0 Sammendrag
0.1 Sammendrag
0.1.1 Innledning
Banklovkommisjonens Utredning nr. 22, NOU 2009: 2 Kapital- og organisasjonsformer i sparebanksektoren mv., inneholder utkast til ny lovgivning for sparebanker og andre finansinstitusjoner som ikke er organisert i aksjeselskaps form. Dette inkluderer for det første forslag til alminnelige bestemmelser om de viktigste kapitalformer i finansinstitusjoner generelt, og i tillegg utkast til et modernisert regelverk for et kapitalinstrument med eierbeføyelser som skal kunne utstedes av finansinstitusjoner som ikke er organisert i aksjeselskaps form. Slike kapitalinstrumenter er i dag kjent som grunnfondsbevis, men Banklovkommisjonen har av ulike grunner valgt å benevne dem som egenkapitalbevis i dette lovforslaget. Grunnfondsbeviskapital er videre benevnt som eierandelskapital. Det vises til avsnitt 6.1 nedenfor. For det andre er det foreslått regler om struktur- og foretaksendringer, herunder omdanning, for sparebanker og andre finansinstitusjoner som ikke er organisert i aksjeselskaps form. Som del av forslaget om struktur- og foretaksendringer, er det også foreslått særlige regler om finans- og sparebankstiftelser. Det vises for øvrig til avsnitt 2.2 nedenfor om den tilnærmingsmåten som er valgt ved utførelsen av dette lovarbeidet.
For at Banklovkommisjonen skulle få et best mulig grunnlag for vurdering av de viktigste spørsmål knyttet til utformingen av et forslag til ny lovgivning om kapital- og organisasjonsformer for sparebanker og andre institusjoner som ikke er organisert i aksjeselskaps form, ble det tidlig i lovarbeidet etablert en bredt sammensatt arbeidsgruppe med representanter for de berørte interessegrupperinger. Det lovutkastet som fremlegges i utredningen har fått bred tilslutning i arbeidsgruppen. Sammensetning av denne arbeidsgruppen fremgår nedenfor avsnitt 2.3.
0.1.2 Bakgrunnen for arbeidet
Siden Banklovkommisjonen ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 6. april 1990, har kommisjonen avgitt 21 utredninger. Blant disse inngår flere utredninger som omhandler finansforetakenes institusjonelle forhold og virksomhet mv., herunder utkast til lovregler om organisasjonsformer og andre selskapsrettslige forhold for selveiende finansforetak og om de viktigste kapitalformer i finansinstitusjoner, herunder grunnfondsbevis. Disse emneområdene inngår i det opplegg for en samlet – konsolidert – lovgivning om finansinstitusjoner og deres virksomhet som Banklovkommisjonen har under arbeid. Utredningen her omhandler således spørsmål som allerede har vært gjenstand for utredning og vurdering fra Banklovkommisjonens side som ledd i det pågående arbeidet med utkastet til en ny konsolidert finanslov.
I samsvar med Finansdepartementets prioriteringer er spørsmålene knyttet til kapital- og organisasjonsformer og struktur- og foretaksendringer innenfor sparebanksektoren nå skilt ut til behandling i en særskilt utredning uavhengig av fremdriften i arbeidet med en ny samlet finanslov. Dette må sees i sammenheng med den utredning med forslag til regelverksendringer som i 2006 ble utarbeidet av det Rammevilkårutvalg som Sparebankforeningen hadde nedsatt. I utredningen legges hovedvekten på lovspørsmål knyttet til organisasjonsformer og struktur- og foretaksendringer for sparebanker som ville være alternativer til omdanning til bank i aksjeselskaps form, og på de mangler som man på sparebankhold mente heftet ved gjeldende regelverk for grunnfondsbevis som et kapitalinstrument med eierbeføyelser, se nedenfor kapittel 4.
Banklovkommisjonen har i arbeidet med utkast til ny konsolidert finanslov hatt tilgang til Rammevilkårutvalgets utredning, og har kunnet ta synspunktene der i betraktning ved utformingen av det utkast til finanslov som nå forligger. Ved utarbeidelsen av utredningen om kapital- og organisasjonsformer i sparebanksektoren mv., har Banklovkommisjonen således i stor grad kunnet trekke på resultatene av allerede utført utredningsarbeid. Nye og vesentlige forhold er imidlertid kommet til, blant annet som følge av innspill fra den arbeidsgruppen som ble etablert, og av at Gjensidige Forsikring BA har fått tillatelse til å utforme sin nye ordning for grunnfondsbevis på en måte som til dels avviker fra gjeldende regelverk. Det lovutkastet som Banklovkommisjonen nå fremlegger, er derfor resultatet av fornyet gjennomgang og vurdering av de emneområder utredningen omfatter. Lovutkastet er utformet som forslag til tre nye kapitler 2b til 2d i finansieringsvirksomhetsloven, men lovutkastet vil likevel lett la seg innpasse uten vesentlige endringer i utkastet til den nye konsoliderte finanslov som er under arbeid.
0.1.3 Banklovkommisjonens vurderinger og forslag
1) Utredningen er først og fremst knyttet opp mot behovet og ønsket om et modernisert egenkapitalinstrument i finansinstitusjoner som ikke er organisert i aksjeselskaps form. Fra sparebankhold er det generelt pekt på behovet for å utvikle regelverket om grunnfondsbevis, det vil si egenkapitalbevis, slik at kapitalinstrumentet blir bedre egnet til innhenting av kapital til sparebanker som har behov for ny egenkapital som grunnlag for, eller videreutvikling av, sin virksomhet. Tilgangen til et slikt kapitalinstrument vil også være av vesentlig betydning som et tiltak for å motvirke at sparebankenes egenart og rolle i bankmarkedet blir vesentlig endret.
