, Finland og Nederland har erfart slike smertefulle omstillinger. Spørsmålet om slike omstillinger vil bli nødvendige i Norge krever langsiktige fremskrivninger. Beregninger presentert i Holmøy og Heide (2004) og i Holden-II utvalget peker på at utviklingen i konkurranseutsatt sektors produksjon er svakere enn det som kan opprettholdes på lang sikt ut fra et krav om langsiktig balanse i utenrikshandelen. Eventuelle problemer knyttet til store underskudd på driftsbalansen overfor utlandet ligger langt frem i tid på grunn av rask uttapping av petroleum og renteinntekter. Overforbruket av forbigående petroleums- og renteinntekter kan føre til at nedbyggingen av konkurranseutsatt sektor kommer svært langt i Norge før omstillinger presser seg frem. De kan derfor bli meget kostbare. Dette tilsier aktsomhet overfor den løpende konkurranseevnen.

6.7.2 Valg av virkemiddel

Mange land har støttet sin konkurranseutsatt sektor gjennom ulike former for støtte til konkurranseutsatte bedrifter, herunder ulike former for proteksjonisme. Den vanlige samfunnsøkonomiske vurderingen fraråder slike tiltak. Svak konkurranseevne er et makroøkonomisk problem som best løses ved makroøkonomiske virkemidler. Holden-utvalgene viser her til at inntektspolitikken må få lønnsdannelsen i tråd med hovedkursmodellen. Både Holdenutvalgene og Skaugeutvalget fraråder at man bruker skatte- og næringspolitikk selektivt for å begunstige enkelte næringer, uavhengig av om disse er del av konkurranseutsatt sektor. Rederiskatteutvalget slutter seg til disse prinsipielle vurderingene.

Det kan imidlertid innvendes mot denne anbefalingen av generelle virkemidler at den i større grad beskriver hva som burde skje enn det som faktisk vil skje. Når sysselsettingen i konkurranseutsatt sektor utgjør en stadig mindre del av samlet sysselsetting, er det fare for at lønnsdannelsen vil dikteres av andre krefter enn lønnsevnen i konkurranseutsatt sektor. Videre kan valutakursen som nevnt være påvirket av mange andre krefter enn hensynet til en tilstrekkelig konkurranseevne. Spørsmålet er da om man i fravær av virkemidler som virker direkte og raskt på konkurranseevnen kan legitimere nærings- og skattepolitikk som nest-best-løsninger for å hindre for sterk reduksjon i konkurranseevnen. En slik politikk bør i så fall betraktes som en form for stabiliseringspolitikk der man er opptatt av balansen mellom konkurranseutsatt og skjermet produksjon i tillegg til arbeidsledighet.

I denne forbindelse kan det også reises spørsmål om ikke den vanlige formen for stabiliseringspolitikk favoriserer skjermet sektor på bekostning av konkurranseutsatt sektor. Særlig er dette tilfellet når arbeidsledighet har sitt utspring i svake internasjonale konjunkturer eller en for høy særnorsk kostnadsvekst. En ekspansiv finanspolitikk vil sysselsette de ledige i skjermet sektor. Når finans­politikken lykkes i å eliminere arbeidsledighet, har den samtidig fjernet den markedsmekanismen som over tid kunne sørget for lavere lønnsvekst og gjort det lønnsomt for konkurranseutsatt sektor å absorbere de arbeidsledige. Siden lønningene typisk er lite fleksible nedover, kan den lønns(vekst)dempende effekten av en kontraktiv finanspolitikk bli svak. I tillegg har det i praksis vist seg politisk vanskeligere å stramme til finanspolitikken enn å gjøre den mer ekspansiv. Aktiv bruk av finans­politikken kan dermed over tid bidra til en høyere lønnsvekst og en svakere utvikling i konkurranseutsatt sektor enn det man ville fått ved en nøytral stabiliserings­politikk. Også en pengepolitikk basert på et inflasjonsmål kan svekke konkurranse­evnen dersom det er høy kostnadsvekst som skaper problemer med å nå inflasjons­målet. I en slik situasjon vil sentralbanken redusere inflasjonen ved å heve renten. Men den resul­terende appresieringen av den norske kronen vil forsterke svekkelsen av konkurranse­evnen. I tillegg vil en politikk med sterkt svingende valutakurs i seg selv betraktes som negativt av eierne av konkurranseutsatte bedrifter. På denne bakgrunn kan det argumenteres for at tiltak som midlertidig bedrer konkurranseevnen kun representerer en nøytralisering av en stabiliseringspolitikk som systematisk favoriserer skjermet sektor.

Slike tiltak vil måtte rettes direkte inn mot lønnsomheten i konkurranseutsatt sektor i form av støtte eller gunstige skatteordninger. EØS-avtalen begrenser bruken av slike virkemidler, men det er også vektige argumenter mot å utnytte de valgmuligheter myndighetene fortsatt har. Det kan være minst like vanskelig å reversere bruken av slike støtteordninger som det er å reversere ekspansiv finanspolitikk. I så fall kan resultatet bli varig støtte som hindrer samfunnsøkonomisk lønnsomme omstillinger. Støtte gitt for å stabilisere konkurranseevnen vil nærmest per definisjon gis til eksisterende bedrifter. Den vil dermed systematisk diskriminere etablering av ny virksomhet. Som alle andre støtteordninger, vil også tiltak av midlertidig karakter skape grobunn for lobbyvirksomhet som har som hensikt å fremstille sine interessenter som særlig støtteberettiget. Det er heller ikke opplagt at en skatte- eller nærings­politisk støtte til konkurranseutsatte sektorer vil virke etter hensikten. Økningen i lønnsevnen gjennom støtte kan raskt bli spist opp av lønnsøkninger, slik at støtten utnyttes til å styrke konkurranseevnen på arbeidsmarkedet fremfor produktmarkedet. Dersom det er lav kapitalavkastning eller lav etterspørsel som er årsaken til at næringen bygges ned, vil ikke støtten endre denne utviklingen.

6.7.3 Selektiv favorisering av utenriks sjøfart

Selv om en stiller seg positiv til en stabiliseringspolitikk som i større grad vektlegger hensynet til konkurranseevne, er det vanskelig å begrunne selektiv favorisering av bestemte næringer innenfor konkurranseutsatt sektor. Favorisering av disse næringene vil isolert sett innebære at man pålegger andre sektorer, herunder øvrige deler av konkurranseutsatt sektor, en større del av byrden med å finansiere offentlig sektor. Hvis man gjennom politikk ønsker å styrke konkurranseutsatt sektor, bør også det skje gjennom tiltak som likebehandler alle eksisterende og potensielle næringer innenfor konkurranseutsatt sektor. Plukking av vinnere innenfor konkurranseutsatt sektor er en oppgave som markedet løser bedre enn politikere og byråkrater. I tillegg kommer økt sannsynlighet for samfunnsøkonomisk sløsing knyttet til lobbyvirksomhet som stimuleres av en selektiv næringspolitikk.

Spesielt er det vanskelig å begrunne favorisering av utenriks sjøfart. For det første er ikke eventuell videreføring av den nåværende skattemessige favoriseringen et spørsmål om et midlertidig stabiliseringstiltak, men et spørsmål om bidrag til varig vern av næringens konkurranseevne. Lave kostnader og gunstige rammebetingelser i andre land er trolig et varig fenomen, mens det er både sannsynlig og ønskelig at norske lønnskostnader vil forbli høye innenfor de rammer balanse i utenriks­økonomien setter. For det andre er de eventuelle problemene med å snu nedbygging av næringer mindre for sjøfart enn for andre næringer, nettopp fordi realkapitalen og virksomheten er meget mobil også på kort sikt.

6.8 Miljø, sikkerhet og internasjonal påvirkningskraft

En stadig økende veitrafikk har skapt betydelige miljøproblemer. I St. meld. nr. 21 (2004-2005) Miljøvernmeldingen uttales følgende: «Sjøtransport anses som en miljøvennlig transportform. Sjøtransport er et energieffektivt transportmiddel ut fra energibruk pr. godsenhet pr. kilometer». I tillegg kommer reduserte kapasitetsproblemer knyttet til vei- og jernbanenett. I EUs transportpolitikk inngår et mål om å flytte godstransport fra vei til skip og jernbane, ut fra miljø- og kapasitets­hensyn. Utvidelsen av EU har særlig aktuali­sert dette. I Norge er tilsvarende mål skissert i Nasjonal transportplan. 18 Norge er gjennom EØS-avtalen med i Marco Polo-programmet, som gir støtte til oppstart av nye transportløsninger som bidrar til å overføre last fra vei til sjø, indre vannveier og jernbane. ­Programmet har en finansiell ramme på 100 mill. euro for årene 2003–2007. EU arbeider også med å etablere såkalte «Motorways of the seas», det vil si sjøtransportkorridorer der skip skal kunne transportere varer effektivt uten flaskehalser og forsinkelser. Marco Polo-programmet vil sammen med investeringer i infrastruktur som havner og terminaler styrke transportforbindelsene mellom EU-land samtidig som miljøutslippene reduseres.

