2 Grunnlova § 102 og bruk av enkelte tvangsmidlar for å førebyggja eller avverja straffbare handlingar

Utgreiing til Metodekontrollutvalet, avgitt 9. april 2009

Av professor dr. juris Erling Johannes Husabø

2.1 Innleiing

2.1.1 Oppdrag og problemstillingar

Leiar av Metodekontrollutvalet bad meg hausten 2008 om å skriva ei utgreiing om forholdet mellom Grunnlova 102 og dei reglane som utvalet er sett til å evaluera. Eit førebels notat vart gitt til utvalet ved utgangen av 2008. Deretter bestemde utvalet seg for også å innhenta ei utgreiing frå ekspertar utanfor utvalet (Høgberg og Stub), samtidig som eg vart bedt om å gjera ferdig arbeidet. Sidan det er utforma eit særskilt mandat for den andre utgreiinga, er det naturleg å ta utgangspunkt i dette. Samtidig har eg kjent meg fri til å ta eit noko breiare perspektiv, basert på den kjennskapen arbeidet i utvalet har gitt til tematikken.

Hovudproblemstillinga er i kva grad dei allereie innførte politimetodane hemmeleg ransaking og romavlytting kan koma i konflikt med Grunnlova § 102 der dei vert nytta som ledd i førebyggjande undersøkingar etter politilova § 17d. Men det blir også bedt om ei vurdering av bruken av slike tvangsmidlar for avverjande føremål etter straffeprosesslova § 222d. Sidan utvalet ifølgje mandatet også skal føreslå reglar som tillet at politiet tek i bruk «dataavlesing», har eg i tillegg valt å drøfta om dette kan koma i konflikt med Grunnlova § 102.

2.1.2 Grunnlova § 102

Grunnlova § 102 lyder:

«Hus-Inkvisitioner maa ikke finde Sted, uden i kriminelle Tilfælde.»

Dette er ein av fleire reglar i Grunnlova som vernar om den enkelte sine menneskerettar. 1 Sjølv om regelen ikkje har nokon uttrykkeleg adressat, er det difor klart at han legg band på alle slag styresmakter. Lovgivar kan ikkje gi lover som tillet det Grunnlova her forbyr. Den utøvande makta må gjennom alle sine organ (politi, påtalemakt, tilsyns- og forvaltningsorgan) respektera forbodet. Domstolane må prøva om lover eller forvaltingsvedtak strir mot grunnlovsbodet.

Om vi ser bort frå ei viss språkleg justering, har Grunnlova § 102 stått uendra sidan vedtakinga i 1814. Fleire av grunnlovsutkasta hadde også med ein slik regel om vern av hus eller bustad, etter inspirasjon frå utanlandske konstitusjonar. 2 Mellom desse var det Adler-Falsenske grunnlovsutkastet, som fekk særleg mykje å seia for den endelege utforminga av Grunnlova. Der var det føreslått følgjande regel (§ 180): 3

«Hver Borgers Huus er et helligt Fristed, hvoraf han ikke med Magt kan udtages, med mindre han tiltales for Landsforræderie, eller en anden offentlig Forbrydelse. Ingen maa uden hans Tilladelse betræde hans Huus, med mindre han vil ansees for en Fredsforstyrrer.»

I Konstitusjonskomiteen sitt første grunnlovsutkast var forslaget (§ 109): 4

«Hver Borgers Huus er helligt; ingen maa betræde det mod hans Villie, uden i Kraft af en Ordre frå Øvrigheden.»

Den endelege utforminga fekk § 102 på Eidsvoll-forsamlinga sitt møte den 11. mai 1814, etter forslag frå Justisråd Diriks (representant frå Larvik). 5

Grunnlova § 102 har spela ei avgrensa rolle i rettspraksis. Forståinga av § 102 var oppe for Høgsterett i minst fire saker på 1800-talet, men berre den siste av desse er av ei viss interesse her. 6 I Rt. 1871.221 var hovudspørsmålet om brot på brennevinsreglane kunne reknast som «kriminelle Tilfælde» sjølv om sanksjonane berre var bøtestraff. Det svarte Høgsterett stadfestande på, etter ei konkret vurdering. Etter dette må vi heilt fram til vår tid for å finna den neste og hittil siste saka for Høgsterett. I Rt. 2004.1723 var spørsmålet om politiet sin kontroll med oppbevaring av skytevåpen etter våpenlova § 27a andre ledd (etter førehandsvarsel) var å rekna som ein husinkvisisjon i Grunnlova si tyding. Dette svarte Høgsterett nei på.

Grunnlovsregelen har også spela ei viss rolle ved utforminga av lovreglar, først og fremst dei straffeprosessuelle reglane om ransaking. Forholdet til § 102 vart drøfta både i førevegen for straffeprosesslova av 1887, 7 og i førearbeida til straffeprosesslova av 1981. 8 Det har vore vanleg meining at reglane om ransaking av bustad både i 1887-lova og 1981-lova har lege klart innafor Grunnlova sine grenser. 9 Når straffeprosesslova § 192 som vilkår for ransaking krev at det ligg føre «skjellig grunn» til mistanke om handling som kan medføra fridomsstraff, vert inngrepet rekna for å falla innafor unntaket for «kriminelle Tilfælde» i Grunnlova § 102.

2.1.3 Dei aktuelle tvangsmiddela

Ved lov av 17. juni 2005 nr. 87 vart heimelsgrunnlaget for ransaking utvida. Bakgrunnen var eit ønskje om å gi politiet høve til å bruka tvangsmidlar på eit tidlegare stadium av hendingsgangen fram mot eit potensielt brotsverk, for i større grad å kunna førebyggja og avverja alvorlege brotsverk, og ikkje berre gripa inn etter at skaden har skjedd.

For det første vart det opna for at både politiet og Politiets Sikkerhetstjeneste (PST) kan bruka ransaking og andre tvangsmidlar for å avverja alvorlege brotsverk, jf strpl. § 222d. Her blir det ikkje kravd mistanke om at ei straffbar handling er utført, berre at det er «rimeleg grunn til å tro at noen kommer til å begå» ei alvorleg straffbar handling. For det andre vart PST gitt høve til å nytta hemmeleg ransaking også for førebyggjande føremål, jf politilova § 17d. Her er vilkåret at det er «grunn til å undersøke om noen forbereder» terrorhandlingar eller visse brotsverk mot rikets tryggleik. Ransaking for førebyggjande føremål kan likevel ikkje skje i «private hjem», jf politilova § 17d andre ledd i.f.

Ved den same lovrevisjonen i 2005 vart det dessutan for første gong opna for romavlytting. Denne metoden kan nyttast både når det er mistanke om at nokon har gjort ei alvorleg straffbar handling (strpl. § 216m), og for å avverja (strpl. § 222d) eller for å førebyggja (politilova § 17d) visse alvorlege brotsverk.

Grunnlova § 102 vart til ei viss grad trekt inn i dei vurderingane som leidde fram til lovrevisjonen i 2005. Pedersen-utvalet nøydde seg i NOU 2004:6 med ein generell omtale av § 102, 10 og drøfta ikkje forslaga om førebyggjande tvangsmiddelbruk opp mot Grunnlova. Dette vart i høyringsrunden kritisert av Oslo statsadvokatembete. 11 Departementet gjekk noko meir inn på problemstillinga, og uttalte at: 12

«For så vidt gjelder ransaking, jf. straffeprosessloven kapittel 15, setter også Grunnloven § 102 begrensninger når det gjelder ransaking i private hjem. For ikke å trå Grunnloven for nær, går departementet inn for at ransaking av private hjem i forebyggende øyemed bare skal kunne skje som ledd i etterforsking etter reglene i straffeprosessloven.»

Uttrykket «for ikke å trå Grunnloven for nær» er noko tvetydig. Det kan anten bety at ein meinte at ransaking for førebyggjande føremål ville strida mot Grunnlova, eller at ein slik regel ville liggja uheldig nær det grunnlovsstridige. Uansett viser denne utsegna at departementet rekna det som problematisk å tillata ransaking for førebyggjande føremål. Departementet drøfta derimot ikkje om romavlytting vil kunna strida mot Grunnlova § 102, og dette spørsmålet synest heller ikkje å ha blitt drøfta i den etterfølgjande debatten i Stortinget. Grunnen kan anten vera at ein ikkje såg det som ei relevant problemstilling, eller at spørsmålet vart oversett.

2.2 Metodiske utgangspunkt for grunnlovstolkinga

2.2.1 Generelt

Grensa for når eit lovforslag eller lovvedtak vil vera i strid med Grunnlova er eit spørsmål om grunnlovstolking som til sist vil måtta avgjerast av domstolane. Ei utgreiing som dette bør difor ha som generell rettesnor å føreta ei balansert tolking av Grunnlova basert på ein slik metode at argumentasjonen er eigna til å overtyda domstolane, i siste instans Høgsterett.