Banklovkommisjonen mener videre at det er et viktig formål ved utformingen av et nytt regelverk om egenkapitalbevis at egenkapitalinstrumentet også skal kunne benyttes som et egnet redskap ved håndteringen av kapitalforholdene ved struktur- og foretaksendringer innenfor sparebanksektoren og som bare gjelder foretak som ikke er organisert i aksjeselskaps form. Siktemålet må etter Banklovkommisjonens oppfatning være at egenkapitalbevis i praksis lar seg bruke på ulike måter i samsvar med formålet med de enkelte transaksjoner som institusjonene ønsker gjennomført. Banklovkommisjonen har sett det som hensiktsmessig at egenkapitalbevis også kan utstedes etter konvertering av grunnfondskapital til eierandelskapital og som vederlag ved overdragelse av virksomhet.
Banklovkommisjonen mener at det er avgjørende for å sikre egenkapitalinstrumentets best mulig markedsmessige stilling at slike egenkapitalinstrumenter fortsatt er undergitt ett og samme regelverk uavhengig av om utstederen er en sparebank, gjensidig forsikringsselskap eller kredittforening. Dette er en forutsetning for at egenkapitalinstrumentet skal kunne få en sikker markedsmessig posisjon i det nasjonale og internasjonale finansmarked. Det vises til avsnitt 2.2.1 nedenfor.
Utkastet til avsnitt II «Egenkapitalbevis» i et nytt kapittel 2b i finansieringsvirksomhetsloven er bygget opp slik at §§ 2b-9 til 2b-21 inneholder alminnelige regler om egenkapitalbevis. Særlige regler om nedsettelse eller forhøyelse av eierandelskapital er inntatt til slutt i utkastet §§ 2b-22 til 2b-25. Reglene om eierandelskapitalens stilling ved foretaksendringer og avvikling av institusjoner som ikke er organisert i aksjeselskaps form, samt ved omdanning av slik institusjon til foretak i aksjeselskaps form, er inntatt i lovutkastet §§ 2b-2 og 2b-3 og et eget kapittel 2c om struktur- og foretaksendringer som gjelder finansinstitusjoner som ikke er organisert i aksjeselskaps form. De tilhørende bestemmelser om finans- og sparebankstiftelser som eier av egenkapitalbevis eller aksjer utstedt i forbindelse med slike endringer, er skilt ut i et eget kapittel 2d i lovutkastet.
Når det gjelder reglene om overskudd i finansinstitusjoner som ikke er organisert i aksjeselskaps form, har Banklovkommisjonen foreslått at dette skal fordeles mellom og tilordnes henholdsvis grunnfondskapitalen og eierandelskapitalen på grunnlag av forholdet mellom størrelsen av de to kapitalformene etter årsregnskapet. Dette forholdstallet betegnes eierbrøken. Dette vil være en ordning bygget på et prinsipp som også ligger til grunn for aksjelovgivningen, nemlig at årets resultat av institusjonens virksomhet skal fordeles forholdsmessig ut fra kapitalgrunnlaget for virksomheten (allmennaksjeloven § 8-3). Lovutkastet § 2b-18 annet ledd er utformet i samsvar med dette. Den del av årets overskudd som skal benyttes som utbyttemidler, fastsettes under ett og fordeles etter eierbrøken mellom grunnfondskapitalen og eierandelskapitalen. Resten av årets overskudd (opptjent kapital) benyttes til en prosentvis lik økning av bokført grunnfondskapital og eierandelskapital, se lovutkastet § 2b-18 fjerde og femte ledd. Banklovkommisjonen mener at disse forslagene langt på vei vil kunne fjerne problemene knyttet til utvanning av eierandelskapitalen, blant annet fordi sparebankloven § 28 foreslås opphevet og sparebankene gis utvidet adgang til å vedtektsfastsette hvordan utbyttemidler tilordnet grunnfondskapitalen skal kunne disponeres. Som det fremgår av særmerknad nedenfor avsnitt 6.3.9.5, reiser ett medlem spørsmål om bestemmelsene i utkastet § 2b-18 er forenlig med hensyn til sparebankenes soliditet.
Lovutkastets § 2b-20 om fordeling av underskudd mellom grunnfondskapitalen og eierandelskapitalen innebærer at ordningen i gjeldende regelverk blir videreført.
Karakteristisk for eierandelskapitalen er at det er knyttet eierbeføyelser til egenkapitalbevisene, men eierbeføyelsene er andre enn de som er knyttet til aksjer etter aksjelovgivningen. I lovutkastet videreføres prinsippet om at eierne av egenkapitalbevis ved vedtektsbestemmelse skal sikres rett til, direkte eller indirekte, å utøve mellom en femdel og to femdeler av stemmene i generalforsamlingen. I lovutkastet åpnes det imidlertid også for at vedtektene kan fastsette særlige flertallskrav for visse beslutninger av særlig betydning for eierne av egenkapitalbevis, og at flertallet i generalforsamlingen i slike tilfelle også må omfatte minst to tredeler av de stemmer som avgis av, eller av medlemmer valgt av, eierne av egenkapitalbevis, se utkastet § 2b-10 annet ledd. Dette gjelder blant annet beslutninger om institusjonens erverv av egne egenkapitalbevis, nedsettelse av eierandelskapitalen, vedtak om sammenslåing eller deling og vedtak om omdanning. Det vises for øvrig til avsnitt 6.3.3 punkt 3) nedenfor.