Optimal utforming av virkemiddelbruk innebærer at kostnadene knyttet til eksternaliteter som forurensning mv. bør betales av den som forårsaker eksternaliteten. Utvalget slutter seg til dette overordnede prinsippet. I det følgende diskuteres det hvorvidt det gitt et slikt overordnet prinsipp, er ønskelig med særskilte støtteordninger for sjøfart (eller andre næringer) for å oppnå målsetningene knyttet til energibruk og miljøutslipp.

6.8.1 Miljøutslipp

Gitt at energi- og drivstoffprisene i alle næringer reflekterer de faktiske samfunns­økonomiske marginalkostnadene, vil det ikke være behov for særskilte tiltak på næringsnivå. Generell virkemiddelbruk der ulike former for miljøskader legges til energi- og drivstoffprisene ved hjelp av avgifter eller omsettelige kvoter vil sørge for at alle næringer står overfor priser som belaster brukerne med de miljøskader bruken forårsaker. Dette vil indirekte innebære en favorisering av de mest energieffektive og miljøvennlige transportformene (jernbane og sjøtransport), siden disse vil ha lavere energibruk og utslipp per utførte transportkilometer. En slik virkemiddelbruk er i tråd med det utvalget ellers anbefaler i avsnitt 6.2, der det fremgår at virkemidlene må rettes mest mulig direkte inn mot årsaken til markedssvikt. I dette tilfellet består markedssvikten i at energi- og drivstoffbruk i utgangspunktet forårsaker miljøutslipp som brukeren – uten avgifter eller kvotepriser – ikke tar hensyn til. Ved hjelp av avgifter eller omsettelige kvoter kan slike eksterne virkninger internaliseres i prisene brukerne står overfor.

En alternativ innfallsvinkel kan være å stimulere de mest energieffektive og minst forurensende transportformene med ulike støtteordninger, for dermed å oppnå en tilsvarende vridning fra de mest forurensende transportformene til de minst forurensende transportformene. Dette vil imidlertid kreve enten direkte utbetalinger eller tapte skatteinntekter for det offentlige. Motsatt vil avgifts- eller kvotealternativet gi inntekter til det offentlige. 19 Dermed kan nivået på andre skatter og avgifter som reduserer den samfunnsøkonomiske effektivi­teten settes ned. Dette har blitt omtalt i litteraturen som en «dobbeltgevinst» knyttet til miljøavgifter: En oppnår både korreksjon av eksterne virkninger og et lavere nivå på andre effektivitetsdempende skatter og avgifter. 20 Samlet er derfor alternativet med internalisering av eksterne virkninger ved hjelp av avgifter eller omsettelige kvoter det best tenkelige virkemidlet gitt målene for miljø- og skattepolitikken. Subsidier eller støtte til næringer ut fra miljøhensyn blir dermed å karakterisere som et mindre effektivt virkemiddel, som generelt bør unngås med mindre man av ulike grunner er forhindret fra å angripe problemet på den mest effektive måten.

Sjøtransport gir også opphav til andre direkte miljøutslipp som ikke knytter seg til drivstofforbruk. Det kan for eksempel dreie seg om utslipp av spillolje og ferskvann fra skip, eller utslipp som følge av havarier og grunn­støtinger. Slike miljøproblemer reduseres først og fremst ved hjelp av lover og reguleringer. Rederier kan også gjøres erstatningspliktige, og får dermed økonomiske incitamenter til å minimere sine utslipp gjennom å redusere sannsynligheten for havari eller å redusere konsekvensene av at et havari inntreffer. Videre er oppbygging av beredskap med oppsamlingsutstyr langs kysten et tiltak rettet mot slike miljøproblemer. Støtte til utenriks sjøfart gjennom næringsstøtte som den lempelige rederiskatteordningen, synes imidlertid som et lite målrettet virkemiddel og lite effektivt for å løse slike miljøproblemer.

6.8.2 Internasjonal påvirkningskraft

Teknisk regelverk for sikkerhet og miljø i utenriks sjøfart utvikles og vedtas i stor utstrekning i internasjonale organer. Dette ivaretar sikkerhets- og miljøhensyn, og forhindrer tekniske handelshindre og konkurranse basert på substandard-skip. Gjennom arbeidet i FNs sjøsikkerhetsorganisasjon IMO og andre internasjonale organisasjoner arbeides det med å styrke og utvikle globalt regelverk. Gjennom internasjonalt samarbeid om havnestatskontroll arbeides det med regler og systemer som skal sørge for at skip overholder de internasjonale reglene.

EU har et uttrykt ønske om en økt andel av verdensflåten under EU-flagg, blant annet for å få bukt med miljø- og sikkerhetsproblemer knyttet til sjøfart. Det skyldes at et lands innflytelse i internasjonale organisasjoner som IMO og ILO, som fastsetter sikkerhets- og kompetansekrav, avhenger av størrelsen på nasjonale skipsregistre. Gjennom flaggstatkontrollen får nasjonale myndigheter bedre anledning til å følge opp kravene til sikkerhet, miljø og arbeidsforhold.

I skipsfartsmeldingen side 12 heter det blant annet:

«Det er viktig å arbeide for at NIS-registeret skal fremstå som et konkurransedyktig register. Det har hatt stor betydning for næringen at NIS har vært et register med mange skip, eiet og drevet fra Norge. Registerets størrelse og omdømme har gitt Norge stor innflytelse i IMO, ILO og EU. Regjeringens målsetting er at det forsatt skal være attraktivt å registrere skip i Norge. En arbeids­gruppe med representanter fra brukere og myndigheter vil gjennomgå regelverk og administrasjon med sikte på å legge bedre til rette for at NIS-registeret skal være et konkurranse­dyktig og attraktivt kvalitetsregister for norske og utenlandske rederier.

[...]

Norges sterke internasjonale posisjon som stort skipsfartsland gir muligheter til å påvirke forhold utenfor Norge, og til å sikre våre interesser langs norskekysten. Det gir også forpliktelser når det gjelder miljø og sikkerhet til sjøs. NIS-registeret har imidlertid vist en viss nedgang i antall skip og tonnasje.»

Arbeidsgruppen som ble opprettet som følge av uttalelsene i skipsfartsmeldingen gjengitt over, uttaler i sin rapport at det er en forutsetning å ha et stort antall skip registrert i norsk register for å øve innflytelse på utformingen av regelverket for internasjonal sjøfart, jf. NIS-rapporten (2004). Videre heter det i rapporten på side 28:

«Et av de største flaggene i Europa er det greske på til sammen nesten 1000 skip og over 32 mill GT. Det bør følgelig være et mål for Norge å ha et register som er større enn dette. I dag er NOR og NIS på til sammen 22 mill GT, fordelt på over 1550 skip og fiskefartøy. NIS alene er på 17,6 mill GT. Det bør være en målsetning å doble NIS-flåten for å gi Norge mest mulig tyngde som den største sjøfartsnasjon i EU/EØS.»

En stor flåte under norsk flagg synes som en svært kostnadskrevende strategi for å få økt innflytelse i internasjonale organisasjoner. Et ønske om bedre ivaretakelse av miljøhensyn i inter­nasjonale bestemmelser bør heller ivaretas gjennom å søke allianser og arbeide sammen med andre nasjoner med sammenfallende syn på dette området.

Også i forhold til målet om økt innflytelse i internasjonale organisasjoner gjennom en betydelig norsk flåte synes næringsstøtte til utenriks sjøfart som et lite målrettet og effektivt virkemiddel. I rederiskatteordningen er det fra og med 1. juli 2005 stilt visse krav til å opprettholde andelen skip under EØS-flagg, men ikke til andelen skip under norsk flagg. 21 En dobling av tonnasjen innenfor den norske rederiskatteordningen ville derfor ikke nødvendigvis doblet tonnasjen under norsk flagg eller Norges innflytelse i inter­nasjonale organisasjoner. I denne sammenhengen vises det til at rederiene i stor grad velger flaggstat ut fra rene kommersielle hensyn, jf. omtalen i avsnitt 2.1.4.

6.9 Kriseberedskap

Norge må være forberedt på å møte kritiske situasjoner av ulik art. Det kan hevdes at eierskap over skip og sjøtransportvirksomhet kan bidra til å ivareta beredskaps­kapshensyn i tilfelle krig og andre kritiske situasjoner. Dersom norsk eierskap til handelsflåten gir bedre kriseberedskap, kunne det argumenteres for at det er positive eksterne virkninger knyttet til eierskapet.