I den statsrettslege teorien er det vanleg å ta utgangspunkt i alminneleg rettskjeldelære, og så peika på enkelte særtrekk ved grunnlovstolking. 13 Startpunktet er naturlegvis Grunnlova sin ordlyd, ut frå den tydinga orda hadde då regelen vart til. 14 Sjølv om det ofte er sparsamt med førearbeid, kan dei førearbeida som faktisk ligg føre (jf punkt 1.2 framanfor) og regelen sin forhistorie elles kasta lys over regelen. I den grad det finst relevant høgsterettspraksis, vil denne også kunna ha betydeleg vekt. Vidare vil føremålet med den aktuelle regelen, i den grad dette let seg klarleggja, vera ein viktig tolkingsfaktor (jf nærare i punkt 2.4). 15 Det same gjeld omsynet til samanheng i rettssystemet, særleg den indre samanhengen i Grunnlova sjølv. 16 Men i lys av Grunnlova § 110c er det også relevant å ta opp samanhengen med det internasjonale, konvensjonsbaserte menneskerettsvernet (jf nærare i punkt 2.3). Dei rettsoppfatningane som den juridiske teorien har målbore kan etter forholda også ha ei viss vekt (særleg dersom desse har vore følgt i praksis), og omsynet til kva som vil vera ein god regel kan her som elles trekkjast inn i den samla vurderinga. 17 Endeleg vil grunnlovstolkinga kunna bli påverka av det generelle synet på styrken i grunnlovsvernet (jf neste punkt).

2.2.2 Styrken i grunnlovsvernet

Eit spørsmål som har vore mykje diskutert i norsk statsrett er om og eventuelt i kva grad ein ved grunnlovstolkinga kan leggja vekt på kva Stortinget i samband med lovvedtak har sagt og meint om forholdet til Grunnlova. Dette spørsmålet vart særleg drøfta av Høgsterett i Kløftadommen (Rt. 1976.1). Der vart det trekt eit skilje mellom tre typar av grunnlovsreglar. I høve til reglar som regulerer dei andre statsmaktene sin arbeidsmåte eller innbyrdes kompetanse meinte førstvoterande (som representant for fleirtalet) at «domstolen i vid utstrekning må respektere Stortingets eget syn». I høve til grunnlovsreglar som vernar om økonomiske rettar (t d § 105 som saka gjaldt) ville han «vike tilbake for å konstatere grunnlovsstrid i tilfelle hvor det foreligger rimelig tvil, og hvor Stortinget klart har vurdert og bygd på at loven ikke kommer i strid med grunnloven». Men «gjelder det bestemmelser til vern om enkeltmenneskets personlige frihet eller sikkerhet» meinte førstvoterande at «grunnlovens gjennomslagskraft må være betydelig». Dette grunnsynet har også kome til uttrykk i fleire seinare plenumssaker. 18 Sidan Grunnlova § 102 vernar om den enkelte sin fridom, betyr dette at grunnlovsvernet i utgangspunktet er sterkt, og at ein ikkje kan leggja særleg mykje vekt på om Stortinget i samband med tidlegare lovvedtak har meint at det ikkje var tale om grunnlovsstrid.

I Rt. 1871.221 (s. 223) vart § 102 rett nok omtala på ein måte som kan synast å stå i motsetning til tanken om eit sterkt grunnlovsvern. Her uttrykte førstvoterande (under sterk kritikk frå mindretalet) at «Grundlovsbestemmelsen maa ansees mere som en Veiledning end som et positivt absolutt Bud», og meinte at ein måtte føreta ei interesseavveging mellom det offentlege si interesse «af at se Forbrydelsen opklaret og bevist og den Privates Interesse i ikke at skulle taale Indtrængen i sit Hus». Dersom dette var meint som ei generell utsegn om § 102, må ho i dag vika for det generelle synet på styrken av menneskerettsvernet som Høgsterett i dag legg til grunn. 19 Men det er også mogeleg å forstå dommen slik at det var det meir konkrete tolkingsspørsmålet i saka førstvoterande sikta til, nemleg kor alvorleg brotsverk det må vera tale om for at unntaket for «kriminelle Tilfælde» er oppfylt. I høve til slike skjønnsmessige tolkingsspørsmål i grenseområdet for grunnlovregelen, vil ei slik interesseavveging truleg kunna vera relevant også i dag.

2.2.3 Forholdet til dei internasjonale menneskerettane

I dag blir menneskerettsvernet i Grunnlova som kjent supplert av dei menneskerettskonvensjonane som i samsvar med Grunnlova § 110c er inkorporerte i norsk rett. Innhaldet i og styrken i vernet etter Grunnlova og etter konvensjonane er ikkje nødvendigvis det same, og grunnlovsreglane må difor i utgangspunktet tolkast sjølvstendig (autonomt), på same måte som konvensjonsreglane. 20 På mange område garanterer konvensjonane, særleg EMK, individet sine rettar i større breidde og på ein klarare måte enn grunnlovsreglane, men på somme område er det Grunnlova som gir det mest omfattande vernet.

Den konvensjonsregelen som særleg er aktuell her er EMK artikkel 8 om at «enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse». Denne regelen gir i utgangspunktet eit langt breiare vern om privatlivet enn Grunnlova. Men samtidig gir artikkel 8 andre ledd ei generell opning for å gjera inngrep i privatlivet dersom dette er «nødvendig i eit demokratisk samfunn» for nærare bestemte føremål og er fastsett i lov. Dei nærare krava til lovgrunnlag og proporsjonalitet som følgjer av dette synest å variera noko etter om inngrepet rører ved kjernen i privatlivsvernet eller meir perifere sider ved dette. Likevel er det ein prinsipiell skilnad i høve til Grunnlova § 102 sidan denne etter ordlyden ikkje opnar for inngrep ut frå særlege omsyn, utanom unntaket for «kriminelle Tilfælde». Men det fell utanfor oppdraget å ta stilling til kor langt det tilsvarande vernet etter EMK går.

2.2.4 Føremålet med § 102

I våre dagar er det vanleg å omtala Grunnlova § 102 som ein regel som vernar om «privatlivets fred» 21 eller «personverninteresser». 22 Men samtidig er det klart at det berre er visse sider ved personvernet og privatlivets fred som blir verna. Med sikte på å karakterisera den verdien som § 102 vernar er det difor meir treffande å tala om «boligens ukrenkelighet» slik Andenæs og Fliflet gjer, 23 eller om «hjemmets fred og ukrenkelighet» slik Høgsterett gjorde i Rt. 2004.1723. 24 Men sjølv om ein dermed har namngitt den verdien som § 102 vernar, er det ikkje utan vidare klart kvifor denne nyt eit særleg grunnlovsvern, dvs. kva som er føremålet med vernet.

Til skilnad frå § 102 er den nye § 100 om ytringsfridom eksplisitt om føremålet, gjennom formuleringa i andre ledd om «Ytringsfrihedens Begrundelse i Sandhedssøgen, Demokrati og Individets frie Meningsdannelse». Av desse føremåla har særleg det siste aktualitet i høve til § 102. Det er nærliggjande å hevda at det å ha ein privat bustad der ein kan få tenkja og utfalda seg fritt og uhindra av offentlege inngrep og overvaking er ein føresetnad for ei sjølvstendig meiningsdanning. Som Personvernkommisjonen nyleg har gitt uttrykk for, er dette indirekte også avgjerande for demokratiet, som er avhengig av at det finn stad ei slik fri meiningsdanning. 25

Personvernkommisjonen framhevar likevel at det er «viktig å ikke tenke personvernet primært som instrument for ytringsfrihet og fri offentlig diskusjon», men at det «bør gis en selvstedig begrunnelse i menneskerettslige prinsipper om verdighet og moralsk respekt». 26 Dei utdjupar dette slik: 27

«Argumenter for personvern bygger i hovedsak på ideer om personlig frihet og individuell verdighet og integritet. Grunntanken er at ethvert individ har rett til et område hvor det kan handle uavhengig av tvang eller innblanding fra staten eller andre samfunnsborgere.»

Denne tenkjemåten samsvarer godt med det utgangspunktet som grunnlovsfedrene hadde om at individet sin fridom er ein «naturlig Rettighed» og dermed eit grunnleggjande utgangspunkt (ikkje berre eit middel) for statsforfatninga. 28 Tanken kjem også til uttrykk i det Adler-Falsenske utkastet si formulering om at huset skal vera eit «Fristed» (jf punkt 1.2 framanfor). At Høgsterett i Rt. 2004.1723 nytta uttrykket «hjemmets [...] ukrenkelighet» trekkjer i den same retninga.