Banklovkommisjonens utgangspunkt ved utformingen av forslaget til et nytt modernisert regelverk om egenkapitalinstrumenter, er at det vil være en klar fordel om utformingen av dette regelverket kan skje på bakgrunn av en fast struktur og lovfastsatte hovedregler når det gjelder alle de viktigste kapitalformer i finansinstitusjoner. Reglene bør også klart reflektere den risiko som er knyttet til de ulike kapitalformer, og være i samsvar med kapitalstrukturen i finansinstitusjoner som er organisert etter aksjelovgivningen. I så måte er prioritetsrekkefølgen mellom ulike kapitalformer og deres rolle ved dekning av underskudd av sentral betydning. På dette området er det imidlertid stort sett ikke nødvendig å skille mellom finansinstitusjoner organisert i aksjeselskaps form og institusjoner som sparebanker og gjensidige forsikringsselskaper som er organisert på annen måte. I samsvar med dette har Banklovkommisjonen inkludert et utkast til hovedregler om kapitalformer – egenkapital og annen kapital – i finansinstitusjoner (lovutkastet kapittel 2b avsnitt I). I forhold til regelverket om egenkapitalbevis, inneholder dette avsnittet viktige forslag til utbygging av gjeldende regler, innarbeidet i en mer overordnet kapitalstruktur for finansinstitusjoner.
2) Lovutkastet i utredningen inneholder forslag til ny lovregulering av de viktigste spørsmål knyttet til struktur- og foretaksendringer i sparebanker og andre finansinstitusjoner som ikke er organisert i aksjeselskaps form. Gjeldende finanslovgivning inneholder kun enkelte spredte bestemmelser om disse forhold. Banklovkommisjonen har i denne forbindelse lagt vekt på Rammevilkårutvalgets utredning hvor det blant annet er gitt en bred redegjørelse for, og vurdering av, behovet for regelverksendringer for å legge forholdene bedre til rette for ulike typer av struktur- og foretaksendringer innenfor selve sparebanksektoren. Et hovedpoeng er at disse modellene skal fremtre for den enkelte sparebank som gode alternativer til omdanning til bank i aksjeselskaps form. Innenfor sparebanksektoren er det også lagt vekt på – særlig blant større sparebanker – at omdanning til bank i aksjeselskaps form fortsatt må utgjøre et alternativ ved strukturtilpasninger.
Utkast til ny lovgivning om struktur- og foretaksendringer i sparebanker og finansinstitusjoner som ikke er organisert i aksjeselskaps form, er inntatt i lovutkastet kapittel 2c. Kapitlet er inndelt i tre avsnitt: Sammenslåing og deling, Avvikling og Omdanning. Ved gjennomføringen av sammenslåing eller deling og avvikling av finansinstitusjoner som ikke er organisert i aksjeselskaps form, vil det oppstå mange spørsmål som i hovedsak svarer til de en møter ved gjennomføringen av fusjoner, fisjoner og avvikling innenfor aksjeselskapsretten. Aksjelovgivningen inneholder allerede et velprøvd regelverk med ordnede fremgangsmåter, beslutninger og gjennomføringsmåter ved slike foretaksendringer, herunder om avvikling av selskaper. Regelverket i aksjelovgivningen vil derfor i meget stor grad kunne benyttes som forbilde og ha stor overføringsverdi ved utformingen av et regelverk for institusjoner som ikke er organisert i aksjeselskaps form. Bestemmelsene i lovutkastet kapittel 2c henviser derfor i meget stor grad til de relevante deler av allmennaksjeloven. Det vises til avsnitt 7.2.3 nedenfor.
Bestemmelsene i lovutkastet kapittel 2c avsnitt III om omdanning av finansinstitusjoner som ikke er organisert i aksjeselskaps form, viderefører i hovedsak regler som er inntatt i finansieringsvirksomhetsloven §§ 2-18 til 2-24. Disse bestemmelsene gjelder for omdanning av gjensidige forsikringsselskaper, kredittforeninger og sparebanker til finansinstitusjon i aksjeselskaps form. Banklovkommisjonen antar at det generelt sett ikke foreligger behov for vesentlige materielle endringer. Som det fremgår nedenfor i avsnittene 8.1 og 8.2, er det imidlertid behov for en viss utbygning av reglene for omdanning av sparebanker.
3) Finansdepartementet har bedt Banklovkommisjonen om en vurdering av om konsesjonsmyndigheten bør gis utvidet skjønnsmyndighet til ikke å innvilge søknader om omdanning, herunder hvilke kriterier som i tilfelle bør legges til grunn for vurderingen.
Banklovkommisjonen mener prinsipielt at det i finanslovgivningen bør utvises forsiktighet når det gjelder å gjøre bruk av lovregler som setter klare grenser eller angir konkrete kriterier for konsesjonsmyndighetens forvaltningsskjønn, og at dette gjelder uavhengig av om slike grenser er begrunnet i strukturpolitiske eller andre hensyn. Slike begrensninger kan gjøre det vanskelig å tilpasse konsesjonspolitikken til utviklingen og til skiftende forhold i finansmarkedet. Ut fra dette mener Banklovkommisjonen at en i lovgivningen i tilfelle bør begrense seg til å konkretisere hensyn som kan tillegges vekt av konsesjonsmyndigheten.
Banklovkommisjonen mener også at sparebanker som legger særlig vekt på behovet for å begrense adgangen til omdanning, selv vil kunne sørge for at bankens vedtekter er utformet i samsvar med dette, for eksempel ved å fastsette særskilt strenge flertallskrav for omdanningsvedtak i generalforsamlingen (nedenfor avsnitt 8.1.3). I så fall vil en sparebank – og konsesjonsmyndigheten – også kunne påse at vedtektene for den omdannede banken og den tilhørende finansstiftelse blir utformet slik at det så vidt mulig, reelt sett, blir etablert et vern – eventuelt tidsbegrenset – mot uønskede etterfølgende struktur- og foretaksendringer.