I skipsfartsmeldingen er det foretatt en gjennomgang av forhold rundt sjøtransport­sektoren i forbindelse med krisehåndtering, jf. meldingens avsnitt 5.7.2. Her pekes det blant annet på at det sikkerhetspolitiske risikobildet er bredere og mer sammensatt enn før. Kriser i fredstid og begrensede (regionale) konflikter har fått en større betydning, mens tidligere tiders storkrigsscenario har fått mindre betydning.

Sjøtransportnæringens betydning som virkemiddel for å ivareta beredskapshensyn må ses i sammenheng blant annet med det endrede risikobildet. Dagens transportbehov i krisesituasjoner vil trolig innebære at det vil være aktuelt å benytte et mindre volum, men mer spesifikk tonnasje fra det sivile. På denne bak­grunn kan trolig dagens krisehåndtering i større grad baseres på markedet for sjø­transport­tjenester, eller på nasjonale eller flernasjonale beredskapskontrakter. I tillegg kan ulike former for samarbeid mellom myndighetene og næringen benyttes. I denne sammenhengen kan det nevnes at norsk rekvisisjonslovgivning ikke har vært brukt i noen internasjonale krisesituasjoner i de senere år.

Selv om de skipseiende selskapene er skattemessig hjemmehørende i Norge medfører ikke dette nødvendigvis at skipene lettere kan benyttes i en krise­situasjon. Om lag 90 prosent av den norskeide handelsflåten er aldri innom norske havner, jf. skipsfartsmeldingen side 16. Det kan følgelig ta tid før disse skipene kan bidra beredskapsmessig i Norge. Utvalget er ikke kjent med i hvilken grad Norge kan ha behov for beredskapsmessig sjøtransport andre steder i verden, og i hvilken grad norsk flåte befinner seg på disse stedene.

Det vises for øvrig til det som er sagt om krisehåndtering i skipsfartsmeldingen avsnitt 5.7.2. På bakgrunn av det overnevnte synes næringsstøtte gjennom en særlig lempelig skatteordning for utenriks sjøfart ikke som et egnet virkemiddel for å ivareta beredskapsmessige behov.

6.10 Administrative kostnader og internprising

Administrasjonen og håndhevelsen av et særskilt og komplisert regelverk krever særlig kompetanse og ressurser. Blant annet av denne grunn er ligningen av alle selskaper innenfor rederiskatteordningen lagt til Sentralskattekontoret for storbedrifter. Dersom de skipseiende selskapene tilbakeføres til ordinær beskatning, vil de ressursene som brukes ved ligningen av selskapene innenfor ordningen kunne finne annen anvendelse.

Særlige skatteordninger for én enkelt næring skaper forskjeller i skattenivå innenfor og utenfor særordningen. Dette åpner for skattearbitrasje gjennom intern­prising, for eksempel i et konsern som driver virksomhet både innenfor og utenfor den skattefavoriserte næringen. Målet med en slik skattemotivert internprising er å flytte overskudd som skulle vært ordinært beskattet inn i den lempelig beskattede virksomheten.

Internprisingsspørsmål knyttet til selskaper innenfor den særlige rederiskatteordningen kan gjelde flere typer transaksjoner. Et eksempel er kjøp av tjenester fra selskaper utenfor ordningen. Et selskap innenfor rederiskatteordningen kan ikke ha egne ansatte, og må derfor kjøpe tjenester, særlig i form av kommersiell og teknisk skipsadministrasjon. Et annet eksempel er salg og utleie av skip som skjer mellom beslektede selskaper innenfor og utenfor rederiskatteordningen.

Utvalget har ikke opplysninger som gir grunnlag for å si noe om hvor stor betydning internprisingsspørsmål knyttet til selskaper innenfor rederiskatteordningen har i praksis. Generelt er det imidlertid slik at særlige skatteordninger medfører et økt kontrollbehov og en risiko for tap av skatteinntekter gjennom feilaktig internprising.

6.11 Flertallets vurdering

Utvalgets flertall, bestående av Guttorm Schjelderup, Gudrun Bugge Andvord, Erling Holmøy, Lars Håkonsen og Lone Semmingsen, trekker følgende konklusjoner på grunnlag av drøftingen i kapittel 6.

6.11.1 Likebehandling av næringer

I avsnitt 6.2 drøfter utvalget samfunnsøkonomiske begrunnelser for å favorisere en enkeltnæring. Flertallet legger til grunn at skatte- og næringspolitikken bør innrettes slik at den bidrar til høyest mulig verdiskaping i Norge. Det tilsier en politikk utformet slik at de investerings­prosjekter som har høyest samfunnsøkonomisk lønnsomhet realiseres. Hensynet til norsk verdiskaping krever da at de politisk bestemte rammevilkårene i utgangspunktet må være like for alle næringer. Dette er et viktig generelt prinsipp, fordi favorisering av én næring i skatte- eller nærings­politikken innebærer overføring av ressurser til den favoriserte næringen fra andre næringer. En selektiv skatte- og næringspolitikk er derfor i realiteten en politikk som diskriminerer alle andre næringer enn den man velger å favorisere. På linje med en rekke tidligere utvalg (Bergoutvalget, Sandmoutvalget og Skaugeutvalget), mener flertallet at skatte- og næringspolitikken må baseres på ikke-diskriminerende og ikke-favoriserende prinsipper.

I avsnitt 6.4 drøfter utvalget konkurransenøytralitet som et grunnprinsipp for nærings­politikken. Med konkurranse­nøytralitet menes at hver enkelt næring skal ha minst like gode rammebetingelser som tilsvarende næringer i et nærmere definert utvalg land. Prinsippene om ikke-diskriminering og ikke-favorisering innebærer at flertallet går mot en konkurransenøytral næringspolitikk på et generelt grunnlag. Rendyrket konkurranse­nøytralitet innebærer at man mister nasjonal styring over nærings- og skattepolitikken, som i dag er viktige politikkområder. I seg selv mener flertallet at dette er tilstrekkelig til å avvise konkur­ransenøytralitet som et grunnprinsipp. Det er dessuten en rekke uavklarte spørsmål knyttet til hvordan en konkurranse­nøytral politikk skal føres, og de næringsdrivende vil gis økte incentiver til å drive lobby­virksomhet om all næringspolitikk skal være konkurransenøytral. Videre kan konkur­ranse­nøytralitet for alle næringer raskt komme i konflikt med EØS-regelverkets forbud mot statsstøtte, for eksempel om man velger å sammenligne rammevilkårene i Norge med land utenfor Europa, eller dersom man velger ulike land som sammenlignings­grunnlag for ulike næringer.

Selv om ESAs statsstøtteretningslinjer åpner for statsstøtte til sjøtransportsektoren, mener flertallet at dette i seg selv ikke er et godt nok argument for å basere næringspolitikken rettet mot utenriks sjøfart på et prinsipp om konkurranse­nøytralitet. Etter flertallets oppfatning må en særlig skatte- eller næringspolitikk rettet mot utenriks sjøfart være basert på en samfunnsøkonomisk begrunnelse. For øvrig vil flertallet påpeke at praktiseringen av EU- og EØS-regelverkene om statsstøtte ikke er konstant og upåvirket av lobbyvirksomhet. Dette innebærer at selv om sjøtransporttjenester i dag er en av et fåtall næringer som kan motta direkte statsstøtte, kan dette i prinsippet endres over tid.

6.11.2 Markedssvikt

I velfungerende markeder uten vridende skatter vil relative priser avspeile ulike varers og tjenesters reelle samfunnsøkonomiske verdi, slik at samfunnsøkonomisk og privat­økonomisk lønnsomhet er sammenfallende. Da vil prismekanismen føre til at ressursene brukes der de kaster mest av seg. I en slik situasjon vil investorenes valg av investeringsprosjekter basert på privatøkonomisk lønnsomhet, være sammenfallende med det resultatet som en samfunns­økonomisk kalkyle vil gi. Også med et fullstendig nøytralt skattesystem vil de privat­økonomiske mest lønnsomme investerings­prosjektene være de som har høyest samfunns­økonomisk lønnsomhet.

Dersom man skal avvike fra prinsippet om likebehandling av næringer må det derfor skyldes at markedene ikke fungerer godt nok. Dette innebærer at en samfunns­økonomisk begrunnelse for særlig lempelig beskatning av utenriks sjøfart må ta utgangspunkt i markedssvikt som er spesielt knyttet til denne næringen. Generelt vil ikke skatt være et egnet virkemiddel til å motvirke eventuell markedssvikt i en næring. Ofte vil direkte støtte i form av overføringer eller andre ordninger være mer målrettet enn skattelette. Slike ordninger kan som regel i større grad rettes inn mot årsaken til at markedssvikten oppstår. Direkte støtteordninger vil også typisk være gjenstand for en mer reell politisk prioritering enn hva som ofte er tilfelle med skattefavorisering. Dette skyldes hovedsakelig at særordninger i skattesystemet ikke underlegges den samme årlige budsjettbehandlingen som direkte støtteordninger. Videre kan det skyldes at kostnaden knyttet til skattefavorisering (skatteutgiften) ofte er usikker.