I denne samanhengen er det også verd å nemna den tyske forfatningsdomstolen si prinsipielle forankring av regelen i den tyske grunnlova artikkel 13 om at bustaden er ukrenkeleg. I ein dom frå 2004 vurderte domstolen om dei modifikasjonane i vernet om bustaden som var innført gjennom ei endring av artikkel 13 og eit utfyllande regelverk om romavlytting i straffe­prosesslova var i strid med grunnlova artikkel 1 om respekt for menneskeverdet. Her uttala dom­stolen mellom anna at «bustadens ukrenkelegdom har ei nær tilknyting til menneskeverdet og står sameleis i nær samanheng med det forfatningsrettslege påbodet om vilkårslaus respekt for ein sfære for borgaren for ei utelukkande privat – ei ’høgst personleg’ livsutfalding». Det vart lagt til at den enkelte nettopp i sine bustadrom må sikrast retten til å få vera i fred. 29 I den aktuelle dommen kom forfatningsdomstolen til at grunnlovsendringane stod seg i høve til artikkel 1, men at den aktuelle lovgivinga likevel måtte strammast inn. Dette viser at den høge verdsetjinga av å få vera i fred i eigen bustad som Grunnlova § 102 spring ut av, framleis har relevans i ein europeisk, rettsstatleg kontekst.

2.3 Kva slag bygningar vert omfatta?

Etter ordlyden rekk § 102 vidt, sidan «hus» både tidlegare og i dag kan omfatta alle typar bygningar, jamvel offentlege bygningar. Men ut frå føremålet med regelen må det vera klart at berre hus som er til privat bruk vert verna. Ordvalet i grunnlovsutkasta om «hver Borgers Huus» (jf punkt 1.2 framanfor) tyder også klart på at det er private bustader regelen vernar. Slik har regelen også alltid vorte forstått i den juridiske teorien, der det gjerne har blitt framheva at forretningslokale, kafear, lagerhus m v fell utanfor. 30 Det er også dette som er den vanlege rekkevidda av liknande grunnlovsreglar som ein finn i andre land. 31

Ut frå det føremålet som regelen har, bør det ikkje vera avgjerande om personen bur i eit vanleg hus eller t d i ei hytte eller ein husbåt. Men det er naturleg å avgrensa mot bygningar og innretningar som ein person oppheld seg i for avgrensa tidsrom, slik som ein bil eller fritidsbåt. Formuleringa «private hjem» som er valt i politilova § 17d synest såleis å vera ei dekkande formulering for kor langt grunnlovsvernet her går. Også med ei slik avgrensing kan ein rett nok tenkja seg mange slag grensetilfelle. Men dette går eg ikkje nærare inn på her.

2.4 Kva slag undersøkingsmetodar vert omfatta?

2.4.1 Utgangspunkt

Som nemnt har Grunnlova § 102 først og fremst vorte rekna som ein skranke for det ein i dag kallar ransaking av bustad, jf strpl. § 192. Ved vanleg ransaking skal avgjerda som tillet tvangsmiddelet lesast opp eller visast til huseigaren eller ein annan i huset eller ein nabo, jf strpl. § 200. Så lenge det er eit element av tvang og politiet ikkje går inn i huset på grunnlag av samtykke frå huseigaren, er det klart ein «Hus-Inkvisition». Desto meir må Grunnlova § 102 også omfatta hemmeleg ransaking, jf strpl. § 200a. 32

Då Grunnlova vart til og heilt fram mot våre dagar har det å gå fysisk inn i huset vore den einaste praktiske måten å undersøka kva som er og skjer i private bustader. Det er difor naturleg at uttrykket «Inkvisition» i § 102 i den juridiske teorien har vore rekna som synonymt med ransaking. Men språkleg sett ligg tyngdepunktet i ordet «Inkvisition» meir på det at det offentlege tvingar seg inn for å undersøka noko, enn på den konkrete metoden som blir brukt. Både føremålet med § 102 (jf punkt 2.4 framanfor) og dei meir generelle formuleringane i dei ulike grunnlovsutkasta (jf punkt 1.2 framanfor) talar med styrke for ei slik «metodenøytral» tolking av § 102. 33 Det vil seia at det bør ikkje vera avgjerande for grunnlovsvernet om tenestemenn går fysisk inn i huset eller dei brukar t d robot, kamera eller mikrofon, føresett at det dreier seg om eit tilsvarande alvorleg fredsinngrep i heimen.

2.4.2 Romavlytting

Romavlytting går ifølgje strpl. § 216m ut på «å foreta annen hemmelig avlytting enn kommunikasjonsavlytting ved tekniske midler». I praksis dreier det seg om å plassera ein mikrofon i eit rom slik at politiet kontinuerleg eller når dei ønskjer det kan høyra kva som blir sagt der, og oppfatta andre lydar i rommet. Sidan romavlytting må kunna gjennomførast utan eigaren sitt samtykke, føreset § 216m i femte ledd at politiet kan «foreta innbrudd for å plassere eller fjerne utstyr som er nødvendig for å gjennomføre avlyttingen». Dette vil seia at polititenestemenn normalt tek seg ubedt inn i eit eller fleire rom i huset. Men i våre dagar er det også mogeleg å installera romavlyttingsutstyr utan at tenestemenn fysisk går inn i huset. Ein kan t d montera utstyret på ein gjenstand som ein veit at huseigar eller andre kjem til å ta med inn i huset, eller ein kan føra det inn gjennom eit ope vindauga eller gjennom veggen frå nabohusværet. 34

I den nærare drøftinga av om romavlytting vert omfatta av Grunnlova § 102 kan det vera tenleg å ta utgangspunkt i den omtalen av spørsmålet som Høgberg og Høstmælingen gav i ei utgreiing til Personvernkommisjonen (NOU 2009:1). Der skriv dei m a: 35

«De legislative hensynene bak bestemmelsen tilsier med tyngde at heller ikke romavlytting i private hjem skulle være mulig annet enn ved etterforskning av kriminalitet. Like fullt – og uten særlige betenkeligheter i relasjon til Grunnloven § 102 – vedtas det altså en bestemmelse i politiloven (lov av 4. august 1995 nr. 53) § 17 d som gir adgang til romavlytting i private hjem selv om det ikke er mistanke om kriminell virksomhet, og selv om det ikke er tale om etterforskning av kriminell virksomhet. Når lovgiver i det aktuelle tilfellet ikke maktet å foreta en analogisk slutning fra Grunnloven § 102, noe som tross alt var meget nærliggende – tror vi ikke vi kan vente oss for mye av en kasuistisk metode for sikring av menneskerettigheter i fremtiden.»

Dei to forfattarane klargjer ikkje her nærare kva dei meiner med romavlytting. Etter mitt syn kan det vera grunn til å skilja mellom dei tilfella der tenestemenn tek seg fysisk inn i huset for å plassera (og seinare for å fjerna) avlyttingsutstyret, og der dei får plassert utstyret på annan måte.

Der politiet fysisk tek seg inn i huset, minnar politimetoden svært mykje om vanleg (hemmeleg) ransaking av bustad. 36 Rettsleg sett kan ein gjerne hevda at dersom politiet har fått løyve til romavlytting men ikkje ransaking, er dei bundne av føremålet med oppdraget og har ikkje høve å saumfara huset slik som ved ransaking. Men reint faktisk kan politiet likevel, når dei først har kome seg inna­for dørene, ikkje unngå å observera ei rekkje forhold i bustaden som gir innsyn i privat- og familielivet til dei som bur der. Sidan § 102 vernar om visse sider av privatlivet, må det avgjerande perspektivet dessutan vera «det inngrep i hjemmets fred og ukrenkelighet som den enkelte med noen grunn kan oppfatte at ordningen representerer», slik førstvoterande i Rt. 2004.1723 uttrykte det. Dei som bur i huset vil nok oppleva politiet si inntrenging som om lag like krenkande anten retten har gitt løyve til ransaking eller romavlytting. Dersom romavlytting skjer ved at politiet fysisk tek seg inn i bustaden meiner eg ut frå dette at inngrepet fell direkte (og ikkje berre gjennom analogi) inn under omgrepet «Hus-Inkvisition» i Grunnlova § 102.