Banklovkommisjonen legger til grunn som Finansdepartementets hovedsynspunkt at rammevilkårene for sparebanker bør gi sparebankene frihet til å foreta en samfunnsmessig ønsket strukturtilpasning, mens det samtidig er en overordnet målsetning at sparebankenes egenart bør bevares, og at endring i sparebankstrukturen ikke bør gå på bekostning av sparebankvesenets positive sider. En viktig føring er at rammevilkårene bør legge til rette for videreføring av grunnfondskapitalbank og eierandelskapitalbank som hovedmodeller i sparebanksektoren. Enkelte medlemmer er uenig i dette prinsippet, se særmerknad i avsnitt 8.3.5 nedenfor.
Etter Banklovkommisjonens oppfatning må det være rimelig klart at sparebankenes egenart og sparebanksektorens nåværende rolle i finansmarkedet vanskelig lar seg videreføre over tid med mindre det store flertall av eksisterende sparebanker fortsatt beholder sin tradisjonelle organisasjonsform eller etter behov tar form av eierandelskapitalbank. Samtidig er det Banklovkommisjonens oppfatning at sparebanksektoren vanskelig vil kunne opprettholde sin rolle i finansmarkedet med mindre rammevilkårene også gir de enkelte banker adgang til å styrke grunnlaget for og utvikle sin virksomhet ved tiltak basert på tilførsel av ny kapital og/eller på endrede strukturelle rammer. Ved utformingen av lovutkastet har Banklovkommisjonen derfor søkt å legge forholdene bedre til rette for videreføring av grunnfondskapitalbank og eierandelskapitalbank som hovedmodeller i sparebanksektoren ved å utarbeide:
utkast til et nytt regelverk om eierandelskapital med sikte på å gjøre egenkapitalbevis til et kapitalinstrument som stort sett skal kunne markedsmessig sidestilles med aksjer (lovutkastet kapittel 2b avsnitt II), og
utkast til et nytt regelverk om sammenslåing og andre struktur- og foretaksendringer som gjelder sparebanker og andre institusjoner som ikke er organisert i aksjeselskaps form (lovutkastet kapitlene 2c avsnitt I og 2d).
Banklovkommisjonen er klar over at disse tiltakene ikke fjerner et hvert behov for omdanning av sparebanker til bank i aksjeselskaps form. Fra sparebankhold er det vektlagt at omdanning fortsatt må være en reell mulighet. Omdanning av en sparebank vil normalt inngå i et opplegg for innhenting av ny kapital eller for strukturelle tilpasninger, eller en kombinasjon av slike forhold. Den spennvidde som preger sparebanksektoren, gjør at en i strukturpolitisk sammenheng vil stå overfor et forholdsvis bredt og variert spekter av enkelttilfeller med innbyrdes til dels ganske fremtredende og vesentlige forskjeller. Ut fra dette mener Banklovkommisjonen spørsmålet om tillatelse til omdanning av en sparebank fortsatt må avgjøres etter en samlet vurdering av forholdene i det enkelte tilfelle, hvor strukturpolitiske overveielser kan inngå som en del av vurderingsgrunnlaget. Dette innebærer en avveining av kryssende hensyn i det enkelte tilfellet, basert på en vurdering av det konkretiserte og aktuelle opplegg for omdanningen og betydningen for den enkelte banks utvikling av at de behov for kapital og strukturell tilpasning som utgjør grunnlaget for omdanning, lar seg imøtekomme. Som det fremgår nedenfor avsnitt 8.2.2, inneholder lovutkastet bestemmelser som stiller strengere krav til grunnlaget for og innholdet av beslutninger om omdanning, jf. lovutkastet § 2c-17 annet ledd.
På bakgrunn av Finansdepartementets oppfatning av rammen for forvaltningsskjønnet i slike saker (nedenfor avsnitt 8.1.2), legger Banklovkommisjonen til grunn at det er behov for å klargjøre i lovgivningen at også strukturpolitiske overveielser kan tas i betraktning ved vurderingen av om tillatelse til omdanning av sparebank skal gis eller ikke. I lovutkastet § 2c-13 tredje ledd er det derfor tatt inn en særskilt bestemmelse for tilfelle av omdanning av sparebank som markerer konsesjonsmyndighetens strukturpolitiske ansvar. For øvrig har Banklovkommisjonen nedenfor avsnitt 8.3.3 og 8.3.4 søkt å illustrere i forenklet form noen av de typer av strukturpolitiske problemer som kan bli forelagt konsesjonsmyndigheten. Som det fremgår av særmerknad nedenfor avsnitt 8.3.5, er enkelte medlemmer uenig i det prinsipp som ligger til grunn for bestemmelsen i utkastet § 2c-13 tredje ledd.
4) Banklovkommisjonen har videre foretatt en redaksjonell omarbeiding av lovstoffet i finansieringsvirksomhetsloven §§ 2-18 til 2-24. Hovedårsaken er at det anses hensiktmessig å ta bestemmelsene om finans- og sparebankstiftelser ut av den sammenheng de nå inngår i, blant annet fordi finansstiftelser skal kunne forestå forvaltningen av både aksjer og egenkapitalbevis, og ikke – som hittil – bare forvalte aksjer utstedt ved omdanning til finansinstitusjon i aksjeselskaps form. Banklovkommisjonen har som følge av dette sett det som nødvendig at reglene om finansstiftelser og sparebankstiftelser bør bygges noe ut, blant annet for å legge forholdene til rette for de hovedmodeller for strukturendringer innenfor sparebanksektoren som omhandles i Rammevilkårutvalgets utredning.
Banklovkommisjonen er ut fra dette kommet til at bestemmelsene om finans- og sparebankstiftelser bør behandles og redaksjonelt presenteres samlet atskilt fra bestemmelsene om de struktur- og foretaksendringer som vil være foranledningen til at den enkelte stiftelse etableres. Regelverket om finans- og sparebankstiftelser er derfor utformet samlet i lovutkastet kapittel 2d. Kapitlet er inndelt i to avsnitt. Avsnitt I omhandler de alminnelige regler om finansstiftelser, og gjelder finansstiftelser etablert i forbindelse med omdanning og andre foretaksendringer som gjelder gjensidige forsikringsselskaper og kredittforeninger, samt – i hovedsak – også sparebankstiftelser. Særlige regler om sparebankstiftelser er inntatt i avsnitt II i kapittel 2d. Det vises til kapittel 9 nedenfor.