Utvalget har diskutert hvilke typer markedssvikt som eventuelt kan begrunne skatte­favorisering av utenriks sjøfart, og har drøftet markedssvikt knyttet til: (i) Mekanismer som skaper næringsklynger, (ii) Konkurranse mellom land om mobile skattegrunnlag, (iii) Makroøkonomisk markedssvikt, (iv) Miljø, sikkerhet og internasjonal påvirkningskraft, samt (v) Kriseberedskap. Flertallets konklusjoner på disse punktene følger nedenfor.

«Den maritime klyngen»

I avsnitt 6.5 gjennomgås teori og empiri knyttet til næringsklynger, med spesiell vekt på sjøfartsnæringen. I noen tilfeller kan etableringen av en næring, direkte eller indirekte, bidra til å øke verdiskapingen i andre bedrifter. Slike ekte klyngeskapende meka­nis­mer er eksterne effekter mellom bedriftene. Dette er noe annet enn rene varekryssløp, det vil si gjensidig kjøp og salg av produkter mellom bedrifter. Kjøp og salg av varer mellom bedrifter (varekryssløp) har ingenting med svikt i disse markedene å gjøre, og berettiger derfor heller ikke nærings­politiske inngrep. Likevel er det ikke uvanlig at en næring som ønsker skattelette eller andre sær­fordeler, bruker slike kryssløpsvirkninger på sysselsetting og produksjon som argument.

Utvalget har diskutert om det er slik at eksistensen av næringsklynger tilsier en særlig skatte- og næringspolitikk rettet mot klyngene. Hvis myndighetene hadde hatt full informasjon om eksisterende og potensielt nye næringsklynger, ville en optimal skatte- og næringspolitikk vært ordninger rettet direkte mot markedssvikten i næringsklyngene. En slik politikk krever imidlertid informasjon som er lite etterprøvbar for myndighetene. Næringspolitikken kan derfor ikke baseres på at myndighetene har full informasjon om næringsklynger. Se for øvrig diskusjonen i Bergoutvalgets avsnitt 5.5.

I likhet med en rekke andre utvalg mener flertallet at verdi­skapingen i Norge reduseres av en særlig nærings- og skattepolitikk rettet mot næringsklynger. Det skyldes i hovedsak tre forhold. Det første er faren for manipulasjon og incentivene en slik politikk vil gi næringer til å iverksette tiltak slik at de fremstår som en nærings­klynge. Det kan være store samfunns­økonomiske kostnader knyttet til slik uproduktiv virksomhet. Det andre er hensynet til næringsstrukturen. Per definisjon vil myndig­hetene alltid vite noe om eksisterende næringer og bransjer, men nesten ingenting om næringer som er i emning. Det kan lede til en politikk som enten segmenterer eksisterende strukturer, eller som gir seg utslag i at myndighetene forsøker å «plukke vinnere» med utgangspunkt i eksisterende næringer. Begge deler er trolig skadelig for norsk økonomi. For det tredje må skattelette til utvalgte næringer finansieres av høyere skatt på andre skattegrunnlag, noe som vil øke den samfunnsøkonomiske kostnaden ved å trekke inn et gitt skatteproveny, fordi kostnaden ved å øke beskatningen øker overproporsjonalt med økningen i skattesatsen.

Et annet og mindre vesentlig spørsmål – gitt de sterke anbefalingene fra flertallet i dette utvalget og anbefalingene fra andre utvalg om ikke å føre en særlig nærings- og skattepolitikk for klynger – er om rederiene er en del av en maritim næringsklynge. Det legges ofte til grunn at rederiene er kjernen i den maritime sektoren i Norge, for eksempel gjennom å være krevende kunder overfor andre deler av miljøet, se for eksempel skipsfartsmeldingen side 36 og Jakobsen og Goldeng (2005) side 7. Det har videre vært hevdet at dersom rederiene flytter sin virksomhet fra Norge, vil det føre til at resten av den maritime sektoren flytter ut eller forvitrer.

Oppfatningen om at rederiene er kjernen i det maritime miljøet synes bare å kunne springe ut av en hypotese om at det er positive eksterne effekter for andre deler av maritim sektor knyttet til det å ha skipseiende selskaper skattemessig lokalisert i Norge. Informasjonen om eksistensen av en næringsklynge i maritim sektor er mangelfull, men den informasjonen som finnes trekker i retning av at det ikke kan påvises klyngeskapende mekanismer mellom rederier og andre deler av maritim sektor. Flertallet mener derfor at det som gjerne omtales som «den maritime klyngen» i hovedsak dreier seg om varekryssløp mellom bedrifter, og ikke om markedssvikt og klyngeskapende mekanismer.

Maritim sektor slik den er definert i Jakobsen og Goldeng (2005) og skipsfarts­meldingen, er en svært sammensatt gruppe av næringsgrener. Det er diskutabelt om det er meningsfylt å undersøke en så vidt sammensatt gruppe som én næring, slik Jakobsen og Goldeng (2005) gjør. Eksempelvis er innenlandsk fergetrafikk, fiskeri­virksomhet samt virksomhet som i første rekke er knyttet til olje- og gassutvinning delvis omfattet av definisjonen av maritim sektor. Videre er mange av eksemplene som benyttes i rapporten bedrifter hvor store deler av omsetningen er rettet mot eksportmarkedet, noe som innebærer at disse virksomhetene i liten grad står i et avhengighetsforhold til norske rederier. 22 Videre er det betydelige metodiske problemer knyttet til utvelgelsen av selskaper som inngår i datagrunnlaget i Jakobsen og Goldeng (2005). Dette svekker rapportens utsagnskraft. Flertallet mener ovennevnte innebærer at rapporten har liten relevans for utvalgets arbeid.

Skattlegging og mobile skattegrunnlag

I avsnitt 6.7 har utvalget diskutert om konkurransen mellom land om å tiltrekke seg mobile næringer og spesielt om EUs lavskatteregimer for sjøfart, kan begrunne en lempelig beskatning av norsk utenriks sjøfart. Flertallet finner grunn til å minne om at mange næringer i Norge kan finne land utenfor Norge som har en mer lempelig skattlegging av kapital, og at utenriks sjøfart i denne sammenhengen ikke står i en særstilling. Sammenligninger gjort av Skaugeutvalget viser at norsk kapital­beskatning ligger omtrent på europeisk gjennomsnittsnivå. Flere land, både i og utenfor Europa, har lavere selskaps- og eierbeskatning enn Norge. Norge bør generelt ikke innrette sine skatteregler etter beskatningen i lavskatteland. Det som er viktig for Norge er at bedrifter på sikt får en avkastning etter skatt på sine investeringer som er minst like god som avkastningen ute. Dette oppnås gjennom et samspill mellom samfunns­forhold og bedriftsspesifikke forhold hvor også skatt spiller en rolle, men hvor faktor­produktivitet, faktorpriser, markedsadgang og markedsnærhet har avgjørende betydning.

Flertallet mener at man ikke bør differensiere kapital­beskatningen etter ulik mobilitetsgrad. Det skyldes at på lang sikt er all kapital like mobil internasjonalt. Dette er godt illustrert ved en rekke norske industrikonserns valg av nyinvesteringer i utlandet fremfor i Norge. På denne måten må all realkapital anses som finanskapital når den skal reinvesteres, og grunnlaget for å differensiere beskatningen etter kapitalmobilitet faller således bort. Også på dette punktet er flertallets anbefalinger i tråd med Skaugeutvalgets anbefaling.

Skattefavorisering av sjøfart for å hindre nedbygging av konkurranseutsatt sektor

I den næringspolitiske debatten hevdes det ofte at valutaskapende næringer står for en særlig verdifull form for verdiskaping, og at dette tilsier gunstige rammevilkår for slike næringer. I lys av at utenriks sjøfart er en valutaskapende næring, har utvalget i kapittel 6.7 diskutert om dette synet kan gis en samfunnsøkonomisk begrunnelse.

Generelt mener flertallet at en nærings evne til å skape valuta i seg selv ikke er et godt mål på næringens betydning for norsk økonomi, og dette kan heller ikke brukes som argument for å støtte denne næringen. I denne forbindelse vil flertallet peke på at innenlandsk produksjon som erstatter import, eller kapitalinntekter fra utenlandske investeringer, i like stor grad bidrar til balanse i utenrikshandelen som eksporterende næringer.

Flertallet har vurdert spørsmålet om støtte til utenriks sjøfart kan begrunnes som et ledd i en politikk som styrker konkurranseutsatt sektor ved å besvare tre spørsmål:

1. Foreligger det en form for markedssvikt som fører til at konkurranseutsatt sektor blir for liten? Et bekreftende svar på dette spørsmålet er avgjørende, fordi flertallet generelt mener at markedssvikt er et nødvendig (men ikke tilstrekkelig) vilkår for næringspolitiske inngrep.