Dersom romavlytting blir gjennomført utan at politiet fysisk entrar husværet, kjem det meir på spissen om ein kan likestilla det inngrepet som det er å få samtalar i eit privat hus avlytta, med at politiet ransakar huset. Romavlytting har til felles med ransaking at inngrepet i heimen skjer ubedt og utan varsel. Likevel vil dei to metodane gi innsyn i noko ulike sider ved privatlivet. Ved ransaking skjer det ein visuell og fysisk kontroll av kva som finst innanfor husets fire veggar på eit bestemt tidspunkt. Ein god del av den informasjonen politiet typisk får ved ransaking, vil dei ikkje få ved romavlytting (utan at dei går fysisk inn). Men på den andre sida vil romavlytting gi innsyn i bustaden over eit lengre, samanhengande tidsrom. Den største skilnaden er likevel at romavlytting kan gi innsyn i personane sine relasjonar, tankar og kjensler, jamvel dei mest intime sidene ved privatlivet.

I praksis vil det nok kunna variera frå person til person og frå situasjon til situasjon kva som vert opplevd som mest inngripande og krenkande av å få huset ransaka eller å få samtalar og andre aktivitetar i huset avlytta. Men sidan også romavlytting kan gi svært mykje informasjon av privat karakter, og normalt også meir informasjon av «høgst personleg» karakter, 37 framstår romavlytting også utan at politiet fysisk går inn i huset som eit minst like sterkt inngrep i «hjemmets fred og ukrenkelighet» (jf Rt. 2004.1723) som ransaking. 38 Til dette kjem at vi må rekna med at teknologien vil utvikla seg vidare slik at det vil bli stadig lettare å avlytta private rom, og også ta videoopptak der, utan å gå fysisk inn. Dersom vi knyter grunnlovstolkinga for tett opp til ein bestemt måte å undersøka private bustader på, vil grunnlovsvernet difor bli stadig meir svekka. Særleg føremålet med regelen tilseier difor med tyngde at ein også må rekna slik romavlytting for å falla inn under omgrepet «Hus-Inkvisition» i Grunnlova § 102. Om ein vil seia at dette følgjer av ei vanleg tolking eller ei analogisk tolking av regelen blir i denne samanhengen mindre viktig. Sjølv om det kan argumenterast for at ordlyden i § 102 er «metodenøytral» (jf punkt 4.1 framanfor), kan det at romavlytting gjennom tekniske middel var ukjent og utenkjeleg då regelen vart gitt, tilseia at ein bør tala om analogi her. Men det er i alle høve ein «meget nærliggende» analogi, for igjen å sitera Høgberg og Høstmælingen.

Mi vurdering blir etter dette at romavlytting som metode vert omfatta av omgrepet «Hus-Inkvisition» i Grunnlova § 102 anten politiet går fysisk inn i huset eller ikkje. Gitt denne konklusjonen framstår det som uheldig at Stortinget ikkje vurderte grunnlovsspørsmålet då metoden vart innført i 2005. Men dette kan ikkje ha noko å seia for tolkinga av § 102, sidan det er eit minstekrav av Stortinget har uttala seg klart om eit grunnlovsspørsmål for at deira syn eventuelt skal kunna tilleggjast vekt, jf punkt 2.2 framanfor.

2.4.3 Dataavlesing

I mandatet til Metodekontrollutvalet blir «dataavlesing» definert slik:

«Med dataavlesing menes avlesing av opplysninger i et ikke offentlig tilgjengelig informasjonssystem ved hjelp av programmer eller annet utstyr.»

Denne definisjonen er svært vid, og kan omfatta ei rekkje ulike undersøkingsmetodar og dermed også ulike grader av inngrep i privatlivet og i heimen. Ei typisk form for dataavlesing vil vera å skaffa seg tilgang til ei datamaskin eller ein mobiltelefon slik at ein kan få tak i den informasjonen som er lagra der på eit gitt tidspunkt. Dette vil gi om lag same informasjonen som om ein tek beslag i gjenstanden. Ein annan måte vil vera å skaffa seg tilgang (t d gjennom «hacking») til ei løpande avlesing av aktiviteten på datamaskina. Det kan gi tilgang til den kommunikasjonen som skjer frå datamaskina, gjennom e-post, ip-telefoni og andre teknikkar, og vil i så måte ha mykje same karakter som kommunikasjonsavlytting etter strpl. § 216a. Men det kan også gi tilgang til alt det andre som skjer på datamaskina utan å ha karakter av kommunikasjon, t d skriving av private notat, utarbeiding av kart osv.

Dei formene for dataavlesing som så langt er nemnt, vil utan tvil gripa sterkt inn i privatlivet til dei det gjeld. Men så lenge politiet berre skaffar seg tilgang til sjølve datamaskina eller telefonen, er inngrepet såpass avgrensa samanlikna med ransaking av eit hus, at det ikkje er naturleg å rekna det som ein «Hus-Inkvisition».

Det er likevel lett å tenkja seg former for dataavlesing som har stor likskap med husransaking og romavlytting. Dersom ein til dømes via internett eller eit lokalt nettverk skaffar seg tilgang til ein mikrofon som er knytt til ei privat datamaskin, og får aktivisert denne slik at all lyd i rommet blir avlytta, vil det i realiteten dreia seg om ei form for romavlytting. Her vil difor argumentasjonen framanfor måtta føra til same konklusjon som for vanleg romavlytting. Det same må gjelda dersom politiet skaffar seg tilgang til eit privat videokamera eller eit web-kamera som fangar opp det som skjer i rommet både i lyd og bilete. Jamvel om ein filmar det som skjer i rommet utan samtidig lydopptak, bør konklusjonen etter mitt syn bli den same, for eit løpande videopptak frå heimen vil normalt bli opplevd som minst like inngripande i «hjemmets fred og ukrenkelighet» som ransaking og romavlytting.

2.5 Kva slag undersøkingsføremål vert omfatta?

2.5.1 Utgangspunkt

Det neste spørsmålet er om omgrepet «Hus-Inkvisitioner» siktar til alle slag undersøkingar i eit hus eller berre til slike som har ein bestemt type føremål. Dette har vore eit gjennomgangstema i den juridiske teorien si drøfting av § 102, og var også det sentrale temaet i Rt. 2004.1723.

Når det gjeld oppfatningane i den juridiske teorien gav førstvoterande i denne dommen ei grei oversikt: 39

«Aschehoug påpeker i « Norges nuværende Statsforfatning » (1893) side 12 at forbudet etter ordlyden i § 102 kun ble rettet mot husinkvisisjoner, altså « Undersøgelser, som ere forbundne med krænkende Mistanke mod nogen ». Grunnloven la dermed « ingen Hindring i Veien for Undersøgelser, som anstilles ikke for at opspore nogen bestemt Forbrydelse, men for at eftersee, hvorvidt visse Bestemmelser i Lovgivningen overholdes, f. Ex. Brandvisitation .... ». Morgenstierne gir i « Den norske statsforfatningsret » (1927) uttrykk for at man alltid har « været paa det rene med, at forbudet mot husinkvisitioner ikke omfatter saadanne visitationer, som, uten at kaste mistanke paa nogen, alene sikter til at kontrollere, at lovgivningens forskrifter overholdes, f.eks. at ildsteders indretning stemmer med bygningslovgivningen, at sanitære paabud iakttas og lignende. Heller ikke efterforskning efter personer eller gjenstande i eksekutivt øiemed falder ind under grundlovens forbud ». Castberg uttaler seg på samme måte i « Norges statsforfatning » bind II (1964) side 292. Og han tilføyer at det er mulig « man kan gå så vidt som til å anse en hvilken som helst husundersøkelse i rent forvaltningsmessig øyemed som tillatt, uaktet en slik fortolkning av grunnlovens § 102 unektelig står i avgjort strid med ordlyden i bestemmelsen ». I nyere teori påpeker Andenæs i « Statsforfatningen i Norge » (2004) side 339 at det ikke alltid er like lett å trekke grensen mellom den tillatte kontroll og den forbudte inkvisisjon. Han stiller spørsmål om lovgivningen for eksempel kan gi rasjoneringsmyndighetene « rett til å foreta inspeksjon rundt om i hjemmene » for å kontrollere at et eventuelt påbud om å gi oppgave over eller å avlevere livsfornødenheter er oppfylt. Han tilføyer at slike bestemmelser både har vært gitt og gjennomført.»

Det synest på denne bakgrunnen å vera semje i teorien om at det sentrale området for Grunnlova § 102 er det Aschehoug kallar undersøkingar som er knytt til ein «krænkende Mistanke» mot nokon. Denne synsmåten synest å gå tilbake til og blir styrkt av ei utgreiing frå Straffeprosesslovkommisjonen av 1853, der det m a heiter: 40

«Ved den forandrede Redaktion, Udkastet fik i Grundlovens § 102, indskrænkede man sig til «Huusinqvisition,» hvorved efter sædvanlig Sprogbrug forstaaes en med kænkende Mistanke forbunden Gjennomsøgning af Huset eller Dele deraf, ikke derimod et Besøg, sigtende til en almindelig paabuden Control med enkelte Loves Efterlevelse, eller til civile Dommers Execution… . … hvorhos man ved selve Udtryksmaaden har lagt for Dagen, at Talen aldeles ikke var om det Slags Visitationer i Vaaningshuus, der i alle Lovgivninger forekomme som en generell Control og hvori der ikke indeholdes noget krænkende eller Inqvisitorisk.»