5) Banklovkommisjonen har også vurdert det som hensiktsmessig å foreslå lovbestemmelser om generalforsamlingen i institusjoner som ikke er organisert i aksjeselskaps form. Generalforsamlingen i slike institusjoner er tillagt en rekke oppgaver etter det forslag til regelverk om kapitalforhold, egenkapitalbevis og struktur- og foretaksendringer som lovutkastet i utredningen inneholder. Det dreier seg her om oppgaver som både prinsipielt og praktisk vil være av vesentlig betydning for det foreslåtte regelverkets virkemåte. Banklovkommisjonen har ut fra dette vurdert at reglene om saksbehandlings- og vedtaksprosedyrer vil være av betydning når det gjelder forholdet mellom flertall og mindretall i institusjonens øverste organ, og fordi det dreier seg om vedtak med virkninger for de ulike interessegrupperinger i generalforsamlingen, herunder eierne av egenkapitalbevis.
Banklovkommisjonen mener at det generelt sett er behov for forholdsvis utførlige regler om saksbehandlingen og beslutningsprosessen også for generalforsamlinger i institusjoner som ikke er organisert i aksjeselskaps form. Uavhengig av dette foreligger det et særlig behov for å vurdere disse spørsmål i sammenheng med dette lovarbeidet. Sett i forhold til de bestemmelser som inngår i det lovutkastet som nå fremlegges, vil behovet for en slik lovregulering være betydelig mer markert enn under hittil gjeldende rett. Det vil her ofte dreie seg om vedtak i saker som må ventes å kunne bli preget av interessemotsetninger, ikke minst i sparebankforhold, og som av hensyn til de ulike interessegrupperinger bør bli avgjort etter ordnet og betryggende saksbehandling og beslutningsprosess. Det vises for øvrig til avsnitt 2.2.4 nedenfor.
0.2 Summary
0.2.1 Introduction
The Banking Law Commission’s Report No. 22, NOU 2009: 2 «Capital and Organisational Forms in the Savings Bank Sector etc.» contains new draft legislation for savings banks and other financial institutions that are not organised in the form of a company limited by shares (limited company). This includes firstly proposals for general provisions on the most important capital forms in financial institutions generally and in addition a draft for modernised regulations for a capital instrument with ownership voting rules that can be issued by financial institutions that are not organised in the form of a limited company. Such capital instruments are currently known as primary capital certificates, but in this proposed legislation the Banking Law Commission has for various reasons chosen to call them equity capital instruments. Primary capital certificate capital is also termed equity share capital. See Section 6.1 below. Secondly, the Commission has proposed rules for structural and corporate changes, including reorganisation, for savings banks and other financial institutions that are not organised in the form of a limited company. As part of the proposals for structural and corporate changes, the Commission has also suggested special regulations on financial and savings-bank foundations. See also Section 2.2 below on the approach chosen in the design of this legislative work.
In order for the Banking Law Commission to have an optimal basis on which to evaluate the most important questions related to the design of the proposals for new legislation on capital and organisational forms for savings banks and other institutions that are not organised in the form of a limited company, at an early stage in the legislative work a broadly-constituted working party was created, including representatives of the affected interest groups. The draft legislation presented in the report has received broad approval from the working party. The composition of this working party is described below, in Section 2.3.
0.2.2 The background for this work
Since the Banking Law Commission was appointed by Royal Decree of 6 April 1990, the Commission has presented 21 reports. These include several reports that discuss the financial undertakings’ institutional affairs and operations etc., including draft statutory rules on organisational forms and other corporate matters for self-owning financial undertakings and the most important capital forms in financial institutions, including primary capital certificates. These topics are included in the proposal for the integrated – consolidated – legislation on financial institutions and their operations with which the Banking Law Commission is in progress. This report thus deals with questions that have already been subject to analysis and evaluation by the Banking Law Commission as part of the ongoing work on the draft for a new consolidated Act on Financing Activity and Financial Institutions.
In conformity with the Ministry of Finance’s prioritisations, the questions related to capital and organisational forms and structural and corporate changes in the savings-bank sector have now been separated out for treatment in a special report, independent of the progress in the work on a new integrated Financial Services Act. This must be seen in context with the report containing proposals for regulatory changes that in 2006 was prepared by the Framework Conditions Committee appointed by the Norwegian Savings Banks Association. The report lays its primary emphasis on legislative questions related to organisational forms and structural and corporate changes for savings banks that would be alternatives to conversion to a bank in the form of a limited company, and to the defects that the savings banks thought afflicted the current regulations for primary capital certificates as a capital instrument with special ownership voting rules, see Section 4 below.
In the work on a new consolidated Financial Services Act, the Banking Law Commission has had access to the Framework Conditions Committee’s report, and was able to take the viewpoints into account when designing the draft Financial Services Act that is now ready. In preparation of the report on capital and organisational forms in the savings-bank sector etc. the Banking Law Commission has thus been to a high degree able to draw on the results of already completed reporting work. New and material factors have, however, materialised, inter alia in consequence of input from the working party set up, and because Gjensidige Forsikring BA has received permission to design its new system for primary capital certificates in a manner that deviates from current regulations. The legislative draft that the Banking Law Commission is now presenting is thus the result of renewed review and consideration of the topics covered in the report. The draft legislation is designed in the form of proposals for new Chapters 2b to 2d of the Act on Financing Activity and Financial Institutions, but the draft legislation nevertheless can be incorporated, without major changes, into the draft for the new consolidated Financial Services Act that is in progress.