2. Dersom en slik markedssvikt foreligger, er skatte- og næringspolitikken velegnede virkemidler?

3. I hvilken grad er selektiv favorisering av utenriks sjøfart en del av en slik politikk?

Flertallet påpeker at petroleumsformuen representerer en stor valutagave som isolert reduserer behovet for annen konkurranseutsatt virksomhet. Flertallet erkjenner likevel at det er en reell fare for at innfasingen av petroleumsinntektene i norsk økonomi kan skje for raskt, i den forstand at ned­byggingen av øvrig konkurranseutsatt sektor går for langt i forhold til balansen i økonomien på lang sikt. Det problematiske ved en slik utvikling ligger først og fremst i at den har vist seg vanskelig å reversere. Det skyldes blant annet at det er vanskeligere å bremse lønnsveksten enn å øke den. Dette gjelder spesielt når det er et politisk mål å holde arbeids­ledigheten så lav som mulig. Samtidig indikerer svingningene i valutakursen i globaliserte kapitalmarkeder at denne prismekanismen ikke tilstrekkelig raskt og entydig sørger for langsiktig balanse i utenrikshandelen. Stivheter i lønnsdannelsen og i den reelle valutakursen er former for markedssvikt.

Flertallet mener imidlertid at eventuell markedssvikt i valuta- og arbeidsmarkedene ikke gir entydige politikkimplikasjoner. Flertallet peker på at det kan være vanskelig å reversere tiltak for å opprettholde konkurranse­evnen, selv om tiltakene i utgangs­punktet er ment å være midlertidige. Faren er derfor stor for at denne type politikk kan hindre omstilling og virke konserverende på næringsstrukturen. Flertallet støtter altså på generelt grunnlag Skaugeutvalgets anbefaling om ikke å bruke skatte- og næringspolitikken til å påvirke næringsstrukturen.

Flertallet mener videre at dersom stabiliseringspolitikken skulle endres slik at den la større vekt på generell bedring av konkurranseevnen overfor utlandet, bør selektiv favorisering av utenriks sjøfart uansett ikke inngå som en del av en slik politikk. I denne sammenhengen vil flertallet påpeke at spørsmålet om favorisering av utenriks sjøfart må anses som et spørsmål om en permanent og strukturbevarende politikk, ikke som et spørsmål om midlertidig støtte i en forbigående svak konjunktursituasjon. Varig favorisering av denne næringen vil innebære at man pålegger andre sektorer en større del av byrden med å finansiere offentlig sektor. Selektiv favorisering av utenriks sjøfart er med andre ord en implisitt diskriminering av øvrige deler av konkurranseutsatt sektor. En politikk som ønsker å styrke konkurranseutsatt sektor bør derfor innrettes slik at man likebehandler alle eksisterende og potensielle næringer innenfor sektoren.

Miljø, sikkerhet og kriseberedskap

Utvalget har drøftet om det kan være miljømessige begrunnelser for å gi støtte til utenriks sjøfart. I EUs transportpolitikk inngår et mål om å flytte godstransport fra vei til skip og jernbane ut fra miljø- og kapasitetshensyn. Utvidelsen av EU har særlig aktualisert dette. I Norge er tilsvarende mål skissert i Nasjonal transportplan. Flertallet mener at subsidier eller annen støtte til næringer ut fra miljøhensyn er et mindre effektivt virkemiddel enn å innrette miljøpolitikken direkte mot de forhold som skaper miljøproblemene.

Utvalget har også diskutert om støtte til utenriks sjøfart kan begrunnes ut fra et norsk ønske om innflytelse i internasjonale organisasjoner for derigjennom å fremme miljø- og sikkerhetsstandarder, blant annet for skip og besetning. I denne diskusjonen har flertallet kommet til at næringsstøtte neppe er et hensiktsmessig virkemiddel for å øke innflytelsen på den internasjonale utviklingen i en næring. Løsningen må heller være å søke allianser og arbeide sammen med andre nasjoner med sammenfallende syn på disse problemområdene.

Det kan tenkes at norsk eierskap til handelsflåten gir bedre kriseberedskap, og at det dermed er positive eksterne virkninger for Norge som nasjon knyttet til det å ha en stor flåte i norsk eie. Fremtidig krisehåndtering kan imidlertid trolig hovedsakelig baseres på markedet for sjøtransport­tjenester, eller på nasjonale og flernasjonale beredskapskontrakter. En indikator på dette er at norsk rekvisisjons­lovgivning ikke har vært brukt i noen internasjonale krise­situasjoner i fredstid. Flertallet mener dessuten at skatte- og næringspolitikken ikke er et egnet virkemiddel for å ivareta hensynet til kriseberedskap. I den grad forsvars- og beredskapsmessige forhold tilsier noe annet, vil det ligge utenfor utvalgets mandat å vurdere dette.

6.11.3 Utflytting og reversibilitet

Flertallet betviler ikke at den internasjonale mobiliteten er stor for sjøfartsvirksomhet, og at det er lett å flytte skip og skipseiende selskaper til andre land. Men dette innebærer også at det er lett å flytte skip tilbake til Norge. Selv om rederiene flytter ut, vil Norge fortsatt kjøpe sjøtransporttjenester. Dette innebærer at havneanlegg og distribusjons­anlegg holdes intakt selv om rederiene lokaliseres til andre land. En reetablering av norskbaserte rederier vil derfor være mulig uten store flyttekostnader. De konsekvensene endrede skatteregler eller andre næringspolitiske rammevilkår har for internasjonal lokali­sering av rederier, er i så fall mer reversible enn for andre næringer som presumptivt er mindre mobile.

Skaugeutvalget uttaler på side 160:

«Dersom andre land, herunder EU, i nær fremtid avvikler sine særordninger for skipsfarten, kan det være uheldig om en forutgående avvikling av den norske særordningen fører til en utflytting av norske rederier. Hensynet til forutsigbarhet kan videre tilsi at en bør være avventende i en slik situasjon, ettersom hyppige endringer i rammebetingelsene i seg selv er uheldige.

Utvalget antar for øvrig at en snarlig avvikling kan føre til at deler av rederinæringen flytter utenlands. En eventuell avvikling av reglene antas derfor ikke å øke skatteinntektene vesentlig.»

Flertallet tolker Skaugeutvalget slik at de begrunner en videreføring av skattefavoriseringen av utenriks sjøfart med at sannsynligheten for at andre land avvikler sine ordninger i nær fremtid er til stede. Det vil da være uheldig om norske rederier flytter ut i mellomtiden og at hjemflytting er vanskelig om rammebetingelsene endres. Flertallet finner dette resonnementet noe mangelfullt, siden Skaugeutvalget betraktet sjøfart som en særlig mobil næring.

6.11.4 Konklusjon

Flertallet mener at næringspolitikken og skattepolitikken må være basert på prinsipper om ikke-favorisering og ikke-diskriminering av næringer. Dette innebærer blant annet at flertallet avviser konkurransenøytralitet som et bærende prinsipp for nærings­politikken. Dette gjelder også for utenriks sjøfart, selv om ESAs statstøtteretningslinjer åpner for statsstøtte til sjøtransportsektoren. Etter flertallets oppfatning må ethvert særlig tiltak for en eller få utvalgte næringer, ha som formål å realisere samfunnsøkonomiske gevinster. Etter en samlet vurdering av mulige former for markedssvikt knyttet til sjøfart, kan flertallet ikke se at det foreligger en slik samfunnsøkonomisk begrunnelse for næringsstøtte til sjøfartsvirksomhet. Utvalgets flertall foreslår derfor i kapittel 7 en overgang til ordinær beskatning.

Hvis man i strid med flertallets anbefaling likevel ønsker å opprettholde næringsstøtte til sjøfart, tilrår flertallet at slik støtte gis gjennom direkte tilskudd i stedet for gjennom gunstige skatteregler. Også i en slik situasjon mener flertallet altså at rederiskatte­ordningen bør avvikles. I de fleste tilfeller vil det være mer målrettet, effek­tivt og transparent å yte støtte til en næring gjennom direkte overføringer enn gjennom særlige skatteregler. Direkte overføring til selskapene vil i større grad enn den gjeldende rederiskatteordningen inngå i den helhet­lige prioriteringen og behandlingen som kjennetegner den ordinære budsjettprosessen. ESAs retningslinjer for statsstøtte til sjøtransportsektoren tillater ulike former for næringsstøtte. Det er imidlertid en forutsetning at næringsstøtten er på nivå med de ordningene som er godkjent, og at den samlede nærings­støtten ikke overstiger den skatten næringen ville betalt under ordinær beskatning. Utvalgets flertall legger til grunn at det kan utformes en ordning med direkte støtte innenfor disse begrensningene.