I samsvar med dette har den juridiske teorien halde fast på at visse typar husundersøkingar av meir forvaltningsmessig karakter fell utanfor, typisk kontroll med bygnings- og brannlovgivinga. Andenæs og Fliflet seier det slik at «en teknisk samfunnsmessig kontroll av denne art faller etter sikker rettsoppfatning utenfor grunnlovens begrep ’Hus-Inkvisitioner’». 41 Problemet er, som dei også peikar på, kvar grensa skal trekkjast i dag.

For dette spørsmålet er Rt. 2004.1723 av stor interesse. I denne dommen, som var samrøystes, synest Høgsterett å akseptera det skiljet mellom ulike undersøkingsføremål som teorien har trekt opp. Samtidig føretok dei det Justisdepartementets lovavdeling har omtala som «en noe bredere vurdering enn teoriens tidligere anvisninger». 42 Høgsterett framheva såleis at ved den nærare vurderinga av om den aktuelle kontrollordninga er grunnlovsstridig «vil bakgrunnen for denne ordningen, rammene for den og den praktiske gjennomføringen av kontrollen stå sentralt».

Den aktuelle saka gjaldt som nemnt politiet sin kontroll med oppbevaring av skytevåpen etter våpenlova § 27a andre ledd. At det var politiet som skulle gjennomføra kontrollen, tala isolert sett for at kontrollen fall innafor området for grunnlovsregelen. Men det vart understreka at våpenkontrollen er ein del av politiet sine reint administrative oppgåver, og at målet ikkje er å avdekka kriminalitet men å førebyggja skader ved t d at våpen kjem på avvegar. Som grunngiving for at retten meinte ordninga ikkje var grunnlovsstridig uttalte førstvoterande: 43

«Jeg legger her vekt på at formålet med kontrollen er et helt annet enn det etterforskningsformål som begrunner politiets behov for å kunne gjennomføre en fullstendig undersøkelse - om nødvendig i skuffer og skap og fra kjeller til loft - i et privat hjem. … Formålet med kontrollordningen i våpenloven § 27a er … i all hovedsak forebyggende.»

Vidare vart det lagt særleg vekt på to sider ved den aktuelle kontrollordninga. For det første er kontrollen avgrensa til stader som eigaren oppgir som oppbevaringsstader for våpna, noko som gir eigaren ein viss fridom til å velja kvar inspeksjonen skal skje og som hindrar at heile huset blir gjenstand for systematisk kontroll. 44 For det andre kan kontrollen etter våpenlova berre skje etter førehandsvarsel. Dette gir huseigaren tid til å ordna oppbevaringa etter forskriftene og halda unna ting som han ikkje ønskjer at politiet skal sjå. Samtidig «bidrar forhåndsvarselet til å synliggjøre at formålet med besøket ikke er å etterforske en mistanke om ulovlige forhold, verken med hensyn til oppbevaring av våpen eller av annen art». 45

2.5.2 Politilova § 17d

Politilova § 17d gir PST heimel til å nytta romavlytting og hemmeleg ransaking (utanom private heimar) for førebyggjande føremål. Spørsmålet om slike undersøkingar på grunn av føremålet fell utanfor Grunnlova sitt omgrep «Hus-Inkvisation» stiller seg likt for begge typane tvangsmiddel.

At PST er eit politiorgan, jf politilova § 17a, gir ein presumsjon for at slike undersøkingar fell innanfor det Grunnlova § 102 er meint å verna. Men Rt. 2004.1723 viser at dette ikkje utan vidare er avgjerande, og at visse kontrollar som ledd i politiet sine meir forvaltningsmessige oppgåver fell utanfor § 102. Det at politilova § 17d i overskrifta talar om «forebyggende øyemed» kan ved første augekast synast som eit argument for at ordninga går klar av Grunnlova, særleg sidan Høgsterett i dommen frå 2004 la vekt på at kontrollen etter våpenlova var «i all hovudsak forebyggende». 46 Det avgjerande kan likevel ikkje vera kva politilova § 17d kallar det, men ei nærare vurdering av bakgrunnen for, rammene for og den praktiske gjennomføringa av kontrollen, slik det vart gjort i 2004-dommen.

PST sine oppgåver er etter politilova § 17b å «forebygge og etterforske» visse særskilt opprekna, alvorlege former for kriminalitet. Medan PST si etterforsking skjer etter reglane i straffeprosesslova, blir bruk av tvangsmidlar som ledd i PST si førebyggjande verksemd regulert i politilova § 17d. Det dreier seg her om å førebyggja svært alvorlege former for kriminalitet, slik som spionasje, terrorisme og attentat mot framståande representantar for statsmaktene. Dette viser at sjølv om politilova talar om førebygging, skil føremålet med undersøkingar etter politilova § 17d seg vesentleg frå slike administrative kontrollar som t d skjer etter våpenlova.

Ved typiske administrative kontrollar sjekkar ein rutinemessig alle som driv ei bestemt type verksemd eller har visse typar bygningar eller gjenstandar. Ved kontrollen undersøker ein om desse har oppfylt positivt uttrykte plikter (du skal gjera slik og slik) som er knytte til å ha den aktuelle typen bygning eller gjenstand. Føremålet er typisk å hindra slik skade som lett skjer om eigar av bygningen eller gjenstanden ikkje har oppfylt dei særlege krava lova stiller til slike objekt. Når PST driv undersøkingar med heimel i politilova § 17d dreier det seg derimot om kontroll med negativt formulerte plikter (du skal ikkje gjera slik og slik) i den alminnelege straffelovgivinga. Føremålet er her å hindra at personar forsettleg set seg føre å utføra brotsverk som kan valda alvorleg skade for samfunnet. Dei personane som vert gjenstand for kontroll er dessutan nøye selekterte på førehand, jf vilkåret om at det må vera «grunn til å undersøke om noen forbereder en handling som rammes av …». At førehandsvarsel vil gjera PST sin kontroll verdilaus, viser også den grunnleggjande skilnaden i høve til typiske teknisk-administrative kontrollordningar.

I vurderinga av om PST si førebyggjande ransaking og romavlytting fell innafor omgrepet «Hus-Inkvisition» må ein også spørja om grensa mellom førebygging og etterforsking i tilfelle er eigna som kriterium for kva som vert omfatta av Grunnlova § 102. Sidan førebuingshandlingar i vidt omfang er kriminaliserte i høve til dei brotsverkstypane som § 17d gjeld, 47 vil ein i mange tilfelle av mistanke om førebuing av t d spionasje eller terrorisme kunna nytta dei vanlege heimlane for tvangsmidlar i straffeprosesslova (ved mistanke om brotsverk eller eventuelt for avverjande føremål). PST vil helst nytta politilova § 17d der ein ikkje har ein tilstrekkeleg konkretisert mistanke mot den aktuelle personen til at straffeprosesslova gir heimel for tvangsmiddelbruken. Men det kan i praksis vera vanskeleg å trekkja grensa mellom når ein kan bruka «etterforskingssporet» og når ein må nytta «førebyggingssporet». Sjølv om PST har valt førebyggjande tiltak, kan det dessutan lett tenkjast at dei finn ut at personen faktisk alt har gjort eller er i ferd med å gjera straffbare (førebuings)handlingar. I så fall vil PST naturlegvis gripa tak i det og gå over til vanleg etterforsking, jf politilova § 17f andre ledd bokstav (b). Gjeld det ei terrorhandling (inkludert det å avtala ei slik), kan ein jamvel bli domfelt på grunnlag av informasjon som er innhenta under ransaking eller romavlytting for førebyggjande føremål, jf politilova § 17f andre ledd bokstav (c). Denne nære samanhengen mellom PST si førebyggjande og etterforskande verksemd talar klart mot å lata skiljet mellom dei to oppgåvetypane vera avgjerande for om styresmaktene må respektera dei grensene som Grunnlova § 102 stiller opp.