0.2.3 The assessments and proposals of the Banking Law Commission
1) The report is first and foremost related to the need and desire for a modernised equity capital instrument in financial institutions that are not organised in the form of a limited company. The savings banks generally point to the need to develop the regulations for primary capital certificates, that is, equity capital instruments, in such a way that the capital instrument becomes better suited to obtaining capital for savings banks that need new equity as a basis for, or for further development of, their operations. Access to such a capital instrument will also be of great significance as a measure to counteract major changes to the nature and role of the savings banks in the banking market.
The Banking Law Commission also considers that it is an important objective in the design of new regulations on equity capital instruments that the equity capital instrument is also usable as a suitable tool to handle the capital aspects of structural and corporate changes within the savings-bank sector and that it only applies to undertakings that are not organised in the form of a limited company. In the Banking Law Commission’s opinion, the aim must be for equity capital instruments in practice to be usable in various ways, in conformity with the purpose of the individual transactions that the institutions want to have performed. The Banking Law Commission regards it as expedient that equity capital instruments can also be issued after the conversion of primary capital fund to equity share capital and as compensation in the transfer of operations.
The Banking Law Commission considers that it is crucial, in order to secure the optimal market position of the equity capital instruments, that such equity capital instruments continue to be subject to one and the same set of regulations, irrespective of whether the issuer is a savings bank, mutual insurance company or a credit association. This is a precondition for the equity capital instrument being able to win a secure market position in the national and international financial markets. See Section 2.2.1 below.
The draft of Section II, «Equity capital instruments», in a new Chapter 2b of the Act on Financing Activity and Financial Institutions, is constructed in such a way that Sections 2b-9 to 2b-21 contain general regulations for equity capital instruments. Special regulations for reduction or increase of equity share capital have been included in the draft Sections 2b-22 to 2b-25. The rules on the position of the equity share capital in the event of corporate changes and winding-up of institutions that are not organised in the form of a limited company, and in the event of conversion of such institutions to undertakings in the form of a limited company, have been incorporated into Sections 2b-2 and 2b-3 of the draft legislation, and a separate Chapter 2c on structural and corporate changes that apply to financial institutions that are not organised in the form of a limited company. The appurtenant provisions on financial and savings-bank foundations as owners of equity capital instruments or shares issued in connection with such changes, have been separated out into a special Chapter 2d in the draft legislation.
As regards the rules on profit in financial institutions that are not organised in the form of a limited company, the Banking Law Commission has proposed that this be distributed between and allocated to the primary capital fund and the equity share capital on the basis of the ratio between the size of the two capital forms in the annual accounts. This ratio is termed the ownership ratio. This system will be based on the principle that also underlies the legislation on limited companies, namely that the profit for the year on the institution’s operations be distributed proportionately on the basis of the capital basis for the operations (Section 8-3 of the Public Limited Companies Act). The draft legislation’s Section 2b-18 second paragraph is formulated in conformity with this. That portion of the profit for the year that is to be used as dividend funds shall be determined as a whole and distributed in accordance with the ownership ratio between the primary capital fund and the equity share capital. The rest of the profit for the year (retained earnings) is to be used for a percentage-wise equal increase of book primary capital fund and equity share capital, see Section 2b-18 fourth and fifth paragraphs of the draft legislation. The Banking Law Commission considers that these proposals will go a very long way towards eliminating the problems related to dilution of the equity share capital, inter alia because Section 28 of the Savings Banks Act is proposed revoked and the savings bank is given extended powers to enshrine in its Articles of Association how the dividend funds allocated to the primary capital fund are to be disposed of. As is apparent from the dissenting comment in Section 6.3.9.5 below, one member raises the question whether the provisions of Section 2b-18 of the draft are compatible with the savings banks’ financial strength.
Section 2b-20 of the draft legislation, on distribution of loss between the primary certificate capital and the equity share capital, means that the system of the current regulations will be continued.
Characteristic of the equity share capital is that ownership voting rules are linked to the equity capital instruments, but that these voting rules are different from those related to shares under the Companies Acts. The draft legislation continues the principle that the owners of equity capital instruments shall, by decision enshrined in the Articles of Association, be guaranteed the right to exercise between a fifth and two-fifths of the votes at the general meeting. However, the draft legislation also allows for the Articles of Association to lay down special rules for certain decisions of particular significance for the owners of equity capital instruments, also that in such cases the majority at the general meeting must also include at least two-thirds of the votes cast by, or by members elected by, the owners of equity capital instruments, see Section 2b-10 second paragraph of the draft. This applies inter alia to decisions regarding the institution’s acquisition of its own equity capital instruments, reduction of the equity share capital, resolutions on merger, demerger and conversion. See also Section 6.3.3 subsection 3) below.
The Banking Law Commission’s point of departure for the design of the proposal for new, modernised regulations on equity capital instruments is that it would be a definite advantage if these regulations could be designed on the basis of a fixed structure and statutory main rules as regards all the most important forms of capital in financial institutions. The rules should also clearly reflect the risk related to the various forms of capital, and be in conformity with the capital structure of financial institutions organised under the Companies Acts. In this way the priority sequence between various forms of capital and their role in the coverage of loss is crucial. In this area, however, it is by and large not necessary to distinguish between financial institutions organised in the form of a limited company and institutions such as savings banks and mutual insurance companies organised in a different way. In conformity with this, the Banking Law Commission has included a draft of the main regulations for forms of capital – equity and other capital – in financial institutions (Chapter 2b Section I of the draft legislation). In relation to the regulations on equity capital instruments, this Section contains important proposals for development of applicable rules, incorporated in a higher-order capital structure for financial institutions.