6.12 Mindretallets merknader til ­kapittel 6

6.12.1 Generelt om bruk av teoretisk-økonomiske modeller som grunnlag for næringspolitikk

Medlemmene Ida Skard og Harry Veum viser til at teoretisk-økonomiske modeller er viktige som rettesnorer for innretningen av næringspolitikken. Modellene kan imidlertid være basert på forutsetninger som ikke alltid er i samsvar med de til enhver tid gjeldende nasjonale og internasjonale faktiske og legale rammevilkår. Dette kan for eksempel skyldes at modellene ikke alltid tar tilstrekkelig hensyn til effektene av nye skatteregler, herunder skattyternes mulighet for tilpasninger til disse. Rammevilkårene kan selvsagt påvirkes og tidvis endres, men mulighetene for dette er ofte begrenset innen en rimelig tidshorisont.

Videre er det grunn til å utvise varsomhet med å trekke for bastante generelle politikkanbefalinger ut fra ulike forskningsteorier. Dette gjelder særlig fordi slike politikkanbefalinger kan være vanskelig å reversere senere, dersom konsekvensene av politikken skulle bli annerledes enn forutsatt.

6.12.2 Samfunnsøkonomisk lønnsomhet og ­verdiskaping

Ut fra økonomisk teori kan en, for å oppnå høyest mulig samfunnsøkonomisk lønnsomhet, ta utgangspunkt i at næringspolitikken og skattesystemet bør virke mest mulig nøytralt. En forutsetning for dette er at det eksisterer velfungerende markeder og at det ikke er andre såkalte eksternaliteter. Ved den praktiske politikkutformingen vektlegges det imidlertid ofte andre hensyn i tillegg til næringsnøytralitet.

Eksempelvis har kraftkrevende industri fordeler av gunstige energikontrakter, forskningsintensive bedrifter nyter godt av offentlige utgifter til forskningen, og primærnæringene har fordeler av kvote- og konsesjonsordninger og skatteordninger. Videre gir differensierte merverdiavgiftssatser fordeler for visse næringer, veiutbygging gir fordeler for bedrifter som er avhengig av transport osv. Disse eksemplene er sannsynligvis i varierende grad forenlig med næringsnøytralitet og effektiv samfunnsøkonomisk ressursbruk.

Sjøfart skattlegges i dag lempeligere enn annen næringsvirksomhet. For mindretallet er spørsmålet hvilke konsekvenser en kan forvente dersom denne beskatningen avvikles med overgang til ordinær beskatning. En slik omlegging bør etter disse medlemmers vurdering kun finne sted dersom det kan påvises klare samfunnsøkonomiske gevinster knyttet til en slik omlegging. En generell henvisning til at nøytralitetsprinsippet tilsier en likebehandling av næringene, er etter disse medlemmers vurdering ikke en tilstrekkelig begrunnelse for en slik omlegging.

Mindretallet peker på at det er betydelig usikkerhet knyttet til de forventede realøkonomiske gevinster ved å avvikle rederiskatteordningen med overgang til ordinær beskatning. Et sentralt spørsmål er hvor den kapitalen som i dag er allokert eller kan tenkes å bli allokert til norske rederier vil finne sin anvendelse dersom rederiene blir gjenstand for økt beskatning. En kan tenke seg at kapitalen fortsatt allokeres til norske rederier, til rederier i utlandet eller til annen virksomhet i Norge eller utlandet.

Etter disse medlemmers vurdering er det grunn til å tro at omfanget av rederiinvesteringer i Norge vil bli vesentlig redusert ved overgang til ordinær beskatning av rederivirksomhet. Dette skyldes at den forventede avkastningen for en investor ved alternative investeringer vil være høyere.

Dersom omfanget av rederiinvesteringer i Norge som følge av en overgang til ordinær beskatning blir redusert, er det lite sannsynlig at kapitalen vil bli reinvestert i virksomhet i Norge, idet det neppe er grunnlag for å hevde at det samlet sett er knapphet på kapital i norsk næringsliv. Det vises til at Sandmo-utvalget på side 26 konkluderer med at det «ikke er tilstrekkelig belegg for å hevde at det samlet sett er knapphet på kapital til norsk næringsliv». Prosjekter med tilstrekkelig lønnsomhet blir således i utgangpunktet finansiert.

Selv om det på makronivå er tilstrekkelig kapital tilgjengelig, kan det likevel på grunn av markedssvikt være enkelte samfunnsmessig lønnsomme prosjekter som ikke får tilstrekkelig finansiering. Sandmo-utvalget uttaler på side 26:«Dersom markedssvikt gir lav kapitaltilgang bør dette eventuelt løses ved ordninger rettet mot den spesifikke markedssvikten, ikke med generell økt kapitaltilgang for en næring.» Selv om problemstillingen for Sandmo-utvalget er hvorvidt en slik markedssvikt knyttet til kapitaltilgang bør løses ved å opprette et fond som skal øke kapitaltilgangen, antar disse medlemmene at argumentet om at slike problemer best løses ved ordninger som er rettet mot den spesifikke markedssvikten har mer generell gyldighet. Det er derfor etter mindretallets vurdering ikke grunnlag for å hevde at eventuell kapital som ikke (lenger) vil bli investert i rederivirksomhet ved overgang til ordinær beskatning, vil finne alternativ anvendelse innenfor de områder som i dag på grunn av markedssvikt skulle mangle tilstrekkelig kapitaltilgang.

Skattefavorisering til rederinæringen innebærer en form for støtte til næringen, gitt at det ordinære skattenivået er referansenivået for måling av næringsstøtte. Selv om næringen på denne måten kan sies å motta næringsstøtte, innebærer dette likevel at staten mottar et netto skatteproveny fra næringen, da summen av skatteinntekter fra næringen overstiger null. Gitt at kapitalen som i dag er investert i næringen ikke i nevneverdig grad fortrenger kapitaltilgangen til andre prosjekter i Norge, vil staten dermed lide et netto provenytap ved en overgang til ordinær beskatning av rederinæringen med derav følgende redusert investeringsnivå innenfor næringen.

Siden det samlet sett ikke er grunnlag for å hevde at det er knapphet på kapital i norsk næringsliv, kan det argumenteres for at kapital som ikke blir investert i rederinæringen i Norge etter overgang til ordinær beskatning vil finne alternativ anvendelse i utlandet i form av finansinvesteringer fra Norge. Disse medlemmer kan ikke se at en slik alternativ anvendelse av kapitalen i utlandet nødvendigvis vil gi samfunnsmessige gevinster i Norge. Virksomhet, herunder arbeidsplasser, i tilknytning til slike investeringer vil primært finne sted i lokaliseringslandet. Videre vil finansinntekter fra denne virksomheten normalt være omfattet av fritaksmetoden for aksjeinntekter, og dermed være fritatt for beskatning i Norge hos selskapsaksjonærer.

Mindretallet viser også til faren for betydelige omstillingskostnader knyttet til avvikling av sjøfartsvirksomhet, særlig i distriktene, på kort og mellomlang sikt.

6.12.3 Skattekonkurranse og mobile skattefundamenter.

Medlemmene Ida Skard og Harry Veum viser til at skattekostnaden er en svært viktig lokaliseringsfaktor for rederivirksomhet. Dette ligger til grunn for at EU-kommisjonen har tillatt statsstøtte til rederinæringen i sine retningslinjer for statsstøtte til sjøtransport, og dette er også bakgrunnen for at flere EU-land i de senere år har innført såkalt tonnasjeskatteordninger for skattlegging av sjøfartsvirksomhet. For eksempel ble det i forbindelse med innføringen av tonnasjebeskatning i Storbritannia i 2000, i en uavhengig utredning avgitt til det britiske Finansdepartementet (Chancellor of the Exchequer), uttalt følgende: 23

«It is accepted by all those I have consulted, including Government Departments, that without a user-friendly and virtually tax exempt environment there is no real prospect of achieving the aim of Government Policy to revive the industry. A tonnage-based form of corporation tax is the means proposed to achieve this fiscal environment. Evaluation of it was at the core of my terms of reference.

[...]

But concern for a strong shipping industry is not just rooted in nostalgia. For with the growth of world trade, the shipping industry is continuing to expand globally. Not surprisingly, many countries prize a successful shipping industry and want a share in this growth. Competition is intense, even if conducted in a more prosaic way than in the days of buccaneers and Man o`Wars. It springs from low cost flag convenience, from high quality industry in some Far Eastern countries, and increasingly, with the benefit of new tonnage tax regimes, from other members of the European Union, including recently and notably the Netherlands. The location of ownership, flagging (registration) and management activities is very «footloose», since it can easily be transferred from one country to another. This makes it vital to have regard to the fiscal regimes in other countries if we want to maintain a successful shipping industry in the UK.»