Som 2004-dommen viser, må ein også leggja stor vekt på korleis kontrollen typisk vil bli opplevd av dei som blir gjenstand for undersøkingane. Fordi PST sin førebyggjande tvangsmiddelbruk er selektiv og relaterer seg til svært samfunnsskadelege brotsverk, vil den som blir utsett for denne typen kontroll lett oppleva det som ein «krænkende Mistanke». Ein kan rett nok hevda at tvangsmiddelbruk etter § 17d ikkje byggjer på at PST har mistanke om at personen alt har gjort noko straffbart, berre at han kan koma til å gjera det. Men det vil nok av mange bli oppfatta som minst like krenkande, sidan det seier noko om personen sin karakter og dessutan er vanskelegare å motbevisa enn mistanke om allereie utførte brotsverk. Det er såleis velkjent frå samfunnsdebatten at mange reknar det som svært stigmatiserande å vera eller ha vore i PST sitt søkelys. Om dette har skjedd som ledd i etterforsking eller førebygging vil neppe gjera store skilnaden for folk flest.

Konklusjonen så langt blir difor at ransaking og romavlytting med heimel i politilova § 17d fell inna­for omgrepet «Hus-Inkvisition» i Grunnlova § 102.

2.5.3 Straffeprosesslova § 222d

Ransaking og romavlytting med heimel i strpl. § 222d står på mange måtar i ei mellomstilling mellom den vanlege bruken av slike tvangsmidlar (ved mistanke om at nokon har gjort alvorlege brotsverk) og den førebyggjande tvangsmiddelbruken etter politilova. Strpl. § 222d seier uttrykkeleg at bruk av tvangsmiddel etter denne regelen kan skje «som ledd i etterforskning». Det inneber at det må vera «rimelig grunn til å undersøke om det foreligger straffbart forhold», jf strpl. § 224 første ledd. Sjølv om hovudvilkåret i § 222d fokuserer på det framtidige, at det er «rimeleg grunn til å tro at noen kommer til å begå» ei alvorleg straffbar handling, må det difor i den konteksten som ransakinga eller romavlyttinga skjer innafor, også vera eit visst grunnlag for å tru at eit eller anna straffbart alt er gjort. Då blir det endå tydelegare enn i relasjon til politilova § 17d at tvangsmiddelbruken ber bod om ein slik krenkjande mistanke som utgjer essensen i omgrepet «Hus-Inkvisition» i Grunnlova § 102.

2.6 Kva omfattar unntaket for «kriminelle Tilfælde»?

2.6.1 Utgangspunkt

Det avgjerande for dei endelege konklusjonane i denne utgreiinga synest etter dette å bli rekkevidda av unntaket i § 102 for «kriminelle Tilfælde». Referatet frå Riksforsamlinga gir ein viss peikepinn om bakgrunnen for at dette uttrykket vart valt. Der står det at forslaget frå justisråd Diriks til endeleg lovtekst vart «bifaldt især af Kjøbmændenene, der saaledes saae sig befriede fra Inkvisitioner om Toldsvig, hvilken Diriks ikkje ansaa for nogen offentlig Forbrydelse». 48 Dette må igjen forståast på bakgrunn av at brot på tollovgivinga på den tida vart handsama i sivilprosessuelle former. 49 Men etter kvart som både straffe- og prosesslovgivinga har endra seg, har formuleringa «kriminelle Tilfælde» gitt grobotn for ein god del diskusjon, både i juridisk teori og rettspraksis.

Eit spørsmål som tidleg melde seg var om ein skulle trekkja grensa etter om straffesaka skulle handsamast som ei «Justissag» av dei vanlege domstolane eller som ei «Politisag» og førast for dei spesielle politirettane. Men Straffeprosesslovkommisjonen av 1853 slo fast at dette ville vera eit altfor tilfeldig skilje, og tilrådde at ein i staden skulle trekkja grensa slik at lovbrot som berre kunne straffast med bøter ikkje vart rekna som «kriminelle Tilfælde». 50 Aschehoug slutta seg til dette utgangspunktet, men meinte, mellom anna med tilvising til Rt. 1871.221, at det ikkje kunne vera heilt avgjerande. 51 I den dommen kom Høgsterett, rett nok under sterk dissens, til at også mistanke om lovbrot som berre gav grunnlag for bøtestraff etter ei konkret vurdering av lovbrotet sin karakter kunne falla inn under unntaket i Grunnlova § 102.

Allereie strpl. § 192 krev som vilkår for ransaking at handlinga kan medføra fridomsstraff. For å kunna nytta hemmeleg ransaking og romavlytting stiller lovgivinga eit langt høgare kriminalitetskrav den dette, både i normaltilfella (jf strpl. §§ 200a og 216m) og for å kunna nytta slike tvangsmidlar for avverjande eller førebyggjande føremål, jf strpl. § 222d og politilova § 17d. Det er difor ikkje grunn til å gå nærare inn på den nedre grensa for brotsverket sin alvorsgrad her. Derimot er det grunn til å gå djupare inn i to andre problemstillingar som også har vore drøfta før i tilknyting til § 102, nemleg kva minstekrav det må stillast til mistanken om eit brotsverk (6.2) og det vi kan kalla kravet til brotsverket sin aktualitet (6.3).

2.6.2 Krav til mistanken sin styrke

Det første spørsmålet er kor sterk mistanken om eit brotsverk må vera for at unntaket for «kriminelle Tilfælde» skal slå inn. Ifølgje Straffeprosesslovkommisjonen av 1853 kunne ein openbert ikkje krevja at det måtte liggja føre sikre bevis for brotsverket, men det burde vera eit minstekrav at mistanken var like sterk som for å gå til arrest av person, 52 nemleg at det er «rimelig Grund til Mistanke imod vedkommende som Gjerningsmand eller Deeltager». 53 Ifølgje Castberg må ein krevja at det ligg føre «en bestemt mistanke om at en forbrytelse er begått eller vil bli begått». 54 Andenæs og Fliflet gir uttrykk for det same når dei seier: 55

«Det må være nok at det foreligger en bestemt mistanke om at en forbrytelse er begått. Men så meget må også kreves. Rassiaer etter ulovlige skrifter eller varer uten konkret mistanke er utvilsomt forbudt av grunnloven. Og det er vel nettopp på dette punkt den største betydning av regelen i § 102 ligger.»

I tilslutning til dette uttalte også Straffeprosesslovkomiteen av 1957 at det må krevjast ein «bestemt mistanke om en konkret straffbar handling». 56 Når Aall tolkar § 102 slik at det må liggja føre «objektive holdepunkter, en objektiv mistanke», 57 synest det å gi uttrykk for det same, samtidig som det blir gjort tydeleg at mistanken må basera seg på objektive fakta og ikkje berre knyta seg til at personen subjektivt sett framstår som suspekt. Dette samsvarar godt med den grunntanken i rettssystemet at ein ikkje bør gjera skil på folk utan sakleg grunn.

Det ikkje tvilsamt at straffeprosesslova sitt tradisjonelle krav om «skjellig grunn til mistanke» om ei straffbar handling (jf strpl. § 192) klart oppfyller kravet til mistanken sin styrke. Dette blir vanlegvis tolka slik at mistanken må basera seg på konkrete, objektive haldepunkt, 58 og at det må vera meir sannsynleg at den mistenkte har gjort den straffbare handlinga enn at han ikkje har gjort det. 59

Kravet til mistanke etter strpl. § 222d er mindre strengt. Der er vilkåret at det er «rimeleg grunn til å tro at noen kommer til å begå» ei alvorleg straffbar handling. Departementet hadde her føreslått ei noko svakare formulering, nemleg «grunn til å tro». Men i motiva for dette forslaget framheva departementet: 60

«En konklusjon om at det er «grunn til å tro» at noen vil begå en handling som nevnt i første ledd bokstav a til c, må være forankret i objektive holdepunkter. Det kan dreie seg om vitneforklaringer, dokumenter eller andre bevis som indikerer at noen har slike planer. Utover dette må det foreligge en viss grad av sannsynlighet for at en handling som nevnt vil bli begått. Noe krav om sannsynlighetsovervekt gjelder likevel ikke.»

Når Justiskomiteen valde å endra formuleringa til «rimelig grunn», var grunngivinga at ein ønskte å gjera vilkåra tydelegare og dermed gjera domstolskontrollen effektiv. Endringa var meint som «en ytterligere klargjøring av krav til saklighet, sannsynlighet og forholdsmessighet». 61 Kravet til styrken av mistanken etter strpl. § 222d synest på denne bakgrunn isolert sett å tilfredsstilla dei krava som det er vanleg og rimeleg å leggja i uttrykket «kriminelle Tilfælde» i Grunnlova § 102. Noko anna er at mistankekravet har eit anna innhald enn vanleg fordi det primært relaterer seg ei enno ikkje utført straffbar handling, jf neste punkt.