2) The draft legislation in the report contains proposals for new statutory regulation of the most important questions related to structural and corporate changes in savings banks and other financial institutions that are not organised in the form of a limited company. Current financial legislation only contains certain scattered provisions regarding these matters. In this connection the Banking Law Commission has emphasised the Framework Conditions Committee’s report, which provides a broad account and evaluation of the need for regulatory changes so as to create better conditions for various kinds of structural and corporate changes within the savings-bank sector itself. A major point is that these models shall present themselves to the individual savings bank as good alternatives to conversion to banks in the form of limited companies. Within the savings-bank sector it is also emphasised – particularly among the larger savings banks – that conversion to a bank in the form of a limited company must remain an alternative for structural adaptations.
Draft new legislation on structural and corporate changes in savings banks and financial institutions that are not organised in the form of a limited company are included in Chapter 2c of the draft legislation. The chapter is divided into three sections: Mergers and demergers, Winding-up and Conversion. When financial institutions that are not organised in the form of a limited company are merged, demerged or wound up, many questions will be encountered that by and large correspond to mergers, demergers and winding-up in the law of limited companies. The limited-company legislation already includes well-tried regulations with orderly procedures, decisions and implementation methods for such corporate changes, including winding up of companies. The regulations to the limited-companies legislation will therefore, to a very high degree, be usable as a model and have great transfer value for the design of regulations for institutions that are not organised in the form of a limited company. The provisions of Chapter 2c of the draft legislation therefore make wide use of reference to the relevant portions of the Public Limited Companies Act. See Section 7.2.3 below.
The provisions of Chapter 2c Section III of the draft legislation regarding conversion of financial institutions that are not organised in the form of a limited company generally continue rules that are incorporated into Sections 2-18 to 2-24 of the Financial Services Act. These provisions apply to conversion of mutual insurance companies, credit associations and savings banks to financial institutions in the form of a limited company. The Banking Law Commission considers that there is no general need for material changes. As stated in Sections 8.1 and 8.2 below, however, there is a need for a certain development of the rules for conversion of savings banks.
3) The Ministry of Finance has asked the Banking Law Commission for an evaluation of whether the licensing authority should be given extended discretionary powers to refuse to grant applications for conversion, including what criteria should in that case underpin the assessment.
The Banking Law Commission considers that, in principle, the financial legislation should be careful about the use of statutory rules that set clear boundaries or lay down specific criteria for the administrative discretion of the licensing authority, and that this applies whether or not such boundaries are justified by structure policy or other considerations. Such restrictions may make it difficult to adapt the licensing policy to trends and changing conditions in the financial markets. This being so, the Banking Law Commission considers that the legislation should limit any such restrictions to specifying factors that may be assigned weight by the licensing authority.
The Banking Law Commission also considers that savings banks that lay special emphasis on the need to restrict access to conversion will themselves ensure that the bank’s Articles of Association are formulated in conformity with this, for example by specifying exceptionally stringent majority requirements for conversion resolutions in the general meeting (Section 8.1.3 below). In such cases a savings bank – and the licensing authority – will also be able to ensure that the Articles of Association for the converted bank and appurtenant financial foundation are formulated in such a way that a protection – perhaps time-limited – is as far as possible created against undesirable subsequent structural and corporate changes.
The Banking Law Commission notes that it is the Ministry of Finance’s primary position that the framework conditions for savings banks should give them the freedom to undertake a socially-desirable structural adaptation, while at the same time it is a paramount goal that the nature of the savings bank should be preserved, and that changes in the savings bank structure should not be at the expense of the positive aspects of the savings bank institution. An important guideline is that the framework conditions should facilitate the continuation of primary capital fund banks and equity share capital banks as the main models in the savings-bank sector. Certain members are not in agreement with this principle, see dissenting comment in Section 8.3.5 below.
In the Banking Law Commission’s opinion, it must be reasonably clear that the nature of the savings bank and the present role of the savings-bank sector in the financial markets can only with difficulty be continued over time, unless the great majority of existing savings banks continue to retain their traditional organisational form, or if required take the form of an equity share capital bank. At the same time it is also the Banking Law Commission’s opinion that it will be difficult for the savings-bank sector to maintain its role in the financial markets unless the framework conditions also allow the individual banks to strengthen the basis for and develop their operations by means of measures based on the supply of new capital and/or changes of structural frameworks. In the formulation of the draft legislation the Banking Law Commission has therefore endeavoured to create better conditions for the continuation of the primary capital fund bank and equity share capital bank as main models in the savings-bank sector, by preparing:
draft new regulations on equity share capital with a view to making equity capital instruments into a capital instrument that has by and large the same market position as shares (Chapter 2b Section II of the draft legislation), and
draft new regulations on mergers and other structural and corporate changes that apply to savings banks and other institutions that are not organised in the form of a limited company (Chapters 2c Section I and 2d of the draft legislation).
The Banking Law Commission is aware that these measures will not eliminate all need for conversion of savings banks to banks in the form of limited companies. The savings banks have emphasised that conversion must still be a real possibility. Conversion of a savings bank will normally be part of an arrangement for acquisition of new capital or for structural adaptations, or for a combination thereof. The breadth that characterises the savings-bank sector means that in a structural policy context we will be facing a relatively wide and varied range of individual cases, frequently with quite prominent and material differences. On that basis, the Banking Law Commission considers that the question of permission for conversion of a savings bank must still be decided in accordance with an overall evaluation of the situation from case to case, in which structural policy may be part of the assessment basis. This dictates a weighing of conflicting considerations in the individual case, on the basis of an evaluation of the specific and current plan for the conversion and the significance for the individual bank’s development of its being able to meet the needs for capital and structural adaptation that drove the conversion. As is apparent below in Section 8.2.2, the draft legislation contains provisions that impose stricter requirements on the basis for and content of decisions on conversion, confer Section 2c-17 second paragraph of the draft legislation.