Den type skattekonkurranse som eksisterer fra land med lav beskatning generelt, og lav rederiskatt spesielt, har stor betydning for lokalisering av mobile skattefundamenter. Det kan argumenteres for at vi fra norsk side bør påvirke andre land til å heve skattesatsene, som et alternativ til selv å tilby næringen konkurransedyktige rammevilkår. Skattekonkurranse er imidlertid et globalt problem, som etter mindretallets syn må finne sin løsning gjennom globale tiltak. En avvikling av statsstøtte til sjøfart må således finne sin løsning innenfor rammen av WTO-forhandlingene. I denne sammenhengen kan vi fra norsk side spille en aktiv rolle.

Mindretallet kan ikke se at det foreligger tilstrekkelige forventede samfunnsøkonomiske gevinster til at Norge alene skal ta belastningen knyttet til å øke skattene på svært mobile skattebaser. Næringen vil da bli påført en betydelig konkurranseulempe, frem til det tidspunkt flertallet av andre nasjoner har avviklet sine ordninger. Dette kan vise seg å medføre en høy kostnad for Norge i form av redusert virksomhet i Norge og tapte skatteinntekter fra næringen og tilknyttet virksomhet. Det er dessuten ikke sannsynlig at en ensidig økning av skattenivået på sjøfartsnæringen i Norge vil medføre at andre land øker skattenivået tilsvarende. Mindretallet vil i denne sammenheng vise til at det den 24. februar i år ble lagt frem en utredning med forslag til en tonnasjeskattmodell i Sverige, noe som viser at økt beskatning av sjøfart ikke er aktuell politikk i andre sjøfartsnasjoner. 24

6.12.4 Næringsklynger

Mindretallet viser til at mens enkelte studier taler for at det eksisterer klyngeeffekter i rederivirksomhet, spesielt mellom rederiene og den øvrige del av den maritime virksomheten, er det andre studier som hevder at det ikke kan påvises slike effekter. Dette taler for å utvise forsiktighet med hensyn til å trekke for bastante konklusjoner eller politikkanbefalinger ut ifra antatte klyngeteorier på dette feltet.

Mindretallet viser likevel til at det i en rapport utarbeidet i 2001 av Policy Research Corporation NV i Nederland på oppdrag av EU-kommisjonen (Study on the Economic Impact of Maritime Industries in Europe), er lagt til grunn vesentlige positive økonomiske ringvirkninger fra nasjonal rederivirksomhet på andre deler av økonomien i 15 EU-land, samt Norge. Den direkte verdiskapingen fra maritime næringer er anslått til ca. 1 prosent av BNP i Europa. 33 prosent av verdiskapingen i maritim sektor ble innbetalt til de nasjonale regjeringer i form av skatter og avgifter. Tilsvarende rapporter er også utarbeidet for belgiske og nederlandske myndigheter i forbindelse med at rederiskattordninger ble innført i disse landene.

Ut fra den bransjemessige inndelingen i nasjonalregnskapet er det vanskelig å anslå størrelsen på den maritime sektor i Norge eksakt. I kapittel 2 er det redegjort for studien som er gjennomført av Jakobsen og le Bruyn Goldeng (Menonrapporten, 2005). I denne anslås størrelsen på verdiskaping og sysselsetting for maritim sektor i Norge. I 2004 var samlet sysselsetting ca. 90 000 personer og samlet verdiskaping ca. 63 mrd. kroner. En betydelig andel av både sysselsetting og verdiskaping skjer i distriktene. Selv om det kun er deler av sektoren som er relevant i forhold til utenriks sjøfart, og selv om det kan være noe usikkerhet knyttet til tallene, gir rapporten en indikasjon på omfanget av maritimt tilknyttede bedrifter i Norge. I rapporten hevdes det blant annet:

«Rederiene er kjernen i det maritime miljøet i Norge. Med det mener vi at rederiene gir et viktig bidrag til resten av næringen og langt på vei er en forutsetning for en videre utvikling av disse. Rederiene fyller mange viktige roller: De er store kunder for verft, utstyrsprodusenter og maritime tjenesteytere, de utøver et kontinuerlig innovasjonspress på sine kunder, bidrar til å bringe leverandører og samarbeidspartnere ut på internasjonale markeder, og de bidrar til økt kunnskapsnivå og til mer spesialisert kompetansemiljø og vare- og tjenestetilbud. Dessuten representerer redere et betydelig privat eiermiljø som bidrar til å øke dynamikken i norsk næringsliv. Det siste er en av de viktigste kildene til produktivitetsvekst i et lands økonomi».

Menonrapporten viser således at det er kryssløpssammenhenger og synergieffekter mellom rederier og leverandører. Avhengigheten ser hovedsakelig ut til å gå fra produsenter/leverandører til rederiene.

Mindretallet viser til at det uansett tilstedeværelsen av eventuelle klyngeeffekter, eksisterer kryssløpssammenhenger der rederiene har et aktivt kundeforhold til maritime tjeneste- og utstyrsprodusenter, og at rederiene som krevende kunder også gir verdifulle bidrag til utvikling av nye produkter.

6.12.5 Reverseringsproblemer ved overgang til ordinær beskatning av rederivirksomhet

Mindretallet viser til omtalen i avsnitt 6.7.1. Disse medlemmer legger til grunn at det vil være vanskelig å reversere en nedbygging av sjøfartsnæringen i Norge dersom dette i ettertid skulle bli ønskelig. Dette skyldes blant annet at den kostnaden som i særlig grad er knyttet til valg av lokalisering av virksomheten, det vil si skattekostnaden, i de fleste andre maritime nasjoner i dag i praksis er null. Man vil derfor mangle finansielle virkemidler for å oppnå ønsket reversering. Det er videre grunn til å anta at maritim kompetanse som i dag er sentral for det maritime miljøet, vil være forvitret/forsvunnet på et eventuelt senere ønsket reverseringstidspunkt. Nedbygging av næringen som en følge av overgang til ordinær beskatning fremstår således som en lite reversibel politikk.

6.12.6 Miljø, sikkerhet og kriseberedskap

Mindretallet vil peke på at det i praksis har vist seg vanskelig kun gjennom avgifter og prising av omsettelige utslippskvoter å oppnå energi- og drivstoffpriser som i alle næringer reflekterer de miljøskader næringen forårsaker. Hensynet til miljøet kan tilsi at man også vurderer alternativ virkemiddelbruk. Disse medlemmer viser til at hensynet til en sikker, effektiv og miljøvennlig transport er angitt som en av hovedmålsettingene i EU-kommisjonens retningslinjer for statsstøtte til sjøtransport. I St.meld. nr. 24 (2003–2004) Nasjonal transportplan 2006-2015 er det angitt som en sentral målsetting å effektivisere veitransporten samtidig som det legges til rette for overgang av godstransport til sjø og bane.

Mindretallet vil videre vise til at eierskap over skip og sjøtransportvirksomhet kan bidra til å ivareta beredskaps­kapshensyn i tilfelle krig og andre kritiske situasjoner, jf. blant annet gjeldende rekvisisjonslovgiving, som gir den norske stat adgang til å ekspropriere skip dersom de enten er registrert i Norge eller eies av norske selskaper som driver rederivirksomhet fra Norge. Flåtens størrelse vil også være av betydning i forhold til norske forpliktelser overfor allierte samarbeidspartnere.

Det forhold at norsk rekvisisjonslovgivning ikke har vært brukt i noen av de internasjonale krisesituasjoner etter den annen verdenskrig, og at dagens krisehåndtering har vært basert på markedet for sjø­transport­tjenester, eller på nasjonale eller flernasjonale beredskapskontrakter, innebærer ikke at disse forholdene er uten betydning ved den samlede vurderingen av næringens betydning for Norge.

6.12.7 Administrative kostnader og internprisingsproblemer

Internprising er generelt sett en aktuell problemstilling i forhold til særskatteregimer. Etter det mindretallet er kjent med, har det imidlertid ikke vist seg å være så store kontrollproblemer knyttet til internprising for selskaper innenfor den særskilte rederiskatteordningen som først antatt. Dette blant annet fordi selskaper som omfattes av rederiskatteordningen er norske skattesubjekter med regnskapsplikt etter norske regler. Norske skattemyndigheter har dermed en vid anledning til å kontrollere og følge opp internprisingen mellom særskatteselskaper og ordinært beskattede norske selskaper.

Disse medlemmer vil peke på at internprising er et kontrollproblem også overfor ordinært beskattet virksomhet, særlig hvor den ordinært skattlagte virksomheten har aktivitet i utlandet. Oppgaven for kontrollvirksomheten blir da å fordele skattefundamentene korrekt mellom selskapene og de ulike landene. Som et hjelpemiddel for å sikre korrekt allokering mellom landene har OECD utarbeidet anbefalte retningslinjer for selskapene og de ulike lands skattemyndigheter, kalt OECDs Transfer Pricing Guidelines. Disse retningslinjene tillegges stor betydning i norsk internrett.