I politilova § 17d er mistankekravet formulert slik at det må vera «grunn til å undersøke» om nokon førebur ei slik alvorleg straffbar handling som regelen gjeld for. Denne formuleringa vart føreslått av Justiskomiteen og var meint som ei viss klargjering og skjerping i høve til uttrykket «for å undersøke» som departementet hadde føreslått. 62 Om dette uttrykket hadde departementet sagt at «inngrepet må være saklig begrunnet i PSTs forebyggende oppgave slik denne er nedfelt i politiloven § 17 b». Justiskomiteen var ikkje nøgd med dette og meinte lova burde stilla opp «klare vurderingstemaer, som innebærer at PST må godtgjøre overfor domstolen at det konkrete saksforholdet gir grunn til å bruke lovfestede metoder for å foreta nærmere undersøkelser». 63 Likevel gir formuleringa «grunn til å undersøke» så svake signal om kva slag faktiske haldepunkt mistanken må ha og kor sterk denne som eit minimum må vera, at det isolert sett vanskeleg kan oppfylla det kravet til mistanke som ligg implisitt i uttrykket «kriminelle Tilfælde» i Grunnlova § 102. Formuleringa i politilova § 17d må likevel forståast i lys av at det dreier seg om å vurdera om noko straffbart kjem til å bli gjort, ikkje om det har blitt gjort.

2.6.3 Krav til brotsverket sin aktualitet

Eit springande punkt både i høve til strpl. § 222d og politilova § 17d er difor om unntaket «i kriminelle Tilfælde» føreset at det er mistanke om at nokon allereie har gjort ei straffbar handling. Denne problemstillinga synest ikkje å ha vore oppe i rettspraksis, og har også vore meir sparsamt omhandla i den juridiske teorien. Som sitata i forrige punkt viser, synest dei fleste forfattarane å føresetja at det må vera mistanke om at noko straffbart allereie er gjort, med unntak av Castberg som også medreknar tilfelle der eit brotsverk «vil bli begått». 64 Men interessant nok vart denne problemstillinga drøfta allereie av Stang i 1833, i den første systematiske framstillinga av norsk statsrett etter at Grunnlova var gitt. Han uttalte: 65

«Saaledes som Sætningen nu er udtrykt, synes den at faae Lidet at betyde med mindre man, hvad ogsaa Ordene bestyrke, vil antage, at det først maa være givet, at en Forbrydelse er begaaet, forinden det kan være tilladt ved Huusinqvisition at søge Oplysning om same. Den Indvending, at Sætningen, saaledes forstaaet, i visse Tilfælde kunde være til Skade for Retssikkerheden, idet den vil hindre Huusinqvisitioner, hvorved en Forbrydelse, som er i Gjære, kunde forebygges, har maaskee ikkje saa megen Vægt, naar det bemærkes, at Indvendingen dog vel fornemmeligen maatte sigte til de Tilfælde, hvor en Complot truede med at iværksætte Forbrydelser, men i saadant Tilfælde er selve Complottens Stiftelse en Forbrydelse.»

Denne drøftinga går rett inn i det som synest å bli det mest avgjerande vurderingstemaet i relasjon til politilova § 17d og strpl. § 222d.

Som Stang var inne på, talar ordlyden i § 102 i retning av at det må vera mistanke om at det allereie er gjort straffbare handlingar. Også omsynet til samanheng med Grunnlova § 96 trekkjer i denne retninga. Det gir god meining å seia at ein med «kriminelle Tilfælde» siktar til handlingar som er straffbare etter «Lov», og som dermed kan føra til straff. Når det er mistanke om slike tilfelle, må borgarane tola at politiet undersøker jamvel private hus for å avklara om mistanken er grunngitt og i tilfelle reisa straffesak. Så lenge ein person enno ikkje har passert det straffrie førebuingsstadiet har han derimot framleis fullt ut høve til å lata vera å gjera alvor av det han måtte ha av kriminelle tankar og planar. På dette stadiet er han å rekna som heilt «uskuldig» i strafferettsleg tyding. I slike tilfelle talar både uskuldspresumsjonen, som er ein underliggjande premiss for § 96, 66 og dei føremåla som vernet om heimen skal tena (jf punkt 2.4 framanfor) for at grunnlovsvernet bør vera like sterkt som for andre borgarar. Dersom ein aksepterer at styresmaktene si uro for at nokon kan koma til å gjera noko straffbart skal kunna utgjera «kriminelle Tilfælde», vil det dessutan vera svært vanskeleg ut frå Grunnlova å trekkja ei grense for kor langt dette unntaket i tilfelle går.

Ved ransaking og romavlytting for avverjande føremål etter strpl. § 222d er «avstanden» til eit utført brotsverk mindre enn der ein brukar politilova § 17d. 67 Grunnvilkåret i strpl. § 222d om at det er «rimelig grunn til å tro at noen kommer til å begå» eit brotsverk av den aktuelle typen, stiller rett nok ikkje i seg sjølv særleg strenge krav til aktualitet. Men det ligg ei viss avgrensing i vilkåret i § 222d andre ledd om at «inngrepet vil gi opplysninger av vesentlig betydning for å kunne avverge handlingen og at avverging ellers i vesentlig grad vil bli vanskeliggjort». Særleg det siste kravet vil normalt ha ein avgrensande funksjon, sidan det i tilfelle der det synest å dreia seg om brotsverk som ligg forholdsvis langt fram i tid, er vanskelegare å tenkja seg at romavlytting/ransaking vil vera den einaste eller avgjerande måten ein kan koma brotsverket i forkjøpet på. Så lenge fokus berre er på framtidshypotesar, kan det likevel prinsipielt sett ikkje kallast eit kriminelt tilfelle og gå klar av Grunnlova § 102.

Spørsmålet blir om vilkåret «som ledd i etterforskning» i § 222d kan stilla vurderinga i eit anna lys. Som nemnt ligg det her eit krav om at det er «rimelig grunn til å undersøke om det foreligger et straffbart forhold», jf strpl. § 224 første ledd. I følgje departementet kan det rett nok «ikke av dette uttrykket utledes noe krav om mistanke om en allerede begått straffbar handling». 68 Av førearbeida synest det likevel som om ein særleg har tenkt på tilfelle der det allereie er mistanke om straffbare førebuingshandlingar, og der ein ønskjer å nytta hemmelege tvangsmidlar for å avverja at dei aktuelle planane blir realiserte. Ein skriv mellom anna at i tilfelle der det er grunnlag for å nytta tvangsmidlar etter strpl. § 222d for å avverja at det skjer eit drap som ledd i verksemda til ei organisert kriminell gruppe, er det «vanskelig å tenke seg at det ikke også vil være rimelig grunn til å undersøke om det er inngått et forbund om å begå et slikt drap». 69 Departementet gir også eit døme der politiet har opplysningar som tyder på at nokon har inngått forbund om å utføra eit ran, jf. strl. § 269. I slike tilfelle vil politiet sitt arbeid både ha som føremål «å innhente informasjon som kan underbygge eller avkrefte mistanken om at det er inngått et ransforbund» og «å forsøke å avverge at selve ranet blir begått». 70

I desse døma synest vilkåret «i kriminelle Tilfælde» å vera oppfylt. Når det er tilstrekkeleg mistanke om at ei straffbar førebuingshandling alt er gjort, og politiet går inn i eit hus for å undersøka dette, kan Grunnlova vanskeleg stå i vegen for at politiet også brukar undersøkinga til å forsøka å avverja at det planlagte drapet eller ranet blir realisert. All strafferettspleie har jo som eit overordna føremål å hindra at det skjer fleire straffbare handlingar, og kan dette gjerast gjennom ei konkret avverjing (og ikkje berre gjennom straffa sine preventive funksjonar) er det sjølvsagt det beste.

Problemet med strpl. § 222d er likevel at dei lovsette vilkåra ikkje avgrensar tvangsmiddelbruken til slike tilfelle som her nemnt. For det første ligg det i vikåret «som ledd i etterforsking» neppe eit slikt minstekrav til mistanke som unntaket for «kriminelle Tilfælde» føreset (jf punkt 6.2 framanfor). For det andre er det ikkje innebygt noko tydeleg krav til samanheng mellom det brotsverket som gir grunnlag for å starta etterforsking (for å undersøka om det er utført) og det potensielle brotsverket som ein ved bruk av tvangsmidlar søker å avverja. Til dømes synest § 222d å opna for at ein som ledd i etterforskinga av ulovleg omsetjing av våpen nyttar ransaking eller romavlytting for å forsøka å avverja eit drap innafor den aktuelle kriminelle gruppa (utan at det er direkte mistanke om at nokon så langt har avtala eit slikt drap). Ut frå den forståinga av Grunnlova § 102 som er lagt til grunn ovafor, føreset unntaket for «kriminelle Tilfælde» derimot at husundersøkinga har ein sakleg samanheng med det brotsverket som personen er mistenkt for allereie å ha gjort. Føremålet med undersøkinga må vera anten å avklara mistanken om dette brotsverket eller å avverja ei vidare realisering av den same kriminelle verksemda (eller eventuelt ein kombinasjon).