In the light of the Ministry of Finance’s opinion on the framework for administrative discretion in such cases (Section 8.1.2 below), the Banking Law Commission finds that there is a need to clarify in the legislation that also structural-policy considerations can be taken into account in considering whether permission for conversion of savings bank is to be granted or not. Section 2c-13 third paragraph of the draft legislation therefore includes a special provision for conversion of savings banks that flags the licensing authority’s structure-policy responsibility. The Banking Law Commission has, moreover, in Sections 8.3.3 and 8.3.4 below, endeavoured to illustrate – in simplified form – some of the kinds of structure-policy problems that may be submitted to the licensing authority. As is apparent from the dissenting comment in Section 8.3.5 below, certain members are not in agreement with the principle that underpins the provision of Section 2c-13 third paragraph of the draft.
4) The Banking Law Commission has also undertaken an editorial reworking of the legislative material in Sections 2-18 to 2-24 of the Financial Services Act. The main reason is that it is regarded as expedient to take the provisions on financial and savings bank foundations out of the context where they now are, inter alia because financial foundations shall be able to do management of both shares and equity capital instruments, and not – as hitherto – only manage shares issued on conversion to financial institutions in the form of a limited company. In consequence of this, the Banking Law Commission sees it as necessary that the rules on financial foundations and savings bank foundations be somewhat extended, inter alia in order to facilitate the main models of structural changes within the savings-bank sector as discussed in the report of the Framework Conditions Committee.
This being so, the Banking Law Commission has concluded that the provisions on financial and savings bank foundations ought to be considered, and editorially presented, as a unit, separated from the provisions on the structural and corporate changes that will be occasioned by the creation of the individual foundation. The regulations on financial and savings bank foundations have therefore been collected in Chapter 2d of the draft legislation. The chapter is divided into two sections: Section I deals with the ordinary regulations for financial foundations, and applies to financial foundations created in connection with conversion and other corporate changes that concern mutual insurance companies and credit associations, and – in the main – also savings bank foundations. Special regulations for savings bank foundations are included in Section II of Chapter 2d. See Chapter 9 below.
5) The Banking Law Commission has also thought it expedient to propose statutory provisions regarding the general meeting in institutions that are not organised in the form of a limited company. The general meeting in such institutions is assigned a number of tasks under the proposed regulations on capital factors, equity capital instruments and structural and corporate changes included in the draft legislation in the report. This concerns tasks that in principle and practically will be of material significance for the functioning of the proposed regulations. On this basis the Banking Law Commission considers that the rules on procedure and decision-making will be of significance for the relationship between majority and minority in the institution’s paramount body, and because it concerns decisions with effect on the various interest groups in the general meeting, including the owners of equity capital instruments.
The Banking Law Commission considers that there is in general a need for relatively comprehensive regulations for procedure and the decision-making process also for general meetings of institutions that are not organised in the form of a limited company. Irrespective of this, there is a special need to consider these questions in context with this legislative work. Seen in relation to the provisions included in the draft legislation now being presented, the need for such statutory regulation will be considerably more acute than under hitherto applicable law. Here it will often be a matter of decisions on issues that we must expect will be characterised by conflicting interests, not least among the savings banks, and which, for the sake of the various interest groups, should be decided after orderly and satisfactory procedures and decision-making processes. See also Section 2.2.4 below.
0.3 Banklovkommisjonens sammensetning
Banklovkommisjonen har ved avgivelsen av denne utredning følgende 21 medlemmer:
Professor dr. juris Erling Selvig, leder (Universitetet i Oslo)
Avdelingsdirektør Olav Breck (Sparebankforeningen i Norge)
Banksjef Ottar Dalsøren (Sparebanken Sogn og Fjordane/Finansforbundet)
Direktør Sverre Dyrhaug (Finansnæringens Hovedorganisasjon)
Seksjonssjef Kjersti Elvestad (Kredittilsynet)
Økonomisk rådgiver Eystein Gjelsvik (Landsorganisasjonen i Norge)
Advokat Arnhild Dordi Gjønnes (Næringslivets Hovedorganisasjon)
Advokat Øivind Fegth Knutsen (Advokatfirmaet Fegth Knutsen & Co DA)
Administrerende direktør Anne-Lise Løfsgaard (Finansieringsselskapenes forening)
Avdelingsdirektør Øystein Løining (Finansdepartementet)
Direktør Per Melsom, Oslo
Rådgiver Anne Nesheim Egeberg (Forbrukerrådet)
Autorisert regnskapsfører Solveig Nordkvist (Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon)
Seniorrådgiver Astrid Nyberget (Konkurransetilsynet)
Avdelingsdirektør Erling G. Rikheim (Finansdepartementet)
Direktør Marius Ryel (Norges Bank)
Generalsekretær Rolf A. Skomsvold (Norske Pensjonskassers Forening)
Seniorrådgiver Per Anders Stalheim (Barne- og likestillingsdepartementet)
Sorenskriver Liv Synnøve Taraldsrud (Eiker, Modum og Sigdal tingrett)
Advokat Hilde J. Vihovde (DnB NOR ASA)
Seksjonssjef Bente Øverli (Forbrukerombudet)
Ved to brev av 28. november 2008 fra Finansdepartementet ble advokat Kristin Skrede etter eget ønske fritatt for vervet som medlem i Banklovkommisjonen og advokat Hilde J. Vihovde oppnevnt som nytt medlem av kommisjonen.
Sekretariatet har, ved utarbeidelsen av denne utredningen, bestått av:
Førstekonsulent Jørgen Keiserud, fungerende hovedsekretær (Finansdepartementet)
Bankrådgiver Kari Lærum (Norges Bank)
Seniorrådgiver Lise Ljungmann Haugen, hovedsekretær (permisjon) (Kredittilsynet)