Etter disse medlemmers vurdering er det grunn til å anta at et skatteregime som gjør det gunstigere å etablere skipseiende selskap i utlandet, herunder innføring av ordinær beskatning av norske rederiselskaper, vil øke kontrollproblemene knyttet til internprising. Kontrollproblemene for norske ligningsmyndigheter vil være større ved transaksjoner mellom et norsk og et utenlandsk selskap enn mellom to norske, idet tilgangen på regnskapsinformasjon fra den utenlandske enheten ikke er like lett tilgjengelig som fra norske selskaper.

Disse medlemmer viser også til at flertallets forslag om utvidelse av anvendelsesområdet for NOKUS-reglene må antas å øke ligningsmyndighetenes kontrollbehov, siden flere eiere av selskaper i utlandet kan komme inn under ordningen.

6.12.8 Mindretallets konklusjon

Mindretallet mener at en på bakgrunn av generelle økonomisk-teoretiske modeller bør være varsom med å legge om et skattesystem når de tilsiktede samfunnsmessige effektene av omleggingen fremstår som svært usikre, samtidig som en slik politikk vil kunne vise seg vanskelig å reversere. Det er ikke tilstrekkelig sannsynliggjort at det vil oppstå samfunnsøkonomiske gevinster ved en omlegging til ordinær beskatning innenfor gjeldende skatteregime. De samfunnsøkonomiske effektene av en utvidelse av anvendelsesområdet for NOKUS-reglene fremstår som svært usikre, og er i alle tilfeller ikke tilstrekkelig utredet.

Eventuelle effekter på kort og mellomlang sikt vil snarere være knyttet til omstillingskostnader, spesielt i distriktene, der mange maritime bedrifter og mye av sysselsettingen er lokalisert. Videre vil skatteinntekter fra rederivirksomheten falle bort. Dersom overgang til ordinær beskatning medfører skattetilpasning i form av utflytting av eierne i tillegg til selskapene, vil også skatt på utbytte, formuesskatt og skatt på forbruk falle bort. Mindretallet viser dessuten til at virkninger for miljø, sikkerhet, kriseberedskap og ikke minst kryssløpsammenhenger med andre maritime vare- og tjenestebedrifter, er argumenter som taler for å legge til rette for å opprettholde sjøfartsvirksomhet i Norge.

Mindretallet mener på denne bakgrunn at det ikke vil oppnås samfunnsøkonomiske gevinster av betydning ved overgang til ordinær beskatning av rederivirksomhet, med derav følgende nedbygging av sjøfartsnæringen i Norge.

6.13 Referanseliste

Besley, T., R. Griffith og A. Klemm (2001): «Fiscal reaction functions». Mimeo.

Devereux, M.P. og R. Griffith (2002): «The impact of corporate taxation on the location of capital: a review», Swedish Economic Policy Review .

Devereux, M.P., B. Lockwood og M. Redoano (2001): «Do countries compete over corporate tax rates?». Mimeo.

Diamond, P. A. og J. A. Miirlees (1971): «Optimal taxation and public production, I: production efficiency, II: Tax rules», American Economic Review 61, 8–17 og 261–278.

Dreyer Lassen, D. og P.B. Sørensen (2002): «Financing the Nordic Welfare States: The Challenges of Globalization to Taxation in the Nordic Countries». Rapport til Nordisk Ministerråd.

European Commission (1997): «Towards tax co-ordination in the European Union: a package to tackle harmful tax competition». Document COM (97) 495 final.

European Commission (2001): «Study on the economic Impact of maritime Industries in Europe». Policy Research Corporation NV .

Fujita, M., P. Krugman og A.J. Venables (2001): «The Spatial Economy. Cities, Regions, and International Trade». The MIT Press Cambridge, Massachusetts.

Gelb, A. mfl. (1988): «Oil Windfalls - Blessing or Curse? A World Bank Research Publication». New York, Oxford University Press.

Goulder, L.H. (1995): «Environmental taxation and the «double dividend»: A reader’s guide», International Tax and Public Finance vol. 2, s. 155–182.

Holmøy, E., T. Hægeland, Ø. Olsen og B. Strøm (1993): «Effektive satser for næringsstøtte», Rapporter fra SSB 1993/31 .

Holmøy, E. and T. Hægeland (1999): «Effective Rates of Assistance for Norwegian Industries», The Review of Income and Wealth 45, 1, 1999, 99–116.

Holmøy, E., T. Hægeland og K.E. Rosendahl (2002): «Best i test, men hva så? Kommentarer til NOU 2001: 29?», Økonomisk Forum nr. 2.

Holmøy, E. og H. Vennemo (1995): «A General Equilibrium Assessment of a Suggested Reform in Capital Income Taxation», Journal of Policy Modelling, Vol. 17 (6).

Håkonsen, L. (2001): «Grønne skattereformer og doble gevinster – hva har 10 års forskning lært oss?», Aa.Ø.Røvik (red.): Energi og miljø ved et tidsskille – samfunnsfaglige perspektiver fra forsk­ningsprogrammet SAMRAM, Norges Forsk­ningsråd.

Independent Enquiry Into A Tonnage Tax, July 1999. A Report by The Lord Alexander of Weedon QC.

Jakobsen, E.W. (2003): «Attracting the winners: the competitiveness of five European maritime industries». Kolofon forlag.

Jakobsen, E.W. (2004): «Seile sin egen sjø. Er det viktig å beholde rederiene i Oslo-området?». Menon.

Jakobsen, E.W. og E.B. Goldeng (2005): «Maritim verdiskaping - økonomisk analyse av næringens utvikling i perioden 1994-2004.», Menon-rapport 5/2005.

Johansen, L. (1979): «The bargaining Society and the inefficiency of bargaining», Kyklos, vol. 32, 497–522.

Kapitaltilgang og økonomisk utvikling, rapport fra ekspertgruppe som har vurdert Norges kapitalstyrke, Finansdepartementet, Oslo, juni 2004 (Sandmoutvalget).

Midelfart Knarvik, K.H. og F. Steen (1999): «Self-reinforcing Agglomerations? An empirical industry study», Scandinavian Journal of Economics 101(4), 515–532.

Midelfart Knarvik, K.H. og F. Steen (2001): «Vertical industry linkages: Sources of productivity gains and cummulative causation?», Review of Industrial Organization 21, 3–20.

NIS-rapporten (2004): NIS med fokus på service og kvalitet, rapport fra en arbeidsgruppe, 10. september 2004.

NOU 1989: 14 Bedrifts- og kapitalbeskatningen – En skisse til reform (Aarbakkegruppen).

NOU 1996: 17 I Norge – for tiden? Konsekvenser av økt internasjonalisering for en liten åpen økonomi (Bergoutvalget).

NOU 1996: 9 Grønne skatter – en politikk for bedre miljø og høy sysselsetting (Grønn skattekommisjon).

NOU 2000: 21 En strategi for sysselsetting og verdiskaping (Holden-I).

NOU 2001: 29 Best i test (Referansetestingsutvalget).

NOU 2003: 9 Skatteutvalget – forslag til endringer i skattesystemet (Skaugeutvalget).

NOU 2003: 13 Konkurranseevne, lønnsdannelse og kronekurs (Holden-II).

NOU 2005: 4 Industrien mot 2020 – kunnskap i fokus (Industriutvalget).

OECD (1998): «Harmful tax competition: An emerging global issue».

OECD (2001): «Transfer Pricing Guidelines for Multinational Enterprises and Tax Administrations».

Porter M.E. (1990): «Competitive Advantage of Nations», Macmillan.

Reve, T. og E.W. Jakobsen (2001): «Et verdiskapende Norge». Universitetsforlaget 2001.

Salvanes, K.G og S.E. Førre (2003): «Effects on Employment of Trade and Technical Change: Evidence from Norway», Economica 70, 293–329.

St.meld. nr. 31 (2003–2004) Vilje til vekst – for norsk skipsfart og de maritime næringer. (skipsfartsmeldingen).

St.meld. nr. 21 (2004–2005) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøvernstilstand.

St.meld. nr. 24 (2003–2004) Nasjonal transportplan 2006–2015.

Stevens, P. (2003): «Resource impact: Curse or blessing? A literature survey.», The Journal of Energy Literature IX 3–42.

Sørensen P.B. (2000): «The case for international tax co-ordination reconsidered», Economic policy 15, 431–472.

Wilson, J.D. (1986): «A theory of interregional tax competion», Journal of Public Economics 69, 229–247.

Wilson, J.D. (1999): «Theories of tax competition», National Tax Journal 52, 269–304.

Winner, H. (2005): «Has tax competition emerged in the OECD countries? Evidence from panel data», International Tax and Public Finance 12, 667–687.

Zodrow, G.R. og P. Mieszkowski (1986): «Pigou, tibout, property taxation, and the underprovision of local public goods», Journal of urban Economics 19, 356–370.