Vurderinga av strpl. § 222d opp mot Grunnlova § 102 leier etter dette til ein tvetydig konklusjon. 71 På den eine sidan vil nok mange av dei tilfella som regelen var meint for, oppfylla unntaksvilkåret i § 102. På den andre sidan synest § 222d også å opna for ransaking og romavlytting i private hus i slike tilfelle som Høgsterett i Rt. 2004.1723 kalla «kjerneområdet for forbudet i § 102», nemleg «husundersøkelser som ledd i etterforskning av mulige straffbare forhold, uten at lovens krav til styrken i mistanken og til alvoret i en eventuell straffbar handling eller virksomhet er oppfylt». 72

Når det gjeld politilova § 17 d, er det som nemnt ikkje noko som helst krav om at noko straffbart alt er gjort. Føresetnaden for å bruka denne heimelen er nettopp at det ikkje er grunnlag for PST til å nytta etterforskingssporet. Dette går tydeleg fram av lovproposisjonen, der departementet uttalte: 73

«Som det er redegjort for i punkt 9.3.6.4, forekommer det at PST har et behov for å anvende tvangsmidler selv om vilkåret i forslaget til § 222 d ikke er oppfylt, dvs. selv om det ikke er «grunn til å tro at noen kommer til å begå» en alvorlig straffbar handling. Behovet for å bruke tvangsmidler kan være til stede selv om det ikke engang er grunnlag for å iverksette etterforsking, dvs. selv om det ikke er rimelig grunn til å undersøke om det foreligger et straffbart forhold, jf. straffeprosessloven § 224 første ledd. For å dekke dette behovet går departementet inn for at PST, etter å ha innhentet rettens tillatelse, også skal kunne nytte tvangsmidler i forebyggende øyemed, dvs. uten at det er grunnlag for å iverksette etterforsking og uten at det kan bevises at det er grunn til å tro at noen kommer til å begå den straffbare handlingen.»

Ut frå den forståinga av «i kriminelle Tilfælde» som er lagt til grunn ovanfor, er det på denne bakgrunnen vanskeleg å sjå korleis ransaking og romavlytting etter politilova § 17d kan falla inn under dette unntaket.

2.7 Ytterlegare unntak?

Avslutningsvis må vi likevel spørja om ikkje omsynet til vern om sentrale rettsgode som liv, helse og staten sin tryggleik i visse tilfelle kan vera så mykje meir tungtvegande enn omsynet til «hjemmets fred og ukrenkelighet» at «Hus-Inkvisitioner» bør aksepterast også utanfor det eksplisitte unntaket i § 102 for «kriminelle Tilfælde». Det var unekteleg ei slik avveging som motiverte lovgivar til å innføra eit visst høve til ransaking og romavlytting for førebyggjande føremål i 2005.

Til støtte for å opna for ei slik interesseavveging på det konstitusjonelle planet kan det hevdast at det dreier seg om ein konflikt mellom freden i heimen og andre verdiar som Grunnlova eksplisitt eller implisitt reknar for å vera av like høg verdi. Sjølv om grunnlovsfedrene omtala bustaden som eit «helligt Fristed» (jf punkt 1.2 framanfor), rekna dei opplagt med at andre verdiar kunne vera like viktige. Det ville såleis vera meiningslaust om ikkje livet til dei som bur i huset skulle ha minst like høg verdi som freden i huset deira. Og når Kongen sin person etter Grunnlova § 5 blir omtala som «hellig» siktar det neppe berre til immuniteten hans, men er eit meir generelt uttrykk for at han på alle måtar må reknast som ukrenkeleg. Mellom linjene skimtar ein her ein tanke om at omsynet til dei bærande elementa i rettsordninga (jf strl. kapittel 8 og 9) også vert verdsett svært høgt.

I krig og andre ekstraordinære krisetider for landet kan konstitusjonell nødrett tenkjast å gi grunnlag for å fråvika Grunnlova § 102, på linje med andre delar av Grunnlova. 74 Men sidan den aktuelle trusselen frå internasjonal terrorisme eller andre aktuelle samfunnsfarar ligg langt frå dette, går eg ikkje nærare inn på det her.

Når vi ser bort frå slike ekstraordinære situasjonar er det derimot gode grunnar til å vera svært varsame med denne typen opne verdi- og interesseavvegingar ved tolking av Grunnlova, fordi det lett kan føra til ei utholing av grunnlovsvernet. At lovgivar i dag gjer ei anna avveging av desse verdiane enn det grunnlovsgivar gjorde i 1814, kan i alle høve ikkje vera nok. Det ville for det første stå i skarp kontrast til den grunnhaldninga vi har gjort greie for i punkt 2.2 framanfor, om at menneskerettane i Grunnlova nyt eit særleg sterkt vern. Dessutan ville det nærast eliminera behovet for å gå vegen om ei grunnlovsendring der samfunnsbehov eller verdivurderingar endrar seg vesentleg og over tid, noko som heller ikkje kan ha vore meininga. 75 At Stortinget i 2005 gjorde eit unntak i politilova § 17d for ransaking av private heimar er nettopp uttrykk for ein slik respekt for rangordninga i rettssystemet.

2.8 Konklusjonar

Drøftinga framanfor gir grunnlag for følgjande konklusjonar:

• Forbodet mot «Hus-Inkvisitioner» i Grunnlova § 102 omfattar ikkje berre ransaking, men også romavlytting og visse former for dataavlesing.

• Romavlytting for førebyggjande føremål etter politilova § 17d er i strid med Grunnlova § 102, for så vidt gjeld inngrep i private bustader.

• Heimelen for ransaking og romavlytting for avverjande føremål i straffeprosesslova § 222d er også tvilsam i høve til Grunnlova § 102.

Litteratur m v:

Johs Andenæs, Norsk straffeprosess II, 3. utg., Universitetsforlaget, Oslo 2000.

Johs Andenæs og Arne Fliflet, Statsforfatningen i Norge 10. utg., Universitetsforlaget, Oslo 2006.

T. H. Aschehoug, Norges nuværende Statsforfatning, tredie bind, Christiania 1885.

T. H. Aschehoug, Norges nuværende Statsforfatning, tredje bind, 2. Udg., P.T. Mallings boghandels forlag, Christiania 1893.

Hans Kristian Bjerke, Straffeprosessuelle tvangs- og rettsmidler, Universitetsforlaget, Oslo 1985.

Frede Castberg, Norges statsforfatning II, 3. utg., Oslo 1964.

Erik Keiserud og Hans Kristian Bjerke, Straffeprosessloven : lov av 22. mai 1981 nr. 25 om rettergangsmåten i straffesaker med senere endringar, 2. utg., Tano Aschehoug, [Oslo] 1996.

Bredo Morgenstierne, Lærebok i den norske statsforfatningsret, andet bind, 3. utgave, Oslo 1927.

Anton Martin Schweigaard, Den norske Proces, Andet Bind, Fjerde Udgave, Christiania 1893.

Eivind Smith, Konstitusjonelt demokrati, Foreløpig utg., Fagbokforlaget, Bergen 2008.

Frederik Stang, Systematisk Fremstilling af Kongeriget Norges constitutionelle eller grundlovbestemte Ret, D. F. Hoppes forlag, Christiania 1833.

Per Stavang, Parlamentarisme og folkestyre: utvalde statsrettslege emne, 4. utg., Fagbokforlaget, Bergen 2002.

Asbjørn Strandbakken, Uskyldspresumsjonen: "In dubio pro reo" Fagbokforlaget, Bergen 2003.

Jørgen Aall, Rettsstat og menneskerettigheter 2. utg., Fagbokforlaget, Bergen 2007.

Riksforsamlingens forhandlinger 1ste del, Protokoller med bilag og tillæg, Grøndahl & Søns Boktrykkeri, Kristiania 1914.

Riksforsamlingens forhandlinger 3die del, Grundlovsutkast, Grøndahl & Søns Boktrykkeri, Kristiania 1916.

Storthings-efterretninger 1814-1833, 1ste bind, Jacob Dybwads forlag, Christiania 1874.

Staffeproceslovcommissionen, Om Forandringer i Straffeproceslovgivningen med eller uden Jury : Betænkningaf den ved Kgl. Resolution af 11te Januar 1853 nedsatte Commission, Andet Bind, Første Deel, Christiania 1856.

Straffeprosesslovkomiteen, Innstilling om Rettergangsmåten i straffesaker, Oslo 1969.